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FR
2015

n° 05

Rapport spécial

Les instruments financiers
constituent-ils un outil
efficace et prometteur
dans le domaine du
développement rural?

(présenté en vertu de l’article 287, paragraphe 4, deuxième alinéa, du TFUE)

Équipe d’audit

Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits de la performance et de conformité relatifs à des domaines budgétaires ou questions de gestion spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces tâches d’audit de manière à maximiser leur incidence en tenant compte des risques susceptibles d’affecter la performance ou la conformité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l’importance politique et de l’intérêt du public.

Le présent audit de la performance a été réalisé par la Chambre I, présidée par Mme Rasa Budbergytė, Membre de la Cour, et compétente pour les domaines de dépenses relatifs à la préservation de l’environnement et à la gestion des ressources naturelles. L’audit a été effectué sous la responsabilité de Mme Kersti Kaljulaid, Membre de la Cour, assistée de: M. Peeter Lätti, chef de cabinet; M. Helder Faria Viegas, chef d’unité; M. Bertrand Tanguy, chef d’équipe; M. Jan Huth, chef d’équipe adjoint; Mme Christine Kleinsasser, auditrice; M. Ioannis Papadakis, auditeur; M. Roberto Resegotti, auditeur et Mme Jolanta Zemailaite, auditrice.

De gauche à droite: J. Zemailaite, I. Papadakis, B. Tanguy, R. Resegotti, K. Kaljulaid, H. Faria Viegas, J. Huth et C. Kleinsasser.

Table des matières

Sigles, acronymes et termes techniques

Synthèse

Introduction

Précédents audits de la Cour

Logique des instruments financiers

Derniers développements

Les instruments financiers dans le domaine du développement rural

Gestion des instruments financiers dans le domaine du développement rural

Étendue et approche de l’audit

Observations

Des instruments financiers ont-ils été mis en place et capitalisés de manière appropriée au cours de la période de programmation 2007-2013?

Le cadre de programmation n’a pas été élaboré de manière satisfaisante

La réglementation applicable aux dépenses est cependant avantageuse pour les États membres

Importante surcapitalisation des instruments financiers

Les instruments financiers ont-ils donné de bons résultats au cours de la période 2007-2013?

Les instruments financiers ont donné des résultats médiocres s’agissant du renouvellement des fonds

L’effet de levier se produit rarement et certains fonds ont été mis en place trop tardivement

Le suivi des instruments financiers durant la période 2007-2013 ne fournissait pas suffisamment d’informations pertinentes sur la performance réalisée

Des conditions appropriées de liquidation et de sortie étaient-elles en place au cours de la période 2007-2013?

La clôture n’avait pas encore été bien préparée et les dispositions étaient interprétées différemment par les États membres et la Commission

Les dispositions relatives à la politique de sortie sont peu claires

Le cadre juridique de la période 2014-2020 est-il susceptible d’apporter les améliorations nécessaires s’agissant des instruments financiers?

Le nouveau cadre juridique apporte quelques améliorations notables…

… mais certains obstacles subsistent

Conclusions et recommandations

Annexe I | — | Estimation de la surcapitalisation des fonds de garantie au 31 décembre 2013 en fonction du taux d’exposition au risque
Annexe II | — | Vue d’ensemble des principales insuffisances réduisant la performance des instruments financiers audités

Réponses de la Commission

Sigles, acronymes et termes techniques

Sigles et acronymes

Feader: Fonds européen agricole pour le développement rural.

Fonds ESI: Fonds structurels et d’investissement européens.

IIF/IF: instruments d’ingénierie financière. Rebaptisés «instruments financiers» pour la période 2014-2020.

PDR: programme de développement rural.

Termes techniques

Accord de financement: accord conclu entre un État membre (ou une autorité de gestion) et un gestionnaire de fonds. Il fixe les modalités et conditions du financement.

Autorité de gestion: organisme désigné par un État membre au niveau national ou régional pour gérer un programme de développement rural.

Axe: groupe cohérent de mesures ayant des objectifs spécifiques, qui résultent directement de leur mise en œuvre et contribuent à la réalisation d’un ou plusieurs objectifs de la politique de développement rural. Par exemple, les mesures relevant de l’axe 1 contribuent à améliorer la compétitivité des secteurs agricole et forestier, tandis que celles relevant de l’axe 3 visent à contribuer à la qualité de la vie en milieu rural et à la diversification de l’économie rurale.

Bénéficiaire final: personne ou organisme qui bénéficie d’une aide au titre d’un instrument financier.

Effet de levier: dans le présent rapport, il correspond au nombre d’euros de financement (public et/ou privé) garantis ou versés à des activités rurales pour chaque euro de financement public investi (par l’UE et par un État membre).

Fonds de capital-risque: fonds privés à but lucratif, fournissant des capitaux à des entreprises généralement nouvelles, à fort potentiel et à risque élevé.

Fonds de garantie: les fonds de garantie servent à apporter une garantie financière pour des crédits demandés par des organisations ou des entreprises agricoles, qui peuvent ainsi obtenir plus facilement un financement bancaire. Ces fonds sont réputés être «renouvelables»: les premières garanties sont libérées au fur et à mesure du remboursement des prêts par les différents projets, ce qui permet d’en octroyer de nouvelles. Les fonds de garantie sont renouvelables grâce à l’effet multiplicateur de leur capital.

Fonds d’emprunt: fonds qui mettent à disposition des ressources financières sous forme de prêts pour des projets de développement de petites entreprises. Ils sont réputés être renouvelables car l’argent devient disponible pour de nouveaux prêts à mesure que les différents projets remboursent les prêts précédents.

Fonds renouvelable: système par lequel l’argent mobilisé pour des instruments financiers est réutilisé, ou «renouvelé», après une première utilisation.

Garantie: engagement, pris par un tiers (garant), de rembourser la dette d’un emprunteur. Lorsque ce dernier n’est pas en mesure de la rembourser lui-même, le garant est redevable des montants empruntés.

Gestionnaire de fonds: organisme chargé de mettre en œuvre une stratégie d’investissement et de gérer un portefeuille d’investissements liés à un instrument financier.

Gestion partagée: l’un des modes d’exécution du budget de l’UE. La gestion est dite «partagée» lorsque des projets financés par l’UE sont gérés par des organismes nationaux ou régionaux (en l’occurrence, il s’agit d’«autorités de gestion»). La Commission exerce alors des fonctions de supervision.

Liquidation: dans le cadre de la clôture des programmes de développement rural au terme de la période de programmation, procédure appliquée au fonds afin de déterminer le montant éligible à un cofinancement du Feader.

Mesure: régime d’aide pour la mise en œuvre d’une politique.

Mesures d’investissement: mesures consistant à soutenir financièrement des investissements dans des machines et des équipements, ainsi que dans la construction et/ou dans d’autres travaux.

Organisme payeur: organisme national ou régional chargé de l’évaluation, du calcul et du paiement des subventions agricoles.

Période de programmation: période couverte par les programmes de développement rural.

Réalisations et résultats: les réalisations sont les activités directement réalisées au moyen d’un instrument financier. À titre d’exemple, pour un fonds de garantie, cela peut être le «nombre de garanties émises». Les résultats sont les effets ou changements immédiats résultant de la mise en œuvre d’un projet. Par exemple, l’obtention d’un prêt auprès d’une banque constitue un «résultat» pour le bénéficiaire final.

Surcapitalisation: cette situation se présente lorsque le montant versé au capital d’un instrument d’ingénierie financière est trop élevé par rapport au montant accordé aux bénéficiaires finals sous forme de prêts ou de garanties.

Taux de décaissement: pour les fonds d’emprunt, il s’agit de la part du capital investi dans le fonds qui est versée aux bénéficiaires finals. Pour les fonds de garantie, il s’agit de la part du capital investi dans le fonds qui est utilisée pour garantir les emprunts consentis à des bénéficiaires finals.

Taux d’exposition au risque: taux de défaut maximal considéré comme acceptable dans le cadre de la gestion d’un fonds de garantie donné. Par exemple, le taux d’exposition au risque serait de 1/5 s’il était prévu que 20 % au maximum des garanties puissent être en situation de défaut.

Synthèse

I

Les instruments financiers (appelés «instruments d’ingénierie financière» jusqu’à 2014) ont été utilisés pour la première fois dans le secteur de l’agriculture au cours de la période de programmation 2000-2006. Ils ont été reconduits pour 2007-2013, dans le but d’aider les agriculteurs et les petites entreprises agricoles à obtenir des financements privés pour leurs projets d’investissements en milieu rural. Mis en œuvre par l’intermédiaire de fonds de prêts et de fonds de garantie, ces instruments sont censés attirer des capitaux supplémentaires d’origine publique et/ou privée (effet de levier) et permettre une réutilisation de la dotation initiale (caractère renouvelable). Fin 2013, la contribution de l’UE et des États membres à des instruments financiers s’élevait à quelque 700 millions d’euros dans le domaine du développement rural.

II

Le cadre juridique des instruments financiers a également été étendu à la période 2014-2020, au cours de laquelle la Commission a l’intention d’optimiser l’impact des fonds de l’UE. La Commission s’attend en outre à un recours accru à ces instruments au cours des prochaines années et souhaite que les États membres s’engagent à les utiliser davantage, à savoir au moins deux fois plus, dans les domaines d’investissement clés.

III

Dans le cadre du présent audit, la Cour s’est attachée à déterminer si les instruments financiers avaient été efficaces dans le domaine du développement rural et s’ils étaient susceptibles de l’être à l’avenir. Pour ce faire, elle a cherché à vérifier s’ils avaient été conçus et gérés de manière satisfaisante au cours de la période de programmation 2007-2013 et à déterminer dans quelle mesure les modifications apportées pour 2014-2020 sont susceptibles d’avoir un impact significatif sur les principales insuffisances constatées.

IV

D’une manière générale, la Cour estime, en conclusion, que les instruments financiers ont été inefficaces dans le domaine du développement rural et que, bien que la période 2014-2020 soit prometteuse, il sera particulièrement difficile d’obtenir l’impact souhaité. La Cour a constaté, d’une part, que les arguments en faveur de la mise en place d’instruments financiers pendant la période de programmation 2007-2013 n’étaient pas clairs et, d’autre part, que ces derniers étaient surcapitalisés. Plus particulièrement, le cadre juridique n’a pas tenu compte des spécificités de la politique de développement rural et les besoins réels n’ont pas été évalués.

V

La Cour estime également qu’aucune information fiable et quantifiable ne permettait de justifier le type d’instruments financiers mis en place, de déterminer l’importance de la demande d’instruments financiers dans le domaine de l’agriculture ou de démontrer que le montant du capital affecté au fonds était approprié. D’après les estimations de la Cour, les fonds de garantie étaient surcapitalisés pour un montant de 370 millions d’euros à la fin de 2013.

VI

La Cour conclut, en outre, que les instruments financiers n’ont pas fonctionné conformément aux attentes et que, par conséquent, ils n’ont pas apporté tous leurs avantages potentiels s’agissant des effets de renouvellement et de levier. Cela s’explique notamment par des retards dans la mise en œuvre (y compris le fait qu’ils ont été mis en place tardivement ou pas au moment le plus opportun). De plus, le cadre juridique ne comportait pas les dispositions qui auraient permis de favoriser l’obtention des avantages escomptés. Enfin, ni la Commission ni les États membres n’avaient mis en place de systèmes de suivi appropriés fournissant des données fiables pour déterminer si les objectifs des instruments avaient été atteints de manière efficace.

VII

L’examen de la Cour a comporté une évaluation des stratégies de liquidation et des politiques de sorties. La Cour estime, en conclusion, qu’il n’existait pas, au cours de la période de programmation 2007-2013, de conditions précises pour établir le solde des instruments financiers à payer à la fin de la période de programmation ni de conditions de sortie, et ce essentiellement en raison de l’absence de règles et d’orientations claires de la Commission sur ces questions.

VIII

La Cour constate que le cadre juridique pour la période 2014-2020 est susceptible d’apporter les améliorations nécessaires. Toutefois, certains obstacles à une utilisation plus intensive des instruments financiers demeurent. De plus, le risque de surcapitalisation pourrait persister, même si le nouveau cadre juridique contient de nouvelles dispositions spécifiques pour limiter ce problème récurrent. Par ailleurs, ce dernier ne met pas suffisamment l’accent sur les effets à long terme, et les instruments financiers risquent de rester trop dépendants des subventions. Enfin, les questions de performance clés que constituent les effets de levier et de renouvellement n’ont pas été suffisamment prises en considération.

IX

La Cour formule les recommandations ci-après:

a)la Commission devrait:

•inciter davantage les États membres à mettre en place des instruments financiers en faveur du développement rural en recensant les difficultés, les spécificités et les obstacles existant dans ce domaine, et les encourager activement à utiliser ces instruments lorsque cela est nécessaire;

•fournir des orientations en vue de promouvoir activement la qualité des évaluations ex ante que les États membres sont tenus d’effectuer, celles-ci étant censées constituer des instruments essentiels pour éviter une surcapitalisation;

•établir des normes et des valeurs cibles appropriées pour les effets de levier et de renouvellement;

•fournir, en temps opportun, des modalités de mise en œuvre précises applicables directement, avant la clôture de la période de programmation 2007-2013 du développement rural, y compris une politique de sortie appropriée;

b)la Commission et les États membres devraient adopter des dispositions transitoires claires entre les périodes de programmation;

c)les États membres devraient:

•envisager de consacrer une partie du budget disponible du Feader aux instruments financiers et de rendre ceux-ci plus attractifs que les subventions dans des circonstances clairement définies;

•valider le taux d’exposition au risque au moyen des compétences techniques appropriées, afin d’éviter toute surcapitalisation;

•mettre en œuvre les nouvelles dispositions juridiques de manière à assurer une flexibilité maximale, par exemple en créant un instrument financier unique (accordant aussi bien des prêts que des garanties) qui permette de répondre aux besoins;

•accorder une attention particulière aux risques potentiels d’effet d’aubaine ou d’effet de déplacement lorsqu’ils évaluent les demandes de financement, en se servant d’indicateurs appropriés. En cas de risques de ce type, les instruments financiers pourraient devenir l’option privilégiée.

•examiner comment les instruments financiers peuvent être combinés aux subventions pour offrir le meilleur rapport coût-efficacité, en optimisant les effets de levier et de renouvellement.

Introduction

01

Les instruments financiers (appelés «instruments d’ingénierie financière» jusqu’en 2014) sont des instruments budgétaires de l’UE utilisés pour permettre aux bénéficiaires d’obtenir des financements sous forme, par exemple, de prêts, de garanties ou de prises de participation. Ils se distinguent des subventions essentiellement par leur caractère remboursable, comme l’illustre la figure 1.

02

Les instruments financiers sont utilisés dans presque tous les grands domaines du budget de l’UE (politiques internes gérées par la Commission de façon centralisée ou conjointement avec des institutions financières, politiques de cohésion et de développement rural, pour lesquelles la gestion des fonds est partagée entre la Commission et les États membres, et politiques extérieures¹).

03

S’agissant des domaines relevant de la gestion partagée, les instruments financiers ont principalement été utilisés dans le domaine de la politique de cohésion. Avec quelque 941 instruments financiers, le soutien financier provenant du budget de l’UE et des contributions nationales s’élevait à 14,3 milliards d’euros dans ce domaine de politiques à la fin de 2013².

Figure 1

Comparaison entre les régimes fondés sur des subventions et les instruments financiers

Source: Interact, Financial Instruments in European Territorial Cooperation Programmes, 2013.

Précédents audits de la Cour

04

Jusqu’ici, la Cour a essentiellement contrôlé les instruments financiers dans le domaine de la politique de cohésion³. Le Parlement européen lui a demandé de les contrôler dans l’ensemble des domaines de politiques⁴. Le présent rapport répond à cette demande pour ce qui est du développement rural, domaine dans lequel la contribution des États membres aux instruments financiers s’élevait à près de 700 millions d’euros fin 2013.

Logique des instruments financiers

05

En cette période de restriction des dépenses publiques, il est primordial de pouvoir réaliser davantage d’investissements avec moins d’argent public. Les instruments financiers sont susceptibles d’améliorer l’utilisation des ressources publiques limitées, car ils permettent de financer davantage d’investissements avec le même budget. L’idée est que les fonds réutilisent les ressources initialement affectées à leur création (caractère renouvelable) et qu’ils stimulent davantage la réalisation des objectifs des politiques en attirant des capitaux supplémentaires d’origine publique ou privée (effet de levier). La logique des instruments financiers est décrite à l’encadré 1.

Encadré 1

Logique des instruments financiers

«Poursuite des objectifs politiques de l’UE: les instruments financiers innovants poursuivent des objectifs politiques spécifiques de l’UE en fournissant les fonds nécessaires à la réalisation d’investissements dans des domaines qui présentent de l’intérêt pour l’Union […]. Ils visent à corriger les défaillances ou les imperfections de marché qui sont à l’origine de l’insuffisance du financement de ces domaines par des sources du marché (par exemple lorsque le secteur privé considère qu’un domaine d’activité présente trop de risques).»⁵

«Stimuler les investissements: en œuvrant de concert avec le secteur privé sur les instruments financiers novateurs, il est possible d’amplifier l’impact du budget de l’UE, ce qui permet de réaliser un plus grand nombre d’investissements stratégiques et, de ce fait, d’accroître le potentiel de croissance de l’UE.»⁶

«Effet multiplicateur du budget de l’UE: […] un effet multiplicateur supplémentaire est obtenu pendant la durée de vie de l’instrument financier innovant si les remboursements du capital ou des intérêts et les revenus de l’investissement peuvent être réutilisés aux fins de l’instrument. Ce caractère “renouvelable” peut accroître considérablement la portée des instruments.»⁷.

06

Le Conseil⁸ et la Commission s’attendaient à ce que le recours aux instruments financiers au titre du cadre financier pluriannuel augmente pour la période 2014-2020 par rapport à la période 2007-2013.

07

Dans sa résolution pour la décharge relative à l’exercice 2010⁹, le Parlement européen a déclaré que la Commission avait encouragé un recours accru aux instruments financiers pour le prochain cadre financier pluriannuel¹⁰.

Derniers développements

08

Dans une récente communication intitulée «Un plan d’investissement pour l’Europe»¹¹, la Commission affirme qu’elle a l’intention de maximiser les effets des fonds de l’UE. Elle invite donc les États membres à accroître significativement leur recours à des instruments financiers dans les domaines d’investissement clés au titre des Fonds structurels et d’investissement européens (ESI)¹² pour la période de programmation 2014-2020, de manière à au moins doubler globalement les dépenses. À cet égard, elle recommande également des pourcentages «cibles» pour leur utilisation¹³.

Les instruments financiers dans le domaine du développement rural

09

La politique de développement rural de l’UE est mise en œuvre au moyen de programmes de développement rural (PDR). Chacun d’entre eux couvre une période de sept ans. Les instruments financiers font partie de la politique de développement rural depuis 2000.

10

Dans ce domaine, le principal instrument législatif pour la période de programmation 2007-2013 est le règlement (CE) n° 1974/2006 de la Commission¹⁴. Ce dernier prévoit trois types d’instruments financiers: les fonds de capital-risque, les fonds de garantie et les fonds d’emprunt. En réalité, les États membres ont mis en place 11 fonds de garantie (en Bulgarie, en France – Corse, dans huit régions italiennes et en Roumanie) et trois fonds d’emprunt (en Grèce, en Lettonie et en Lituanie) entre 2009 et 2014, mais aucun fonds de capital-risque (voir figure 2).

Figure 2

Les instruments financiers dans le domaine du développement rural au cours de la période de programmation 2007-2013

Source: données provenant des accords de financement concernés.

11

Les États membres utilisent les instruments financiers pour cibler des activités relevant des axes 1 et 3 du PDR, qui couvrent des mesures comme la modernisation des exploitations agricoles, l’accroissement de la valeur ajoutée des produits agricoles et sylvicoles ou la création et le développement d’entreprises. Les fonds de garantie apportent une garantie financière pour des crédits demandés par des organisations ou des entreprises, et visent ainsi à leur permettre d’obtenir plus facilement un financement bancaire. Les garanties sont libérées au fur et à mesure du remboursement des prêts par les différents propriétaires de projets, ce qui permet d’en émettre de nouvelles. Les fonds d’emprunt mettent à disposition des ressources financières sous forme de prêts pour des projets de développement d’entreprises. L’argent devient disponible pour de nouveaux prêts au fur et à mesure du remboursement des prêts précédents par les différents projets.

12

Sur le montant total de 700 millions d’euros¹⁵ de contribution aux instruments financiers (voir point 4), les fonds publics représentaient 564 millions d’euros, dont environ 440 millions d’euros apportés par l’UE. La figure 3 présente la répartition des dotations par État membre.

Figure 3

Financement des instruments financiers à la fin de 2013

Source: données provenant des plans d’activité, des rapports annuels d’exécution pour 2013 concernés et de calculs effectués par la Cour.

Gestion des instruments financiers dans le domaine du développement rural

13

La Commission et les États membres se partagent la gestion des instruments financiers. La Commission évalue et approuve les PDR élaborés et présentés par les États membres, lesquels adoptent l’ensemble des dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour garantir le bon fonctionnement des instruments financiers. Les quatre grands acteurs au niveau des États membres sont l’autorité de gestion (généralement le ministère de l’agriculture), les gestionnaires de fonds, les institutions financières (par exemple, les banques et les établissements de crédit) et les bénéficiaires finals (par exemple, des exploitations agricoles ou des entreprises agroalimentaires).

14

Les autorités de gestion conçoivent et supervisent les instruments financiers. Les gestionnaires de fonds sont tenus de mettre en œuvre la stratégie d’investissement et de vérifier si les objectifs des investissements sont effectivement atteints. Les institutions financières évaluent la viabilité économique des projets présentés et évaluent la solvabilité des bénéficiaires finals. Ces derniers souscrivent des contrats (de prêt ou de garantie) avec les gestionnaires de fonds et/ou les institutions financières. Ils sont également tenus de réaliser effectivement les investissements et de rembourser les institutions financières conformément aux dispositions de leur contrat.

15

Les responsabilités et tâches spécifiques des différents acteurs dépendent également du type d’instrument financier utilisé, puisque les fonds d’emprunt et les fonds de garantie ne fonctionnent pas de la même manière. Par exemple, les fonds d’emprunt enregistrent des sorties d’argent, ce qui n’est pas le cas des fonds de garantie, à moins que le bénéficiaire ne rembourse pas le prêt.

Les instruments financiers en bref

οInstruments remboursables: l’argent peut être réutilisé dans le domaine couvert par le programme. L’effet de renouvellement est important dans un contexte de contraction des dépenses publiques.

οUn autre effet majeur escompté est d’attirer des capitaux supplémentaires d’origine privée en vue de poursuivre les objectifs des politiques de l’UE (c’est ce que l’on appelle l’effet de levier).

οLes instruments financiers ayant été principalement utilisés dans le domaine de la cohésion jusqu’aujourd’hui, l’expérience et l’importance relative du phénomène restent limitées dans celui du développement rural.

οLes fonds de garantie sont utilisés de façon prédominante, mais certains fonds d’emprunt ont aussi été mis en place.

οLes responsabilités en matière de gestion sont partagées entre la Commission et les États membres.

οLa Commission encourage le recours aux instruments financiers, mais il existe des difficultés et des risques inhérents à la mise en œuvre.

1Un montant de 13,6 milliards d’euros (soit un peu plus d’1 % du budget de l’UE) a été affecté aux instruments financiers dans les domaines des politiques internes et de cohésion au titre du cadre financier pluriannuel 2007-2013.

2Rapport de la Commission sur les progrès réalisés en matière de financement et de mise en œuvre des instruments relevant de l’ingénierie financière communiqués par les autorités de gestion conformément à l’article 67, paragraphe 2, point j), du règlement (CE) n° 1083/2006 du Conseil du 11 juillet 2006 portant dispositions générales sur le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion, et abrogeant le règlement (CE) n° 1260/1999 (JO L 210 du 31.7.2006, p. 25), période de programmation 2007-2013, situation au 31 décembre 2013. Document du 19 septembre 2014 portant la référence EGESIF_14-0033-00.

3Voir, par exemple, le rapport spécial n° 2/2012 «Instruments financiers en faveur des PME cofinancés par le Fonds européen de développement régional». La principale conclusion est que «l’efficacité et l’efficience des mesures étaient affectées par d’importantes insuffisances, principalement dues à l’inadéquation du cadre réglementaire actuel des Fonds structurels» (http://eca.europa.eu).

4Résolution du Parlement européen du 10 mai 2012 contenant les observations faisant partie intégrante de sa décision concernant la décharge sur l’exécution du budget général de l’Union européenne pour l’exercice 2010, section III – Commission et agences (paragraphe 20).

5COM(2011) 662 final du 19 octobre 2011 «Un cadre pour la prochaine génération d’instruments financiers innovants – Plateformes des instruments de capital et de dette de l’UE».

6COM(2011) 500 final du 29 juin 2011 «Un budget pour la stratégie Europe 2020».

7COM(2011) 662.

8Voir, par exemple, le point 26 des conclusions du Conseil européen des 24 et 25 octobre 2013 (document EUCO 169/13) qui dispose que «Les négociations relatives à la programmation des Fonds structurels et d’investissement européens devraient être l’occasion d’accroître sensiblement le soutien global que l’UE apporte, au titre de ces fonds, aux instruments financiers fondés sur l’effet de levier en faveur des PME au cours de la période 2014-2020, tout en doublant au moins le soutien dans les pays où les conditions demeurent difficiles».

9Décision du Parlement européen du 10 mai 2012 concernant la décharge sur l’exécution du budget général de l’Union européenne pour l’exercice 2010, Section III – Commission [COM(2011) 473 final – C7-0256/2011 – 2011/2201(DEC)] P7_TA(2012)0153.

10COM(2011) 662 final, ibid.

11COM(2014) 903 final du 26 novembre 2014.

12À savoir, le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen, le Fonds de cohésion, le Fonds européen agricole pour le développement rural et le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche.

13Il est recommandé aux États membres d’octroyer, grâce à des instruments financiers, un pourcentage spécifique des dotations indiquées dans leurs accords de partenariat en faveur de chacun des domaines d’investissement clés, soit 50 % pour l’aide aux PME, 20 % pour les mesures de réduction des émissions de CO², 10 % pour les technologies de l’information et de la communication, 10 % pour le transport durable, 5 % pour l’aide à la recherche, au développement et à l’innovation et 5 % pour la protection de l’environnement et l’utilisation efficace des ressources.

14Règlement (CE) n° 1974/2006 de la Commission du 15 décembre 2006 portant modalités d’application du règlement (CE) n° 1698/2005 du Conseil concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (JO L 368 du 23.12.2006, p. 15).

15Ce montant comprend 138 millions d’euros d’argent privé investis dans le fonds d’emprunt en Grèce, qui s’ajoutent aux 115 millions d’euros d’argent public.

Étendue et approche de l’audit

16

L’objectif du présent audit a été de déterminer si les instruments financiers mis en œuvre dans le cadre de la politique de développement rural ont été conçus et gérés de manière satisfaisante au cours de la période de programmation 2007-2013. Par ailleurs, les principaux règlements de l’UE relatifs à la période de programmation 2014-2020 du développement rural ont été récemment approuvés. La Cour a ainsi pu examiner dans quelle mesure les modifications apportées par le nouveau cadre juridique sont susceptibles d’avoir un impact significatif sur les principales insuffisances relevées dans le cadre de l’audit.

17

La question générale d’audit était la suivante:

Les instruments financiers constituent-ils un outil efficace et prometteur dans le domaine du développement rural?

L’audit visait plus particulièrement à répondre aux questions suivantes:

—Les instruments financiers ont-ils été mis en place et capitalisés de manière appropriée durant la période de programmation 2007-2013?

—Les instruments financiers ont-ils donné de bons résultats au cours de la période 2007-2013?

—Existait-il des dispositions appropriées relatives à la liquidation et à la politique de sortie au cours de la période 2007-2013?

—Le cadre juridique pour la période 2014-2020 est-il susceptible d’apporter les améliorations nécessaires s’agissant des instruments financiers?

18

La Cour a établi des critères d’audit concernant la conception, la mise en œuvre et le suivi/l’évaluation des instruments financiers. Ces critères ont été élaborés sur la base de précédents audits de la Cour, de la législation, de documents de la Commission et d’autres publications. La Cour a également consulté des experts de l’OCDE¹⁶ sur la pertinence et la viabilité de ces critères d’audit et a passé en revue la littérature existante de l’OCDE.

19

Des visites d’audit ont été effectuées en France, en Grèce, en Italie, en Lituanie et en Roumanie de manière à inclure à la fois les fonds de garantie¹⁷ et les fonds d’emprunt¹⁸. Dans chaque État membre, des informations probantes ont été recueillies et examinées, sur la base des critères d’audit, dans le cadre d’entretiens, ainsi que d’une analyse des documents et des données. Au moyen de contrôles documentaires, les auditeurs ont également collecté et analysé des informations supplémentaires concernant les instruments financiers mis en œuvre par des États membres ou des régions non visités (notamment la Bulgarie et la Lettonie). Ils ont en outre organisé des entretiens avec des agents de la Commission et analysé les documents pertinents.

20

La Cour a réalisé une enquête auprès d’un échantillon de 37 autorités de gestion, dont 32 n’avaient mis en œuvre aucun instrument financier relevant de la politique de développement rural pendant la période 2007-2013. À la fin de 2013, ces autorités de gestion avaient absorbé environ 90 % des paiements au titre du Feader en faveur des principales mesures d’investissement¹⁹ dans le cadre desquelles des instruments financiers ont été utilisés. L’enquête visait principalement à déterminer les raisons qui ont contribué de manière spécifique, lors des phases de conception et de planification, à les empêcher de mettre en place un ou plusieurs instruments financiers.

16Organisation pour la coopération et le développement économique.

17France (Corse), Italie (Pouilles et Sicile) et Roumanie.

18Grèce et Lituanie.

19À savoir les mesures 121 («Modernisation des exploitations agricoles») et 123 («Accroissement de la valeur ajoutée des produits agricoles et sylvicoles»).

Observations

Des instruments financiers ont-ils été mis en place et capitalisés de manière appropriée au cours de la période de programmation 2007-2013?

21

Il importait de préparer soigneusement la période de programmation 2007-2013 afin de fournir une base solide pour les instruments financiers. En particulier, le cadre juridique relatif aux instruments financiers devait tenir compte des spécificités de la politique de développement rural et une évaluation des besoins réels devait être effectuée sur la base d’informations fiables et quantifiables permettant de justifier le type d’instruments d’ingénierie financière requis, de déterminer l’importance de la demande du marché pour des aides sous forme d’instruments d’ingénierie financière et de démontrer que le montant du capital affecté au fonds était approprié. La Cour a analysé ces caractéristiques essentielles de la conception des instruments financiers au cours de la période de programmation 2007-2013.

Le cadre de programmation n’a pas été élaboré de manière satisfaisante

22

Cette partie analyse si le cadre juridique relatif aux instruments financiers a tenu compte des spécificités de la politique de développement rural et d’une évaluation fiable des besoins. Elle fournit également des informations, issues de l’enquête adressée aux États membres, sur le faible recours aux instruments financiers pendant la période 2007-2013.

Le cadre juridique des instruments financiers pour 2007-2013 n’était pas spécifiquement conçu aux fins du développement rural

23

La Cour a constaté que le cadre juridique 2007-2013 applicable aux instruments financiers dans le domaine du développement rural était essentiellement inspiré de celui de la politique de cohésion. La Commission n’a pas été en mesure de démontrer qu’elle avait évalué et pris en considération les spécificités du développement rural en élaborant ce cadre. Dans ce domaine, contrairement à ce qui se passe notamment pour la cohésion, la plupart des bénéficiaires potentiels étaient des petites exploitations agricoles habituées aux subventions non remboursables et les projets étaient très petits. Par ailleurs, les autorités de gestion des États membres ne possédaient pas une expérience suffisante des modes de financement autres que les subventions.

24

La Commission ne disposait pas d’une expérience suffisante des instruments financiers dans le domaine du développement rural pouvant servir de base pour la période de programmation 2007-2013. Même si une mesure d’ingénierie financière distincte était disponible au cours de la période de programmation 2000-2006, en pratique, seul le Portugal et quatre régions italiennes²⁰ avaient mis en place des instruments financiers. L’ingénierie financière était la mesure le moins souvent mise en œuvre.

25

Le cadre juridique 2007-2013 ne prévoyait que trois types d’instruments (voir point 10), sans qu’aucune explication ne soit fournie. En outre, la littérature produite par l’OCDE et la FAO²¹ et les entretiens organisés avec les experts de l’OCDE et les autorités nationales lors des visites dans les États membres ont permis à la Cour de constater que d’autres types d’instruments étaient effectivement utilisés dans le secteur agricole, tels que les systèmes de financement sur récépissés d’entrepôts²².

Les objectifs étaient généraux et les besoins réels n’ont pas été évalués avec précision

26

Les États membres qui ont eu recours aux instruments financiers n’ont pas établi d’objectifs spécifiques et mesurables. Ceux qu’ils avaient fixés étaient assez vagues et n’ont donc pas été jugés utiles pour déterminer si l’écart de crédit avait été réduit. L’encadré 2 fournit des exemples de la manière dont les objectifs ont été fixés.

Encadré 2

Exemples d’objectifs fixés pour les instruments financiers

En Grèce, les objectifs présidant à la mise en place du fonds d’emprunt étaient mentionnés en termes généraux dans le PDR révisé. Il s’agissait notamment d’accroître la liquidité pour les bénéficiaires finals et/ou les emprunteurs, d’octroyer des crédits bancaires à des conditions favorables pour soutenir l’esprit d’entreprise et d’accélérer l’absorption des fonds du Feader.

En Lituanie, l’objectif du fonds d’emprunt figurant dans le PDR consistait à fournir un accès au crédit pour des investissements poursuivant les objectifs énumérés dans les mesures.

En Italie (Pouilles et Sicile), l’objectif fixé pour l’instrument financier était de faciliter l’accès au crédit pour les exploitations agricoles. Les PDR ne comportaient pas d’autres objectifs.

Dans le PDR roumain, les objectifs des régimes de garantie étaient les suivants: amélioration de l’accès au crédit pour le développement rural et renforcement de l’intérêt et de la confiance des institutions financières envers l’économie rurale.

27

L’évaluation des besoins réels n’était pas fondée sur des informations fiables et quantifiables et des évaluations formelles du déficit de financement n’étaient disponibles dans aucun des États membres ayant mis en œuvre des instruments financiers. Même si la réglementation ne requérait pas effectivement d’évaluation du déficit, il n’existait aucun autre type d’analyse ayant une valeur probante équivalente, telles que des informations quantifiées sur la nature des besoins et sur les instruments financiers les plus appropriés. Tous les programmes se limitaient à invoquer le manque de liquidités et les difficultés d’ordre général rencontrées dans le secteur agricole en matière d’accès au crédit. Du fait de cette faiblesse dans la première évaluation des besoins, un grand nombre d’instruments financiers ont été surcapitalisés (voir point 43).

La plupart des États membres n’ont pas considéré les instruments financiers comme utiles

28

L’enquête de la Cour a confirmé que la plupart des États membres n’ont pas considéré les instruments financiers comme utiles²³. L’adéquation des instruments financiers aux caractéristiques de la plupart des bénéficiaires du Feader constituait un problème majeur pour les autorités de gestion. La principale raison avancée était le faible niveau de la demande d’instruments financiers: les bénéficiaires éventuels n’étaient pas familiarisés avec ces derniers et étaient habitués au financement des projets par le biais de subventions.

29

Le tableau ci-après confirme que l’intérêt pour les instruments financiers était limité au cours de la période de programmation 2007-2013, le pourcentage des dépenses du Feader effectuées au titre des axes de développement rural concernés (1 et 3) via des instruments financiers étant d’environ 1,5 % (tableau 1).

La réglementation applicable aux dépenses est cependant avantageuse pour les États membres

30

La Cour a constaté que les instruments financiers étaient intéressants pour certains États membres, car ils permettent d’exécuter plus rapidement les dépenses, ce qui contribue à faciliter l’application de certaines dispositions relatives à l’absorption des fonds de l’UE. Par ailleurs, ils peuvent même générer des recettes (intérêts).

Tableau 1

Dépenses du Feader affectées aux instruments financiers en proportion des dépenses totales du Feader

| Montant (millions d’euros) | Pourcentage des dépenses du Feader effectuées au titre des axes 1 et 3 jusqu’au 15 octobre 2014 (avances comprises)
Dépenses déclarées cumulées du Feader pour les axes 1 et 3 (du 4e trimestre 2006 au 3e trimestre 2014)¹ | 32 767 | 100,00 %
Instruments financiers (part maximale disponible du Feader dans le capital du fonds jusqu’à la déclaration du 3e trimestre 2014)² | 530 | 1,62 %

1Source: DG Agriculture et développement rural – Annex to information note on rural development programmes – Comité pour le développement rural – 19 novembre 2014.

2Calcul de la Cour des comptes fondé sur les déclarations de dépenses trimestrielles.

Les contributions aux instruments financiers sont traitées comme des dépenses effectuées

31

Le règlement (CE) n° 1290/2005 du Conseil stipule que la Commission doit effectuer des paiements intermédiaires pour rembourser les dépenses engagées pour la mise en œuvre des programmes²⁴. Le règlement (CE) n° 1974/2006 de la Commission dispose que les dépenses déclarées à la Commission comme effectuées doivent comprendre le total des dépenses supportées aux fins de constituer des instruments financiers ou d’y contribuer²⁵. Cette disposition a permis aux États membres de déclarer des dépenses plus élevées que celles effectivement réalisées.

Les intérêts perçus reviennent aux États membres

32

La réglementation permet également d’appeler et de verser dès le départ le montant total du capital à l’instrument financier. Les États membres ont été incités à procéder de la sorte, puisqu’ils pouvaient ensuite percevoir des intérêts en investissant le capital du fonds. La meilleure illustration de ce fait a été constatée en Roumanie, où le montant total du capital du fonds a été versé sous la forme d’une contribution unique et conservé dans les comptes nationaux. Compte tenu du type d’instrument financier mis en place (fonds de garantie) et du faible taux de défaut²⁶ (inférieur à 1 %), la majeure partie du capital n’a pas réellement dû être dépensée par l’État membre, ce qui a permis de générer des intérêts d’un montant considérable. Jusqu’à la fin de l’année 2013, la Roumanie a ainsi perçu un total de quelque 50 millions d’euros.

Au terme de la période de programmation, les garanties libérées étaient éligibles à un cofinancement de l’UE

33

À la fin de la période de programmation, les prêts octroyés à des bénéficiaires finals et remboursés au fonds, ou les garanties émises pour couvrir des prêts qui ont ensuite été libérées, ont été jugés éligibles à un cofinancement du Feader. Cela a entraîné une situation dans laquelle l’argent pouvait être conservé par l’État membre concerné même si, en définitive, il n’était plus exposé à un risque (le prêt étant remboursé), aucun coût n’avait été supporté ou aucun flux de capitaux ne s’était produit (la garantie ayant été libérée). Bien que ce procédé soit prévu par un règlement d’exécution²⁷, la Cour rappelle que les principes de la bonne gestion financière ne sont pas respectés lorsque des garanties libérées sont traitées comme des dépenses éligibles alors que les montants correspondants n’ont jamais été réellement déboursés (voir aussi points 75 à 77).

Instruments financiers mis en place pour que des fonds publics (prêts/garanties) permettent de dépenser d’autres fonds publics (subventions)

34

Les instruments financiers ont été utilisés essentiellement pour permettre de libérer les dépenses du Feader au cours de la période 2007-2013, mais leurs effets sur l’absorption des subventions n’étaient pas toujours corroborés par les données disponibles. Des facteurs structurels ont également limité ces effets (voir encadré 3).

35

Les instruments financiers avaient été mis en place afin que des fonds publics (prêts/garanties) permettent de dépenser d’autres fonds publics (subventions), plutôt que pour constituer une solution de remplacement aux subventions. S’agissant de tous les instruments financiers mis en œuvre par les États membres visités au cours de la période 2007-2013, la Cour a constaté que seuls les demandeurs de subventions pouvaient y accéder (accès indirect).

Encadré 3

Difficultés structurelles en matière d’accès au crédit en Roumanie

L’organisme payeur a estimé qu’au final, des projets approuvés pour un total de 700 millions d’euros, relevant de toutes les mesures d’investissement, n’ont pas pu être mis en œuvre parce que les bénéficiaires potentiels n’avaient pas été en mesure d’obtenir un crédit ou ne disposaient pas de garanties suffisantes. Environ 69 % des abandons de projets jusqu’en juin 2014 étaient dus à l’absence de part de cofinancement. En Roumanie, en raison de facteurs structurels (le peu d’intérêt des banques pour l’agriculture, l’absence d’antécédents en matière de crédit, l’absence d’autre caution adéquate ou le fait que les projets étaient jugés économiquement non viables par les banques), et malgré la mise en place d’un instrument financier, l’écart de crédit a persisté et l’absorption des subventions liées à des garanties est restée faible. Les données disponibles au 31 mars 2014 montrent qu’environ 15 % de toutes les dépenses de subvention étaient assorties d’une garantie octroyée par le fonds de garantie cofinancé par l’UE et couvrant les emprunts nécessaires au financement des projets.

36

La Cour a observé des cas spécifiques en Italie (Pouilles et Sicile), en Lituanie et en Roumanie dans lesquels la somme des montants de la subvention et de l’aide au titre d’un instrument financier avoisinait ou égalait le total des coûts éligibles du projet, voire le dépassait. Par conséquent, à la fin de la période de programmation 2007-2013, le risque existait que des projets soient en fait financés jusqu’à 100 % avec de l’argent public.

37

Dans le domaine de la cohésion, cette possibilité est explicitement exclue, puisque les instruments financiers et les subventions sont gérés séparément. Les instruments financiers ne peuvent pas être utilisés pour couvrir les dépenses d’un projet bénéficiant déjà d’une subvention.

Dans certains cas, les instruments financiers ont contribué à assouplir l’application de la règle du dégagement

38

Le règlement (CE) n° 1290/2005 du Conseil prévoit un mécanisme pour stimuler l’exécution financière des programmes. Il comporte une disposition qui impose à la Commission de dégager (supprimer) toute part d’un engagement budgétaire annuel qui n’a pas été utilisée dans un délai de deux ans (dénommée «règle n + 2»²⁸). L’objectif de cette règle est de «contribuer à l’accélération de la mise en œuvre des programmes et à la bonne gestion financière»²⁹. La Cour a déjà souligné à plusieurs reprises que les instruments financiers risquent d’être utilisés pour contourner cette règle³⁰.

39

La Commission est également consciente de ce risque³¹ en ce qui concerne certains États membres. La Cour a constaté qu’un tel risque existait en Bulgarie, en Grèce (encadré 4) et en Italie (Sicile) au moment de la mise en place des fonds.

Encadré 4

Situation en matière d’application de la règle «n + 2» en Grèce

En Grèce, un montant de 115 millions d’euros d’argent public a été versé à un fonds d’emprunt en décembre 2013. La Cour a constaté qu’il existait un risque élevé que la mise en place du fonds ait aussi pour but de limiter l’application de la règle «n + 2». Cette constatation tient au fait que:

οle montant alloué représentait une part significative des crédits disponibles³²;

οles montants versés aux bénéficiaires finals étaient insignifiants (voir encadré 5);

οle risque de dégagement était important en 2013.

40

En conséquence, dans trois des sept États membres qui ont mis en place des instruments financiers au cours de la période de programmation 2007-2013, certains de ceux-ci ont été utilisés pour conserver ou retenir des fonds de l’UE plutôt que pour répondre aux besoins et objectifs officiellement annoncés. En acceptant de telles pratiques, la Commission n’a pas veillé au respect des principes de bonne gestion financière³³.

Importante surcapitalisation des instruments financiers

41

Une situation de surcapitalisation se présente lorsque le montant versé au capital des instruments financiers est trop élevé par rapport au montant accordé aux bénéficiaires finals sous forme de prêts ou de garanties.

42

La figure 4 montre que le processus commence par la détermination du marché potentiel des instruments financiers. Cette information sert à estimer le capital du fonds. Une estimation erronée peut entraîner une surcapitalisation de l’instrument financier.

Figure 4

Facteurs contribuant à la surcapitalisation

Le montant du capital du fonds était généralement trop élevé

43

La Commission a supervisé le processus de détermination du montant de la dotation des fonds en capital pour les instruments financiers. Malgré cette supervision, la Cour a constaté une surcapitalisation importante en Bulgarie, en Grèce, en Italie (Basilicate et Sicile), en Lituanie et en Roumanie. La Commission n’a pris des mesures concrètes que dans le cas de la Bulgarie. Celles-ci ont entraîné une réduction du capital du fonds. L’encadré 5 présente des exemples de surcapitalisation.

L’absence d’analyse rigoureuse de la demande d’instruments financiers dans les États membres est l’une des causes de la surcapitalisation

44

La Cour a constaté que des tentatives avaient été faites par certains États membres, dans les documents opérationnels tels que les plans d’activité, pour évaluer la demande des instruments financiers mis en place. Ces évaluations étaient toutefois fondées sur des estimations approximatives de la consommation des subventions. Des insuffisances similaires ont été relevées s’agissant de tous les instruments audités dans les États membres (voir point 19)à l’exception de la France (Corse). Les informations recueillies à des fins d’examen montrent que des insuffisances du même type existaient aussi en Bulgarie. Des exemples sont décrits à l’encadré 6.

Encadré 5

Exemples de surcapitalisation des instruments financiers

En Grèce, le fonds d’emprunt a bénéficié d’un financement public s’élevant à 115 millions d’euros, à dépenser en 2014 et 2015. En réalité, en novembre 2014, seul un montant de 0,5 million d’euros avait été versé aux bénéficiaires finals.

En Lituanie, le fonds devait être doté d’un capital de 130 millions d’euros. Mais, dans la pratique, la dotation maximale n’a atteint que 52 millions d’euros. Fin 2013, le capital du fonds a été réduit à 13,8 millions d’euros.

En Italie (Sicile), le montant versé au capital du fonds de garantie était d’environ 38 millions d’euros. Celui-ci avait été largement surestimé, puisque le montant utilisé avoisinait les 5 millions d’euros (voir point 55).

Encadré 6

Exemples illustrant l’absence d’analyse de la demande d’instruments financiers

En Italie (Pouilles et Sicile), le principe appliqué consistait à estimer la demande potentielle de fonds de garantie. Celle-ci correspondait environ à 75 % (Pouilles) et 50 % (Sicile) respectivement des prêts susceptibles d’être octroyés par le secteur bancaire pour financer la part privée des projets liés aux mesures d’investissement concernées. La demande ainsi estimée (312 millions d’euros dans les Pouilles et 120 millions d’euros en Sicile) était largement supérieure à la demande réelle. L’estimation de la demande de garanties pour deux régions seulement (Pouilles et Sicile) dépassait de 8 % le total des garanties accordées par le gestionnaire de fonds pour l’ensemble du pays³⁴ jusqu’en juillet 2014.

En Bulgarie, les autorités considéraient que le fonds de garantie couvrirait 75 % du total des investissements potentiels. La demande potentielle de garanties a été estimée à 600 millions d’euros pour la période 2012-2015. Fin avril 2014, cela représentait 12 fois le marché réel. La Commission a contrôlé la procédure sans contester le fait que l’hypothèse des 75 % sur laquelle reposaient les calculs n’était pas fondée.

En Roumanie, aucun élément probant n’a été produit pour démontrer que les estimations reposaient sur une analyse ex ante. Elles étaient censées s’appuyer sur l’expérience acquise et sur le programme Sapard, mais sans quantification des volumes des garanties de la période antérieure.

45

La Cour a constaté que l’attractivité des instruments financiers pour les bénéficiaires finals potentiels dépendait principalement du coût du crédit, lequel dépend des taux d’intérêt du marché. À cet égard, le cas de la Lituanie constitue un bon exemple. Les périodes au cours desquelles les contrats avaient été effectivement conclus avec les bénéficiaires finals correspondaient dans une large mesure à celles où le fonds d’emprunt pratiquait des taux d’intérêt attractifs³⁵. Cela montre que la demande d’instruments financiers doit être évaluée de manière approfondie, et à long terme, car elle dépend d’une combinaison de circonstances et de situations intrinsèques, ainsi que de tendances extérieures.

Une autre cause de la surcapitalisation des fonds de garantie est que les taux d’exposition au risque ont été mal évalués

46

S’agissant des fonds de garantie, le taux d’exposition au risque détermine le taux de défaut maximal considéré comme acceptable dans le cadre de la gestion du fonds. Si le résultat de la multiplication du capital du fonds par le taux d’exposition au risque est trop élevé par rapport au montant des garanties octroyées aux bénéficiaires finals, le fonds est en situation de surcapitalisation.

47

La valeur du taux d’exposition au risque influence fortement le montant du capital à verser au fonds de garantie. Il est nécessaire d’adapter la valeur utilisée pour le taux d’exposition au risque en fonction de celle du taux de défaut effectivement constaté. Par exemple, en Roumanie, le taux de défaut (inférieur à 1 %, voir point 32) constaté à la fin de 2013 était bien inférieur au taux maximal de 20 % utilisé pour déterminer le capital du fonds de garantie.

Estimation de la surcapitalisation des fonds de garantie

48

La Cour a estimé le montant de la surcapitalisation des fonds de garantie au 31 décembre 2013 en se fondant sur les taux d’exposition utilisés par les autorités nationales. Le calcul présenté à l’annexe I montre qu’un montant de quelque 50 millions d’euros versé au capital des fonds aurait suffi pour couvrir le montant total des garanties octroyées jusqu’à la fin de 2013 s’agissant de l’ensemble des instruments financiers mis en œuvre au cours de la période de programmation 2007-2013. En réalité, ce sont près de 420 millions d’euros qui ont été investis. La surcapitalisation était donc massive à la fin de 2013, les montants investis étant huit fois plus élevés que ceux qui auraient été raisonnablement nécessaires.

Des exemples d’approches prudentes en matière de capitalisation des fonds ont également été observés

49

Malgré la surestimation de la demande potentielle, la région italienne des Pouilles a adopté une approche prudente et progressive en limitant la capitalisation du fonds à 20 % des estimations afin d’éviter une surcapitalisation. Cette décision s’est avérée relativement cohérente avec le montant des garanties octroyées (voir point 55). Cette approche a également été suivie dans d’autres régions d’Italie (Campanie et Molise).

50

Une approche similaire a été observée en France (Corse). La moitié seulement du capital du fonds initialement prévu a été versée, ce qui correspondait au niveau des garanties accordées. Néanmoins, compte tenu du taux d’exposition au risque, l’instrument financier en Italie (Pouilles) et en France (Corse) aurait aussi été parfaitement opérationnel avec une dotation plus faible en capital.

Les instruments financiers ont-ils donné de bons résultats au cours de la période 2007-2013?

51

Les instruments financiers ne peuvent donner de bons résultats que si certaines conditions sont réunies. En effet, pour qu’ils fonctionnent comme prévu et apportent tous leurs avantages potentiels (effets de renouvellement et de levier), leurs ressources doivent parvenir aux bénéficiaires finals en quantité suffisante et en temps opportun. Le cadre juridique de l’UE devrait comporter des dispositions visant à stimuler la réalisation des bénéfices escomptés. La mise en place des instruments financiers en temps utile au cours de la période de programmation devrait aussi contribuer à générer ces avantages. Il faut en outre des systèmes de suivi fournissant des données fiables pour pouvoir juger si les instruments permettent d’atteindre les objectifs fixés.

52

La Cour a vérifié si ces conditions essentielles pour la performance étaient réunies lors de la mise en place des instruments financiers au cours de la période de programmation 2007-2013. D’une manière générale, elle a constaté que cela n’était pas le cas.

Les instruments financiers ont donné des résultats médiocres s’agissant du renouvellement des fonds

53

Dans son rapport annuel relatif à l’exercice 2013, la Cour souligne le faible niveau de soutien apporté aux bénéficiaires finals par les instruments financiers dans le domaine de la cohésion³⁶. Elle déclare que le taux de décaissement demeurait «trop faible pour pouvoir escompter que chacun des fonds disponibles [serait] utilisé au moins une fois». Le présent audit a confirmé que cette situation valait également pour le développement rural. Au 31 décembre 2013, 45 % seulement des 700 millions d’euros de dotation en capital des instruments financiers (fonds d’emprunt et de garantie) avaient effectivement été utilisés pour accorder des prêts ou des garanties aux bénéficiaires finals.

54

L’un des principaux effets que les instruments financiers sont censés produire est l’effet de renouvellement. Cependant, aucune obligation juridique n’impose de taux minimal de renouvellement, et les taux de décaissement insuffisants peuvent retarder la production de l’effet de renouvellement. Là encore, l’audit a confirmé que cette situation valait également pour le développement rural.

L’effet de renouvellement des fonds de garantie est insuffisant à ce jour

55

L’effet multiplicateur des fonds de garantie leur confère la possibilité d’aller bien au-delà du capital disponible. Il leur est ainsi possible d’octroyer des garanties supérieures au capital disponible. Toutefois, l’effet multiplicateur et l’effet de renouvellement obtenus dans les États membres étaient insuffisants. Selon les données recueillies par la Cour, l’effet de renouvellement moyen enregistré pour les 11 fonds de garantie existants était de 0,53 à la fin de 2013, comme l’illustre le tableau 2.

56

Pour certains fonds de garantie italiens (Basilicate, Calabre, Sicile et Ombrie), l’effet de renouvellement était particulièrement faible. Les garanties octroyées ont dépassé le montant du capital du fonds seulement dans trois des fonds de garantie présentés au tableau 2 [en Italie (Campanie, Molise et Pouilles)], ne générant qu’un léger effet de renouvellement.

Tableau 2

Effet de renouvellement des fonds de garantie

État membre (région)
Montant maximal versé au fonds jusqu’au 31.12.2013 (millions d’euros)
A
Total des montants des garanties octroyées aux bénéficiaires finals au 31.12.2013 (millions d’euros)
B
Effet de renouvellement (multiplicateur – 31.12.2013) B/A
Valeur cible maximale du multiplicateur

Bulgarie
171,29
50,00¹
0,29
5

France (Corse)
0,60
0,40
0,67
3

Italie (Sicile)
37,63
5,48
0,15
3²

Italie (Pouilles)
5,00
6,58
1,32
12,5²

Italie (Latium)
2,50
0,92
0,37
12,5

Italie (Campanie)
2,25
3,26
1,45
12,5

Italie (Ombrie)
4,80
0,00
0
3

Italie (Molise)
2,45
2,45
1,00
3

Italie (Basilicate)
14,86
1,70
0,11
3

Italie (Calabre)
10,00
1,68
0,17
2

Roumanie
220,00
177,17
0,81
5

TOTAL
473,80
249,64
0,53
—

1Garanties octroyées au 30 avril 2014.

2La valeur cible maximale du multiplicateur a été fixée à 12,5 aussi bien dans les Pouilles qu’en Sicile. Toutefois, si c’est cette valeur qui a servi à déterminer le montant du capital du fonds dans les Pouilles, la valeur utilisée en Sicile était de 3.

Source: données provenant des plans d’activité, des rapports annuels d’exécution 2013 concernés et de calculs effectués par la Cour.

57

La Bulgarie a réduit le capital du fonds de plus d’un quart en 2013 (de 171,29 à 121 millions d’euros) et la Roumanie, de près de la moitié (de 220 à 115 millions d’euros) en 2014. Les crédits du Feader correspondants ont été retransférés du fonds de garantie au volet «subventions» des mesures d’investissement concernées. Ces réductions du capital des fonds ont fait grimper l’effet multiplicateur et l’effet de renouvellement.

58

Compte tenu de ces réductions et de l’estimation des garanties octroyées lors des trois premiers trimestres de 2014, aucun effet multiplicateur n’avait été produit au 30 septembre 2014 par l’ensemble des 11 fonds de garantie existants. On est donc bien loin du multiplicateur visé par les États membres eux-mêmes (voir tableau 2, dernière colonne) et de la situation présentée à l’annexe I. Cela signifie que le capital versé aux fonds de garantie était encore supérieur au montant des garanties accordées aux bénéficiaires finals, ce qui affaiblit le potentiel des instruments concernés.

L’effet de renouvellement des fonds d’emprunt est lui aussi faible

59

Selon les données recueillies par la Cour, le taux de décaissement moyen enregistré pour les deux fonds d’emprunt opérationnels à la fin de 2013 était de 0,75, comme l’illustre le tableau 3.

60

En Grèce, aucun prêt n’a en réalité été accordé jusqu’à la mi-2014. En Lettonie et en Lituanie, les chiffres masquent une situation dans laquelle les fonds ont fonctionné de manière discontinue. En Lituanie, aucun contrat n’a été signé depuis le premier trimestre 2012 (voir point 45). Aucun effort n’a été consenti pour adapter les conditions du fonds aux besoins du marché. Il en allait de même en Lettonie, où aucun nouveau prêt n’a été octroyé depuis juin 2012. La solution trouvée en Lettonie comme en Lituanie a consisté à réduire progressivement le capital, d’environ deux tiers et trois quarts respectivement, jusqu’à la fin de 2013. Cette réduction s’est poursuivie en 2014.

Tableau 3

Taux de décaissement des fonds d’emprunt

État membre (région) | Montant maximal versé au fonds jusqu’au 31.12.2013 (millions d’euros) | Total des montants versés aux bénéficiaires finals au 31.12.2013 (millions d’euros) | Taux de décaissement du montant maximal versé au fonds jusqu’au 31.12.2013
Lettonie¹ | 37,60² | 28,25 | 0,75
Lituanie | 52,45 | 39,05 | 0,74
TOTAL | 90,05 | 67,30 | 0,75

1Au taux de change de la Banque centrale de Lettonie, 1 EUR = 0,702804 LVL.

2Estimation de la Cour sur la base des déclarations trimestrielles de la Lettonie, 4e trimestre de 2013 compris.

Source: données provenant des rapports annuels d’exécution 2013 concernés et de calculs effectués par la Cour.

61

En ce qui concerne les fonds d’emprunt, il ne peut y avoir d’effet de renouvellement que lorsque le bénéficiaire final a remboursé l’emprunt. S’agissant de ces fonds, la Cour a constaté qu’aucun effet de renouvellement ne s’était encore produit à la fin de 2013.

L’effet de levier se produit rarement et certains fonds ont été mis en place trop tardivement

62

Dans sa réponse au rapport annuel de la Cour relatif à l’exercice 2013 (point 5.36), la Commission souligne les limites de l’utilisation d’un seul indicateur, en l’occurrence le taux de décaissement, pour évaluer la performance des instruments financiers. Elle estime que «l’évaluation de la performance doit aussi se concentrer sur l’obtention de résultats par les instruments financiers cofinancés, notamment en termes de caractère renouvelable et d’effet de levier».

L’effet de levier se produit rarement

63

Les instruments financiers sont censés conférer un effet de levier aux aides publiques en encourageant la participation du secteur privé. Par exemple, si chaque euro d’argent public permet d’attirer un euro de financement privé, le montant total à disposition des bénéficiaires finals est doublé. Il n’existe cependant aucune obligation juridique quant à l’importance de la participation privée (et donc de l’effet de levier).

64

L’article 223 des règles d’application du règlement financier³⁷ dispose que les instruments financiers «visent à produire un effet de levier à partir de la contribution de l’Union, en mobilisant un investissement global excédant le montant de cette contribution» et que l’effet de levier des fonds de l’Union «équivaut au montant à financer en faveur des destinataires [finals] éligibles, divisé par le montant de la contribution de l’Union»³⁸. Or, dans le cadre du Feader, cela revient à considérer que le cofinancement classique apporté par les États membres procède de l’effet de levier, même lorsqu’aucun financement privé n’a été levé.

65

Le règlement portant dispositions communes³⁹ définit l’«effet de levier escompté» comme étant «une estimation des ressources publiques et privées supplémentaires que devrait éventuellement permettre de lever l’instrument financier jusqu’au niveau du bénéficiaire final […]». Conformément à cette définition, dans le cadre du présent audit de la performance, la Cour considère que l’effet de levier correspond au nombre d’euros de financement (public ou privé) garantis ou versés pour financer des projets de développement rural pour chaque euro de financement public investi (par l’UE et par un État membre). La Cour a donc utilisé la formule suivante pour calculer l’effet de levier⁴⁰:

Financements versés aux bénéficiaires finals

Contributions publiques

66

Les États membres n’ont guère contribué à la création d’un effet de levier. Les visites d’audit effectuées par la Cour ont permis de constater qu’aucun effet de levier n’avait été obtenu, par exemple, en Lettonie, en Lituanie et en Italie (Sicile), où la mise en œuvre des instruments financiers n’a pas permis d’attirer des capitaux supplémentaires d’origine privée en faveur des projets de développement rural. Un certain levier a été observé en France (Corse), en Italie (Pouilles) et en Roumanie, pour la part non garantie des prêts⁴¹ accordés aux bénéficiaires finals.

67

La Grèce et l’Italie (Ombrie)⁴² étaient les deux seuls États membres où les fonds avaient été explicitement mis en place pour produire un effet de levier. En Grèce, un certain niveau de levier était attendu car, à la contribution publique, s’ajoutait le fait qu’une banque privée agisse en tant que coprêteur⁴³. Cependant, à la mi-2014, aucun effet de levier ne s’était produit puisqu’aucun prêt n’avait été accordé.

Encadré 7

Effet de levier estimé par la Cour

S’agissant de l’échantillon d’États membres/de régions visités dans le cadre de l’audit, les effets de levier suivants ont été constatés:

Corse (FG)
Grèce (FE)
Lituanie (FE)
Pouilles (FG)
Roumanie (FG)
Sicile (FG)

Levier
(Montant des crédits distribués/montant versé au capital de l’IF)
1,47
Pas encore
s. o.
2,24
1,41¹
0,28

1Dans ce tableau, les calculs tiennent compte d’un capital de 220 millions d’euros maximum pour le fonds.

Certains instruments financiers ont été mis en place trop tardivement

68

Plusieurs instruments financiers ont été mis en place tardivement, ce qui a réduit leur performance durant la période de programmation 2007-2013. C’était le cas en France (Corse) (juin 2012) et en Bulgarie (février 2012), mais surtout en Grèce et en Italie (Calabre) (voir encadré 8).

Encadré 8

En Grèce et en Italie (Calabre), le calendrier a réduit la performance des fonds

En janvier 2011, l’autorité de gestion grecque a proposé la mise en place d’un fonds d’emprunt, approuvée par la Commission européenne en mai 2011. Ce fonds devait accroître la liquidité pour les investisseurs et les entrepreneurs dans le secteur rural. En réalité, le fonds n’a démarré qu’en janvier 2014. Dans un contexte particulier de crise économique aiguë, qui explique les retards selon les autorités nationales, le fonds d’emprunt n’a été mis en œuvre que deux ans avant la clôture de la période de programmation fin 2015, ce qui a réduit sa performance sur l’ensemble de la période 2007-2013.

La Cour a constaté qu’un délai important s’est écoulé entre, d’une part, la mise en place administrative d’un fonds en Italie (Calabre) et le versement de son capital et, d’autre part, l’octroi des premières garanties. Le fonds de garantie en question a été créé en 2010, mais les premières garanties n’ont été accordées qu’en 2013.

Le suivi des instruments financiers durant la période 2007-2013 ne fournissait pas suffisamment d’informations pertinentes sur la performance réalisée

69

La Cour considère que la performance des instruments financiers peut être mesurée à l’aide des principaux indicateurs suivants:

—l’effet de levier;

—l’effet de renouvellement⁴⁴;

—les taux de défaut.

70

Cet ensemble d’indicateurs fournit des informations sur la performance. La Cour a constaté que le cadre juridique du développement rural ne prévoyait pas de valeurs cibles ou d’indicateurs spécifiques permettant de mesurer l’efficacité et l’impact des instruments financiers et que les États membres contrôlaient principalement les taux de décaissement. Les États membres disposaient de listes exhaustives des bénéficiaires finals concernés⁴⁵, mais ils n’avaient pas établi d’indicateurs de performance ou de résultats pour contrôler la performance sur la base des trois critères (effets de renouvellement et de levier et taux de défaut).

71

La Cour a également observé des cas où les chiffres présentés à la Commission dans les rapports annuels d’exécution n’étaient pas toujours complets ni fiables (voir encadré 9).

Encadré 9

Rapports incomplets et peu fiables

La Roumanie a déclaré des montants relatifs à des garanties inéligibles (voir aussi l’encadré 10), ainsi que des garanties qui avaient été annulées sans qu’aucun prêt ne soit accordé. Elle a aussi déclaré des garanties pour lesquelles la commission de garantie n’avait pas été payée par le bénéficiaire final et qui n’étaient donc pas actives.

La Lituanie a déclaré des prêts qui n’avaient jamais été activés parce que les contrats avaient été annulés et la France (Corse) a communiqué des données qui ne correspondaient pas aux informations certifiées figurant dans la base de données du gestionnaire du fonds.

Des conditions appropriées de liquidation et de sortie étaient-elles en place au cours de la période 2007-2013?

72

Les instruments financiers ne sont pas gérés suivant le système utilisé habituellement au niveau des États membres ou des bénéficiaires finals pour les subventions. Ils ont nécessité une toute nouvelle architecture dans les États membres, notamment pour respecter les dispositions des articles 50 à 52 du règlement (CE) n° 1974/2006. Les politiques de liquidation et de sortie sont des éléments clés de cette architecture propre aux instruments financiers.

73

Par ailleurs, la réglementation relative au développement rural exige que les questions liées aux politiques de liquidation et de sortie soient incluses dans les documents clés (plans d’activité et conventions de financement). Il doit donc exister des règles claires en matière de liquidation des instruments financiers à la clôture de la période de programmation (31 décembre 2015), ainsi que des conditions permettant d’éviter que les fonds restants soient utilisés à des fins autres que celles de l’objectif initial de développement rural de la mesure du PDR concernée. En outre, ces fonds devraient être utilisés exclusivement au profit d’entreprises individuelles. Enfin, la Commission devrait fournir des orientations aux États membres pour réduire leur charge administrative, et un système approprié de gestion des risques devrait être mis en place pour traiter les risques spécifiques liés aux instruments financiers (notamment en matière de protection des fonds publics).

74

La Cour a évalué les approches adoptées par les États membres et par la Commission pour respecter ces exigences et elle a constaté l’absence tant de règles claires que d’orientations de la Commission.

La clôture n’avait pas encore été bien préparée et les dispositions étaient interprétées différemment par les États membres et la Commission

75

Les programmes seront clôturés à la fin de la période de programmation 2007-2013 du développement rural. Les dépenses liées aux instruments d’ingénierie financière qui sont éligibles seront déterminées à cette occasion, ainsi que les montants correspondants pouvant être conservés par les États membres (en règlement du solde des instruments financiers) (voir point 33). C’est aussi à ce moment-là que l’on décidera quelles dispositions seront applicables en matière de sortie et de liquidation. La Cour a constaté que cette étape cruciale n’avait été bien préparée ni par les États membres ni par la Commission.

76

Au cours de la période de programmation 2007-2013, la Commission et les États membres ont eu des interprétations divergentes des règles applicables aux instruments d’ingénierie financière, notamment en ce qui concerne les fonds de garantie. La réglementation considère deux catégories de garanties comme éligibles: les garanties libérées et celles en cours. La Commission a indiqué que toutes les garanties libérées sont éligibles à la clôture, mais selon elle, les garanties en cours ne le sont pas dans leur intégralité. En effet, il convient de les affecter d’un «taux d’exposition au risque» à la clôture, ce qui réduit les montants pouvant être conservés par les États membres.

77

La Cour observe qu’en l’occurrence, l’approche de la DG Agriculture et développement rural est conforme à l’interprétation fournie par la DG Politique régionale et urbaine dans sa note d’orientation, mais celle-ci n’est pas soutenue par les textes réglementaires. Les États membres visités au cours de l’audit avaient des interprétations divergentes de ces règles. L’Italie avait compris qu’elle devait appliquer ce taux à toutes les garanties (libérées et en cours), tandis que la France (Corse) et la Roumanie ne voulaient pas appliquer de taux du tout.

Les dispositions relatives à la politique de sortie sont peu claires

78

Il n’existe actuellement pas de dispositions précises en matière de sortie et de liquidation pour les États membres. Les règles de l’UE applicables au développement rural exigent seulement que les ressources reversées dans le circuit opérationnel après la date ultime d’éligibilité du programme de développement rural soient utilisées par les États membres concernés au profit d’entreprises individuelles. La question de l’avenir des fonds audités restait ouverte dans tous les États membres visités lors de l’audit: aucun ne savait clairement si les fonds poursuivraient leurs activités, ni pendant combien de temps ou dans quel but.

79

Selon l’interprétation de la Commission⁴⁶, des personnes extérieures au développement rural et au secteur agricole peuvent bénéficier de ces aides, mais aucune définition claire de ces entreprises individuelles n’est fournie. La Cour estime qu’il existe un risque que des ressources initialement consacrées au développement rural, et donc à des bénéficiaires de la politique agricole, soient transférées à des secteurs autres que ceux concernés par le développement rural.

80

Enfin, la Cour a constaté que la Commission n’avait pas l’intention de surveiller l’application de cette disposition au lendemain de la clôture pour s’assurer que le capital de départ et les ressources reversées ne sont utilisés à moyen et long terme par les États membres qu’au profit d’entreprises individuelles.

Le cadre juridique de la période 2014-2020 est-il susceptible d’apporter les améliorations nécessaires s’agissant des instruments financiers?

81

Un nouveau cadre juridique concernant les politiques dans les domaines des affaires sociales, de la pêche, de la cohésion et du développement rural pour la période 2014-2020 a été adopté à la fin de 2013. Conformément au règlement financier⁴⁷, pour les cas en gestion partagée, le règlement portant dispositions communes pour la période 2014-2020 prévoit des principes à respecter s’agissant des instruments financiers, et ce dans tous les domaines. La Cour a évalué dans quelle mesure ces modifications juridiques étaient susceptibles d’améliorer la performance des instruments financiers dans le domaine du développement rural.

Le nouveau cadre juridique apporte quelques améliorations notables…

82

La Cour a constaté que le nouveau cadre juridique relatif aux instruments financiers apportait certaines améliorations. Plus précisément:

—les évaluations ex ante sont obligatoires pour tous les instruments, ce qui devrait entraîner, entre autres, une meilleure estimation du capital requis pour le fonds;

—les paiements sont progressifs et liés au volume des décaissements effectifs en faveur des bénéficiaires finals pour les fonds d’emprunt ou à l’utilisation effective des fonds pour les fonds de garantie, ce qui devrait réduire le risque de surcapitalisation;

—il est possible de mettre en place différents types d’instruments financiers à différents niveaux (national, régional, transnational ou transfrontalier), par exemple par l’intermédiaire de fonds de fonds (fonds à participation⁴⁸), au moyen d’instruments spécifiques taillés sur mesure ou prêts à l’emploi (devant tous deux être mis en place par les États membres) ou par une contribution à un instrument au niveau de l’UE;

—il devient obligatoire de faire rapport dès le départ, y compris sur toute une série d’indicateurs liés au règlement financier⁴⁹.

… mais certains obstacles subsistent

83

La Cour a observé que le risque de surcapitalisation des instruments financiers persiste et que les conditions nécessaires pour garantir les effets de ces derniers à long terme ne sont toujours pas réunies. La Cour a également constaté que le cadre juridique de l’UE pour la période 2014-2020 ne prend toujours pas suffisamment en considération les questions de performance et que les instruments financiers risquent de rester trop dépendants des subventions.

Le risque de surestimation des besoins en capital donnant lieu à une surcapitalisation des fonds existe toujours

84

La nouvelle disposition relative aux paiements progressifs (article 41 du règlement portant dispositions communes) prévoit que la participation du budget du Feader au financement du capital dépend du niveau des dépenses des instruments financiers. Bien que cette disposition soit susceptible de limiter la surcapitalisation, elle risque de ne pas être suffisante pour régler le problème de l’«immobilisation des fonds⁵⁰» dans le but de contourner l’application de la règle du dégagement.

85

L’un des principaux objectifs de la nouvelle évaluation ex ante obligatoire est de quantifier les montants à engager pour le financement des instruments financiers. La qualité de cette évaluation est donc d’une importance capitale puisqu’elle a des effets financiers directs. La réglementation en vigueur n’impose pas à la Commission de contrôler cette qualité.

86

Compte tenu de l’expérience de 2007-2013, la nouvelle disposition concernant les paiements progressifs risque d’être insuffisante pour garantir que les fonds ne sont pas trop grands, surtout si les évaluations ex ante sont inadéquates. Le montant de la première tranche de 25 %⁵¹ dépend en effet de celui engagé pour l’instrument financier au titre de l’accord de financement pertinent (voir tableau 4).

Tableau 4

Impact potentiel des paiements progressifs (en millions d’euros)

| Montant qu’il est prévu d’engager pour l’instrument financier au titre de l’accord de financement concerné | Paiement intérimaire plafonné à 25 % | Multiplicateur | Montant maximal à octroyer sous la forme de garanties | Derniers montants octroyés sous la forme de garanties | Pourcentage du montant maximal
Bulgarie | 121,00 | 30,25 | 5 | 151,25 | 50 | 33,0 %
Italie (Pouilles) | 25,00 | 6,25 | 12,5 | 78,125 | 6,6 | 8,5 %
Italie (Sicile) | 39,50 | 9,875 | 12,5 | 123,44 | 5,5 | 4,4 %

Le risque que des instruments financiers soient mis en place tardivement existe toujours

87

La mise en place d’un instrument financier en temps utile et à un stade précoce de la période de programmation est une condition essentielle pour renforcer sa performance tout au long de la période de programmation. La Cour estime que la façon dont les instruments financiers actuels seront apurés en décembre 2015 influera sur les décisions et le processus de mise en place d’instruments financiers conformément au nouveau cadre. De manière générale, comme aucun PDR n’avait été approuvé au 1er décembre 2014 et aucune évaluation ex ante n’avait été finalisée pour les nouveaux instruments financiers, leur mise en œuvre risque fort de ne débuter qu’à partir de 2016, ce qui réduirait la période durant laquelle ils pourraient être opérationnels.

Risque que les effets à long terme ne fassent pas l’objet d’une attention suffisante

88

La Cour a constaté que certains États membres, comme la Lettonie et la Lituanie, avaient mis en œuvre des instruments financiers en réponse à des difficultés individuelles causées par la crise économique et financière. Ces fonds ont toutefois cessé de fonctionner une fois que la situation s’est améliorée sur les marchés financiers de ces pays (voir points 45 et 60). Or les instruments remboursables de ce type doivent fonctionner à longue échéance pour produire des effets significatifs. En Corse, les garanties avaient une durée de 60 mois, même si les crédits s’étalaient sur une plus longue période. Dans une récente communication (voir point 8), la Commission a également souligné la nécessité de tenir compte de la croissance à long terme de manière appropriée et de soutenir les projets d’investissement à long terme.

89

La Cour considère que le fonctionnement à long terme des instruments financiers requiert l’existence de règles de transition claires entre les périodes de programmation afin d’éviter les discontinuités dues à la gestion des cycles de programmation. Or le nouveau cadre juridique ne comporte pas de dispositions de ce type.

Effets de levier et de renouvellement: les questions de performance n’ont pas été dûment prises en considération

90

La Cour a constaté que la performance ne faisait pas l’objet d’un suivi au cours de la période 2007-2013 (voir points 69 et 70). Il n’y avait donc aucune information utile permettant de tirer des enseignements pour la période de programmation suivante.

91

La participation obligatoire du secteur privé (levier) n’est toujours pas imposée par le nouveau cadre juridique, et la nouvelle réglementation ne fixe aucune valeur cible appropriée et ne fournit aucune donnée pour calculer les indicateurs de levier. La Cour estime que la notion de levier, telle qu’elle est proposée au point 64, ne convient pas pour les instruments financiers dans le domaine du développement rural pour la période de programmation 2014-2020⁵².

92

En outre, le nouveau cadre ne prévoit pas de fréquence minimale de renouvellement qui soit contractuellement contraignante. Selon les dispositions de l’article 45 du règlement portant dispositions communes, les ressources remboursées aux instruments financiers durant une période d’au minimum huit ans doivent être utilisées en conformité avec les objectifs du ou des programme(s). Si la fixation de cette période minimale est à saluer, cette disposition permet de réduire le capital du fonds et de réutiliser ces ressources des instruments financiers sous la forme de subventions, ce qui limite l’avantage généré par le système de renouvellement.

Le risque existe que la dépendance des instruments financiers aux subventions se poursuive au cours de la période 2014-2020

93

Les audits réalisés précédemment par la Cour dans le domaine du développement rural⁵³ ont révélé des problèmes dans la gestion des subventions relevant de mesures d’investissement. Des effets d’aubaine et de déplacement ont souvent été observés, ainsi que des insuffisances en matière de sélection. La mesure d’aide aux investissements dans le secteur de la transformation des produits agricoles était la plus exposée aux erreurs⁵⁴. Comme les instruments financiers bénéficient d’une expertise complémentaire pour l’évaluation de la viabilité des projets (voir point 14), ils sont susceptibles d’atténuer les risques mis en évidence en ce qui concerne l’utilisation des subventions.

94

Tout bénéficiaire final qui remplit les critères d’éligibilité et de sélection pour accéder à un instrument financier peut directement introduire une demande sans devoir présenter de demande de subvention. Cela signifie qu’il est possible d’accéder directement aux instruments financiers. Contrairement à la situation constatée pour la période de programmation 2007-2013 (voir points 34 et 35), l’accès direct élargit le champ d’intervention des instruments financiers, et donc leur impact potentiel.

95

Dans un document d’orientation⁵⁵ concernant la période de programmation 2014-2020, la Commission estimait que la possibilité d’accéder directement aux instruments financiers était l’un des principaux changements par rapport à la période de programmation précédente. Toutefois, la Cour considère que le passage d’un accès indirect à un accès direct ne peut être attribué au nouveau cadre juridique, car la réglementation applicable à la période 2007-2013 n’imposait pas d’accès indirect⁵⁶. L’approche adoptée dans le domaine de la cohésion implique de fait un accès direct, et la DG Politique régionale et urbaine a fixé des règles concernant la manière de combiner instruments financiers et subventions. Rien de tout cela n’avait été prévu par la DG Agriculture et développement rural durant la période 2007-2013 (voir point 37).

20Basilicate, Calabre et Pouilles (au titre du FEOGA-Orientation), ainsi que Marches (au titre du FEOGA-Garantie).

21Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO)

22Documents émis par les entreposeurs pour attester que les marchandises spécifiées, présentant les qualités annoncées, ont été entreposées dans des lieux spécifiques dans les quantités précisées par les déposants indiqués. Ces derniers peuvent les utiliser comme garanties pour obtenir des financements.

23Les principales raisons étaient les suivantes: le cadre juridique en vigueur ne tient pas (ou pas suffisamment) compte des spécificités du développement rural; la population des bénéficiaires, composée notamment d’agriculteurs, est habituée à recevoir des subventions; les avantages associés à l’utilisation des instruments financiers par rapport aux autres mesures d’aide n’ont pas été considérés suffisants; le soutien au moyen d’instruments financiers ne correspond pas aux caractéristiques types des bénéficiaires traditionnels du Feader; aucune demande ni aucun besoin d’instruments financiers n’ont été recensés dans le domaine du développement rural.

24Article 26 du règlement (CE) n° 1290/2005 du Conseil du 21 juin 2005 relatif au financement de la politique agricole commune (JO L 209 du 11.8.2005, p. 1).

25Article 52, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 1974/2006 de la Commission.

26Ce taux est défini comme étant le rapport entre le montant des garanties appelées pour cause de défaut et celui des garanties émises.

27Règlement (CE) n° 1974/2006 de la Commission.

28Article 29 du règlement (CE) n° 1290/2005 du Conseil.

29Rapport annuel d’activité de la DG Agriculture et développement rural, annexe 10, p. 158.

30Point 4.33 du rapport annuel de la Cour relatif à l’exercice 2010 (JO C 326 du 10.11.2011); point 4.7 du rapport annuel de la Cour relatif à l’exercice 2012 (JO C 331 du 14.11.2013); point 49 de l’avis n° 7/2011 de la Cour sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil portant dispositions communes relatives au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen, au Fonds de cohésion, au Fonds européen agricole pour le développement rural et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche relevant du Cadre stratégique commun, portant dispositions générales applicables au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen et au Fonds de cohésion, et abrogeant le règlement (CE) n° 1083/2006 (JO C 47 du 17.2.2012); point 54 du rapport spécial n° 2/2012; point 21 du document de la Cour intitulé «Agriculture et cohésion: vue d’ensemble des dépenses de l’UE au cours de la période 2007-2013» (http://eca.europa.eu).

31Dans sa réponse au rapport annuel de la Cour relatif à l’exercice 2012, la Commission reconnaît qu’elle a elle-même «observé que les États membres recourent largement […] aux instruments d’ingénierie financière qui peuvent permettre de réduire, voire d’éviter de perdre des fonds en application de la règle «n + 2»».

32Soit entre 10 et 30 % du budget disponible pour les mesures concernées.

33Article 9, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 1290/2005 du Conseil et article 73 du règlement (CE) n° 1698/2005 du Conseil du 20 septembre 2005 concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (JO L 277 du 21.10.2005, p. 1).

34Le gestionnaire du fonds (ISMEA) est un organisme public qui fournit des informations et des services financiers au secteur agricole en Italie. Il gère un fonds national de garantie, ainsi que six fonds régionaux de garantie bénéficiant du soutien du Feader.

35En comparaison avec les taux d’intérêt proposés sur le marché.

36Voir points 5.33 à 5.36. Selon les derniers chiffres de la Commission, 37 % seulement des 8,4 milliards d’euros versés au capital des instruments financiers de 2007 à fin 2012 ont effectivement été utilisés pour octroyer des prêts ou des garanties aux bénéficiaires finals.

37Règlement (UE, Euratom) n° 966/2012 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2012 relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union et abrogeant le règlement (CE, Euratom) n° 1605/2002 du Conseil (JO L 298 du 26.10.2012, p. 1).

38Voir le règlement délégué (UE) n° 1268/2012 de la Commission du 29 octobre 2012 relatif aux règles d’application du règlement (UE, Euratom) n° 966/2012 du Parlement européen et du Conseil relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union (JO L 362 du 31.12.2012, p. 1).

39Voir article 37, paragraphe 2, du règlement (UE) n° 1303/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 portant dispositions communes relatives au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen, au Fonds de cohésion, au Fonds européen agricole pour le développement rural et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, portant dispositions générales applicables au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen, au Fonds de cohésion et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, et abrogeant le règlement (CE) n° 1083/2006 du Conseil (JO L 347 du 20.12.2013, p. 320).

40Voir point 102 du rapport spécial n° 2/2012.

41Par exemple, en France (Corse), la garantie couvre 65 % du prêt, tandis qu’en Roumanie, elle peut aller jusqu’à 80 %.

42En Italie (Ombrie), le plan d’activité d’un fonds de garantie non contrôlé sur place dans le cadre de l’audit indique qu’au moins 20 % des ressources du fonds doivent provenir du secteur privé.

43Le montant total investi dans le fonds d’emprunt s’élevait à 235,025 millions d’euros, soit une contribution publique de 115 millions d’euros et un montant de 138,025 millions d’euros apporté par la banque Piraeus.

44Ces deux indicateurs de performance (l’effet de levier et l’effet de renouvellement) sont également considérés comme pertinents par la Commission (voir point 63).

45Les listes mentionnaient également les mesures concernées, le montant des prêts, le montant des garanties (le cas échéant), la devise, la situation des prêts (le stade de remboursement), etc.

46Avis du service juridique de la DG Agriculture et développement rural communiqué dans le cadre d’une note aux auditeurs, datée du 8 octobre 2014.

47Article 139, paragraphe 5, du règlement (UE, Euratom) n° 966/2012.

48Fonds institués pour investir des ressources financières dans des fonds de capital-risque, de garantie et d’emprunt, ainsi que dans des fonds ou autres dispositifs incitatifs fournissant des prêts, des garanties pour des investissements remboursables ou des instruments équivalents.

49Par exemple, les autorités de gestion devront transmettre à la Commission, en annexe du rapport annuel d’exécution, un rapport spécifique portant sur les opérations comprenant des instruments financiers. Cela concernera un certain nombre d’éléments (comme le levier ou la performance) afin que les rapports soient conformes au règlement financier. Ces rapports constitueront une nouveauté dans le cadre du Feader.

50En Italie (Sicile), par exemple, des garanties étaient accordées de manière continue, mais, dans l’ensemble, seule une petite part du capital était effectivement utilisée. Le fonds de garantie fait alors office de «fonds d’immobilisation».

51Le règlement portant dispositions communes prévoit que le montant de chaque versement du programme à l’instrument financier n’excède pas 25 % du montant total des contributions du programme engagées pour l’instrument financier.

52Le règlement (UE) n° 1305/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 relatif au soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) et abrogeant le règlement (CE) n° 1698/2005 du Conseil (JO L 347 du 20.12.2013, p. 487) dispose, en son article 59, paragraphe 2, que la «participation du Feader est calculée par rapport au montant des dépenses publiques admissibles».

53Voir par exemple le rapport spécial n° 8/2012 – «Ciblage de l’aide à la modernisation des exploitations agricoles», le rapport spécial n° 1/2013 – «L’aide de l’UE à l’industrie agroalimentaire a-t-elle permis de manière efficace et efficiente d’accroître la valeur ajoutée des produits agricoles?» et le rapport spécial n° 6/2013 «Les États membres et la Commission sont-ils parvenus à optimiser l’utilisation des ressources dans le cadre des mesures de diversification de l’économie rurale?» (http://eca.europa.eu).

54Rapport spécial n° 23/2014 – «Erreurs dans les dépenses de développement rural: causes et mesures prises pour y remédier» (http://eca.europa.eu).

55Commission européenne, Financial instruments in ESIF programmes 2014-2020, a short reference guide for Managing Authorities, 2 juillet 2014.

56Règlement (CE) n° 1698/2005 du Conseil et règlement (CE) n° 1974/2006 de la Commission.

Conclusions et recommandations

96

En conclusion, la Cour estime globalement que les instruments financiers ont été inefficaces dans le domaine du développement rural⁵⁷ et que, bien que la période 2014-2020 soit prometteuse, il sera particulièrement difficile d’obtenir l’impact souhaité. De toute évidence, il n’a pas été tenu compte des spécificités de la politique de développement rural de manière adéquate et aucune évaluation des besoins réels n’a été effectuée. La Cour estime donc que la mise en œuvre effective des instruments financiers durant la période 2007-2013 n’a pas permis de faire la démonstration des avantages potentiels d’un «abandon de la culture de la dépendance aux subventions»⁵⁸.

97

La Cour a constaté que le cadre juridique pour la période 2014-2020 est susceptible d’apporter les améliorations nécessaires. Cependant, il reste certains obstacles à un usage plus intensif des instruments financiers. Malgré l’introduction de nouvelles dispositions spécifiques visant à limiter le problème récurrent de la surcapitalisation, le risque associé persiste. Enfin, les questions de performance clés que constituent les effets de levier et de renouvellement n’ont pas encore été suffisamment prises en considération (points 81 à 95).

98

La Cour a constaté, d’une part, que les arguments en faveur de la mise en place d’instruments financiers pendant la période de programmation 2007-2013 n’étaient pas clairs et, d’autre part, que ces derniers étaient surcapitalisés (points 21 à 50). Comme la demande d’instruments financiers a été particulièrement faible durant la période 2007-2013, il conviendra de prévoir des incitations spécifiques visant à favoriser leur utilisation dans les prochaines années. Au cours de la période 2007-2013, il n’existait plus de mesure «ingénierie financière» proprement dite, comme celle de la période 2000-2006. Les instruments financiers pouvaient uniquement être inclus dans une sélection de mesures d’investissement. La possibilité de mettre en place des instruments financiers soit dans le cadre d’une mesure d’investissement, soit en tant que mesure distincte offre davantage de souplesse pour gérer les fonds investis, tout en relâchant le lien avec les subventions. Or le cadre juridique 2014-2020 ne prévoit pas non plus cette possibilité.

Recommandation n° 1

Pour inciter davantage les États membres à mettre en place des instruments financiers en faveur du développement rural, la Commission devrait recenser les défis, les spécificités et les obstacles existant dans ce domaine et encourager activement les États membres à utiliser ces instruments lorsque cela est nécessaire. Pour stimuler la demande, ces derniers pourraient par exemple réserver une partie du budget disponible du Feader aux instruments financiers et rendre ceux-ci plus attractifs que les subventions dans des circonstances clairement définies.

99

Le problème de la surcapitalisation des instruments financiers, récurrent lors de la période 2007-2013, a entraîné un excédent de 370 millions d’euros (voir point 48). Malgré l’introduction de dispositions spécifiques (comme les évaluations ex ante obligatoires ou les paiements progressifs) dans le cadre juridique 2014-2020 pour limiter ce problème, le risque associé pourrait persister.

Recommandation n° 2

Dans le domaine du développement rural, la Commission devrait fournir des orientations en vue de promouvoir activement la qualité des évaluations ex ante obligatoires relatives aux instruments financiers, celles-ci étant censées constituer un outil essentiel pour éviter une surcapitalisation. En outre, le taux d’exposition au risque devrait être validé par les États membres au moyen des compétences techniques appropriées.

100

Les instruments financiers ont donné des résultats insuffisants durant la période 2007-2013 (voir points 70 et 71). Leur performance a été médiocre s’agissant du renouvellement des fonds et de la mobilisation de ressources supplémentaires d’origine privée en faveur de la politique de développement rural. La procédure d’établissement des rapports n’était pas conçue pour illustrer de manière exhaustive les activités des instruments financiers ni pour fournir des informations pertinentes sur la performance réalisée. Par conséquent, la Commission n’a pas exercé de façon adéquate ses fonctions de supervision dans le cadre de la gestion partagée. Néanmoins, les améliorations apportées au cadre juridique 2014-2020 sont susceptibles de remédier aux principales insuffisances constatées en matière d’établissement des rapports (voir point 82).

Recommandation n° 3

Pour accroître l’efficacité des instruments financiers dans le domaine du développement rural pour la période de programmation 2014-2020, la Commission devrait établir des normes et des valeurs cibles appropriées pour les effets de levier et de renouvellement.

101

Les instruments financiers doivent fonctionner à long terme pour produire pleinement leurs effets. La Cour a constaté que cet aspect n’avait pas fait l’objet d’une attention suffisante. Par exemple, les fonds d’emprunt répondaient à un problème à court terme de manque de liquidités dans le contexte de la récente crise économique. Ils n’ont donc fonctionné que durant une période limitée malgré les importantes ressources administratives investies dans leur mise en place.

Recommandation n° 4

Afin de favoriser les effets à long terme des instruments financiers, la Commission et les États membres devraient adopter des dispositions transitoires claires entre les périodes de programmation. Les États membres devraient mettre en œuvre les nouvelles dispositions juridiques de manière à assurer une flexibilité maximale. Dans ce contexte, la Commission pourrait les encourager à établir un instrument financier unique permettant d’accorder aussi bien des prêts que des garanties, ce qui augmenterait l’activité de ce dernier et générerait une masse critique.

102

Les audits réalisés précédemment par la Cour dans le domaine du développement rural ont révélé des problèmes (effets d’aubaine et de déplacement et insuffisances en matière de sélection) dans la gestion des subventions relevant de mesures d’investissement (voir point 93). Or les instruments financiers sont susceptibles d’atténuer les risques mis en évidence en ce qui concerne l’utilisation des subventions.

Recommandation n° 5

Lorsqu’ils évaluent les demandes de financement, les États membres devraient accorder une attention particulière aux cas potentiels d’effet d’aubaine ou d’effet de déplacement. Pour ce faire, ils devraient se servir d’indicateurs appropriés, tels que le retour sur investissement et les tableaux prévisionnels des flux de trésorerie. S’agissant des activités éligibles, lorsque le risque d’effet d’aubaine et/ou d’effet de déplacement est particulièrement élevé, les instruments financiers pourraient devenir une option privilégiée. Les États membres devraient examiner la façon dont les instruments financiers peuvent être combinés aux subventions pour offrir le meilleur rapport coût-efficacité, en optimisant les effets de levier et de renouvellement.

103

Enfin, la Cour estime en conclusion qu’il n’existait pas, au cours de la période de programmation 2007-2013, de conditions précises pour établir le solde des instruments financiers à payer à la fin de la période de programmation ni de conditions de sortie, et ce essentiellement en raison de l’absence de règles claires de la Commission sur ces questions (points 72 à 80).

Recommandation n° 6

La Commission devrait fournir, en temps utile dans le courant de 2015, des modalités de mise en œuvre précises applicables directement, avant la clôture de la période de programmation 2007-2013, y compris en ce qui concerne la politique de sortie.

Le présent rapport a été adopté par la Chambre I, présidée par Mme Rasa BUDBERGYTĖ, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 25 mars 2015.

Par la Cour des comptes

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Président

57 Voir également l’annexe II du présent rapport.

58 Commission européenne, Financial instruments in ESIF programmes 2014-2020, a short reference guide for Managing Authorities, 2 juillet 2014.

Annexes

Annexe I

Estimation de la surcapitalisation des fonds de garantie au 31 décembre 2013 en fonction du taux d’exposition au risque

| Total des montants versés au fonds au 31.12.2013 (euros) | Total des garanties accordées aux bénéficiaires finals au 31.12.2013 (euros) | Taux maximal de défaut escompté | Taux d’exposition au risque utilisé pour déterminer le capital versé au fonds (1/X) | Estimation de la surcapitalisation du fonds (euros)
Bulgarie | 121 000 000,00 | 50 006 000,00 | 20,0 % | 5,0 | 110 998 800,00
France (Corse) | 600 000,00 | 403 795,00 | 33,3 % | 3,0 | 465 401,67
Italie (Sicile) | 37 628 950,00 | 5 485 210,23 | 33,3 % | 3,0 | 35 800 546,59
Italie (Pouilles) | 5 000 000,00 | 6 585 275,50 | 8,0 % | 12,5 | 4 473 177,96
Italie (Latium) | 2 500 000,00 | 920 105,60 | 8,0 % | 12,5 | 2 426 391,55
Italie (Campanie) | 2 250 000,00 | 3 262 536,52 | 8,0 % | 12,5 | 1 988 997,08
Italie (Ombrie) | 4 800 000,00 | 0,00 | 33,3 % | 3,0 | 4 800 000,00
Italie (Molise) | 2 450 000,00 | 2 451 400,00 | 33,3 % | 3,0 | 1 632 866,67
Italie (Basilicate) | 14 860 000,00 | 1 699 990,00 | 33,3 % | 3,0 | 14 293 336,67
Italie (Calabre) | 10 000 000,00 | 1 678 400,00 | 50,0 % | 2,0 | 9 160 800,00
Roumanie | 220 000 000,00 | 177 173 471,00 | 20,0 % | 5,0 | 184 565 305,80
Total | 421 088 950,00 | 249 666 183,85 |  |  | 370 605 623,98
Capital nécessaire (euros) | 50 483 326,02
Surcapitalisation (exprimée par un facteur) | 8,34

Source: constatations d’audit de la Cour.

Annexe II

Vue d’ensemble des principales insuffisances réduisant la performance des instruments financiers audités

| France (Corse) | Italie | Roumanie | Grèce | Lituanie
Pouilles | Sicile
Type | FG | FG | FG | FG | FE | FE
Mise en place tardive | I |  |  |  | I |
Surestimation de la demande | I | I | I | I | I | I
Taux d’exposition au risque trop faible (pour le FG) | I |  | I |  | s. o. | s. o.
Dotations excessives en capital |  |  | I | I | I | I
Faible taux de décaissement |  |  | I |  | I | I
Effet de renouvellement insuffisant | I | I | I | I | I | I
Effet de levier insuffisant | I | I | I | I | I | I
Pas de rapports sur la performance | I | I | I | I | I | I

FG: fonds de garantie; FE: fonds d’emprunt; s. o.: sans objet;

I: insuffisances détectées.

Source: constatations d’audit de la Cour.

Réponses de la Commission

Synthèse

I

Si l’attraction de capitaux d’origine privée est l’une des valeurs ajoutées associée aux instruments financiers, la législation de l’Union¹ en matière de développement rural pour la période 2007-2013 n’établit pas de lien explicite entre les instruments d’ingénierie financière et le financement privé.

III

La Commission fait observer que la période de programmation 2014-2020 vient à peine de commencer et que la plupart des programmes relevant des Fonds structurels et d’investissement européens (Fonds ESI), y compris les programmes de développement rural (PDR), n’ont pas encore été adoptés. En outre, des instruments financiers peuvent être mis au point par les États membres à tout moment de la période de programmation.

IV

La Commission constate qu’au cours de la période 2007-2013, sept États membres ont mis en place des instruments financiers, ce qui constitue une amélioration significative par rapport à la période 2000-2006, durant laquelle deux États membres seulement avaient mis en œuvre de tels instruments.

Le cadre juridique de l’Union pour la période de programmation 2007-2013 laisse une grande marge de manœuvre au niveau de la mise en œuvre des mesures de développement rural. La Commission estime que le cadre juridique pour la période 2007-2013 tient compte des particularités du développement rural et que cela transparaît dans les instruments financiers soutenus par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader). Le règlement (CE) nº 1698/2005 du Conseil et le règlement (CE) nº 1974/2006 de la Commission définissent le champ d’application et le domaine d’intervention du Feader, y compris les mesures de soutien spécifique². Chaque mesure de développement rural comporte diverses règles et dispositions en matière d’éligibilité, qui doivent être respectées par les instruments financiers établis dans le cadre de la mesure et faire partie de l’accord de financement.

L’obligation de réaliser une évaluation ex ante appropriée des pertes prévues a été introduite en 2011 pour le cofinancement par le Feader des opérations comprenant des fonds de garantie³. En ce qui concerne la période de programmation 2014-2020, la réalisation d’une évaluation ex ante est obligatoire pour toute opération comprenant des instruments financiers cofinancés par le Feader⁴. La législation prévoit des mesures destinées à inciter les États membres à recourir aux instruments financiers et leur offre la possibilité de lancer ces instruments sans délai sur la base de modèles prêts pour la mise en œuvre, tels que les modèles prêts à l’emploi. La Commission fournit également les orientations nécessaires aux États membres et aux parties prenantes et continuera de le faire durant le reste de la période 2014-2020.

V

Les fonds de garantie doivent être dotés d’un certain volume de liquidités pour garantir la régularité des flux d’investissement dans les entreprises.

Après une évaluation actualisée des besoins par les États membres et la préparation de la clôture des fonds de garantie, le montant a été ramené à 362,69 millions d’euros à la fin de 2014.

VI

Les instruments financiers soutenus par le Feader ont été mis en place au cours de la période légalement établie, conformément à la législation de l’Union.

La Commission souhaite rappeler que le développement rural est mis en œuvre dans le cadre de la gestion partagée, les États membres étant pleinement responsables du suivi des opérations.

La Commission fait observer qu’en ce qui concerne la période 2007-2013, elle a recueilli des informations importantes sur les instruments financiers existants. Par ailleurs, un rapport exhaustif sur les instruments financiers est prévu pour la période de programmation 2014-2020⁵.

La Commission considère qu’aux fins de l’évaluation des avantages apportés par les instruments financiers, il convient également de tenir compte du contexte de la crise financière, qui a une incidence sur l’accès au financement dans certains États membres.

VII

La Commission fait observer qu’il revient aux autorités nationales de garantir que les opérations individuelles sont exécutées dans le respect des dispositions juridiques applicables. La Commission évalue les aspects liés aux instruments fi-nanciers lors de ses missions d’audit.

Conformément à la législation de l’Union applicable à la période 2007-2013, les dispositions en matière de liquidation et de sortie seront définies par l’autorité de gestion dans l’accord de financement avec le gestionnaire de fonds, en veillant à ce que les dispositions pertinentes soient dûment prises en considération.

Dans le cadre de la gestion partagée et conformément au principe de subsidiarité, la Commission doit s’assurer que les États membres mettent en place des systèmes de gestion et de contrôle adéquats.

Durant la période 2007-2013, la Commission a fourni des orientations à tout État membre qui en a fait la demande. Les lignes directrices relatives à la clôture des programmes de développement rural pour la période 2007-2013 ont été adoptées en 2015⁶. Le respect des orientations et des règles juridiques fera l’objet d’une vérification dans le cadre de l’apurement des comptes.

La Commission fournira des orientations consolidées et améliorées pour la période 2014-2020.

VIII

La Commission considère que le nouveau cadre juridique pour la période de programmation 2014-2020 répond de manière satisfaisante aux préoccupations formulées par la Cour.

La question de la surcapitalisation est abordée dans les dispositions de l’article 41 du règlement (UE) nº 1303/2013, en vertu desquelles les paiements progressifs, fondés sur l’obtention de résultats concrets au niveau des décaissements, ont été introduits en tant que règle générale applicable à l’ensemble des instruments financiers pour la période 2014-2020.

Les questions de performance clés sont traitées correctement dans le cadre du contrôle des instruments financiers soutenus par les Fonds ESI, tel que défini à l’article 46 du règlement (UE) nº 1303/2013. De plus, la Commission renvoie aux quatre indicateurs de performance établis à l’article 12 du règlement délégué (UE) nº 480/2014.

Par ailleurs, en vue d’encourager le recours aux instruments financiers, la Commission a intensifié sa coopération avec la Banque européenne d’investissement (BEI) dans le domaine de l’agriculture et du développement rural et a signé un protocole d’accord le 14 juillet 2014⁷. Cette coopération offre notamment la possibilité de faire appel à l’expérience et aux connaissances du groupe BEI en matière d’instruments financiers et de leur application au développement rural.

La Commission a également lancé «fi-compass», une plateforme globale d’assistance technique, qui fournira à la Commission, aux États membres et aux parties prenantes des orientations méthodologiques et un soutien en matière de sensibilisation dans le domaine des instruments financiers soutenus par les Fonds ESI pour la période 2014-2020⁸. Dans le cadre de son programme de travail, la plateforme «fi-compass» élaborera également des produits spécifiques au Feader.

IX a) Premier point

La Commission accepte de recenser les difficultés, les caractéristiques spécifiques et les obstacles liés à la création d’instruments financiers dans le cadre du Feader.

Cette analyse sera entreprise dans le cadre des activités de «fi-compass», une plateforme globale d’assistance technique, qui fournit à la Commission, aux États membres et aux parties prenantes des orientations méthodologiques et un soutien en matière de sensibilisation dans le domaine des instruments financiers soutenus par les Fonds ESI pour la période 2014-2020⁹.

IX a) Deuxième point

La Commission accepte cette recommandation, qui est déjà partiellement mise en œuvre.

Dans le cadre de la plateforme d’assistance technique «fi-compass» relative aux Fonds ESI, des orientations générales et spécifiques à chaque fond sont fournies quant aux évaluations ex ante. Sont également couverts l’ensemble du Feader et des secteurs spécifiques tels que l’agriculture et la sylviculture.

IX a) Troisième point

La Commission accepte cette recommandation qui est déjà partiellement mise en œuvre.

La Commission a mis à disposition des modèles standards pour les fonds d’emprunt et les fonds de garantie dans le domaine du développement rural. Dans le cadre de la plateforme d’assistance technique «fi-compass» relative aux fonds ESI, la Commission explore actuellement la possibilité de recourir à un autre modèle, notamment en matière d’efficacité énergétique et d’énergie renouvelable, qui devrait être disponible d’ici la fin 2015.

En ce qui concerne la coopération avec le groupe BEI, la Commission a signé un protocole d’accord spécifique sur la coopération dans le domaine de l’agriculture et du développement rural, qui prévoit que la BEI propose aux États membres un régime spécial pour les instruments financiers qui sera mis en œuvre dans le cadre du Feader. Une manifestation spécifiquement consacrée à ce protocole d’accord est déjà prévue pour le 23 mars 2015.

IX a) Quatrième point

La Commission accepte cette recommandation, dans la mesure où les règles relatives à la clôture des programmes de développement rural pour la période 2007-2013¹⁰ relèvent de son champ d’application.

La Commission fait observer qu’en vertu de la législation de l’Union applicable à la période 2007-2013, l’élaboration de règles précises de mise en œuvre opérationnelle, y compris la politique de sortie appropriée pour chaque instrument d’ingénierie financière, relève de la responsabilité des États membres.

IX b)

La Commission accepte cette recommandation, dont la mise en œuvre est en cours.

Les règles de transition pour la période 2007-2013 ont été adoptées.

En ce qui concerne la période 2014-2020, des discussions avec les États membres se tiendront à l’approche de la clôture des programmes de la période 2014-2020 et des règles de transition devront être définies.

IX c)

Cette recommandation est adressée aux États membres.

Introduction

05

La législation de l’Union applicable à la période 2007-2013 n’impose aucune règle sur la réutilisation des ressources initialement affectées à la création d’instruments financiers. Les ressources non utilisées peuvent être reprogrammées pour d’autres formes de soutien.

06

La Commission fait observer que la période de programmation 2014-2020 vient à peine de commencer et que la plupart des programmes relevant des Fonds structurels et d’investissement européens (Fonds ESI), y compris les programmes de développement rural (PDR), n’ont pas encore été adoptés. En outre, des instruments financiers peuvent être mis au point par les États membres à tout moment pendant la période de programmation.

12

Après une évaluation actualisée des besoins par les États membres et la préparation de la clôture des fonds de garantie, le montant pour 2013 a été ramené à 362,69 millions d’euros à la fin de 2014.

13

Conformément aux principes de subsidiarité et de gestion partagée, la création d’instruments financiers, leur mise en œuvre et l’évaluation de la demande incombent aux États membres. Cette compétence couvre l’adoption de toutes les dispositions législatives, réglementaires et administratives aux niveaux national et régional, y compris les accords de financement.

La Commission assure le suivi de la mise en œuvre des PDR par les États membres et, dans ce contexte, vérifie la manière dont ces derniers mettent en œuvre les instruments financiers soutenus par le Feader.

La Commission fait observer que les organismes payeurs jouent un rôle fondamental dans le contexte de la politique de développement rural et de sa mise en œuvre.

Étendue et approche de l’audit

20

La Commission signale que les instruments financiers dans le domaine du développement rural peuvent également appuyer d’autres mesures d’investissement comme la mesure 311 (diversification des activités agricoles), la mesure 312 (création et développement de microentreprises dans les zones rurales), la mesure 313 (tourisme rural), la mesure 321 (services de base et infrastructures), etc. Il convient également de tenir compte du soutien fourni dans le cadre de l’approche Leader.

Observations

21

Les règles relatives aux instruments financiers dans le domaine du développement rural pour la période 2007-2013 ont été améliorées de manière significative par rapport à la période 2000-2006.

22

La Commission est d’avis que les enquêtes électroniques réalisées au moment de la clôture des programmes ne reflètent pas pleinement les raisons pour lesquelles des instruments financiers n’ont pas été créés au début de la période de programmation.

23

La Commission considère qu’elle a dûment évalué et pris en considération les spécificités du développement rural en élaborant le cadre juridique pour la période 2007-2013. Plus précisément, le règlement (CE) nº 1698/2005 prévoit plus de 30 mesures différentes ciblant un groupe de bénéficiaires clairement défini et intègre les critères d’éligibilité ainsi que des exigences particulières qui doivent être remplies par les instruments financiers soutenus par le Feader. Cet aspect est développé dans les dispositions du règlement d’application (CE) nº 1974/2006.

Voir également la réponse au point 21.

La Commission fait observer que dans le domaine du développement rural, les bénéficiaires sont des exploitations agricoles de toutes tailles. Les petites exploitations agricoles dans l’Union revêtent différentes dimensions et présentent des caractéristiques propres au pays, à la région ou à un sous-secteur. Parallèlement, les exploitants agricoles ne sont pas les seuls bénéficiaires dans le domaine du développement rural.

En principe, la politique de cohésion ne soutient pas l’agriculture mais, tout comme la politique de développement rural, elle couvre de nombreuses microentreprises et petites entreprises non agricoles.

26

Le cadre juridique de l’Union pour la période de programmation 2007-2013 laisse une grande marge de manœuvre au niveau de la mise en œuvre des mesures de développement rural. À cet égard, la Commission considère que les possibilités et les besoins sont décrits de manière suffisamment claire pour que la programmation des instruments financiers soit adéquate et réalisable. Au moment d’approuver les PDR ou leur modification, la Commission réalise une analyse afin de vérifier que les programmes et mesures sont conformes aux lignes directrices stratégiques de l’Union et aux plans stratégiques nationaux pertinents et qu’ils respectent les dispositions juridiques applicables.

Chaque mesure de développement rural au titre de laquelle des instruments financiers étaient soutenus était assortie d’objectifs clairs et bien définis, conformément à la législation de l’Union et aux plans stratégiques nationaux. La législation de l’Union n’exige pas l’établissement d’objectifs exclusivement mesurables.

En ce qui concerne la période de programmation 2014-2020, des objectifs chiffrés ex ante sont fixés pour chacun des domaines d’action des priorités de l’Union liées au Feader. Le contenu du programme doit inclure une description de la stratégie et montrer que les mesures sélectionnées en fonction des priorités de l’Union sont fondées sur une logique d’intervention solide s’appuyant sur une évaluation ex ante.

Encadré 2

Les objectifs mentionnés concordent avec la situation générale d’absence de facilités de crédit. Les PDR développent d’autres objectifs dans le cadre des mesures au titre desquelles les instruments financiers sont soutenus. Les accords de financement entre les États membres et les gestionnaires de fonds peuvent également comporter des justifications et des objectifs liés à l’instrument financier concerné.

Ces motifs généraux justifient la mise en place d’un fonds d’emprunt. Les détails concernant l’ensemble des motifs d’utilisation, les objectifs particuliers à atteindre et la stratégie de sortie sont autant de points qui figurent dans l’«accord de financement» conclu entre ETEAN (gestionnaire de fonds) et le ministère (autorité de gestion).

Cela confirme la cohérence de l’approche de programmation et sa conformité à la législation de l’Union. La Lituanie et la Roumanie étaient confrontées à une crise du crédit particulièrement grave qui a empêché les bénéficiaires d’obtenir des crédits bancaires pour financer leurs projets.

D’autres objectifs sont définis au titre des mesures.

Voir ci-dessus en ce qui concerne la Roumanie.

27

L’obligation de réaliser une évaluation ex ante des pertes prévues a été introduite en 2011 pour le cofinancement par le Feader des opérations comprenant des fonds de garantie¹¹. Ces évaluations ex ante doivent tenir compte des pratiques du marché en vigueur dans le cas d’opérations similaires pour le type d’investissements et de marché concernés pour lesquels les fonds de garantie doivent être mis en place.

En ce qui concerne la période de programmation 2014-2020, la réalisation d’une évaluation ex ante, dont le contenu est légalement défini, est obligatoire pour toute opération comprenant des instruments financiers cofinancés par le Feader¹².

Pendant la période 2007-2013, la législation exigeait des candidats gestionnaires de fonds qu’ils soumettent un plan d’activité avec un contenu concret, soumis à l’évaluation de l’autorité de gestion.

La Commission fait remarquer que tous les instruments financiers soutenus par le Feader pendant la période 2007-2013 ont été mis en place dans le cadre de la crise économique et financière, au cours de laquelle l’accès au crédit était limité et des problèmes de liquidité se posaient partout en Europe.

En Bulgarie, par exemple, une évaluation ex ante des pertes prévues/du déficit a été réalisée avant de fixer le taux d’exposition et de déterminer le montant définitif du capital du fonds. En Roumanie, une évaluation continue a été réalisée à la suite du changement opéré dans la législation applicable à la période 2007-2013, qui imposait la réalisation d’une évaluation ex ante des pertes prévues pour les fonds de garantie à partir de 2011. Dans le cadre des discussions sur la clôture des instruments financiers organisées au sein du Comité pour le développement rural, l’Italie a officiellement confirmé son approche concernant la réalisation d’évaluations ex ante pendant la période 2007-2013.

Le manque de liquidités et/ou les difficultés rencontrées par les exploitants dans le domaine de l’accès au crédit constituent également des motifs sérieux qui justifient l’utilisation d’instruments financiers spécifiques par les États membres.

28

Les instruments financiers dans le domaine du développement rural conviennent à tous les acteurs susceptibles d’investir dans des entreprises qui pourraient être soutenues par le Feader.

Au cours de la période 2007-2013, la Commission a amélioré la législation en instaurant l’obligation de réaliser une évaluation ex ante des pertes prévues pour les fonds de garantie.

En ce qui concerne la période de programmation 2014-2020, une évaluation des besoins devra être réalisée chaque fois qu’un État membre décidera de contribuer au financement d’un instrument financier par le Feader¹³. En outre, les dispositions relatives aux paiements progressifs procurent une garantie supplémentaire.

Voir également les réponses aux points 21 et 22.

30

La Commission fait observer que la contribution aux fonds ne suffit pas pour considérer que les apports sont éligibles au moment de la clôture.

31

La Commission tient à insister sur le fait que les dépenses déclarées ont été comptabilisées correctement. Cependant, à l’occasion de ses propres audits dans certains États membres, la Commission a également observé que les transferts vers les fonds des instruments financiers étaient relativement excessifs par rapport à l’utilisation ultérieure des instruments par les bénéficiaires finals.

La Commission souligne que la nature des instruments financiers ne permet pas de dépenser immédiatement l’ensemble des montants qui y sont transférés. Il faut du temps pour que les instruments financiers deviennent des mécanismes efficaces et des liquidités initiales sont nécessaires pour garantir la régularité des flux d’investissement dans les entreprises.

La question de la surcapitalisation¹⁴ est abordée dans les dispositions de l’article 41 du règlement (UE) nº 1303/2013, en vertu desquelles les paiements progressifs, fondés sur l’obtention de résultats concrets au niveau des décaissements, ont été introduits en tant que règle générale applicable à l’ensemble des instruments finan-ciers pour la période 2014-2020.

32

Le versement d’un montant total sous la forme d’une contribution unique du PDR au fonds était conforme à la législation de l’Union européenne. Le montant des intérêts générés est resté à la disposition du fonds de garantie pour l’octroi de nouvelles garanties. Ce montant sera apuré au moment de la clôture des instruments financiers.

Le placement des montants non utilisés du Feader sur des comptes porteurs d’intérêts, qui dégagent des revenus supplémentaires pouvant être utilisés par les instruments financiers, est considéré comme une bonne pratique. Les fonds du Feader destinés aux subventions au titre des programmes peuvent également être placés sur des comptes porteurs d’intérêts.

Dans le cas de la Roumanie, une évaluation continue des pertes prévues a été entreprise et le budget général des instruments financiers utilisés dans le pays et soutenus par le Feader a été adapté afin de refléter les résultats de cette éva-luation.

33

L’article 52, paragraphe 3, du règlement (CE) nº 1974/2006 définit rigoureusement ce qu’il advient des ressources reversées dans le circuit opérationnel pendant la période de programmation à la suite d’investissements effectués par les fonds ou constituant des reliquats une fois qu’une garantie a été payée (en d’autres termes, ces ressources doivent être utilisées conformément à l’accord de financement ou apurées dans le cadre des comptes annuels).

Supposons qu’un emprunt contracté par un bénéficiaire final auprès d’un intermédiaire financier soit assorti d’une garantie. En remboursant ce prêt (et tous les intérêts qui y sont éventuellement associés), le bénéficiaire final confirme la mise en œuvre d’une opération soutenue par le Feader. Par conséquent, la garantie est libérée et celle-ci ne peut plus être associée au budget du Feader étant donné qu’elle a déjà été «absorbée», c’est-à-dire utilisée au moins une fois. La Commission ne considère pas cette pratique comme contraire aux principes de bonne gestion financière.

Au moment de la clôture, les dépenses éligibles des fonds de garantie couvrent toutes les garanties libérées après le remboursement effectif de prêts pendant la période de programmation, ainsi qu’un montant couvrant uniquement le risque lié aux garanties actives (mais pas le montant global des garanties actives qui sont émises). La part des garanties actives qui n’est pas considérée éligible doit être réaffectée au programme.

Voir également la réponse au point 31.

34

Les instruments financiers soutenus par le Feader ont procuré un accès au financement à des bénéficiaires auxquels les marchés financiers n’offraient aucune solution pour couvrir leur projet ou la part privée de son cofinancement. En ce qui concerne la période de programmation 2014-2020, les instruments financiers ne peuvent pas être utilisés pour préfinancer des subventions, les subventions ne peuvent pas être utilisées pour servir à rembourser un soutien provenant des instruments financiers et la combinaison de soutien apporté sous la forme de subventions et d’instruments financiers peut couvrir la même dépense pour autant que la somme de toutes les formes de soutien ne dépasse pas le montant total de la dépense concernée¹⁵.

Encadré 3

Les instruments financiers ont joué un rôle fondamental dans le cadre de la crise économique et financière, en particulier dans les États membres qui se trouvaient dans une situation financière tendue et/ou dans lesquels il était difficile de fournir un cofinancement aux bénéficiaires.

35

La Commission précise que le Feader contribue aux instruments financiers au moyen de ressources publiques (Feader et cofinancement des États).

Les instruments financiers ne constituent pas nécessairement une solution de remplacement alternative aux subventions, étant donné que les subventions et les instruments financiers peuvent être utilisés conjointement dans le cadre d’une opération unique et dans le respect des règles applicables en matière d’aides d’État.

Conformément aux articles 15, 71, paragraphe 5, et 71, paragraphe 2, du règlement (CE) nº 1698/2005, les demandeurs qui souhaitent bénéficier du soutien d’un instrument financier ont été évalués à l’aune des critères de sélection fixés par l’organe compétent pour la mesure concernée, dans la mesure où les dépenses ne sont éligibles pour la participation du Feader que si elles sont effectuées pour des opérations décidées par l’autorité de gestion du programme concerné ou sous sa responsabilité, selon ces mêmes critères de sélection.

La Commission estime que la programmation des instruments financiers était conforme à la législation de l’Union et aux règles applicables en matière d’aides d’État.

36

Aucune exigence légale de l’Union en matière de développement rural pour la période de programmation 2007-2013 n’impose que la somme de toutes les formes de soutien ne dépasse pas le montant total de la dépense concernée. Il convient également d’observer qu’en principe, les garanties couvrent jusqu’à 80 % de la part (privée) de l’investissement.

Voir également les réponses aux points 34 et 35.

37

Voir la réponse de la Commission au point 34.

38

Les audits de la Commission ont également attiré l’attention sur ce risque. Cependant, il est difficile de conclure que le niveau de transfert de capitaux est automatiquement associé à l’objectif de contourner la règle «n + 2» plutôt qu’à une exécution du programme plus lente que prévu. Dans plusieurs cas, les États membres ont transféré la totalité des capitaux inscrits au budget, même s’ils n’avaient pas de problème lié à la règle «n + 2».

Les contributions des PDR aux instruments financiers peuvent être effectuées à n’importe quel moment pendant la période de programmation.

Voir également la réponse au point 26.

Encadré 4

L’intention était d’accélérer l’activation du fonds d’emprunt, étant donné que les discussions et les négociations avaient duré plus longtemps que prévu. Toutes les parties prenantes souhaitaient lancer les instruments financiers sans délai. Les préparatifs administratifs se sont terminés en décembre 2013, moment auquel le fonds d’emprunt a été officiellement instauré.

La Commission indique que même dans l’intervalle supérieur de ces estimations, le montant des fonds restants pour les subventions (entre 70 % et 90 %) est assez significatif.

Les ressources non utilisées par l’intermédiaire des instruments financiers peuvent être reprogrammées pour d’autres formes de soutien.

Voir également les réponses aux points 31, 38 et 39.

40

La Commission a agi selon les règles.

La Commission fait observer qu’en cas de dépenses inférieures, les États membres doivent reverser les fonds aux programmes, ce qui accroîtra le risque de dégagement pour l’année de reprogrammation.

Voir également les réponses de la Commission au point 31 et à l’encadré 4.

41

Voir la réponse de la Commission au point 31.

42

La Commission indique que la détermination du marché potentiel s’effectue ex ante, tandis que les instruments peuvent être utilisés à la clôture des PDR et dans des conditions économiques et des marchés financiers fluctuants. La situation des instruments financiers exploités au niveau de l’Union est similaire.

La détermination du marché potentiel, qui constitue une notion très vaste, n’est pas le seul facteur utilisé pour définir et estimer le capital du fonds. Des facteurs tels que le budget total disponible au titre des mesures, les besoins d’investissement, l’évaluation de la valeur ajoutée des instruments financiers, la participation des instruments financiers à la réalisation des objectifs des mesures, etc., doivent également être pris en considération.

43

Dans le cas de la Bulgarie, la proposition couvrait des mesures au titre desquelles des instruments financiers ne peuvent pas être mis en place.

En ce qui concerne l’Italie, au moment du versement au fonds de garantie, les montants déclarés par les régions ne semblaient pas disproportionnés.

Voir également la réponse au point 39 à propos de la Sicile.

Pour la Lituanie, la surcapitalisation ne s’est produite que lorsque la crise du crédit s’est apaisée et que les banques ont commencé à accorder des prêts. La Lituanie a décidé de réduire la dotation en capital de l’instrument financier.

En Roumanie, la surcapitalisation était le reflet de l’incapacité des instruments financiers à mobiliser des crédits commerciaux dans le cadre d’une profonde crise financière et d’une contraction de la demande, qui remettaient sérieusement en question la rentabilité de tout investissement.

Voir également la réponse au point 32.

Encadré 5

Le recours limité au Fonds en 2014 peut être attribué à sa constitution tardive (décembre 2013), à la réticence permanente des investisseurs en raison de la grave crise économique touchant le pays, à une expérience insuffisante avec ce type d’instruments et à d’autres événements dans le pays qui n’étaient pas propices aux investissements.

La Commission estime qu’il s’agit là d’une bonne pratique, qui montre comment un État membre gère des budgets en fonction de l’évolution de la situation financière dans le domaine couvert par le programme et de la demande de financement existante.

Une comparaison ex post ne signifie pas qu’au moment de la création des instruments financiers, le montant prévu avait été surestimé. D’autres motifs justifient également la contribution du PDR au Fonds, comme ceux décrits au point 42.

44

Voir la réponse de la Commission au point 28.

Encadré 6

Les ressources non utilisées par l’intermédiaire des instruments financiers peuvent être reprogrammées pour d’autres formes de soutien.

Voir également la réponse au point 31.

En ce qui concerne la Bulgarie, le potentiel d’investissement initial proposé par l’État membre a été réduit après réexamen de la Commission. La responsabilité pour la création et la mise en œuvre des instruments financiers, y compris la réalisation et l’examen de l’évaluation ex ante, incombe aux États membres. Il n’appartient pas à la Commission de fournir une expertise spécifique régionalisée ou nationale pour le calcul des éléments techniques particuliers liés aux instruments financiers.

En ce qui concerne la Roumanie, voir la réponse de la Commission au point 43.

45

Les marchés financiers sont dynamiques et peuvent fluctuer, comme en témoigne la récente crise financière et économique. Par conséquent, les prévisions à long terme peuvent s’avérer peu fiables. Pour cette raison, la législation de l’Union pour la période de programmation 2014-2020 permet de prévoir d’éventuels réexamens et actualisations à moyen et long terme dans le cadre de chaque évaluation ex ante afin de refléter précisément les fluctuations potentielles des conditions de marché.

46

La Commission fait observer que la législation de l’Union pour la période de programmation 2007-2013 ne comporte aucune définition européenne du taux d’exposition au risque.

Pour la période de programmation 2014-2020, l’évaluation du taux d’exposition au risque, qualifiée d’«évaluation ex ante des risques» dans l’article 42, paragraphe 1, point b), du règlement (UE) nº 1303/2013, traduit la nécessité d’une contribution appropriée du programme afin de couvrir les pertes prévues et non prévues découlant des nouveaux emprunts.

47

La Commission considère qu’un fonds de garantie qui couvre 20 % du portefeuille d’emprunts et dont seulement 1 % des garanties est exécuté en définitive constitue en réalité un exemple d’emprunts productifs.

Le coefficient multiplicateur devrait être calculé au cas par cas, mais en l’espèce, le coefficient de 20 % est plutôt faible et ne devrait pas soulever de questions quant à une éventuelle surcapitalisation (même dans le cadre général des aides d’État, un plafond de garantie de 25 % peut être automatiquement exempté du seuil de notification, cf. article 21 du RGCE).

La Commission estime par ailleurs que le faible taux de défaut reflétait également la réticence du secteur bancaire à soutenir des opérations plus risquées.

48

La Commission fait observer que le montant total des garanties octroyées à des bénéficiaires finals à la fin de 2013 s’élevait à 249,6 millions d’euros, ce qui représente environ 60 % de la contribution aux fonds.

La Commission constate que les instruments financiers soumis à l’audit de la Cour sont toujours actifs et poursuivront leurs activités en 2014 et 2015.

Voir également les réponses aux points 12 et 39.

49

La Lituanie et la Lettonie, où des fonds d’emprunt ont été mis en place, ont également adopté ce type d’approche progressive.

52

La Commission souligne que certains instruments financiers sont devenus opérationnels à la fin de l’audit et doivent encore être mis en œuvre pendant deux ans.

53

Le taux moyen de décaissement calculé pour l’ensemble des instruments financiers ne reflète pas la vitesse de mise en œuvre de certains fonds. Dans le domaine de la politique de cohésion, nombre de fonds n’ont été instaurés qu’en 2012. Le faible taux d’absorption affiché par ces fonds à la fin de 2012 ne devrait pas être un facteur de préoccupation.

Les instruments financiers peuvent uniquement être évalués en fonction de leurs effets de renouvellement en fin de cycle, surtout dans le cas de ceux qui ont été mis en place à la fin de la période de programmation.

55

En réalité, la situation sur le marché financier s’est améliorée et les défaillances sont moins nombreuses que par le passé (voir l’exemple donné ci-dessus au point 47, avec une garantie de 20 % qui a abouti à une perte d’emprunts de seulement 1 %).

56

Voir la réponse de la Commission au point 55.

57

Ces modifications traduisaient les besoins réels des instruments financiers. Les ressources non utilisées par l’intermédiaire des instruments financiers ont été reprogrammées et utilisées pour d’autres formes de soutien.

58

Des fonds peuvent encore être décaissés au titre de ces instruments. La Commission ne peut confirmer les montants versés aux bénéficiaires finals qu’au terme de la période de programmation.

Voir également la réponse de la Commission au point 55.

59

Voir également les réponses de la Commission aux points 52 et 58.

60

La Commission considère que le recours au financement public sur des marchés performants (ou sur ceux qui récupèrent en grande partie leurs capacités de fonctionnement) doit être évalué avec soin afin d’éviter toute distorsion de la concurrence.

Dans le cas de la Grèce, le fonds n’a été instauré qu’à la fin de 2013 et, par conséquent, les décaissements effectifs en faveur des bénéficiaires finals n’ont débuté qu’à la mi-2014. En ce qui concerne la Lituanie, le système bancaire est parvenu à restaurer un flux de crédit normal à la fin de 2012, ce qui a rendu les ressources du Feader partiellement inutiles. Le même phénomène s’est produit en Lettonie, où le fonds avait par ailleurs une orientation particulière.

61

La législation de l’Union n’oblige pas les États membres à utiliser immédiatement les ressources reversées au fonds. Les dispositions relatives au renouvellement sont définies dans l’accord de financement et dépendent de la situation particu-lière et du contexte dans lequel l’instrument financier est utilisé. Un État membre peut, par exemple, vouloir «rassembler» les ressources reversées afin de lancer un instrument financier pour un nouveau produit financier ou une nouvelle cible. La législation pour la période 2007-2013 permet la réaffectation des ressources aux instruments financiers pendant une période indéterminée.

62

En ce qui concerne la période 2014-2020, un système amélioré de suivi et de rapports a été mis en place. Ce système est consacré par les dispositions de l’article 46 du règlement (UE) nº 1303/2013 et permet d’évaluer la performance du point de vue des effets de renouvellement et de levier.

63

L’obtention d’un effet de levier important n’est pas le principal objectif des instruments financiers. Les instruments financiers sont les moyens permettant au programme d’apporter un soutien aux bénéficiaires finals. Les effets produits par les instruments financiers (effet de renouvellement ou de levier, par exemple) constituent des avantages, mais pas des objectifs en eux-mêmes.

L’effet de levier, qui peut varier en fonction des secteurs, des régions et des produits financiers, devrait être déterminé dans l’accord de financement pour l’instrument financier concerné.

En ce qui concerne la participation des investisseurs privés, la Commission tient à renvoyer à la législation relative aux aides d’État sous forme de capital-investissement (RGCE), qui exige une certaine participation d’un investisseur privé. La définition que donne la Commission du mécanisme de levier couvre toutes les contributions (privées et publiques) en sus des fonds de l’Union européenne.

64

Selon la définition de l’effet de levier donnée dans le règlement financier, toute contribution publique en plus de celle de l’Union constitue un effet de levier.

Le Feader ne constitue pas une exception par rapport aux autres fonds en gestion partagée.

65

L’article 37, paragraphe 2, du règlement (UE) nº 1303/2013 ne fournit aucune définition de l’effet de levier et ne doit en aucun cas être considéré comme une dérogation aux dispositions du règlement financier. Il exige seulement que l’évaluation ex ante tienne compte de l’effet de levier attendu, découlant de la création des instruments financiers. Cependant, l’article 39, paragraphe 5, du RDC, par exemple, propose une méthode de calcul de l’effet de levier.

Conformément à la réglementation applicable, l’obligation de cofinancement de la politique de développement rural se situe au niveau des programmes. Les opérations individuelles (c’est-à-dire les fonds) peuvent bénéficier ou non d’un co-financement au niveau national.

66

Voir également les réponses aux points 63 à 65.

67

Voir la réponse de la Commission au point 60.

Encadré 7

La Commission est d’avis que les estimations devraient tenir compte des montants effectivement mis à la disposition des fonds après les dernières modifications du PDR, compte tenu de leur incidence sur le calcul de l’effet de levier.

68

La création d’instruments financiers au titre du Feader représentait un tout nouveau concept pour certains États membres, ce qui a nécessité un processus d’apprentissage. Dans la plupart des cas, les retards s’expliquaient par la nouveauté des instruments en matière de politique de développement rural, de marchés publics et d’aides d’État.

La Commission a mis en œuvre des mesures de promotion et d’information de grande ampleur relatives à l’utilisation des instruments financiers par l’intermédiaire de comités pour le développement rural, de réseaux, de formations, d’activités de sensibilisation, de réunions bilatérales avec les États membres et de lignes directrices exhaustives.

Pour la nouvelle période de programmation, la Commission a également fourni les orientations nécessaires sur la mise en œuvre des instruments financiers. Plus particulièrement, la Commission a informé les États membres des différentes options disponibles afin de permettre aux autorités de gestion de recourir aux instruments financiers de manière appropriée.

Pendant la période 2014-2020, les fonds déjà établis poursuivront leurs activités ou il sera possible d’en créer de nouveaux sur la base des modèles proposés par la Commission (tels que les instruments prêts à l’emploi)¹⁶. Ainsi, les retards devraient être réduits de manière significative.

Encadré 8

Dans certains États membres, le crash financier et la crise économique consécutive ont engendré une situation de demande non solvable (entreprises en cessation d’activités ou en faillite). Cette situation, parmi d’autres facteurs externes, explique les retards et le faible recours aux fonds.

69

La Commission considère que l’évaluation de la performance des instruments financiers devrait également se concentrer sur les résultats enregistrés par les instruments financiers cofinancés, y compris les effets de renouvellement et de levier. Par ailleurs, l’évaluation devrait tenir compte des différentes situations qui peuvent se produire. L’évolution des valeurs pour chaque indicateur devra être évaluée minutieusement en fonction du contexte. Les valeurs des indicateurs prises isolément ne permettent pas d’évaluer la performance.

Les instruments financiers sont les moyens qui permettent aux programmes d’apporter un soutien aux bénéficiaires finals. Le principal indicateur de performance est donc la contribution du programme, dépensée conformément à ses objectifs.

La Commission estime que l’effet de levier et l’effet de renouvellement sont négativement corrélés (plus l’effet de levier est élevé, plus le renouvellement est faible).

De plus, la Commission renvoie aux quatre indicateurs de performance établis à l’article 12 du règlement délégué (UE) nº 480/2014.

70

La Commission fait observer qu’il n’existait pas d’indicateurs communs pour les instruments dans le CCSE pour la période 2007-2013. Cependant, le CCSE prévoit l’utilisation d’indicateurs supplémentaires¹⁷ que les États membres devront définir afin de permettre le suivi et l’évaluation des particularités des PDR. Un équilibre doit être trouvé entre, d’une part, un nombre raisonnable d’indicateurs communs que tous les PDR doivent suivre et, d’autre part, les indicateurs supplémentaires qui doivent, le cas échéant, faire l’objet d’un suivi pour certains PDR. Tous les indicateurs de performance devraient être définis d’un commun accord par l’autorité de gestion et l’instrument financier.

En ce qui concerne le cadre pour 2014-2020, les indicateurs de performance sont définis à l’article 12 du règlement délégué (UE) nº 480/2014. De plus, les États membres sont tenus d’établir des rapports réguliers sur les instruments financiers, conformément à l’article 46 du règlement (UE) nº 1303/2013.

Réponse commune de la Commission aux points 72 à 75

Les dispositions en matière de liquidation et de sortie seront définies par l’autorité de gestion dans l’accord de financement avec le gestionnaire de fonds, en veillant à ce que les dispositions pertinentes soient dûment prises en considération.

En vertu de la gestion partagée et conformément au principe de subsidiarité, la Commission doit s’assurer que les États membres mettent en place des systèmes de gestion et de contrôle adéquats.

Durant la période 2007-2013, la Commission a fourni des orientations à tout État membre qui en a fait la demande. La Commission prépare actuellement des lignes directrices relatives à la clôture des programmes de la période 2007-2013.

La Commission fournira des orientations consolidées et améliorées pour la période 2014-2020. Le respect des orientations et des règles juridiques fera l’objet d’une vérification dans le cadre de l’apurement des comptes.

77

Ces dispositions ne font pas partie de la législation. La Commission recommande aux États membres de respecter les dispositions contenues dans les lignes directrices.

Les interprétations divergentes ont été clarifiées dans le cadre des discussions au sein du Comité pour le développement rural en 2014.

78

Voir les réponses aux points 61 et 72 à 75.

79

La Commission fait observer que les ressources du Feader reversées aux fonds après avoir été utilisées au moins une fois ne constituent plus des ressources de l’Union. Après la clôture, il incombe aux États membres de les utiliser au profit d’entreprises individuelles, comme le prévoit la législation de l’Union, dans le respect des règles en matière d’aides d’État. Ces ressources peuvent également être affectées à d’autres instruments financiers.

Voir également les réponses aux points 5, 33, 61 et 72 à 75.

80

La Commission assume ses responsabilités concernant la clôture des PDR relevant de la période 2007-2013.

Toute activité s’étendant au-delà de la clôture des programmes et qui ne concerne pas le budget de l’Union relève de la responsabilité des États membres.

82

La Commission est d’avis que de nombreuses autres dispositions juridiques de la nouvelle législation sont applicables aux instruments financiers dans le domaine du développement rural (par exemple, les dispositions relatives au contrôle, à l’éligibilité des dépenses, à la réutilisation des fonds, aux combinaisons d’instruments financiers et de subventions, aux possibilités de désigner différents organes en tant que gestionnaires de fonds, y compris les options prévues pour les autorités de gestion, à la sélection des intermédiaires et des bénéficiaires finals, aux coûts et frais de gestion, etc.).

83

La Commission estime que la nouvelle législation aborde ce point de manière satisfaisante et atténue les risques potentiels.

Voir également les réponses de la Commission aux points 31 et 41.

84

Voir les réponses de la Commission à l’encadré 4 et au point 31.

85

Le législateur a conféré aux autorités de gestion la compétence relative à l’examen des évaluations ex ante.

86

Outre les évaluations ex ante obligatoires et les paiements progressifs, la nouvelle législation prévoit d’autres garanties appropriées visant à atténuer ce risque potentiel, comme le suivi et l’établissement de rapports exhaustifs.

La Commission fait également observer que dans 75 % des cas (9 sur 12), les taux d’exposition au risque employés se situent dans une fourchette entre 2 et 5.

En règle générale, pour la période 2014-2020, le versement des tranches ultérieures est conditionné à l’absorption préalable de capitaux.

87

Selon la législation de l’Union, les instruments financiers peuvent être créés à n’importe quel moment pendant la période de programmation 2014-2020. La mise en œuvre au cours de cette période peut démarrer immédiatement après l’adoption des nouveaux programmes, et ce dès 2015. Par exemple, en janvier 2015, le PDR néerlandais 2014-2020 a été adopté, lequel prévoit également la mise en place d’un instrument financier soutenu par le Feader¹⁸.

Voir également la réponse de la Commission au point 68.

88

Les instruments financiers devraient permettre le soutien du programme en cas de défaillances du marché, de situations d’investissement non optimales ou de besoins d’investissement particuliers. Le maintien du soutien du programme sur un marché où l’intervention publique n’est plus nécessaire n’est pas conforme aux règles en matière d’aides d’État et va à l’encontre du principe de bonne gestion financière.

Le terme du produit financier dépendra essentiellement du type d’investissement à soutenir. Les investissements à long terme dans des projets d’infrastructure auront des cycles de vie différents de ceux des investissements à court terme dans le microcrédit.

Voir également les réponses aux points 43 et 60 et à l’encadré 5.

89

Voir la réponse de la Commission au point 5.

90

La performance du Feader est essentiellement appréciée au moyen d’évaluations. Les évaluations à mi-parcours relatives à la période d’exécution 2007-2013 sont intervenues trop tôt pour pouvoir juger les résultats et la performance des instruments financiers. L’évaluation des incidences des politiques de développement rural ne peut avoir lieu qu’après l’écoulement d’un délai suffisant. Par conséquent, davantage de résultats sont à attendre des évaluations ex post réalisées par les États membres, qui seront synthétisées par la Commission en 2017.

Voir également la réponse de la Commission au point 70.

91

La participation privée n’est pas considérée comme un effet de levier dans le règlement financier.

Le ratio de levier dépend du type d’instrument financier, de la région et du type de projets. Par conséquent, l’objectif relatif à l’effet de levier ne saurait faire partie d’un cadre réglementaire. La Commission élabore actuellement des orientations sur l’effet de levier.

95

Le soutien du Feader pendant la période 2007-2013 est accordé en vertu des règles en matière d’aides d’État dans le secteur agricole et conformément au règlement (CE) nº 1698/2005 du Conseil et au règlement (CE) nº 1974/2006 de la Commission.

Voir également les réponses de la Commission aux points 35 et 37.

Pour la période 2014-2020, des orientations communes sont prévues pour les politiques relevant de la gestion partagée, en ce qui concerne des questions liées aux instruments financiers, et la même approche est adoptée concernant l’accès aux fonds pour toutes ces politiques.

Conclusions et recommandations

96

La Commission constate qu’au cours de la période 2007-2013, sept États membres ont mis en place des instruments financiers, ce qui constitue une amélioration significative par rapport à la période 2000-2006, durant laquelle deux États membres seulement avaient mis en œuvre de tels instruments.

Le cadre juridique de l’Union européenne pour la période de programmation 2007-2013 laisse une grande marge de manœuvre au niveau de la mise en œuvre des mesures de développement rural. La Commission estime que le cadre juridique pour la période 2007-2013 tient compte des particularités du développement rural et que cela transparaît dans les instruments financiers soutenus par le Feader. Le règlement (CE) nº 1698/2005 du Conseil et le règlement (CE) nº 1974/2006 de la Commission définissent le champ d’application et le domaine d’intervention du Feader, y compris les mesures de soutien spécifique¹⁹. Chaque mesure de développement rural comporte diverses règles et dispositions en matière d’éligibilité, qui doivent être respectées par les instruments financiers établis dans le cadre de la mesure concernée et faire partie de l’accord de financement.

L’obligation de réaliser une évaluation ex ante appropriée des pertes prévues a été introduite en 2011 pour le cofinancement par le Feader des opérations comprenant des fonds de garantie²⁰.

En ce qui concerne la période de programmation 2014-2020, la réalisation d’une évaluation ex ante est obligatoire pour toute opération comprenant des instruments financiers cofinancés par le Feader²¹. La législation prévoit des mesures destinées à inciter les États membres à recourir aux instruments financiers et leur offre la possibilité de lancer ces instruments sans délai sur la base de modèles prêts pour la mise en œuvre, tels que les modèles prêts à l’emploi. La Commission fournit également les orientations nécessaires aux États membres et aux parties prenantes et continuera de le faire durant le reste de la période 2014-2020.

97

La Commission considère que le nouveau cadre juridique pour la période de programmation 2014-2020 répond de manière satisfaisante aux préoccupations formulées par la Cour.

La question de la surcapitalisation est abordée dans les dispositions de l’article 41 du règlement (UE) nº 1303/2013, en vertu desquelles les paiements progressifs, fondés sur l’obtention de résultats concrets au niveau des décaissements, ont été introduits en tant que règle générale applicable à l’ensemble des instruments financiers pour la période 2014-2020.

Les questions de performance clés sont traitées correctement dans le cadre du contrôle des instruments financiers soutenus par les Fonds ESI, tel que défini à l’article 46 du règlement (UE) nº 1303/2013. De plus, la Commission renvoie aux quatre indicateurs de performance établis à l’article 12 du règlement délégué (UE) nº 480/2014.

Par ailleurs, en vue d’encourager le recours aux instruments financiers, la Commission a intensifié sa coopération avec la Banque européenne d’investissement (BEI) dans le domaine de l’agriculture et du développement rural et a signé un protocole d’accord le 14 juillet 2014²². Cette coopération offre notamment la possibilité de faire appel à l’expérience et aux connaissances du groupe BEI en matière d’instruments financiers et de leur application au développement rural.

La Commission a également lancé «fi-compass», une plateforme globale d’assistance technique, qui fournira à la Commission, aux États membres et aux parties prenantes des orientations méthodologiques et un soutien en matière de sensibilisation dans le domaine des instruments financiers soutenus par les Fonds ESI pour la période 2014-2020²³. Dans le cadre de son programme de travail, la plateforme «fi-compass» élaborera également des produits spécifiques au Feader.

98

Conformément aux principes de subsidiarité et de gestion partagée, la création d’instruments financiers, leur mise en œuvre et l’évaluation de la demande incombent aux États membres.

La création d’instruments financiers au titre du Feader représentait un tout nouveau concept pour certains États membres, ce qui a nécessité un processus d’apprentissage. La Commission a mis en œuvre des mesures de promotion et d’information de grande ampleur relatives à l’utilisation des instruments financiers par l’intermédiaire de comités pour le développement rural, de réseaux, de formations, d’activités de sensibilisation, de réunions bilatérales avec les États membres et de lignes directrices exhaustives.

La Commission estime que la nouvelle législation prévoit suffisamment de mesures d’incitation (par exemple, un taux de cofinancement plus élevé²⁴, le cofinancement national à un stade ultérieur de la période de mise en œuvre, le préfinancement des investissements par opposition au remboursement des dépenses engagées dans le cas de subventions) et que les mesures d’incitation en faveur de l’investissement (comme l’éligibilité différente de la TVA²⁵, l’éligibilité du capital d’exploitation²⁶) présentent suffisamment d’avantages par rapport aux subventions.

Pendant la période 2014-2020, les fonds déjà établis poursuivront leurs activités ou il sera possible d’en créer de nouveaux sur la base des modèles proposés par la Commission (tels que les instruments prêts à l’emploi)²⁷.

Le législateur a défini les instruments financiers comme un type de soutien à la mise en œuvre de mesures particulières de développement rural au cours des périodes de programmation 2007-2013 et 2014-2020.

Recommandation nº 1

La Commission accepte de recenser les difficultés, les caractéristiques spécifiques et les obstacles liés à la création d’instruments financiers dans le cadre du Feader.

Cette analyse sera entreprise dans le cadre des activités de «fi-compass», une plateforme globale d’assistance technique, qui fournit à la Commission, aux États membres et aux parties prenantes des orientations méthodologiques et un soutien en matière de sensibilisation dans le domaine des instruments financiers soutenus par les Fonds ESI pour la période 2014-2020²⁸.

Les autres éléments de la recommandation sont adressés aux États membres.

99

Conformément aux principes de subsidiarité et de gestion partagée, la création d’instruments financiers, leur mise en œuvre et l’évaluation de la demande incombent aux États membres.

Les instruments financiers doivent être dotés d’un certain volume de liquidités pour garantir la régularité des flux d’investissement dans les entreprises.

Recommandation nº 2

La Commission accepte cette recommandation, qui est déjà partiellement mise en œuvre.

Dans le cadre de la plateforme d’assistance technique «fi-compass» relative aux Fonds ESI, des orientations générales et spécifiques à chaque fond sont fournies quant aux évaluations ex ante. Sont également couverts l’ensemble du Feader et des secteurs spécifiques tels que l’agriculture et la sylviculture.

100

La Commission considère que la performance du Feader est essentiellement appréciée au moyen d’évaluations. L’évaluation des incidences des politiques de développement rural ne peut avoir lieu qu’après l’écoulement d’un délai suffisant. Par conséquent, davantage de résultats sont à attendre des évaluations ex post réalisées par les États membres, qui seront synthétisées par la Commission en 2017.

Les autorités de gestion ont communiqué, en annexe aux rapports annuels d’exécution, des informations spécifiques sur les opérations comprenant des instruments financiers, par exemple concernant l’effet de levier et la performance.

La Commission estime qu’elle a exécuté ses fonctions de supervision de manière adéquate.

Recommandation nº 3

La Commission accepte cette recommandation, qui est déjà partiellement mise en œuvre.

La Commission a mis à disposition des modèles standards pour les fonds d’emprunt et les fonds de garantie dans le domaine du développement rural. Dans le cadre de la plateforme d’assistance technique «fi-compass» relative aux fonds ESI, la Commission explore actuellement la possibilité de recourir à un autre modèle, notamment en matière d’efficacité énergétique et d’énergie renouvelable, qui devrait être disponible d’ici la fin 2015.

En ce qui concerne la coopération avec le groupe BEI, la Commission a signé un protocole d’accord spécifique sur la coopération dans le domaine de l’agriculture et du développement rural, qui prévoit que la BEI propose aux États membres un régime spécial pour les instruments financiers qui sera mis en œuvre dans le cadre du Feader. Une manifestation spécifiquement consacrée à ce protocole d’accord est déjà prévue pour le 23 mars 2015.

101

Les marchés financiers sont dynamiques et peuvent fluctuer, comme en témoigne la récente crise financière et économique. Par conséquent, les prévisions à long terme peuvent s’avérer peu fiables. Pour cette raison, la législation de l’Union pour la période de programmation 2014-2020 permet de prévoir d’éventuels réexamens et actualisations à moyen et long terme dans le cadre de chaque évaluation ex ante afin de refléter précisément les fluctuations potentielles des conditions de marché.

Recommandation nº 4

La Commission accepte cette recommandation, qui est déjà partiellement mise en œuvre.

Les règles de transition pour la période 2007-2013 ont été adoptées.

En ce qui concerne la période 2014-2020, des discussions relatives à la clôture se tiendront avec les États membres à l’approche de la clôture des programmes de la période 2014-2020 et des règles de transition devront être définies.

En 2014, la Commission a communiqué aux autorités de gestion ses orientations concernant les instruments financiers au titre des programmes relevant des Fonds ESI pour la période 2014-2020.

Recommandation nº 5

Cette recommandation est adressée aux États membres.

103

La Commission fait observer qu’il revient aux autorités nationales de garantir que les opérations individuelles sont exécutées dans le respect des dispositions juridiques applicables. La Commission évalue les aspects liés aux instruments fi-nanciers lors de ses missions d’audit.

Conformément à la législation de l’Union applicable à la période 2007-2013, les dispositions en matière de liquidation et de sortie seront définies par l’autorité de gestion dans l’accord de financement avec le gestionnaire de fonds, en veillant à ce que les dispositions pertinentes soient dûment prises en considération. Dans le cadre de la gestion partagée et conformément au principe de subsidiarité, la Commission doit s’assurer que les États membres mettent en place des systèmes de gestion et de contrôle adéquats.

Durant la période 2007-2013, la Commission a fourni des orientations à tout État membre qui en a fait la demande. Les lignes directrices relatives à la clôture des programmes de développement rural de la période 2007-2013 ont été adoptées en 2015²⁹. Le respect des orientations et des règles juridiques fera l’objet d’une vérification dans le cadre de l’apurement des comptes.

La Commission fournira des orientations consolidées et améliorées pour la période 2014-2020.

Recommandation nº 6

La Commission accepte cette recommandation, dans la mesure où les règles relatives à la clôture des programmes de développement rural pour la période 2007-2013³⁰ relèvent de son champ d’application.

La Commission fait observer qu’en vertu de la législation de l’Union applicable à la période 2007-2013, l’élaboration de règles précises de mise en œuvre opérationnelle, y compris la politique de sortie appropriée pour chaque instrument d’ingénierie financière, relève de la responsabilité des États membres.

1Règlement (CE) nº 1698/2005 du Conseil et règlement (CE) nº 1974/2006 de la Commission.

2Par exemple, le soutien aux investissements en faveur de la modernisation des exploitations agricoles, de l’accroissement de la valeur ajoutée des produits agricoles et sylvicoles, de la création et du développement de microentreprises en milieu rural, de la diversification vers des activités non agricoles, de la rénovation des villages, etc.

3Règlement (UE) nº 679/2011 de la Commission du 14 juillet 2011.

4Article 37, paragraphe 2, du règlement (UE) nº 1303/2013.

5Article 46 du règlement (UE) n° 1303/2013.

6Décision C(2015) 1399 final du 5 mars 2015.

7Voir déclaration 14/225 du 14 juillet 2014.

8Pour de plus amples informations, veuillez consulter le site http://www.fi-compass.eu.

9Pour de plus amples informations, veuillez consulter le site http://www.fi-compass.eu.

10Décision C(2015) 1399 final du 5 mars 2015.

11Règlement (UE) nº 679/2011 de la Commission du 14 juillet 2011.

12Article 37, paragraphe 2, du règlement (UE) nº 1303/2013.

13Article 37, paragraphe 2, du règlement (UE) nº 1303/2013.

14Dans son audit RS n° 2/2012, la Cour renvoie à la taille excessive des instruments financiers et non à la surcapitalisation.

15Article 37, paragraphes 7, 8 et 9, du règlement (UE) nº 1303/2013.

16Règlement d’exécution (UE) nº 964/2014 de la Commission du 11 septembre 2014 portant modalités d’application du règlement (UE) nº 1303/2013 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les conditions standards pour les instruments financiers.

17Article 81, paragraphe 2, du règlement (CE) nº 1698/2005.

18Voir la présentation correspondante sur le site http://www.fi-compass.eu.

19Par exemple, le soutien aux investissements en faveur de la modernisation des exploitations agricoles, de l’accroissement de la valeur ajoutée des produits agricoles et sylvicoles, de la création et du développement de microentreprises en milieu rural, de la diversification vers des activités non agricoles, de la rénovation des villages, etc.

20Règlement (UE) nº 679/2011 de la Commission du 14 juillet 2011.

21Article 37, paragraphe 2, du règlement (UE) nº 1303/2013.

22Voir déclaration 14/225 du 14 juillet 2014.

23Pour de plus amples informations, veuillez consulter le site http://www.fi-compass.eu.

24Conformément à l’article 59, paragraphe 4, point d), du règlement (UE) nº 1305/2013, le taux de participation applicable à la mesure concernée est augmenté de 10 points de pourcentage supplémentaires pour les participations aux instruments financiers visés à l’article 38, paragraphe 1, point b), du règlement (UE) nº 1303/2013, et s’élève à 100 % pour les instruments financiers de l’Union visés à l’article 38, paragraphe 1, point a), du règlement (UE) nº 1303/2013. Une approche similaire est suivie pour les participations aux instruments financiers consenties par le FEDER et le Fonds de cohésion.

25Article 37, paragraphe 11, du règlement (UE) nº 1303/2013.

26Article 45, paragraphe 5, du règlement (UE) nº 1305/2013.

27Règlement d’exécution (UE) nº 964/2014 de la Commission du 11 septembre 2014 portant modalités d’application du règlement (UE) nº 1303/2013 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les conditions standards pour les instruments financiers.

28Pour de plus amples informations, veuillez consulter le site http://www.fi-compass.eu.

29Décision C(2015) 1399 final du 5 mars 2015.

30Décision C(2015) 1399 final du 5 mars 2015.

QJ-AB-15-004-FR-E  ISSN 1977-5695

La Cour a examiné si les instruments financiers (fonds d’emprunt et de garantie) avaient donné de bons résultats dans le domaine du développement rural au cours de la période 2007-2013, et évalué leur potentiel pour la période 2014-2020. Elle a constaté qu’ils ont été inefficaces jusqu’à présent, essentiellement parce qu’ils étaient surcapitalisés et que leur potentiel sur le plan des effets de levier et de renouvellement souhaités n’a pas été exploité. Concernant la période 2014-2020, malgré des améliorations dans la législation applicable, la Cour estime, en conclusion, qu’il sera encore particulièrement difficile d’obtenir l’impact souhaité.