ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙO

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Τηλ +352 4398-1

Email: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Περισσότερες πληροφορίες για την Ευρωπαϊκή Ένωση παρέχονται από το διαδίκτυο (http://europa.eu).

Λουξεμβούργο: Υπηρεσία Εκδόσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, 2015

Print | ISBN 978-92-872-2286-2 | ISSN 1831-0826 | doi:10.2865/463310 | QJ-AB-15-004-EL-C
PDF | ISBN 978-92-872-2275-6 | ISSN 1977-5660 | doi:10.2865/59064 | QJ-AB-15-004-EL-N
EPUB | ISBN 978-92-872-2250-3 | ISSN 1977-5660 | doi:10.2865/48939 | QJ-AB-15-004-EL-E

© Ευρωπαϊκή Ένωση, 2015

Επιτρέπεται η αναπαραγωγή με αναφορά της πηγής. Για οποιαδήποτε χρήση ή αναπαραγωγή του γραφήματος 1, πρέπει να ζητηθεί άδεια απευθείας από τον κάτοχο των δικαιωμάτων πνευματικής ιδιοκτησίας.

ΠΩΣ ΘΑ ΠΡΟΜΗΘΕΥΤΕΙΤΕ ΕΚΔΟΣΕΙΣ ΤΗΣ EE

Δωρεάν εκδόσεις:

•ένα αντίτυπο:
από το EU Βοοkshop (http://bookshop.europa.eu)

•περισσότερα από ένα αντίτυπα ή αφίσες/χάρτες:
από τις αντιπροσωπείες της Ευρωπαϊκής Ένωσης(http://ec.europa.eu/represent_el.htm),
από τα γραφεία εκπροσώπησης στις εκτός ΕΕ χώρες (http://eeas.europa.eu/delegations/index_el.htm),
επικοινωνώντας με την υπηρεσία Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_el.htm) ή
καλώντας τον αριθμό 00 800 6 7 8 9 10 11 (δωρεάν τηλεφωνικός αριθμός από όλη την Ένωση) (*).

(*)Οι πληροφορίες παρέχονται δωρεάν, και οι κλήσεις είναι γενικώς δωρεάν (ενδέχεται όμως κάποιες κλήσεις που πραγματοποιούνται μέσω ορισμένων τηλεπικοινωνιακών φορέων ή από τηλεφωνικούς θαλάμους ή ξενοδοχεία να χρεώνονται).

Εκδόσεις επί πληρωμή:

•από το EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

EL
2015

αριθ. 05

Ειδική έκθεση

Αποτελούν τα
χρηματοοικονομικά μέσα
επιτυχές και ελπιδοφόρο
εργαλείο για τον τομέα
της αγροτικής ανάπτυξης;

(υποβαλλόμενη δυνάμει του άρθρου 287, παράγραφος 4, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ)

Κλιμάκιο ελέγχου

Οι ειδικές εκθέσεις του ΕΕΣ παρουσιάζουν τα αποτελέσματα των ελέγχων επιδόσεων και των ελέγχων συμμόρφωσης που αυτό διενεργεί επί συγκεκριμένων τομέων του προϋπολογισμού ή επί συγκεκριμένων διαχειριστικών ζητημάτων. Το ΕΕΣ επιλέγει και σχεδιάζει τα εν λόγω ελεγκτικά καθήκοντα κατά τρόπον ώστε να αποφέρουν τον μέγιστο αντίκτυπο λαμβανομένων υπόψη των κινδύνων για τις επιδόσεις ή τη συμμόρφωση, του επιπέδου του σχετικού εισοδήματος ή των σχετικών δαπανών, των επικείμενων εξελίξεων και του πολιτικού και δημόσιου συμφέροντος.

Εν προκειμένω, ο έλεγχος επιδόσεων διενεργήθηκε από το Τμήμα ελέγχου I, του οποίου προεδρεύει η κα Rasa Budbergytė, μέλος του Συνεδρίου, και το οποίο ειδικεύεται στους τομείς δαπανών που αφορούν τη διατήρηση και διαχείριση των φυσικών πόρων. Επικεφαλής του ελέγχου ήταν η κα Kersti Kaljulaid, μέλος του Συνεδρίου, συνεπικουρούμενη από τον κ. Peeter Lätti, προϊστάμενο ιδιαίτερου γραφείου, τον κ. Helder Faria Viegas, προϊστάμενο μονάδας, τον κ. Bertrand Tanguy, επικεφαλής του κλιμακίου ελέγχου, τον κ. Jan Huth, αναπληρωτή επικεφαλής του κλιμακίου ελέγχου, την κα Christine Kleinsasser, ελέγκτρια, τον κ. Ιωάννη Παπαδάκη, ελεγκτή, τον κ. Roberto Resegotti, ελεγκτή και την κα Jolanta Zemailaite, ελέγκτρια.

Από τα αριστερά προς τα δεξιά: J. Zemailaite, I. Παπαδάκης, B. Tanguy, R. Resegotti, K. Kaljulaid, H. Faria Viegas, J. Huth, C. Kleinsasser.

Περιεχόμενα

Συντομογραφίες και τεχνικοί όροι

Σύνοψη

Εισαγωγή

Προγενέστεροι έλεγχοι του Συνεδρίου

Το σκεπτικό για τα χρηματοοικονομικά μέσα

Πρόσφατες εξελίξεις

Χρηματοοικονομικά μέσα του τομέα αγροτικής ανάπτυξης

Διαχείριση των χρηματοοικονομικών μέσων του τομέα αγροτικής ανάπτυξης

Εμβέλεια και τρόπος προσέγγισης του ελέγχου

Παρατηρήσεις

Συστάθηκαν και κεφαλαιοποιήθηκαν με τον ενδεδειγμένο τρόπο τα χρηματοοικονομικά μέσα κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013;

Το πλαίσιο προγραμματισμού δεν είχε προετοιμαστεί ικανοποιητικά

Εντούτοις οι κανόνες που διέπουν τις δαπάνες είναι ευνοϊκοί για τα κράτη μέλη

Σημαντική υπερκεφαλαιοποίηση των χρηματοοικονομικών μέσων

Είχαν τα χρηματοοικονομικά μέσα θετικές επιδόσεις κατά την περίοδο 2007-2013;

Τα χρηματοοικονομικά μέσα δεν είχαν ικανοποιητικές επιδόσεις όσον αφορά την ανανέωση των πόρων

Σπάνια παράγεται αποτέλεσμα μόχλευσης και ορισμένα ταμεία συστάθηκαν με υπερβολική καθυστέρηση

Η παρακολούθηση των χρηματοοικονομικών μέσων κατά την περίοδο 2007-2013 δεν παρείχε αρκετές συναφείς πληροφορίες σχετικά με τις επιτευχθείσες επιδόσεις

Είχαν θεσπιστεί κατάλληλες πολιτικές εκκαθάρισης και εξόδου την περίοδο 2007-2013;

Το κλείσιμο δεν είχε ακόμη προετοιμαστεί επαρκώς και οι διατάξεις ερμηνεύτηκαν διαφορετικά από τα κράτη μέλη και την Επιτροπή

Έλλειψη σαφήνειας όσον αφορά τις διατάξεις για την πολιτική εξόδου

Μπορεί το πλαίσιο για την περίοδο 2014-2020 να εξασφαλίσει τις αναγκαίες βελτιώσεις όσον αφορά τα χρηματοοικονομικά μέσα;

Το νέο νομικό πλαίσιο περιλαμβάνει ορισμένες αξιοσημείωτες βελτιώσεις …

… ωστόσο παραμένουν ορισμένα εμπόδια

Συμπεράσματα και συστάσεις

Παράρτημα I | — | Εκτίμηση της υπερκεφαλαιοποίησης των ταμείων εγγυήσεων στις 31 Δεκεμβρίου 2013 σύμφωνα με τον λόγο έκθεσης σε κίνδυνο
Παράρτημα II | — | Επισκόπηση των κύριων αδυναμιών, οι οποίες μειώνουν τις επιδόσεις των ελεγχθέντων χρηματοοικονομικών μέσων

Απάντηση της Επιτροπής

Συντομογραφίες και τεχνικοί όροι

Συντομογραφίες

ΕΓΤΑΑ: Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης.

Ταμεία ΕΔΕ/ΕΔΕΤ: Ευρωπαϊκά Διαρθρωτικά και Επενδυτικά Ταμεία.

ΜΧΤ/ΧΜ: Μέσο Χρηματοοικονομικής Τεχνικής. Μετονομάστηκε σε Χρηματοδοτικό Μέσο για την περίοδο 2014-2020.

ΠΑΑ: Πρόγραμμα αγροτικής ανάπτυξης.

Τεχνικοί όροι

Ανανεούμενα κονδύλια: Το σύστημα στο πλαίσιο του οποίου τα κεφάλαια που συγκεντρώνονται για τα χρηματοοικονομικά μέσα επαναχρησιμοποιούνται ή «ανανεώνονται» μετά την πρώτη χρήση τους.

Άξονας: Συνεκτική ομάδα μέτρων με ειδικούς στόχους που απορρέουν ευθέως από την εφαρμογή των μέτρων αυτών και συμβάλλουν στην επίτευξη ενός ή περισσότερων στόχων της πολιτικής αγροτικής ανάπτυξης. Για παράδειγμα, τα μέτρα του άξονα 1 συμβάλλουν στη βελτίωση της ανταγωνιστικότητας της γεωργίας και της δασοκομίας, ενώ τα μέτρα του άξονα 3 αποσκοπούν να συμβάλουν στη βελτίωση της ποιότητας ζωής στις αγροτικές περιοχές και στην ενθάρρυνση της διαφοροποίησης όσον αφορά την αγροτική οικονομία.

Διαχειριστής ταμείου: Φορέας αρμόδιος για την εφαρμογή της στρατηγικής επενδύσεων και τη διαχείριση του χαρτοφυλακίου επενδύσεων που αφορούν ένα χρηματοδοτικό μέσο.

Διαχειριστική αρχή: Εθνικός ή περιφερειακός φορέας τον οποίο ορίζει το κράτος μέλος ως αρμόδιο για τη διαχείριση ενός προγράμματος αγροτικής ανάπτυξης.

Εγγύηση: Η δέσμευση τρίτου μέρους (εγγυητής) να εξοφλήσει τις οφειλές ενός δανειολήπτη. Όταν οι δανειολήπτες δεν δύνανται να εξοφλήσουν οι ίδιοι τις οφειλές, ο εγγυητής καθίσταται υπεύθυνος για την εξόφλησή τους.

Εκκαθάριση: Στο πλαίσιο του κλεισίματος των ΠΑΑ στο τέλος της περιόδου προγραμματισμού, η διαδικασία που εφαρμόζεται στο ταμείο προκειμένου να καθοριστεί το επιλέξιμο ποσό για συγχρηματοδότηση από το ΕΓΤΑΑ.

Επιμερισμένη διαχείριση: Ένας από τους τρόπους με τον οποίο εκτελείται ο προϋπολογισμός της ΕΕ. Η διαχείριση είναι «επιμερισμένη» όταν τα χρηματοδοτούμενα από την ΕΕ έργα τελούν υπό τη διαχείριση εθνικών ή περιφερειακών φορέων (εν προκειμένω, των «διαχειριστικών αρχών»). Η Επιτροπή έχει εποπτικά καθήκοντα.

Λόγος έκθεσης σε κίνδυνο (Risk exposure ratio): Το ανώτατο όριο αδυναμίας εξυπηρέτησης δανείων που θεωρείται αποδεκτό στη διαχείριση ενός δεδομένου ταμείου εγγυήσεων. Για παράδειγμα, ο λόγος έκθεσης σε κίνδυνο θα ήταν 1/5, εάν αναμενόταν αδυναμία εξυπηρέτησης δανείων για το 20% των εγγυήσεων κατά μέγιστο όριο.

Μέτρο: Καθεστώς ενίσχυσης για την εφαρμογή μιας πολιτικής. Επενδυτικά μέτρα είναι τα μέτρα που παρέχουν χρηματοδοτική στήριξη για την πραγματοποίηση επενδύσεων σε μηχανήματα και εξοπλισμό, κατασκευαστικές και/ή άλλες εργασίες.

Μόχλευση: Εν προκειμένω, υπολογίζεται επί τη βάσει του ποσού σε ευρώ (δημόσιας και/ή ιδιωτικής) χρηματοδότησης που τελεί υπό εγγύηση ή έχει καταβληθεί για αγροτικές δραστηριότητες για κάθε ευρώ δημόσιας χρηματοδότησης (της ΕΕ και των κρατών μελών).

Οργανισμός πληρωμών: Εθνικός ή περιφερειακός φορέας αρμόδιος για την εκτίμηση, τον υπολογισμό και την καταβολή γεωργικών επιδοτήσεων.

Περίοδος προγραμματισμού: Η περίοδος που καλύπτουν τα προγράμματα αγροτικής ανάπτυξης.

Ποσοστό εκταμίευσης: Όσον αφορά τα ταμεία δανειοδοτήσεων, το μερίδιο του κεφαλαίου που επενδύεται στο ταμείο, το οποίο καταβάλλεται στους τελικούς αποδέκτες. Όσον αφορά τα ταμεία εγγυήσεων, το μερίδιο του κεφαλαίου που επενδύεται στο ταμείο, το οποίο χρησιμοποιείται για την παροχή εγγυήσεων όσον αφορά δάνεια σε τελικούς αποδέκτες.

Συμφωνία χρηματοδότησης: Συμφωνία μεταξύ κράτους μέλους (ή διαχειριστικής αρχής) και διαχειριστή ταμείου, στην οποία καθορίζονται οι όροι και οι προϋποθέσεις της χρηματοδότησης.

Ταμεία δανειοδοτήσεων: Ταμεία που παρέχουν πόρους για τη δανειοδότηση έργων σχετικά με την ανάπτυξη μικρών επιχειρήσεων. Τα κονδύλια αυτά χαρακτηρίζονται «ανανεούμενα», επειδή τα ποσά που καθίστανται διαθέσιμα από την αποπληρωμή δανείων που έχουν χορηγηθεί για έργα, διατίθενται για τη χορήγηση νέων δανείων.

Ταμεία εγγυήσεων: Τα ταμεία εγγυήσεων παρέχουν χρηματοοικονομικές εγγυήσεις για πιστώσεις που ζητούν αγροτικές επιχειρήσεις ή οργανισμοί, καθιστώντας ευκολότερη για αυτούς την εξασφάλιση χρηματοδότησης από τις τράπεζες. Τα κονδύλια αυτά «ανανεώνονται», επειδή οι εγγυήσεις που αποδεσμεύονται με την αποπληρωμή των δανείων των επιμέρους έργων, καθιστούν δυνατή την έκδοση νέων. Τα ταμεία εγγυήσεων ανανεώνονται μέσω πολλαπλασιαστή του κεφαλαίου του ταμείου.

Ταμεία επιχειρηματικών κεφαλαίων: Ιδιωτικά ταμεία κερδοσκοπικού χαρακτήρα τα οποία παρέχουν κεφάλαιο, συνήθως σε νέες, υψηλού δυναμικού και υψηλού κινδύνου, επιχειρήσεις.

Τελικός αποδέκτης: Άτομο ή φορέας που λαμβάνει στήριξη στο πλαίσιο ενός χρηματοδοτικού μέσου.

Υλοποιήσεις και αποτελέσματα: Οι υλοποιήσεις είναι οι δραστηριότητες τις οποίες πραγματοποιούν άμεσα τα χρηματοοικονομικά μέσα. Για παράδειγμα, ο «αριθμός των εγγυήσεων που εκδόθηκαν» μπορεί να αποτελεί υλοποίηση ενός ταμείου εγγυήσεων. Τα αποτελέσματα είναι οι άμεσες συνέπειες ή αλλαγές που προκύπτουν από την υλοποίηση ενός έργου. Για παράδειγμα, η λήψη δανείου από μια τράπεζα συνιστά «αποτέλεσμα» για τους τελικούς αποδέκτες.

Υπερκεφαλαιοποίηση: Η κατάσταση αυτή προκύπτει όταν το ποσό που καταβάλλεται στο κεφάλαιο ενός ΜΧΤ είναι υπερβολικά υψηλό σε σχέση με το ποσό που καταβάλλεται στους τελικούς αποδέκτες υπό τη μορφή δανείων ή εγγυήσεων.

Σύνοψη

I

Τα χρηματοοικονομικά μέσα (γνωστά έως το 2014 ως «μέσα χρηματοοικονομικής τεχνικής») εφαρμόστηκαν αρχικά στη γεωργία κατά την περίοδο προγραμματισμού 2000-2006 και η εφαρμογή τους επεκτάθηκε στην περίοδο 2007-2013. Σκοπός τους είναι να βοηθήσουν γεωργούς και μικρές αγροτικές επιχειρήσεις να λάβουν ιδιωτική χρηματοδότηση για έργα αγροτικής ανάπτυξης. Τα μέσα αυτά έχουν ως στόχο, μέσω ταμείων δανειοδοτήσεων και ταμείων εγγυήσεων, αφενός, να προσελκύσουν πρόσθετα δημόσια και/ή ιδιωτικά κεφάλαια (αποτέλεσμα μόχλευσης) και, αφετέρου, να καταστήσουν δυνατή την επαναχρησιμοποίηση των αρχικών κονδυλίων των ταμείων (παράγοντας ανανέωσης). Στο τέλος του 2013, η ΕΕ και τα κράτη μέλη είχαν διαθέσει 700 εκατομμύρια ευρώ περίπου σε χρηματοοικονομικά μέσα στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης.

II

Το πλαίσιο για τα χρηματοοικονομικά μέσα επεκτάθηκε επίσης όσον αφορά την περίοδο 2014-2020, κατά την οποία πρόθεση της Επιτροπής είναι η μεγιστοποίηση του αντίκτυπου των κονδυλίων της ΕΕ. Αναμένει επίσης αύξηση της χρήσης τους τα επόμενα έτη και επιθυμεί τα κράτη μέλη να δεσμευτούν για την αύξηση της χρήσης τους, τουλάχιστον στο διπλάσιο, σε βασικούς τομείς επενδύσεων.

III

Στο πλαίσιο του ελέγχου αυτού, το Συνέδριο πραγματεύτηκε το ερώτημα εάν τα χρηματοοικονομικά μέσα ήταν επιτυχή στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης και εάν αναμένεται να εξακολουθήσουν να είναι επιτυχή στο μέλλον. Προκειμένου να απαντήσει στο ερώτημα αυτό, επεδίωξε να διαπιστώσει εάν σχεδιάστηκαν ορθά και έτυχαν καλής διαχείρισης κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013 και σε ποιον βαθμό οι αλλαγές που θεσπίστηκαν για την περίοδο 2014-2020 ήταν πιθανόν να έχουν σημαντικό αντίκτυπο στις βασικές ανεπάρκειες που εντοπίστηκαν.

IV

Συνολικά, το Συνέδριο συμπέρανε ότι τα χρηματοοικονομικά μέσα δεν ήταν επιτυχή στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης και, μολονότι η περίοδος 2014-2020 είναι ενδεχομένως ελπιδοφόρα, η επίτευξη του ευκταίου αντίκτυπου αποτελεί μεγάλη πρόκληση. Το Συνέδριο διαπίστωσε, αφενός, ότι τα επιχειρήματα που διατυπώθηκαν υπέρ της σύστασης χρηματοοικονομικών μέσων την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013 δεν ήταν σαφή και και, αφετέρου, ότι τα εν λόγω μέσα ήταν υπερκεφαλαιοποιημένα. Συγκεκριμένα, το νομικό πλαίσιο δεν έλαβε υπόψη τα ειδικά χαρακτηριστικά της πολιτικής αγροτικής ανάπτυξης ούτε αξιολογήθηκαν οι πραγματικές ανάγκες.

V

Το Συνέδριο συμπέρανε επίσης ότι δεν υπήρχαν αξιόπιστες, ποσοτικώς προσδιορίσιμες πληροφορίες που να αιτιολογούν την επιλογή του συγκεκριμένου είδους χρηματοδοτικού μέσου, να προσδιορίζουν τη ζήτηση για χρηματοοικονομικά μέσα στον τομέα της γεωργίας και να καταδεικνύουν ότι το ύψος των κεφαλαίων που διατέθηκαν για το ταμείο ήταν το ενδεδειγμένο. Σύμφωνα με την εκτίμηση του Συνεδρίου, τα ταμεία εγγυήσεων ήταν υπερκεφαλαιοποιημένα κατά 370 εκατομμύρια ευρώ στο τέλος του 2013.

VI

Το Συνέδριο συμπέρανε επίσης ότι τα χρηματοοικονομικά μέσα δεν λειτούργησαν όπως αναμενόταν και, κατά συνέπεια, δεν παρήγαγαν πλήρως τα δυνητικά οφέλη τους όσον αφορά τα αποτελέσματα της ανανέωσης και της μόχλευσης. Αυτό οφειλόταν εν μέρει σε καθυστερήσεις στην υλοποίηση (συμπεριλαμβανομένου του γεγονότος ότι δημιουργήθηκαν με καθυστέρηση ή σε χρονική στιγμή που δεν ήταν η πλέον κατάλληλη). Επιπλέον, το νομικό πλαίσιο δεν συμπεριλάμβανε επαρκείς διατάξεις που να ενθαρρύνουν την επίτευξη των αναμενόμενων οφελών. Τέλος, ούτε η Επιτροπή ούτε τα κράτη μέλη είχαν θεσπίσει κατάλληλα συστήματα παρακολούθησης τα οποία να παρέχουν αξιόπιστα δεδομένα, ώστε να καταδεικνύεται η επίτευξη των στόχων των μέσων κατά τρόπο αποτελεσματικό.

VII

Η ανάλυση του Συνεδρίου περιλάμβανε εξέταση των πολιτικών εκκαθάρισης και εξόδου. Το Συνέδριο συμπεραίνει ότι, κατά την περίοδο 2007-2013, δεν είχαν θεσπιστεί ακριβείς προϋποθέσεις για τον προσδιορισμό του υπολοίπου των χρηματοοικονομικών μέσων που έπρεπε να καταβληθεί στο τέλος της περιόδου προγραμματισμού ούτε σαφείς προϋποθέσεις για την πολιτική εξόδου, κυρίως λόγω απουσίας σαφών κανόνων και καθοδήγησης από την Επιτροπή σχετικά με τα ζητήματα αυτά.

VIII

Το Συνέδριο διαπίστωσε ότι το πλαίσιο της περιόδου 2014-2020 μπορεί να εξασφαλίσει τις αναγκαίες βελτιώσεις. Ωστόσο, εξακολούθησαν να υπάρχουν ορισμένα εμπόδια για την εκτενέστερη χρήση των χρηματοοικονομικών μέσων και, μολονότι το νέο νομικό πλαίσιο περιλάμβανε νέες συγκεκριμένες διατάξεις για τον περιορισμό του επαναλαμβανόμενου προβλήματος της υπερκεφαλαιοποίησης, ο κίνδυνος ενδεχομένως εξακολουθεί να υπάρχει. Επίσης, δεν επικεντρωνόταν επαρκώς στα μακροπρόθεσμα αποτελέσματα και υπήρχε ο κίνδυνος υπερβολικής εξάρτησης των χρηματοοικονομικών μέσων από τις επιχορηγήσεις. Τέλος, τα βασικά ζητήματα επιδόσεων, ήτοι τα αποτελέσματα της μόχλευσης και της ανανέωσης, δεν αντιμετωπίστηκαν επαρκώς.

IX

Το Συνέδριο συνιστά τα εξής:

α)Η Επιτροπή πρέπει:

•να δώσει περισσότερα κίνητρα στα κράτη μέλη για τη σύσταση χρηματοοικονομικών μέσων στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης, προσδιορίζοντας τις προκλήσεις, τα ειδικά χαρακτηριστικά και τα προσκόμματα του εν λόγω τομέα και να ενθαρρύνει ενεργά τα κράτη μέλη να χρησιμοποιούν, όταν ενδείκνυται, τέτοιου είδους μέσα,

•να παρέχει καθοδήγηση και να ενθαρρύνει ενεργά την καλή ποιότητα των υποχρεωτικών εκ των προτέρων αξιολογήσεων των κρατών μελών, σκοπός των οποίων είναι να αποτελούν βασικά εργαλεία για την αποφυγή της υπερκεφαλαιοποίησης,

•να θέσει τα κατάλληλα πρότυπα και στόχους για τα αποτελέσματα της μόχλευσης και της ανανέωσης,

•να παράσχει, εγκαίρως, ακριβείς επιχειρησιακούς κανόνες εφαρμογής, πριν από το κλείσιμο της περιόδου προγραμματισμού 2007-2013 για την αγροτική ανάπτυξη (συμπεριλαμβανομένης κατάλληλης πολιτικής εξόδου),

β)Η Επιτροπή και τα κράτη μέλη πρέπει να αποφασίσουν και να διατυπώσουν σαφείς μεταβατικούς κανόνες μεταξύ των περιόδων προγραμματισμού.

γ)Τα κράτη μέλη πρέπει:

•να εξετάσουν την πιθανότητα διάθεσης ορισμένου μεριδίου του διαθέσιμου προϋπολογισμού του ΕΓΤΑΑ για χρηματοοικονομικά μέσα και να καταστήσουν τα μέσα αυτά ελκυστικότερα από τις επιχορηγήσεις σε σαφώς καθορισμένες περιστάσεις,

•να επικυρώσουν τον λόγο έκθεσης σε κίνδυνο με τη βοήθεια κατάλληλης τεχνικής εμπειρογνωμοσύνης, προκειμένου να αποφεύγεται η υπερκεφαλαιοποίηση,

•να υλοποιήσουν τις νέες νομικές διατάξεις κατά τρόπο που να διασφαλίζει το μέγιστο επίπεδο ευελιξίας, για παράδειγμα, με τη σύσταση ενός ενιαίου χρηματοδοτικού μέσου (το οποίο να χορηγεί και δάνεια και εγγυήσεις), ικανού να αντιμετωπίσει τις ανάγκες,

•να δώσουν ιδιαίτερη προσοχή στους ενδεχόμενους κινδύνους εμφάνισης των φαινομένων μη αποδοτικής δαπάνης ή μετατόπισης του οφέλους, εφαρμόζοντας, κατά την αξιολόγηση των αιτήσεων χρηματοδότησης, κατάλληλους δείκτες. Όταν υφίστανται τέτοιοι κίνδυνοι, τα χρηματοοικονομικά μέσα μπορεί να αποτελούν την προτιμητέα επιλογή,

•να εξετάσουν τρόπους συνδυασμού των επιχορηγήσεων με τα χρηματοοικονομικά μέσα ώστε να επιτυγχάνεται η αποδοτικότερη χρήση των πόρων, βελτιστοποιώντας τα αποτελέσματα μόχλευσης/ανανέωσης.

Εισαγωγή

01

Τα χρηματοοικονομικά μέσα (γνωστά έως το 2014 ως «μέσα χρηματοοικονομικής τεχνικής») είναι εργαλεία του προϋπολογισμού της ΕΕ που χρησιμοποιούνται ώστε να παρέχουν στους δικαιούχους τη δυνατότητα εξασφάλισης χρηματοδότησης υπό τη μορφή, για παράδειγμα, δανείων, εγγυήσεων ή επενδύσεων ιδίων κεφαλαίων. Διαφέρουν από τις επιχορηγήσεις, κυρίως επειδή τα ποσά είναι επιστρεπτέα, όπως καταδεικνύεται στο γράφημα 1.

02

Χρηματοοικονομικά μέσα έχουν χρησιμοποιηθεί σε όλους σχεδόν τους σημαντικούς τομείς του προϋπολογισμού της ΕΕ (στις εσωτερικές πολιτικές που διαχειρίζεται η Επιτροπή σε κεντρικό επίπεδο ή από κοινού με χρηματοπιστωτικά ιδρύματα, στις πολιτικές για τη συνοχή και την αγροτική ανάπτυξη όπου η διαχείριση των ταμείων επιμερίζεται μεταξύ της Επιτροπής και των κρατών μελών και σε εξωτερικές πολιτικές¹).

03

Μεταξύ των τομέων που τελούν υπό επιμερισμένη διαχείριση, τα χρηματοοικονομικά μέσα έχουν χρησιμοποιηθεί κυρίως στον τομέα της πολιτικής συνοχής. Στον εν λόγω τομέα πολιτικής τα χρηματοοικονομικά μέσα υπερέβαιναν τα 941 και η στήριξη από τον προϋπολογισμό της ΕΕ και τις εθνικές εισφορές ανερχόταν σε 14,3 δισεκατομμύρια ευρώ στο τέλος του 2013².

Γράφημα 1

Καθεστώτα που βασίζονται σε επιχορηγήσεις σε σύγκριση με τα χρηματοοικονομικά μέσα

Πηγή: Interact, Financial Instruments in European Territorial Cooperation Programmes (Χρηματοοικονομικά μέσα στα ευρωπαϊκά προγράμματα εδαφικής συνεργασίας), 2013.

Προγενέστεροι έλεγχοι του Συνεδρίου

04

Έως τώρα, το Συνέδριο διενεργούσε ελέγχους χρηματοοικονομικών μέσων ως επί το πλείστον στον τομέα της πολιτικής συνοχής³. Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο ζήτησε από το Ελεγκτικό Συνέδριο να διενεργήσει σχετικούς ελέγχους σε όλους τους τομείς πολιτικής⁴. Η παρούσα έκθεση ανταποκρίνεται στο αίτημα αυτό όσον αφορά τον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης. Στον εν λόγω τομέα, τα κράτη μέλη είχαν διαθέσει 700 εκατομμύρια ευρώ περίπου σε χρηματοοικονομικά μέσα έως το τέλος του 2013.

Το σκεπτικό για τα χρηματοοικονομικά μέσα

05

Σε μια περίοδο δημοσιονομικής στενότητας των δημόσιων προϋπολογισμών, η επίτευξη περισσότερων επενδύσεων με λιγότερους δημόσιους πόρους είναι καίριας σημασίας. Τα χρηματοοικονομικά μέσα παρέχουν τη δυνατότητα καλύτερης αξιοποίησης των λιγοστών δημόσιων πόρων εξασφαλίζοντας τη χρηματοδότηση περισσότερων επενδύσεων με τον ίδιο προϋπολογισμό. Τα ταμεία αναμένεται να επαναχρησιμοποιούν τους αρχικούς πόρους που είχαν διατεθεί για τη σύστασή τους (παράγοντας ανανέωσης) και να ενθαρρύνουν περαιτέρω την επίτευξη των στόχων πολιτικής, προσελκύοντας επιπλέον κεφάλαια από δημόσιες ή ιδιωτικές πηγές (αποτέλεσμα μόχλευσης). Το σκεπτικό για τα χρηματοοικονομικά μέσα περιγράφεται στο πλαίσιο 1.

Πλαίσιο 1

Το σκεπτικό για τα χρηματοοικονομικά μέσα

«Επιδίωξη των στόχων πολιτικής της ΕΕ: Τα καινοτόμα χρηματοδοτικά μέσα αποσκοπούν σε συγκεκριμένους στόχους πολιτικής της ΕΕ, εξασφαλίζοντας την απαραίτητη χρηματοδότηση για τους τομείς ενδιαφέροντος της ΕΕ […]. Στόχος τους είναι να διορθώσουν τις αδυναμίες/ατέλειες της αγοράς που οδηγούν σε ανεπαρκή χρηματοδότηση των τομέων αυτών από πηγές της αγοράς, επειδή, για παράδειγμα, το αντικείμενο θεωρείται υπερβολικά επικίνδυνο από τον ιδιωτικό τομέα.»⁵

«Μόχλευση των επενδύσεων: Μέσω της συνεργασίας με τον ιδιωτικό τομέα στα καινοτόμα χρηματοπιστωτικά μέσα είναι δυνατό να ενισχυθεί ο αντίκτυπος στον προϋπολογισμό της ΕΕ, γεγονός που θα διευκολύνει την πραγματοποίηση μεγαλύτερου αριθμού επενδύσεων, το οποίο με τη σειρά του θα βελτιώσει το αναπτυξιακό δυναμικό της ΕΕ.»⁶

«Πολλαπλασιαστικό αποτέλεσμα του προϋπολογισμού της ΕΕ: Επιτυγχάνεται ένα ακόμα πολλαπλασιαστικό αποτέλεσμα κατά τη διάρκεια ζωής του καινοτόμου χρηματοδοτικού μέσου, εάν οι αποπληρωμές του κεφαλαίου ή οι τόκοι και τα κέρδη από μια επένδυση μπορούν να επαναχρησιμοποιηθούν για το μέσο. Ο "ανανεούμενος" αυτός χαρακτήρας των μέσων μπορεί να αυξήσει σημαντικά την εμβέλειά τους.»⁷.

06

Το Συμβούλιο⁸ και η Επιτροπή ανέμεναν αύξηση της χρήσης των χρηματοοικονομικών μέσων στο πλαίσιο του πολυετούς δημοσιονομικού πλαισίου για την περίοδο 2014-2020 σε σύγκριση με την περίοδο 2007-2013.

07

Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, στο ψήφισμά του σχετικά με την απαλλαγή για το έτος 2010⁹, δήλωσε ότι η Επιτροπή είχε προωθήσει την αυξημένη χρήση των χρηματοπιστωτικών μέσων για το επόμενο πολυετές δημοσιονομικό πλαίσιο¹⁰.

Πρόσφατες εξελίξεις

08

Στην πρόσφατη ανακοίνωσή της με τίτλο «Ένα επενδυτικό σχέδιο για την Ευρώπη»¹¹, η Επιτροπή δηλώνει ότι σκοπεύει να μεγιστοποιήσει τον αντίκτυπο των κονδυλίων της ΕΕ. Επομένως, καλεί τα κράτη μέλη να αυξήσουν σημαντικά τη χρήση χρηματοπιστωτικών μέσων σε βασικούς επενδυτικούς τομείς στο πλαίσιο των ταμείων ΕΔΕΤ¹² για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, προκειμένου να επιτευχθεί συνολικά τουλάχιστον ο διπλασιασμός των δαπανών. Στο πλαίσιο αυτό, συνιστά επίσης τον καθορισμό ποσοστών-στόχων για τη χρήση τους¹³.

Χρηματοοικονομικά μέσα του τομέα αγροτικής ανάπτυξης

09

Η πολιτική αγροτικής ανάπτυξης της ΕΕ υλοποιείται μέσω προγραμμάτων αγροτικής ανάπτυξης (ΠΑΑ). Καθένα από τα προγράμματα αυτά καλύπτει περίοδο επτά ετών. Τα χρηματοοικονομικά μέσα αποτελούν τμήμα της πολιτικής αγροτικής ανάπτυξης από το 2000.

10

Η κύρια νομοθετική πράξη στον συγκεκριμένο τομέα για την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013 είναι ο κανονισμός (EΚ) αριθ. 1974/2006 της Επιτροπής¹⁴, ο οποίος προέβλεπε τρία είδη χρηματοοικονομικών μέσων: ταμεία επιχειρηματικών κεφαλαίων, ταμεία εγγυήσεων και ταμεία δανειοδοτήσεων. Στην πραγματικότητα τα κράτη μέλη συνέστησαν 11 ταμεία εγγυήσεων (στη Βουλγαρία, τη Γαλλία (Κορσική), σε οκτώ διαφορετικές περιφέρειες της Ιταλίας και τη Ρουμανία) και τρία ταμεία δανειοδοτήσεων (στην Ελλάδα, τη Λετονία και τη Λιθουανία) κατά το διάστημα 2009-2014, αλλά κανένα ταμείο επιχειρηματικών κεφαλαίων (βλέπε γράφημα 2).

Γράφημα 2

Χρηματοοικονομικά μέσα του τομέα της αγροτικής ανάπτυξης κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013

Πηγή: Δεδομένα από τις σχετικές συμφωνίες χρηματοδότησης.

11

Τα κράτη μέλη χρησιμοποιούν τα χρηματοοικονομικά μέσα για δραστηριότητες στο πλαίσιο των αξόνων 1 και 3 του ΠΑΑ για μέτρα όπως ο εκσυγχρονισμός των γεωργικών εκμεταλλεύσεων, η αύξηση της αξίας των γεωργικών και δασοκομικών προϊόντων ή η δημιουργία και η ανάπτυξη επιχειρήσεων. Τα ταμεία εγγυήσεων παρέχουν χρηματοοικονομικές εγγυήσεις για πιστώσεις που ζητούν επιχειρήσεις ή οργανισμοί, καθιστώντας ευκολότερη για αυτούς την εξασφάλιση χρηματοδότησης από τις τράπεζες. Καθώς οι επιμέρους κύριοι έργων αποπληρώνουν τα δάνειά τους, οι εγγυήσεις αποδεσμεύονται και καθίσταται δυνατή η έκδοση νέων εγγυήσεων. Τα ταμεία δανειοδοτήσεων παρέχουν πόρους για τη δανειοδότηση έργων σχετικά με την ανάπτυξη επιχειρήσεων. Τα ποσά που καθίστανται διαθέσιμα από την αποπληρωμή δανείων που έχουν χορηγηθεί για έργα, διατίθενται για τη χορήγηση νέων δανείων.

12

Από το συνολικό ποσό των 700 εκατομμυρίων ευρώ¹⁵ που διατέθηκε σε χρηματοοικονομικά μέσα (βλέπε σημείο 4), οι δημόσιοι πόροι ανέρχονταν σε 564 εκατομμύρια ευρώ και το μερίδιο της ΕΕ επ’ αυτού του ποσού ανερχόταν σε 440 εκατομμύρια ευρώ περίπου. Στο γράφημα 3 παρουσιάζεται η κατανομή των κονδυλίων ανά κράτος μέλος.

Γράφημα 3

Χρηματοδότηση των χρηματοοικονομικών μέσων στο τέλος του 2013

Πηγή: Δεδομένα από τα επιχειρηματικά σχέδια, τις σχετικές ετήσιες εκθέσεις προόδου για το 2013 και υπολογισμούς του ΕΕΣ.

Διαχείριση των χρηματοοικονομικών μέσων του τομέα αγροτικής ανάπτυξης

13

Η διαχείριση των χρηματοοικονομικών μέσων επιμερίζεται μεταξύ της Επιτροπής και των κρατών μελών. Η Επιτροπή αξιολογεί και εγκρίνει τα ΠΑΑ που καταρτίζουν και υποβάλλουν τα κράτη μέλη, τα οποία εγκρίνουν όλες τις νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις, οι οποίες απαιτούνται για την ορθή λειτουργία των χρηματοοικονομικών μέσων. Οι τέσσερις κύριοι φορείς στα κράτη μέλη είναι η διαχειριστική αρχή (συνήθως το Υπουργείο Γεωργίας), ο διαχειριστής ταμείου, τα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα (π.χ. τράπεζες και πιστωτικά ιδρύματα) και οι τελικοί αποδέκτες (π.χ. γεωργικές εκμεταλλεύσεις ή εταιρείες επεξεργασίας τροφίμων).

14

Οι διαχειριστικές αρχές σχεδιάζουν και εποπτεύουν τα χρηματοοικονομικά μέσα. Οι διαχειριστές ταμείων είναι επιφορτισμένοι με την υλοποίηση της επενδυτικής στρατηγικής και την επαλήθευση του κατά πόσον οι επενδύσεις επιτυγχάνουν πράγματι τους επιδιωκόμενους στόχους τους. Τα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα αξιολογούν την οικονομική βιωσιμότητα των προτεινόμενων έργων και αναλύουν την πιστοληπτική ικανότητα των τελικών αποδεκτών. Οι τελικοί αποδέκτες συνάπτουν συμβάσεις (δανειοδότησης ή εγγύησης) με τους διαχειριστές ταμείων και/ή τα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα. Οι τελικοί αποδέκτες είναι επίσης υπεύθυνοι για την υλοποίηση των επενδύσεων και την επιστροφή των χρημάτων στα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα σύμφωνα με τις διατάξεις των συμβάσεών τους.

15

Οι συγκεκριμένες αρμοδιότητες και τα καθήκοντα των διαφόρων φορέων εξαρτώνται επίσης από το είδος του εφαρμοζόμενου χρηματοδοτικού μέσου, δεδομένου ότι τα ταμεία δανειοδοτήσεων λειτουργούν διαφορετικά από τα ταμεία εγγυήσεων. Για παράδειγμα, ενώ τα ταμεία δανειοδοτήσεων χαρακτηρίζονται από εκροές χρημάτων, αυτό δεν ισχύει για τα ταμεία εγγυήσεων, εκτός από την περίπτωση αδυναμίας εξυπηρέτησης των σχετικών δανείων.

Τα χρηματοοικονομικά μέσα εν συντομία

οΕπιστρεπτέα μέσα: οι πόροι μπορούν να επαναχρησιμοποιηθούν στον τομέα του προγράμματος. Το αποτέλεσμα της ανανέωσης είναι σημαντικό σε μια εποχή δημοσιονομικών περιορισμών.

οΈνα άλλο βασικό αναμενόμενο αποτέλεσμα είναι η προσέλκυση πρόσθετων ιδιωτικών κεφαλαίων για την επιδίωξη των στόχων πολιτικής της ΕΕ, που ονομάζεται μόχλευση.

οΜικρή πείρα και χαμηλό βαθμό σημαντικότητας για την αγροτική ανάπτυξη, δεδομένου ότι ο βασικός τομέας των χρηματοοικονομικών μέσων ήταν έως τώρα ο τομέας της συνοχής.

οΩς επί το πλείστον χρησιμοποιούνται τα ταμεία εγγυήσεων, ωστόσο έχουν συσταθεί και ορισμένα ταμεία δανειοδοτήσεων.

οΟι αρμοδιότητες διαχείρισης επιμερίζονται μεταξύ της Επιτροπής και των κρατών μελών.

οΗ Επιτροπή προωθεί τη χρήση των χρηματοοικονομικών μέσων, ωστόσο υπάρχουν δυσκολίες και κίνδυνοι κατά την υλοποίηση.

1Βάσει του πολυετούς δημοσιονομικού πλαισίου 2007-2013, διατέθηκε σε χρηματοοικονομικά μέσα για εσωτερικές πολιτικές και πολιτικές συνοχής ποσοστό κατά τι υψηλότερο του 1 % του προϋπολογισμού της ΕΕ (13,6 δισεκατομμύρια ευρώ).

2Έκθεση της Επιτροπής σχετικά με την πρόοδο που επιτεύχθηκε στη χρηματοδότηση και την υλοποίηση μέσων χρηματοοικονομικής τεχνικής την οποία ανέφεραν οι διαχειριστικές αρχές σύμφωνα με το άρθρο 67, παράγραφος 2, στοιχείο ι), του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1083/2006 του Συμβουλίου, της 11ης Ιουλίου 2006, περί καθορισμού γενικών διατάξεων για το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης, το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο και το Ταμείο Συνοχής και την κατάργηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1260/1999 (ΕΕ L 210 της 31.7.2006, σ. 25), περίοδος προγραμματισμού 2007-2013 (κατάσταση στις 31 Δεκεμβρίου 2013). Το έγγραφο έχει ημερομηνία 19 Σεπτεμβρίου 2014 και αριθμό αναφοράς EGESIF_14-0033-00.

3Βλέπε π.χ. ειδική έκθεση αριθ. 2/2012 με τίτλο «Χρηματοπιστωτικά μέσα για τις ΜΜΕ συγχρηματοδοτηθέντα από το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης». Το βασικό συμπέρασμα είναι ότι «η αποτελεσματικότητα και η αποδοτικότητα των μέτρων παρεμποδίστηκαν από σημαντικές ανεπάρκειες, κυρίως λόγω της ακαταλληλότητας του ισχύοντος κανονιστικού πλαισίου των διαρθρωτικών ταμείων» (http://eca.europa.eu).

4Ψήφισμα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου της 10ης Μαΐου 2012, το οποίο περιέχει παρατηρήσεις που αποτελούν αναπόσπαστο μέρος της απόφασής του σχετικά με την απαλλαγή για την εκτέλεση του γενικού προϋπολογισμού της Ευρωπαϊκής Ένωσης για το οικονομικό έτος 2010, τμήμα III — Επιτροπή και εκτελεστικοί οργανισμοί (σημείο 20).

5COM(2011) 662 τελικό της 19ης Οκτωβρίου 2011 «Πλαίσιο για την επόμενη γενιά καινοτόμων χρηματοδοτικών μέσων — οι πλατφόρμες ιδίου κεφαλαίου και χρέους».

6COM(2011) 500 τελικό της 29ης Ιουνίου 2011 «Προϋπολογισμός για την Ευρώπη 2020».

7COM(2011) 662.

8Βλέπε π.χ. σημείο 26 των συμπερασμάτων του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου (24/25 Οκτωβρίου 2013) (EUCO 169/13) στο οποίο αναφέρεται: «Θα πρέπει να αξιοποιηθούν οι διαπραγματεύσεις για τον προγραμματισμό των Ευρωπαϊκών Διαρθρωτικών και Επενδυτικών Ταμείων (ΕΔΕΤ), ώστε να αυξηθεί σημαντικά η παρεχόμενη από τα εν λόγω ταμεία συνολική στήριξη της ΕΕ προς τα μέσα χρηματοδότησης των ΜΜΕ που βασίζονται στη μόχλευση κατά το διάστημα 2014-2020 και να διπλασιαστεί τουλάχιστον η στήριξη σε χώρες όπου οι οικονομικές συνθήκες εξακολουθούν να είναι δυσχερείς.»

9Απόφαση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου της 10ης Μαΐου 2012 σχετικά με την απαλλαγή για την εκτέλεση του γενικού προϋπολογισμού της Ευρωπαϊκής Ένωσης για το οικονομικό έτος 2010, Τμήμα III — Επιτροπή (COM(2011) 473 τελικό — C7-0256/2011 — 2011/2201(DEC)) P7_TA(2012)0153.

10COM(2011) 662 τελικό, ό.π.

11COM(2014) 903 τελικό της 26ης Nοεμβρίου 2014.

12Το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης, το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο, το Ταμείο Συνοχής, το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης και το Ευρωπαϊκό Ταμείο Θάλασσας και Αλιείας.

13Συνιστάται στα κράτη μέλη να διαθέτουν, μέσω χρηματοοικονομικών μέσων, συγκεκριμένο ποσοστό των κονδυλίων που προβλέπονται στο πλαίσιο των συμφωνιών εταιρικής σχέσης σε καθέναν από τους βασικούς επενδυτικούς τομείς ως εξής: 50 % στον τομέα στήριξης των ΜΜΕ, 20 % στον τομέα των μέτρων μείωσης των εκπομπών CO₂, 10 % στον τομέα των τεχνολογιών πληροφοριών και επικοινωνιών, 10 % στον τομέα των βιώσιμων μεταφορών, 5 % στον τομέα της έρευνας, της ανάπτυξης και της καινοτομίας και 5 % στον τομέα της περιβαλλοντικής αποδοτικότητας και της αποδοτικότητας των πόρων.

14Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1974/2006 της Επιτροπής, της 15ης Δεκεμβρίου 2006, για τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1698/2005 του Συμβουλίου για τη στήριξη της αγροτικής ανάπτυξης από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ) (ΕΕ L 368 της 23.12.2006, σ. 15).

15Στο ποσό αυτό περιλαμβάνονταν 138 εκατομμύρια ευρώ από ιδιωτικούς πόρους, τα οποία διατέθηκαν στο ταμείο δανειοδοτήσεων στην Ελλάδα, επιπροσθέτως των 115 εκατομμυρίων ευρώ που προέρχονταν από δημόσιους πόρους.

Εμβέλεια και τρόπος προσέγγισης του ελέγχου

16

Σκοπός του ελέγχου ήταν να διαπιστωθεί κατά πόσον τα χρηματοοικονομικά μέσα που εφαρμόστηκαν στο πλαίσιο της πολιτικής αγροτικής ανάπτυξης κατά την περίοδο 2007-2013 σχεδιάστηκαν και υλοποιήθηκαν με άρτιο τρόπο. Επίσης, οι κύριοι κανονισμοί της ΕΕ σχετικά με την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020 για την αγροτική ανάπτυξη εγκρίθηκαν πρόσφατα. Το γεγονός αυτό έδωσε τη δυνατότητα στο Συνέδριο να εξετάσει τον βαθμό στον οποίο οι αλλαγές που καθιερώθηκαν από το νέο νομικό πλαίσιο ήταν πιθανό να έχουν σημαντικό αντίκτυπο στις βασικές ανεπάρκειες που προσδιορίστηκαν στο πλαίσιο του ελέγχου.

17

Το γενικό ερώτημα του ελέγχου ήταν το εξής:

Αποτελούν τα χρηματοοικονομικά μέσα επιτυχές και ελπιδοφόρο εργαλείο για τον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης;

Συγκεκριμένα, στο πλαίσιο του ελέγχου επιδιώχθηκε να δοθεί απάντηση στα ακόλουθα ερωτήματα:

—Συστάθηκαν και κεφαλαιοποιήθηκαν τα χρηματοοικονομικά μέσα με τον ενδεδειγμένο τρόπο κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013;

—Είχαν τα χρηματοοικονομικά μέσα θετικές επιδόσεις την περίοδο 2007-2013;

—Είχαν θεσπιστεί κατάλληλες πολιτικές εκκαθάρισης και εξόδου την περίοδο 2007-2013;

—Μπορεί το πλαίσιο για την περίοδο 2014-2020 να εξασφαλίσει τις αναγκαίες βελτιώσεις όσον αφορά τα χρηματοοικονομικά μέσα;

18

Το Συνέδριο καθόρισε κριτήρια ελέγχου σχετικά με τον σχεδιασμό, την υλοποίηση και την παρακολούθηση/αξιολόγηση των χρηματοοικονομικών μέσων. Τα κριτήρια αυτά αναπτύχθηκαν βάσει προηγούμενων ελέγχων του Συνεδρίου, της νομοθεσίας, εγγράφων της Επιτροπής και άλλων δημοσιεύσεων. Το Συνέδριο συμβουλεύθηκε επίσης εμπειρογνώμονες του ΟΟΣΑ¹⁶ σχετικά με την εγκυρότητα και τη σκοπιμότητα των εν λόγω κριτηρίων ελέγχου και διενήργησε επισκόπηση της υφιστάμενης βιβλιογραφίας του ΟΟΣΑ.

19

Επισκέψεις ελέγχου πραγματοποιήθηκαν στη Γαλλία, την Ελλάδα, τη Λιθουανία, τη Ρουμανία και την Ιταλία, διασφαλίζοντας τη συμπερίληψη τόσο ταμείων εγγυήσεων¹⁷ όσο και ταμείων δανειοδοτήσεων¹⁸. Σε κάθε κράτος μέλος συγκεντρώθηκαν αποδεικτικά στοιχεία ελέγχου, τα οποία εξετάστηκαν βάσει των κριτηρίων ελέγχου μέσω συνεντεύξεων και ανάλυσης εγγράφων και δεδομένων. Επίσης, μέσω ελέγχων βάσει εγγράφων, οι ελεγκτές συνέλεξαν και ανέλυσαν πρόσθετες πληροφορίες σχετικά με τα χρηματοοικονομικά μέσα τα οποία εφαρμόστηκαν σε κράτη μέλη ή περιφέρειες όπου δεν πραγματοποιήθηκε επίσκεψη (ιδίως στη Βουλγαρία και τη Λετονία). Επιπλέον, πραγματοποίησαν συνεντεύξεις με υπαλλήλους της Επιτροπής και ανέλυσαν σχετικά έγγραφα.

20

Το Συνέδριο διενήργησε έρευνα σε δείγμα 37 διαχειριστικών αρχών, 32 εκ των οποίων δεν είχαν εφαρμόσει χρηματοοικονομικά μέσα στο πλαίσιο της πολιτικής αγροτικής ανάπτυξης κατά την περίοδο 2007-2013. Στο τέλος του 2013 αυτές οι διαχειριστικές αρχές είχαν απορροφήσει το 90 % περίπου των πληρωμών του ΕΓΤΑΑ για βασικά επενδυτικά μέτρα στο πλαίσιο των οποίων χρησιμοποιήθηκαν χρηματοοικονομικά μέσα¹⁹. Σκοπός της έρευνας ήταν κυρίως να διαπιστωθούν οι λόγοι που είχαν αποτρέψει συγκεκριμένα τις διαχειριστικές αρχές, κατά το στάδιο μελέτης και σχεδιασμού, να συστήσουν ένα ή περισσότερα χρηματοοικονομικά μέσα.

16Οργανισμός Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης.

17Γαλλία (Κορσική), Ιταλία (Απουλία και Σικελία) και Ρουμανία.

18Ελλάδα και Λιθουανία.

19Ήτοι το μέτρο 121 (Εκσυγχρονισμός των γεωργικών εκμεταλλεύσεων) και το μέτρο 123 (Αύξηση της αξίας των γεωργικών και δασοκομικών προϊόντων).

Παρατηρήσεις

Συστάθηκαν και κεφαλαιοποιήθηκαν με τον ενδεδειγμένο τρόπο τα χρηματοοικονομικά μέσα κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013;

21

Η περίοδος προγραμματισμού 2007-2013 χρειαζόταν προσεκτική προετοιμασία προκειμένου να διασφαλιστεί μια άρτια βάση για τα χρηματοοικονομικά μέσα. Συγκεκριμένα, το νομικό πλαίσιο για τα χρηματοοικονομικά μέσα χρειαζόταν να λάβει υπόψη τα ειδικά χαρακτηριστικά της πολιτικής αγροτικής ανάπτυξης και έπρεπε να είχε πραγματοποιηθεί αξιολόγηση των πραγματικών αναγκών, βάσει αξιόπιστων, ποσοτικώς προσδιορισμένων, πληροφοριών, που να αιτιολογούν την επιλογή του συγκεκριμένου είδους ΜΧΤ, να προσδιορίζουν τη ζήτηση της αγοράς για στήριξη από ΜΧΤ και να καταδεικνύουν ότι το ύψος των κεφαλαίων που διατέθηκαν για το ταμείο ήταν το ενδεδειγμένο. Το Συνέδριο εξέτασε αυτά τα κύρια χαρακτηριστικά του σχεδιασμού των χρηματοοικονομικών μέσων κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013.

Το πλαίσιο προγραμματισμού δεν είχε προετοιμαστεί ικανοποιητικά

22

Στην ενότητα αυτή αξιολογείται κατά πόσον το νομικό πλαίσιο για τα χρηματοοικονομικά μέσα έλαβε υπόψη, αφενός, τα ειδικά χαρακτηριστικά της πολιτικής αγροτικής ανάπτυξης και, αφετέρου, μια άρτια αξιολόγηση των αναγκών. Παρέχονται επίσης πληροφορίες που συγκεντρώθηκαν βάσει του ερωτηματολογίου που διαβιβάστηκε στα κράτη μέλη, σχετικά με τη χαμηλή χρησιμοποίηση των χρηματοοικονομικών μέσων την περίοδο 2007-2013.

Το νομικό πλαίσιο της περιόδου 2007-2013 για τα χρηματοοικονομικά μέσα δεν είχε σχεδιαστεί ειδικά για τους σκοπούς της αγροτικής ανάπτυξης

23

Το Συνέδριο διαπίστωσε ότι το νομικό πλαίσιο της περιόδου 2007-2013 για τα χρηματοοικονομικά μέσα στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης είχε επηρεαστεί ως επί το πλείστον από την πολιτική συνοχής. Η Επιτροπή δεν ήταν σε θέση να καταδείξει ότι είχε αξιολογήσει και λάβει υπόψη της τα ειδικά χαρακτηριστικά της αγροτικής ανάπτυξης κατά τον σχεδιασμό του εν λόγω πλαισίου. Για παράδειγμα, στην αγροτική ανάπτυξη, σε αντίθεση με ό,τι ισχύει στον τομέα της συνοχής, οι περισσότεροι δυνητικοί δικαιούχοι ήταν μικρές εκμεταλλεύσεις, συνηθισμένες σε μη επιστρεπτέες επιχορηγήσεις, και τα έργα ήταν επίσης πολύ μικρής κλίμακας. Πέραν αυτών, οι διαχειριστικές αρχές των κρατών μελών δεν διέθεταν επαρκή πείρα σε σχέση με είδη χρηματοδότησης πέραν των επιχορηγήσεων.

24

Η Επιτροπή δεν είχε αρκετές προηγούμενες εμπειρίες με χρηματοοικονομικά μέσα στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης, στις οποίες να βασιστεί για την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013. Μολονότι κατά την περίοδο προγραμματισμού 2000-2006 ήταν διαθέσιμο ένα χωριστό μέτρο χρηματοοικονομικής τεχνικής, στην πράξη μόνο η Πορτογαλία και τέσσερις περιφέρειες της Ιταλίας²⁰ είχαν δημιουργήσει χρηματοοικονομικά μέσα. Η χρηματοοικονομική τεχνική ήταν το μέτρο που εφαρμόστηκε λιγότερο από όλα.

25

Μόνον τρία είδη μέσων συμπεριλήφθηκαν στο νομικό πλαίσιο 2007-2013 (βλέπε σημείο 10), χωρίς την παροχή διευκρινίσεων. Επιπλέον, μέσω της βιβλιογραφίας του ΟΟΣΑ και του FAO²¹ και επαφών με εμπειρογνώμονες του ΟΟΣΑ και τις εθνικές αρχές κατά τις επισκέψεις στα κράτη μέλη, το Συνέδριο διαπίστωσε ότι στην πραγματικότητα χρησιμοποιούνταν στον τομέα της γεωργίας άλλα είδη μέσων, όπως η χρηματοδότηση βάσει αποθετήριων τίτλων²².

Οι στόχοι ήταν γενικοί και δεν υπήρχε σαφής αξιολόγηση των πραγματικών αναγκών

26

Τα κράτη μέλη που χρησιμοποίησαν τα χρηματοοικονομικά μέσα δεν καθόρισαν συγκεκριμένους και μετρήσιμους στόχους. Οι στόχοι που όντως παρουσίασαν ήταν μάλλον αόριστοι και, κατά συνέπεια, δεν θεωρήθηκαν χρήσιμοι για την αξιολόγηση της μείωσης του πιστωτικού κενού. Παραδείγματα του τρόπου με τον οποίο καθορίστηκαν οι στόχοι παρουσιάζονται στο πλαίσιο 2.

Πλαίσιο 2

Παραδείγματα στόχων που χρησιμοποιήθηκαν για τα χρηματοοικονομικά μέσα

Στην Ελλάδα, οι επιδιωκόμενοι στόχοι για τη σύσταση του ταμείου δανειοδοτήσεων αναφέρθηκαν σε γενικές γραμμές στο αναθεωρημένο ΠΑΑ. Σε αυτούς περιλαμβάνονταν η ενίσχυση της ρευστότητας για τους τελικούς αποδέκτες/δανειολήπτες και η χορήγηση τραπεζικών δανείων υπό ευνοϊκούς όρους, ώστε να υποστηριχτεί η επιχειρηματικότητα και να επισπευσθεί η απορρόφηση των κονδυλίων του ΕΓΤΑΑ.

Στη Λιθουανία, ο στόχος για το ταμείο δανειοδοτήσεων που περιλαμβανόταν στο ΠΑΑ ήταν η παροχή πρόσβασης σε πιστώσεις για την πραγματοποίηση επενδύσεων οι οποίες θα επεδίωκαν την επίτευξη των στόχων που απαριθμούνταν στα μέτρα.

Στην Ιταλία (Απουλία και Σικελία), ως στόχος του χρηματοδοτικού μέσου είχε οριστεί η αύξηση της πρόσβασης των γεωργικών εκμεταλλεύσεων σε πιστώσεις. Στα ΠΑΑ δεν αναπτύχθηκαν περαιτέρω στόχοι.

Στο ΠΑΑ της Ρουμανίας, οι στόχοι των καθεστώτων εγγυήσεων ήταν οι εξής: βελτίωση της πρόσβασης σε πιστώσεις για την αγροτική ανάπτυξη και αύξηση του ενδιαφέροντος των χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων για την αγροτική οικονομία και της εμπιστοσύνης τους στον τομέα αυτό.

27

Η αξιολόγηση των πραγματικών αναγκών δεν βασιζόταν σε αξιόπιστες, ποσοτικώς προσδιορίσιμες, πληροφορίες ούτε ήταν διαθέσιμες επίσημες αξιολογήσεις του ελλείμματος χρηματοδότησης σε κάποιο από τα κράτη μέλη που εφάρμοσαν χρηματοοικονομικά μέσα. Μολονότι η νομοθεσία δεν απαιτούσε συγκεκριμένα αξιολόγηση του ελλείμματος χρηματοδότησης, δεν υπήρχε ούτε κάποιο άλλο είδος ανάλυσης με παρόμοια αποδεικτική ισχύ, όπως ποσοτικώς προσδιορισμένες πληροφορίες σχετικά με τη φύση των αναγκών και το ενδεδειγμένο είδος χρηματοδοτικού μέσου. Σε όλα τα προγράμματα αναφερόταν απλώς έλλειψη ρευστότητας και οι γενικές δυσκολίες πρόσβασης του γεωργικού τομέα σε πιστώσεις. Η αδυναμία αυτή στην αρχική αξιολόγηση των αναγκών είχε ως αποτέλεσμα την υπερκεφαλαιοποίηση πολλών χρηματοοικονομικών μέσων (βλέπε σημείο 43).

Τα χρηματοοικονομικά μέσα δεν θεωρήθηκαν χρήσιμα από τα περισσότερα κράτη μέλη

28

Με την έρευνα του Συνεδρίου επιβεβαιώθηκε ότι τα περισσότερα κράτη μέλη δεν θεωρούσαν τα χρηματοοικονομικά μέσα χρήσιμο εργαλείο²³. Η καταλληλότητα των χρηματοοικονομικών μέσων σε σχέση με τα χαρακτηριστικά των περισσότερων δικαιούχων του ΕΓΤΑΑ αποτελούσε βασικό πρόβλημα για τις διαχειριστικές αρχές. Ο κύριος λόγος που αναφέρθηκε ήταν ότι υπήρχε έλλειψη ζήτησης για τα χρηματοοικονομικά μέσα, επειδή οι δυνητικοί δικαιούχοι δεν ήταν εξοικειωμένοι με αυτά, αλλά με τη χρηματοδότηση έργων μέσω επιχορηγήσεων.

29

Ο πίνακας κατωτέρω επιβεβαιώνει το περιορισμένο ενδιαφέρον για τα χρηματοοικονομικά μέσα κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013, καθώς μέσω χρηματοοικονομικών μέσων διατέθηκε το 1,5 % περίπου των ποσών του ΕΓΤΑΑ που δαπανήθηκαν για τους σχετικούς άξονες 1 και 3 της αγροτικής ανάπτυξης (πίνακας 1).

Εντούτοις οι κανόνες που διέπουν τις δαπάνες είναι ευνοϊκοί για τα κράτη μέλη

30

Το Συνέδριο διαπίστωσε ότι τα χρηματοοικονομικά μέσα ήταν ελκυστικά για ορισμένα κράτη μέλη, επειδή επέτρεπαν την ταχύτερη εκτέλεση δαπανών, διευκολύνοντας επομένως την εφαρμογή ορισμένων διατάξεων σε σχέση με την απορρόφηση πόρων της ΕΕ. Μπορούσαν επίσης να δημιουργήσουν έσοδα (τόκος).

Πίνακας 1

Ποσά του ΕΓΤΑΑ που καταβλήθηκαν σε χρηματοοικονομικά μέσα επί του συνόλου των δαπανών του ΕΓΤΑΑ

| Ποσό (σε εκατομμύρια ευρώ) | Ποσοστό συγκρινόμενο με τις πληρωμές του ΕΓΤΑΑ για τους άξονες 1 και 3 έως τις 15 Οκτωβρίου 2014 (συμπεριλαμβανομένων προπληρωμών)
Σωρευτικές δηλωθείσες δαπάνες του ΕΓΤΑΑ για τους άξονες 1 και 3 (τέταρτο τρίμηνο 2006 έως τρίτο τρίμηνο 2014)¹ | 32 767 | 100,00 %
Χρηματοοικονομικά μέσα (μέγιστο διαθέσιμο μερίδιο του ΕΓΤΑΑ επί του κεφαλαίου του ταμείου ως την τρίτη τριμηνιαία δήλωση δαπανών για το 2014)² | 530 | 1,62 %

1Πηγή: ΓΔ Γεωργίας και Αγροτικής Ανάπτυξης — Παράρτημα στο ενημερωτικό σημείωμα των προγραμμάτων αγροτικής ανάπτυξης — Επιτροπή Αγροτικής Ανάπτυξης — 19 Νοεμβρίου 2014.

2Υπολογισμός του ΕΕΣ βάσει των τριμηνιαίων δηλώσεων δαπανών.

Οι εισφορές στα χρηματοοικονομικά μέσα αντιμετωπίζονται ως πραγματοποιηθείσες δαπάνες

31

Ο κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1290/2005 του Συμβουλίου ορίζει ότι η Επιτροπή πρέπει να πραγματοποιεί ενδιάμεσες πληρωμές προκειμένου να επιστραφούν οι δαπάνες που πραγματοποιήθηκαν κατά την εκτέλεση των προγραμμάτων²⁴. Ο κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1974/2006 της Επιτροπής ορίζει ότι οι δαπάνες που δηλώνονται ως πραγματοποιηθείσες στην Επιτροπή είναι οι καταβληθείσες συνολικές δαπάνες για τη δημιουργία ή τη συνεισφορά στα χρηματοοικονομικά μέσα²⁵. Η διάταξη αυτή επέτρεψε στα κράτη μέλη να δηλώνουν υψηλότερα επίπεδα δαπανών από αυτά που όντως πραγματοποιήθηκαν.

Οι παραγόμενοι τόκοι περιέρχονται στα κράτη μέλη

32

Η νομοθεσία επιτρέπει επίσης να δηλωθεί και να καταβληθεί το πλήρες ποσό του κεφαλαίου του ταμείου από την έναρξη των χρηματοοικονομικών μέσων. Τα κράτη μέλη είχαν κίνητρο να εφαρμόσουν την πρακτική αυτή, επειδή στη συνέχεια θα μπορούσαν να αποκομίζουν τόκο επενδύοντας το κεφάλαιο του ταμείου. Η περίπτωση που καταδεικνύει καλύτερα τα ανωτέρω διαπιστώθηκε στη Ρουμανία, όπου το πλήρες ποσό του κεφαλαίου του ταμείου καταβλήθηκε σε μία δόση και τηρείτο στους εθνικούς λογαριασμούς. Το είδος του χρηματοδοτικού μέσου που δημιουργήθηκε (ταμείο εγγυήσεων) και το χαμηλό ποσοστό αδυναμίας εξυπηρέτησης δανείων²⁶ (χαμηλότερο του 1 %) σήμαινε ότι το κράτος μέλος στην πραγματικότητα δεν χρειαζόταν να δαπανήσει το μεγαλύτερο μέρος του κεφαλαίου, με αποτέλεσμα να μπορεί να αποκομίζει σημαντικούς τόκους. Έως το τέλος του 2013, η Ρουμανία αποκόμισε συνολικά 50 εκατομμύρια ευρώ με αυτόν τον τρόπο.

Οι αποδεσμευμένες εγγυήσεις ήταν επιλέξιμες στο τέλος της περιόδου προγραμματισμού για συγχρηματοδότηση από την ΕΕ

33

Τα δάνεια που χορηγήθηκαν σε τελικούς αποδέκτες και στη συνέχεια επιστράφηκαν στο ταμείο ή εγγυήσεις που εκδόθηκαν για την κάλυψη δανείων οι οποίες στη συνέχεια αποδεσμεύτηκαν, θεωρήθηκαν επιλέξιμα στο τέλος της περιόδου προγραμματισμού για συγχρηματοδότηση στο πλαίσιο του ΕΓΤΑΑ. Αυτό οδήγησε σε μια κατάσταση όπου το οικείο κράτος μέλος εξακολουθούσε να τηρεί τα σχετικά κεφάλαια μολονότι, τελικά, δεν υπήρχε πλέον κίνδυνος (αποπληρωθέν δάνειο) ή δεν προέκυψε πραγματικό κόστος ούτε χρηματική ροή (αποδέσμευση εγγυήσεων). Αν και αυτό γίνεται βάσει εκτελεστικού κανονισμού²⁷, το Συνέδριο τονίζει ότι δεν τηρούνται οι αρχές της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης όταν αποδεσμευμένες εγγυήσεις θεωρούνται επιλέξιμες δαπάνες, επειδή στην πραγματικότητα δεν είχαν υπάρξει ποτέ δαπάνες σε χρηματικούς όρους (βλέπε επίσης σημεία 75 έως 77).

Τα χρηματοοικονομικά μέσα συστάθηκαν έτσι ώστε δημόσιοι πόροι (δάνεια/εγγυήσεις) να συμβάλλουν στην ανάλωση δημόσιων πόρων (επιχορηγήσεις)

34

Τα χρηματοοικονομικά μέσα χρησιμοποιήθηκαν κυρίως για να βοηθήσουν στην αποδέσμευση των δαπανών στο πλαίσιο του ΕΓΤΑΑ κατά την περίοδο 2007-2013, ωστόσο ο αντίκτυπός τους στην απορρόφηση των επιχορηγήσεων δεν επιβεβαιώνεται σε όλες τις περιπτώσεις από τα διαθέσιμα δεδομένα. Επιπλέον, διαρθρωτικοί παράγοντες παρεμπόδισαν την επίτευξη του εν λόγω αντίκτυπου (βλέπε πλαίσιο 3).

35

Τα χρηματοοικονομικά μέσα συστάθηκαν έτσι ώστε δημόσιοι πόροι (δάνεια/εγγυήσεις) να συμβάλλουν στην ανάλωση δημόσιων πόρων (επιχορηγήσεις) και όχι ως εναλλακτική επιλογή αντί για τις επιχορηγήσεις. Το Συνέδριο διαπίστωσε, όσον αφορά το σύνολο των χρηματοοικονομικών μέσων που εφαρμόστηκαν την περίοδο 2007-2013 από τα κράτη μέλη στα οποία πραγματοποιήθηκε επίσκεψη, ότι μόνο οι αιτούντες επιχορήγηση μπορούσαν να έχουν πρόσβαση σε αυτά (έμμεση πρόσβαση).

Πλαίσιο 3

Διαρθρωτικές δυσκολίες στην απόκτηση πρόσβασης σε πιστώσεις στη Ρουμανία

Ο οργανισμός πληρωμών εκτίμησε ότι, εν τέλει, εγκριθέντα έργα συνολικού ύψους 700 εκατομμυρίων ευρώ, στο πλαίσιο όλων των επενδυτικών μέτρων, δεν μπορούσαν να εκτελεστούν, επειδή οι δυνητικοί δικαιούχοι δεν είχαν μπορέσει να εξασφαλίσουν πίστωση ή αδυνατούσαν να παράσχουν εμπράγματη ασφάλεια. Το 69 % περίπου των ακυρώσεων έργων έως τον Ιούνιο του 2014 οφειλόταν σε έλλειψη μεριδίου συγχρηματοδότησης. Εξαιτίας διαρθρωτικών παραγόντων (μικρό ενδιαφέρον για τη γεωργία από πλευράς των τραπεζών, έλλειψη πιστωτικού ιστορικού, έλλειψη άλλης επαρκούς ασφάλειας, έργα τα οποία οι τράπεζες θεωρούσαν μη βιώσιμα οικονομικά), ακόμη και με ένα χρηματοδοτικό μέσο, το πιστωτικό κενό της Ρουμανίας παρέμεινε και η απορρόφηση των επιχορηγήσεων που είχαν σχέση με εγγυήσεις παρέμεινε σε χαμηλά επίπεδα. Τα διαθέσιμα στοιχεία έως τις 31 Μαρτίου 2014 καταδεικνύουν ότι το 15 % περίπου του συνόλου των δαπανών για επιχορηγήσεις καλυπτόταν από εγγύηση που παρείχε το συγχρηματοδοτούμενο από την ΕΕ ταμείο εγγυήσεων σχετικά με τα δάνεια που ήταν αναγκαία για τη χρηματοδότηση των έργων.

36

Το Συνέδριο διαπίστωσε συγκεκριμένες περιπτώσεις στην Ιταλία (Απουλία και Σικελία), τη Λιθουανία και τη Ρουμανία στις οποίες το συνολικό ποσό των επιχορηγήσεων και των χρηματοοικονομικών μέσων μαζί, είτε προσέγγισε το ποσό του επιλέξιμου κόστους του έργου, είτε ισούτο με αυτό, είτε ήταν υψηλότερο. Επομένως, στο τέλος της περιόδου προγραμματισμού 2007-2013 υπήρχε ο κίνδυνος στην πράξη να χρηματοδοτηθούν έργα σε ποσοστό έως και 100 % με δημόσιους πόρους.

37

Στον τομέα πολιτικής της συνοχής, η κατάσταση αυτή δεν είναι δυνατό να προκύψει, δεδομένου ότι τα χρηματοοικονομικά μέσα και οι επιχορηγήσεις λειτουργούν χωριστά. Δεν επιτρέπεται τα χρηματοοικονομικά μέσα να καλύπτουν δαπάνες ενός έργου που στηρίζεται ήδη με επιχορήγηση.

Σε ορισμένες περιπτώσεις, τα χρηματοοικονομικά μέσα συνέβαλαν στον μετριασμό της εφαρμογής του κανόνα για την αποδέσμευση πιστώσεων

38

Ο κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1290/2005 του Συμβουλίου περιλαμβάνει μηχανισμό για την ενθάρρυνση της δημοσιονομικής εκτέλεσης των προγραμμάτων. Περιλαμβάνει κανόνα που απαιτεί από την Επιτροπή να «αποδεσμεύει» (ακυρώνει) κάθε τμήμα ετήσιου προϋπολογισμού που δεν χρησιμοποιήθηκε εντός περιόδου δύο ετών (γνωστός και ως κανόνας «N+2»²⁸). Σκοπός του εν λόγω κανόνα είναι «να επισπεύσει την εκτέλεση των προγραμμάτων και να συμβάλει στη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση²⁹». Το Συνέδριο επισήμανε ήδη σε αρκετές περιπτώσεις ότι υπάρχει ο κίνδυνος τα χρηματοοικονομικά μέσα να συμβάλουν ενδεχομένως στην παράκαμψη αυτού του κανόνα³⁰.

39

Η Επιτροπή αναγνωρίζει επίσης την ύπαρξη αυτού του κινδύνου σχετικά με ορισμένα κράτη μέλη³¹. Το Συνέδριο διαπίστωσε ότι ο κίνδυνος αυτός υπήρχε στη Βουλγαρία, την Ελλάδα (πλαίσιο 4) και την Ιταλία (Σικελία) κατά τον χρόνο δημιουργίας των ταμείων τους.

Πλαίσιο 4

Κατάσταση σχετικά με τον κανόνα «N+2» στην Ελλάδα

Στην Ελλάδα πραγματοποιήθηκε πληρωμή, ύψους 115 εκατομμυρίων ευρώ, από δημόσιους πόρους σε ταμείο δανειοδοτήσεων τον Δεκέμβριο του 2013. Το Συνέδριο διαπίστωσε ότι ήταν σημαντικός ο κίνδυνος η δημιουργία του ταμείου να χρησίμευσε επίσης για τον σκοπό του περιορισμού της εφαρμογής του κανόνα «N+2», επειδή:

οτο ποσό που διατέθηκε αντιστοιχούσε σε σημαντικό μερίδιο των διαθέσιμων πόρων³²,

οασήμαντα ποσά εκταμιεύθηκαν στους τελικούς αποδέκτες (βλέπε πλαίσιο 5),

οο κίνδυνος αποδέσμευσης ήταν σημαντικός το 2013.

40

Κατά συνέπεια, σε τρία από τα επτά κράτη μέλη που συνέστησαν χρηματοοικονομικά μέσα κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013, τα χρηματοοικονομικά μέσα δημιουργήθηκαν και επίσης χρησιμοποιήθηκαν για να παρακρατηθούν και να διατηρηθούν πληρωμές της ΕΕ αντί για την αντιμετώπιση των αναγκών και των στόχων που είχαν κοινοποιηθεί επισήμως. Αποδεχόμενη τέτοιου είδους πρακτική, η Επιτροπή δεν διασφάλισε την τήρηση των αρχών της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης³³.

Σημαντική υπερκεφαλαιοποίηση των χρηματοοικονομικών μέσων

41

Η κατάσταση της υπερκεφαλαιοποίησης προκύπτει όταν το ποσό που καταβλήθηκε στο κεφάλαιο των χρηματοοικονομικών μέσων είναι υπερβολικά υψηλό σε σύγκριση με το ποσό που χορηγήθηκε στους τελικούς αποδέκτες υπό τη μορφή δανείων ή εγγυήσεων.

42

Στο γράφημα 4 καταδεικνύεται ότι η διαδικασία αρχίζει με τον καθορισμό της δυνητικής αγοράς για το χρηματοδοτικό μέσο. Οι πληροφορίες αυτές χρησιμεύουν για την εκτίμηση του κεφαλαίου του ταμείου. Εσφαλμένη εκτίμηση μπορεί να οδηγήσει σε υπερκεφαλαιοποίηση του χρηματοδοτικού μέσου:

Γράφημα 4

Παράγοντες που συμβάλλουν στην υπερκεφαλαιοποίηση

Το ποσό του κεφαλαίου του ταμείου είναι σε γενικές γραμμές υπερεκτιμημένο

43

Η Επιτροπή επόπτευσε τη διαδικασία καθορισμού του ποσού του κεφαλαίου του ταμείου που θα χορηγείτο στα χρηματοοικονομικά μέσα. Παρά την εποπτεία αυτή, το Συνέδριο διαπίστωσε σημαντική υπερκεφαλαιοποίηση στη Βουλγαρία, την Ελλάδα, την Ιταλία (Βασιλικάτα και Σικελία), τη Λιθουανία και τη Ρουμανία. Η Επιτροπή έλαβε συγκεκριμένα μέτρα μόνο στην περίπτωση της Βουλγαρίας, γεγονός που οδήγησε στη μείωση του κεφαλαίου του ταμείου. Παραδείγματα υπερκεφαλαιοποίησης παρουσιάζονται στο πλαίσιο 5.

Ένας λόγος υπερκεφαλαιοποίησης ήταν η έλλειψη άρτιας ανάλυσης της ζήτησης για χρηματοοικονομικά μέσα στα κράτη μέλη

44

Το Συνέδριο διαπίστωσε ότι τα κράτη μέλη είχαν καταβάλει προσπάθειες σε επιχειρησιακά έγγραφα, όπως τα επιχειρηματικά σχέδια, να εκτιμήσουν τη ζήτηση για τα δημιουργηθέντα χρηματοοικονομικά μέσα, ωστόσο οι προσπάθειες αυτές βασίζονταν σε κατά προσέγγιση εκτιμήσεις σχετικά με την απορρόφηση των επιχορηγήσεων. Παρόμοιες αδυναμίες διαπιστώθηκαν σε όλα τα χρηματοοικονομικά μέσα που ελέγχθηκαν στα κράτη μέλη (βλέπε σημείο 19), με εξαίρεση τη Γαλλία (Κορσική). Πληροφορίες που συγκεντρώθηκαν για εξέταση καταδεικνύουν ότι παρόμοιες αδυναμίες υπήρχαν και στη Βουλγαρία. Ορισμένα παραδείγματα περιγράφονται στο πλαίσιο 6.

Πλαίσιο 5

Παραδείγματα υπερκεφαλαιοποίησης των χρηματοοικονομικών μέσων

Στην Ελλάδα το ταμείο δανειοδοτήσεων επωφελήθηκε από δημόσια χρηματοδότηση, ύψους 115 εκατομμυρίων ευρώ, η οποία επρόκειτο να δαπανηθεί την περίοδο 2014-2015. Στην πραγματικότητα, έως τον Νοέμβριο του 2014 είχε καταβληθεί μόλις 0,5 εκατομμύριο ευρώ στους τελικούς αποδέκτες.

Στη Λιθουανία σχεδιάστηκε αρχικά ταμείο με κεφάλαιο που υπερέβαινε τα 130 εκατομμύρια ευρώ. Ωστόσο, στην πράξη, τα κονδύλια για το ταμείο ανήλθαν κατ’ ανώτατο όριο σε μόλις 52 εκατομμύρια ευρώ. Στο τέλος του 2013, το κεφάλαιο του ταμείου μειώθηκε σε 13,8 εκατομμύρια ευρώ.

Στην Ιταλία (Σικελία) το ποσό που καταβλήθηκε στο ταμείο εγγυήσεων ήταν 38 εκατομμύρια ευρώ περίπου. Το εν λόγω ποσό ήταν υπερεκτιμημένο σε μεγάλο βαθμό, εάν ληφθεί υπόψη ότι η απορρόφηση ήταν 5 εκατομμύρια ευρώ περίπου (βλέπε σημείο 55).

Πλαίσιο 6

Παραδείγματα που καταδεικνύουν την αποτυχία ανάλυσης της ζήτησης για χρηματοοικονομικά μέσα

Στην Ιταλία (Απουλία και Σικελία) εφαρμόστηκε η αρχή της εκτίμησης της δυνητικής ζήτησης για ταμεία εγγυήσεων. Αυτό αντιστοιχούσε περίπου στο 75 % (Απουλία) και στο 50 % (Σικελία), αντιστοίχως, των δανείων που αναμενόταν να χορηγήσει ο τραπεζικός τομέας για τη χρηματοδότηση του τμήματος των έργων που θα χρηματοδοτούνταν με ιδιωτικούς πόρους και τα οποία συνδέονταν με τα σχετικά επενδυτικά μέτρα. Αυτό είχε ως αποτέλεσμα η εκτίμηση της ζήτησης (312 εκατομμύρια ευρώ στην Απουλία και 120 εκατομμύρια ευρώ στη Σικελία) να υπερβαίνει σημαντικά την πραγματική. Τον Ιούλιο του 2014 η εκτίμηση της ζήτησης για ταμεία εγγυήσεων για δύο μόνο περιφέρειες (Απουλία και Σικελία) ήταν κατά 8 % υψηλότερη από τις συνολικές εγγυήσεις που παρείχε ο διαχειριστής ταμείου για το σύνολο της χώρας³⁴.

Στη Βουλγαρία, οι αρχές θεώρησαν ότι το ταμείο εγγυήσεων θα κάλυπτε το 75 % των συνολικών δυνητικών επενδύσεων. Η δυνητική ζήτηση για το ταμείο εγγυήσεων προσδιορίστηκε επομένως στα 600 εκατομμύρια ευρώ περίπου για την περίοδο 2012-2015, ποσό 12 φορές υψηλότερο από εκείνο της πραγματικής αγοράς στο τέλος Απριλίου 2014. Η Επιτροπή εξέτασε τη διαδικασία χωρίς να αμφισβητήσει το γεγονός ότι η υπόθεση του 75 %, επί της οποίας βασίστηκαν οι υπολογισμοί, δεν τεκμηριωνόταν.

Στη Ρουμανία, δεν παρασχέθηκαν αποδεικτικά στοιχεία από εκ των προτέρων ανάλυση για την υποστήριξη των εκτιμήσεων. Αναφέρθηκε ότι οι εκτιμήσεις βασίστηκαν σε προηγούμενες εμπειρίες και στο πρόγραμμα SAPARD, χωρίς να προσδιορίζεται ποσοτικώς το ύψος των εγγυήσεων για την προηγούμενη περίοδο.

45

Το Συνέδριο διαπίστωσε ότι η ελκυστικότητα των χρηματοοικονομικών μέσων για τους δυνητικούς τελικούς αποδέκτες εξαρτιόταν κυρίως από το κόστος της πίστωσης, το οποίο με τη σειρά του, εξαρτιόταν από τα επιτόκια της αγοράς. Χαρακτηριστική είναι η περίπτωση της Λιθουανίας. Οι περίοδοι σύναψης των συμβάσεων με τους τελικούς αποδέκτες συνέπιπταν εν πολλοίς με τις περιόδους κατά τις οποίες το ταμείο δανειοδοτήσεων είχε ελκυστικά επιτόκια³⁵. Αυτό καταδεικνύει ότι η ζήτηση για χρηματοοικονομικά μέσα πρέπει να αξιολογηθεί διεξοδικά και μακροπρόθεσμα, επειδή εξαρτάται από συνδυασμό ενδογενών περιστάσεων και καταστάσεων, καθώς και από εξωτερικές τάσεις.

Ένας άλλος λόγος για την υπερκεφαλαιοποίηση των ταμείων εγγυήσεων: οι λόγοι έκθεσης σε κίνδυνο είχαν καθοριστεί ανεπαρκώς

46

Όσον αφορά τα ταμεία εγγυήσεων, ο λόγος έκθεσης σε κίνδυνο δεικνύει το ανώτατο όριο αδυναμίας πληρωμής που θεωρείται αποδεκτό στη διαχείριση του ταμείου εγγυήσεων. Εάν το ποσό του κεφαλαίου πολλαπλασιαζόμενο επί τον λόγο έκθεσης σε κίνδυνο είναι υπερβολικά υψηλό σε σχέση με τις εγγυήσεις που εκδόθηκαν για τελικούς αποδέκτες, προκύπτει το φαινόμενο της υπερκεφαλαιοποίησης.

47

Η αξία του λόγου έκθεσης σε κίνδυνο επηρεάζει σε μεγάλο βαθμό το ποσό του κεφαλαίου που καταβάλλεται σε ταμεία εγγυήσεων. Η αξία που χρησιμοποιείται για τον λόγο έκθεσης σε κίνδυνο πρέπει να προσαρμόζεται σύμφωνα με την αξία του ποσοστού αδυναμίας εξυπηρέτησης δανείων που όντως παρατηρείται. Για παράδειγμα, στη Ρουμανία, το επίπεδο αδυναμίας εξυπηρέτησης δανείων (χαμηλότερο του 1 %, βλέπε σημείο 32) που παρατηρήθηκε στο τέλος του 2013 ήταν πολύ χαμηλότερο από το ανώτατο όριο του 20 %, ήτοι τη βάση που χρησιμοποιήθηκε για την κεφαλαιοποίηση του ταμείου εγγυήσεων.

Εκτίμηση της υπερκεφαλαιοποίησης των ταμείων εγγυήσεων

48

Το Συνέδριο εκτίμησε το ποσό της υπερκεφαλαιοποίησης των ταμείων εγγυήσεων στις 31 Δεκεμβρίου 2013 βάσει των λόγων έκθεσης σε κίνδυνο που χρησιμοποίησαν οι εθνικές αρχές. Οι υπολογισμοί στο παράρτημα I δείχνουν ότι το συνολικό ποσό των εγγυήσεων που εκδόθηκαν στο τέλος του 2013 για το σύνολο των χρηματοοικονομικών μέσων που εφαρμόστηκαν την περίοδο 2007-2013 θα μπορούσε να είχε παρασχεθεί με την καταβολή συνολικού κεφαλαίου 50 εκατομμυρίων ευρώ περίπου στα ταμεία. Στην πραγματικότητα, επενδύθηκαν 420 εκατομμύρια ευρώ περίπου. Αυτό δείχνει εκτεταμένη υπερκεφαλαιοποίηση στο τέλος του 2013, εφόσον τα ποσά που επενδύθηκαν ήταν οκταπλάσια αυτών που ρεαλιστικά απαιτούνταν.

Διαπιστώθηκαν όμως και παραδείγματα προσεκτικών προσεγγίσεων στην κεφαλαιοποίηση των ταμείων

49

Μολονότι υπερεκτίμησε τη δυνητική ζήτηση, η ιταλική περιφέρεια της Απουλίας εφάρμοσε μια συνετή, βήμα προς βήμα, προσέγγιση και περιόρισε τις πληρωμές στο ταμείο στο 20 % του εκτιμώμενου κεφαλαίου του ταμείου, ώστε να αποφευχθεί η υπερκεφαλαιοποίηση. Η απόφαση αυτή αποδείχθηκε ότι κατά κάποιο τρόπο ευθυγραμμιζόταν με τις εκδοθείσες εγγυήσεις (βλέπε σημείο 55). Τέτοιου είδους προσέγγιση ακολουθήθηκε και σε άλλες ιταλικές περιφέρειες (Καμπάνια και Μολίζε).

50

Παρόμοια προσέγγιση παρατηρήθηκε και στη Γαλλία (Κορσική). Μόλις το ήμισυ του αρχικώς προβλεφθέντος κεφαλαίου του ταμείου καταβλήθηκε πράγματι στο ταμείο, σε αναλογία με τις εκδοθείσες εγγυήσεις. Παρόλα αυτά, λαμβάνοντας υπόψη τον λόγο έκθεσης σε κίνδυνο, τα χρηματοοικονομικά μέσα στην Ιταλία (Απουλία) και τη Γαλλία (Κορσική) θα ήταν πλήρως επιχειρησιακά και με πολύ μικρότερο αρχικό κεφάλαιο.

Είχαν τα χρηματοοικονομικά μέσα θετικές επιδόσεις κατά την περίοδο 2007-2013;

51

Προκειμένου τα χρηματοοικονομικά μέσα να έχουν θετικές επιδόσεις, πρέπει να τηρούνται ορισμένες προϋποθέσεις. Μόνον όταν επαρκείς πόροι των χρηματοοικονομικών μέσων φθάνουν εγκαίρως στους τελικούς αποδέκτες, τα μέσα λειτουργούν σύμφωνα με τις προσδοκίες και, κατά συνέπεια, παρέχουν πλήρως τα δυνητικά οφέλη τους (αποτελέσματα της ανανέωσης και της μόχλευσης). Το νομικό πλαίσιο της ΕΕ αναμένεται ότι θα περιλαμβάνει επαρκείς διατάξεις για την ενθάρρυνση της επίτευξης αυτών των οφελών. Η έγκαιρη σύσταση των χρηματοοικονομικών μέσων κατά την περίοδο προγραμματισμού θα βοηθήσει επίσης στην επίτευξη αυτών των αναμενόμενων πλεονεκτημάτων. Θα πρέπει επίσης να υπάρχουν συστήματα παρακολούθησης τα οποία να παράγουν αξιόπιστα δεδομένα, ώστε να είναι δυνατό να κρίνεται κατά πόσον τα μέσα επιτυγχάνουν τα αποτελέσματά τους.

52

Το Συνέδριο αξιολόγησε εάν αυτοί οι βασικοί όροι για τις επιδόσεις ίσχυαν κατά την εφαρμογή των χρηματοοικονομικών μέσων την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013. Συνολικά, διαπιστώθηκε ότι δεν ίσχυαν.

Τα χρηματοοικονομικά μέσα δεν είχαν ικανοποιητικές επιδόσεις όσον αφορά την ανανέωση των πόρων

53

Στην ετήσια έκθεση του Συνεδρίου για το οικονομικό έτος 2013 υπογραμμίζεται το χαμηλό επίπεδο συνδρομής προς τους τελικούς αποδέκτες από τα χρηματοοικονομικά μέσα στον τομέα πολιτικής της συνοχής³⁶. Αναφέρεται ότι τα ποσοστά εκταμίευσης «παραμένουν πολύ χαμηλά ώστε να προσδοκάται ότι θα χρησιμοποιηθεί το σύνολο των διαθέσιμων κεφαλαίων τουλάχιστον μία φορά». Με τον παρόντα έλεγχο επιβεβαιώνεται ότι η ίδια κατάσταση ίσχυε και για την αγροτική ανάπτυξη. Στις 31 Δεκεμβρίου 2013 μόνο το 45 % των 700 εκατομμυρίων ευρώ που ήταν το κεφάλαιο ταμείου του χρηματοδοτικού μέσου (αμφότερων των ταμείων δανειοδοτήσεων και των ταμείων εγγυήσεων) είχε χρησιμοποιηθεί για την έκδοση εγγυήσεων ή είχε καταβληθεί στους τελικούς αποδέκτες, τόσο των ταμείων δανειοδοτήσεων όσο και των ταμείων εγγυήσεων.

54

Ένα από τα κύρια αποτελέσματα που μπορεί να αναμένεται από τα χρηματοοικονομικά μέσα είναι η επίτευξη του αποτελέσματος της ανανέωσης. Εντούτοις, δεν υπάρχει νομική απαίτηση για την επίτευξη κάποιου ποσοστού ανανέωσης και τα ανεπαρκή ποσοστά εκταμίευσης μπορεί να καθυστερήσουν την επίτευξη των αποτελεσμάτων της ανανέωσης. Με τον παρόντα έλεγχο επιβεβαιώνεται η κατάσταση αυτή στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης.

Όσον αφορά τα ταμεία εγγυήσεων, τα αποτελέσματα της ανανέωσης ήταν ανεπαρκή

55

Το ταμείο εγγυήσεων μπορεί δυνητικά να υπερβεί κατά πολύ το διαθέσιμο κεφάλαιο μέσω πολλαπλασιαστικού αποτελέσματος. Τότε είναι πιθανό να παράσχει περισσότερες εγγυήσεις από το διαθέσιμο κεφάλαιο. Ωστόσο, το πολλαπλασιαστικό αποτέλεσμα ή το αποτέλεσμα ανανέωσης στα κράτη μέλη ήταν ανεπαρκές. Σύμφωνα με τα δεδομένα του Συνεδρίου, το αποτέλεσμα ανανέωσης για τα 11 υφιστάμενα ταμεία εγγυήσεων ήταν 0,53 στο τέλος του 2013, όπως παρουσιάζεται στον πίνακα 2.

56

Το αποτέλεσμα ανανέωσης για ορισμένα ταμεία εγγυήσεων της Ιταλίας (Βασιλικάτα, Καλαβρία, Σικελία και Ουμβρία) ήταν ιδιαίτερα χαμηλό. Μόνο σε τρία από τα ταμεία εγγυήσεων που παρουσιάζονται στον πίνακα 2 (στην Ιταλία (Καμπάνια, Μολίζε και Απουλία)) παρασχέθηκαν περισσότερες εγγυήσεις από ό,τι κεφάλαιο ταμείου, δημιουργώντας μόνο ένα μικρό αποτέλεσμα ανανέωσης.

Πίνακας 2

Αποτέλεσμα ανανέωσης των ταμείων εγγυήσεων

Κράτη μέλη / περιφέρεια/-ες
Μέγιστο ποσό που καταβλήθηκε στο ταμείο έως τις 31.12.2013 (σε εκατομμύρια ευρώ)
A
Συνολικό ποσό που αποτέλεσε αντικείμενο εγγυήσεων σε τελικούς αποδέκτες στις 31.12.2013 (σε εκατομμύρια ευρώ)
B
Αποτέλεσμα ανανέωσης (πολλαπλασιαστής — 31.12.2013)
B/A
Επιδιωκόμενος μέγιστος πολλαπλασιαστής

Βουλγαρία
171,29
50,00¹
0,29
5

Γαλλία (Κορσική)
0,60
0,40
0,67
3

Ιταλία (Σικελία)
37,63
5,48
0,15
3²

Ιταλία (Απουλία)
5,00
6,58
1,32
12,5²

Ιταλία (Λάτιο)
2,50
0,92
0,37
12,5

Ιταλία (Καμπάνια)
2,25
3,26
1,45
12,5

Ιταλία (Ουμβρία)
4,80
0,00
0
3

Ιταλία (Μολίζε)
2,45
2,45
1,00
3

Ιταλία (Βασιλικάτα)
14,86
1,70
0,11
3

Ιταλία (Καλαβρία)
10,00
1,68
0,17
2

Ρουμανία
220,00
177,17
0,81
5

ΣΥΝΟΛΟ
473,80
249,64
0,53
-

1Εγγυήσεις που εκδόθηκαν έως τις 30 Απριλίου 2014.

2Η μέγιστη αξία για τον πολλαπλασιαστή τέθηκε στο 12,5 τόσο στην Απουλία όσο και στη Σικελία. Εντούτοις, στην Απουλία, το ποσό του κεφαλαίου ταμείου καθορίστηκε βάσει της αξίας αυτής, ενώ στη Σικελία χρησιμοποιήθηκε η αξία 3.

Πηγή: Στοιχεία από τα επιχειρηματικά σχέδια, τις σχετικές ετήσιες εκθέσεις προόδου για το 2013 και υπολογισμούς του ΕΕΣ.

57

Η Βουλγαρία μείωσε το κεφάλαιο ταμείου περισσότερο από το ένα τέταρτο το 2013 (από 171,29 σε 121 εκατομμύρια ευρώ) και η Ρουμανία το μείωσε σχεδόν κατά το ήμισυ (από 220 σε 115 εκατομμύρια ευρώ) το 2014. Οι αντίστοιχοι πόροι του ΕΓΤΑΑ μεταφέρθηκαν από το ταμείο εγγυήσεων στο τμήμα επιχορηγήσεων των ισχυόντων επενδυτικών μέτρων. Οι εν λόγω μειώσεις στο κεφάλαιο ταμείου οδήγησαν σε αύξηση του πολλαπλασιαστικού αποτελέσματος / αποτελέσματος ανανέωσης.

58

Εάν ληφθούν υπόψη αυτές οι μειώσεις και εκτιμηθούν οι εγγυήσεις που παρασχέθηκαν τα τρία πρώτα τρίμηνα του 2014, έως τις 30 Σεπτεμβρίου 2014 δεν είχε επιτευχθεί πολλαπλασιαστικό αποτέλεσμα σε κανένα από τα 11 υφιστάμενα ταμεία εγγυήσεων. Αυτό ήταν ακόμη πολύ χαμηλότερο από τον πολλαπλασιαστή που είχαν ως στόχο τα ίδια τα κράτη μέλη (βλέπε πίνακα 2, τελευταία στήλη) και την κατάσταση που παρουσιάζεται στο παράρτημα I. Αυτό σημαίνει ότι το κεφάλαιο που καταβλήθηκε στα ταμεία εγγυήσεων εξακολουθούσε να υπερβαίνει το ποσό των εγγυήσεων που εκδόθηκαν σε τελικούς αποδέκτες, αποδυναμώνοντας κατ’ αυτό τον τρόπο το μέσο.

Όσον αφορά τα ταμεία δανειοδοτήσεων, το αποτέλεσμα ανανέωσης είναι εξίσου χαμηλό

59

Σύμφωνα με τα δεδομένα του Συνεδρίου, το μέσο ποσοστό εκταμίευσης για τα δύο ταμεία δανειοδοτήσεων που λειτουργούσαν στο τέλος του 2013 ήταν 0,75, όπως καταδεικνύεται στον πίνακα 3.

60

Στην Ελλάδα, δεν είχαν στην πραγματικότητα χορηγηθεί δάνεια μέχρι τα μέσα του 2014. Όσον αφορά τη Λιθουανία και τη Λετονία, τα αριθμητικά στοιχεία συγκαλύπτουν μια κατάσταση ασυνεχούς λειτουργίας των ταμείων. Στη Λιθουανία, δεν υπεγράφη ούτε μία σύμβαση από το πρώτο τρίμηνο του 2012 (βλέπε σημείο 45). Δεν καταβλήθηκε προσπάθεια να προσαρμοστούν οι συνθήκες του ταμείου στις ανάγκες της αγοράς. Παρόμοια ήταν η κατάσταση στη Λετονία: δεν χορηγήθηκαν νέα δάνεια από τον Ιούνιο του 2012. Η λύση που επιλέχθηκε στη Λιθουανία και τη Λετονία ήταν να μειωθεί σταδιακά το κεφάλαιο ταμείου, κατά τρία τέταρτα και δύο τρίτα αντίστοιχα έως το τέλος του 2013. Η εν λόγω πρακτική της μείωσης εξακολούθησε και το 2014.

Πίνακας 3

Ποσοστό εκταμίευσης των ταμείων δανειοδοτήσεων

Κράτη μέλη / περιφέρεια/-ες | Μέγιστο ποσό που καταβλήθηκε στο ταμείο έως τις 31.12.2013 (σε εκατομμύρια ευρώ) | Συνολικό ποσό που είχε καταβληθεί στους τελικούς αποδέκτες στις 31.12.2013 (σε εκατομμύρια ευρώ) | Ποσοστό εκταμίευσης βάσει του μέγιστου ποσού που καταβλήθηκε στο ταμείο έως τις 31.12.2013
Λετονία¹ | 37,60² | 28,25 | 0,75
Λιθουανία | 52,45 | 39,05 | 0,74
ΣΥΝΟΛΟ | 90,05 | 67,30 | 0,75

1Σύμφωνα με τη συναλλαγματική ισοτιμία της Τράπεζας της Λετονίας 1 ευρώ = 0,702804 λετονικά λατς.

2Υπολογισμός του ΕΕΣ σύμφωνα με τις τριμηνιαίες δηλώσεις δαπανών της Λετονίας, συμπεριλαμβανομένου του τέταρτου τριμήνου του 2013.

Πηγή: Στοιχεία από τις σχετικές ετήσιες εκθέσεις προόδου για το 2013 και υπολογισμούς του ΕΕΣ.

61

Όσον αφορά τα ταμεία δανειοδοτήσεων, το αποτέλεσμα ανανέωσης μπορεί να αρχίσει μετά την αποπληρωμή ενός δανείου από τον τελικό αποδέκτη. Όσον αφορά τα εν λόγω ταμεία, το Συνέδριο διαπίστωσε ότι στην πραγματικότητα δεν εμφάνιζαν αποτέλεσμα ανανέωσης στο τέλος του 2013.

Σπάνια παράγεται αποτέλεσμα μόχλευσης και ορισμένα ταμεία συστάθηκαν με υπερβολική καθυστέρηση

62

Η Επιτροπή, στην απάντησή της στην ετήσια έκθεση του Συνεδρίου για το οικονομικό έτος 2013 (σημείο 5.36), τόνισε τους περιορισμούς ενός ενιαίου δείκτη, όπως το ποσοστό εκταμίευσης, ως εργαλείου εκτίμησης των επιδόσεων των χρηματοοικονομικών μέσων και θεώρησε ότι «η εκτίμηση των επιδόσεων θα πρέπει επίσης να εστιάζει στην επίτευξη αποτελεσμάτων από τα συγχρηματοδοτούμενα χρηματοοικονομικά μέσα, συμπεριλαμβανομένων του αποτελέσματος μόχλευσης και του αποτελέσματος ανανέωσης».

Σπάνια παράγεται αποτέλεσμα μόχλευσης

63

Τα χρηματοοικονομικά μέσα αποσκοπούν στη μόχλευση της δημόσιας ενίσχυσης, παρέχοντας κίνητρα για τη συμμετοχή του ιδιωτικού τομέα. Εάν, για παράδειγμα, για κάθε ευρώ που χορηγείται από δημόσιες πηγές, παρέχεται και ένα ευρώ από ιδιωτική χρηματοδότηση, το συνολικό ποσό που θα χορηγηθεί σε τελικούς αποδέκτες διπλασιάζεται. Ωστόσο, δεν υπάρχει νομική απαίτηση για την επίτευξη συγκεκριμένου βαθμού ιδιωτικής συμμετοχής (μόχλευση).

64

Το άρθρο 223 του κανονισμού εφαρμογής του δημοσιονομικού κανονισμού³⁷ προβλέπει ότι τα χρηματοδοτικά μέσα «(…) αποσκοπούν στην επίτευξη αποτελέσματος μόχλευσης με βάση τη συνεισφορά της Ένωσης, με την κινητοποίηση συνολικής επένδυσης που υπερβαίνει το μέγεθος αυτής της συνεισφοράς» και ότι «το αποτέλεσμα μόχλευσης των κονδυλίων της Ένωσης ισοδυναμεί με το ποσό της χρηματοδότησης επιλεγμένων τελικών αποδεκτών, υποδιαιρούμενο με το ποσό της συνεισφοράς της Ένωσης».³⁸ Ωστόσο στο πλαίσιο του ΕΓΤΑΑ, η συνήθης δημόσια συγχρηματοδότηση που παρέχουν τα κράτη μέλη θεωρείται ότι συνιστά μόχλευση ακόμη και εάν δεν συγκεντρώθηκε καθόλου ιδιωτική χρηματοδότηση.

65

Ο κανονισμός περί κοινών διατάξεων³⁹ ορίζει το «αναμενόμενο αποτέλεσμα μόχλευσης» ως «εκτίμηση σχετικά με τους πρόσθετους δημόσιους και ιδιωτικούς πόρους που ενδέχεται να συγκεντρωθούν από το μέσο χρηματοοικονομικής τεχνικής στο επίπεδο του τελικού αποδέκτη (…)». Σύμφωνα με την έννοια αυτή, στο πλαίσιο του εν λόγω ελέγχου επιδόσεων, το Συνέδριο αντιλαμβάνεται τη μόχλευση ως τα ευρώ χρηματοδότησης (δημόσιας και ιδιωτικής) που έχουν αποτελέσει αντικείμενο εγγυήσεων ή έχουν καταβληθεί για τη χρηματοδότηση έργων αγροτικής ανάπτυξης για κάθε ευρώ δημόσιας χρηματοδότησης (της ΕΕ και των κρατών μελών). Επομένως, το Συνέδριο υπολόγισε το αποτέλεσμα μόχλευσης⁴⁰ ως εξής:

Χρηματοδότηση προς τελικούς αποδέκτες

Δημόσιες εισφορές

66

Τα κράτη μέλη δεν κατέβαλαν μεγάλες προσπάθειες για την επίτευξη αποτελέσματος μόχλευσης. Από τις επισκέψεις ελέγχου που πραγματοποίησε το Συνέδριο προέκυψε ότι δεν επιτεύχθηκε μόχλευση, για παράδειγμα, στη Λετονία, τη Λιθουανία και την Ιταλία (Σικελία), επειδή η εφαρμογή των χρηματοοικονομικών μέσων δεν προσήλκυσε πρόσθετο ιδιωτικό κεφάλαιο για έργα αγροτικής ανάπτυξης. Παρατηρήθηκε ορισμένος βαθμός μόχλευσης στη Γαλλία (Κορσική), την Ιταλία (Απουλία) και τη Ρουμανία, για το τμήμα των δανείων που χορηγήθηκαν σε τελικούς αποδέκτες, το οποίο δεν καλυπτόταν από εγγύηση⁴¹.

67

Η Ελλάδα και η Ιταλία (Ουμβρία)⁴² ήταν τα μόνα κράτη μέλη στα οποία τα ταμεία είχαν σχεδιαστεί με ρητό στόχο την επίτευξη μόχλευσης. Στην Ελλάδα αναμενόταν ότι θα μπορούσε να επιτευχθεί κάποιος βαθμός μόχλευσης, δεδομένου ότι, εκτός από τη δημόσια εισφορά, μια ιδιωτική τράπεζα λειτουργούσε ως συγχρηματοδότης⁴³. Ωστόσο, έως τα μέσα του 2014 δεν είχε επιτευχθεί στην πραγματικότητα μόχλευση, δεδομένου ότι δεν είχε χορηγηθεί κανένα δάνειο.

Πλαίσιο 7

Μόχλευση, σύμφωνα με τις εκτιμήσεις του Συνεδρίου

Στο πλαίσιο του δείγματος των κρατών μελών / περιφερειών, όπου πραγματοποιήθηκε επιτόπια επίσκεψη κατά τη διάρκεια του ελέγχου, η μόχλευση ήταν η εξής:

Κορσική (ΤΕ)
Ελλάδα (ΤΔ)
Λιθουανία (ΤΔ)
Απουλία (ΤΕ)
Ρουμανία (ΤΕ)
Σικελία (ΤΕ)-

Μόχλευση
(Ποσό χορηγηθεισών πιστώσεων / Κεφάλαιο που καταβλήθηκε στο ΜΧΤ)
1,47
Όχι ακόμη
ά.α.
2,24
1,41¹
0,28

1Στον υπολογισμό του παρόντος πίνακα χρησιμοποιείται το μέγιστο κεφάλαιο ταμείου των 220 εκατομμυρίων ευρώ.«

Υπερβολικά καθυστερημένη σύσταση ορισμένων χρηματοοικονομικών μέσων

68

Αρκετά χρηματοοικονομικά μέσα δημιουργήθηκαν με καθυστέρηση, μειώνοντας συνεπώς τις επιδόσεις τους την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013. Αυτό συνέβη στη Γαλλία (Κορσική) (Ιούνιος 2012) και στη Βουλγαρία (Φεβρουάριος 2012), αλλά ιδιαίτερα στην Ελλάδα και την Ιταλία (Καλαβρία) (βλέπε πλαίσιο 8).

Πλαίσιο 8

Στην Ελλάδα και την Ιταλία (Καλαβρία), ο χρόνος εφαρμογής μείωσε τις επιδόσεις των μέσων

Η διαχειριστική αρχή της Ελλάδας πρότεινε τη δημιουργία ενός ταμείου δανειοδοτήσεων τον Ιανουάριο του 2011 και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ενέκρινε την πρόταση τον Μάιο του 2011. Αναμενόταν ότι το ταμείο θα αύξανε τη ρευστότητα για επενδυτές και επιχειρηματίες του αγροτικού τομέα. Στην πραγματικότητα, το ταμείο δανειοδοτήσεων τέθηκε σε λειτουργία μόλις τον Ιανουάριο του 2014. Στο συγκεκριμένο πλαίσιο της έντονης οικονομικής κρίσης, η οποία, σύμφωνα με τις εθνικές αρχές, δικαιολογούσε τις καθυστερήσεις, το ταμείο δανειοδοτήσεων εφαρμόστηκε μόλις δύο έτη πριν από το τέλος της περιόδου προγραμματισμού στα τέλη του 2015, με αποτέλεσμα τη μείωση των επιδόσεών του στο σύνολο της περιόδου 2007-2013.

Το Συνέδριο διαπίστωσε ότι υπήρχε σημαντικό κενό μεταξύ του χρόνου σύστασης ενός ταμείου στην Ιταλία (Καλαβρία) και καταβολής του κεφαλαίου ταμείου και του χρόνου έκδοσης των πρώτων εγγυήσεων. Το ταμείο εγγυήσεων συστάθηκε το 2010, ωστόσο οι πρώτες εγγυήσεις παρασχέθηκαν μόλις το 2013.

Η παρακολούθηση των χρηματοοικονομικών μέσων κατά την περίοδο 2007-2013 δεν παρείχε αρκετές συναφείς πληροφορίες σχετικά με τις επιτευχθείσες επιδόσεις

69

Σύμφωνα με το Συνέδριο, οι κύριοι δείκτες για τη μέτρηση των επιδόσεων των χρηματοοικονομικών μέσων είναι οι εξής: αποτέλεσμα μόχλευσης,

—αποτέλεσμα μόχλευσης,

—αποτέλεσμα ανανέωσης⁴⁴,

—ποσοστά αδυναμίας εξυπηρέτησης δανείων.

70

Το εν λόγω σύνολο δεικτών παρέχει πληροφορίες σχετικά με τις επιδόσεις. Το Συνέδριο διαπίστωσε ότι το πλαίσιο της αγροτικής ανάπτυξης δεν περιλάμβανε συγκεκριμένους στόχους ή δείκτες οι οποίοι να επιτρέπουν τη μέτρηση της αποτελεσματικότητας και του αντίκτυπου των χρηματοοικονομικών μέσων και παρατήρησε ότι τα κράτη μέλη παρακολούθησαν κυρίως τα ποσοστά εκταμίευσης. Τα κράτη μέλη διέθεταν λεπτομερείς καταστάσεις των σχετικών τελικών αποδεκτών⁴⁵, ωστόσο δεν καθιέρωσαν δείκτες επιδόσεων ή αποτελεσμάτων για την παρακολούθηση των επιδόσεων βάσει των τριών κριτηρίων (αποτέλεσμα ανανέωσης και αποτέλεσμα μόχλευσης, καθώς και ποσοστό αδυναμίας πληρωμής).

71

Το Συνέδριο διαπίστωσε επίσης την ύπαρξη περιπτώσεων στις οποίες τα αριθμητικά στοιχεία που συμπεριλήφθηκαν στις ετήσιες εκθέσεις προόδου που υποβλήθηκαν στην Επιτροπή δεν ήταν πάντοτε πλήρη ή αξιόπιστα (βλέπε πλαίσιο 9).

Πλαίσιο 9

Η υποβολή εκθέσεων δεν ήταν πλήρης και αξιόπιστη

Η Ρουμανία συμπεριέλαβε στις εκθέσεις της ποσά μη επιλέξιμων εγγυήσεων (βλέπε επίσης πλαίσιο 10), και υπέβαλε στοιχεία για εγγυήσεις οι οποίες είχαν ακυρωθεί χωρίς τη χορήγηση δανείων. Η Ρουμανία συμπεριέλαβε επίσης στις εκθέσεις της εγγυήσεις οι οποίες δεν ήταν ενεργές, επειδή οι τελικοί αποδέκτες δεν είχαν καταβάλει την προμήθεια της εγγύησης.

Η Λιθουανία συμπεριέλαβε δάνεια τα οποία δεν ενεργοποιήθηκαν ποτέ, λόγω ακύρωσης των συμβάσεων, και η Γαλλία (Κορσική) συμπεριέλαβε στις εκθέσεις της στοιχεία που δεν αντιστοιχούσαν στις πιστοποιημένες πληροφορίες που περιλαμβάνονταν στη βάση δεδομένων του διαχειριστή ταμείου.

Είχαν θεσπιστεί κατάλληλες πολιτικές εκκαθάρισης και εξόδου την περίοδο 2007-2013;

72

Η διαχείριση των χρηματοοικονομικών μέσων δεν ακολουθεί το σύνηθες σύστημα διαχείρισης των επιχορηγήσεων είτε στο επίπεδο των διοικήσεων των κρατών μελών είτε στο επίπεδο των τελικών αποδεκτών. Τα χρηματοοικονομικά μέσα χρειάζονταν μια εξ ολοκλήρου νέα αρχιτεκτονική στα κράτη μέλη, ιδίως όσον αφορά τη συμμόρφωση με τα άρθρα 50 έως 52 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1974/2006. Τα βασικά χαρακτηριστικά της συγκεκριμένης αρχιτεκτονικής χρηματοοικονομικών μέσων είναι οι πολιτικές εκκαθάρισης και εξόδου.

73

Επίσης, η νομοθεσία για την αγροτική ανάπτυξη απαιτεί οι πολιτικές εκκαθάρισης και εξόδου να συμπεριλαμβάνονται σε βασικά έγγραφα (επιχειρηματικά σχέδια και συμφωνίες χρηματοδότησης). Επομένως, πρέπει να υφίστανται σαφείς κανόνες για την εκκαθάριση των χρηματοοικονομικών μέσων στο τέλος της περιόδου προγραμματισμού (31 Δεκεμβρίου 2015) και πρέπει να τίθενται όροι που να επιτρέπουν τη χρήση των εναπομεινάντων πόρων για άλλο σκοπό πέραν του αρχικού στόχου αγροτικής ανάπτυξης του μέτρου του ΠΑΑ. Πρέπει επίσης να χρησιμοποιούνται μόνο προς όφελος επιμέρους επιχειρήσεων. Τέλος, η Επιτροπή πρέπει να παρέχει στα κράτη μέλη καθοδήγηση ώστε να μειωθεί ο διοικητικός φόρτος τους, και πρέπει να καθιερωθεί κατάλληλο σύστημα διαχείρισης κινδύνου για την αντιμετώπιση συγκεκριμένων κινδύνων που συνδέονται με τα χρηματοοικονομικά μέσα (όπως για την προστασία των δημόσιων πόρων).

74

Το Συνέδριο αξιολόγησε τις προσεγγίσεις που ακολούθησαν τα κράτη μέλη και η Επιτροπή για την τήρηση των εν λόγω απαιτήσεων και διαπίστωσε την έλλειψη τόσο σαφών κανόνων όσο και καθοδήγησης από την Επιτροπή.

Το κλείσιμο δεν είχε ακόμη προετοιμαστεί επαρκώς και οι διατάξεις ερμηνεύτηκαν διαφορετικά από τα κράτη μέλη και την Επιτροπή

75

Τα προγράμματα θα κλείσουν στο τέλος της περιόδου προγραμματισμού για την αγροτική ανάπτυξη 2007-2013. Στο πλαίσιο αυτό θα αποφασιστεί ποιες δαπάνες των ΜΧΤ είναι επιλέξιμες και τα αντίστοιχα ποσά που μπορούν να κρατήσουν τα κράτη μέλη (που θα καταβάλουν το υπόλοιπο των χρηματοοικονομικών μέσων) (βλέπε σημείο 33). Θα αποφασιστεί επίσης ποιες διατάξεις εξόδου και εκκαθάρισης θα ισχύσουν. Το Συνέδριο διαπίστωσε ότι αυτό το αποφασιστικής σημασίας γεγονός δεν είχε προετοιμαστεί δεόντως ούτε από τα κράτη μέλη ούτε από την Επιτροπή.

76

Κατά τη διάρκεια της περιόδου προγραμματισμού 2007-2013, η Επιτροπή και τα κράτη μέλη ερμήνευσαν διαφορετικά τους ισχύοντες κανόνες των ΜΧΤ, ιδίως στην περίπτωση των ταμείων εγγυήσεων. Βάσει της νομοθεσίας θεωρούνται επιλέξιμες δύο κατηγορίες εγγυήσεων: οι αποδεσμευμένες και οι τρέχουσες εγγυήσεις. Η Επιτροπή δήλωσε ότι όλες οι αποδεσμευμένες εγγυήσεις είναι επιλέξιμες κατά το κλείσιμο. Σύμφωνα με την Επιτροπή, οι τρέχουσες εγγυήσεις δεν είναι επιλέξιμες στο σύνολό τους, αλλά πρέπει να εφαρμοστεί σε αυτές ένας «λόγος έκθεσης σε κίνδυνο» κατά το κλείσιμο, με αποτέλεσμα τη μείωση των ποσών που μπορούν να κρατήσουν τα κράτη μέλη.

77

Το Συνέδριο παρατήρησε ότι η προσέγγιση της ΓΔ Γεωργίας και Αγροτικής Ανάπτυξης ευθυγραμμιζόταν με την ερμηνεία της ΓΔ Περιφερειακής Πολιτικής και Αστικής Ανάπτυξης στο καθοδηγητικό της σημείωμα, ωστόσο αυτό δεν υποστηριζόταν από το κείμενο της νομοθεσίας. Τα κράτη μέλη στα οποία πραγματοποιήθηκε επίσκεψη κατά τη διάρκεια του ελέγχου είχαν ερμηνεύσει με διαφορετικούς τρόπους αυτούς τους κανόνες. Η Ιταλία θεώρησε ότι έπρεπε να εφαρμόσει τον λόγο αυτό σε όλες τις εγγυήσεις (αποδεσμευμένες και τρέχουσες), ενώ η Γαλλία (Κορσική) και η Ρουμανία δεν ήθελαν να εφαρμόσουν κανέναν λόγο επί των εγγυήσεων.

Έλλειψη σαφήνειας όσον αφορά τις διατάξεις για την πολιτική εξόδου

78

Επί του παρόντος, δεν υφίστανται ακριβείς διατάξεις εξόδου και εκκαθάρισης για τα κράτη μέλη. Οι κανόνες της ΕΕ για την αγροτική ανάπτυξη απαιτούν μόνο οι πόροι που επιστρέφονται μετά την τελική ημερομηνία επιλεξιμότητας του προγράμματος αγροτικής ανάπτυξης να χρησιμοποιηθούν από τα οικεία κράτη μέλη προς όφελος επιμέρους επιχειρήσεων. Τα κράτη μέλη στα οποία πραγματοποιήθηκε επίσκεψη κατά τη διάρκεια του ελέγχου θεώρησαν στο σύνολό τους ότι το μέλλον όλων των ελεγχθέντων ταμείων ήταν αβέβαιο: δεν ήταν σαφές εάν τα ταμεία θα εξακολουθήσουν να υφίστανται, για πόσο χρονικό διάστημα και για ποιον σκοπό.

79

Σύμφωνα με την ερμηνεία της Επιτροπής⁴⁶, είναι δυνατή η χορήγηση στήριξης σε πρόσωπα εκτός του τομέα αγροτικής ανάπτυξης και του γεωργικού τομέα, ωστόσο δεν ήταν διαθέσιμος σαφής ορισμός αυτών των επιμέρους επιχειρήσεων. Το Συνέδριο θεωρεί ότι υπάρχει κίνδυνος πόροι που είχαν διατεθεί αρχικά στην αγροτική ανάπτυξη, για δυνητικούς δικαιούχους της γεωργικής πολιτικής, να μεταφερθούν σε τομείς άλλους από εκείνους που αφορούν την αγροτική ανάπτυξη.

80

Τέλος, το Συνέδριο διαπίστωσε ότι η Επιτροπή δεν σκόπευε να παρακολουθήσει αυτή τη διάταξη κατά την περίοδο μετά το κλείσιμο, ώστε να διασφαλίσει ότι το κεφάλαιο χρηματοδότησης και οι επιστρεφόμενοι πόροι δεν χρησιμοποιούνται, μεσοπρόθεσμα και μακροπρόθεσμα, από τα κράτη μέλη για σκοπούς άλλους από τη στήριξη επιμέρους επιχειρήσεων.

Μπορεί το πλαίσιο για την περίοδο 2014-2020 να εξασφαλίσει τις αναγκαίες βελτιώσεις όσον αφορά τα χρηματοοικονομικά μέσα;

81

Στο τέλος του 2013 εγκρίθηκε ένα νέο νομοθετικό πλαίσιο για την πολιτική 2014-2020 στους τομείς των κοινωνικών υποθέσεων, της αλιείας, της συνοχής και της αγροτικής ανάπτυξης. Σύμφωνα με τον δημοσιονομικό κανονισμό⁴⁷, στις περιπτώσεις επιμερισμένης διαχείρισης, ο κανονισμός περί κοινών διατάξεων για την περίοδο 2014-2020 ορίζει τις αρχές που εφαρμόζονται σε όλα τα χρηματοοικονομικά μέσα όλων των τομέων. Το Συνέδριο αξιολόγησε σε ποιον βαθμό αυτές οι νομικές αλλαγές θα μπορούσαν να αυξήσουν τις επιδόσεις των χρηματοοικονομικών μέσων στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης.

Το νέο νομικό πλαίσιο περιλαμβάνει ορισμένες αξιοσημείωτες βελτιώσεις …

82

Το Συνέδριο διαπίστωσε ότι το νομικό πλαίσιο για τα χρηματοοικονομικά μέσα παρουσιάζει ορισμένες βελτιώσεις, και συγκεκριμένα:

—υποχρεωτικές εκ των προτέρων αξιολογήσεις για όλα τα μέσα, οι οποίες θα οδηγούσαν, μεταξύ άλλων, σε καλύτερη εκτίμηση σχετικά με το απαιτούμενο κεφάλαιο ταμείου·

—τμηματικές πληρωμές, οι οποίες θα συνδέονται με το επίπεδο των πραγματικών εκταμιεύσεων προς τους τελικούς αποδέκτες των ταμείων δανειοδοτήσεων ή της πραγματικής απορρόφησης των ταμείων εγγυήσεων, στοιχείο που θα μείωνε τον κίνδυνο υπερκεφαλαιοποίησης,

—την επιλογή της σύστασης διαφορετικών ειδών χρηματοοικονομικών μέσων σε διαφορετικά επίπεδα (εθνικό, περιφερειακό, διεθνικό ή διασυνοριακό), π.χ. μέσω κεντρικού φορέα διοχέτευσης των πόρων (ταμεία χαρτοφυλακίου⁴⁸), ειδικών εξατομικευμένων ή έτοιμων προς χρήση μέσων (τα οποία θα δημιουργήσουν αμφότερα τα κράτη μέλη) ή μέσω εισφορών σε κοινοτικά μέσα, και

—υποχρεωτική υποβολή στοιχείων εξαρχής, συμπεριλαμβανομένων στοιχείων σχετικών με ένα σύνολο δεικτών που συνδέονται με τον δημοσιονομικό κανονισμό⁴⁹.

… ωστόσο παραμένουν ορισμένα εμπόδια

83

Το Συνέδριο διαπίστωσε ότι παρέμενε ο κίνδυνος υπερκεφαλαιοποίησης των χρηματοοικονομικών μέσων και ότι δεν είχαν ακόμη δημιουργηθεί οι συνθήκες που απαιτούνταν για τη διασφάλιση των μακροπρόθεσμων αποτελεσμάτων τους. Επίσης, το Συνέδριο διαπίστωσε ότι ορισμένα ζητήματα επιδόσεων δεν αντιμετωπίζονταν ακόμη επαρκώς στο νομικό πλαίσιο της ΕΕ για την περίοδο 2014-2020 και ότι υπήρχε ο κίνδυνος τα χρηματοοικονομικά μέσα να παραμείνουν υπερβολικά εξαρτημένα από τα καθεστώτα επιχορηγήσεων.

Εξακολουθούν να παραμένουν οι κίνδυνοι της υπερεκτίμησης του αναγκαίου κεφαλαίου και στη συνέχεια της υπερκεφαλαιοποίησης των ταμείων

84

Η νέα διάταξη σχετικά με τις τμηματικές πληρωμές (άρθρο 41 του κανονισμού περί κοινών διατάξεων) προβλέπει ότι οι πληρωμές από τον προϋπολογισμό του ΕΓΤΑΑ στο κεφάλαιο του ταμείου εξαρτώνται από τις δαπάνες που πραγματοποιούν τα χρηματοοικονομικά μέσα. Η διάταξη αυτή μπορεί να περιορίσει την υπερκεφαλαιοποίηση, ωστόσο υπάρχει ακόμη ο κίνδυνος να μην επαρκεί για τη διόρθωση του προβλήματος των «ταμείων στάθμευσης πόρων»⁵⁰ με σκοπό να παρακαμφθεί η εφαρμογή του κανόνα της αποδέσμευσης.

85

Ένας από τους κύριους σκοπούς της νέας υποχρεωτικής εκ των προτέρων αξιολόγησης είναι να προσδιοριστούν ποσοτικά οι πόροι που πρέπει να δεσμευτούν για τη χρηματοδότηση χρηματοοικονομικών μέσων. Η ποιότητα της εν λόγω αξιολόγησης είναι, επομένως, βασικής σημασίας, επειδή έχει άμεσες οικονομικές συνέπειες. Η ισχύουσα νομοθεσία δεν απαιτεί από την Επιτροπή να ελέγχει την ποιότητα της εν λόγω αξιολόγησης.

86

Βάσει της εμπειρίας από την περίοδο 2007-2013, είναι πιθανό η νέα διάταξη για τις τμηματικές πληρωμές να μην είναι αρκετή προκειμένου να διασφαλίσει ότι τα κεφάλαια δεν θα είναι υπερβολικά μεγάλα, ιδίως εάν οι εκ των προτέρων αξιολογήσεις είναι ανεπαρκείς. Το ποσό της πρώτης δόσης, ύψους 25 %⁵¹, εξαρτάται από το ποσό που δεσμεύτηκε για το χρηματοδοτικό μέσο στο πλαίσιο της σχετικής συμφωνίας χρηματοδότησης (βλέπε πίνακα 4).

Πίνακας 4

Δυνητικός αντίκτυπος των τμηματικών πληρωμών (σε εκατομμύρια ευρώ)

| Ποσό που είχε προγραμματιστεί να δεσμευτεί για το χρηματοδοτικό μέσο στο πλαίσιο της σχετικής συμφωνίας χρηματοδότησης | Ενδιάμεση πληρωμή με ανώτατο όριο το 25 % | Πολλαπλασιαστής | Μέγιστο ποσό που θα παρασχεθεί σε εγγυήσεις | Τα πλέον πρόσφατα ποσά που εκδόθηκαν ως εγγυήσεις | Σε % του μέγιστου ποσού
Βουλγαρία | 121,00 | 30,25 | 5 | 151,25 | 50 | 33,0 %
Ιταλία (Απουλία) | 25,00 | 6,25 | 12,5 | 78,125 | 6,6 | 8,5 %
Ιταλία (Σικελία) | 39,50 | 9,875 | 12,5 | 123,44 | 5,5 | 4,4 %

Εξακολουθεί να υφίσταται ο κίνδυνος να συσταθούν τα χρηματοοικονομικά μέσα με υπερβολική καθυστέρηση

87

Η έγκαιρη εφαρμογή ενός χρηματοδοτικού μέσου σε αρχικό στάδιο της περιόδου προγραμματισμού αποτελεί βασικό όρο για την ενίσχυση των επιδόσεών του σε όλη την περίοδο προγραμματισμού. Το Συνέδριο θεωρεί ότι ο τρόπος με τον οποίο θα εκκαθαριστούν τα τρέχοντα χρηματοοικονομικά μέσα τον Δεκέμβριο του 2015 θα έχει αντίκτυπο στην απόφαση και τη διαδικασία σύστασης χρηματοοικονομικών μέσων βάσει του νέου πλαισίου. Συνολικά, επειδή την 1η Δεκεμβρίου 2014 δεν είχαν εγκριθεί ΠΑΑ ούτε είχαν ολοκληρωθεί εκ των προτέρων αξιολογήσεις για τα νέα χρηματοοικονομικά μέσα, είναι μεγάλος ο κίνδυνος η εφαρμογή να αρχίσει από το 2016 και μετά, μειώνοντας έτσι τον χρόνο κατά τον οποίο θα είναι επιχειρησιακά.

Κίνδυνος ανεπαρκούς επικέντρωσης στα μακροπρόθεσμα αποτελέσματα

88

Το Συνέδριο διαπίστωσε ότι ορισμένα κράτη μέλη, όπως η Λιθουανία και η Λετονία, εφάρμοσαν χρηματοοικονομικά μέσα προκειμένου να ανταποκριθούν σε συγκεκριμένες δυσκολίες οι οποίες προκλήθηκαν από την οικονομική και χρηματοπιστωτική κρίση. Εντούτοις, τα ταμεία έπαψαν να λειτουργούν μόλις βελτιώθηκε η κατάσταση στις χρηματοπιστωτικές αγορές αυτών των χωρών (βλέπε σημεία 45 και 60). Όμως, προκειμένου τέτοιου είδους επιστρεπτέα μέσα να μπορέσουν να παραγάγουν σημαντικά αποτελέσματα, πρέπει να λειτουργήσουν σε μακροπρόθεσμη βάση. Στην Κορσική, μολονότι η πίστωση ίσχυε για μεγαλύτερη περίοδο, οι εγγυήσεις περιορίζονταν στους 60 μήνες. Στην πρόσφατη ανακοίνωσή της (βλέπε σημείο 8), η Επιτροπή υπογράμμισε επίσης την ανάγκη να εξεταστεί επαρκώς η μακροπρόθεσμη ανάπτυξη και να στηριχτούν μακροπρόθεσμα επενδυτικά σχέδια.

89

Το Συνέδριο θεωρεί ότι μία συνθήκη που διασφαλίζει τη μακροπρόθεσμη λειτουργία των χρηματοοικονομικών μέσων είναι η ύπαρξη σαφών μεταβατικών κανόνων μεταξύ των περιόδων προγραμματισμού, ώστε να αποφεύγονται ασυνέχειες που συνδέονται με τη διαχείριση των κύκλων προγραμματισμού. Στο νέο νομικό πλαίσιο δεν υφίσταται τέτοιου είδους διάταξη.

Αποτελέσματα μόχλευσης και ανανέωσης: ορισμένα ζητήματα επιδόσεων δεν αντιμετωπίζονται επαρκώς

90

Το Συνέδριο διαπίστωσε ότι οι επιδόσεις δεν αποτέλεσαν αντικείμενο παρακολούθησης την περίοδο 2007-2013 (βλέπε σημεία 69 και 70). Δεν υπήρχαν, συνεπώς, χρήσιμες πληροφορίες οι οποίες να τροφοδοτήσουν μια διαδικασία «άντλησης διδαγμάτων» για την επόμενη περίοδο προγραμματισμού.

91

Η ιδιωτική συμμετοχή (μόχλευση) εξακολουθεί να μην είναι υποχρεωτική βάσει του νέου νομικού πλαισίου και η νέα νομοθεσία δεν θέτει κατάλληλους στόχους ούτε παρέχει στοιχεία για τον υπολογισμό των δεικτών μόχλευσης. Το Συνέδριο θεωρεί ότι η έννοια της μόχλευσης, όπως προτείνεται στο σημείο 64, δεν είναι κατάλληλη για χρηματοοικονομικά μέσα στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020⁵².

92

Επιπλέον, το νέο πλαίσιο δεν περιλαμβάνει ελάχιστες περιόδους ανανέωσης οι οποίες να είναι συμβατικά δεσμευτικές. Σύμφωνα με το άρθρο 45 του κανονισμού περί κοινών διατάξεων, οι πόροι που επιστρέφονται στα χρηματοοικονομικά μέσα εντός ελάχιστης περιόδου οκτώ ετών πρέπει να χρησιμοποιηθούν σύμφωνα με τους σκοπούς του προγράμματος/των προγραμμάτων. Μολονότι ο ορισμός ελάχιστης περιόδου είναι ευπρόσδεκτος, η διάταξη επιτρέπει τη μείωση του κεφαλαίου του ταμείου και την επαναχρησιμοποίηση τέτοιων πόρων χρηματοοικονομικών μέσων ως επιχορηγήσεων, περιορίζοντας, κατ’ αυτό τον τρόπο το πλεονέκτημα που παρείχε το σύστημα ανανέωσης.

Υπάρχει ο κίνδυνος η εξάρτηση των χρηματοοικονομικών μέσων από τις επιχορηγήσεις να εξακολουθήσει να υφίσταται την περίοδο 2014-2020

93

Σε προηγούμενους ελέγχους του Συνεδρίου σχετικά με την αγροτική ανάπτυξη⁵³ διαπιστώθηκαν προβλήματα στον τρόπο με τον οποίο είχε πραγματοποιηθεί η διαχείριση των επιχορηγήσεων για τα επενδυτικά μέτρα. Παρατηρήθηκαν συχνά φαινόμενα μη αποδοτικής δαπάνης, μετατόπισης του οφέλους και αδυναμίες στη διαδικασία επιλογής. Το μέτρο στο πλαίσιο του οποίου παρέχεται στήριξη για επενδύσεις σχετικά με τη μεταποίηση γεωργικών προϊόντων ήταν αυτό που διαπιστώθηκε ότι ενείχε τον μεγαλύτερο κίνδυνο εμφάνισης σφάλματος⁵⁴. Δεδομένου ότι τα χρηματοοικονομικά μέσα επωφελούνται από πρόσθετη εμπειρογνωσία όσον αφορά την αξιολόγηση της βιωσιμότητας των έργων (βλέπε σημείο 14), έχουν τη δυνατότητα να μετριάζουν τους εντοπιζόμενους κινδύνους σχετικά με τη χρήση των επιχορηγήσεων.

94

Κάθε τελικός αποδέκτης που πληροί τα κριτήρια επιλεξιμότητας και επιλογής των χρηματοοικονομικών μέσων, μπορεί να υποβάλει αίτηση άμεσα, χωρίς να χρειάζεται να υποβάλει αίτηση για τα καθεστώτα επιχορήγησης. Αυτό συνιστά άμεση πρόσβαση στο χρηματοδοτικό μέσο. Αντίθετα με την κατάσταση που διαπιστώθηκε την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013 (βλέπε σημεία 34 και 35), η άμεση πρόσβαση αυξάνει την εμβέλεια παρέμβασης των χρηματοοικονομικών μέσων και, επομένως, τον δυνητικό αντίκτυπό τους.

95

Σε ένα έγγραφο καθοδήγησης της Επιτροπής⁵⁵ για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020 εντοπίστηκε η δυνατότητα άμεσης πρόσβασης σε χρηματοοικονομικά μέσα ως μία από τις κύριες αλλαγές μεταξύ των δύο περιόδων προγραμματισμού. Ωστόσο, το Συνέδριο θεωρεί ότι η στροφή από την έμμεση στην άμεση πρόσβαση δεν μπορεί να αποδοθεί στο νέο νομικό πλαίσιο, εφόσον η έμμεση πρόσβαση δεν απαιτoύνταν από τη νομοθεσία που ίσχυε για την περίοδο 2007-2013⁵⁶. Η προσέγγιση που χρησιμοποιήθηκε για τον τομέα της συνοχής προϋποθέτει άμεση πρόσβαση και η ΓΔ Περιφερειακής Πολιτικής και Αστικής Ανάπτυξης έχει καθορίσει κανόνες για τον τρόπο συνδυασμού των χρηματοοικονομικών μέσων και των επιχορηγήσεων. Η ΓΔ Γεωργίας και Αγροτικής Ανάπτυξης δεν είχε πράξει κάτι παρόμοιο την περίοδο 2007-2013 (βλέπε σημείο 37).

20Βασιλικάτα, Καλαβρία και Απουλία (στο πλαίσιο του ΕΓΤΠΕ - τμήμα Προσανατολισμού) και Μάρκε (στο πλαίσιο του ΕΓΤΠΕ - τμήμα Εγγυήσεων).

21Οργανισμός Επισιτισμού και Γεωργίας των Ηνωμένων Εθνών.

22Τα αποθετήρια εκδίδονται ως αποδεικτικό στοιχείο ότι συγκεκριμένα εμπορεύματα δηλωθείσας ποσότητας και ποιότητας παρελήφθησαν προς φύλαξη σε συγκεκριμένες τοποθεσίες από κατονομαζόμενα άτομα. Τα άτομα αυτά μπορούν να τα χρησιμοποιούν ως εγγύηση για την εξασφάλιση χρηματοδότησης.

23Οι κύριοι λόγοι ήταν οι εξής: τα ειδικά χαρακτηριστικά της αγροτικής ανάπτυξης δεν λαμβάνονται (ή δεν λαμβάνονται επαρκώς) υπόψη από το ισχύον νομικό πλαίσιο, ο πληθυσμός των δικαιούχων, ιδίως οι γεωργοί, έχουν συνηθίσει να λαμβάνουν επιχορηγήσεις, δεν προσδιορίστηκαν επαρκή πλεονεκτήματα της χρήσης χρηματοοικονομικών μέσων σε σύγκριση με άλλα μέτρα στήριξης, η στήριξη μέσω χρηματοοικονομικών μέσων δεν ανταποκρινόταν στα τυπικά χαρακτηριστικά των συνήθων δικαιούχων του ΕΓΤΑΑ και δεν προσδιορίστηκαν οι ανάγκες ή η ζήτηση για χρηματοοικονομικά μέσα στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης.

24Άρθρο 26 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1290/2005 του Συμβουλίου, της 21ης Ιουνίου 2005, για τη χρηματοδότηση της κοινής γεωργικής πολιτικής (ΕΕ L 209 της 11.8.2005, σ. 1).

25Άρθρο 52, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1974/2006 της Επιτροπής.

26Αυτό ορίζεται ως τα ποσά των εγγυήσεων που αφορούν περιπτώσεις αδυναμίας εξυπηρέτησης δανείων σε σύγκριση με τα ποσά των εγγυήσεων που είχαν εκδοθεί.

27Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1974/2006 της Επιτροπής.

28Άρθρο 29 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1290/2005 του Συμβουλίου.

29Ετήσια έκθεση δραστηριοτήτων της ΓΔ Γεωργίας και Αγροτικής Ανάπτυξης για το 2013, παράρτημα 10, σ. 158.

30Ετήσιες εκθέσεις του Συνεδρίου για τα οικονομικά έτη 2010 (σημείο 4.33) (ΕΕ C 326 της 10.11.2011) και 2012 (σημείο 4.7) (ΕΕ C 331 της 14.11.2013)· γνώμη αριθ. 7/2011 του Συνεδρίου σχετικά με πρόταση κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου περί καθορισμού κοινών διατάξεων για το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης, το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο, το Ταμείο Συνοχής, το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης και το Ευρωπαϊκό Ταμείο Θάλασσας και Αλιείας, τα οποία καλύπτονται από το κοινό στρατηγικό πλαίσιο, περί καθορισμού γενικών διατάξεων για το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης, το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο και το Ταμείο Συνοχής και για την κατάργηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1083/2006 (σημείο 49) (ΕΕ C 47 της 17.2.2012)· ειδική έκθεση αριθ. 2/2012 (σημείο 54)· έγγραφο του Συνεδρίου (2014) «Γεωργία και συνοχή: επισκόπηση των δαπανών της ΕΕ κατά την περίοδο 2007-2013» (σημείο 21) (http://eca.europa.eu).

31Στην απάντησή της στην ετήσια έκθεση του Συνεδρίου για το οικονομικό έτος 2012, η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι «και η ίδια διαπίστωσε ότι ορισμένα κράτη μέλη κάνουν εκτεταμένη χρήση (…) των μέσων χρηματοοικονομικής τεχνικής, γεγονός το οποίο μπορεί να έχει ως αποτέλεσμα τη μείωση ή την αποφυγή απώλειας κονδυλίων με βάση τους κανόνες Ν + 2».

32Μεταξύ του 10 % και του 30 % του διαθέσιμου για τα σχετικά μέτρα προϋπολογισμού.

33Άρθρο 9, παράγραφος 2, του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1290/2005 του Συμβουλίου και άρθρο 73 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1698/2005 του Συμβουλίου, της 20ής Σεπτεμβρίου 2005, για τη στήριξη της αγροτικής ανάπτυξης από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ) (ΕΕ L 277 της 21.10.2005, σ. 1).

34Ο διαχειριστής ταμείου (ISMEA) είναι δημόσιος φορέας που παρέχει πληροφορίες και χρηματοπιστωτικές υπηρεσίες για τον γεωργικό τομέα στην Ιταλία. Διαχειρίζεται ένα εθνικό ταμείο εγγυήσεων και είναι επίσης ο διαχειριστής ταμείου σε έξι περιφερειακά ταμεία εγγυήσεων που λαμβάνουν στήριξη από το ΕΓΤΑΑ.

35Τα επιτόκια που προσέφερε το ταμείο δανειοδοτήσεων σε σύγκριση με τα επιτόκια που προσέφερε η αγορά.

36Βλέπε σημεία 5.33 έως 5.36: σύμφωνα με τα πλέον πρόσφατα αριθμητικά στοιχεία της Επιτροπής, μόλις το 37 % των 8,4 δισεκατομμυρίων ευρώ που είχαν καταβληθεί σε χρηματοοικονομικά μέσα από το 2007 έως το τέλος του 2012 είχε πράγματι καταβληθεί στους τελικούς αποδέκτες ή είχε αποτελέσει αντικείμενο σχετικών εγγυήσεων.

37Κανονισμός (EΕ, Ευρατόμ) αριθ. 966/2012 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 25ης Οκτωβρίου 2012, σχετικά με τους δημοσιονομικούς κανόνες που εφαρμόζονται στον γενικό προϋπολογισμό της Ένωσης και την κατάργηση του κανονισμού (ΕΚ, Ευρατόμ) αριθ. 1605/2002 του Συμβουλίου (ΕΕ L 298 της 26.10.2012, σ. 1).

38Βλέπε τον κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμό της Επιτροπής (ΕΕ) αριθ. 1268/2012, της 29ης Οκτωβρίου 2012, σχετικά με τους κανόνες εφαρμογής του κανονισμού (ΕΕ, Ευρατόμ) αριθ. 966/2012 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για τους δημοσιονομικούς κανόνες που εφαρμόζονται στον γενικό προϋπολογισμό της Ένωσης (ΕΕ L 362 της 31.12.2012, σ. 1).

39Βλέπε άρθρο 37, παράγραφος 2, του κανονισμού (EΕ) αριθ. 1303/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 17ης Δεκεμβρίου 2013, περί καθορισμού κοινών διατάξεων για το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης, το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο, το Ταμείο Συνοχής, το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης και το Ευρωπαϊκό Ταμείο Θάλασσας και Αλιείας και περί καθορισμού γενικών διατάξεων για το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης, το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο, το Ταμείο Συνοχής και το Ευρωπαϊκό Ταμείο Θάλασσας και Αλιείας και για την κατάργηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1083/2006 του Συμβουλίου (ΕΕ L 347 της 20.12.2013, σ. 320).

40Βλέπε ειδική έκθεση αριθ. 2/2012, σημείο 102.

41Παράδειγμα: η εγγύηση στη Γαλλία (Κορσική) καλύπτει το 65 % του δανείου, ενώ στη Ρουμανία αυτό μπορεί να φθάσει έως και το 80 %.

42Στην Ιταλία (Ουμβρία), όσον αφορά ένα ταμείο εγγυήσεων σχετικά με το οποίο δεν πραγματοποιήθηκε επιτόπια επίσκεψη, το επιχειρηματικό σχέδιο αναφέρει ότι τουλάχιστον το 20 % των πόρων του ταμείου πρέπει να προέρχεται από τον ιδιωτικό τομέα.

43Το πλήρες κεφάλαιο που επενδύθηκε στο ταμείο δανειοδοτήσεων ήταν 253,025 εκατομμύρια ευρώ, εκ των οποίων 115 εκατομμύρια ευρώ προέρχονταν από δημόσιους πόρους και 138,025 εκατομμύρια ευρώ από ιδιωτικούς πόρους τους οποίους επένδυσε η Τράπεζα Πειραιώς.

44Οι εν λόγω δύο δείκτες επιδόσεων (αποτέλεσμα μόχλευσης και αποτέλεσμα ανανέωσης) θεωρούνται σχετικοί και από την Επιτροπή (βλέπε σημείο 62).

45Στις εν λόγω καταστάσεις αναφέρονταν επίσης τα σχετικά μέτρα, το ποσό των δανείων, το ποσό των εγγυήσεων (κατά περίπτωση), το νόμισμα, η τρέχουσα κατάσταση των δανείων (στάδιο αποπληρωμής) κ.λπ.

46Γνωμοδότηση της νομικής υπηρεσίας της ΓΔ Γεωργίας και Αγροτικής Ανάπτυξης σε σημείωμα προς τους ελεγκτές με ημερομηνία 8 Οκτωβρίου 2014.

47Άρθρο 139, παράγραφος 5, του κανονισμού (ΕΕ, Ευρατόμ) αριθ. 966/2012.

48Ταμεία που δημιουργούνται για την επένδυση οικονομικών πόρων σε εταιρείες επιχειρηματικού κεφαλαίου, σε ταμεία εγγυήσεων, σε ταμεία δανειοδοτήσεων ή ταμεία ή άλλα καθεστώτα παροχής κινήτρων για τη χορήγηση δανείων ή εγγυήσεων για επιστρεπτέες επενδύσεις ή ισοδύναμα μέσα.

49Για παράδειγμα, οι διαχειριστικές αρχές θα πρέπει να υποβάλλουν ειδικές εκθέσεις για πράξεις που περιλαμβάνουν χρηματοοικονομικά μέσα ως παράρτημα στην ετήσια έκθεση προόδου. Σε αυτό θα περιλαμβάνονται ορισμένα στοιχεία (μόχλευση, επιδόσεις) προκειμένου οι εκθέσεις να ευθυγραμμίζονται με τον δημοσιονομικό κανονισμό. Τέτοιου είδους υποβολή εκθέσεων αποτελεί καινοτομία για το ΕΓΤΑΑ.

50Στην Ιταλία (Σικελία) για παράδειγμα, παρέχονταν εγγυήσεις συνεχώς, ωστόσο συνολικά μόνο ένα μικρό μερίδιο του κεφαλαίου χρησιμοποιήθηκε στην πραγματικότητα. Επομένως, το ταμείο εγγυήσεων λειτούργησε ως «ταμείο στάθμευσης πόρων».

51Ο κανονισμός περί κοινών διατάξεων ορίζει ότι κάθε ποσό το οποίο καταβάλλεται, στο πλαίσιο του προγράμματος, στο χρηματοδοτικό μέσο δεν υπερβαίνει το 25 % του συνολικού ποσού των εισφορών του προγράμματος που έχουν δεσμευτεί για το χρηματοδοτικό μέσο.

52Το άρθρο 59, παράγραφος 2, του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1305/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 17ης Δεκεμβρίου 2013, για τη στήριξη της αγροτικής ανάπτυξης από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ) και την κατάργηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1698/2005 του Συμβουλίου (ΕΕ L 347 της 20.12.2013, σ. 487) προβλέπει ότι «[η] συνεισφορά του ΕΓΤΑΑ υπολογίζεται με βάση το ποσό της επιλέξιμης δημόσιας δαπάνης».

53Βλέπε για παράδειγμα την ειδική έκθεση αριθ. 8/2012 «Στοχοθέτηση της ενίσχυσης για τον εκσυγχρονισμό των γεωργικών εκμεταλλεύσεων», την ειδική έκθεση αριθ. 1/2013 «Υπήρξε η στήριξη της ΕΕ προς τη βιομηχανία τροφίμων αποτελεσματική και αποδοτική όσον αφορά την αύξηση της αξίας των γεωργικών προϊόντων;» και την ειδική έκθεση αριθ. 6/2013 «Πέτυχαν τα κράτη μέλη και η Επιτροπή τη βέλτιστη σχέση κόστους/οφέλους με τα μέτρα για τη διαφοροποίηση της αγροτικής οικονομίας;» (http://eca.europa.eu)

54Ειδική έκθεση αριθ. 23/2014 «Σφάλματα στις δαπάνες αγροτικής ανάπτυξης: αιτίες και αντιμετώπιση» (http://eca.europa.eu)

55European Commission; Financial instruments in ESIF programmes 2014-2020, a short reference guide for Managing Authorities (Ευρωπαϊκή Επιτροπή, Χρηματοοικονομικά μέσα στα προγράμματα ΕΔΕΤ της περιόδου 2014-2020, σύντομος οδηγός αναφοράς για τις διαχειριστικές αρχές), 2.7.2014.

56Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1698/2005 του Συμβουλίου και κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1974/2006 της Επιτροπής.

Συμπεράσματα και συστάσεις

96

Συνολικά, το Συνέδριο συμπέρανε ότι τα χρηματοοικονομικά μέσα δεν ήταν επιτυχή στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης⁵⁷ και μολονότι η περίοδος 2014-2020 είναι ενδεχομένως ελπιδοφόρα, η επίτευξη του ευκταίου αντίκτυπου αποτελεί μεγάλη πρόκληση. Είναι σαφές ότι δεν ελήφθησαν υπόψη τα συγκεκριμένα χαρακτηριστικά της πολιτικής αγροτικής ανάπτυξης ούτε πραγματοποιήθηκε αξιολόγηση των πραγματικών αναγκών. Το Συνέδριο, επομένως, διαπίστωσε ότι τα δυνητικά οφέλη της «απομάκρυνσης από τη νοοτροπία εξάρτησης από τις επιχορηγήσεις»⁵⁸ δεν καταδείχθηκαν από την πρακτική εφαρμογή των χρηματοοικονομικών μέσων την περίοδο 2007-2013.

97

Το Συνέδριο διαπίστωσε ότι το πλαίσιο της περιόδου 2014-2020 μπορεί να εξασφαλίσει τις αναγκαίες βελτιώσεις. Εντούτοις, παραμένουν ορισμένα εμπόδια για την εκτενέστερη χρήση των χρηματοοικονομικών μέσων. Μολονότι καθιερώθηκαν νέες συγκεκριμένες διατάξεις για τον περιορισμό του επαναλαμβανόμενου προβλήματος της υπερκεφαλαιοποίησης, ο κίνδυνος εξακολουθεί να υπάρχει. Τέλος, τα βασικά ζητήματα επιδόσεων της μόχλευσης και της ανανέωσης δεν έχουν ακόμη αντιμετωπιστεί επαρκώς (σημεία 81 έως 95).

98

Το Συνέδριο διαπίστωσε, αφενός, ότι τα επιχειρήματα που διατυπώθηκαν υπέρ της σύστασης χρηματοοικονομικών μέσων την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013 δεν ήταν σαφή και, αφετέρου, ότι τα εν λόγω μέσα ήταν υπερκεφαλαιοποιημένα (σημεία 21 έως 50). Η ζήτηση για χρηματοοικονομικά μέσα την περίοδο 2007-2013 ήταν ιδιαιτέρως χαμηλή και, επομένως, θα υπάρξει ανάγκη να δοθούν ειδικά κίνητρα για τη χρησιμοποίησή τους τα επόμενα έτη. Την περίοδο 2007-2013, δεν υπήρχε πλέον ένα χωριστό μέτρο «χρηματοοικονομικής τεχνικής», όπως εκείνο της περιόδου 2000-2006, και τα χρηματοοικονομικά μέσα μπορούσαν να ενσωματωθούν μόνο σε επιλεγμένα επενδυτικά μέτρα. Η δυνατότητα σύστασης χρηματοοικονομικών μέσων, είτε ως τμήμα επενδυτικού μέτρου είτε ως χωριστό μέτρο έχει ως αποτέλεσμα περισσότερη ευελιξία στη διαχείριση των επενδυόμενων πόρων, με παράλληλα αποδυνάμωση της σύνδεσης με τις επιχορηγήσεις. Ούτε το πλαίσιο της περιόδου 2014-2020 προβλέπει αυτή τη δυνατότητα.

Σύσταση 1

Η Επιτροπή, προκειμένου να αυξήσει τα κίνητρα των κρατών μελών για τη σύσταση χρηματοοικονομικών μέσων για την αγροτική ανάπτυξη, πρέπει να προσδιορίσει τις προκλήσεις, τα ειδικά χαρακτηριστικά και τα προσκόμματα αυτού του τομέα και να ενθαρρύνει ενεργά τα κράτη μέλη να χρησιμοποιούν, όταν ενδείκνυται, τέτοιου είδους μέσα.Προκειμένου να τονωθεί η ζήτηση, μια επιλογή για τα κράτη μέλη θα ήταν να διαθέσουν συγκεκριμένο μερίδιο του διαθέσιμου προϋπολογισμού του ΕΓΤΑΑ για χρηματοοικονομικά μέσα και τα μέσα αυτά να καταστούν ελκυστικότερα από τις επιχορηγήσεις σε σαφώς καθορισμένες περιστάσεις.

99

Το πρόβλημα της υπερκεφαλαιοποίησης των χρηματοοικονομικών μέσων επαναλαμβανόταν κατά την περίοδο 2007-2013, γεγονός που οδήγησε σε πλεονάζον ποσό ύψους 370 εκατομμυρίων ευρώ (βλέπε σημείο 48). Μολονότι το νομικό πλαίσιο για την περίοδο 2014-2020 περιλαμβάνει ειδικές διατάξεις (υποχρεωτικές εκ των προτέρων αξιολογήσεις, τμηματικές πληρωμές) για τον περιορισμό του εν λόγω προβλήματος, ο κίνδυνος ενδεχομένως εξακολουθεί να υπάρχει.

Σύσταση 2

Στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης, η Επιτροπή πρέπει να παρέχει καθοδήγηση και να ενθαρρύνει ενεργά την καλή ποιότητα των υποχρεωτικών εκ των προτέρων αξιολογήσεων για τα χρηματοοικονομικά μέσα, τα οποία προορίζονται να χρησιμεύσουν ως βασικό εργαλείο για την αποφυγή της υπερκεφαλαιοποίησης. Επιπλέον, ο λόγος έκθεσης σε κίνδυνο που χρησιμοποιήθηκε πρέπει να επιβεβαιωθεί από τα κράτη μέλη με κατάλληλη τεχνική εμπειρογνωσία.

100

Οι επιδόσεις των χρηματοοικονομικών μέσων ήταν ανεπαρκείς την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013 (σημεία 70 και 71). Είχαν μη ικανοποιητικές επιδόσεις όσον αφορά την ανανέωση πόρων και τη μόχλευση πρόσθετων ιδιωτικών πόρων προς όφελος της πολιτικής αγροτικής ανάπτυξης. Η διαδικασία υποβολής εκθέσεων δεν είχε σχεδιαστεί ώστε να παρουσιάζει τις δραστηριότητες των χρηματοοικονομικών μέσων με ολοκληρωμένο τρόπο και να παρέχει σχετικές πληροφορίες για τις επιτευχθείσες επιδόσεις. Επομένως, η Επιτροπή δεν εκτέλεσε επαρκώς τα εποπτικά καθήκοντά της στο πλαίσιο της επιμερισμένης διαχείρισης. Εντούτοις, οι βελτιώσεις που εισήγαγε το νομικό πλαίσιο της περιόδου 2014-2020 έχουν όντως τη δυνατότητα να αποκαταστήσουν τις βασικές αδυναμίες που διαπιστώθηκαν σε σχέση με την υποβολή εκθέσεων (βλέπε σημείο 82).

Σύσταση 3

Στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης, όσον αφορά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, η Επιτροπή πρέπει, προκειμένου να αυξηθεί η αποτελεσματικότητα των χρηματοοικονομικών μέσων, να ορίσει κατάλληλα πρότυπα και στόχους για το αποτέλεσμα μόχλευσης και το αποτέλεσμα ανανέωσης.

101

Τα χρηματοοικονομικά μέσα πρέπει να λειτουργήσουν μακροπρόθεσμα προκειμένου να παραγάγουν πλήρως τα αποτελέσματά τους. Το Συνέδριο διαπίστωσε ότι δεν έχει δοθεί επαρκής έμφαση στην πτυχή αυτή. Για παράδειγμα, τα ταμεία δανειοδοτήσεων ανταποκρίθηκαν σε βραχυπρόθεσμο πρόβλημα έλλειψης ρευστότητας στο πλαίσιο της πρόσφατης οικονομικής κρίσης. Κατά συνέπεια, λειτούργησαν μόνο για περιορισμένη χρονική περίοδο, παρά τις σημαντικές διοικητικές προσπάθειες που καταβλήθηκαν για τη σύστασή τους.

Σύσταση 4

Προκειμένου να προωθηθούν τα μακροπρόθεσμα αποτελέσματα των χρηματοοικονομικών μέσων, η Επιτροπή και τα κράτη μέλη πρέπει να προσδιορίσουν σαφείς μεταβατικούς κανόνες μεταξύ των περιόδων προγραμματισμού. Τα κράτη μέλη πρέπει να εφαρμόσουν τις νέες νομικές διατάξεις κατά τρόπο που να διασφαλίζει το μεγαλύτερο δυνατό επίπεδο ευελιξίας. Στο πλαίσιο αυτό, η Επιτροπή μπορεί να ενθαρρύνει τα κράτη μέλη να θεσπίσουν ένα ενιαίο χρηματοδοτικό μέσο, το οποίο να μπορεί να παρέχει αμφότερα δάνεια και εγγυήσεις, αυξάνοντας κατ’ αυτό τον τρόπο τη δραστηριότητα και την κρίσιμη μάζα.

102

Στο πλαίσιο προηγούμενων ελέγχων του Συνεδρίου σχετικά με την αγροτική ανάπτυξη διαπιστώθηκαν προβλήματα (φαινόμενα μη αποδοτικής δαπάνης, μετατόπισης του οφέλους και αδυναμίες στη διαδικασία επιλογής) στη διαχείριση των επιχορηγήσεων για τα επενδυτικά μέτρα (βλέπε σημείο 93). Τα χρηματοοικονομικά μέσα έχουν τη δυνατότητα να μετριάζουν τους εντοπιζόμενους κινδύνους σχετικά με τη χρήση των επιχορηγήσεων.

Σύσταση 5

Τα κράτη μέλη πρέπει να δίνουν ιδιαίτερη προσοχή σε ενδεχόμενα φαινόμενα μη αποδοτικής δαπάνης ή μετατόπισης του οφέλους κατά την αξιολόγηση των αιτήσεων χρηματοδότησης. Για να επιτευχθεί αυτό, πρέπει να εφαρμόζουν κατάλληλους δείκτες, όπως την απόδοση της επένδυσης και τις προβλέψεις ταμειακής ροής. Όσον αφορά τις επιλέξιμες δραστηριότητες, όταν ο κίνδυνος φαινομένων μη αποδοτικής δαπάνης / μετατόπισης του οφέλους είναι ιδιαίτερα υψηλός, τα χρηματοοικονομικά μέσα μπορεί να αποτελούν την προτιμητέα επιλογή. Τα κράτη μέλη πρέπει να εξετάσουν τρόπους συνδυασμού των επιχορηγήσεων με τα χρηματοοικονομικά μέσα ώστε να επιτευχθεί η αποδοτικότερη χρήση των πόρων, βελτιστοποιώντας τα αποτελέσματα μόχλευσης/ανανέωσης.

103

Τέλος, το Συνέδριο συμπεραίνει ότι κατά την περίοδο 2007-2013 δεν είχαν θεσπιστεί ακριβείς προϋποθέσεις για τον προσδιορισμό του υπολοίπου των χρηματοοικονομικών μέσων που έπρεπε να καταβληθεί στο τέλος της περιόδου προγραμματισμού ούτε σαφείς προϋποθέσεις για την πολιτική εξόδου, κυρίως λόγω απουσίας σαφών κανόνων από την Επιτροπή σχετικά με τα ζητήματα αυτά (σημεία 72 έως 80).

Σύσταση 6

Η Επιτροπή πρέπει να παράσχει εγκαίρως το 2015 ακριβείς επιχειρησιακούς κανόνες εφαρμογής πριν από το κλείσιμο της περιόδου προγραμματισμού 2007-2013, συμπεριλαμβανομένης της πολιτικής εξόδου.

Η παρούσα έκθεση εγκρίθηκε από το Τμήμα I, του οποίου προεδρεύει η κυρία Rasa BUDBERGYTĖ, Μέλος του Ελεγκτικού Συνεδρίου, στο Λουξεμβούργο, κατά τη συνεδρίασή του της 25ης Μαρτίου 2015.

Για το Ελεγκτικό Συνέδριο

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Πρόεδρος

57 Βλέπε επίσης παράρτημα II της παρούσας έκθεσης.

58European Commission; Financial instruments in ESIF programmes 2014-2020, a short reference guide for Managing Authorities (Ευρωπαϊκή Επιτροπή, Χρηματοοικονομικά μέσα στα προγράμματα ΕΔΕΤ της περιόδου 2014-2020, σύντομος οδηγός αναφοράς για τις διαχειριστικές αρχές), 2.7.2014.

Παραρτήματα

Παραρτημα I

Εκτίμηση της υπερκεφαλαιοποίησης των ταμείων εγγυήσεων στις 31 Δεκεμβρίου 2013 σύμφωνα με τον λόγο έκθεσης σε κίνδυνο

| Ποσό που καταβλήθηκε στο ταμείο έως τις 31.12.2013 (σε ευρώ) | Ποσό των εγγυήσεων που εκδόθηκαν για τελικούς αποδέκτες έως τις 31.12.2013 (σε ευρώ) | Μέγιστο αναμενόμενο επίπεδο αδυναμίας πληρωμής | Λόγος έκθεσης σε κίνδυνο, ο οποίος χρησιμοποιείται για να προσδιοριστεί το ποσό που καταβάλλεται στο ταμείο (1 έως Χ) | Εκτίμηση της υπερκεφαλαιοποίησης του ταμείου (σε ευρώ)
Βουλγαρία | 121 000 000,00 | 50 006 000,00 | 20,0% | 5,0 | 110 998 800,00
Γαλλία (Κορσική) | 600 000,00 | 403 795,00 | 33,3% | 3,0 | 465 401,67
Ιταλία (Σικελία) | 37 628 950,00 | 5 485 210,23 | 33,3% | 3,0 | 35 800 546,59
Ιταλία (Απουλία) | 5 000 000,00 | 6 585 275,50 | 8,0% | 12,5 | 4 473 177,96
Ιταλία (Λάτιο) | 2 500 000,00 | 920 105,60 | 8,0% | 12,5 | 2 426 391,55
Ιταλία (Καμπάνια) | 2 250 000,00 | 3 262 536,52 | 8,0% | 12,5 | 1 988 997,08
Ιταλία (Ουμβρία) | 4 800 000,00 | 0,00 | 33,3% | 3,0 | 4 800 000,00
Ιταλία (Μολίζε) | 2 450 000,00 | 2 451 400,00 | 33,3% | 3,0 | 1 632 866,67
Ιταλία (Βασιλικάτα) | 14 860 000,00 | 1 699 990,00 | 33,3% | 3,0 | 14 293 336,67
Ιταλία (Καλαβρία) | 10 000 000,00 | 1 678 400,00 | 50,0% | 2,0 | 9 160 800,00
Ρουμανία | 220 000 000,00 | 177 173 471,00 | 20,0% | 5,0 | 184 565 305,80
Σύνολο | 421 088 950,00 | 249 666 183,85 |  |  | 370 605 623,98
Αναγκαίο κεφάλαιο (σε ευρώ) | 50 483 326,02
Υπερκεφαλαιοποίηση (εκφραζόμενη ως παράγοντας) | 8,34

Πηγή: Διαπιστώσεις ελέγχου του ΕΕΣ.

Παραρτημα II

Επισκόπηση των κύριων αδυναμιών, οι οποίες μειώνουν τις επιδόσεις των ελεγχθέντων χρηματοοικονομικών μέσων

| Γαλλία (Κορσική) | Ιταλία | Ρουμανία | Ελλάδα | Λιθουανία
Απουλία | Σικελία
Είδος | ΤΕ | ΤΕ | ΤΕ | ΤΕ | ΤΔ | ΤΔ
Καθυστερημένη σύσταση | ΕΑ |  |  |  | ΕΑ |
Υπερεκτίμηση της ζήτησης | ΕΑ | ΕΑ | ΕΑ | ΕΑ | ΕΑ | ΕΑ
Υπερβολικά χαμηλός λόγος έκθεσης σε κίνδυνο (για τα ΤΕ) | ΕΑ |  | ΕΑ |  | ά.α. | ά.α.
Υπερβολικό αρχικό κεφάλαιο |  |  | ΕΑ | ΕΑ | ΕΑ | ΕΑ
Χαμηλό ποσοστό εκταμίευσης |  |  | ΕΑ |  | ΕΑ | ΕΑ
Ανεπαρκές επίπεδο ανανέωσης | ΕΑ | ΕΑ | ΕΑ | ΕΑ | ΕΑ | ΕΑ
Ανεπαρκές επίπεδο μόχλευσης | ΕΑ | ΕΑ | ΕΑ | ΕΑ | ΕΑ | ΕΑ
Έλλειψη υποβολής στοιχείων σχετικά με τις επιδόσεις | ΕΑ | ΕΑ | ΕΑ | ΕΑ | ΕΑ | ΕΑ

ΤΕ: ταμείο εγγυήσεων, ΤΔ: ταμείο δανειοδοτήσεων, ά.α.: άνευ αντικειμένου

ΕΑ: Εντοπισθείσα αδυναμία.

Πηγή: Διαπιστώσεις ελέγχου του ΕΕΣ.

Απαντήσεις της Επιτροπής

Σύνοψη

I

Παρόλο που η προσέλκυση ιδιωτικών κεφαλαίων είναι ένα από τα στοιχεία προστιθέμενης αξίας που συσχετίζονται με τα χρηματοδοτικά μέσα, η νομοθεσία της ΕΕ¹ στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης για την περίοδο 2007-2013 δεν συνδέει ρητά τα μέσα χρηματοοικονομικής τεχνικής με την ιδιωτική χρηματοδότηση.

III

Η Επιτροπή επισημαίνει ότι η περίοδος προγραμματισμού 2014-2020 μόλις ξεκίνησε και τα περισσότερα προγράμματα Ευρωπαϊκών Διαρθρωτικών και Επενδυτικών Ταμείων (ΕΔΕΤ), συμπεριλαμβανομένων των Προγραμμάτων Αγροτικής Ανάπτυξης (ΠΑΑ), δεν έχουν ακόμη εγκριθεί. Επιπλέον, σε οποιαδήποτε στιγμή της περιόδου προγραμματισμού, υπάρχει η δυνατότητα συγκρότησης χρηματοδοτικών μέσων από τα κράτη μέλη.

IV

Η Επιτροπή σημειώνει ότι κατά την περίοδο 2007-2013 υλοποιήθηκαν χρηματοδοτικά μέσα σε 7 κράτη μέλη, πράγμα που αποτελεί σημαντική βελτίωση σε σύγκριση με την περίοδο 2000-2006, όπου μόνο δύο κράτη μέλη τα χρησιμοποίησαν.

Το νομικό πλαίσιο της ΕΕ για την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013 προβλέπει μεγάλη ευελιξία στην εφαρμογή των μέτρων αγροτικής ανάπτυξης. Η Επιτροπή είναι της γνώμης ότι το νομικό πλαίσιο 2007-2013 λαμβάνει υπόψη τις ιδιαιτερότητες της αγροτικής ανάπτυξης και αυτό αντικατοπτρίζεται στα χρηματοδοτικά μέσα που υποστηρίζονται από το ΕΓΤΑΑ. Ο κανονισμός αριθ. 1698/2005 του Συμβουλίου και ο κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1974/2006 της Επιτροπής ορίζουν το πεδίο εφαρμογής και την έκταση της παρέμβασης του ΕΓΤΑΑ, συμπεριλαμβανομένων ειδικών μέτρων υποστήριξης². Κάθε μέτρο αγροτικής ανάπτυξης περιλαμβάνει διάφορους κανόνες επιλεξιμότητας και διατάξεις, που πρέπει να τηρούνται από τα χρηματοδοτικά μέσα τα οποία δημιουργούνται στο πλαίσιο του μέτρου και θα πρέπει να αποτελούν μέρος της χρηματοδοτικής σύμβασης.

Η απαίτηση για τη διενέργεια κατάλληλης εκ των προτέρων εκτίμησης των αναμενόμενων ζημιών θεσπίστηκε το 2011 όσον αφορά τη συγχρηματοδότηση από το ΕΓΤΑΑ πράξεων που περιλαμβάνουν ταμεία εγγυήσεων³. Όσον αφορά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, η δέσμευση διενέργειας εκ των προτέρων εκτίμησης είναι υποχρεωτική για κάθε πράξη που περιλαμβάνει χρηματοδοτικά μέσα τα οποία συγχρηματοδοτούνται από το ΕΓΤΑΑ⁴. Η νομοθεσία παρέχει κίνητρα στα κράτη μέλη να χρησιμοποιούν χρηματοδοτικά μέσα και τους δίνει τη δυνατότητα να τα εγκαινιάζουν αμέσως βάσει έτοιμων προς υλοποίηση μοντέλων. Η Επιτροπή παρέχει επίσης την απαραίτητη καθοδήγηση προς τα κράτη μέλη και τους ενδιαφερόμενους φορείς, και θα συνεχίσει προς την κατεύθυνση αυτή σε όλη την υπόλοιπη περίοδο 2014-2020.

V

Τα ταμεία εγγυήσεων πρέπει να έχουν ορισμένη ρευστότητα για την εξασφάλιση ομαλών επενδύσεων σε επιχειρήσεις.

Έπειτα από επικαιροποιημένη εκτίμηση των αναγκών από τα κράτη μέλη και προετοιμασία για το κλείσιμο των ταμείων εγγυήσεων, το ποσό αυτό μειώθηκε σε 362,69 εκατομμύρια ευρώ έως το τέλος του 2014.

VI

Τα χρηματοδοτικά μέσα που υποστηρίζονται από το ΕΓΤΑΑ συγκροτήθηκαν εντός της νόμιμης περιόδου, σύμφωνα με τη νομοθεσία της ΕΕ.

Η Επιτροπή θα ήθελε να υπενθυμίσει ότι η αγροτική ανάπτυξη υλοποιείται με επιμερισμένη διαχείριση, με τα κράτη μέλη να είναι πλήρως υπεύθυνα για την παρακολούθηση των πράξεων.

Η Επιτροπή επισημαίνει ότι, όσον αφορά την περίοδο 2007-2013, συγκέντρωσε σημαντικές πληροφορίες από την υποβολή εκθέσεων σχετικά με τα υφιστάμενα χρηματοδοτικά μέσα. Επιπλέον, για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020⁵ σχεδιάζεται διεξοδική υποβολή εκθέσεων για τα χρηματοδοτικά μέσα.

Η Επιτροπή είναι της γνώμης ότι η εκτίμηση των οφελών των χρηματοδοτικών μέσων θα πρέπει επίσης να πραγματοποιηθεί στο πλαίσιο της χρηματοπιστωτικής κρίσης που επηρεάζει την πρόσβαση σε χρηματοδότηση για ορισμένα κράτη μέλη.

VII

Η Επιτροπή επισημαίνει ότι αποτελεί ευθύνη των εθνικών αρχών να διασφαλίζουν ότι οι μεμονωμένες πράξεις υλοποιούνται σύμφωνα με τις ισχύουσες νομικές διατάξεις. Η Επιτροπή αξιολογεί τα ζητήματα που σχετίζονται με χρηματοδοτικά μέσα κατά τη διάρκεια των αποστολών ελέγχου της.

Σύμφωνα με την ισχύουσα νομοθεσία της ΕΕ για την περίοδο 2007-2013, οι ρυθμίσεις εκκαθάρισης και εξόδου καθορίζονται από τη διαχειριστική αρχή στη χρηματοδοτική σύμβαση με τον διαχειριστή του ταμείου, διασφαλίζοντας ότι λαμβάνονται επαρκώς υπόψη οι σχετικές διατάξεις.

Στο πλαίσιο της επιμερισμένης διαχείρισης και σύμφωνα με την αρχή της επικουρικότητας, η Επιτροπή πρέπει να βεβαιώνεται ότι τα κράτη μέλη συγκροτούν επαρκή συστήματα διαχείρισης και ελέγχου.

Για την περίοδο 2007-2013, η Επιτροπή παρέσχε καθοδήγηση στα κράτη μέλη που τη ζήτησαν. Οι κατευθυντήριες γραμμές για το κλείσιμο των προγραμμάτων αγροτικής ανάπτυξης για την περίοδο 2007-2013 εγκρίθηκαν το 2015⁶. Η τήρηση των νομικών κανόνων και της καθοδήγησης θα επαληθευτούν κατά τη διάρκεια της εκκαθάρισης των λογαριασμών.

Για την περίοδο 2014-2020, η Επιτροπή θα παράσχει περισσότερο ενοποιημένη και βελτιωμένη καθοδήγηση.

VIII

Η Επιτροπή θεωρεί ότι το νέο νομικό πλαίσιο για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020 ανταποκρίνεται επαρκώς στους προβληματισμούς που εξέφρασε το Συνέδριο.

Το ζήτημα της υπερκεφαλαιοποίησης αντιμετωπίζεται με τις διατάξεις του άρθρου 41 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1303/2013, με το οποίο έχουν θεσπιστεί κατά γενικό κανόνα οι σταδιακά εισαγόμενες πληρωμές, με βάση την επίτευξη απτών αποτελεσμάτων εκταμίευσης για όλα τα χρηματοδοτικά μέσα κατά την περίοδο 2014-2020.

Τα βασικά ζητήματα επιδόσεων έχουν αντιμετωπιστεί ικανοποιητικά με την παρακολούθηση των χρηματοδοτικών μέσων που υποστηρίζονται από τα ΕΔΕΤ, όπως ορίζεται στο άρθρο 46 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1303/2013. Επιπλέον, η Επιτροπή επισημαίνει τέσσερις δείκτες επιδόσεων που κατοχυρώνονται στο άρθρο 12 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 480/2014.

Επίσης, προκειμένου να ενθαρρυνθεί η χρήση χρηματοδοτικών μέσων, η Επιτροπή ενίσχυσε τη συνεργασία της με την Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων (ΕΤΕπ) στον τομέα της γεωργίας και της αγροτικής ανάπτυξης και υπέγραψε μνημόνιο συμφωνίας στις 14 Ιουλίου 2014⁷. Η συνεργασία αυτή περιλαμβάνει τη δυνατότητα αξιοποίησης της πείρας και των γνώσεων του ομίλου της ΕΤΕπ για τα χρηματοδοτικά μέσα και την εφαρμογή τους στην αγροτική ανάπτυξη.

Η Επιτροπή έχει επίσης εγκαινιάσει το «fi-compass», μια ολοκληρωμένη πλατφόρμα τεχνικής συνδρομής, το οποίο θα παρέχει μεθοδολογική καθοδήγηση και υποστήριξη ευαισθητοποίησης προς την Επιτροπή, τα κράτη μέλη και τους ενδιαφερόμενους φορείς στον τομέα των χρηματοδοτικών μέσων που υποστηρίζονται από τα ΕΔΕΤ κατά την περίοδο 2014-2020⁸. Ως μέρος του προγράμματος εργασίας της, η πλατφόρμα «fi-compass» θα παράγει επίσης προϊόντα που αφορούν ειδικά το ΕΓΤΑΑ.

IX α) Σημείο πρώτο

Η Επιτροπή δέχεται να προσδιορίσει τις προκλήσεις, τα ειδικά χαρακτηριστικά και τα εμπόδια για τη συγκρότηση χρηματοδοτικών μέσων στο πλαίσιο του ΕΓΤΑΑ.

Η ανάλυση αυτή θα πραγματοποιηθεί στο πλαίσιο των δραστηριοτήτων του «fi-compass», μιας ολοκληρωμένης πλατφόρμας τεχνικής συνδρομής, που παρέχει μεθοδολογική καθοδήγηση και υποστήριξη ευαισθητοποίησης προς την Επιτροπή, τα κράτη μέλη και τους ενδιαφερόμενους φορείς στον τομέα των χρηματοδοτικών μέσων που υποστηρίζονται από τα ΕΔΕΤ κατά την περίοδο 2014-2020⁹.

IX α) Σημείο δεύτερο

Η Επιτροπή αποδέχεται τη συγκεκριμένη σύσταση, που ήδη εφαρμόζεται εν μέρει.

Στο πλαίσιο της πλατφόρμας τεχνικής συνδρομής των ΕΔΕΤ «fi-compass», παρέχονται γενική και ειδική ανά ταμείο καθοδήγηση για τις εκ των προτέρων εκτιμήσεις. Αυτό καλύπτει επίσης το σύνολο του ΕΓΤΑΑ, καθώς και συγκεκριμένους τομείς, όπως η γεωργία και η δασοκομία.

IX α) Σημείο τρίτο

Η Επιτροπή αποδέχεται τη συγκεκριμένη σύσταση, που ήδη εφαρμόζεται εν μέρει.

Η Επιτροπή έχει παράσχει τυποποιημένα μοντέλα για τα ταμεία δανειοδότησης και τα ταμεία εγγυήσεων στην αγροτική ανάπτυξη. Επί του παρόντος, στο πλαίσιο της πλατφόρμας τεχνικής συνδρομής των ΕΔΕΤ «fi-compass», διερευνά τη δυνατότητα για άλλο ένα μοντέλο, όπως για την ενεργειακή απόδοση και τις ανανεώσιμες πηγές ενέργειας, του οποίου η παράδοση προβλέπεται για τα τέλη του 2015.

Όσον αφορά τη συνεργασία με τον όμιλο της ΕΤΕπ, η Επιτροπή υπέγραψε ειδικό μνημόνιο συμφωνίας (ΜΣ) για τη συνεργασία στον τομέα της γεωργίας και της αγροτικής ανάπτυξης, σύμφωνα με το οποίο αναμένεται η ΕΤΕπ να προσφέρει στα κράτη μέλη συγκεκριμένο σύστημα χρηματοδοτικών μέσων, το οποίο θα υλοποιηθεί στο πλαίσιο του ΕΓΤΑΑ. Ειδική εκδήλωση για το εν λόγω μνημόνιο συμφωνίας έχει ήδη προγραμματιστεί για τις 23 Μαρτίου 2015.

IX α) Σημείο τέταρτο

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση αυτή, στο μέτρο που οι κανόνες για το κλείσιμο των προγραμμάτων αγροτικής ανάπτυξης 2007-2013¹⁰ εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της.

Η Επιτροπή σημειώνει ότι, σύμφωνα με την ισχύουσα νομοθεσία της ΕΕ για την περίοδο 2007-2013, η ανάπτυξη συγκεκριμένων επιχειρησιακών κανόνων εφαρμογής, συμπεριλαμβανομένης της κατάλληλης πολιτικής εξόδου για κάθε μέσο χρηματοοικονομικής τεχνικής, είναι ευθύνη των κρατών μελών.

IX β)

Η Επιτροπή αποδέχεται τη συγκεκριμένη σύσταση, που εφαρμόζεται επί του παρόντος.

Οι μεταβατικοί κανόνες για την περίοδο 2007-2013 έχουν εγκριθεί.

Όσον αφορά την περίοδο 2014-2020, θα πραγματοποιηθούν συζητήσεις με τα κράτη μέλη όταν θα πλησιάζει το κλείσιμο της περιόδου 2014-2020 και πρέπει να καθοριστούν μεταβατικοί κανόνες.

IX γ)

Η εν λόγω σύσταση αφορά τα κράτη μέλη.

Εισαγωγή

05

Η νομοθεσία της ΕΕ για την περίοδο 2007-2013 δεν επιβάλλει κάποιον κανόνα σχετικά με την επαναχρησιμοποίηση του αρχικού κονδυλίου που χρησιμοποιήθηκε για τη συγκρότηση χρηματοδοτικών μέσων. Πόροι που δεν χρησιμοποιούνται μπορούν να επαναπρογραμματιστούν για άλλες μορφές βοήθειας.

06

Η Επιτροπή επισημαίνει ότι η περίοδος προγραμματισμού 2014-2020 μόλις ξεκίνησε και τα περισσότερα προγράμματα ΕΔΕΤ, συμπεριλαμβανομένων των ΠΑΑ, δεν έχουν ακόμη εγκριθεί. Επιπλέον, σε οποιαδήποτε στιγμή της περιόδου προγραμματισμού, υπάρχει η δυνατότητα συγκρότησης χρηματοδοτικών μέσων από τα κράτη μέλη.

12

Έπειτα από επικαιροποιημένη εκτίμηση των αναγκών από τα κράτη μέλη και προετοιμασία για το κλείσιμο των ταμείων εγγυήσεων, το ποσό του 2013 μειώθηκε σε 362,69 εκατομμύρια ευρώ έως το τέλος του 2014.

13

Σύμφωνα με τις αρχές της επικουρικότητας και της επιμερισμένης διαχείρισης, η συγκρότηση χρηματοδοτικών μέσων, η εφαρμογή τους και η αξιολόγηση της ζήτησης εμπίπτουν στις αρμοδιότητες των κρατών μελών. Αυτό καλύπτει την έγκριση όλων των νομοθετικών, θεσμικών και διοικητικών διατάξεων σε εθνικό ή περιφερειακό επίπεδο, περιλαμβανομένων των χρηματοδοτικών συμβάσεων.

Η Επιτροπή παρακολουθεί τον τρόπο με τον οποίο τα κράτη μέλη υλοποιούν τα ΠΑΑ τους και στο πλαίσιο αυτό επαληθεύει τον τρόπο με τον οποίο τα κράτη μέλη υλοποιούν τα χρηματοδοτικά μέσα που υποστηρίζονται από το ΕΓΤΑΑ.

Η Επιτροπή σημειώνει ότι οι οργανισμοί πληρωμών διαδραματίζουν σημαντικό ρόλο στο πλαίσιο της πολιτικής για την αγροτική ανάπτυξη και την εφαρμογή της.

Πεδίο εφαρμογής και τρόπος προσέγγισης του ελέγχου

20

Η Επιτροπή σημειώνει ότι τα χρηματοδοτικά μέσα στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης μπορούν να στηρίζουν επίσης και άλλα επενδυτικά μέτρα, όπως το 311 (διαφοροποίηση των γεωργικών δραστηριοτήτων), 312 (δημιουργία και ανάπτυξη πολύ μικρών επιχειρήσεων σε αγροτικές περιοχές), 313 (αγροτουρισμός), 321 (βασικές υπηρεσίες και υποδομές) κ.λπ. Η στήριξη που παρέχεται στο πλαίσιο του LEADER θα πρέπει επίσης να ληφθεί υπόψη.

Παρατήρησεις

21

Οι κανόνες για τα χρηματοδοτικά μέσα στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης κατά την περίοδο 2007-2013 έχουν βελτιωθεί σημαντικά σε σύγκριση με την περίοδο 2000-2006.

22

Η Επιτροπή είναι της γνώμης ότι οι ηλεκτρονικές έρευνες που διενεργούνται κατά το κλείσιμο δεν αποτυπώνουν πλήρως τους λόγους για τη μη συγκρότηση χρηματοδοτικών μέσων κατά την έναρξη μιας περιόδου προγραμματισμού.

23

Η Επιτροπή θεωρεί ότι έχει επαρκώς αξιολογήσει και αντιμετωπίσει τα ειδικά χαρακτηριστικά της αγροτικής ανάπτυξης κατά τον σχεδιασμό του νομικού πλαισίου για την περίοδο 2007-2013. Ειδικότερα, ο κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1698/2005 περιγράφει περισσότερα από 30 διαφορετικά μέτρα που στοχεύουν σε μια σαφώς καθορισμένη ομάδα δικαιούχων και ενσωματώνει τα κριτήρια επιλεξιμότητας, καθώς και ειδικές απαιτήσεις με τις οποίες πρέπει να συμμορφώνονται τα χρηματοδοτικά μέσα που υποστηρίζονται από το ΕΓΤΑΑ. Αυτό αναλύεται περαιτέρω στις διατάξεις του εκτελεστικού κανονισμού αριθ. 1974/2006.

Βλ. επίσης την απάντηση στο σημείο 21.

Η Επιτροπή σημειώνει ότι οι δικαιούχοι στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης είναι γεωργικές εκμεταλλεύσεις όλων των μεγεθών. Η γεωργία μικρής κλίμακας στην ΕΕ έχει διάφορες διαστάσεις και ποικίλλει κατά χώρα, περιφέρεια και/ή υποτομέα. Ταυτόχρονα, οι γεωργοί δεν είναι οι μόνοι δικαιούχοι στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης.

Η πολιτική για τη συνοχή, καταρχήν, δεν υποστηρίζει τη γεωργία, αλλά, όπως η πολιτική αγροτικής ανάπτυξης, καλύπτει πολλές πολύ μικρές και μικρές μη γεωργικές επιχειρήσεις.

26

Το νομικό πλαίσιο της ΕΕ για την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013 προβλέπει μεγάλη ευελιξία κατά την εφαρμογή των μέτρων αγροτικής ανάπτυξης. Στο πλαίσιο αυτό, η Επιτροπή είναι της άποψης ότι οι ανάγκες και οι ευκαιρίες περιγράφονται με αρκετή σαφήνεια ώστε να κάνουν τον προγραμματισμό των χρηματοδοτικών μέσων κατάλληλο και εφικτό. Στο στάδιο έγκρισης των ΠΑΑ ή των τροποποιήσεών τους, η Επιτροπή διενεργεί ανάλυση για να αξιολογήσει κατά πόσον τα προγράμματα και τα μέτρα συνάδουν με τις ενωσιακές στρατηγικές κατευθυντήριες γραμμές και τα συναφή εθνικά σχέδια στρατηγικής και ότι συμμορφώνονται προς τις σχετικές νομικές διατάξεις.

Κάθε μέτρο αγροτικής ανάπτυξης βάσει του οποίου υποστηρίχθηκαν χρηματοδοτικά μέσα είχε σαφείς και καλά καθορισμένους στόχους, σύμφωνα με τη νομοθεσία της ΕΕ και τα εθνικά σχέδια στρατηγικής. Η νομοθεσία της ΕΕ δεν απαιτεί να τίθενται αποκλειστικά μετρήσιμοι στόχοι.

Όσον αφορά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, έχουν τεθεί εκ των προτέρων ποσοτικοποιημένοι στόχοι για κάθε τομέα εστίασης των προτεραιοτήτων της ΕΕ όσον αφορά το ΕΓΤΑΑ. Το περιεχόμενο του προγράμματος πρέπει να περιέχει περιγραφή της στρατηγικής και καταδεικνύει ότι τα επιλεγμένα μέτρα σε σχέση με τις προτεραιότητες της EE στηρίζονται σε βάσιμο σκεπτικό παρέμβασης υποστηριζόμενο από εκ των προτέρων εκτίμηση.

Πλαίσιο 2

Οι στόχοι που υποδείχθηκαν ήταν συνεπείς με τη γενική κατάσταση της απουσίας πιστωτικών διευκολύνσεων. Τα ΠΑΑ αναπτύσσουν περαιτέρω στόχους στο πλαίσιο των μέτρων βάσει των οποίων υποστηρίζονται τα χρηματοδοτικά μέσα. Οι χρηματοδοτικές συμβάσεις μεταξύ κρατών μελών και διαχειριστών ταμείων μπορεί επίσης να περιέχουν αιτιολόγηση και στόχους που σχετίζονται με το αντίστοιχο χρηματοδοτικό μέσο.

Αυτοί οι γενικοί λόγοι εξηγούν την ανάγκη σύστασης ταμείου δανειοδότησης. Οι λεπτομέρειες όσον αφορά την πλήρη αιτιολόγηση για τη χρήση, τους ειδικούς στόχους προς επίτευξη και τη στρατηγική εξόδου είναι όλα σημεία που περιλαμβάνονται στη «Χρηματοδοτική σύμβαση» που υπογράφηκε μεταξύ του ΕΤΕΑΝ (διαχειριστής του ταμείου) και του Υπουργείου (διαχειριστική αρχή).

Αυτό επιβεβαιώνει τη συνέπεια της προσέγγισης προγραμματισμού και τη συμμόρφωσή της με τη νομοθεσία της ΕΕ. Η Λιθουανία και η Ρουμανία υπέστησαν πολύ σοβαρή πιστωτική ασφυξία, γεγονός που κατέστησε αδύνατη για τους δικαιούχους την εξασφάλιση τραπεζικών δανείων για τα έργα τους.

Περαιτέρω στόχοι ορίζονται στο πλαίσιο των μέτρων.

Βλ. ανωτέρω για τη Ρουμανία.

27

Η απαίτηση για τη διενέργεια εκ των προτέρων εκτίμησης των αναμενόμενων ζημιών θεσπίστηκε το 2011 όσον αφορά τη συγχρηματοδότηση, από το ΕΓΤΑΑ, πράξεων που περιλαμβάνουν ταμεία εγγυήσεων¹¹. Οι εν λόγω εκ των προτέρων εκτιμήσεις λαμβάνουν υπόψη τις υφιστάμενες πρακτικές της αγοράς για παρόμοιες πράξεις για το είδος των επενδύσεων και την οικεία αγορά για την οποία πρόκειται να συγκροτηθούν τα ταμεία εγγυήσεων.

Όσον αφορά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, η δέσμευση διενέργειας εκ των προτέρων εκτίμησης, το περιεχόμενο της οποίας ορίζεται νομικά, είναι υποχρεωτική για κάθε πράξη που περιλαμβάνει χρηματοδοτικά μέσα τα οποία συγχρηματοδοτούνται από το ΕΓΤΑΑ¹².

Κατά την περίοδο 2007-2013, η νομοθεσία απαιτούσε από τους υποψηφίους διαχειριστές ταμείων να υποβάλλουν επιχειρηματικό σχέδιο με συγκεκριμένο περιεχόμενο, το οποίο έπρεπε να αξιολογηθεί από τη διαχειριστική αρχή.

Η Επιτροπή σημειώνει ότι όλα τα χρηματοδοτικά μέσα που υποστηρίζονταν από το ΕΓΤΑΑ κατά την περίοδο 2007-2013 συγκροτήθηκαν εν μέσω της χρηματοπιστωτικής και οικονομικής κρίσης, κατά τη διάρκεια της οποίας είχε δυσχερανθεί η πρόσβαση στις πιστώσεις και τα προβλήματα ρευστότητας ήταν εμφανή σε όλη την Ευρώπη.

Στη Βουλγαρία, για παράδειγμα, διενεργήθηκε εκ των προτέρων εκτίμηση των αναμενόμενων ζημιών / ανάλυση χάσματος πριν από τον καθορισμό του βαθμού έκθεσης και τον προσδιορισμό του τελικού ποσού του κεφαλαίου του ταμείου. Στη Ρουμανία, πραγματοποιήθηκε συνεχιζόμενη εκτίμηση μετά την αλλαγή της νομοθεσίας για την περίοδο 2007-2013, που απαιτούσε τη διενέργεια εκ των προτέρων εκτίμησης των αναμενόμενων ζημιών για τα ταμεία εγγυήσεων από το 2011. Στο πλαίσιο των συζητήσεων της ΕΕΑ για το κλείσιμο των χρηματοδοτικών μέσων, η Ιταλία επιβεβαίωσε επισήμως την προσέγγισή της όσον αφορά τη δέσμευση εκτέλεσης εκ των προτέρων εκτιμήσεων για την περίοδο 2007-2013.

Η έλλειψη ρευστότητας και/ή οι δυσκολίες που αντιμετωπίζουν οι γεωργοί κατά την πρόσβαση σε πιστώσεις είναι επίσης σοβαροί λόγοι που δικαιολογούν τη χρήση ειδικών χρηματοδοτικών εργαλείων από τα κράτη μέλη.

28

Τα χρηματοδοτικά μέσα για την αγροτική ανάπτυξη είναι κατάλληλα για όλους τους δυνητικούς επενδυτές σε επιχειρήσεις που θα μπορούσαν να χρηματοδοτηθούν από το ΕΓΤΑΑ.

Κατά την περίοδο 2007-2013, η Επιτροπή βελτίωσε τη νομοθεσία με τη θέσπιση απαίτησης για εκ των προτέρων εκτίμηση των αναμενόμενων ζημιών για τα ταμεία εγγυήσεων.

Όσον αφορά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, θα απαιτείται εκτίμηση των αναγκών σε όλες τις περιπτώσεις κατά τις οποίες ένα κράτος μέλος αποφασίζει να συμβάλει με χρηματοδότηση του ΕΓΤΑΑ σε ένα χρηματοδοτικό μέσο¹³. Επιπλέον, οι διατάξεις για τις σταδιακά εισαγόμενες πληρωμές παρέχουν πρόσθετη διασφάλιση.

Βλ. επίσης απαντήσεις στα σημεία 21 και 22.

30

Η Επιτροπή σημειώνει ότι η συνεισφορά στα ταμεία δεν αρκεί για να θεωρηθούν τα συνεισφερόμενα ποσά επιλέξιμα κατά το κλείσιμο.

31

Η Επιτροπή θα ήθελε να τονίσει ότι οι δηλωθείσες δαπάνες αιτιολογήθηκαν σωστά. Ωστόσο, η Επιτροπή, κατά τη διάρκεια των δικών της ελέγχων σε ορισμένα κράτη μέλη, έχει επίσης παρατηρήσει ότι οι μεταβιβάσεις στα κονδύλια των χρηματοδοτικών μέσων ήταν σχετικά υπερβολικές σε σχέση με την επακόλουθη απορρόφηση των μέσων από τους τελικούς αποδέκτες.

Η Επιτροπή σημειώνει ότι η φύση των χρηματοδοτικών μέσων δεν επιτρέπει άμεση δαπάνη όλων των ποσών που μεταβιβάζονται σε αυτά. Τα χρηματοδοτικά μέσα χρειάζονται χρόνο για να εξελιχθούν σε εύρυθμους μηχανισμούς και χρειάζονται αρχική ρευστότητα, προκειμένου να εξασφαλίσουν ομαλές επενδύσεις σε επιχειρήσεις.

Το ζήτημα της υπερκεφαλαιοποίησης¹⁴ αντιμετωπίζεται με τις διατάξεις του άρθρου 41 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1303/2013, με το οποίο έχουν θεσπιστεί κατά γενικό κανόνα οι σταδιακά εισαγόμενες πληρωμές, με βάση την επίτευξη απτών αποτελεσμάτων εκταμίευσης για όλα τα χρηματοδοτικά μέσα κατά την περίοδο 2014-2020.

32

Η καταβολή πλήρους ποσού σε ενιαία συνεισφορά από το ΠΑΑ στο ταμείο ήταν σύμφωνη με τη νομοθεσία της ΕΕ. Το ποσό των τόκων που παρήχθησαν παρέμεινε στη διάθεση του ταμείου εγγυήσεων για την παροχή νέων εγγυήσεων. Το ποσό αυτό θα εκκαθαριστεί κατά το κλείσιμο των χρηματοδοτικών μέσων.

Η τοποθέτηση των μη χρησιμοποιηθέντων ποσών του ΕΓΤΑΑ σε τοκοφόρους λογαριασμούς, που παράγει πρόσθετα έσοδα τα οποία μπορούν να χρησιμοποιηθούν από τα χρηματοδοτικά μέσα, θεωρείται ορθή πρακτική. Τα κονδύλια του ΕΓΤΑΑ που πρόκειται να χρησιμοποιηθούν για επιχορηγήσεις στο πλαίσιο των προγραμμάτων μπορούν επίσης να τοποθετηθούν σε τοκοφόρους λογαριασμούς.

Στην περίπτωση της Ρουμανίας, έχει αναληφθεί συνεχιζόμενη εκτίμηση των αναμενόμενων ζημιών και ο συνολικός προϋπολογισμός των χρηματοδοτικών μέσων που δραστηριοποιούνται εκεί και που στηρίζονται από το ΕΓΤΑΑ προσαρμόστηκε, ώστε να αποτυπώνονται τα αποτελέσματα της εν λόγω εκτίμησης.

33

Το άρθρο 52 παράγραφος 3 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1974/2006 ορίζει αυστηρά το τι συμβαίνει με τους πόρους που επιστρέφονται στην πράξη κατά την περίοδο προγραμματισμού από επενδύσεις που αναλήφθηκαν από ταμεία ή απέμειναν μετά την κάλυψη εγγύησης (δηλαδή πρέπει να χρησιμοποιηθούν σύμφωνα με τη χρηματοδοτική σύμβαση ή να εκκαθαριστούν στο πλαίσιο των ετήσιων λογαριασμών).

Η εγγύηση που παρέχεται καλύπτει δάνειο το οποίο ένας τελικός αποδέκτης λαμβάνει από ενδιάμεσο χρηματοδοτικό φορέα. Επιστρέφοντας το εν λόγω δάνειο (και τυχόν τόκους που συνδέονται με αυτό), ο τελικός αποδέκτης επιβεβαιώνει την εφαρμογή μιας πράξης που υποστηρίζεται από το ΕΓΤΑΑ και, ως εκ τούτου, απελευθερώνει την εγγύηση, η οποία δεν μπορεί πλέον να συνδέεται με τον προϋπολογισμό του ΕΓΤΑΑ, καθώς έχει ήδη «καταναλωθεί», δηλαδή χρησιμοποιηθεί τουλάχιστον μία φορά. Η Επιτροπή δεν θεωρεί ότι το γεγονός αυτό αντιβαίνει στις αρχές της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης.

Στο κλείσιμο, οι επιλέξιμες δαπάνες των ταμείων εγγυήσεων καλύπτουν όλες τις εγγυήσεις που έχουν αποδεσμευτεί μετά την επιτυχή επιστροφή των δανείων κατά την περίοδο προγραμματισμού, καθώς και ένα ποσό για την κάλυψη μόνο του κινδύνου που συνδέεται με τις ενεργές εγγυήσεις (αλλά όχι το συνολικό ποσό των ενεργών εγγυήσεων που εκδίδονται). Το μέρος των ενεργών εγγυήσεων που δεν θεωρείται επιλέξιμο πρέπει να επιστραφεί στο πρόγραμμα.

Βλ. επίσης απάντηση στο σημείο 31.

34

Τα χρηματοδοτικά μέσα που υποστηρίζονται από το ΕΓΤΑΑ εξασφάλισαν πρόσβαση σε χρηματοδότηση σε δικαιούχους για τους οποίους οι χρηματοπιστωτικές αγορές δεν προσέφεραν κάποια επιλογή που καλύπτει το έργο ή το μέρος της ιδιωτικής του συγχρηματοδότησης. Σε σχέση με την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, τα χρηματοδοτικά μέσα δεν μπορούν να χρησιμοποιηθούν για την προχρηματοδότηση επιχορηγήσεων, οι επιχορηγήσεις δεν μπορούν να χρησιμοποιηθούν για την αποπληρωμή υποστήριξης στο πλαίσιο των χρηματοδοτικών μέσων και ο συνδυασμός της υποστήριξης που παρέχεται μέσω επιχορηγήσεων και χρηματοδοτικών μέσων μπορεί να καλύπτει την ίδια δαπάνη, υπό τον όρο ότι το άθροισμα όλων των συνδυασμένων μορφών υποστήριξης δεν υπερβαίνει το συνολικό ποσό της συγκεκριμένης δαπάνης¹⁵.

Πλαίσιο 3

Τα χρηματοδοτικά μέσα διαδραμάτισαν σημαντικό ρόλο στο πλαίσιο της χρηματοπιστωτικής και οικονομικής κρίσης, ιδιαίτερα για τα κράτη μέλη όπου οι οικονομικές συνθήκες ήταν δυσχερείς και/ή όπου ήταν δύσκολο να παρασχεθεί συγχρηματοδότηση από τους δικαιούχους.

35

Η Επιτροπή σημειώνει ότι το ΕΓΤΑΑ συνεισφέρει σε χρηματοδοτικά μέσα με δημόσια ποσά (ΕΓΤΑΑ και εθνική συγχρηματοδότηση).

Τα χρηματοδοτικά μέσα δεν είναι κατ’ ανάγκην εναλλακτικά στην επιχορήγηση, καθώς οι επιχορηγήσεις και τα χρηματοδοτικά μέσα μπορούν να χρησιμοποιηθούν μαζί στο πλαίσιο μιας ενιαίας πράξης και σύμφωνα με τους ισχύοντες κανόνες για τις κρατικές ενισχύσεις.

Σύμφωνα με το άρθρο 15, το άρθρο 71 παράγραφος 5 και το άρθρο 71 παράγραφος 2 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1698/2005, οι αιτούντες που επιθυμούν να λάβουν υποστήριξη η οποία παρέχεται από χρηματοδοτικό μέσο αξιολογήθηκαν βάσει των κριτηρίων επιλογής που έχουν καθοριστεί για το αντίστοιχο μέτρο από τον αρμόδιο φορέα, δεδομένου ότι οι δαπάνες ήταν επιλέξιμες για συνεισφορά του ΕΓΤΑΑ μόνον όταν αφορούσαν πράξεις που είχαν αποφασιστεί από τη διαχειριστική αρχή του σχετικού προγράμματος ή υπ’ ευθύνη της, σύμφωνα με τα ίδια κριτήρια επιλογής.

Η Επιτροπή θεωρεί ότι ο προγραμματισμός των χρηματοδοτικών μέσων έγινε σύμφωνα με τη νομοθεσία της ΕΕ και τους ισχύοντες κανόνες περί κρατικών ενισχύσεων.

36

Για την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013, δεν υπάρχει νομική απαίτηση της ΕΕ στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης η οποία να ορίζει ότι το άθροισμα του συνδυασμού όλων των μορφών υποστήριξης δεν πρέπει να υπερβαίνει το συνολικό ποσό της συγκεκριμένης δαπάνης. Πρέπει επίσης να σημειωθεί ότι οι εγγυήσεις, καταρχήν, καλύπτουν μέχρι και το 80 % του (ιδιωτικού) μέρους της επένδυσης.

Βλ. επίσης τις απαντήσεις στα σημεία 34 και 35.

37

Βλ. απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 34.

38

Οι έλεγχοι της Επιτροπής επισήμαναν επίσης τον κίνδυνο αυτό. Ωστόσο, είναι δύσκολο να συναχθεί το συμπέρασμα ότι το επίπεδο της μεταβίβασης κεφαλαίου συνδέεται αυτόματα με τον σκοπό της καταστρατήγησης του κανόνα N+2 και όχι με βραδύτερη από την προβλεπόμενη εκτέλεση του προγράμματος. Σε αρκετές περιπτώσεις, το κράτος μέλος μεταβίβασε ολόκληρο το εγγεγραμμένο στον προϋπολογισμό κεφάλαιο, παρόλο που δεν υφίστατο «ζήτημα N+2».

Συνεισφορές από τα ΠΑΑ σε χρηματοδοτικά μέσα μπορούν να πραγματοποιηθούν σε οποιαδήποτε στιγμή της περιόδου προγραμματισμού.

Βλ. επίσης την απάντηση στο σημείο 26.

Πλαίσιο 4

Η πρόθεση ήταν να επιταχυνθεί η ενεργοποίηση του ταμείου δανειοδότησης, δεδομένου ότι οι συζητήσεις και οι διαπραγματεύσεις ήταν πιο χρονοβόρες από ό,τι είχε προβλεφθεί. Όλα τα εμπλεκόμενα μέρη επιθυμούσαν να εγκαινιάσουν τα χρηματοδοτικά μέσα χωρίς περαιτέρω καθυστερήσεις. Οι διοικητικές προετοιμασίες έληξαν τον Δεκέμβριο του 2013, όταν συγκροτήθηκε επισήμως το ταμείο δανειοδότησης.

Η Επιτροπή σημειώνει ότι, ακόμη και στο πλαίσιο του μέγιστου εύρους αυτών των εκτιμήσεων, τα υπολειπόμενα κονδύλια για επιχορηγήσεις (μεταξύ 70 % και 90 %) είναι αρκετά σημαντικά.

Πόροι που δεν χρησιμοποιούνται από χρηματοδοτικά μέσα μπορούν να επαναπρογραμματιστούν για άλλες μορφές βοήθειας.

Βλ. επίσης τις απαντήσεις στα σημεία 31, 38 και 39.

40

Η Επιτροπή ενήργησε σύμφωνα με τους κανόνες.

Η Επιτροπή επισημαίνει ότι, σε περίπτωση χαμηλότερων δαπανών, τα κράτη μέλη οφείλουν να επιστρέφουν κονδύλια στα προγράμματα, πράγμα που θα αυξήσει τον κίνδυνο αποδέσμευσης για το έτος κατά το οποίο πραγματοποιείται ο επαναπρογραμματισμός.

Βλ. επίσης τις απαντήσεις της Επιτροπής στο σημείο 31 και στο πλαίσιο 4.

41

Βλ. απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 31.

42

Η Επιτροπή σημειώνει ότι ο προσδιορισμός της δυνητικής αγοράς γίνεται εκ των προτέρων, ενώ τα μέσα μπορούν να ενεργούν με το κλείσιμο των ΠΑΑ και στο πλαίσιο μεταβαλλόμενων χρηματοπιστωτικών αγορών και οικονομικών συνθηκών. Η κατάσταση των χρηματοδοτικών μέσων που λειτουργούν σε επίπεδο ΕΕ είναι παρόμοια.

Ο προσδιορισμός της δυνητικής αγοράς —η οποία είναι πολύ ευρεία έννοια— δεν είναι ο μόνος παράγοντας που χρησιμοποιείται για τον καθορισμό και την εκτίμηση το κεφαλαίου του ταμείου. Παράγοντες όπως ο συνολικός διαθέσιμος προϋπολογισμός στο πλαίσιο των μέτρων, οι επενδυτικές ανάγκες, η εκτίμηση της προστιθέμενης αξίας των χρηματοδοτικών μέσων, η συνεισφορά των χρηματοδοτικών μέσων στους στόχους των μέτρων κ.λπ. πρέπει επίσης να ληφθούν υπόψη.

43

Στην περίπτωση της Βουλγαρίας, η πρόταση κάλυπτε μέτρα βάσει των οποίων δεν μπορούν να συγκροτηθούν χρηματοδοτικά μέσα.

Όσον αφορά την Ιταλία, κατά τη στιγμή της καταβολής στο ταμείο εγγυήσεων, τα ποσά που είχαν δηλωθεί από τις περιφέρειες δεν φαίνονταν δυσανάλογα.

Βλ. επίσης την απάντηση στο σημείο 39 όσον αφορά τη Σικελία.

Στην περίπτωση της Λιθουανίας, η υπερκεφαλαιοποίηση εμφανίστηκε μόνο όταν χαλάρωσε η πιστωτική ασφυξία και οι τράπεζες άρχισαν να παρέχουν δάνεια. Η Λιθουανία αποφάσισε να μειώσει το μέγεθος του χρηματοδοτικού μέσου.

Στη Ρουμανία, η υπερκεφαλαιοποίηση αντανακλούσε την αδυναμία των χρηματοδοτικών μέσων για την κινητοποίηση εμπορικών πιστώσεων στο πλαίσιο μιας βαθιάς χρηματοπιστωτικής κρίσης και συρρίκνωσης της ζήτησης, όπου η αποδοτικότητα των επενδύσεων αμφισβητήθηκε σοβαρά.

Βλ. επίσης την απάντηση στο σημείο 32.

Πλαίσιο 5

Η περιορισμένη χρήση του ταμείου το 2014 μπορεί να αποδοθεί στην εκπρόθεσμη συγκρότηση (Δεκέμβριος 2013), στη συνεχιζόμενη απροθυμία των επενδυτών λόγω της σοβαρής οικονομικής κρίσης στη χώρα, στην έλλειψη επαρκούς εμπειρίας σ’ αυτό το είδος μέσων και σε άλλες εξελίξεις στη χώρα οι οποίες δεν ευνοούσαν τις επενδύσεις.

Η Επιτροπή θεωρεί πως αποτελεί καλή πρακτική, η οποία δείχνει τον τρόπο με τον οποίο ένα κράτος μέλος λειτουργεί με προϋπολογισμούς σύμφωνα με την εξελισσόμενη χρηματοδοτική κατάσταση στην περιοχή του προγράμματος και την υφιστάμενη ζήτηση για χρηματοδότηση.

Μια εκ των υστέρων σύγκριση δεν σημαίνει ότι τη στιγμή της συγκρότησης των χρηματοδοτικών μέσων το προβλεπόμενο ποσό είχε υπερεκτιμηθεί. Υπήρχαν και άλλοι λόγοι που δικαιολογούν τη συνεισφορά από το ΠΑΑ στο ταμείο, όπως εκείνοι που περιγράφονται στο σημείο 42.

44

Βλ. απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 28.

Πλαίσιο 6

Πόροι που δεν χρησιμοποιούνται από χρηματοδοτικά μέσα μπορούν να επαναπρογραμματιστούν για άλλες μορφές βοήθειας.

Βλ. επίσης την απάντηση στο σημείο 31.

Όσον αφορά τη Βουλγαρία, οι αρχικές επενδυτικές δυνατότητες που προτάθηκαν από το κράτος μέλος μειώθηκαν μετά την επανεξέταση της Επιτροπής. Η ευθύνη για τη συγκρότηση και την υλοποίηση των χρηματοδοτικών μέσων, συμπεριλαμβανομένης της δέσμευσης για εκτέλεση και της εξέτασης της εκ των προτέρων εκτίμησης, εναπόκειται στα κράτη μέλη. Δεν εναπόκειται στην Επιτροπή να παράσχει συγκεκριμένο περιφερειακό ή εθνικό είδος εμπειρογνωμοσύνης για τον υπολογισμό ειδικών τεχνικών στοιχείων που συνδέονται με χρηματοδοτικά μέσα.

Όσον αφορά τη Ρουμανία, βλ. την απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 43.

45

Οι χρηματοπιστωτικές αγορές είναι δυναμικές και μπορούν να αλλάξουν, όπως αποδεικνύεται από την πρόσφατη χρηματοπιστωτική και οικονομική κρίση. Ως εκ τούτου, οι μακροπρόθεσμες προβλέψεις μπορεί να αποδειχτούν αναξιόπιστες. Για τον λόγο αυτό, η νομοθεσία της ΕΕ για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020 επιτρέπει σε κάθε εκ των προτέρων εκτίμηση να περιέχει διατάξεις σχετικά με πιθανές αναθεωρήσεις και επικαιροποιήσεις μεσοπρόθεσμα έως μακροπρόθεσμα, ώστε να αντικατοπτρίζει με ακρίβεια πιθανές μεταβολές στις συνθήκες της αγοράς.

46

Η Επιτροπή σημειώνει ότι δεν υπάρχει ορισμός της ΕΕ για τον λόγο έκθεσης κινδύνου στη νομοθεσία της ΕΕ για την περίοδο 2007-2013.

Για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, η εκτίμηση του λόγου έκθεσης κινδύνου που αναφέρεται στο άρθρο 42 παράγραφος 1 στοιχείο β) του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1303/2013, ως εκ των προτέρων εκτίμηση του κινδύνου απηχεί την ανάγκη κατάλληλης συνεισφοράς του προγράμματος για την κάλυψη αναμενόμενων και μη αναμενόμενων ζημιών από τα νέα δάνεια.

47

Η Επιτροπή θεωρεί ότι ένα ταμείο εγγυήσεων που εγγυάται το 20 % του χαρτοφυλακίου δανείων και στο τέλος μόνο το 1 % των εγγυήσεων καθίστανται απαιτητές, είναι, στην πραγματικότητα, παράδειγμα καλά εξυπηρετούμενων δανείων.

Ο δείκτης πολλαπλασιαστή θα πρέπει να υπολογίζεται κατά περίπτωση, αλλά το 20 % στην περίπτωση αυτή είναι μάλλον χαμηλό και δεν θα πρέπει να εγείρει ερωτήματα σχετικά με ενδεχόμενη υπερκεφαλαιοποίηση (ακόμη και βάσει του γενικού πλαισίου κρατικών ενισχύσεων, όριο εγγύησης ύψους 25 % μπορεί να εξαιρείται αυτόματα από το όριο κοινοποίησης πρβλ. άρθρο 21 του ΓΚΑΚ).

Επίσης, η γνώμη της Επιτροπής είναι ότι το χαμηλό επίπεδο αθέτησης υποχρέωσης αντικατόπτριζε και την απροθυμία του τραπεζικού τομέα να υποστηρίξει πράξεις υψηλότερου κινδύνου.

48

Η Επιτροπή επισημαίνει ότι το συνολικό ύψος των εγγυήσεων που χορηγήθηκαν σε τελικούς αποδέκτες μέχρι το τέλος του 2013 ανέρχεται σε 249,6 εκατομμύρια ευρώ, το οποίο είναι περίπου το 60 % της συνεισφοράς στα ταμεία.

Η Επιτροπή σημειώνει ότι τα χρηματοδοτικά μέσα που ελέγχθηκαν από το Συνέδριο εξακολουθούν να είναι ενεργά και θα συνεχίσουν τις δραστηριότητές τους κατά την περίοδο 2014-2015.

Βλ. επίσης απαντήσεις στα σημεία 12 και 39.

49

Οι εν λόγω σταδιακές προσεγγίσεις χρησιμοποιήθηκαν επίσης στη Λιθουανία και τη Λετονία, όπου συγκροτήθηκαν ταμεία δανειοδότησης.

52

Η Επιτροπή σημειώνει ότι ορισμένα χρηματοδοτικά μέσα άρχισαν να λειτουργούν στο τέλος του ελέγχου και εξακολουθούν να έχουν 2 έτη υλοποίησης.

53

Το μέσο ποσοστό εκταμίευσης που υπολογίζεται για το σύνολο των χρηματοδοτικών μέσων δεν αντανακλά την ταχύτητα υλοποίησης συγκεκριμένων ταμείων. Στον τομέα της πολιτικής για τη συνοχή, πολλά ταμεία συγκροτήθηκαν μόλις το 2012. Για τα εν λόγω ταμεία, το χαμηλό ποσοστό απορρόφησης στο τέλος του 2012 δεν θα πρέπει να είναι ανησυχητικό.

Η εκτίμηση των χρηματοδοτικών μέσων μπορεί να γίνει μόνο από την άποψη του αντίκτυπου της ανανέωσης στο τέλος του κύκλου ζωής τους, ιδίως όσον αφορά εκείνα που συγκροτήθηκαν κατά το τέλος της περιόδου προγραμματισμού.

55

Στην πραγματικότητα, η κατάσταση της χρηματοπιστωτικής αγοράς βελτιώθηκε και υπάρχουν λιγότερες πτωχεύσεις απ’ ό,τι στο παρελθόν (βλ. προηγούμενο παράδειγμα στο σημείο 47 με εγγύηση 20 %, που είχε ως αποτέλεσμα την απώλεια μόνο του 1 % των δανείων).

56

Βλ. απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 55.

57

Οι τροποποιήσεις αυτές αντανακλούσαν τις πραγματικές ανάγκες των χρηματοδοτικών μέσων. Πόροι που δεν χρησιμοποιήθηκαν από τα χρηματοδοτικά μέσα επαναπρογραμματίστηκαν και χρησιμοποιήθηκαν για άλλες μορφές βοήθειας.

58

Υπάρχει ακόμα καιρός για την εκταμίευση κονδυλίων στο πλαίσιο των εν λόγω μέσων. Η Επιτροπή μπορεί να επιβεβαιώσει μόνο τα ποσά που καταβάλλονται στους τελικούς αποδέκτες στο τέλος της περιόδου προγραμματισμού.

Βλ. επίσης την απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 55.

59

Βλ. απαντήσεις της Επιτροπής στα σημεία 52 και 58.

60

Η Επιτροπή θεωρεί ότι η χρήση κρατικής χρηματοδότησης σε εύρυθμες αγορές (ή σε εκείνες που αποκαθιστούν σε σημαντικό βαθμό την ορθή λειτουργία τους) πρέπει να αξιολογείται με προσοχή, για την αποφυγή στρέβλωσης του ανταγωνισμού.

Στην περίπτωση της Ελλάδας, το ταμείο συγκροτήθηκε μόλις στα τέλη του 2013 και, ως εκ τούτου, η πραγματική εκταμίευση στους τελικούς δικαιούχους ξεκίνησε μόλις στα μέσα του 2014. Στην περίπτωση της Λιθουανίας, το τραπεζικό σύστημα κατάφερε να ξαναρχίσει την κανονική ροή πιστώσεων στο τέλος του 2012, καθιστώντας τους πόρους του ΕΓΤΑΑ εν μέρει περιττούς. Το ίδιο συνέβη με τη Λετονία, που βρέθηκε επίσης στο επίκεντρο της προσοχής του ταμείου.

61

Η νομοθεσία της ΕΕ δεν απαιτεί από τα κράτη μέλη να χρησιμοποιούν αμέσως τους πόρους που επιστρέφονται στο ταμείο. Οι ρυθμίσεις για την ανανέωση συμφωνούνται στη χρηματοδοτική σύμβαση και εξαρτώνται από τη συγκεκριμένη κατάσταση του χρηματοδοτικού μέσου και το πλαίσιο στο οποίο λειτουργεί. Τα κράτη μέλη, για παράδειγμα, μπορεί να επιθυμούν να «συλλέξουν» πόρους που επιστρέφονται και να εγκαινιάσουν ένα χρηματοδοτικό μέσο για ένα νέο χρηματοδοτικό προϊόν ή έναν νέο στόχο. Η νομοθεσία για την περίοδο 2007-2013 επιτρέπει την επαναχρησιμοποίηση πόρων για τα χρηματοδοτικά μέσα για απεριόριστο χρονικό διάστημα.

62

Για την περίοδο 2014-2020, έχει τεθεί σε εφαρμογή ένα βελτιωμένο σύστημα παρακολούθησης και υποβολής εκθέσεων, το οποίο κατοχυρώνεται στις διατάξεις του άρθρου 46 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1303/2013, που επιτρέπει την εκτίμηση των επιδόσεων από την άποψη των αποτελεσμάτων της ανανέωσης και της μόχλευσης.

63

Η επίτευξη υψηλής μόχλευσης δεν είναι ο κύριος στόχος των χρηματοδοτικών μέσων. Τα χρηματοδοτικά μέσα είναι ο τρόπος διανομής της υποστήριξης από το πρόγραμμα σε τελικούς αποδέκτες. Τα αποτελέσματα που παράγονται από τα χρηματοδοτικά μέσα (π.χ. ανανέωση ή μόχλευση) είναι τα πλεονεκτήματα αλλά όχι οι ίδιοι οι στόχοι.

Η μόχλευση που μπορεί να ποικίλλει μεταξύ τομέων, περιφερειών και χρηματοδοτικών προϊόντων θα πρέπει να συμφωνηθεί στη χρηματοδοτική σύμβαση σε σχέση με το συγκεκριμένο χρηματοδοτικό μέσο.

Όσον αφορά τη συμμετοχή ιδιωτών επενδυτών, η Επιτροπή θα ήθελε να παραπέμψει στη νομοθεσία περί κρατικών ενισχύσεων για χρηματοδότηση με κεφάλαια κινδύνου (ΓΚΑΚ), πράγμα που απαιτεί ορισμένη συμμετοχή του ιδιώτη επενδυτή. Ο ορισμός της Επιτροπής για τον μηχανισμό μόχλευσης περιλαμβάνει όλες τις συνεισφορές (ιδιωτικές και δημόσιες), επιπροσθέτως των ταμείων της ΕΕ.

64

Ο ορισμός της μόχλευσης που ενσωματώνεται στον δημοσιονομικό κανονισμό αναφέρει ότι κάθε δημόσια συνεισφορά πέραν της συνεισφοράς της ΕΕ λογίζεται ως μόχλευση.

Το ΕΓΤΑΑ δεν αποτελεί εξαίρεση στο υπόλοιπο των ταμείων επιμερισμένης διαχείρισης.

65

Το άρθρο 37 παράγραφος 2 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1303/2013 δεν παρέχει ορισμό της μόχλευσης και σε καμία περίπτωση δεν θα πρέπει να θεωρείται ως παρέκκλιση από τις διατάξεις του δημοσιονομικού κανονισμού. Από την εκ των προτέρων εκτίμηση απαιτεί μόνο να λαμβάνει υπόψη το αναμενόμενο αποτέλεσμα μόχλευσης από τη συγκρότηση των χρηματοδοτικών μέσων. Ωστόσο, το άρθρο 39 παράγραφος 5 του ΚΚΔ, για παράδειγμα, προσφέρει έναν τρόπο υπολογισμού της μόχλευσης.

Σύμφωνα με τους ισχύοντες κανονισμούς, η υποχρέωση συγχρηματοδότησης της πολιτικής για την αγροτική ανάπτυξη καθορίζεται στο επίπεδο του προγράμματος. Μεμονωμένες πράξεις (π.χ. ταμεία) μπορούν να έχουν ή όχι εθνική συγχρηματοδότηση.

66

Βλ. επίσης απαντήσεις στα σημεία 63-65.

67

Βλ. την απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 60.

Πλαίσιο 7

Η Επιτροπή θεωρεί ότι οι εκτιμήσεις θα πρέπει να λαμβάνουν υπόψη τα πραγματικά ποσά που διατίθενται στα ταμεία μετά τις πλέον πρόσφατες τροποποιήσεις των ΠΑΑ, όπως αυτές επηρεάζουν τον υπολογισμό της μόχλευσης.

68

Η συγκρότηση χρηματοδοτικών μέσων στο πλαίσιο του ΕΓΤΑΑ συνεπάγεται μια εντελώς νέα έννοια για ορισμένα κράτη μέλη, η οποία απαιτούσε μια διαδικασία μάθησης. Στην πλειονότητα των περιπτώσεων, οι καθυστερήσεις εξηγούνται από την καινοτομία των μέσων στην πολιτική αγροτικής ανάπτυξης, τις δημόσιες συμβάσεις και τα θέματα που σχετίζονται με τις κρατικές ενισχύσεις.

Η Επιτροπή ανέπτυξε εντατικές δραστηριότητες προώθησης και ενημέρωσης σχετικά με τη χρήση των χρηματοδοτικών μέσων σε επιτροπές αγροτικής ανάπτυξης, δίκτυα, προγράμματα κατάρτισης και δραστηριότητες ευαισθητοποίησης, διμερείς συναντήσεις με τα κράτη μέλη και λεπτομερείς κατευθυντήριες γραμμές.

Για τη νέα περίοδο προγραμματισμού, η Επιτροπή παρείχε επίσης την αναγκαία καθοδήγηση σε σχέση με την υλοποίηση των χρηματοδοτικών μέσων. Ειδικότερα, η Επιτροπή ενημέρωσε τα κράτη μέλη σχετικά με τις διάφορες διαθέσιμες επιλογές που θα επιτρέψουν στις διαχειριστικές αρχές να χρησιμοποιήσουν τα χρηματοδοτικά μέσα κατά περίπτωση.

Κατά την περίοδο 2014-2020, τα ταμεία που έχουν συγκροτηθεί ήδη θα συνεχίσουν να υφίστανται ή μπορούν να συγκροτηθούν νέα ταμεία που βασίζονται σε μοντέλα που προτείνει η Επιτροπή (όπως τα έτοιμα μέσα)¹⁶. Με αυτόν τον τρόπο, αναμένεται ότι οι καθυστερήσεις θα περιοριστούν σημαντικά.

Πλαίσιο 8

Σε ορισμένα κράτη μέλη, το χρηματοπιστωτικό κραχ και η επακόλουθη οικονομική κρίση προκάλεσαν μια κατάσταση αφερέγγυας ζήτησης (πτωχευμένες ή χρεοκοπημένες εταιρείες). Αυτό, μεταξύ άλλων εξωτερικών παραγόντων, εξηγεί τις καθυστερήσεις και τη χαμηλή απορρόφηση των κονδυλίων.

69

Η Επιτροπή θεωρεί ότι η εκτίμηση των επιδόσεων των χρηματοδοτικών μέσων θα πρέπει επίσης να εστιάζει στην επίτευξη αποτελεσμάτων από τα συγχρηματοδοτούμενα χρηματοδοτικά μέσα, συμπεριλαμβανομένων των συνεπειών της μόχλευσης και της ανανέωσης. Επιπλέον, η εκτίμηση θα πρέπει να λαμβάνει υπόψη τις διάφορες καταστάσεις που μπορεί να προκύψουν. Η εξέλιξη των τιμών για κάθε δείκτη θα πρέπει να κριθεί προσεκτικά με γνώμονα το πλαίσιο. Οι τιμές δεικτών μεμονωμένα δεν μπορούν να εκτιμήσουν τις επιδόσεις.

Χρηματοδοτικό μέσο είναι το μέσο για την υλοποίηση υποστήριξης προγράμματος στους τελικούς αποδέκτες. Συνεπώς, ο κύριος δείκτης επιδόσεων είναι η συνεισφορά του προγράμματος που δαπανάται σύμφωνα με τους στόχους του προγράμματος.

Η Επιτροπή θεωρεί ότι οι συνέπειες της μόχλευσης και της ανανέωσης συσχετίζονται αρνητικά (όσο υψηλότερη είναι η μόχλευση, τόσο χαμηλότερη είναι η ανανέωση).

Επιπλέον, η Επιτροπή επισημαίνει τέσσερις δείκτες επιδόσεων που κατοχυρώνονται στο άρθρο 12 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 480/2014.

70

Η Επιτροπή επισημαίνει ότι δεν υπήρχαν κοινοί δείκτες για τα χρηματοδοτικά μέσα για το κοινό πλαίσιο παρακολούθησης και αξιολόγησης (ΚΠΠΑ) της περιόδου 2007-2013. Ωστόσο, το ΚΠΠΑ προβλέπει τη χρήση πρόσθετων δεικτών¹⁷ που καθορίζονται από τα κράτη μέλη, οι οποίοι επιτρέπουν την παρακολούθηση και την αξιολόγηση των ιδιαιτεροτήτων των ΠΑΑ. Πρέπει να βρεθεί η κατάλληλη ισορροπία μεταξύ ενός εύλογου αριθμού κοινών δεικτών που θα παρακολουθούνται για όλα τα ΠΑΑ και συμπληρωματικών δεικτών που θα παρακολουθούνται για ορισμένα ΠΑΑ, όταν είναι αναγκαίο. Οι δείκτες επιδόσεων θα πρέπει να συμφωνηθούν μεταξύ της διαχειριστικής αρχής και του χρηματοδοτικού μέσου.

Όσον αφορά το πλαίσιο για την περίοδο 2014-2020, δείκτες επιδόσεων καθορίζονται στο άρθρο 12 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 480/2014. Επιπλέον, τα κράτη μέλη είναι υποχρεωμένα να υποβάλλουν έκθεση σχετικά με τα χρηματοδοτικά μέσα σε τακτική βάση, όπως απαιτείται από το άρθρο 46 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1303/2013.

Κοινή απάντηση της Επιτροπής στα σημεία 72 έως 75

Οι ρυθμίσεις εκκαθάρισης και εξόδου καθορίζονται από τη διαχειριστική αρχή στη χρηματοδοτική σύμβαση με τον διαχειριστή του ταμείου, διασφαλίζοντας ότι λαμβάνονται επαρκώς υπόψη οι σχετικές διατάξεις.

Στο πλαίσιο της επιμερισμένης διαχείρισης και σύμφωνα με την αρχή της επικουρικότητας, η Επιτροπή πρέπει να βεβαιώνεται ότι τα κράτη μέλη συγκροτούν επαρκή συστήματα διαχείρισης και ελέγχου.

Για την περίοδο 2007-2013, η Επιτροπή παρέσχε καθοδήγηση στα κράτη μέλη που τη ζήτησαν. Επί του παρόντος, η Επιτροπή καταρτίζει κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με το κλείσιμο των προγραμμάτων της περιόδου 2007-2013.

Για την περίοδο 2014-2020, η Επιτροπή θα παράσχει περισσότερο ενοποιημένη και βελτιωμένη καθοδήγηση. Η τήρηση των νομικών κανόνων και της καθοδήγησης θα επαληθευτούν κατά τη διάρκεια της εκκαθάρισης των λογαριασμών.

77

Οι διατάξεις αυτές δεν περιλαμβάνονται στη νομοθεσία. Η Επιτροπή συνιστά στα κράτη μέλη να συμμορφώνονται με τις διατάξεις που περιλαμβάνονται στις κατευθυντήριες γραμμές.

Οι αποκλίνουσες ερμηνείες διευκρινίστηκαν στο πλαίσιο των συζητήσεων για την ΕΕΑ το 2014.

78

Βλ. τις απαντήσεις στα σημεία 61 και 72-75.

79

Η Επιτροπή επισημαίνει ότι οι πόροι του ΕΓΤΑΑ που επιστρέφονται στα ταμεία αφού χρησιμοποιηθούν τουλάχιστον μία φορά δεν είναι πλέον πόροι της ΕΕ. Μετά το κλείσιμο, είναι ευθύνη των κρατών μελών να χρησιμοποιούν τους πόρους προς όφελος μεμονωμένων επιχειρήσεων, όπως ορίζεται από τη νομοθεσία της ΕΕ, τηρώντας τους ισχύοντες κανόνες για τις κρατικές ενισχύσεις. Οι εν λόγω πόροι μπορούν επίσης να χρησιμοποιούνται για άλλα χρηματοδοτικά μέσα.

Βλ. επίσης τις απαντήσεις στα σημεία 5, 33, 61 και 72-75.

80

Η Επιτροπή αναλαμβάνει τις ευθύνες της σε σχέση με το κλείσιμο των ΠΑΑ για την περίοδο 2007-2013.

Κάθε δραστηριότητα πέρα από το κλείσιμο των προγραμμάτων η οποία δεν αφορά τον προϋπολογισμό της ΕΕ αποτελεί ευθύνη των κρατών μελών.

82

Η Επιτροπή είναι της γνώμης ότι υπάρχουν πολλές άλλες νομικές διατάξεις στη νέα νομοθεσία που εφαρμόζονται στα χρηματοδοτικά μέσα στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης (π.χ. διατάξεις σχετικά με τον έλεγχο, την επιλεξιμότητα των δαπανών, την επαναχρησιμοποίηση των κονδυλίων, τους συνδυασμούς χρηματοδοτικών μέσων με επιχορηγήσεις, τις δυνατότητες διορισμού διαφόρων φορέων ως διαχειριστών κεφαλαίων, συμπεριλαμβανομένων των επιλογών που προβλέπονται για τις διαχειριστικές αρχές, την επιλογή των ενδιάμεσων φορέων και των τελικών αποδεκτών, τις δαπάνες και τις αμοιβές διαχείρισης κ.λπ.).

83

Η Επιτροπή θεωρεί ότι η νέα νομοθεσία αντιμετωπίζει επαρκώς το ζήτημα και μετριάζει τους δυνητικούς κινδύνους.

Βλ. επίσης τις απαντήσεις της Επιτροπής στα σημεία 31 και 41.

84

Βλ. τις απαντήσεις της Επιτροπής στο πλαίσιο 4 και στο σημείο 31.

85

Ο νομοθέτης έθεσε την εξέταση της εκ των προτέρων εκτίμησης στην αρμοδιότητα των διαχειριστικών αρχών.

86

Εκτός από τις υποχρεωτικές εκ των προτέρων εκτιμήσεις και τις σταδιακά εισαγόμενες πληρωμές, η νέα νομοθεσία περιέχει άλλες επαρκείς διασφαλίσεις για τον μετριασμό του εν λόγω κινδύνου, όπως η παρακολούθηση και η ολοκληρωμένη υποβολή εκθέσεων.

Η Επιτροπή σημειώνει επίσης ότι στο 75 % των περιπτώσεων (ήτοι 9 στις 12), οι λόγοι έκθεσης κινδύνου που χρησιμοποιούνται είναι εντός του εύρους από 2 έως 5.

Κατά γενικό κανόνα, κατά την περίοδο 2014-2020, η καταβολή των επόμενων δόσεων εξαρτάται από την απορρόφηση των προηγούμενων κεφαλαίων.

87

Σύμφωνα με τη νομοθεσία της ΕΕ, χρηματοδοτικά μέσα μπορούν να συγκροτηθούν ανά πάσα στιγμή κατά τη διάρκεια της περιόδου προγραμματισμού 2014-2020. Η υλοποίηση κατά την περίοδο 2014-2020 μπορεί να ξεκινήσει αμέσως μετά την έγκριση των νέων προγραμμάτων και ήδη το 2015. Για παράδειγμα, τον Ιανουάριο του 2015, εγκρίθηκε το ΠΑΑ των Κάτω Χωρών για την περίοδο 2014-2020, το οποίο προβλέπει επίσης τη συγκρότηση χρηματοδοτικού μέσου που υποστηρίζεται από το ΕΓΤΑΑ¹⁸.

Βλ. επίσης την απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 68.

88

Τα χρηματοδοτικά μέσα θα πρέπει να παρέχουν υποστήριξη προγράμματος στην περίπτωση αστοχιών της αγοράς και/ή μη βέλτιστων επενδύσεων ή ειδικών επενδυτικών αναγκών. Η συνέχιση της υποστήριξης του προγράμματος στην αγορά όπου δεν χρειάζεται πλέον κρατική παρέμβαση δεν είναι σύμφωνη με τους κανόνες περί κρατικών ενισχύσεων και αντιβαίνει στην αρχή της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης.

Η διάρκεια του χρηματοδοτικού προϊόντος θα εξαρτάται κυρίως από το είδος της επένδυσης που πρόκειται να υποστηριχτεί. Οι μακροπρόθεσμες επενδύσεις σε έργα υποδομής θα έχουν διαφορετικό κύκλο ζωής από βραχυπρόθεσμες επενδύσεις σε μικροπιστώσεις.

Βλ. επίσης τις απαντήσεις στα σημεία 43, 60 και στο πλαίσιο 5.

89

Βλ. την απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 5.

90

Όσον αφορά το ΕΓΤΑΑ, οι επιδόσεις εκτιμώνται κυρίως μέσω αξιολογήσεων. Οι ενδιάμεσες αξιολογήσεις που αφορούν την περίοδο υλοποίησης 2007-2013 έγιναν πάρα πολύ νωρίς για να αξιολογηθούν τα αποτελέσματα και οι επιδόσεις των χρηματοδοτικών μέσων. Εκτίμηση του αντίκτυπου της αγροτικής ανάπτυξης μπορεί να γίνει μόνο αφού έχει παρέλθει επαρκής χρόνος· ως εκ τούτου, αναμένονται περισσότερα αποτελέσματα στο πλαίσιο των εκ των υστέρων αξιολογήσεων που εκπονούνται από τα κράτη μέλη, οι οποίες θα συνοψιστούν από την Επιτροπή το 2017.

Βλ. επίσης την απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 70.

91

Η ιδιωτική συμμετοχή δεν θεωρείται μόχλευση στον δημοσιονομικό κανονισμό.

Ο δείκτης μόχλευσης εξαρτάται από το είδος του χρηματοδοτικού μέσου, την περιφέρεια και το είδος των έργων. Ως εκ τούτου, ο στόχος μόχλευσης δεν μπορεί να αποτελεί μέρος ενός ρυθμιστικού πλαισίου. Επί του παρόντος, η Επιτροπή αναπτύσσει καθοδήγηση σχετικά με τη μόχλευση.

95

Η υποστήριξη του ΕΓΤΑΑ κατά την περίοδο 2007-2013 παρέχεται σύμφωνα με τους κανόνες για τις κρατικές ενισχύσεις στον γεωργικό τομέα και σύμφωνα με τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 1698/2005 του Συμβουλίου και τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 1974/2006 της Επιτροπής.

Βλ. επίσης τις απαντήσεις της Επιτροπής στα σημεία 35 και 37.

Κατά την περίοδο 2014-2020, παρέχεται κοινή καθοδήγηση για τις πολιτικές στο πλαίσιο της επιμερισμένης διαχείρισης σχετικά με θέματα που σχετίζονται με τα χρηματοδοτικά μέσα και η ίδια προσέγγιση υιοθετείται για την πρόσβαση σε κονδύλια σε όλες αυτές τις πολιτικές.

Συμπεράσματα και συστάσεις

96

Η Επιτροπή σημειώνει ότι την περίοδο 2007-2013 υλοποιήθηκαν χρηματοδοτικά μέσα σε 7 κράτη μέλη, πράγμα που αποτελεί σημαντική βελτίωση σε σύγκριση με την περίοδο 2000-2006, όπου μόνο δύο κράτη μέλη τα χρησιμοποίησαν.

Το νομικό πλαίσιο της ΕΕ για την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013 προβλέπει μεγάλη ευελιξία στην εφαρμογή των μέτρων αγροτικής ανάπτυξης. Η Επιτροπή είναι της γνώμης ότι το νομικό πλαίσιο για την περίοδο 2007-2013 λαμβάνει υπόψη τις ιδιαιτερότητες της αγροτικής ανάπτυξης και αυτό αντικατοπτρίζεται στα χρηματοδοτικά μέσα που υποστηρίζονται από το ΕΓΤΑΑ. Ο κανονισμός αριθ. 1698/2005 του Συμβουλίου και ο κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1974/2006 της Επιτροπής ορίζουν το πεδίο εφαρμογής και την περιοχή παρέμβασης του ΕΓΤΑΑ, συμπεριλαμβανομένων ειδικών μέτρων στήριξης¹⁹. Κάθε μέτρο αγροτικής ανάπτυξης περιλαμβάνει διάφορους κανόνες επιλεξιμότητας και διατάξεις, που πρέπει να τηρούνται από τα χρηματοδοτικά μέσα τα οποία δημιουργούνται στο πλαίσιο του μέτρου και θα πρέπει να αποτελούν μέρος της χρηματοδοτικής σύμβασης.

Η απαίτηση για τη διενέργεια κατάλληλης εκ των προτέρων εκτίμησης των αναμενόμενων ζημιών θεσπίστηκε το 2011 όσον αφορά τη συγχρηματοδότηση, από το ΕΓΤΑΑ, πράξεων που περιλαμβάνουν ταμεία εγγυήσεων²⁰.

Όσον αφορά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, η δέσμευση εκτέλεσης εκ των προτέρων εκτίμησης είναι υποχρεωτική για κάθε πράξη που περιλαμβάνει χρηματοδοτικά μέσα τα οποία συγχρηματοδοτούνται από το ΕΓΤΑΑ²¹. Η νομοθεσία παρέχει στα κράτη μέλη κίνητρα για τη χρήση χρηματοδοτικών μέσων και τους δίνει τη δυνατότητα να εγκαινιάσουν αμέσως τα εν λόγω μέσα βάσει έτοιμων προς υλοποίηση μοντέλων. Η Επιτροπή παρέχει επίσης την απαραίτητη καθοδήγηση προς τα κράτη μέλη και τους ενδιαφερόμενους φορείς, και θα συνεχίσει προς την κατεύθυνση αυτή σε όλη την υπόλοιπη περίοδο 2014-2020.

97

Η Επιτροπή θεωρεί ότι το νομικό πλαίσιο για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020 ανταποκρίνεται επαρκώς στους προβληματισμούς που εξέφρασε το Συνέδριο.

Το ζήτημα της υπερκεφαλαιοποίησης αντιμετωπίζεται με τις διατάξεις του άρθρου 41 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1303/2013, με το οποίο έχουν θεσπιστεί κατά γενικό κανόνα οι σταδιακά εισαγόμενες πληρωμές, με βάση την επίτευξη απτών αποτελεσμάτων εκταμίευσης για όλα τα χρηματοδοτικά μέσα κατά την περίοδο 2014-2020.

Τα βασικά ζητήματα επιδόσεων έχουν αντιμετωπιστεί ικανοποιητικά με την παρακολούθηση των χρηματοδοτικών μέσων που υποστηρίζονται από τα ΕΔΕΤ, όπως ορίζεται στο άρθρο 46 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1303/2013. Επιπλέον, η Επιτροπή επισημαίνει τέσσερις δείκτες επιδόσεων που κατοχυρώνονται στο άρθρο 12 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 480/2014.

Επίσης, προκειμένου να ενθαρρυνθεί η χρήση χρηματοδοτικών μέσων, η Επιτροπή ενίσχυσε τη συνεργασία της με την Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων (ΕΤΕπ) στον τομέα της γεωργίας και της αγροτικής ανάπτυξης και υπέγραψε μνημόνιο συμφωνίας στις 14 Ιουλίου 2014²². Η συνεργασία αυτή περιλαμβάνει τη δυνατότητα αξιοποίησης της πείρας και των γνώσεων του ομίλου της ΕΤΕπ για τα χρηματοδοτικά μέσα και την εφαρμογή τους στην αγροτική ανάπτυξη.

Η Επιτροπή έχει επίσης εγκαινιάσει το «fi-compass», μια ολοκληρωμένη πλατφόρμα τεχνικής συνδρομής, το οποίο θα παρέχει μεθοδολογική καθοδήγηση και υποστήριξη ευαισθητοποίησης προς την Επιτροπή, τα κράτη μέλη και τους ενδιαφερόμενους φορείς στον τομέα των χρηματοδοτικών μέσων που υποστηρίζονται από τα ΕΔΕΤ κατά την περίοδο 2014-2020²³. Ως μέρος του προγράμματος εργασίας της, η πλατφόρμα «fi-compass» θα παράγει επίσης προϊόντα που αφορούν ειδικά το ΕΓΤΑΑ.

98

Σύμφωνα με τις αρχές της επικουρικότητας και της επιμερισμένης διαχείρισης, η συγκρότηση χρηματοδοτικών μέσων, η εφαρμογή τους και η αξιολόγηση της ζήτησης εμπίπτουν στις αρμοδιότητες των κρατών μελών.

Η συγκρότηση χρηματοδοτικών μέσων στο πλαίσιο του ΕΓΤΑΑ συνεπάγεται μια εντελώς νέα έννοια για ορισμένα κράτη μέλη, η οποία απαιτούσε μια διαδικασία μάθησης. Η Επιτροπή ανέπτυξε εντατικές δραστηριότητες προώθησης και ενημέρωσης σχετικά με τη χρήση των χρηματοδοτικών μέσων σε επιτροπές αγροτικής ανάπτυξης, δίκτυα, προγράμματα κατάρτισης και δραστηριότητες ευαισθητοποίησης, διμερείς συναντήσεις με τα κράτη μέλη και λεπτομερείς κατευθυντήριες γραμμές.

Η Επιτροπή θεωρεί ότι η νέα νομοθεσία παρέχει επαρκή κίνητρα (π.χ. υψηλότερο ποσοστό συγχρηματοδότησης²⁴, εθνική συγχρηματοδότηση που παρέχεται σε μεταγενέστερο στάδιο κατά τη διάρκεια της περιόδου υλοποίησης, προχρηματοδότηση των επενδύσεων έναντι της επιστροφής των δαπανών που πραγματοποιήθηκαν στην περίπτωση επιχορηγήσεων), καθώς και ότι τα κίνητρα που είναι συναφή με τις επενδύσεις (π.χ. διαφορετική επιλεξιμότητα του ΦΠΑ²⁵, επιλεξιμότητα του κεφαλαίου κίνησης²⁶) προσφέρουν αρκετά πλεονεκτήματα σε σύγκριση με τις επιχορηγήσεις.

Κατά την περίοδο 2014-2020, τα ταμεία που έχουν συγκροτηθεί ήδη θα συνεχίσουν να υφίστανται ή μπορούν να συγκροτηθούν νέα ταμεία που βασίζονται σε μοντέλα που προτείνει η Επιτροπή (όπως τα έτοιμα μέσα)²⁷.

Ο νομοθέτης όρισε τα χρηματοδοτικά μέσα ως ένα είδος υποστήριξης για την εφαρμογή συγκεκριμένων μέτρων αγροτικής ανάπτυξης κατά τις περιόδους προγραμματισμού 2007-2013 και 2014-2020.

Σύσταση 1

Η Επιτροπή δέχεται να προσδιορίσει τις προκλήσεις, τα ειδικά χαρακτηριστικά και τα εμπόδια για τη συγκρότηση χρηματοδοτικών μέσων στο πλαίσιο του ΕΓΤΑΑ.

Η ανάλυση αυτή θα πραγματοποιηθεί στο πλαίσιο των δραστηριοτήτων του «fi-compass», μιας ολοκληρωμένης πλατφόρμας τεχνικής συνδρομής, που παρέχει μεθοδολογική καθοδήγηση και υποστήριξη ευαισθητοποίησης προς την Επιτροπή, τα κράτη μέλη και τους ενδιαφερόμενους φορείς στον τομέα των χρηματοδοτικών μέσων που υποστηρίζονται από τα ΕΔΕΤ κατά την περίοδο 2014-2020²⁸.

Τα υπόλοιπα στοιχεία της σύστασης απευθύνονται στα κράτη μέλη.

99

Σύμφωνα με τις αρχές της επικουρικότητας και της επιμερισμένης διαχείρισης, η συγκρότηση χρηματοδοτικών μέσων, η εφαρμογή τους και η αξιολόγηση της ζήτησης εμπίπτουν στις αρμοδιότητες των κρατών μελών.

Τα χρηματοδοτικά μέσα πρέπει να έχουν ορισμένη ρευστότητα για να εξασφαλιστούν ομαλές επενδύσεις σε επιχειρήσεις.

Σύσταση 2

Η Επιτροπή αποδέχεται τη συγκεκριμένη σύσταση, που ήδη εφαρμόζεται εν μέρει.

Στο πλαίσιο της πλατφόρμας τεχνικής συνδρομής των ΕΔΕΤ «fi-compass», παρέχονται γενική και ειδική ανά ταμείο καθοδήγηση για τις εκ των προτέρων εκτιμήσεις. Αυτό καλύπτει επίσης το σύνολο του ΕΓΤΑΑ, καθώς και συγκεκριμένους τομείς, όπως η γεωργία και η δασοκομία.

100

Η Επιτροπή θεωρεί ότι οι επιδόσεις εκτιμώνται κυρίως μέσω αξιολογήσεων. Εκτίμηση του αντίκτυπου της αγροτικής ανάπτυξης μπορεί να γίνει μόνο αφού έχει παρέλθει επαρκής χρόνος· ως εκ τούτου, αναμένονται περισσότερα αποτελέσματα στο πλαίσιο των εκ των υστέρων αξιολογήσεων που εκπονούνται από τα κράτη μέλη, οι οποίες θα συνοψιστούν από την Επιτροπή το 2017.

Οι διαχειριστικές αρχές ανέφεραν συγκεκριμένα στοιχεία, όπως είναι η μόχλευση και οι επιδόσεις, όσον αφορά τις πράξεις που περιλαμβάνουν χρηματοδοτικά μέσα, υπό μορφή παραρτήματος στις ετήσιες εκθέσεις προόδου.

Η Επιτροπή θεωρεί ότι έχει εκτελέσει επαρκώς τα εποπτικά της καθήκοντα.

Σύσταση 3

Η Επιτροπή αποδέχεται τη συγκεκριμένη σύσταση, που ήδη εφαρμόζεται εν μέρει.

Η Επιτροπή έχει παράσχει τυποποιημένα μοντέλα για τα ταμεία δανειοδότησης και τα ταμεία εγγυήσεων στην αγροτική ανάπτυξη. Επί του παρόντος, στο πλαίσιο της πλατφόρμας τεχνικής συνδρομής των ΕΔΕΤ «fi-compass», διερευνά τη δυνατότητα για άλλο ένα μοντέλο, όπως για την ενεργειακή απόδοση και τις ανανεώσιμες πηγές ενέργειας, του οποίου η παράδοση προβλέπεται για τα τέλη του 2015.

Όσον αφορά τη συνεργασία με τον όμιλο της ΕΤΕπ, η Επιτροπή υπέγραψε ειδικό μνημόνιο συμφωνίας για τη συνεργασία στον τομέα της γεωργίας και της αγροτικής ανάπτυξης, σύμφωνα με το οποίο αναμένεται η ΕΤΕπ να προσφέρει στα κράτη μέλη συγκεκριμένο σύστημα χρηματοδοτικών μέσων, το οποίο θα υλοποιηθεί στο πλαίσιο του ΕΓΤΑΑ. Ειδική εκδήλωση για το εν λόγω μνημόνιο συμφωνίας έχει ήδη προγραμματιστεί για τις 23 Μαρτίου 2015.

101

Οι χρηματοπιστωτικές αγορές είναι δυναμικές και μπορούν να αλλάξουν, όπως αποδεικνύεται από την πρόσφατη χρηματοπιστωτική και οικονομική κρίση. Ως εκ τούτου, οι μακροπρόθεσμες προβλέψεις μπορεί να αποδειχτούν αναξιόπιστες. Για τον λόγο αυτό, η νομοθεσία της ΕΕ για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020 επιτρέπει σε κάθε εκ των προτέρων εκτίμηση να περιέχει διατάξεις σχετικά με πιθανές αναθεωρήσεις και επικαιροποιήσεις μεσοπρόθεσμα έως μακροπρόθεσμα, ώστε να αντικατοπτρίζει με ακρίβεια πιθανές μεταβολές στις συνθήκες της αγοράς.

Σύσταση 4

Η Επιτροπή αποδέχεται τη συγκεκριμένη σύσταση, η οποία εφαρμόζεται επί του παρόντος.

Οι μεταβατικοί κανόνες για την περίοδο 2007-2013 έχουν εγκριθεί.

Όσον αφορά την περίοδο 2014-2020, θα πραγματοποιηθούν συζητήσεις για το κλείσιμο με τα κράτη μέλη όταν θα πλησιάζει το κλείσιμο της περιόδου 2014-2020 και πρέπει να καθοριστούν μεταβατικοί κανόνες.

Το 2014 η Επιτροπή έδωσε την καθοδήγησή της στις διαχειριστικές αρχές για τα χρηματοδοτικά μέσα σε προγράμματα ΕΔΕΤ για την περίοδο 2014-2020.

Σύσταση 5

Η παρούσα σύσταση αφορά τα κράτη μέλη.

103

Η Επιτροπή επισημαίνει ότι αποτελεί ευθύνη των εθνικών αρχών να διασφαλίσουν ότι οι μεμονωμένες δράσεις υλοποιούνται σύμφωνα με τις ισχύουσες νομικές διατάξεις. Η Επιτροπή αξιολογεί τα ζητήματα που σχετίζονται με χρηματοδοτικά μέσα κατά τη διάρκεια των αποστολών ελέγχου της.

Σύμφωνα με την ισχύουσα νομοθεσία της ΕΕ για την περίοδο 2007-2013, οι ρυθμίσεις εκκαθάρισης και εξόδου καθορίζονται από τη διαχειριστική αρχή στη χρηματοδοτική σύμβαση με τον διαχειριστή του ταμείου, διασφαλίζοντας ότι λαμβάνονται επαρκώς υπόψη οι σχετικές διατάξεις. Στο πλαίσιο της επιμερισμένης διαχείρισης και σύμφωνα με την αρχή της επικουρικότητας, η Επιτροπή πρέπει να βεβαιώνεται ότι τα κράτη μέλη συγκροτούν επαρκή συστήματα διαχείρισης και ελέγχου.

Για την περίοδο 2007-2013, η Επιτροπή παρέσχε καθοδήγηση στα κράτη μέλη που τη ζήτησαν. Οι κατευθυντήριες γραμμές για το κλείσιμο των προγραμμάτων αγροτικής ανάπτυξης για την περίοδο 2007-2013 εγκρίθηκαν το 2015²⁹. Η τήρηση των νομικών κανόνων και της καθοδήγησης θα επαληθευτούν κατά τη διάρκεια της εκκαθάρισης των λογαριασμών.

Για την περίοδο 2014-2020, η Επιτροπή θα παράσχει περισσότερο ενοποιημένη και βελτιωμένη καθοδήγηση.

Σύσταση 6

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση αυτή, στο μέτρο που οι κανόνες για το κλείσιμο των προγραμμάτων αγροτικής ανάπτυξης 2007-2013³⁰ εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της.

Η Επιτροπή σημειώνει ότι, σύμφωνα με την ισχύουσα νομοθεσία της ΕΕ για την περίοδο 2007-2013, η ανάπτυξη συγκεκριμένων επιχειρησιακών κανόνων εφαρμογής, συμπεριλαμβανομένης της κατάλληλης πολιτικής εξόδου για κάθε μέσο χρηματοοικονομικής τεχνικής, είναι ευθύνη των κρατών μελών.

1Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1698/2005 του Συμβουλίου και κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1974/2006 της Επιτροπής.

2Για παράδειγμα, η υποστήριξη για επενδύσεις στον εκσυγχρονισμό των γεωργικών εκμεταλλεύσεων, η προσθήκη αξίας σε γεωργικά και δασοκομικά προϊόντα, η δημιουργία και ανάπτυξη πολύ μικρών επιχειρήσεων σε αγροτικές περιοχές, η διαφοροποίηση σε μη γεωργικές δραστηριότητες, η ανάπλαση χωριών κ.λπ.

3Κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 679/2011 της Επιτροπής, της 14ης Ιουλίου 2011.

4Άρθρο 37 παράγραφος 2 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1303/2013.

5Άρθρο 46 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1303/2013.

6C(2015) 1399 final, της 5.3.2015.

7Βλ. ανακοίνωση 14/225 της 14.07.2014.

8Βλ. περισσότερα στη διεύθυνση: http://www.fi-compass.eu

9Βλ. περισσότερα στη διεύθυνση: http://www.fi-compass.eu

10C(2015) 1399 final, της 5.3.2015.

11Κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 679/2011 της Επιτροπής, της 14ης Ιουλίου 2011.

12Άρθρο 37 παράγραφος 2 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1303/2013.

13Άρθρο 37 παράγραφος 2 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1303/2013.

14Το Συνέδριο, στον έλεγχο SR 2/2012 που διενήργησε, αναφέρεται σε υπερβολικό μέγεθος των χρηματοδοτικών μέσων, και όχι σε υπερκεφαλαιοποίηση.

15Άρθρο 37 παράγραφοι 7, 8 και 9 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1303/2013.

16Εκτελεστικός κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 964/2014 της Επιτροπής, της 11ης Σεπτεμβρίου 2014, για τη θέσπιση κανόνων εφαρμογής του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1303/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου όσον αφορά τους πάγιους όρους και τις προϋποθέσεις για τα μέσα χρηματοοικονομικής τεχνικής.

17Άρθρο 81 παράγραφος 2 του κανονισμού 1698/2005.

18Βλ. την αντίστοιχη παρουσίαση στη διεύθυνση http://www.fi-compass.eu

19Για παράδειγμα, η υποστήριξη για επενδύσεις στον εκσυγχρονισμό των γεωργικών εκμεταλλεύσεων, η προσθήκη αξίας σε γεωργικά και δασοκομικά προϊόντα, η δημιουργία και ανάπτυξη πολύ μικρών επιχειρήσεων σε αγροτικές περιοχές, η διαφοροποίηση σε μη γεωργικές δραστηριότητες, η ανάπλαση χωριών κ.λπ.

20Κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 679/2011 της Επιτροπής, της 14ης Ιουλίου 2011.

21Άρθρο 37 παράγραφος 2 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1303/2013.

22Βλ. ανακοίνωση 14/225, της 14.07.2014.

23Βλ. περισσότερα στη διεύθυνση: http://www.fi-compass.eu

24Σύμφωνα με το άρθρο 59 παράγραφος 4 στοιχείο δ) του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1305/2013, το ποσοστό συνεισφοράς που εφαρμόζεται στο οικείο μέτρο θα αυξηθεί κατά 10 επιπλέον ποσοστιαίες μονάδες για τις συνεισφορές σε χρηματοδοτικά μέσα που αναφέρονται στο άρθρο 38 παράγραφος 1 στοιχείο β) του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1303/2013 και θα ανέλθει σε ποσοστό 100 % για τα χρηματοδοτικά μέσα σε επίπεδο Ένωσης που αναφέρονται στο άρθρο 38 παράγραφος 1 στοιχείο α) του κανονισμού αριθ. 1303/2013. Παρόμοια προσέγγιση έχει αναληφθεί για τις συνεισφορές στα χρηματοδοτικά μέσα από το ΕΓΤΑΑ και το Ταμείο Συνοχής.

25Άρθρο 37 παράγραφος 11 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1303/2013.

26Άρθρο 45 παράγραφος 5 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1305/2013.

27Εκτελεστικός κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 964/2014 της Επιτροπής, της 11ης Σεπτεμβρίου 2014, για τη θέσπιση κανόνων εφαρμογής του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1303/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου όσον αφορά τους πάγιους όρους και τις προϋποθέσεις για τα μέσα χρηματοοικονομικής τεχνικής.

28Βλ. περισσότερα στη διεύθυνση: http://www.fi-compass.eu

29C(2015) 1399 final, της 5.3.2015.

30C(2015) 1399 final, της 5.3.2015.

QJ-AB-15-004-EL-E  ISSN 1977-5660

To Συνέδριο εξέτασε την επιτυχία των χρηματοοικονομικών μέσων (ταμεία δανειοδοτήσεων και ταμεία εγγυήσεων) στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης κατά την περίοδο 2007-2013, καθώς και τις προοπτικές τους για την περίοδο 2014-2020. Διαπίστωσε ότι τα εν λόγω μέσα υπήρξαν έως τώρα αναποτελεσματικά, κυρίως επειδή ήταν υπερκεφαλαιοποιημένα και δεν αξιοποιούσαν τις δυνατότητές τους όσον αφορά τα αποτελέσματα της επιθυμητής μόχλευσης και ανανέωσης. Σχετικά με την περίοδο 2014-2020, μολονότι σημειώθηκαν βελτιώσεις στη σχετική νομοθεσία, το Συνέδριο συμπέρανε ότι η επίτευξη του επιθυμητού αντίκτυπου θα εξακολουθήσει να αποτελεί σημαντική πρόκληση.