EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Lucemburk

LUCEMBURSKO

Tel. +352 4398-1

E-mail: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu. Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa (http://europa.eu).

Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2015

Print | ISBN 978-92-872-2292-3 | ISSN 1831-0788 | doi:10.2865/146857 | QJ-AB-15-004-CS-C
PDF | ISBN 978-92-872-2246-6 | ISSN 1977-5628 | doi:10.2865/231989 | QJ-AB-15-004-CS-N
EPUB | ISBN 978-92-872-2304-3 | ISSN 1977-5628 | doi:10.2865/110808 | QJ-AB-15-004-CS-E

© Evropská unie, 2015

Reprodukce povolena pod podmínkou uvedení zdroje.

Použití nebo reprodukce obrázku 1 jsou možné pouze na základě svolení získaného přímo od držitele autorských práv.

JAK ZÍSKAT PUBLIKACE EU

Bezplatné publikace:

•jeden výtisk:
prostřednictvím stránek EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•více výtisků, plakáty či pohlednice:
v zastoupeních Evropské unie (http://ec.europa.eu/represent_cs.htm);
a v delegacích Evropské unie v zemích mimo EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_cs.htm);
můžete se také obrátit na síť Europe Direct na adrese http://europa.eu/europedirect/index_cs.htm
nebo na telefonní lince 00 800 6 7 8 9 10 11 (zdarma v rámci EU) (*).

(*)Informace jsou poskytovány zdarma, stejně jako většina telefonních hovorů (někteří operátoři, telefonní automaty nebo hotely však mohou telefonické spojení zpoplatnit).

Placené publikace:

•prostřednictvím stránek EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

CS
2015

č. 05

Zvláštní zpráva

Jsou finanční nástroje
úspěšným a slibným
nástrojem v oblasti
rozvoje venkova?

(podle čl. 287 odst. 4 druhého pododstavce Smlouvy o fungování EU)

Auditní tým

Účetní dvůr ve svých zvláštních zprávách informuje o výsledcích auditů výkonnosti a auditů souladu s předpisy zaměřených na konkrétní oblasti rozpočtu či témat z oblasti řízení. EÚD vybírá a koncipuje tyto auditní úkoly tak, aby byl jejich dopad co nejvyšší, a zohledňuje přitom rizika pro výkonnost a zajištění souladu s předpisy, míru příslušných příjmů či výdajů, očekávaný vývoj, politické zájmy a zájem veřejnosti.

Tento audit výkonnosti provedl auditní senát I, jemuž předsedá členka EÚD Rasa Budbergytėová a který se zaměřuje na výdajové oblasti týkající se ochrany přírodních zdrojů a hospodaření s nimi. Audit vedla členka EÚD Kersti Kaljulaidová s podporou vedoucího kabinetu Peetera Lättiho, vedoucího oddělení Heldera Farii Viegase, vedoucího týmu Bertranda Tanguyho, zástupce vedoucího týmu Jana Hutha a auditorů Christine Kleinsasserové, Ioannise Papadakise, Roberta Resegottiho a Jolanty Zemailaiteové.

Zleva doprava: J. Zemailaiteová, I. Papadakis, B. Tanguy, R. Resegotti, K. Kaljulaidová, H. Faria Viegas, J. Huth, C. Kleinsasserová.

Obsah

Zkratky a odborná terminologie

Shrnutí

Úvod

Předcházející audity Účetního dvora

Důvody pro využití finančních nástrojů

Poslední vývoj

Finanční nástroje v oblasti rozvoje venkova

Řízení finančních nástrojů v oblasti rozvoje venkova

Rozsah a koncepce auditu

Připomínky

Byly finanční nástroje v programovém období 2007–2013 náležitě zřízeny a kapitalizovány?

Rámec programového období nebyl uspokojivě připraven

Pravidla týkající se výdajů jsou nicméně pro členské státy výhodná

Výrazně nadměrná kapitalizace finančních nástrojů

Měly finanční nástroje v období 2007–2013 dobrou výkonnost?

Finanční nástroje příliš nezajišťovaly opětovné využití prostředků

Fondy mají málokdy pákový efekt a některé byly vytvořeny příliš pozdě

Monitorování finančních nástrojů v období 2007–2013 neposkytlo dostatek relevantních informací o dosažené výkonnosti

Existovaly v období 2007–2013 vhodné politiky pro ukončení činnosti finančních nástrojů a vystoupení z nich?

Uzavření programů nebylo dobře připraveno a členské státy a Komise měly různý výklad ustanovení

Nedostatečně jasná ustanovení politiky pro vystoupení z finančních nástrojů

Má rámec 2014–2020 potenciál přinést v oblasti finančních nástrojů nezbytná zlepšení?

Nový právní rámec přináší několik výrazných zlepšení…

… ale přetrvávají některé překážky

Závěry a doporučení

Příloha I | — | Odhad nadměrné kapitalizace záručních fondů k 31. prosinci 2013 podle míry rizikové expozice
Příloha II | — | Přehled hlavních nedostatků snižujících výkonnost kontrolovaného finančního nástroje

Odpovědi Komise

Zkratky a odborná terminologie

Zkratky

EZFRV: Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova

Fondy ESI/ESIF: Evropské strukturální a investiční fondy

NFI/FN: Nástroj finančního inženýrství. Pro období 2014–2020 přejmenován na finanční nástroj

PRV: Program rozvoje venkova

Odborná terminologie

Dohoda o financování: Dohoda mezi členským státem (nebo řídicím orgánem) a správcem fondu o podmínkách financování.

Fondy rizikového kapitálu: Soukromé fondy generující zisk, které poskytují kapitál zpravidla do nových vysoce rizikových podniků s vysokým potenciálem.

Konečný příjemce: Jednotlivec nebo subjekt, který dostává podporu z finančního nástroje.

Míra rizikové expozice: Horní hranice platební neschopnosti, která se považuje za přijatelnou při správě určitého záručního fondu. Například pokud by se předpokládalo, že maximální míra nesplacených prostředků je 20 %, míra rizikové expozice by byla 1/5.

Míra vyplácení prostředků: U úvěrových fondů se jedná o podíl kapitálu investovaného do fondu, který se vyplácí konečným příjemcům. U záručních fondů se jedná o podíl kapitálu investovaného do fondu, který se použije jako záruka za úvěr konečným příjemcům.

Nadměrná kapitalizace: K této situaci dochází tehdy, pokud je částka vložená do kapitálu NFI příliš velká v poměru k objemu prostředků poskytnutému konečným příjemcům formou půjček nebo vydaných záruk.

Opatření: Systém podpory za účelem provádění určité politiky. Investiční opatření jsou opatření, která zajišťují finanční podporu pro investice do strojů a zařízení, výstavby nebo jiných prací.

Osa: Ucelená skupina opatření s konkrétními cíli, které vyplývají přímo z jejich realizace a přispívají k jednomu nebo více cílům politiky rozvoje venkova. Například opatření v rámci osy 1 přispívají ke zlepšení konkurenceschopnosti v zemědělství a lesnictví, zatímco cílem osy 3 je zlepšit kvalitu života ve venkovských oblastech a diverzifikovat venkovské hospodářství.

Pákový efekt: Zde počítán jako vyjádření toho, kolik eur ve formě financování (veřejného nebo soukromého) bylo poskytnutou formou záruky nebo vyplaceno v souvislosti se zemědělskými činnostmi na každé euro vyplacené z veřejného financování (EU a členských států).

Platební agentura: Národní nebo regionální orgán odpovědný za posouzení, výpočet, kontrolu a vyplacení zemědělských dotací.

Programové období: Období, na něž se vztahují programy rozvoje venkova.

Revolvingový fond: Systém, v němž se peníze získané na finanční nástroje opětovně použijí poté, co již byly jednou využity.

Řídicí orgán: Národní nebo regionální orgán určený členským státem, aby řídil program rozvoje venkova.

Sdílené řízení: Jeden ze způsobů, jakým je plněn rozpočet EU. Řízení je „sdílené“, pokud jsou projekty financované EU řízeny národními nebo regionálními orgány (zde „řídicími orgány“). Úkolem Komise je provádět dohled.

Správce fondu: Subjekt odpovědný za realizaci investiční strategie a řízení portfolia investic souvisejících s finančním nástrojem.

Ukončení činnosti nástroje: V kontextu uzávěrky programů rozvoje venkova na konci programového období se jedná o proces uplatněný u fondu, aby se stanovila způsobilá částka pro spolufinancování z EZFRV.

Úvěrové fondy: Fondy poskytující peníze na úvěry na rozvojové projekty malých podniků. Jedná se o tzv. revolvingové fondy, protože s tím, jak jednotlivé projekty splácejí předchozí úvěry, jsou k dispozici peníze na nové.

Výstupy a výsledky: Výstupy jsou činnosti přímo realizované prostřednictvím finančních nástrojů. Například v případě záručního fondu by výstupem byl „počet vydaných záruk“. Výsledky jsou přímé dopady nebo změny plynoucí z realizace projektu. Pro konečného příjemce je výsledkem například získání úvěru od banky.

Záruční fondy: Záruční fondy poskytují finanční záruky za úvěry venkovským podnikům nebo organizacím, pro které je tak snazší získat finanční prostředky od bank. Jedná se o tzv. revolvingové fondy, protože se tím, jak jednotlivé projekty splácejí své dluhy, se záruky uvolňují a lze vydávat nové. Záruční fondy opětovně využívají své prostředky (revolvují) pomocí multiplikátoru kapitálu fondu.

Záruka: Závazek třetí strany (ručitele) zaplatit dluhy dlužníka. Pokud je dlužník není s to sám splatit, odpovědnost nese ručitel.

Shrnutí

I

Finanční nástroje (do roku 2014 označované jako „nástroje finančního inženýrství“) byly v oblasti zemědělství poprvé použity v programovém období 2000–2006 a jejich uplatňování pokračovalo v období 2007–2013 s cílem pomoci zemědělcům a malým venkovským podnikům získat soukromé financování pro investiční projekty v rámci rozvoje venkova. Tyto nástroje mají prostřednictvím úvěrových a záručních fondů přilákat další veřejný anebo soukromý kapitál (pákový efekt) a umožnit opětovné využití původních přídělů do fondu (revolvingový faktor). Do konce roku 2013 EU a členské státy přispěly do finančních nástrojů v oblasti rozvoje venkova částkou přibližně 700 milionů EUR.

II

Rámec finančních nástrojů byl prodloužen i do období 2014–2020, kdy Komise plánuje maximalizovat dopad fondů EU. Očekává také, že se jejich využívání v následujících letech zvýší a chce, aby se členské státy zavázaly zvýšit jejich uplatňování v klíčových investičních oblastech na alespoň dvojnásobek.

III

V tomto auditu se Účetní dvůr zabýval otázkou, zda byly finanční nástroje v oblasti rozvoje venkova úspěšné a zda je pravděpodobné, že tomu tak bude v budoucnosti. Zjišťoval proto, zda byly v programovém období 2007–2013 dobře koncipovány a řízeny a do jaké míry je pravděpodobné, že změny zavedené na období 2014–2020 budou mít výrazný dopad na hlavní zjištěné nedostatky.

IV

Účetní dvůr celkově dospěl k závěru, že finanční nástroje nebyly v oblasti rozvoje venkova úspěšné a přestože období 2014–2020 je výhledově slibné, dosáhnout žádoucího dopadu bude velmi náročné. Účetní dvůr zjistil, že argumenty pro zřízení finančních nástrojů v programovém období 2007–2013 nebyly zcela jednoznačné a že finanční nástroje byly nadměrně kapitalizovány. Právní rámec zejména nezohlednil specifické rysy politiky rozvoje venkova a neproběhlo posouzení skutečných potřeb.

V

Účetní dvůr také dospěl k závěru, že chyběly spolehlivé vyčíslitelné informace, které by odůvodňovaly typ vytvořených finančních nástrojů, umožnily zjistit poptávku po finančních nástrojích v oblasti zemědělství a prokazovaly, že pro fond byla vyčleněna náležitá výše kapitálu. Účetní dvůr odhadl, že na konci roku 2013 byly záruční fondy překapitalizovány o 370 milionů EUR.

VI

Účetní dvůr dále dospěl k závěru, že finanční nástroje nefungovaly tak, jak se očekávalo, a proto se v plné míře neprojevil jejich potenciální přínos spočívající v revolvingovém a pákovém efektu. To bylo částečně způsobeno zpožděními při uplatňování finančních nástrojů (včetně skutečnosti, že byly zřízeny pozdě nebo nikoli v nejvhodnější dobu). Navíc právní rámec nezahrnoval odpovídající ustanovení, které by podporovalo dosahování očekávaných přínosů. Komise ani členské státy navíc nezavedly náležité systémy monitorování, které by poskytovaly spolehlivé údaje o tom, zda nástroje účinně dosáhly svých cílů.

VII

Analýza Účetního dvora zahrnovala ověření politik na ukončení činnosti finančních nástrojů a vystoupení z nich. Účetní dvůr dospěl k závěru, že v období 2007–2013 nebyly stanoveny přesné podmínky pro stanovení zůstatku finančních nástrojů, který se má na konci období vyplatit, ani pro vystoupení z finančních nástrojů, zejména kvůli absenci jasných pravidel a pokynů v této oblasti ze strany Komise.

VIII

Účetní dvůr zjistil, že rámec na období 2014–2020 má potenciál přinést nezbytná zlepšení. Rozsáhlejšímu využívání finančních nástrojů však brání určité překážky a přestože nový právní rámec obsahuje nová zvláštní ustanovení k omezení opakujícího se problému s nadměrnou kapitalizací, toto riziko může přetrvávat. Málo pozornosti se v něm také věnovalo dlouhodobým účinkům a hrozilo, že finanční nástroje budou příliš závislé na grantech. Klíčové záležitosti v oblasti výkonnosti pákového a revolvingového efektu nebyly odpovídajícím způsobem řešeny.

XI

Účetní dvůr předkládá následující doporučení:

a)Komise by měla:

•zvýšit motivaci členských států zřizovat finanční nástroje v oblasti rozvoje venkova tím, že určí problémy, specifické rysy a překážky v této oblasti a že bude aktivně podporovat členské státy ve využívání těchto nástrojů tam, kde je to vhodné;

•poskytnout pokyny a aktivně podporovat kvalitu povinných předběžných posouzení finančních nástrojů, která vypracovávají členské státy a která mají sloužit jako hlavní nástroj bránící nadměrné kapitalizaci;

•nastavit patřičné standardy a cíle pro zajištění pákového efektu a revolvingového efektu;

•včas poskytnout přesná prováděcí pravidla před uzavřením programového období 2007–2013 pro rozvoj venkova (týkající se také politiky vystoupení z finančních nástrojů);

b)Komise a členské státy by měly rozhodnout o jasných pravidlech pro přechod mezi programovými obdobími:

c)Členské státy by měly:

•zvážit, zda určitou část disponibilního rozpočtu EZFRV nevyčlenit pro finanční nástroje, a zajistit, aby tyto nástroje byly za jasně definovaných podmínek atraktivnější než granty,

•s využitím náležitých odborných znalostí odsouhlasit míru rizikové expozice s cílem vyhnout se nadměrné kapitalizaci,

•provádět nové právní předpisy tak, aby zajistily co největší flexibilitu, například vytvořením jediného finančního nástroje (poskytujícího jak půjčky, tak záruky), který by pokryl příslušné potřeby;

•při posuzování žádostí o financování věnovat obzvláštní pozornost možnému riziku mrtvé váhy a riziku přesunu, a uplatňovat proto náležité ukazatele. V případech, kdy tato rizika vznikají, by finanční nástroje mohly být preferovanou možností financování;

•zvážit, jak granty a finanční nástroje zkombinovat tak, aby jejich pomocí byly prostředky co nejlépe zhodnoceny, a to prostřednictvím optimalizace pákového a revolvingového efektu.

Úvod

01

Finanční nástroje (do roku 2014 označované jako „nástroje finančního inženýrství“) jsou rozpočtové nástroje EU, jejichž prostřednictvím mohou příjemci získat finanční prostředky například formou půjček, záruk nebo kapitálových investic. Od grantů se liší především tím, že jsou vratné, jak ukazuje obrázek 1.

02

Finanční nástroje se používají téměř ve všech hlavních oblastech rozpočtu EU (pro vnitřní politiky, které řídí Komise centrálně nebo společně s finančními institucemi, pro politiky soudržnosti a rozvoje venkova, kde je řízení prostředků sdíleno mezi Komisí a členskými státy, a pro vnější politiky¹).

03

Pokud jde o oblasti ve sdíleném řízení, finanční nástroje se uplatňovaly zejména v rámci politiky soudržnosti. V této oblasti politiky existovalo přes 941 finančních nástrojů, přičemž podpora z rozpočtu EU a příspěvky členských států dosáhly na konci roku 2013 celkem 14,3 miliardy EUR².

Obrázek 1

Grantové systémy ve srovnání s finančními nástroji

Zdroj: Interact, Financial Instruments in European Territorial Cooperation Programmes (Finanční nástroje v programech evropské územní spolupráce), 2013.

Předcházející audity Účetního dvora

04

Účetní dvůr prozatím prováděl audity finančních nástrojů zejména v oblasti politiky soudržnosti³. Evropský parlament požádal, aby Účetní dvůr provedl takový audit ve všech oblastech politiky⁴. Tato zpráva je reakcí na tuto žádost ve vztahu k rozvoji venkova. Do konce roku 2013 členské státy přispěly do finančních nástrojů v této oblasti částkou přibližně 700 milionů EUR.

Důvody pro využití finančních nástrojů

05

V době fiskálních omezení veřejných rozpočtů má dosahování více investic s menšími náklady z veřejných peněz zásadní význam. Finanční nástroje dávají možnost lépe využívat skromných veřejných zdrojů, neboť se stejným rozpočtem poskytují finanční prostředky na více investic. U fondů se očekává, že peníze, které se do nich vložily při jejich založení, budou znovu využity (revolvingový faktor) a že podpoří dosahování cílů politik přilákáním dalšího veřejného nebo soukromého kapitálu (pákový efekt). Důvody pro využití finančních nástrojů jsou uvedeny v rámečku 1.

Rámeček 1

Důvody pro využití finančních nástrojů

„Dosahování politických cílů EU: Inovační finanční nástroje napomáhají dosahovat konkrétní politické cíle EU zajišťováním potřebných finančních prostředků pro oblasti zájmu EU […]. Jejich cílem je napravovat selhání/nedokonalosti trhu, jež vedou k tomu, že se těmto oblastem nedostává financování z tržních zdrojů, například proto, že soukromý sektor danou oblast považuje za příliš rizikovou.“⁵

„Posílení investic: díky spolupráci se soukromým sektorem na inovativních finančních nástrojích je možné zvětšit dopad prostředků z rozpočtu EU a umožnit uskutečnění většího množství strategických investic, čímž se zvýší růstový potenciál EU.“⁶

„Multiplikační efekt rozpočtu EU: Dalšího multiplikačního efektu je navíc dosaženo v průběhu existence inovačního finančního nástroje v případě, že lze splátky kapitálu nebo úroků a výnosy z investice opětovně použít v rámci nástroje. Tato schopnost opětovného využití zdrojů může výrazně zvýšit dosah nástrojů.“⁷

06

Podle předpokladů Rady⁸ a Komise se využívání finančních nástrojů během víceletého finančního rámce 2014–2020 oproti období 2007–2013 zvýší.

07

Ve svém rozhodnutí o udělení absolutoria za rok 2010⁹ Evropský parlament uvedl, že Komise podpořila větší uplatňování finančních nástrojů v dalším víceletém finančním rámci¹⁰.

Poslední vývoj

08

Ve svém nedávném sdělení „Investiční plán pro Evropu“¹¹ Komise uvádí, že hodlá maximalizovat dopad prostředků z fondů EU. Vyzývá proto členské státy k tomu, aby v programovém období 2014–2020 výrazně zvýšily využívání finančních nástrojů v hlavních investičních oblastech v rámci evropských strukturálních a investičních fondů (fondy ESI)¹², aby se výdaje celkově nejméně zdvojnásobily. Doporučuje jim zároveň cílové procentuální hodnoty pro využití těchto nástrojů¹³.

Finanční nástroje v oblasti rozvoje venkova

09

Politika rozvoje venkova EU se provádí prostřednictvím programů rozvoje venkova (PRV). Každý z těchto programů je vypracován na období sedmi let. Finanční nástroje jsou součástí politiky rozvoje venkova od roku 2000.

10

Hlavní legislativou v této oblasti na programové období 2007–2013 je nařízení Komise (ES) č. 1974/2006¹⁴, které počítalo se třemi typy finančních nástrojů: fondy rizikového kapitálu, záručními fondy a úvěrovými fondy. V praxi pak členské státy mezi lety 2009 a 2014 zřídily jedenáct záručních fondů (Bulharsko, Francie (Korsika), osm různých regionů v Itálii a Rumunsko) a tři úvěrové fondy (Řecko, Lotyšsko a Litva), ale žádný fond rizikového kapitálu (viz obrázek 2).

Obrázek 2

Finanční nástroje v oblasti rozvoje venkova v programovém období 2007–2013

Zdroj: údaje z příslušných dohod o financování.

11

Členské státy využívají finanční nástroje na podporu činností spadajících do osy 1 a 3 programů rozvoje venkova u takových opatření, jako je modernizace zemědělských podniků, přidávání hodnoty zemědělským a lesnickým produktům nebo zakládání a rozvoj podniků. Záruční fondy poskytují finanční záruky za úvěry, o něž žádají podniky nebo organizace, s cílem usnadnit těmto subjektům přístup k financování od bank. Tím, jak jednotliví vlastníci projektů splácejí své půjčky, se záruky uvolňují a lze vydávat nové. Úvěrové fondy poskytují prostředky na úvěry pro projekty rozvoje podniků. Peníze na nové úvěry jsou k dispozici, jakmile jsou splaceny předchozí úvěry na jednotlivé projekty.

12

Z celkové částky 700 milionů EUR¹⁵ vložené do finančních nástrojů (viz bod 4) připadalo na veřejné prostředky 564 milionů EUR, z toho podíl EU činil přibližně 440 milionů EUR. Obrázek 3 zobrazuje příděly podle jednotlivých členských států.

Obrázek 3

Financování finančních nástrojů ke konci roku 2013

Zdroj: údaje z podnikatelských plánů a příslušných výročních zpráv o pokroku za rok 2013 a výpočtů EÚD.

Řízení finančních nástrojů v oblasti rozvoje venkova

13

Řízení finančních nástrojů sdílí Komise s členskými státy. Komise hodnotí a schvaluje programy rozvoje venkova vypracované a předložené členskými státy, které přijímají veškerá legislativní, statutární a administrativní ustanovení potřebná k zaručení správného fungování finančních nástrojů. Hlavní čtyři zainteresované strany v členských státech jsou řídicí orgán (zpravidla ministerstvo zemědělství), správce fondu, finanční instituce (např. banky nebo úvěrové instituce) a koneční příjemci (např. zemědělské podniky nebo potravinářské společnosti).

14

Řídicí orgány mají na starosti koncepci finančních nástrojů a dohled nad nimi. Úkolem správců fondů je realizovat investiční strategii a ověřovat, zda investice skutečně dosahují zamýšlených cílů. Finanční instituce posuzují ekonomickou životaschopnost předložených projektů a analyzují úvěruschopnost konečných příjemců. Ti se správci fondů nebo finančními institucemi uzavírají (úvěrové či záruční) smlouvy. Koneční příjemci také odpovídají za samotnou realizaci investice a za úhradu částek finančním institucím v souladu s podmínkami svých smluv.

15

Konkrétní odpovědnost a úkoly těchto různých subjektů závisí také na typu uplatněného finančního nástroje, neboť úvěrové fondy fungují jinak než záruční fondy. Například z úvěrových fondů peníze odtékají, což není případ záručních fondů s výjimkou případů, kdy se příjemce ocitne v platební neschopnosti.

Finanční nástroje v kostce

οProstředky z nástrojů jsou splatné: peníze lze v dané programové oblasti znovu využít. Revolvingový efekt je v době omezování veřejných rozpočtů důležitý.

οDalším výrazným očekávaným prvkem je přilákání soukromého kapitálu pro plnění cílů EU: to se označuje jako pákový efekt.

οMálo zkušeností a nízká významnost pro rozvoj venkova, protože hlavní oblastí uplatňování finančních nástrojů byla prozatím soudržnost.

οNejvíce se využívají záruční fondy, ale bylo zřízeno i několik úvěrových fondů.

οOdpovědnost za řízení sdílí Komise s členskými státy.

οKomise využití finančních nástrojů podporuje, avšak jsou s nimi spojeny určité prováděcí obtíže a rizika.

1Ve víceletém finančním rámci 2007–2013 bylo na finanční nástroje pro vnitřní politiku a politiku soudržnosti přiděleno něco málo přes 1 % rozpočtu EU (13,6 miliardy EUR).

2Zpráva Komise o pokroku ve financování a provádění nástrojů finančního inženýrství předložená řídicími orgány v souladu s čl. 67 odst. 2 písm. j) nařízení Rady (ES) č. 1083/2006 ze dne 11. července 2006 o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu a Fondu soudržnosti a o zrušení nařízení (ES) č. 1260/1999 (Úř. věst. L 210, 31.7.2006, s. 25), programové období 2007–2013, stav k 31. prosinci 2013. Dokument s datem 19. září 2014 a ref. č. EGESIF_14-0033-00.

3Viz např. zvláštní zpráva č. 2/2012 „Finanční nástroje pro malé a střední podniky spolufinancované Evropským fondem pro regionální rozvoj“. Hlavním závěrem bylo, že „účelnost a efektivnost opatření narušovaly důležité nedostatky, zejména v důsledku nepřiměřenosti stávajícího regulačního rámce strukturálních fondů“. (http://eca.europa.eu).

4Usnesení Evropského parlamentu ze dne 10. května 2012 obsahující připomínky, které je nedílnou součástí rozhodnutí o udělení absolutoria za plnění souhrnného rozpočtu Evropské unie na rozpočtový rok 2010, oddíl III – Komise a výkonné agentury (bod 20).

5KOM (2011) 662 v konečném znění ze dne 19. října 2011 „Rámec pro novou generaci inovačních finančních nástrojů – kapitálové a dluhové platformy EU“.

6KOM(2011) 500 v konečném znění ze dne 29. června 2011, „Rozpočet – Evropa 2020“.

7KOM(2011) 662.

8Viz například bod 26 závěrů Evropské rady (24. a 25. října 2013) (EUCO 169/13), kde se uvádí: „Programová jednání v rámci evropských strukturálních a investičních fondů by měla být využita k výraznému zvýšení celkové podpory EU, kterou tyto fondy v období 2014–2020 poskytnou na finanční nástroje s pákovým efektem určené malým a středním podnikům, přičemž minimálně ke zdvojnásobení podpory by mělo dojít v zemích, kde zůstávají podmínky přísné.“

9Rozhodnutí Evropského parlamentu ze dne 10. května 2012 o udělení absolutoria za plnění souhrnného rozpočtu Evropské unie na rozpočtový rok 2010, oddíl III – Komise (KOM(2011) 473 v konečném znění – C7-0256/2011 – 2011/2201(DEC)) P7_TA(2012)0153.

10KOM(2011) 662 v konečném znění, tamtéž.

11COM(2014) 903 final ze dne 26. listopadu 2014.

12Evropský fond pro regionální rozvoj, Evropský sociální fond, Fond soudržnosti, Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova a Evropský námořní a rybářský fond.

13Členským státům se doporučuje, aby na každou z hlavních investičních oblastí poskytly prostřednictvím finančních nástrojů konkrétní procentní podíl přídělů stanovených v jejich dohodách o partnerství, a sice takto: 50 % v oblasti podpory malých a středních podniků, 20 % v oblasti opatření ke snížení emisí CO₂, 10 % v oblasti informačních a komunikačních technologií, 10 % v oblasti udržitelné dopravy, 5 % v oblasti podpory výzkumu, vývoje a inovací a 5 % v oblasti ochrany životního prostředí a účinného využívání.

14Nařízení Komise (ES) č. 1974/2006 ze dne 15. prosince 2006, kterým se stanoví podrobná pravidla pro použití nařízení Rady (ES) č. 1698/2005 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) (Úř. věst. L 368, 23.12.2006, s. 15).

15Tato částka zahrnuje 138milionů EUR vložených do úvěrového fondu v Řecku ze soukromých zdrojů spolu se 115miliony EUR z veřejných prostředků.

Rozsah a koncepce auditu

16

Účelem tohoto auditu bylo zjistit, zda finanční nástroje zavedené v rámci politiky rozvoje venkova byly v programovém období 2007–2013 dobře koncipovány a řízeny. Nedávno byla také schválena základní nařízení EU pro programové období rozvoje venkova 2014–2020. To Účetnímu dvoru umožnilo posoudit, nakolik mohou mít změny zavedené novým regulačním rámcem výrazný dopad na hlavní nedostatky zjištěné během auditu.

17

Obecná auditní otázka zněla:

Jsou finanční nástroje úspěšným a slibným nástrojem v oblasti rozvoje venkova?

Konkrétně se pak při auditu hledala odpověď na následující otázky:

—Byly finanční nástroje v programovém období 2007–2013 náležitě zřízeny a kapitalizovány?

—Měly finanční nástroje v období 2007–2013 dobrou výkonnost?

—Existovaly v období 2007–2013 vhodné podmínky pro ukončení činnosti a vystoupení z finančních nástrojů?

—Má rámec 2014–2020 potenciál přinést v oblasti finančních nástrojů nezbytná zlepšení?

18

Účetní dvůr vypracoval auditní kritéria týkající se koncepce, provádění a monitorování / hodnocení finančních nástrojů. Tato kritéria vycházejí z předchozích auditů Účetního dvora, právních předpisů, dokumentů Komise a dalších publikací. Účetní dvůr také konzultoval s odborníky OECD¹⁶ otázku vhodnosti a uplatnitelnosti těchto auditních kritérií a přezkoumal současnou odbornou literaturu OECD.

19

Auditní návštěvy proběhly ve Francii, Řecku, Litvě, Rumunsku a Itálii a zaměřily se jak na záruční fondy¹⁷, tak úvěrové fondy¹⁸. V každém členském státě byly shromážděny důkazní informace, které se na základě pohovorů a analýzy dokumentů a údajů porovnávaly s auditními kritérii. Prostřednictvím dokumentárních přezkumů auditoři také shromáždili a analyzovali další informace o finančních nástrojích, které byly zavedeny členskými státy nebo regiony, jež nebyly navštíveny (zejména Bulharsko a Lotyšsko). Vedli rovněž rozhovory s úředníky Komise a analyzovali příslušnou dokumentaci.

20

Účetní dvůr provedl také průzkum vzorku 37 řídicích orgánů, z nichž 32 neuplatnilo v rámci politiky rozvoje venkova v období 2007–2013 žádné finanční nástroje. Na konci roku 2013 tyto řídicí orgány čerpaly přibližně 90 % plateb EZFRV na základní investiční opatření, v jejichž rámci byly uplatněny finanční nástroje¹⁹. Účelem průzkumu bylo především zjistit příčiny, které zejména ve fázi plánování a koncepce přispěly k tomu, že tyto orgány nezřídily jeden nebo více finančních nástrojů.

16Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj.

17Francie (Korsika), Itálie (Apulie a Sicílie) a Rumunsko.

18Řecko a Litva.

19Konkrétně opatření 121 (Modernizace zemědělských podniků) a 123 (Přidávání hodnoty zemědělským a lesnickým produktům).

Připomínky

Byly finanční nástroje v programovém období 2007–2013 náležitě zřízeny a kapitalizovány?

21

Programové období 2007–2013 bylo nutné pečlivě připravit, aby vznikl dobrý základ pro finanční nástroje. Zejména bylo třeba, aby právní rámec pro finanční nástroje zohledňoval specifika politiky rozvoje venkova a aby na základě spolehlivých a vyčíslitelných informací proběhlo posouzení skutečných potřeb, které by odůvodňovalo typ požadovaného NFI, zjistilo tržní poptávku po podpoře z NFI a prokázalo, že pro fond byla vyčleněna náležitá výše kapitálu. Účetní dvůr zkontroloval tyto hlavní prvky koncepce finančních nástrojů v programovém období 2007–2013.

Rámec programového období nebyl uspokojivě připraven

22

V této části se posuzuje, zda právní rámec pro finanční nástroje zohlednil specifické rysy politiky rozvoje venkova a náležité posouzení potřeb. Uvádí se v ní také informace z průzkumu zaslaného členským státům, které se týkají nízké míry čerpání finančních nástrojů v období 2007–2013.

Právní rámec pro finanční nástroje na období 2007–2013 nebyl koncipován se zřetelem na rozvoj venkova

23

Účetní dvůr zjistil, že právní rámec pro finanční nástroje v oblasti rozvoje venkova v období 2007–2013 byl ovlivněn především politikou soudržnosti. Komise nebyla s to prokázat, že při koncipování tohoto rámce posoudila a zohlednila specifické rysy rozvoje venkova. Většinu příjemců v oblasti rozvoje venkova například tvořily na rozdíl od soudržnosti malé zemědělské podniky, které byly zvyklé na nevratné granty a i jejich projekty byly velmi malé. Řídicí orgány členských států navíc neměly dostatečné zkušenosti s jiným typem financování, než jsou granty.

24

Komise neměla dostatek předchozích zkušeností s finančními nástroji pro rozvoj venkova, z nichž by mohla v programovém období 2007–2013 vycházet. V programovém období 2000–2006 sice existovalo samostatné opatření finančního inženýrství, ale v praxi zřídilo finanční nástroje pouze Portugalsko a čtyři italské regiony²⁰. Finanční inženýrství bylo nejméně prováděným opatřením.

25

Do právního rámce 2007–2013 byly bez jakéhokoliv vysvětlení zahrnuty pouze tři typy nástrojů (viz bod 10). Navíc z odborných publikací vypracovaných OECD a FAO²¹ a z jednání s odborníky z OECD a vnitrostátních orgánů během návštěv v členských státech Účetní dvůr zjistil, že v zemědělském odvětví se v praxi uplatňovaly další typy nástrojů, jako například financování prostřednictvím skladištních stvrzenek²².

Cíle byly obecné a chybělo jasné posouzení skutečných potřeb

26

Členské státy uplatňující finanční nástroje nestanovily konkrétní a měřitelné cíle. Ty cíle, které stanovily, byly poměrně nejednoznačné, takže nebyly považovány za užitečné pro posouzení toho, zda se zmenšil nedostatek úvěrů. Příklady toho, jak byly cíle definovány, uvádí rámeček 2.

Rámeček 2

Příklady cílů stanovených pro finanční nástroje

V Řecku byly plánované cíle v souvislosti se zřízením úvěrového fondu zmíněny obecně v revidovaném PRV; patřilo k nim posílení likvidity pro konečné příjemce či dlužníky, poskytování bankovních úvěrů za zvýhodněných podmínek s cílem podpořit podnikání a urychlení čerpání prostředků z EZFRV.

V Litvě bylo cílem úvěrového fondu podle PRV zpřístupnit úvěry na investice, které se zaměřují na cíle uvedené v příslušných opatřeních.

V Itálii (Apulie a Sicílie) bylo cílem finančního nástroje zvýšit dostupnost úvěrů pro zemědělské podniky. Žádné další cíle programy rozvoje venkova nestanovily.

V rumunském PRV byly cíle záručních systémů následující: lepší přístup k úvěrům na rozvoj venkova a zvýšení zájmu finančních institucí o hospodářství venkova a důvěry v ně.

27

Posouzení reálných potřeb nebylo založeno na spolehlivých vyčíslitelných informacích a žádný z členských států, které zavedly finanční nástroje, nevypracoval formální posouzení mezer ve financování. Toto posouzení se sice v právních předpisech přímo nevyžadovalo, ale zároveň nebyla k dispozici žádná jiná analýza s podobnou důkazní hodnotou, jako např. vyčíslitelné informace o povaze potřeb a nejvhodnějším typu finančního nástroje. U všech programů byl nahlášen pouze nedostatek likvidity a obecné obtíže zemědělského odvětví se získáváním úvěrů. Tento nedostatek v původním posouzení potřeb vedl k velkému počtu nadměrně kapitalizovaných finančních nástrojů (viz bod 43).

Většina členských států nepovažovala finanční nástroje za užitečné

28

Průzkum Účetního dvora potvrdil, že většina členských států nepovažovala finanční nástroje za užitečné²³. Největším problémem pro řídicí orgány byla vhodnost finančních nástrojů s ohledem na charakteristiku většiny příjemců v rámci EZFRV. Hlavním uváděným důvodem byla nízká poptávka po finančních nástrojích, protože potenciální příjemci s nimi nebyli obeznámeni a byli zvyklí financovat své projekty z grantů.

29

Následující tabulka potvrzuje malý zájem o finanční nástroje v programovém období 2007–2013, kdy bylo prostřednictvím finančních nástrojů vyplaceno z částek EZFRV vynaložených na osy rozvoje venkova 1 a 3 přibližně 1,5 % (tabulka 1).

Pravidla týkající se výdajů jsou nicméně pro členské státy výhodná

30

Účetní dvůr zjistil, že pro některé členské státy byly finanční nástroje atraktivní, protože jim umožňovaly urychlit výdaje, což pomohlo snáze uplatňovat některá ustanovení týkající se čerpání prostředků EU. Mohly jim také díky tomu vzniknout výnosy (úrok).

Tabulka 1

Podíl částek EZFRV vložených do finančních nástrojů na celkových výdajích EZFRV

| Částka (v mil. EUR) | Procentuální podíl v porovnání s platbami z EZFRV na osu 1 a 3 do 15. října 2014 (včetně záloh)
Kumulativní vykázané výdaje z EZFRV na osu 1 a 3 (4. čtvrtletí 2006 až 3. čtvrtletí 2014)¹ | 32 767 | 100,00 %
Finanční nástroje (disponibilní maximální podíl EZFRV na kapitálu fondu v období do podání výkazu za 3. čtvrtletí 2014)² | 530 | 1,62 %

1Zdroj: GŘ pro zemědělství a rozvoj venkova – Příloha k informační zprávě o programech rozvoje venkova – Výbor pro zemědělství a rozvoj venkova – 19. listopadu 2014.

2Výpočet EÚD na základě čtvrtletních výkazů výdajů.

Příspěvky na finanční nástroje se považují za vynaložené výdaje

31

Podle nařízení Rady (ES) č. 1290/2005 musí Komise provádět průběžné platby za účelem uhrazení výdajů vynaložených při plnění programů²⁴. Nařízení Komise (ES) č. 1974/2006 uvádí, že vynaložené výdaje vykázané Komisi jsou celkovými výdaji zaplacenými při vytváření finančních nástrojů nebo přispívání do nich²⁵. Toto ustanovení umožnilo členským státům vykázat vyšší míru výdajů, než jakou měly ve skutečnosti.

Vzniklé úroky připadají členským státům

32

Právní předpisy také umožňují požadovat a splatit kapitál fondu v plné výši hned od počátku fungování finančního nástroje. Členské státy měly pro takový postup motivaci, protože investováním kapitálu fondu měly možnost získat úrokový výnos. Nejlépe to dokládá příklad z Rumunska, kde byl kapitál fondu v plné výši splacen jediným příspěvkem na národní účty. Díky typu zřízeného finančního nástroje (záruční fond) a nízké míře platební neschopnosti²⁶ (méně než 1 %) tento členský stát ve skutečnosti nemusel většinu kapitálu fondu vynaložit, což mu umožnilo získat značnou částku na úrocích. Do konce roku 2013 si Rumunsko tímto způsobem připsalo na svůj účet asi 50 milionů EUR.

Uvolněné záruky byly na konci programového období způsobilé pro spolufinancování EU

33

Veškeré úvěry konečným příjemcům, které byly následně splaceny zpět do fondu, anebo záruky vydané na krytí úvěrů a následně uvolněné byly na konci programového období považovány za způsobilé pro spolufinancování z EZFRV. Vedlo to k tomu, že členský stát si mohl dané prostředky ponechat i v situaci, kdy již nehrozilo žádné riziko (úvěr byl splacen) nebo kdy nedošlo k reálnému nákladu nebo toku peněz (uvolněné záruky). Přestože má tento postup oporu v prováděcím nařízení²⁷, Účetní dvůr zdůrazňuje, že pokud se uvolněné záruky považují za způsobilý náklad, jedná se o porušení zásad řádného finančního řízení, protože dané prostředky nebyly nikdy z peněžního hlediska využity (viz také body 75–77).

Finanční nástroje byly nastaveny tak, aby veřejné prostředky (úvěry/záruky) pomáhaly vynakládat veřejné prostředky (granty)

34

Finanční nástroje se využívaly především k tomu, aby v programovém období 2007–2013 usnadnily výdaje z EZFRV, ale jejich dopad na čerpání grantů nebyl vždy doložen dostupnými údaji. Tento dopad brzdily také strukturální faktory (viz rámeček 3).

35

Finanční nástroje byly koncipovány tak, aby veřejné prostředky (úvěry či záruky) pomáhaly čerpat jiné veřejné prostředky (granty), a nikoliv jako alternativa ke grantům. Podle zjištění Účetního dvora měli ke všem finančním nástrojům, které v období 2007–2013 zavedly navštívené členské státy, přístup pouze žadatelé o grant (nepřímý přístup).

Rámeček 3

Strukturální obtíže při získávání úvěrů v Rumunsku

Podle odhadů platební agentury nebylo možné realizovat schválené projekty (v rámci všech investičních opatření) v celkové výši 700 milionů EUR, protože koneční příjemci nezískali úvěr nebo neměli zajištění. Přibližně 69 % projektů zrušených do června 2014 bylo zrušeno z důvodu chybějícího spolufinancování. Kvůli strukturálním faktorům (malý zájem o zemědělství ze strany bank, žádná úvěrová historie, žádné další odpovídající zajištění, projekty považované bankami za ekonomicky neživotaschopné) se Rumunsko navzdory finančnímu nástroji i nadále potýkalo s nedostatkem úvěrů a čerpání grantů v souvislosti se zárukami zůstávalo nízké. Dostupné údaje z období do 31. března ukazují, že záruka ze záručního fondu spolufinancovaného EU za půjčky potřebné na financování projektu existovala k přibližně 15 % všech výdajů na granty.

36

Účetní dvůr zjistil konkrétní případy v Itálii (Apulie a Sicílie), Litvě a Rumunsku, kde se souhrnná výše grantu a částky z finančního nástroje buď blížila způsobilým nákladům projektu, nebo byla shodná, nebo dokonce vyšší. Na konci programového období 2007–2013 tedy existovalo riziko, že některé projekty byly až ze 100 % financovány z veřejných finančních prostředků.

37

V oblasti politiky soudržnosti se takové situaci výslovně předešlo, protože finanční nástroje a granty zde fungují odděleně. Prostřednictvím finančních nástrojů nelze krýt náklady projektů, které jsou již dotovány z grantu.

V některých případech přispěly finanční nástroje k mírnějšímu uplatňování pravidla o zrušení závazků

38

Nařízení Rady (ES) č. 1290/2005 zahrnuje mechanismus pro stimulaci finančního plnění programů. Obsahuje pravidlo, podle kterého musí Komise zrušit každou část ročního rozpočtového závazku, která nebyla použita do dvou let od roku přijetí závazku (tzv. pravidlo „n+2“²⁸). Účelem tohoto pravidla je „přispívat k rychlejšímu provádění programů a k řádnému finančnímu řízení“²⁹. Účetní dvůr již při několika příležitostech upozornil na riziko, že finanční nástroje mohou přispívat k obcházení tohoto pravidla³⁰.

39

Komise toto riziko týkající se některých členských států bere na vědomí³¹. Účetní dvůr zjistil, že toto riziko existovalo v době zřízení fondů v Bulharsku, Řecku (rámeček 4) a Itálii (Sicílie).

Rámeček 4

Situace ohledně pravidla „N+2“ v Řecku

V Řecku bylo v prosinci 2013 vloženo do úvěrového fondu z veřejných prostředků 115 milionů EUR. Účetní dvůr zjistil, že existuje vysoké riziko, že založení fondu posloužilo také k tomu, aby se omezilo uplatňování pravidla „N+2“. Bylo tomu tak proto, že

οpřidělená částka představovala výrazný podíl disponibilních finančních prostředků³²,

οkonečným příjemcům byly vyplaceny jen malé částky (viz rámeček 5),

οriziko zrušení závazků bylo v roce 2013 vysoké.

40

Ve třech ze sedmi členských států, které v programovém období 2007–2013 zřídily finanční nástroje, byly tak tyto finanční nástroje založeny a také použity k tomu, aby se jejich prostřednictvím zadržovaly platby EU namísto toho, aby se využily pro řešení oficiálně uvedených potřeb a cílů. Tím, že Komise tyto praktiky připustila, nezajistila dodržení zásad řádného finančního řízení³³.

Výrazně nadměrná kapitalizace finančních nástrojů

41

K nadměrné kapitalizaci dochází tehdy, pokud je částka vložená do kapitálu finančních nástrojů příliš vysoká ve vztahu k částce poskytnuté konečným příjemcům formou půjček nebo vydaných záruk.

42

Obrázek 4 ukazuje, že celý proces začíná určením potenciálního trhu pro finanční nástroj. Tato informace slouží k odhadu kapitálu fondu. Špatný odhad může vést k nadměrné kapitalizaci finančního nástroje:

Obrázek 4

Faktory přispívající k nadměrné kapitalizaci

Výše kapitálu fondů byla zpravidla nadměrná

43

Komise dohlížela na proces, kterým se stanovila výše kapitálových příspěvků do finančních nástrojů. Navzdory tomuto dohledu Účetní dvůr zjistil případy výrazně nadhodnocené kapitalizace v Bulharsku, Řecku, Itálii (Basilicata a Sicílie), Litvě a Rumunsku. Komise podnikla konkrétní opatření pouze v Bulharsku, což vedlo ke snížení kapitálu fondu. Příklady nadměrné kapitalizace jsou uvedeny v rámečku 5.

Jedním z důvodů nadměrné kapitalizace byla chybějící náležitá analýza poptávky po finančních nástrojích v členských státech

44

Účetní dvůr zjistil, že členské státy se v provozních dokumentech, jako např. v podnikatelských plánech, pokusily odhadnout poptávku po zřízených finančních nástrojích, ale tyto odhady vycházely z hrubých odhadů čerpání grantů. Obdobné nedostatky byly zjištěny u všech finančních nástrojů kontrolovaných v členských státech (viz bod 19) s výjimkou Francie (Korsika). Z informací shromážděných při kontrole vyplývá, že podobné nedostatky existovaly i v Bulharsku. Několik příkladů uvádí rámeček 6.

Rámeček 5

Příklady nadměrné kapitalizace finančních nástrojů

V Řecku byl úvěrový fond financován z veřejných prostředků částkou 115 milionů EUR, které měly být vynaloženy v období 2014–2015. Ve skutečnosti bylo konečným příjemcům zaplaceno do listopadu 2014 pouze 0,5 milionu EUR.

V Litvě se původně plánoval fond v objemu přes 130 milionů EUR, ale v praxi činil maximální příděl do fondu 52 milionů EUR. Na konci roku 2013 byl kapitál fondu snížen na 13,8 milionu EUR.

V Itálii (Sicílie) bylo do záručního fondu vloženo přibližně 38 milionů EUR. Tato částka byla značně nadhodnocená, jelikož vydané záruky byly v objemu kolem 5 milionů EUR (viz bod 55).

Rámeček 6

Příklady chybějící analýzy poptávky po finančních nástrojích

V Itálii (Apulie a Sicílie) se postupovalo na základě odhadu potenciální poptávky po záručních fondech. Ta odpovídala přibližně 75 % (Apulie) a 50 % (Sicílie) očekávaných úvěrů, které měl poskytnout bankovní sektor na financování soukromé části projektů v rámci příslušných investičních opatření. Výsledný odhad poptávky (312 milionů EUR v Apulii a 120 milionů EUR na Sicílii) výrazně převyšoval tu reálnou. Odhadovaná poptávka po zárukách jen ve dvou regionech (Apulie a Sicílie) byla o 8 % vyšší než celková výše záruk poskytnutých správcem fondu za celý stát³⁴ k červenci 2014.

V Bulharsku se úřady domnívaly, že záruční fond pokryje 75 % celkových potenciálních investic. Potenciální poptávka po zárukách byla tedy stanovena přibližně na 600 milionů EUR na období 2012–2015. To bylo dvanáctkrát více než reálný trh na konci dubna 2014. Komise proces prověřila, aniž by se zabývala skutečností, že hypotéza 75 %, z níž vycházely výpočty, nebyla nijak podložena.

Rumunsko nepředložilo ke svým odhadům žádnou předběžnou analýzu. Uvedlo, že odhady vycházely z předchozích zkušeností a z programu SAPARD, přičemž objem záruk v předcházejícím období nebyl vyčíslen.

45

Účetní dvůr zjistil, že atraktivita finančních nástrojů pro případné konečné příjemce závisela především na nákladech na úvěr, které zase závisely na tržních úrokových sazbách. To lze ukázat na příkladu Litvy. Období, kdy se v praxi uzavíraly smlouvy s konečnými příjemci, se z větší části kryla s obdobími, kdy byl úvěrový fond atraktivní výší svých úrokových sazeb³⁵. Svědčí to o tom, že poptávka po finančních nástrojích se musí pečlivě posuzovat v dlouhodobém výhledu, protože se odvíjí jak od kombinace vnitřních okolností a situací, tak od externích faktorů.

Další příčina nadměrné kapitalizace záručních fondů: špatně stanovené míry rizikové expozice

46

Míra rizikové expozice u záručních fondů udává horní hranici platební neschopnosti, která se považuje při řízení fondu za přijatelnou. Je-li výše kapitálu vynásobená mírou rizikové expozice příliš vysoká v poměru k zárukám poskytnutým konečným příjemcům, jedná se o nadměrnou kapitalizaci.

47

Hodnota míry rizikové expozice zásadním způsobem ovlivňuje výši kapitálu, který má být do záručního fondu vložen. Hodnotu použitou pro míru rizikové expozice je potřeba přizpůsobit podle hodnoty skutečně zjištěné míry platební neschopnosti. Například v Rumunsku byla míra platební neschopnosti zjištěná na konci roku 2013 (pod 1 %, viz bod 32) mnohem nižší než horní hranice 20 %, na jejímž základě byl stanoven kapitál záručního fondu.

Odhad nadměrné kapitalizace záručních fondů

48

Účetní dvůr odhadl rozsah nadměrné kapitalizace záručních fondů k 31. prosinci 2013 na základě míry rizikové expozice použité vnitrostátními orgány. Výpočty v příloze I ukazují, že celkový objem záruk vydaných na konci roku 2013 v rámci všech finančních nástrojů zavedených v období 2007–2013 bylo možné poskytnout s celkovým kapitálem fondů ve výši kolem 50 milionů EUR. Ve skutečnosti bylo do fondů investováno přibližně 420 milionů EUR. To svědčí o obrovské překapitalizaci na konci roku 2013, kdy investované částky osmkrát převyšovaly reálné potřeby.

Byly zjištěny i příklady opatrného přístupu ke kapitalizaci fondů

49

Italský region Apulie přes nadhodnocení potenciální poptávky uplatnil opatrný postupný přístup a platby do fondu omezil na 20 % odhadovaného kapitálu fondu, aby se vyhnul nadměrné kapitalizaci. Jak se ukázalo, toto rozhodnutí relativně odpovídalo vydaným zárukám (viz bod 55). Takový přístup uplatnily i jiné italské regiony (Kampánie a Molise).

50

Obdobně se postupovalo ve Francii (Korsika). Do fondu byla na základě vydaných záruk zaplacena jen polovina původně plánovaného kapitálu fondu. Nicméně při zohlednění míry rizikové expozice by finanční nástroje v Itálii (Apulie) a Francii (Korsika) byly plně funkční i s mnohem nižším kapitálovým vkladem.

Měly finanční nástroje v období 2007–2013 dobrou výkonnost?

51

Aby byla výkonnost finančních nástrojů dobrá, mělo by být splněno několik podmínek. Tyto nástroje fungují tak, jak se od nich očekává, pouze tehdy, když se ke konečnému příjemci dostane dostatek prostředků z finančních nástrojů ve správnou dobu – pak se také plně projeví jejich potenciální výhody (revolvingový a pákový efekt). Právní rámec EU by měl obsahovat přiměřené ustanovení, které by dosahování těchto výhod podporovalo. Splnění těchto očekávání by mělo napomoci také zřizování finančních nástrojů dostatečně včas během programového období. Mělo by se provádět monitorování přinášející spolehlivé údaje umožňující posoudit, zda nástroje dosáhly svých výsledků.

52

Účetní dvůr posuzoval, zda v době, kdy se uplatňovaly finanční nástroje v programovém období 2007–2013, byly tyto klíčové podmínky pro výkonnost nastaveny. Celkově zjistil, že tomu tak nebylo.

Finanční nástroje příliš nezajišťovaly opětovné využití prostředků

53

Výroční zpráva Účetního dvora za rozpočtový rok 2013 upozorňuje na to, že finanční nástroje v oblasti soudržnosti poskytují konečným příjemcům jen malou míru pomoci³⁶. Uváděla, že míra vyplácení prostředků byla „stále příliš nízká, než aby bylo možné očekávat, že všechny dostupné prostředky budou alespoň jednou využity.“ Tento audit potvrdil, že tato situace se vztahovala i na rozvoj venkova. K 31. prosinci 2013 bylo konečným příjemcům úvěrových a záručních fondů poskytnuto formou záruky nebo vyplaceno pouze 45 % ze 700 milionů EUR kapitálu finančních nástrojů (úvěrových a záručních).

54

Jeden z hlavních dopadů, který lze očekávat od finančních nástrojů, je revolvingový efekt. Na míru revolvingu však neexistuje žádný právní požadavek a nedostatečná míra vyplácení prostředků může vést ke zpoždění, pokud jde o to, aby se revolvingový efekt rozvinul. Audit potvrzuje tuto situaci také v oblasti rozvoje venkova.

U záručních fondů byl revolvingový efekt prozatím nedostatečný

55

Záruční fond má možnost pracovat s mnohem vyššími částkami, než je jeho kapitál, prostřednictvím multiplikačního efektu. Díky tomu je možné poskytnout více záruk, než jaký má disponibilní kapitál. Multiplikační nebo revolvingový efekt dosažený v členských státech však byl nedostatečný. Podle údajů Účetního dvora byl na konci roku 2013 revolvingový efekt jedenácti existujících záručních fondů 0,53, jak ukazuje tabulka 2.

56

Revolvingový efekt u některých italských záručních fondů (Basilicata, Kalábrie, Sicílie a Umbrie) byl obzvláště nízký. Pouze tři záruční fondy z tabulky 2 (v Itálii (Kampánie, Molise a Apulie)) poskytly více záruk, než jaký byl kapitál fondu, takže efekt opětovného využití prostředků byl nepatrný.

Tabulka 2

Revolvingový efekt záručních fondů

Členské státy/region(y)
Maximální částka zaplacená do fondu do 31. 12. 2013 (v mil. EUR)
A
Celková výše částek, na něž byla poskytnuta záruka, k 31. 12. 2013 (v mil. EUR)
B
Revolvingový efekt (multiplikátor – 31. 12. 2013) B/A
Cílový maximální multiplikátor

Bulharsko
171,29
50,00¹
0,29
5

Francie (Korsika)
0,60
0,40
0,67
3

Itálie (Sicílie)
37,63
5,48
0,15
3²

Itálie (Apulie)
5,00
6,58
1,32
12,5²

Itálie (Latium)
2,50
0,92
0,37
12,5

Itálie (Kampánie)
2,25
3,26
1,45
12,5

Itálie (Umbrie)
4,80
0,00
0,00
3

Itálie (Molise)
2,45
2,45
1,00
3

Itálie (Basilicata)
14,86
1,70
0,11
3

Itálie (Kalábrie)
10,00
1,68
0,17
2

Rumunsko
220,00
177,17
0,81
5

CELKEM
473,80
249,64
0,53
-

1Záruky vydané do 30. dubna 2014.

2Maximální hodnota násobku byla stanovena na 12,5 jak v Apulii, tak na Sicílii. V Apulii však množství kapitálu fondu bylo stanoveno na základě této hodnoty, zatímco na Sicílii byla použita hodnota 3.

Zdroj: údaje z podnikatelských plánů, příslušných výročních zpráv o pokroku za rok 2013 a výpočtů EÚD.

57

Bulharsko snížilo v roce 2013 kapitál fondu o více než čtvrtinu (ze 171,29 na 121 milionů EUR) a Rumunsko o téměř polovinu (z 220 na 115 milionů EUR) v roce 2014. Odpovídající částka z EZFRV byla převedena ze záručního fondu zpět do grantové části příslušného investičního opatření. Tato snížení kapitálu fondu vedla ke zvýšení multiplikačního či revolvingového efektu.

58

Při zohlednění těchto snížení a odhadu záruk poskytnutých v prvních třech čtvrtletích roku 2014 nebylo k 30. září 2014 dosaženo žádného multiplikačního efektu ani u jednoho z 11 existujících záručních fondů. Zdaleka tedy nebylo dosaženo multiplikačního efektu, o nějž usilovaly samotné členské státy (viz tabulka 2, poslední sloupec) a který je nastíněn v situaci v příloze I. To znamená, že kapitál vložený do záručních fondů stále přesahoval objem záruk vydaných konečným příjemcům, což oslabovalo potenciál tohoto nástroje.

Revolvingový efekt u úvěrových fondů je podobně nízký

59

Podle údajů Účetního dvora byla průměrná míra vyplácení prostředků u dvou provozovaných úvěrových fondů na konci roku 2013 celkem 0,75, jak ukazuje tabulka 3.

60

V Řecku nebyly až do poloviny roku 2014 poskytnuty žádné úvěry. V případě Litvy a Lotyšska je v údajích zastřen stav, kdy fondy nefungovaly nepřetržitě. V Litvě nebyla od prvního čtvrtletí 2012 podepsána jediná smlouva (viz bod 45). Nijak se neusilovalo o to, aby byly podmínky fondu přizpůsobeny potřebám trhu. V Lotyšsku byla situace podobná: od června 2012 se neposkytl žádný nový úvěr. Litva a Lotyšsko toto vyřešily postupným snížením kapitálu fondu o přibližně tři čtvrtiny (Litva) a dvě třetiny (Lotyšsko) do konce roku 2013. Tato praxe snižování kapitálu pokračovala i v roce 2014.

Tabulka 3

Míra vyplácení prostředků z úvěrových fondů

Členské státy/region(y) | Maximální částka zaplacená do fondu do 31. 12. 2013 (v mil. EUR) | Celková výše částek vyplacených konečným příjemcům k 31. 12. 2013 (v mil. EUR) | Míra vyplácení prostředků s maximální částkou zaplacenou do fondu do 31. 12. 2013
Lotyšsko¹ | 37, 60² | 28,25 | 0,75
Litva | 52,45 | 39,05 | 0,74
CELKEM | 90,05 | 67,30 | 0,75

1V souladu se směnným kurzem Lotyšské banky 1 EUR = 0,702804 LVL.

2Odhad EÚD podle lotyšských čtvrtletních výkazů, včetně za 4. čtvrtletí 2013.

Zdroj: údaje z příslušných výročních zpráv o pokroku za rok 2013 a výpočtů EÚD.

61

U úvěrových fondů se revolvingový efekt může projevit až po té, co konečný příjemce splatí úvěr. Účetní dvůr zjistil, že žádný revolvingový efekt u těchto fondů do konce roku 2014 nenastal.

Fondy mají málokdy pákový efekt a některé byly vytvořeny příliš pozdě

62

Komise ve své odpovědi na výroční zprávu Účetního dvora týkající se rozpočtového roku 2013 (bod 5.36) zdůraznila, že mít jediný ukazatel, jako je míra vyplácení prostředků, jako způsob posuzování výkonnosti finančních nástrojů, má svá omezení a domnívala se, že „hodnocení výkonnosti by se mělo zaměřovat i na dosahování výsledků prostřednictvím spolufinancovaných finančních nástrojů, včetně revolvingového a pákového efektu“.

K pákovému efektu dochází málokdy

63

Finanční nástroje mají zvýšit účinek veřejné pomoci tím, že motivují soukromý sektor k účasti. Pokud se například ke každému euru poskytnutému z veřejného rozpočtu přidá jedno euro ze soukromých zdrojů, celková částka, již může konečný příjemce využít, je dvojnásobná. Žádný právní požadavek na dosažení určité míry soukromé účasti (tj. pákového efektu) ale neexistuje.

64

Článek 223 prováděcích pravidel k finančnímu nařízení³⁷ jako definici „aktivace mimorozpočtových zdrojů“ stanoví, že „[…] příspěvek Unie na finanční nástroj má za cíl aktivovat v souladu s předem vymezenými ukazateli celkovou investici převyšující příspěvek Unie“ a že „tento aktivační účinek finančních prostředků Unie se rovná podílu objemu financování poskytnutého konečným příjemcům a výše příspěvku Unie“³⁸. V kontextu EZFRV se však v rámci tohoto přístupu považuje běžné veřejné spolufinancování ze strany členských států za součást aktivace (tedy pákového efektu) i v případě, že žádné soukromé prostředky získány nejsou.

65

Nařízení o společných ustanoveních³⁹ definuje „očekávaný pákový efekt“ jako „odhad dodatečných veřejných a soukromých zdrojů, které lze pomocí finančního nástroje potenciálně získat, a to až po úroveň konečného příjemce […].“ V rámci tohoto auditu výkonnosti považuje Účetní dvůr v souladu s tímto pojetím pákový efekt za vyjádření toho, kolik eur z financování (veřejného a soukromého) bylo poskytnuto formou záruky nebo vyplaceno na financování projektů rozvoje venkova na každé euro vyplacené z veřejného financování (EU a členských států). Účetní dvůr proto počítal pákový efekt takto⁴⁰:

Finanční prostředky pro konečného příjemce

Veřejné příspěvky

66

Členské státy učinily pro dosažení pákového efektu málo. Při auditních návštěvách Účetního dvora se ukázalo, že například v Lotyšsku, Litvě a Itálii (Sicílie) nebylo pákového efektu dosaženo vůbec, protože uplatňování finančních nástrojů nepřilákalo na projekty rozvoje venkova žádný další soukromý kapitál. Do určité míry se to podařilo ve Francii (Korsika), v Itálii (Apulie) a v Rumunsku u nezaručené části úvěrů⁴¹ poskytnutých konečným příjemcům.

67

Řecko a Itálie (Umbrie)⁴² byly jediné členské státy, kde byly fondy výslovně nastaveny tak, aby pákového efektu dosáhly. V Řecku se získání určitých mimorozpočtových zdrojů očekávalo díky tomu, že kromě veřejného příspěvku se na financování projektu částečně podílela soukromá banka⁴³. Dle stavu v polovině roku 2014 však tento efekt nenastal, protože nebyl poskytnut žádný úvěr.

Rámeček 7

Pákový efekt odhadovaný Účetním dvorem

Ze vzorku členských států / regionů navštívených na místě během auditu byl pákový efekt následující.

Korsika (ZF)
Řecko (ÚF)
Litva (ÚF)
Apulie (ZF)
Rumunsko (ZF)
Sicílie (ZF)

Pákový efekt
(částka poskytnutých úvěrů / kapitál vložený do finančních nástrojů)
1,47
Zatím žádný
—
2,24
1,41¹
0,28

1Výpočet v této tabulce využívá maximální kapitál fondu ve výši 220 milionů EUR.

Některé finanční nástroje byly zřízeny příliš pozdě

68

Několik finančních nástrojů bylo zřízeno pozdě, což v programového období 2007–2013 snížilo jejich výkonnost. Byl to případ Francie (Korsika) (červen 2012) a Bulharska (únor 2012) a zejména pak Řecka a Itálie (Kalábrie) (viz rámeček 8).

Rámeček 8

Načasování v Řecku a Itálii (Kalábrii) snížilo výkonnost fondů

Řecký řídicí orgán navrhl zřízení úvěrového fondu v lednu 2011, což bylo Evropskou komisí schváleno v květnu 2011. Očekávalo se, že se tím zvýší likvidita pro investory a podnikatele v odvětví rozvoje venkova. Ve skutečnosti však úvěrový fond zahájil činnost v lednu 2014. V konkrétním kontextu akutní hospodářské krize, která je podle vnitrostátních orgánů důvodem zpoždění, byl tento fond používán pouze dva roky před ukončením programového období na konci roku 2015. To snížilo jeho výkonnost za celé období 2007–2013.

V Itálii (Kalábrie) Účetní dvůr zjistil značný prostoj mezi dobou, kdy byl administrativně založen fond a splacen jeho kapitál, a dobou, kdy byla vydána první záruka. Záruční fond byl založen v roce 2010, ale první záruky byly poskytnuty až v roce 2013.

Monitorování finančních nástrojů v období 2007–2013 neposkytlo dostatek relevantních informací o dosažené výkonnosti

69

Podle názoru Účetního dvora jsou pro měření výkonnosti finančního nástroje hlavní následující ukazatele:

—pákový efekt,

—revolvingový efekt⁴⁴,

—míry platební neschopnosti.

70

Tento soubor ukazatelů poskytuje informace o výkonnosti. Účetní dvůr konstatoval, že rámec rozvoje venkova neobsahoval žádné konkrétní cíle nebo ukazatele, které by umožnily měřit a sledovat účinnost a dopad finančních nástrojů, a že členské státy sledovaly především míry vyplácení prostředků. Členské státy měly vyčerpávající seznamy příslušných konečných příjemců⁴⁵, ale nezavedly žádné ukazatele výkonnosti nebo ukazatele výsledků umožňující sledovat výkonnost podle těchto tří kritérií (revolvingový a pákový efekt a míra platební neschopnosti).

71

Účetní dvůr také zjistil případy, kdy údaje ve výročních zprávách o pokroku předkládaných Komisi nebyly vždy úplné nebo spolehlivé (viz rámeček 9).

Rámeček 9

Vykazované informace nebyly úplné a spolehlivé

Rumunsko do svých zpráv zahrnulo částky nezpůsobilých záruk a vykázalo záruky, které byly zrušeny, aniž by byly poskytnuty nějaké úvěry. Dále vykázalo záruky, které nebyly aktivní, protože koneční příjemci nezaplatili záruční provizi.

Litva vykázala úvěry, které nakonec nebyly poskytnuty, protože smlouvy byly zrušeny, a Francie (Korsika) vykázala údaje, které neodpovídaly certifikovaným informacím v databázi správce fondu.

Existovaly v období 2007–2013 vhodné politiky pro ukončení činnosti finančních nástrojů a vystoupení z nich?

72

Řízení finančních nástrojů se neřídí běžným systémem řízení grantů na úrovni správy členských států nebo konečných příjemců. V členských státech bylo potřeba vytvořit pro finanční nástroje zcela novou architekturu, zejména s cílem zajistit soulad s články 50 až 52 nařízení (ES) č. 1974/2006. Klíčovými prvky této specifické architektury finančních nástrojů jsou politiky pro ukončení činnosti a vystoupení z finančních nástrojů.

73

Navíc legislativa v oblasti rozvoje venkova vyžaduje, aby politika ukončení činnosti finančních nástrojů i politika vystoupení z finančních nástrojů byly zahrnuty do klíčových dokumentů (podnikatelských plánů a dohod o financování). Měla by proto existovat jasná pravidla pro ukončení činnosti nástrojů na konci programového období (31. prosince 2015) a měly by být stanoveny podmínky bránící tomu, aby se zbývající finanční prostředky použily pro jakýkoliv jiný účel, než byl původní cíl rozvoje venkova v rámci opatření PRV. Kromě toho by se měly využít výhradně ve prospěch jednotlivých podniků. Komise by v neposlední řadě měla členským státům poskytnout pokyny, které jim umožní snížit jejich administrativní zátěž, a měl by být zaveden náležitý systém řízení rizik pro řešení konkrétních rizik spojených s finančními nástroji (např. s ochranou veřejných prostředků).

74

Účetní dvůr zkoumal, jak členské státy a Komise postupují, aby splnily tyto požadavky, a zjistil, že chyběla jak jasná pravidla, tak pokyny Komise.

Uzavření programů nebylo dobře připraveno a členské státy a Komise měly různý výklad ustanovení

75

Programy se budou uzavírat na konci programového období pro rozvoj venkova 2007–2013. V této souvislosti bude stanovena jednak výše způsobilých výdajů finančního nástroje a jednak jakou odpovídající částku si mohou členské státy ponechat (vyplacení zůstatku finančních nástrojů) (viz bod 33). Rozhodne se také, která ustanovení týkající vystoupení z finančních nástrojů a ukončení jejich činnosti budou uplatněna. Účetní dvůr zjistil, že tato klíčová událost nebyla ze strany členských států ani Komise dobře připravena.

76

Během programového období 2007–2013 si Komise a členské státy vykládaly příslušná pravidla týkající se finančních nástrojů odlišně, zejména pokud jde o záruční fondy. V právních předpisech se považují za způsobilé dvě kategorie záruk: uvolněné záruky a stále trvající záruky. Komise uvedla, že všechny uvolněné záruky jsou způsobilé při uzavření programu. Stále trvající záruky nejsou podle Komise způsobilé jako celek, ale při uzavření programu se na ně musí uplatnit „míra rizikové expozice“, což sníží částku, kterou si mohou členské státy ponechat.

77

Účetní dvůr zjistil, že přístup GŘ pro zemědělství a rozvoj venkova zde byl v souladu s výkladem, který GŘ pro regionální a městskou politiku uvedlo ve svém prováděcím pokynu, ale že není podložen zněním právních předpisů. Navštívené členské státy měly odlišné výklady těchto pravidel. Itálie měla za to, že musí uplatnit míru rizikové expozice na všechny záruky (uvolněné a stále trvající), zatímco Francie (Korsika) a Rumunsko ji nechtěly uplatňovat vůbec.

Nedostatečně jasná ustanovení politiky pro vystoupení z finančních nástrojů

78

V současné době nejsou pro členské státy stanovena jasná ustanovení pro ukončení činnosti finančních nástrojů a pro vystoupení z finančních nástrojů. Pravidla EU pro rozvoj venkova pouze vyžadují, aby zdroje navrácené do operace po konečném datu způsobilosti programu rozvoje venkova, byly členskými státy využity ve prospěch jednotlivých podniků. Všechny členské státy navštívené během auditu měly za to, že budoucnost kontrolovaných fondů je stále otevřená: nebylo jasné, zda fondy budou pokračovat v činnosti, jak dlouho a za jakým účelem.

79

Podle výkladu Komise⁴⁶ mohou získat podporu i jednotlivci mimo oblast rozvoje venkova a zemědělství, ale žádná jasná definice těchto jednotlivých podniků nebyla k dispozici. Podle Účetního dvora existuje riziko, že zdroje původně vyčleněné na rozvoj venkova pro potenciální příjemce v rámci zemědělské politiky budou převedeny do odvětví, která s rozvojem venkova nesouvisí.

80

Účetní dvůr také zjistil, že Komise neměla v úmyslu sledovat toto ustanovení v období po uzavření programů, aby zaručila, že kapitál pro financování a navrácené prostředky nejsou ve střednědobém ani dlouhodobém výhledu využity členskými státy pro jiné účely než v zájmu jednotlivých podniků.

Má rámec 2014–2020 potenciál přinést v oblasti finančních nástrojů nezbytná zlepšení?

81

Nový legislativní rámec pro politiky na období 2014–2020 v oblasti sociálních věcí, rybolovu, soudržnosti a rozvoje venkova byl přijat na konci roku 2013. Pokud jde o sdílené řízení, v souladu s finančním nařízením⁴⁷ obsahuje nařízení o společných ustanoveních pro období 2014–2020 zásady, které se musí dodržovat u finančních nástrojů ve všech oblastech. Účetní dvůr posoudil, do jaké míry mohou tyto právní změny zvýšit výkonnost finančních nástrojů v oblasti rozvoje venkova.

Nový právní rámec přináší několik výrazných zlepšení…

82

Účetní dvůr zjistil, že právní rámec pro finanční nástroje přináší určitá zlepšení, zejména:

—povinná předběžná posouzení u všech nástrojů, což by mělo mimo jiné vést k lepšímu odhadu požadovaného kapitálu fondu,

—průběžné platby ve fázích podle míry skutečných výplat konečným příjemcům z úvěrových fondů nebo podle skutečného čerpání ze záručních fondů, což by mělo snížit riziko nadměrné kapitalizace,

—možnost nastavení různých typů finančních nástrojů na různých úrovních (národní, regionální, nadnárodní nebo přeshraniční), např. prostřednictvím fondu fondů (holdingové fondy⁴⁸), konkrétních uzpůsobených nebo standardních nástrojů (které obojí nastaví členské státy) nebo prostřednictvím příspěvků do nástrojů na úrovni EU,

—povinné vykazování informací od samého počátku, včetně informací o různých ukazatelích souvisejících s finančním nařízením⁴⁹.

… ale přetrvávají některé překážky

83

Účetní dvůr zjistil, že riziko nadměrné kapitalizace finančních nástrojů přetrvává a že nadále nejsou nastaveny podmínky nutné pro zaručení jejich dlouhodobých účinků. Dále se při auditu ukázalo, že problémy s výkonností nejsou v právním rámci EU pro období 2014–2020 stále odpovídajícím způsobem řešeny a existuje riziko, že finanční nástroje zůstanou příliš závislé na grantových programech.

Riziko nadhodnocení potřebného kapitálu a následná nadměrná kapitalizace fondů stále trvá

84

Nové ustanovení o průběžných platbách (článek 41 nařízení o společných ustanoveních) uvádí, že částky vyplácené z rozpočtu EZFRV do kapitálu fondu závisí na míře výdajů finančních nástrojů. Toto ustanovení může omezit nadměrnou kapitalizaci, ale hrozí, že to nebude stačit k odstranění problému s „odkládacími fondy“⁵⁰ v souvislosti s obcházením pravidla o rušení závazků.

85

Jedním z hlavních účelů nového povinného předběžného posouzení je vyčíslit, jakou částku vyčlenit na financování finančních nástrojů. Kvalita tohoto posouzení má proto zásadní význam, protože má přímý finanční dopad. Současné právní předpisy nevyžadují, aby Komise tuto kvalitu kontrolovala.

86

Ze zkušeností z období 2007–2013 vyplývá riziko, že nové ustanovení o průběžných platbách nemusí být pro zabránění nadměrnému objemu fondů dostatečné, zejména pokud jsou předběžná posouzení nevyhovující. Výše první 25% splátky⁵¹ závisí na objemu prostředků přidělených na finanční nástroj podle příslušné dohody o financování (viz tabulka 4).

Tabulka 4

Potenciální dopad průběžných plateb (v mil. EUR)

| Částka, která se má vyčlenit pro finanční nástroj podle příslušné dohody o financování | Průběžná platba, na kterou se vztahuje maximální strop 25 % | Multiplikátor | Maximální částka, která bude poskytnuta formou záruk | Poslední částky vydané jako záruky | V % celkové částky
Bulharsko | 121,00 | 30,25 | 5 | 151,25 | 50 | 33,0 %
Itálie (Apulie) | 25,00 | 6,25 | 12,5 | 78 125 | 6,6 | 8,5 %
Itálie (Sicílie) | 39,50 | 9 875 | 12,5 | 123,44 | 5,5 | 4,4 %

Přetrvává riziko pozdního zřizování finančních nástrojů

87

Zavedení finančního nástroje včas a v rané fázi programového období je prvořadým předpokladem pro zvýšení jeho výkonnosti během programového období. Účetní dvůr se domnívá, že způsob zúčtování současných finančních nástrojů v prosinci 2015 bude mít vliv na rozhodování o zřizování finančních nástrojů v novém rámci a na také na proces jejich zřizování. Jelikož k 1. prosinci 2014 nebyly schváleny žádné programy rozvoje venkova a u nových finančních nástrojů nebyla dokončena žádná předběžná posouzení, existovalo vysoké riziko, že implementace začne až od roku 2016, čímž se zkrátí doba, po kterou mohou být tyto nástroje využívány.

Riziko nedostatečného důrazu na dlouhodobé účinky

88

Účetní dvůr zjistil, že některé členské státy, např. Litva a Lotyšsko, zavedly finanční nástroje proto, aby reagovaly na různé problémy způsobené hospodářskou a finanční krizí. Jakmile se však situace na finančních trzích těchto zemí zlepšila, fondy se přestaly využívat (viz bod 45 a 60). Aby však vratné nástroje tohoto typu měly významný dopad, musí fungovat dlouhodobě. Na Korsice i v případě delšího trvání úvěru byla záruka omezena na 60 měsíců. Komise ve svém nedávném sdělení (viz bod 8) také zdůraznila potřebu adekvátně zvážit dlouhodobý růst a podpořit dlouhodobé investiční projekty.

89

Účetní dvůr se domnívá, že jednou z podmínek pro zaručení dlouhodobého fungování finančních nástrojů jsou jasná pravidla pro přechod mezi programovými obdobími, aby nedocházelo k přerušením v souvislosti s řízením programových cyklů. Takové ustanovení v novém právním rámci chybí.

Pákový a revolvingový efekt: problémy v oblasti výkonnosti nebyly adekvátně řešeny

90

Účetní dvůr zjistil, že výkonnost nebyla v období 2007–2013 monitorována (viz body 69 a 70). Chyběly proto užitečné informace, které by bylo možné využít jako ponaučení pro příští programové období.

91

Povinné zapojení soukromých zdrojů (pákový efekt) se v novém právním rámci stále nepožaduje a nové právní předpisy nenastavují žádné vhodné cíle ani neposkytují údaje o výpočtu ukazatelů pákového efektu. Účetní dvůr se domnívá, že pákový efekt v podobě, v jaké je uveden v bodě 64, není pro finanční nástroje v oblasti rozvoje venkova pro programové období 2014–2020⁵² vhodný.

92

Navíc nový finanční rámec nezahrnuje žádná minimální smluvně závazná revolvingová období. Podle článku 45 nařízení o společných ustanoveních se musí zdroje vložené zpět do finančních nástrojů během období nejméně osmi let využívat v souladu s cíli programu. Definice takového minimální období je sice vítaná, ale toto ustanovení umožňuje snížit kapitál fondu a znovu využít prostředky tohoto finančního nástroje jako granty, což omezuje výhody revolvingového systému.

Existuje riziko, že závislost finančních nástrojů na grantech bude trvat i v období 2014–2020

93

Účetní dvůr při svých předchozích auditech rozvoje venkova⁵³ zjistil problémy ve způsobu řízení grantů na investiční opatření. Častým jevem byla mrtvá váha, tzv. efekt přesunu a nedostatky ve výběru. Nejvíce náchylné k chybám bylo podle zjištění opatření, které podporuje investice do zpracování zemědělských produktů⁵⁴. Jelikož finanční nástroje využívají při posuzování životaschopnosti projektů dodatečné odborné zkušenosti (viz bod 14), mohou snížit rizika zjištěná v souvislosti s využitím grantů.

94

Kterýkoliv konečný příjemce, jenž splňuje kritéria způsobilosti a kritéria výběru pro přístup k finančnímu nástroji, si o ně může zažádat přímo, aniž by musel předložit žádost v rámci grantových režimů. To znamená přímý přístup k finančnímu nástroji. Na rozdíl od situace zjištěné v programovém období 2007–2013 (viz body 34 a 35) přímý přístup zvyšuje rozsah intervence, které lze dosáhnout pomocí finančních nástrojů, a tím i jejich potenciální dopad.

95

Metodická příručka Komise⁵⁵ na programové období 2014–2020 uvádí možnost přímého přístupu k finančním nástrojům jako jednu z hlavních změn mezi programovými obdobími. Účetní dvůr se však domnívá, že posun od nepřímého k přímému přístupu nemůže být přičítán novému právnímu rámci, protože nepřímý přístup nebyl předpisy v období 2007–2013⁵⁶ vyžadován. Přístup využitý v oblasti soudržnosti je přímý a GŘ pro regionální a městský rozvoj stanovilo pravidla pro to, jak finanční nástroje a granty kombinovat. GŘ AGRI nic podobného v období 2007–2013 neudělalo (viz bod 37).

20Basilicata, Kalábrie a Apulie (v rámci orientační sekce EZOZF) a Marche (v rámci záruční sekce EZOZF).

21Organizace OSN pro výživu a zemědělství

22Stvrzenky se vydávají jako důkaz, že určité zboží ve stanoveném množství a kvalitě bylo jmenovanými subjekty uloženo na určitém místě. Ti pak mohou tyto stvrzenky použít jako zajištění pro získání financování.

23Hlavní důvody byly tyto: specifika rozvoje venkova nejsou (nebo ne odpovídajícím způsobem) zohledněna v aktuálním právním rámci, příjemci – zejména zemědělci – jsou zvyklí na granty, nebyly pojmenovány dostatečné výhody využití finančních nástrojů oproti jiným opatřením podpory, podpora formou finančních nástrojů by neodpovídala standardnímu profilu běžných příjemců v rámci EZFRV a nebyla ani zjištěna potřeba nebo poptávka po finančních nástrojích v oblasti rozvoje venkova.

24Článek 26 nařízení Rady (ES) č. 1290/2005 ze dne 21. června 2005 o financování společné zemědělské politiky (Úř. věst. L 209, 11.8.2005, s. 1)

25Čl. 52 odst. 1 nařízení Rady (ES) č. 1974/2006.

26Ta je definována jako objem záruk za úvěry v prodlení ve srovnání s objemem vydaných záruk.

27Nařízení Komise (EU) č. 1974/2006.

28Článek 29 nařízení Rady (ES) č. 1290/2005.

29Výroční zpráva o činnosti GŘ pro zemědělství a rozvoj venkova za rok 2013: příloha 10, s. 158.

30Výroční zprávy Účetního dvora za rozpočtový rok 2010 (bod 4.33) (Úř. věst. 326, 10.11.2011) a 2012 (bod 4.7) (Úř. věst. C 331, 14.11.2013), stanovisko Účetního dvora č. 7/2011 k návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady o společných ustanoveních ohledně Evropského fondu pro regionální rozvoj, Evropského sociálního fondu, Fondu soudržnosti, Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova a Evropského námořního a rybářského fondu, jichž se týká společný strategický rámec, o obecných ustanoveních ohledně Evropského fondu pro regionální rozvoj, Evropského sociálního fondu a Fondu soudržnosti a o zrušení nařízení (ES) č. 1083/2006 (bod 49) (Úř věst. C 47, 17.2.2012), zvláštní zpráva č. 2/2012 (bod 54), dokument Účetního dvora (2014) „Zemědělství a soudržnost: přehled výdajů EU v období 2007–2013“ (bod 21) (http://eca.europa.eu).

31Ve své odpovědi na roční výroční zprávu Účetního dvora za rozpočtový rok 2012 Komise přiznala, že „[s]ama […] konstatovala, že některé členské státy široce využívají […] nástroje finančního inženýrství, které mohou způsobovat, že podle pravidla N+2 bude ztráta finančních prostředků nižší nebo žádná“.

32Mezi 10 % a 30 % disponibilního rozpočtu vyčleněného na příslušné opatření.

33Čl. 9 odst. 2 nařízení Rady (ES) č. 1290/2005 a článek 73 nařízení Rady (ES) č. 1698/2005 ze dne 20. září 2005 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) (Úř. věst. L 277, 21.10.2005, s. 1).

34Správce fondu (ISMEA) je veřejný orgán, který poskytuje informace a finanční služby zemědělskému odvětví v Itálii. Spravuje národní záruční fond a také šest regionálních záručních fondů podporovaných z EZFRV.

35Nabízené úrokové sazby nabízené úvěrovým fondem odpovídaly úrokovým sazbám navrhovaným trhem.

36Viz body 5.33 až 5.36: Podle posledních údajů Komise bylo z 8,4 miliardy EUR přidělených na finanční nástroje od roku 2007 do konce roku 2012 skutečně poskytnuto formou záruk nebo vyplaceno konečným příjemcům pouze 37 %.

37Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) č. 966/2012 ze dne 25. října 2012, kterým se stanoví finanční pravidla o souhrnném rozpočtu Unie a o zrušení nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 (Úř. věst. L 298, 26.10.2012, s. 1).

38Viz nařízení Komise v přenesené pravomoci (EU) č. 1268/2012 ze dne 29. října 2012 o prováděcích pravidlech k nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) č. 966/2012, kterým se stanoví finanční pravidla o souhrnném rozpočtu Unie (Úř. věst. L 362, 31.12.2012, s. 1).

39Čl. 37 odst. 2 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1303/2013 ze dne 17. prosince 2013 o společných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu, Fondu soudržnosti, Evropském zemědělském fondu pro rozvoj venkova a Evropském námořním a rybářském fondu, o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu, Fondu soudržnosti a Evropském námořním a rybářském fondu a o zrušení nařízení Rady (ES) č. 1083/2006 (Úř. věst. L 347, 30.12.2013, s. 320).

40Viz zvláštní zpráva č. 2/2012, bod 102.

41Příklad: záruka ve Francii (Korsika) kryje 65 % úvěru, v Rumunsku je to až 80 %.

42V Itálii (Umbrie) u záručního fondu, který nebyl auditován na místě, podnikatelský plán uvádí, že minimálně 20 % zdrojů fondu musí pocházet ze soukromého sektoru.

43Do úvěrového fondu byl vložen kapitál v celkové výši 253,025 milionu EUR, z toho 115 milionů EUR přestavoval veřejný příspěvek a 138,025 milionu EUR byla soukromá část investovaná bankou Piraeus.

44Tyto dva hlavní ukazatele výkonnosti (pákový a revolvingový efekt) považuje za relevantní také Komise (viz bod 62).

45Tyto seznamy uváděly také příslušná opatření, objem úvěrů, objem záruk (v příslušných případech), měny, stav úvěrů (stav splátek) apod.

46Stanovisko právní služby GŘ pro zemědělství a rozvoj venkova ve zprávě pro auditory ze dne 8. října 2014.

47Čl. 139 odst. 5 nařízení (ES, Euratom) č. 966/2012.

48Fondy založené s cílem investovat finanční prostředky do fondů rizikového kapitálu, záručních fondů či úvěrových fondů nebo fondy či jiné pobídkové systémy poskytující úvěry, záruky za splatné investice nebo ekvivalentní nástroje.

49Např. řídicí orgány budou muset předkládat konkrétní zprávy o operacích vztahujících se k finančním nástrojům jako přílohu k výroční zprávě o pokroku. Bude se vykazovat řada údajů (pákový efekt, výkonnost), aby tyto zprávy byly v souladu s finančním nařízením. V případě EZFRV je tento typ výkaznictví novinkou.

50V Itálii (Sicílie) se například průběžně poskytovaly záruky, ale celkově se využila pouze malá část kapitálu. Záruční fond proto fungoval jako „odkládací fond“.

51Nařízení o společných ustanoveních uvádí, že každá částka vložená z programu do finančního nástroje nepřekročí 25 % celkové částky příspěvků z programu vyčleněné na tento finanční nástroj.

52Článek 59 odst. 2 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1305/2013 ze dne 17. prosince 2013 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) a o zrušení nařízení Rady (ES) č. 1698/2005 (Úř. věst. L 347, 30.12.2013, s. 487) uvádí, že „příspěvek z EZFRV se vypočítává na základě částky způsobilých veřejných výdajů.“

53Viz např. zvláštní zpráva č. 8/2012 „Zacílení podpory určené na modernizaci zemědělských podniků“, zvláštní zpráva č. 1/2013 „Byla podpora EU potravinářskému průmyslu na přidávání hodnoty zemědělským produktům účelná a efektivní?“ a zvláštní zpráva č. 6/2013 „Dosáhly členské státy a Komise prostřednictvím opatření pro diverzifikaci hospodářství venkova efektivnosti nákladů?“ (http://eca.europa.eu).

54Zvláštní zpráva č. 23/2014 „Chyby ve výdajích na rozvoj venkova: jaké mají příčiny a jak jsou řešeny?“ (http://eca.europa.eu).

55Evropská komise; Finanční nástroje v programech ESIF 2014–2020, krátká metodická příručka pro řídicí orgány, 2.7.2014.

56Nařízení Rady (ES) č. 1698/2005 a nařízení Komise (ES) č. 1974/2005.

Závěry a doporučení

96

Celkově Účetní dvůr dospěl k závěru, že finanční nástroje byly v oblasti rozvoje venkova neúspěšné⁵⁷ a přestože je období 2014–2020 výhledově slibné, dosáhnout žádoucího dopadu bude velmi náročné. Nijak jednoznačně se neusilovalo o zohlednění specifických rysů politiky rozvoje venkova ani neproběhlo posouzení skutečných potřeb. Potenciální výhody spočívající v odklonu „od kultury závislosti na grantech”⁵⁸ se proto podle zjištění Účetního dvora při samotném uplatňování finančních nástrojů v období 2007–2013 neprokázaly.

97

Účetní dvůr zjistil, že rámec na období 2014–2020 má potenciál přinést nezbytná zlepšení. Rozsáhlejšímu využívání finančních nástrojů však stále brání určité překážky. Přestože byla zavedena nová zvláštní ustanovení k omezení opakujícího se problému s nadměrnou kapitalizací, toto riziko stále trvá. Rovněž klíčové záležitosti v oblasti výkonnosti pákového a revolvingového efektu zatím nebyly odpovídajícím způsobem vyřešeny (viz body 81–95).

98

Účetní dvůr zjistil, že argumenty pro zřízení finančních nástrojů v programovém období 2007–2013 nebyly zcela jednoznačné a že kapitálové příspěvky do nástrojů byly nadměrné (body 21–50). Poptávka po finančních nástrojích v období 2007–2013 byla obzvláště nízká, a proto bude třeba jejich využití v následujících letech podpořit konkrétními pobídkami. v období 2007–2013 již neexistovalo samostatné opatření finančního inženýrství, jako tomu bylo v období 2000–2006, a finanční nástroje bylo možné pouze začlenit do vybraných investičních opatření. Možnost zavést finanční nástroje buď jako součást investičního opatření nebo jako samostatné opatření dává větší flexibilitu při řízení investovaných peněz a oslabuje propojení s granty. S touto možností nepočítá ani rámec na období 2014–2020.

Doporučení 1

Aby se zvýšila motivace pro členské státy zřizovat finanční nástroje pro rozvoj venkova, měla by Komise identifikovat problémy, specifické rysy a překážky v této oblasti a aktivně podporovat členské státy ve využívání těchto nástrojů tam, kde je to vhodné. Aby se stimulovala poptávka, měly by mít členské státy možnost vyčlenit určitý podíl disponibilního rozpočtu EZFRV na finanční nástroje a prostřednictvím jasně definovaných podmínek zajistit, aby byly tyto nástroje atraktivnější než granty.

99

Problém s nadměrnou kapitalizací finančních nástrojů se v období 2007–2013 opakoval – nadhodnocení činilo 370 milionů EUR (viz bod 48). Přestože byla do právního rámce 2014–2020 začleněna specifická ustanovení na omezení tohoto problému (povinné předběžné posouzení, průběžné platby), dané riziko může přetrvávat.

Doporučení 2

V oblasti rozvoje venkova by Komise měla poskytnout pokyny a aktivně podporovat kvalitu povinných předběžných posouzení týkajících se finančních nástrojů, která mají být klíčovým prostředkem pro zabránění nadměrné kapitalizaci. Členské státy by také měly odsouhlasit míru rizikové expozice pomocí náležitých odborných znalostí.

100

Finanční nástroje měly v programovém období 2007–2013 nedostatečnou výkonnost (viz bod 70 a 71). Jejich prostřednictvím se nedařilo zajistit opětovné využití peněz (revolving) ani přilákat pro potřeby politiky rozvoje venkova další prostředky ze soukromých zdrojů. Vykazování nebylo nastaveno tak, aby názorně dokládalo operace prováděné pomocí finančních nástrojů a poskytovalo relevantní informace o dosažené výkonnosti. Komise tím pádem náležitě neplnila své úkoly týkající se dohledu v rámci sdíleného řízení. Zlepšení zavedená do právního rámce na období 2014–2020 nicméně mohou zjištěné hlavní nedostatky v oblasti vykazování informací napravit (viz bod 82).

Doporučení 3

Komise by měla v programovém období 2014–2020 v oblasti rozvoje venkova nastavit patřičné standardy a cíle pro zajištění pákového efektu a opětovného využití prostředků (revolving) s cílem zvýšit účinnost finančních nástrojů.

101

Finanční nástroje musejí fungovat dlouhodobě, aby mohly v plné míře zaúčinkovat. Účetní dvůr zjistil, že na toto hledisko nebyl kladen dostatečný důraz. Například úvěrové fondy reagovaly na krátkodobý problém nedostatku likvidity v kontextu nedávné hospodářské krize. Využívaly se proto pouze po omezenou dobu, přestože jejich zřízení stálo značné administrativní úsilí.

Doporučení 4

Aby se podpořily dlouhodobé účinky finančních nástrojů, měla by Komise a členské státy stanovit jasná pravidla pro přechod mezi programovými obdobími. Členské státy by měly nová právní ustanovení provádět tak, aby zajistily co největší flexibilitu. V této souvislosti by Komise mohla členské státy podpořit v tom, aby vytvořily jediný finanční nástroj, který může poskytovat jak úvěry, tak záruky, čímž se zvýší jeho činnost a celková efektivita.

102

Při předchozích auditech rozvoje venkova Účetní dvůr zjistil problémy (mrtvá váha, efekt přesunu, nedostatky při výběru) v řízení grantů na investiční opatření (viz bod 93). Finanční nástroje mohou zjištěná rizika související s využíváním grantů snížit.

Doporučení 5

Členské státy by měly při posuzování žádostí o financování věnovat pozornost zejména potenciální mrtvé váze nebo efektu přesunu. Měly by proto uplatňovat náležité ukazatele, např. návratnost investice a prognózy peněžních toků. U způsobilých činností, kde je riziko mrtvé váhy a efektu přesunu obzvláště vysoké, by se mohly finanční nástroje stát preferovanou možností financování. Členské státy by měly uvažovat, jak granty a finanční nástroje zkombinovat, aby jejich pomocí byly prostředky co nejlépe zhodnoceny, a to prostřednictvím optimalizace pákového a revolvingového efektu.

103

V neposlední řadě Účetní dvůr dospěl k závěru, že přesné podmínky pro zůstatku finančních nástrojů, který se má na konci období vyplatit, ani pro vystoupení z finančních nástrojů, nebyly v období 2007–2013 zavedeny, zejména proto, že chybí jasná pravidla Komise k těmto záležitostem (body 72–80).

Doporučení 6

V roce 2015 by Komise měla před uzavřením programového období 2007–2013 včas poskytnout přesná prováděcí pravidla, včetně politiky pro vystoupení z finančních nástrojů.

Tuto zprávu přijal senát I, jemuž předsedá Rasa BUDBERGYTĖ, členka Účetního dvora, v Lucemburku na svém zasedání dne 25. března 2015.

Za Účetní dvůr

předseda
Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

57 Viz také příloha II této zprávy.

58 Evropská komise; Finanční nástroje v programech ESIF 2014–2020, krátké pokyny pro řídicí orgány, 2.7.2014.

Přílohy

Příloha I

Odhad nadměrné kapitalizace záručních fondů k 31. prosinci 2013 podle míry rizikové expozice

| Částka zaplacená do fondu k 31. 12. 2013 (EUR) | Výše záruk vydaných konečným příjemcům k 31. 12. 2013 (EUR) | Maximální očekávaná míra platební neschopnosti | Míra rizikové expozice použitá pro stanovení částky vložené do fondu (1 až X) | Odhad nadměrné kapitalizace fondu (EUR)
Bulharsko | 121 000 000,00 | 50 006 000,00 | 20,0 % | 5,0 | 110 998 800,00
Francie (Korsika) | 600 000,00 | 403 795,00 | 33,3 % | 3,0 | 465 401,67
Itálie (Sicílie) | 37 628 950,00 | 5 485 210,23 | 33,3 % | 3,0 | 35 800 546,59
Itálie (Apulie) | 5 000 000,00 | 6 585 275,50 | 8,0 % | 12,5 | 4 473 177,96
Itálie (Latium) | 2 500 000,00 | 920 105,60 | 8,0 % | 12,5 | 2 426 391,55
Itálie (Kampánie) | 2 250 000,00 | 3 262 536,52 | 8,0 % | 12,5 | 1 988 997,08
Itálie (Umbrie) | 4 800 000,00 | 0,00 | 33,3 % | 3,0 | 4 800 000,00
Itálie (Molise) | 2 450 000,00 | 2 451 400,00 | 33,3 % | 3,0 | 1 632 866,67
Itálie (Basilicata) | 14 860 000,00 | 1 699 990,00 | 33,3 % | 3,0 | 14 293 336,67
Itálie (Kalábrie) | 10 000 000,00 | 1 678 400,00 | 50,0 % | 2,0 | 9 160 800,00
Rumunsko | 220 000 000,00 | 177 173 471,00 | 20,0 % | 5,0 | 184 565 305,80
Celkem | 421 088 950,00 | 249 666 183,85 |  |  | 370 605 623,98
Potřebný kapitál (EUR) | 50 483 326.02
Nadměrná kapitalizace (vyjádřeno jako násobek) | 8.34

Zdroj: zjištění auditu EÚD.

Příloha II

Přehled hlavních nedostatků snižujících výkonnost kontrolovaného finančního nástroje

| Francie (Korsika) | Itálie | Rumunsko | Řecko | Litva
Apulie | Sicílie
Typ | ZF | ZF | ZF | ZF | ÚF | ÚF
Pozdní zřízení | N |  |  |  | N |
Nadhodnocení poptávky | N | N | N | N | N | N
Míra rizikové expozice příliš nízká (ZF) | N |  | N |  | — | —
Nadměrné kapitálové vklady |  |  | N | N | N | N
Nízká míra vyplácení prostředků |  |  | N |  | N | N
Nedostatečná míra opětovného využití prostředků | N | N | N | N | N | N
Nedostatečný pákový efekt | N | N | N | N | N | N
Nevykazování výkonnosti | N | N | N | N | N | N

ZF: záruční fond, ÚF: úvěrový fond, —: není relevantní

N: Zjištěný nedostatek

Zdroj: zjištění auditu EÚD.

Odpovědi Komise

Shrnutí

I

Přilákání soukromého kapitálu je jedním z přínosů, kterými se finanční nástroje vyznačují, nicméně právní předpisy EU¹ na poli rozvoje venkova v období 2007–2013 nestaví nástroje finančního inženýrství výslovně do souvislosti se soukromým financováním.

III

Komise konstatuje, že programové období 2014–2020 právě započalo a že většina z programů financovaných z evropských strukturálních a investičních fondů (dále též „ESI fondy“), včetně programů rozvoje venkova, dosud nebyla přijata. Členské státy navíc mají možnost zřizovat finanční nástroje kdykoli během programového období.

IV

Komise konstatuje, že finanční nástroje uplatňovalo v období 2007–2013 sedm členských států, což je významný posun oproti období 2000–2006, kdy jich využily pouze státy dva.

Právní rámec EU, jímž se programové období 2007–2013 řídí, nabízí při realizaci opatření rozvoje venkova značnou flexibilitu. Komise je toho názoru, že uvedený rámec zohledňuje specifičnost rozvoje venkova a že finanční nástroje podporované z EZFRV tuto skutečnost reflektují. Působnost EZFRV a oblasti, do nichž směřují zásahy z tohoto fondu, včetně zvláštních podpůrných opatření², jsou vymezeny v nařízení Rady (ES) č. 1698/2005 a nařízení Komise (ES) č. 1974/2006. Každé opatření rozvoje venkova se řídí různými pravidly způsobilosti a ustanoveními, která musí finanční nástroje vytvořené v rámci opatření respektovat a která by měla být zakomponována do dohody o financování.

V roce 2011 byl zaveden požadavek, aby v případě, že EZFRV spolufinancuje operace zahrnující záruční fondy, byly řádně ex ante hodnoceny očekávané ztráty³. V programovém období 2014–2020 je takovéto předběžné posouzení povinné již u všech operací, na nichž se podílejí finanční nástroje spolufinancované z EZFRV⁴. Právní předpisy dávají členským státům pobídky k tomu, aby finanční nástroje používaly. Členské státy mají dále možnost začít nástroje uplatňovat bezprostředně za pomoci modelů připravených k realizaci, např. standardních modelů. Komise poskytuje členským státům a zúčastněným stranám též potřebné metodické vedení a bude v tom pokračovat i po zbytek období 2014–2020.

V

Mají-li být zajištěny bezproblémové investice do podniků, musí záruční fondy disponovat určitou likviditou.

Poté, co členské státy aktualizovaly posouzení potřeb a co proběhly přípravy na uzávěrku záručních fondů, byla potřebná výše kapitálu ke konci roku 2014 snížena na 362,69 milionu EUR.

VI

Finanční nástroje podporované z EZFRV byly zřízeny v právně přípustné lhůtě, v souladu s právními předpisy EU.

Komise by ráda připomněla, že rozvoj venkova je oblastí sdíleného řízení a že monitorování operací spadá plně do kompetence členských států.

Komise poznamenává, že k období 2007–2013 shromáždila ze zpráv ke stávajícím finančním nástrojům důležité informace. Pro programové období 2014–2020 je navíc k finančním nástrojům připraven komplexní systém zpráv⁵.

Komise je toho názoru, že přínosnost finančních nástrojů by měla být posuzována i v kontextu finanční krize, která v některých členských státech ztěžuje přístup k financování.

VII

Komise konstatuje, že je na vnitrostátních orgánech, aby zajistily, že budou jednotlivé operace prováděny v souladu s použitelnými právními předpisy. Problémy související s finančními nástroji Komise posuzuje během svých auditů.

Podle platných právních předpisů EU na období 2007–2013 musí být postupy k ukončení činnosti finančních nástrojů a vystoupení z nich předmětem ujednání mezi řídicím orgánem a správcem fondu v dohodě o financování, kteří musí zajistit, aby byla adekvátně zohledněna relevantní právní úprava.

V rámci sdíleného řízení a v souladu se zásadou subsidiarity se Komise musí přesvědčit, zda členské státy zavedly vhodné řídicí a kontrolní systémy.

Pokud jde o období 2007–2013, poskytovala Komise metodické vedení všem členským státům, jež o ně požádaly. V roce 2015 byly přijaty pokyny k uzavírání programů rozvoje venkova na období 2007–2013⁶. Dodržování právních předpisů a metodického vedení bude ověřováno při schvalování účetních závěrek.

Metodické vedení, jež bude Komise poskytovat k období 2014–2020, projde vylepšením a bude ucelenější.

VIII

Komise se domnívá, že nový právní rámec na programové období 2014–2020 řeší problémy, na něž Účetní dvůr upozorňuje, dostatečně dobře.

Otázka nadměrné kapitalizace je řešena v článku 41 nařízení (EU) č. 1303/2013, který upravuje průběžné platby ve fázích prováděné na základě konkrétního dosaženého objemu vyplacení prostředků; pro všechny finanční nástroje v období 2014–2020 představují tyto platby obecné pravidlo.

Klíčové aspekty výkonnosti jsou dobře ošetřeny monitorováním finančních nástrojů podporovaných z evropských strukturálních a investičních fondů; tyto aspekty jsou vymezeny v článku 46 nařízení (EU) č. 1303/2013. Komise dále poukazuje na čtyři ukazatele výkonnosti stanovené v článku 12 nařízení (EU) č. 480/2014.

S cílem podnítit využívání finančních nástrojů Komise nyní v oblasti zemědělství a rozvoje venkova těsněji spolupracuje s Evropskou investiční bankou (EIB), s níž dne 14. července 2014 podepsala memorandum o porozumění⁷. Tato spolupráce nabízí možnost využít zkušeností a znalostí, jež skupina EIB v oblasti finančních nástrojů a jejich uplatňování při rozvoji venkova nashromáždila.

V neposlední řadě zřídila Komise tzv. „fi-compass“, platformu komplexní technické pomoci, která bude ve spojitosti s finančními nástroji podporovanými z ESI fondů v období 2014–2020 nabízet metodické vedení a podporu při zvyšování povědomí jak Komisi, tak členským státům a zúčastněným stranám⁸. V rámci svého pracovního programu bude platforma „fi-compass“ generovat i výstupy specifické pro EZFRV.

IX a) První odrážka

Komise souhlasí s tím, že by měla identifikovat problémy, zvláštní charakteristiky a překážky bránící tomu, aby byly v rámci EZFRV zřizovány finanční nástroje.

Tuto analýzu Komise provede za pomoci výše uvedené platformy „fi-compass“, jež má poskytovat komplexní technickou pomoc ve spojitosti s finančními nástroji podporovanými z ESI fondů v období 2014–2020. Tato platforma bude nabízet metodické vedení a podporu při zvyšování povědomí jak Komisi, tak členským státům a zúčastněným stranám⁹.

IX a) Druhá odrážka

Komise toto doporučení přijímá a konstatuje, že je zčásti již splněno.

Pomocí výše uvedené platformy „fi-compass“ nabízeno obecné i fondově specifické metodické vedení k předběžným posouzením. Toto vedení se týká i celého EZFRV, jakož i konkrétních odvětví, např. zemědělství a lesnictví.

IX a) Třetí odrážka

Komise toto doporučení přijímá a konstatuje, že je zčásti již splněno.

Komise vypracovala standardní modely úvěrových a záručních fondů, jež mají v oblasti rozvoje venkova působit. V rámci výše uvedené platformy „fi-compass“ Komise v současnosti zkoumá příležitost k vypracování dalšího modelu, např. pro oblast energetické účinnosti a energie z obnovitelných zdrojů. Tento model by měl být předložen koncem roku 2015.

Pokud jde o kooperaci se skupinou EIB, podepsala Komise zvláštní memorandum o porozumění, které upravuje spolupráci v oblasti zemědělství a rozvoje venkova. Očekává se, že EIB by měla v rámci této spolupráce nabízet členským státům konkrétní systém finančních nástrojů, který by měl být uplatňován v rámci EZFRV. Zvláštní akce plynoucí z tohoto memoranda je plánována již na 23. března 2015.

IX a) Čtvrtá odrážka

Komise toto doporučení přijímá, nakolik jsou jeho předmětem pravidla pro uzavírání programů rozvoje venkova z období 2007–2013¹⁰.

Komise konstatuje, že podle platných právních předpisů EU na období 2007–2013 je na zodpovědnosti členských států, aby vypracovaly přesná a funkční prováděcí pravidla, k nimž budou patřit i vhodné postupy vystoupení z jednotlivých nástrojů finančního inženýrství.

IX b)

Komise toto doporučení přijímá a konstatuje, že se na jeho splnění pracuje.

Pro období 2007–2013 byla přijata přechodná pravidla.

Pokud jde o období 2014–2020, proběhnou s členskými státy příslušná jednání, až se bude blížit uzávěrka uvedeného období a až bude nutno přechodná pravidla vymezit.

IX c)

Toto doporučení je určeno členským státům.

Úvod

05

Právní předpisy EU na období 2007–2013 nestanoví pravidlo o opětovném využití původních přídělů, z nichž byly finanční nástroje zřízeny. Nevyužité zdroje lze přeprogramovat a využít na jiné formy pomoci.

06

Komise konstatuje, že programové období 2014–2020 právě započalo a že většina z programů financovaných z evropských strukturálních a investičních fondů, včetně programů rozvoje venkova, dosud nebyla přijata. Navíc mají členské státy možnost zřizovat finanční nástroje kdykoli během programového období.

12

Poté, co členské státy aktualizovaly posouzení potřeb a co proběhly přípravy na uzávěrku záručních fondů, byl údaj za rok 2013 snížen ke konci roku 2014 na 362,69 milionu EUR.

13

Podle zásad subsidiarity a sdíleného řízení spadá zřizování a uplatňování finančních nástrojů, jakož i hodnocení poptávky do kompetence členských států. Jejich věcí je tedy i přijímat veškerá legislativní, statutární a administrativní ustanovení na celostátní či regionální úrovni, včetně dohod o financování.

Komise monitoruje, jak členské státy své programy rozvoje venkova realizují. V této souvislosti ověřuje, jak uplatňují finanční nástroje podporované z EZFRV.

Komise připomíná, že důležitou úlohu v politice rozvoje venkova a při jejím naplňování hrají platební agentury.

Rozsah a koncepce auditu

20

Komise poznamenává, že finančními nástroji rozvoje venkova lze podpořit i další investiční opatření, např. 311 (diverzifikace zemědělských činností), 312 (zakládání a rozvoj mikropodniků ve venkovských oblastech), 313 (venkovská turistika), 321 (základní služby a infrastruktura) atd. Vzít v úvahu je nutno i podporu poskytovanou v rámci iniciativy LEADER.

Připomínky

21

Pravidla, jimiž se finanční nástroje rozvoje venkova v letech 2007–2013 řídí, byla oproti období 2000–2006 výrazně zkvalitněna.

22

Komise je toho názoru, že elektronické průzkumy prováděné při uzávěrce nepostihují plně důvody toho, proč nebyly finanční nástroje zřizovány na počátku programového období.

23

Komise má za to, že při koncipování právního rámce na období 2007–2013 posoudila a zohlednila specifické rysy rozvoje venkova adekvátním způsobem. Zejména nařízení (ES) č. 1698/2005 nastiňuje přes 30 různých opatření, která jsou cílena na přesně definovanou skupinu příjemců, a upravuje kritéria způsobilosti i specifické požadavky, jež musí finanční nástroje podporované z EZFRV splňovat. Tato právní úprava je dále rozpracována v prováděcím nařízení (ES) č. 1974/2006.

Viz rovněž odpověď k bodu 21.

Komise konstatuje, že mezi příjemci prostředků na rozvoj venkova jsou zemědělské podniky všech velikostí. Drobné zemědělství v EU má více dimenzí a liší se v jednotlivých zemích, regionech i dílčích odvětvích. Současně to však nejsou pouze zemědělci, komu prostředky na rozvoj venkova plynou.

Politika soudržnosti v zásadě není určena na podporu zemědělství, avšak podobně jako politika rozvoje venkova se týká mnoha mikropodniků a malých nezemědělských podniků.

26

Právní rámec EU na programové období 2007–2013 nabízí při realizaci opatření rozvoje venkova značnou flexibilitu. V této souvislosti zastává Komise názor, že jsou potřeby a příležitosti popsány dostatečně srozumitelným způsobem na to, aby bylo naprogramování finančních nástrojů možné a aby tak bylo učiněno vhodným způsobem. Při schvalování programů rozvoje venkova či jejich změn Komise analyzuje, zda jsou programy a opatření v souladu se strategickými pokyny EU a příslušnými národními strategickými plány a zda splňují příslušné právní předpisy.

Každé opatření rozvoje venkova, v jehož rámci byly podporovány finanční nástroje, sledovalo jednoznačně a přesně stanovené cíle, a to v souladu s unijní legislativou a národními strategickými plány. Právní předpisy EU neukládají povinnost vytyčovat výhradně takové cíle, které jsou měřitelné.

Co se týče programového období 2014–2020, jsou pro každou z oblastí, které pro EU představují priority z hlediska čerpání EZFRV, stanoveny předem kvantifikované cíle. Program musí obsahovat popis strategie a prokázat, že vybraná opatření související s prioritami EU vycházejí z řádné intervenční logiky, která je podložena předběžným posouzením.

Rámeček 2

Uvedené cíle odpovídaly stavu, kdy panoval všeobecný nedostatek úvěrových facilit. Další cíle jsou stanoveny v programech rozvoje venkova, a to v kontextu opatření, v jejichž rámci jsou podporovány finanční nástroje. Odůvodnění a cíle finančních nástrojů mohou upravovat i příslušné dohody o financování, jež uzavírají členské státy se správci fondu.

Tyto obecné důvody objasňují, proč bylo nutno zřídit úvěrový fond. Jak podrobnosti k plnému odůvodnění používání finančních nástrojů, tak specifické cíle, jichž má být dosaženo, a strategie k vystoupení z těchto nástrojů – všechny tyto údaje jsou upraveny v „dohodě o financování“, kterou uzavřeli správce fondu ETEAN a ministerstvo jakožto řídicí orgán.

Tato skutečnost dokládá, že je přístup k programování konzistentní a že je v souladu s právními předpisy EU. V Litvě a Rumunsku hluboce zamrzl úvěrový trh, takže příjemci nebyli s to zajistit si ke svým projektům bankovní úvěry.

Další cíle jsou vymezeny v rámci konkrétních opatření.

K Rumunsku viz výše.

27

V roce 2011 byl zaveden požadavek, aby v případě, že EZFRV spolufinancuje operace zahrnující záruční fondy, byly ex ante hodnoceny očekávané ztráty¹¹. Toto hodnocení musí zohledňovat stávající tržní praxi u podobných operací s dotyčným typem investic a trhu, pro něž mají být záruční fondy zřízeny.

V programovém období 2014–2020 je takovéto předběžné posouzení povinné již u všech operací, na nichž se podílejí finanční nástroje spolufinancované z EZFRV. Obsah tohoto posouzení je právně vymezen¹².

Právní předpisy na období 2007–2013 vyžadovaly, aby uchazeči o funkci správce fondu předložili podnikatelský záměr s konkrétním obsahem, který musel řídicí orgán vyhodnotit.

Komise poznamenává, že všechny finanční nástroje podporované v období 2007–2013 z EZFRV byly zřízeny v kontextu finanční a hospodářské krize, kdy byl přístup k úvěrům ztížen a kdy se v celé Evropě projevovaly problémy s likviditou.

Například v Bulharsku proběhlo hodnocení ex ante očekávaných ztrát / posouzení nedostatků předtím, než byla zafixována míra rizikové expozice a než byl určen konečný objem kapitálu fondu. V Rumunsku bylo hodnocení prováděno průběžně poté, co byla do právních předpisů na období 2007–2013 zavedena změna, podle níž měly být očekávané ztráty záručních fondů od roku 2011 předmětem hodnocení ex ante. Itálie svůj přístup k hodnocení ex ante v období 2007–2013 oficiálně potvrdila v rámci jednání ve Výboru pro rozvoj venkova o uzavírání finančních nástrojů.

Další závažné důvody vysvětlující, proč členské státy používají specifických finančních nástrojů, spočívají v nedostatku likvidity a v obtížích zemědělců se získáváním úvěrů.

28

Finanční nástroje rozvoje venkova jsou vhodné pro všechny potenciální investory do podniků, které by bylo možno podpořit z EZFRV.

V období 2007–2013 Komise zkvalitnila právní úpravu, když zavedla požadavek, aby byly ex ante hodnoceny očekávané ztráty záručních fondů.

Co se týče programového období 2014–2020, bude nutno provádět posouzení potřeb ve všech případech, kdy se členský stát rozhodne přispět prostředky z EZFRV na určitý finanční nástroj¹³. Další záruky plynou z ustanovení o průběžných platbách.

Viz též odpovědi k bodům 21 a 22.

30

Komise konstatuje, že k tomu, aby byla výše příspěvku do fondu posouzena při uzávěrce jako způsobilá, nepostačuje samotná skutečnost, že byl příspěvek poskytnut.

31

Komise by ráda zdůraznila, že vykázané výdaje byly zaúčtovány správně. Komise však během svých vlastních auditů v některých členských státech zaznamenala, že převody prostředků ve prospěch finančních nástrojů byly neúměrně vysoké ve srovnání s tím, nakolik koneční příjemci tyto nástroje čerpali.

Komise konstatuje, že povaha finančních nástrojů neumožňuje, aby byly všechny sumy převedené v jejich prospěch okamžitě vynaloženy. Finanční nástroje potřebují čas, aby se vyvinuly v dobře fungující mechanismus, a potřebují i počáteční likviditu, aby zajistily bezproblémové investice do podniků.

Otázka nadměrné kapitalizace¹⁴ je řešena v článku 41 nařízení (EU) č. 1303/2013, který upravuje průběžné platby prováděné na základě konkrétního dosaženého objemu vyplacení prostředků; tyto platby představují obecné pravidlo pro všechny finanční nástroje období 2014–2020.

32

Splacení kapitálu fondu v plné výši formou jediného příspěvku z programu rozvoje venkova bylo v souladu s právními předpisy EU. Generované úroky zůstaly k dispozici záručnímu fondu na poskytování nových záruk. Tato částka bude zúčtována při uzávěrce finančních nástrojů.

Ukládání nevyužitých prostředků EZFRV na úročené účty, jež generuje další příjmy použitelné pro účely finančních nástrojů, je pokládáno za osvědčený postup. Na úročené účty lze ukládat i prostředky EZFRV, jež mají být použity na granty v rámci programů.

V případě Rumunska byly průběžně hodnoceny očekávané ztráty. Výsledky hodnocení byly zohledněny v celkovém rozpočtu vyčleněném na finanční nástroje, které se zde používají a jsou podporovány z EZFRV.

33

Ustanovení čl. 52 odst. 3 nařízení (ES) č. 1974/2006 přesně definuje, jak má být naloženo se zdroji, které jsou během programového období navráceny do operace z investic fondů nebo které zbyly po zaplacení záruky (tj. tyto zdroje musí být použity podle dohody o financování, nebo vyrovnány v rámci účetní závěrky).

Poskytnutá záruka slouží jako jistota půjčky, kterou si konečný příjemce bere u finančního zprostředkovatele. Vrácením této půjčky (a případných souvisejících úroků) konečný příjemce potvrzuje provedení operace podpořené EZFRV, a v důsledku toho uvolňuje záruku, která již nemůže být spojována s rozpočtem EZFRV, neboť je již „spotřebována“, tedy nejméně jednou použita. Komise se nedomnívá, že je uvedený postup v rozporu se zásadou řádného finančního řízení.

Při uzávěrce jsou způsobilými výdaji záručních fondů všechny záruky, které byly uvolněny poté, co byly půjčky v programovém období úspěšně splaceny, a dále částka, která pokrývá pouze riziko spojené s aktivními zárukami (nikoli však celková výše vystavených aktivních záruk). Část aktivních záruk, která není pokládána za způsobilou, je nutno vrátit do programu.

Viz rovněž odpověď k bodu 31.

34

Finanční nástroje podporované z EZFRV zajistily, aby měli přístup k financování příjemci, jimž finanční trhy nenabízejí možnost financovat projekt či jeho část, kterou je nutno spolufinancovat ze soukromých zdrojů. Pokud jde o programové období 2014–2020, nelze finanční nástroje používat na předběžné financování grantů a granty nelze používat na proplácení podpory obdržené z finančních nástrojů. Avšak podporu z grantů a finančních nástrojů lze zkombinovat a financovat takto jednu výdajovou položku za předpokladu, že celková výše všech zkombinovaných forem podpory nepřekročí celkovou výši této výdajové položky¹⁵.

Rámeček 3

Finanční nástroje sehrály důležitou roli v kontextu finanční a hospodářské krize, zejména v členských státech, kde panovaly napjaté finanční podmínky nebo kde bylo pro příjemce obtížné zajistit spolufinancování.

35

Komise poznamenává, že EZFRV přispívá na finanční nástroje sdružující veřejné prostředky (EZFRV a spolufinancování z vnitrostátních zdrojů).

Finanční nástroje nepředstavují nutně alternativu ke grantům, neboť granty i finanční nástroje lze používat společně v rámci jediné operace a v souladu s platnými pravidly státní podpory.

V souladu s článkem 15 a čl. 71 odst. 2 a 5 nařízení (ES) č. 1698/2005 byli žadatelé o podporu z určitého finančního nástroje hodnoceni podle výběrových kritérií, jež pro dané opatření stanovil příslušný subjekt. Výdaje byly totiž k financování z příspěvku z EZFRV způsobilé pouze tehdy, pokud byly vynaloženy na operace, o nichž rozhodl řídicí orgán daného programu nebo o nichž bylo rozhodnuto z jeho pověření v souladu s týmiž výběrovými kritérii.

Komise se domnívá, že finanční nástroje byly naprogramovány v souladu s právními předpisy EU i s platnými pravidly státní podpory.

36

Právní předpisy EU na programové období 2007–2013 nestanoví požadavek, že by souhrnná výše všech zkombinovaných forem podpory nesměla překročit celkovou příslušnou výdajovou položku. Je rovněž třeba poznamenat, že záruky jsou v zásadě používány jako jistota do výše 80 % (soukromé) části investice.

Viz rovněž odpovědi k bodům 34 a 35.

37

Viz odpověď Komise k bodu 34.

38

Na toto riziko upozornily rovněž audity Komise. Je však obtížné dospět k závěru, že objemy převáděného kapitálu automaticky sledují účel obcházet pravidlo „N+2“. Spíše jsou známkou pomalejšího provádění programu, než jaké se plánovalo. V několika případech převedly členské státy kapitál v plné rozpočtované výši, i když neměly s pravidlem „N+2“ problém.

Příspěvky lze z programů rozvoje venkova převádět ve prospěch finančních nástrojů kdykoli v průběhu programového období.

Viz rovněž odpověď k bodu 26.

Rámeček 4

Záměrem bylo urychlit aktivaci úvěrového fondu, neboť diskuse a jednání trvaly déle, než se předpokládalo. Všichni zúčastnění chtěli zavést finanční nástroje do praxe bez dalších prodlev. Administrativní přípravy byly zakončeny v prosinci 2013, kdy byl úvěrový fond formálně zřízen.

Komise poznamenává, že i v maximálním intervalu odhadů zbývá na granty k dispozici poměrně vysoký objem prostředků (mezi 70 % a 90 %).

Zdroje nevyužité prostřednictvím finančních nástrojů lze přeprogramovat a využít na jiné formy pomoci.

Viz též odpovědi k bodům 31, 38 a 39.

40

Komise jednala v souladu s pravidly.

Komise konstatuje, že v případě nižšího čerpání prostředků musí členské státy prostředky vrátit zpět ve prospěch programů. Tím se zvyšuje riziko rušení prostředků na závazky na rok, v němž dochází k přeprogramování zdrojů.

Viz rovněž odpovědi Komise k bodu 31 a rámečku 4.

41

Viz odpověď Komise k bodu 31.

42

Komise konstatuje, že potenciální trh je určován předem, kdežto nástroje mohou fungovat až do uzávěrky programů rozvoje venkova při měnícím se vývoji na finančních trzích a za měnících se hospodářských podmínek. S finančními nástroji, které se používají na úrovni EU, je situace podobná.

Určení potenciálního trhu, což je velmi široký pojem, není jediným faktorem, který se k vymezení a odhadu potřebného kapitálu fondu používá. Zohlednit je nutno i faktory další, např. celkový rozpočet, který je v rámci opatření k dispozici, investiční potřeby, posouzení přínosnosti finančních nástrojů, příspěvek finančních nástrojů k dosažení cílů opatření atd.

43

V případě Bulharska návrh obsahoval opatření, v jejichž rámci nelze finanční nástroje zřizovat.

Pokud jde o Itálii, nepůsobily částky, které jmenované regiony vykázaly, v okamžiku úhrady do záručního fondu jako nepřiměřeně vysoké.

K Sicílii viz rovněž odpověď k bodu 39.

V případě Litvy vyvstala nadměrná kapitalizace až v době, kdy zamrznutí úvěrového trhu poněkud ustoupilo a kdy banky začaly opět poskytovat úvěry. Litva se rozhodla objem finančního nástroje snížit.

V Rumunsku byla nadměrná kapitalizace známkou neschopnosti finančních nástrojů aktivovat komerční úvěry v kontextu hluboké finanční krize a propadu poptávky, kdy byla vážně zpochybněna ziskovost veškerých investic.

Viz rovněž odpověď k bodu 32.

Rámeček 5

Skutečnost, že byl fond v roce 2014 využíván jen v omezeném rozsahu, lze přičíst tomu, že byl fond zřízen pozdě (v prosinci 2013), že investoři v podmínkách hluboké hospodářské krize v zemi zaujímají nadále zdráhavý postoj, že s tímto druhem nástroje nejsou dostatečné zkušenosti a že ani další vývoj v zemi nebyl pro investice příznivý.

Komise považuje uvedený příklad za osvědčený postup, který dokládá, jak členský stát hospodaří s rozpočtovanými prostředky v závislosti na tom, jak se v oblasti v působnosti programu vyvíjí finanční situace a jaká panuje poptávka po financování.

Ze srovnání ex post nevyplývá, že v době, kdy byly finanční nástroje zřizovány, byla odhadovaná výše potřebného kapitálu nadhodnocena. Pro výši příspěvku z programu rozvoje venkova ve prospěch fondu hovořily i další důvody, např. důvody popsané v bodě 42.

44

Viz odpověď Komise k bodu 28.

Rámeček 6

Zdroje nevyužité prostřednictvím finančních nástrojů lze přeprogramovat a vyčlenit na jiné formy pomoci.

Viz rovněž odpověď k bodu 31.

Pokud jde o Bulharsko, byly potenciální investice původně navrhované tímto členským státem zredukovány poté, co je Komise přezkoumala. Zřizování a uplatňování finančních nástrojů – včetně provádění a kontroly předběžného posouzení – je v kompetenci členských států. Není věcí Komise poskytovat specifické know-how vázané na určitý region či stát, aby bylo možno propočítat ve spojitosti s finančními nástroji konkrétní technické parametry.

Pokud jde o Rumunsko, viz odpověď Komise k bodu 43.

45

Finanční trhy jsou dynamické a mohou se měnit, jak ukázala nedávná finanční a hospodářská krize. Dlouhodobé prognózy se tak mohou ukázat jako nespolehlivé. Právní předpisy EU na programové období 2014–2020 proto umožňují, aby každé předběžné posouzení obsahovalo ustanovení o případných středně- až dlouhodobých přezkumech a aktualizacích, tak aby byly přesným způsobem reflektovány možné změny tržních podmínek.

46

Komise konstatuje, že právní předpisy EU na období 2007–2013 nestanoví definici EU pro míru rizikové expozice.

Pokud jde o programové období 2014–2020, posuzování míry rizikové expozice, o němž čl. 42 odst. 1 písm. b) nařízení (EU) č. 1303/2013 hovoří jako o předběžném posouzení rizik, je odrazem nutnosti, aby příspěvek z programu dostatečně pokrýval očekávané i neočekávané ztráty z nových půjček.

47

Komise má za to, že poskytne-li záruční fond záruky za 20 % portfolia půjček a na konci vykazuje pouze 1 % čerpaných záruk, je to ve skutečnosti dokladem kvality půjček.

Multiplikátor by měl být počítán v závislosti na okolnostech případu. Hodnota 20 % v tomto případě je však poměrně nízká, takže by neměla vyvolávat otázku, zda nedošlo k nadměrné kapitalizaci (dokonce podle obecného rámce, jímž se řídí státní podpora, lze horní limit záruk ve výši 25 % automaticky vyjmout z oznamovací povinnosti – viz článek 21 obecného nařízení o blokových výjimkách).

Komise dále zastává názor, že se v nízké míře selhání (platební neschopnosti) odrážela i neochota bankovního sektoru podporovat rizikovější operace.

48

Komise poznamenává, že celkový objem záruk vystavených konečným příjemcům do konce roku 2013 činil 249,6 milionu EUR, tedy zhruba 60 % z příspěvků do fondů.

Komise podotýká, že finanční nástroje, které Účetní dvůr auditoval, jsou doposud aktivní a budou nadále používány v letech 2014–2015.

Viz též odpovědi k bodům 12 a 39.

49

Obdobné přístupy byly při výpočtech na základě různých scénářů uplatněny i v případě Litvy a Lotyšska, kde byly zřízeny úvěrové fondy.

52

Komise poznamenává, že některé finanční nástroje zahájily svou činnost až ke konci auditu a budou uplatňovány další dva roky.

53

Průměrná míra vyplácení prostředků, jež byla vypočtena za celý základní soubor finančních nástrojů, neodráží tempo čerpání konkrétních fondů. V oblasti politiky soudržnosti byla celá řada fondů zřízena teprve v roce 2012. V jejich případě by tedy nízká míra čerpání ke konci uvedeného roku neměla být důvodem ke znepokojení.

Pomocí revolvingového efektu lze finanční nástroje poměřovat pouze tehdy, je-li tento efekt zjišťován ke konci jejich životního cyklu, což platí zejména pro fondy zřízené koncem programového období.

55

Ve skutečnosti se zlepšila situace na finančním trhu a oproti minulosti dochází k méně případům selhání (viz předchozí příklad v bodě 47, podle něhož záruka za 20 % půjček vedla k pouhému 1 % nesplacených půjček).

56

Viz odpověď Komise k bodu 55.

57

Uvedené změny byly odrazem skutečných potřeb finančních nástrojů. Zdroje nevyužité prostřednictvím finančních nástrojů byly přeprogramovány a využity na jiné formy pomoci.

58

Na vyplácení prostředků v rámci zmiňovaných nástrojů je dosud čas. Částku, jež byla konečným příjemcům vyplacena, bude Komise schopna potvrdit až koncem programového období.

Viz též odpověď Komise k bodu 55.

59

Viz odpovědi Komise k bodům 52 a 58.

60

Komise se domnívá, že využívání veřejného financování na řádně fungujících trzích (nebo na trzích, jež se k tomuto stavu viditelně navracejí) musí být pečlivě vyhodnocováno, tak aby jím nebyla narušována hospodářská soutěž.

V případě Řecka byl fond zřízen až koncem roku 2013, takže prostředky z něj začaly být konečným příjemcům reálně vypláceny až v polovině roku 2014. V případě Litvy dokázal bankovní systém koncem roku 2012 obnovit běžné úvěrové toky, čímž se zdroje EZFRV staly částečně nadbytečnými. Totéž platí pro Lotyšsko, kde měl fond navíc specifické zaměření.

61

Právní předpisy EU nevyžadují, aby členské státy neprodleně použily zdroje navrácené do fondu. Revolvingové mechanismy jsou sjednávány v dohodě o financování a závisejí na zvláštní situaci a kontextu, v němž finanční nástroj působí. Členské státy se například mohou rozhodnout, že budou vrácené zdroje „shromažďovat“ a že zřídí nový finanční nástroj pro účely nového finančního produktu či ke splnění nového cíle. Právní předpisy na období 2007–2013 umožňují, aby byly zdroje opětovně používány na finanční nástroje po neurčitou dobu.

62

Pro období 2014–2020 byl zaveden vylepšený systém monitorování a podávání zpráv. Tento systém je zakotven v článku 46 nařízení (EU) č. 1303/2013, který umožňuje posuzovat výkonnost finančního nástroje z hlediska revolvingového a pákového efektu.

63

Dosažení silného pákového efektu není hlavním cílem finančních nástrojů. Finanční nástroje jsou prostředníkem k tomu, aby byla z programu poskytnuta podpora konečným příjemcům. Efekty, jichž finanční nástroje dosahují (např. revolvingový či pákový efekt), představují výhody, nikoli však samotné cíle.

Pákový efekt, který se může lišit mezi odvětvími, regiony i finančními produkty, by měl být sjednán v dohodě o financování týkající se konkrétního finančního nástroje.

Co se týče účasti soukromých investorů, Komise by ráda odkázala na předpisy o státní podpoře, které upravují financování za použití rizikového kapitálu (obecné nařízení o blokových výjimkách) a vyžadují určitou účast soukromého investora. Definice pákového mechanismu, s níž pracuje Komise, zahrnuje všechny (soukromé i veřejné) příspěvky, jež jsou poskytnuty nad rámec prostředků EU.

64

Z definice aktivace mimorozpočtových zdrojů (pákového efektu) ve finančním nařízení vyplývá, že se do aktivace započítávají všechny veřejné příspěvky poskytnuté nad rámec příspěvku EU.

EZFRV nepředstavuje oproti ostatním fondům v rámci sdíleného řízení žádnou výjimku.

65

Ustanovení čl. 37 odst. 2 nařízení (EU) č. 1303/2013 nestanoví definici pákového efektu a v žádném případě by nemělo být chápáno jako odchylka od ustanovení finančního nařízení. Uvedené ustanovení pouze vyžaduje, aby předběžné posouzení přihlédlo k očekávanému pákovému efektu, jenž z vytvoření finančních nástrojů plyne. Způsob výpočtu pákového efektu však nabízí např. čl. 39 odst. 5 nařízení o společných ustanoveních.

V souladu s platnými předpisy je povinnost spolufinancování politiky rozvoje venkova stanovena na úrovni programu. Jednotlivé operace (např. fondy) mohou, ale nemusí být spolufinancovány na vnitrostátní úrovni.

66

Viz rovněž odpověď k bodům 63–65.

67

Viz odpověď Komise k bodu 60.

Rámeček 7

Komise se domnívá, že odhady by měly brát v úvahu skutečné sumy, jež byly dány fondům k dispozici po posledních změnách v programech rozvoje venkova. Tyto částky totiž výpočet pákového efektu ovlivňují.

68

Zřízení finančních nástrojů v rámci EZFRV znamenalo pro některé členské státy zcela novou koncepci, s níž bylo nutno se nejprve obeznámit. Uváděná prodleva byla ve většině případů dána právě novostí těchto nástrojů v kontextu politiky rozvoje venkova, zadávání veřejných zakázek a problematiky státní podpory.

Komise věnovala tématu využívání finančních nástrojů intenzivní informační a propagační úsilí, a to ve výborech pro rozvoj venkova, sítích, v rámci školení, při informačních akcích, dvoustranných schůzkách se zástupci členských států i formou komplexních pokynů.

Pokud jde o nové programové období, poskytla Komise potřebné metodické vedení i k tomu, jak mají být finanční nástroje uplatňovány. Komise zejména členské státy informovala o různých možnostech, které se nabízejí, aby byly řídicí orgány s to finančních nástrojů náležitě využívat.

V letech 2014–2020 budou fondy již zřízené ve své činnosti pokračovat anebo bude možno zřizovat fondy nové podle modelů, jež navrhla Komise (např. standardní nástroje)¹⁶. Očekává se, že tímto způsobem budou prodlevy výrazně zredukovány.

Rámeček 8

V některých členských státech přivodilo zhroucení finančních trhů a následná hospodářská krize stav insolventní poptávky (společností v hospodářských potížích či v úpadku). Tím jsou kromě dalších, vnějších faktorů vysvětleny zmíněné prodlevy a nízká míra čerpání fondů.

69

Komise se domnívá, že by se hodnocení výkonnosti finančních nástrojů mělo zaměřovat i na to, jakých výsledků, včetně revolvingového a pákového efektu, je prostřednictvím těchto spolufinancovaných finančních nástrojů dosahováno. Toto hodnocení by mělo přihlížet i k různým situacím, jež mohou vyvstat. Vývoj hodnot, jichž jednotlivé ukazatele nabývají, bude třeba posuzovat pečlivě v jejich kontextu. Hodnotou ukazatele posuzovanou izolovaně totiž nelze výkonnost poměřovat.

Finanční nástroj je prostředkem, jak podporu z programu skutečně dostat ke konečným příjemcům. Hlavním výkonnostním ukazatelem je tedy příspěvek z programu, který byl vynaložen v souladu s programovými cíli.

Komise má za to, že jsou pákový a revolvingový efekt zkorelovány negativně (tedy že čím vyšší je efekt pákový, tím nižší je efekt revolvingový).

Komise dále poukazuje na čtyři ukazatele výkonnosti stanovené v článku 12 nařízení (EU) č. 480/2014.

70

Komise konstatuje, že společný rámec pro monitorování a hodnocení na období 2007–2013 nestanoví ukazatele, jež by byly pro všechny finanční nástroje společné. Tento rámec však předpokládá, že budou používány ukazatele doplňující¹⁷, které si vymezí členské státy, tak aby bylo možno monitorovat a hodnotit specifické parametry programů rozvoje venkova. Je třeba nalézt rovnováhu mezi přiměřeným množstvím společných ukazatelů, které budou monitorovány u všech programů rozvoje venkova, a ukazateli doplňujícími, jež budou sledovány jen u některých těchto programů v případě potřeby. Veškeré ukazatele výkonnosti by měly být sjednány mezi řídicím orgánem a finančním nástrojem.

Co se týče rámce na období 2014–2020, jsou ukazatele výkonnosti stanoveny v článku 12 nařízení (EU) č. 480/2014. Dále jsou členské státy podle článku 46 nařízení (EU) č. 1303/2013 povinny podávat o finančních nástrojích pravidelné zprávy.

Souhrnná odpověď Komise k bodům 72 až 75

Postupy k ukončení činnosti finančních nástrojů a vystoupení z nich musí být předmětem ujednání mezi řídicím orgánem a správcem fondu v dohodě o financování, kteří musí zajistit, aby byla adekvátně zohledněna relevantní právní úprava.

V rámci sdíleného řízení a v souladu se zásadou subsidiarity se Komise musí přesvědčit, zda členské státy zavedly vhodné řídicí a kontrolní systémy.

Pokud jde o období 2007–2013, poskytovala Komise metodické vedení všem členským státům, jež o ně požádaly. V současnosti připravuje Komise pokyny k uzavírání programů z období 2007–2013.

Metodické vedení, jež bude Komise poskytovat k období 2014–2020, projde vylepšením a bude ucelenější. Dodržování právních předpisů a metodického vedení bude ověřováno při schvalování účetních závěrek.

77

Uváděná úprava není obsažena v právních předpisech. Komise doporučuje členským státům, aby se držely ustanovení v pokynech.

Různé interpretace byly vyjasněny během jednání Výboru pro rozvoj venkova v roce 2014.

78

Viz odpovědi k bodům 61 a 72–75.

79

Komise konstatuje, že zdroje EZFRV, které jsou vráceny do fondů poté, co jsou alespoň jednou použity, již nepředstavují zdroje EU. Po uzávěrce je na odpovědnosti členských států, aby tyto zdroje použily ku prospěchu jednotlivých podniků, jak stanoví právní předpisy EU, a aby přitom dodržely platná pravidla pro státní podporu. Tyto zdroje lze použít i na jiné finanční nástroje.

Viz též odpovědi k bodům 5, 33, 61 a 72–75.

80

Komise koná své povinnosti při uzavírání programů rozvoje venkova z období 2007–2013.

Za činnost, která jde nad rámec uzavírání programů a netýká se rozpočtu EU, odpovídají členské státy.

82

Podle názoru Komise obsahují nové právní předpisy celou řadu dalších ustanovení, kterými se finanční nástroje rozvoje venkova řídí (např. ustanovení o kontrole, způsobilosti výdajů, opětovném použití prostředků, kombinování finančních nástrojů s granty, o možnostech jmenovat správcem fondu různé subjekty, včetně možností stanovených pro řídící orgány, dále ustanovení o výběru zprostředkujících subjektů a konečných příjemců, o správních nákladech a poplatcích atd.).

83

Komise se domnívá, že nová právní úprava dostatečně řeší zmíněný problém a že zmírňuje potenciální rizika.

Viz rovněž odpovědi Komise k bodům 31 a 41.

84

Viz odpovědi Komise k rámečku 4 a bodu 31.

85

Normotvůrce svěřil přezkum předběžného posouzení do působnosti řídicích orgánů.

86

Kromě povinného předběžného posouzení a průběžných plateb obsahují nové právní předpisy i další náležité záruky k tomu, aby bylo uvedené potenciální riziko zmírněno. Jedná se např. o monitorování a podávání komplexních zpráv.

Komise dále poznamenává, že v 75 % případů (9 z 12) se použitá míra rizikové expozice pohybuje v intervalu od 2 do 5.

Jako obecné pravidlo platí, že je v období 2014–2020 úhrada následujících splátek podmíněna předchozí absorpcí kapitálu.

87

Podle právních předpisů EU lze finanční nástroje zřizovat během programového období 2014–2020 kdykoli. S jejich uplatňováním lze v uvedeném období začít neprodleně poté, co budou přijaty nové programy, a to již v roce 2015. Například nizozemský program rozvoje venkova na období 2014–2020 byl přijat v lednu 2015 a tento program počítá i se zřízením finančního nástroje, jenž bude podporován z EZFRV¹⁸.

Viz též odpověď Komise k bodu 68.

88

Finanční nástroje by měly poskytovat programovou podporu v situaci, kdy selhává trh, kdy investice dosahují suboptimálních objemů nebo kdy vyvstanou specifické investiční potřeby. Stav, kdy je takováto podpora nadále poskytována na trhu, na němž nejsou veřejné intervence již zapotřebí, není v souladu s pravidly pro státní podporu a odporuje zásadě řádného finančního řízení.

Období trvání finančního produktu bude primárně záviset na typu podpořené investice. Dlouhodobé investice do infrastrukturních projektů budou mít životní cyklus odlišný od krátkodobých investic do mikroúvěrů.

Viz též odpovědi k bodům 43 a 60 a k rámečku 5.

89

Viz odpověď Komise k bodu 5.

90

Výkonnost je v případě EZFRV posuzována prostřednictvím zvláštních hodnocení. Hodnocení v polovině období, jejichž předmětem bylo programové období 2007–2013, byla prováděna příliš brzy na to, aby mohla postihnout i výsledky a výkonnost finančních nástrojů. Dopad opatření rozvoje venkova lze posoudit až s dostatečným časovým odstupem. Více výsledků se tedy očekává až v kontextu hodnocení ex post, jež provádějí členské státy a jejichž souhrn Komise představí v roce 2017.

Viz též odpověď Komise k bodu 70.

91

Zapojení soukromých investic není pokládáno za případ aktivace mimorozpočtových zdrojů podle finančního nařízení.

Aktivační (pákový) poměr závisí na tom, o jaký druh finančního nástroje a projektu a o který region se jedná. Regulatorní rámec tedy nemůže pro aktivační poměr stanovovat určitou cílovou hodnotu. Komise v současné době připravuje na téma aktivace mimorozpočtových zdrojů metodické vedení.

95

Podpora z EZFRV za období 2007–2013 je poskytována podle pravidel státní podpory v odvětví zemědělství a v souladu s nařízením Rady (ES) č. 1698/2005 a nařízením Komise (ES) č. 1974/2006.

Viz rovněž odpovědi Komise k bodům 35 a 37.

v období let 2014–2020 je nabízeno společné metodické vedení v oblasti politik, jež spadají do režimu sdíleného řízení. Předmětem tohoto vedení je problematika finančních nástrojů. Tentýž přístup je uplatňován na otázku přístupu k fondům ve všech uvedených politikách.

Závěry a doporučení

96

Komise podotýká, že finanční nástroje byly v období 2007–2013 uplatněny v sedmi členských státech, což je významný posun oproti období 2000–2006, kdy jich využily pouze státy dva.

Právní rámec EU na programové období 2007–2013 nabízí při provádění opatření rozvoje venkova značnou flexibilitu. Komise je toho názoru, že tento rámec zohledňuje specifika rozvoje venkova, a finanční nástroje podporované z EZFRV tuto skutečnost reflektují. Působnost EZFRV a oblasti, do nichž směřují zásahy z tohoto fondu, včetně zvláštních podpůrných opatření¹⁹, jsou vymezeny v nařízení Rady (ES) č. 1698/2005 a nařízení Komise (ES) č. 1974/2006. Každé opatření rozvoje venkova se řídí různými pravidly způsobilosti a ustanoveními, která musí finanční nástroje zřízené v rámci opatření respektovat a která by měla být zakomponována do dohody o financování.

V roce 2011 byl zaveden požadavek, aby v případě, že EZFRV spolufinancuje operace zahrnující záruční fondy, byly řádně ex ante hodnoceny očekávané ztráty²⁰.

V programovém období 2014–2020 je toto předběžné posouzení již povinné u všech operací, na nichž se podílejí finanční nástroje spolufinancované z EZFRV²¹. Právní předpisy dávají členským státům pobídky k tomu, aby finanční nástroje používaly. Členské státy mají dále možnost začít nástroje uplatňovat bezprostředně za pomoci modelů připravených k realizaci, např. standardních modelů. Komise poskytuje členským státům a zúčastněným stranám též potřebné metodické vedení a bude v tom pokračovat i po zbytek období 2014–2020.

97

Komise se domnívá, že právní rámec na programové období 2014–2020 řeší problémy, na něž Účetní dvůr upozorňuje, dostatečně dobře.

Otázka nadměrné kapitalizace je řešena v článku 41 nařízení (EU) č. 1303/2013, který upravuje průběžné platby prováděné na základě konkrétního dosaženého objemu vyplacení prostředků; tyto platby představují obecné pravidlo pro všechny finanční nástroje období 2014–2020.

Klíčové aspekty výkonnosti jsou dobře ošetřeny monitorováním finančních nástrojů podporovaných z evropských strukturálních a investičních fondů; tyto aspekty jsou vymezeny v článku 46 nařízení (EU) č. 1303/2013. Komise dále poukazuje na čtyři ukazatele výkonnosti stanovené v článku 12 nařízení (EU) č. 480/2014.

S cílem podnítit využívání finančních nástrojů Komise nyní v oblasti zemědělství a rozvoje venkova těsněji spolupracuje s Evropskou investiční bankou (EIB), s níž dne 14. července 2014 podepsala memorandum o porozumění²². Tato spolupráce nabízí možnost využít zkušeností a znalostí, jež skupina EIB v oblasti finančních nástrojů a jejich uplatňování při rozvoji venkova nashromáždila.

V neposlední řadě zřídila Komise tzv. „fi-compass“, platformu komplexní technické pomoci, která bude ve spojitosti s finančními nástroji podporovanými z ESI fondů v období 2014–2020 nabízet metodické vedení a podporu při zvyšování povědomí jak Komisi, tak členským státům a zúčastněným stranám²³. V rámci svého pracovního programu bude platforma „fi-compass“ generovat i výstupy specifické pro EZFRV.

98

Podle zásad subsidiarity a sdíleného řízení spadá zřizování a uplatňování finančních nástrojů, jakož i hodnocení poptávky do kompetence členských států.

Zřízení finančních nástrojů v rámci EZFRV znamenalo pro některé členské státy zcela novou koncepci, s níž bylo nutno se nejprve obeznámit. Komise věnovala tématu využívání finančních nástrojů intenzivní informační a propagační úsilí, a to ve výborech pro rozvoj venkova, sítích, v rámci školení, při informačních akcích, dvoustranných schůzkách se zástupci členských států i formou komplexních pokynů.

Komise se domnívá, že nové předpisy jsou dostatečně motivující (např. stanoví vyšší míru spolufinancování²⁴, členské státy spolufinancování zajišťují až později během prováděcího období, namísto proplácení vzniklých výdajů v případě grantů jsou předběžně financovány investice). Domnívá se dále, že pobídky spojené s investicemi (např. odlišná způsobilost DPH²⁵, způsobilost pracovního kapitálu²⁶) nabízejí oproti grantům dostatek výhod.

V letech 2014–2020 budou fondy již zřízené ve své činnosti pokračovat anebo bude možno zřizovat fondy nové podle modelů, jež navrhla Komise (např. standardní nástroje)²⁷.

Normotvůrce finanční nástroje vymezil jako druh podpory, která je v programových obdobích 2007–2013 a 2014–2020 poskytována k realizaci zvláštních opatření rozvoje venkova.

Doporučení 1

Komise souhlasí s tím, že by měla identifikovat problémy, zvláštní charakteristiky a překážky bránící tomu, aby byly v rámci EZFRV zřizovány finanční nástroje.

Tuto analýzu Komise provede za pomoci platformy „fi-compass“, jež má poskytovat komplexní technickou pomoc ve spojitosti s finančními nástroji podporovanými z ESI fondů v období 2014–2020. Tato platforma bude nabízet metodické vedení a podporu při zvyšování povědomí jak Komisi, tak členským státům a zúčastněným stranám²⁸.

Zbytek doporučení je určen členským státům.

99

Podle zásad subsidiarity a sdíleného řízení spadá zřizování a uplatňování finančních nástrojů, jakož i hodnocení poptávky do kompetence členských států.

Mají-li být zajištěny bezproblémové investice do podniků, musí finanční nástroje disponovat určitou likviditou.

Doporučení 2

Komise toto doporučení přijímá a konstatuje, že je zčásti již splněno.

Pomocí výše uvedené platformy „fi-compass“ je nabízeno obecné i fondově specifické metodické vedení k předběžným posouzením. Toto vedení se týká i celého EZFRV, jakož i konkrétních odvětví, např. zemědělství a lesnictví.

100

Komise má za to, že výkonnost je posuzována zejména prostřednictvím hodnocení. Dopad opatření rozvoje venkova lze posoudit až s dostatečným časovým odstupem. Více výsledků se tedy očekává až v kontextu hodnocení ex post, jež provádějí členské státy a jejichž souhrn Komise představí v roce 2017.

Řídicí orgány uváděly specifické údaje k operacím, při nichž byly finanční nástroje použity, v příloze výročních zpráv o pokroku. K těmto údajům patřily mj. pákový efekt a výkonnost.

Komise má za to, že své povinnosti dohledu vykonávala řádně.

Doporučení 3

Komise toto doporučení přijímá a konstatuje, že je zčásti již splněno.

Komise vypracovala standardní modely úvěrových a záručních fondů, jež mají působit v oblasti rozvoje venkova. V rámci výše uvedené platformy „fi-compass“ Komise v současnosti zkoumá příležitost k vypracování dalšího modelu, např. pro oblast energetické účinnosti a energie z obnovitelných zdrojů. Tento model by měl být předložen koncem roku 2015.

Pokud jde o kooperaci se skupinou EIB, podepsala Komise zvláštní memorandum o porozumění, které upravuje spolupráci v oblasti zemědělství a rozvoje venkova. Očekává se, že EIB by měla v rámci této spolupráce nabízet členským státům specifický systém finančních nástrojů, který by měl být uplatňován v rámci EZFRV. Zvláštní akce plynoucí z tohoto memoranda je plánována již na 23. března 2015.

101

Finanční trhy jsou dynamické a mohou se měnit, jak ukázala nedávná finanční a hospodářská krize. Dlouhodobé prognózy se tak mohou ukázat jako nespolehlivé. Právní předpisy EU na programové období 2014–2020 proto umožňují, aby každé předběžné posouzení obsahovalo ustanovení o případných středně- až dlouhodobých přezkumech a aktualizacích, tak aby byly přesným způsobem reflektovány možné změny tržních podmínek.

Doporučení 4

Komise toto doporučení přijímá a konstatuje, že se na jeho splnění pracuje.

Pro období 2007–2013 byla přijata přechodná pravidla.

Pokud jde o období 2014–2020, proběhnou s členskými státy jednání o uzávěrce uvedeného období, až se bude její termín blížit a až bude třeba vymezit přechodná pravidla.

V roce 2014 poskytla Komise řídicím orgánům metodické vedení v otázce finančních nástrojů, jež jsou používány v programech financovaných z evropských strukturálních a investičních fondů v období 2014–2020.

Doporučení 5

Toto doporučení je určeno členským státům.

103

Komise poznamenává, že je zodpovědností vnitrostátních orgánů zajistit, aby byly jednotlivé operace provedeny v souladu s použitelnými právními předpisy. Problémy související s finančními nástroji Komise hodnotí během svých auditů.

Podle platných právních předpisů EU na období 2007–2013 musí být postupy k ukončení činnosti finančních nástrojů a vystoupení z nich předmětem ujednání mezi řídicím orgánem a správcem fondu v dohodě o financování, kteří musí zajistit, aby byla adekvátně zohledněna relevantní právní úprava. V rámci sdíleného řízení a v souladu se zásadou subsidiarity se Komise musí přesvědčit, zda členské státy zavedly vhodné řídicí a kontrolní systémy.

Pokud jde o období 2007–2013, poskytovala Komise metodické vedení všem členským státům, jež o ně požádaly. V roce 2015 byly přijaty pokyny k uzavírání programů rozvoje venkova na období 2007–2013²⁹. Dodržování právních předpisů a metodického vedení bude ověřováno při schvalování účetních závěrek.

Metodické vedení, jež bude Komise poskytovat k období 2014–2020, projde vylepšením a bude ucelenější.

Doporučení 6

Komise toto doporučení přijímá, nakolik jsou jeho předmětem pravidla pro uzavírání programů rozvoje venkova z období 2007–2013³⁰.

Komise konstatuje, že podle platných právních předpisů EU na období 2007–2013 je na zodpovědnosti členských států, aby vypracovaly přesná a funkční prováděcí pravidla, k nimž budou patřit i vhodné postupy k vystoupení z jednotlivých nástrojů finančního inženýrství.

1Nařízení Rady (ES) č. 1698/2005 a nařízení Komise (ES) č. 1974/2005.

2Například podpora investic do modernizace zemědělských podniků, do přidávání hodnoty zemědělským a lesnickým produktům, zakládání a rozvoje mikropodniků ve venkovských oblastech, diverzifikace činnosti na činnosti nezemědělské povahy, obnovy vesnic atd.

3Nařízení Komise (EU) č. 679/2011 ze dne 14. července 2011.

4Ustanovení čl. 37 odst. 2 nařízení (EU) č. 1303/2013.

5Článek 46 nařízení (EU) č. 1303/2013.

6C(2015) 1399 final, 5. 3. 2015.

7Viz prohlášení č. 14/225 ze dne 14. 7. 2014.

8Podrobnosti viz http://www.fi-compass.eu.

9Podrobnosti viz http://www.fi-compass.eu.

10C(2015) 1399 final, 5.3.2015.

11Nařízení Komise (EU) č. 679/2011 ze dne 14. července 2011.

12Ustanovení čl. 37 odst. 2 nařízení (EU) č. 1303/2013.

13Ustanovení čl. 37 odst. 2 nařízení (EU) č. 1303/2013.

14Účetní dvůr ve své zvláštní zprávě č. 2/2012 hovoří o nadměrných přídělech pro finanční nástroje, nikoli o nadměrné kapitalizaci.

15Ustanovení čl. 37 odst. 7, 8 a 9 nařízení (EU) č. 1303/2013.

16Prováděcí nařízení Komise (EU) č. 964/2014 ze dne 11. září 2014, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1303/2013, pokud jde o standardní podmínky pro finanční nástroje.

17Ustanovení čl. 81 odst. 2 nařízení (ES) č. 1698/2005.

18Viz příslušná prezentace na internetové stránce http://www.fi-compass.eu.

19Například podpora investic do modernizace zemědělských podniků, do přidávání hodnoty zemědělským a lesnickým produktům, zakládání a rozvoje mikropodniků ve venkovských oblastech, diverzifikace činnosti na činnosti nezemědělské povahy, obnovy vesnic atd.

20Nařízení Komise (EU) č. 679/2011 ze dne 14. července 2011.

21Ustanovení čl. 37 odst. 2 nařízení (EU) č. 1303/2013.

22Viz prohlášení č. 14/225 ze dne 14. 7. 2014.

23Podrobnosti viz http://www.fi-compass.eu.

24Podle čl. 59 odst. 4 písm. d) nařízení (EU) č. 1305/2013 se sazba příspěvku pro dané opatření navyšuje o 10 dodatečných procentních bodů v případě příspěvků na finanční nástroje uvedené v čl. 38 odst. 1 písm. b) nařízení (EU) č. 1303/2013 a činí 100 % v případě finančních nástrojů zřízených na úrovni Unie uvedených v čl. 38 odst. 1 písm. a) nařízení (EU) č. 1303/2013. Podobný přístup platí pro příspěvky, jež na finanční nástroje poskytují EFRR a Fond soudržnosti.

25Ustanovení čl. 37 odst. 11 nařízení (EU) č. 1303/2013.

26Ustanovení čl. 45 odst. 5 nařízení (EU) č. 1305/2013.

27Prováděcí nařízení Komise (EU) č. 964/2014 ze dne 11. září 2014, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1303/2013, pokud jde o standardní podmínky pro finanční nástroje.

28Podrobnosti viz http://www.fi-compass.eu.

29C(2015) 1399 final, 5. 3. 2015.

30C(2015) 1399 final, 5. 3. 2015.

QJ-AB-15-004-CS-E  ISSN 1977-5628

Účetní dvůr zkoumal úspěšnost finančních nástrojů (úvěrových a záručních fondů) v oblasti rozvoje venkova v období 2007–2013 a jejich potenciál pro období 2014–2020. Tyto nástroje byly podle jeho zjištění prozatím neúspěšné, protože byly jednak nadměrně kapitalizovány a jednak se nenaplnil jejich potenciál v podobě pákového a revolvingového efektu. Pokud jde o období 2014–2020, Účetní dvůr dospěl k závěru, že dosáhnout žádoucího dopadu bude nehledě na zlepšení související legislativy značně náročné.