EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luksemburg

LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1

E-mail: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2015

Print | ISBN 978-92-872-2297-8 | ISSN 1831-0923 | doi:10.2865/313901 | QJ-AB-15-004-PL-C
PDF | ISBN 978-92-872-2301-2 | ISSN 1977-5768 | doi:10.2865/507048 | QJ-AB-15-004-PL-N
EPUB | ISBN 978-92-872-2288-6 | ISSN 1977-5768 | doi:10.2865/059828 | QJ-AB-15-004-PL-E

© Unia Europejska, 2015

Powielanie materiałów dozwolone pod warunkiem podania źródła.

W celu wykorzystania lub powielenia wykresu 1 należy wystąpić o zgodę bezpośrednio do właściciela praw autorskich.

JAK OTRZYMAĆ PUBLIKACJE UE

Publikacje bezpłatne:

•jeden egzemplarz:
w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)

•kilka egzemplarzy (lub mapy, plakaty):
w przedstawicielstwach Unii Europejskiej (http://ec.europa.eu/represent_pl.htm)
w delegaturach Unii Europejskiej w krajach poza UE: (http://eeas.europa.eu/delegations/index_pl.htm)
kontaktując się z Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_pl.htm)
lub dzwoniąc pod numer 00 800 6 7 8 9 10 11 (numer bezpłatny w całej UE) (*).

(*)Informacje są udzielane nieodpłatnie, większość połączeń również jest bezpłatna (niektórzy operatorzy, hotele lub telefony publiczne mogą naliczać opłaty).

Publikacje płatne:

•w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)

PL
2015

nr 05

Sprawozdanie specjalne

Czy instrumenty
finansowe stanowią
skuteczne
i przyszłościowe
narzędzie wspierania
rozwoju obszarów
wiejskich?

(przedstawione na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE)

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli wykonania zadań i kontroli zgodności wybranych obszarów działalności budżetowej lub kwestii związanych z zarządzaniem. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę następujące aspekty: zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę kontroli I, której przewodniczy członek Trybunału Obrachunkowego Rasa Budbergytė i która zajmuje się obszarem wydatków związanym z zarządzaniem zasobami naturalnymi i ich ochroną. Kontrolą kierowała Kersti Kaljulaid, członek Trybunału, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Peeter Lätti, szef gabinetu; Helder Faria Viegas, kierownik działu; Bertrand Tanguy, kierownik zespołu; Jan Huth, zastępca kierownika zespołu, oraz kontrolerzy: Christine Kleinsasser, Ioannis Papadakis, Roberto Resegotti i Jolanta Zemailaite.

Od lewej: J. Zemailaite, I. Papadakis, B. Tanguy, R. Resegotti, K. Kaljulaid, H. Faria Viegas, J. Huth, C. Kleinsasser.

Spis treści

Wykaz skrótów i terminów technicznych

Streszczenie

Wprowadzenie

Poprzednie kontrole przeprowadzone przez Trybunał

Powody tworzenia instrumentów finansowych

Ostatnie wydarzenia

Instrumenty finansowe w zakresie rozwoju obszarów wiejskich

Zarządzanie instrumentami finansowymi w zakresie rozwoju obszarów wiejskich

Zakres kontroli i podejście kontrolne

Uwagi

Czy w okresie programowania 2007–2013 instrumenty finansowe zostały utworzone i dokapitalizowane w odpowiedni sposób?

Ramy programowania nie były przygotowane w sposób zadowalający

Niemniej jednak przepisy dotyczące wydatkowania środków są korzystne dla państw członkowskich

Instrumenty finansowe zostały nadmiernie skapitalizowane

Czy w latach 2007–2013 instrumenty finansowe dobrze spełniały swoje zadania?

Instrumenty finansowe osiągnęły słabe wyniki w zakresie rotacji środków

Efekt dźwigni występuje rzadko, a niektóre fundusze zostały utworzone zbyt późno

Monitorowanie instrumentów finansowych w latach 2007–2013 nie przyniosło wystarczająco istotnych informacji na temat uzyskanych wyników

Czy w latach 2007–2013 obowiązywały stosowne strategie zamknięcia i wyjścia?

Procedura zamknięcia nie została jak dotąd dobrze przygotowana, a przepisy były interpretowane odmiennie przez państwa członkowskie i Komisję

Brak jasności w kwestii przepisów dotyczących strategii wyjścia

Czy ramy prawne na lata 2014–2020 mogą przyczynić się do wprowadzenia koniecznych ulepszeń w instrumentach finansowych?

W nowych ramach prawnych wprowadzono istotne ulepszenia …

… lecz wciąż istnieją pewne przeszkody

Wnioski i zalecenia

Załącznik I | — | Oszacowanie nadmiernej kapitalizacji funduszy gwarancyjnych według stanu na dzień 31 grudnia 2013 r. według wskaźnika ekspozycji na ryzyko
Załącznik II | — | Przegląd głównych uchybień, które wpłynęły negatywnie na wyniki skontrolowanych instrumentów finansowych

Odpowiedzi Komisji

Wykaz skrótów i terminów technicznych

Skróty

EFRROW: Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich

PROW: Program Rozwoju Obszarów Wiejskich

Terminy techniczne

Agencja płatnicza: organ krajowy lub regionalny, który odpowiada za ocenę, obliczenie i wypłatę dotacji rolnych.

Działanie: program pomocy służący do realizacji polityki. Działania inwestycyjne: działania, które zapewniają wsparcie finansowe na inwestycje w maszyny i sprzęt, roboty budowlane lub prace innego rodzaju.

Dźwignia finansowa: na potrzeby niniejszego sprawozdania efekt dźwigni finansowej obliczany jest poprzez zestawienie, ile euro w ramach finansowania (ze środków publicznych lub prywatnych) zostało zagwarantowanych lub wypłaconych na działalność gospodarczą na obszarach wiejskich w przeliczeniu na każde euro ze środków publicznych (unijnych lub państwa członkowskiego).

Fundusz odnawialny: system, w którym środki udostępnione w ramach instrumentów finansowych po jednokrotnym wykorzystaniu zostają wykorzystane ponownie lub odnowione.

Fundusze gwarancyjne: fundusze gwarancyjne zapewniają gwarancje finansowe na kredyty, o które ubiegają się przedsiębiorstwa lub organizacje rolne, ułatwiając im tym samym uzyskanie finansowania z banku. Fundusze te określa się jako odnawialne, ponieważ w miarę jak w ramach poszczególnych projektów spłacane są pożyczki, gwarancje zostają zwolnione i wydawać można nowe gwarancje. Fundusze gwarancyjne są odnawiane przy zastosowaniu mnożnika kapitału funduszu.

Fundusze kapitału podwyższonego ryzyka (fundusze venture capital): nastawione na zysk fundusze prywatne, które zapewniają kapitał zazwyczaj dla nowych przedsiębiorstw o dużym potencjale i wysokim poziomie ryzyka.

Fundusze pożyczkowe: fundusze, które zapewniają środki na pożyczki na potrzeby projektów związanych z rozwojem małych przedsiębiorstw. Określa się je jako odnawialne, ponieważ środki na nowe pożyczki są udostępniane w miarę spłaty poprzednich pożyczek w ramach poszczególnych projektów.

Gwarancja: zobowiązanie strony trzeciej (poręczyciela) do spłaty długów pożyczkobiorcy. Kiedy pożyczkobiorcy nie są w stanie samodzielnie spłacić pożyczki, za jej spłatę odpowiedzialny jest poręczyciel.

Instytucja zarządzająca: organ krajowy lub regionalny wskazany przez państwo członkowskie w celu zarządzania programem rozwoju obszaru wiejskiego.

Nadmierna kapitalizacja: sytuacja, gdy kwota, którą zasilono kapitał instrumentu inżynierii finansowej, jest zbyt wysoka w stosunku do kwoty udostępnionej ostatecznym odbiorcom w formie pożyczek lub udzielonych gwarancji.

Okres programowania: okres obowiązywania programów rozwoju obszarów wiejskich.

Ostateczny odbiorca: osoba lub instytucja, która otrzymuje wsparcie z instrumentu finansowego.

Oś (osie): spójna grupa działań, których wdrożenie prowadzi bezpośrednio do realizacji celów szczegółowych i przyczynia się do osiągnięcia jednego celu lub większej liczby celów ogólnych w ramach polityki rozwoju obszarów wiejskich. Przykładowo działania w ramach osi 1 przyczyniają się do zwiększenia konkurencyjności sektora rolnego i leśnego, a działania w osi 3 mają służyć poprawie jakości życia na obszarach wiejskich i zwiększeniu zróżnicowania gospodarki wiejskiej.

Produkty i rezultaty: produkty to działania realizowane bezpośrednio w ramach danego instrumentu finansowego. W przypadku funduszu gwarancyjnego produktem jest na przykład „liczba udzielonych gwarancji”. Rezultaty to natychmiastowe efekty lub zmiany, które wynikają z realizacji projektu. Dla ostatecznych odbiorców rezultat stanowi na przykład otrzymanie pożyczki z banku.

Umowa o finansowaniu: porozumienie między państwem członkowskim (lub instytucją zarządzającą) a zarządzającym funduszem, w którym określa się warunki finansowania.

Wskaźnik ekspozycji na ryzyko: górna granica niespłaconych należności, która w ramach zarządzania danym funduszem gwarancyjnym uznawana jest za dopuszczalną. Jeśli założyć na przykład, że maksymalnie 20% gwarancji dotyczyłoby pożyczek, które nie zostały spłacone, wskaźnik ekspozycji na ryzyko wyniósłby 1/5.

Wskaźnik wydatkowania: w przypadku funduszy pożyczkowych część kapitału zainwestowanego w fundusz, która wypłacana jest ostatecznym odbiorcom. W przypadku funduszy gwarancyjnych jest to część kapitału zainwestowanego w fundusz, która wykorzystywana jest do gwarantowania pożyczek ostatecznym odbiorcom.

Zamknięcie: w kontekście zamykania PROW na koniec okresu programowania procedura stosowana w odniesieniu do funduszu w celu ustalenia kwoty kwalifikującej się do współfinansowania w ramach EFRROW.

Zarządzający funduszem: organ odpowiedzialny za wdrożenie strategii inwestycyjnej i zarządzanie portfelem inwestycji związanych z instrumentem finansowym.

Zarządzanie dzielone: jeden ze sposobów wykonywania budżetu UE. Zarządzanie określa się jako dzielone, gdy projektami dofinansowywanymi przez UE zarządzają organy krajowe lub regionalne (w tym przypadku: instytucje zarządzające), a Komisja pełni obowiązki nadzorcze.

Streszczenie

I

Instrumenty finansowe (do 2014 r. nazywane „instrumentami inżynierii finansowej”) zostały po raz pierwszy zastosowane w obszarze rolnictwa w okresie programowania 2000–2006. Ich wykorzystanie rozciągnięto również na okres programowania 2007–2013, aby ułatwić rolnikom i małym przedsiębiorstwom wiejskim uzyskanie finansowania ze źródeł prywatnych na projekty inwestycyjne dotyczące obszarów wiejskich. Instrumenty te, za pośrednictwem funduszy pożyczkowych i gwarancyjnych, mają zarówno przyciągnąć dodatkowy kapitał publiczny lub prywatny (efekt dźwigni), jak i umożliwić wielokrotne wykorzystanie pierwotnie przydzielonych środków (efekt rotacji). Do końca 2013 r. UE i państwa członkowskie przekazały około 700 mln euro na rzecz instrumentów finansowych w zakresie rozwoju obszarów wiejskich.

II

Instrumenty finansowe będą również wykorzystywane w okresie programowania 2014–2020, w którym Komisja zamierza zapewnić jak największe oddziaływanie środków unijnych. W nadchodzących latach planuje ona również zwiększyć wykorzystanie tych instrumentów i zobowiązać państwa członkowskie do zwiększenia ich stosowania co najmniej dwukrotnie w głównych obszarach inwestycyjnych.

III

W ramach kontroli Trybunał zbadał, czy instrumenty finansowe skutecznie wpierały rozwój obszarów wiejskich i czy będą one skuteczne w przyszłości. Aby odpowiedzieć na to pytanie, Trybunał przystąpił do ustalenia, czy w okresie programowania 2007–2013 instrumenty te zostały właściwie opracowane i czy zarządzano nimi w odpowiedni sposób, a także w jakim stopniu zmiany wprowadzone na okres programowania 2014–2020 mogą przyczynić się do wyeliminowania stwierdzonych uchybień.

IV

Trybunał ustalił, że w zakresie rozwoju obszarów wiejskich instrumenty finansowe nie były skuteczne i że – choć perspektywy na okres programowania 2014–2020 wyglądają obiecująco – osiągnięcie ich zamierzonego oddziaływania będzie niemałym wyzwaniem. Trybunał stwierdził, że w okresie programowania 2007–2013 nie uzasadniono w odpowiedni sposób utworzenia instrumentów finansowych oraz że wniesiono do nich zbyt duży kapitał. W ramach prawnych nie uwzględniono specyfiki polityki rozwoju obszarów wiejskich ani nie dokonano oceny faktycznych potrzeb.

V

Trybunał stwierdził również, że nie przedstawiono wiarygodnych, skwantyfikowanych danych, na podstawie których można by uzasadnić rodzaj utworzonych instrumentów finansowych, ustalić zapotrzebowanie na takie instrumenty w zakresie rolnictwa i wykazać, że na dany fundusz przeznaczono kapitał we właściwej kwocie. Trybunał szacuje, że na koniec 2013 r. fundusze gwarancyjne były przekapitalizowane o 370 mln euro.

VI

Trybunał stwierdził ponadto, że instrumenty finansowe nie działały zgodnie z tym, co zaplanowano – potencjalnie mogły one zapewnić większe korzyści wynikające z efektu rotacji i efektu dźwigni. Po części stało się tak za sprawą opóźnień we wdrażaniu (w tym za sprawą faktu, że instrumenty utworzono późno lub nie uczyniono tego w najdogodniejszym momencie). Co więcej, w ramach prawnych nie uwzględniono odpowiedniego przepisu mającego sprzyjać osiągnięciu oczekiwanych korzyści. Wreszcie ani Komisja, ani państwa członkowskie nie wprowadziły stosownych systemów monitorowania, aby zapewnić wiarygodne dane wykazujące, czy dzięki instrumentom udało się skutecznie osiągnąć zakładane cele.

VII

Przeprowadzona przez Trybunał analiza obejmowała badanie strategii zamknięcia i wyjścia. Trybunał uznał, że w latach 2007–2013 nie sprecyzowano warunków koniecznych do ustalenia salda końcowego instrumentów finansowych do wypłaty na koniec okresu programowania, nie określono też warunków dotyczących strategii wyjścia. Wynikało to głównie z tego, że Komisja nie określiła jasnych zasad i wytycznych w tym zakresie.

VIII

Trybunał stwierdził, że ramy prawne na lata 2014–2020 mogą przyczynić się do wprowadzenia koniecznych ulepszeń. Mimo uwzględnienia w tych ramach nowych, szczegółowych przepisów ograniczających powracający problem nadmiernej kapitalizacji, ryzyko w tej kwestii może się utrzymywać, a wykorzystanie instrumentów finansowych na szerszą skalę jest nadal utrudnione. Ponadto nie uwzględniono w wystarczającym stopniu efektów długoterminowych i istnieje ryzyko, że instrumenty finansowe będą nadal nadmiernie uzależnione od dotacji. Nie zajęto się też w odpowiedni sposób kwestią wyników uzyskiwanych za pośrednictwem efektu dźwigni i efektu rotacji.

IX

Trybunał zaleca, co następuje:

a)Komisja powinna:

•zwiększyć zachęty dla państw członkowskich do tworzenia instrumentów finansowych w zakresie rozwoju obszarów wiejskich poprzez zidentyfikowanie wyzwań i przeszkód napotykanych w tej dziedzinie oraz uwzględnienie jej specyfiki, a także poprzez aktywne zachęcanie państw członkowskich do wykorzystywania tych instrumentów w stosownych przypadkach;

•zapewnić wytyczne mające na celu zapewnienie odpowiedniej jakości obowiązkowych ocen ex ante przeprowadzanych przez państwa członkowskie i aktywnie je promować jako główne narzędzie zapobiegające nadmiernej kapitalizacji;

•ustalić odpowiednie normy i wartości docelowe w zakresie efektów dźwigni i rotacji;

•odpowiednio wcześnie zapewnić precyzyjne przepisy wykonawcze (łącznie ze stosowną strategią wyjścia) w zakresie rozwoju obszarów wiejskich przed zamknięciem okresu programowania 2007–2013;

b)Komisja i państwa członkowskie powinny uzgodnić jasne przepisy przejściowe obowiązujące między okresami programowania;

c)państwa członkowskie powinny:

•rozważyć przeznaczenie pewnej części dostępnego budżetu EFRROW na instrumenty finansowe i zwiększyć atrakcyjność tych instrumentów w stosunku do dotacji w jasno określonych okolicznościach;

•potwierdzić wskaźnik ekspozycji na ryzyko przy wykorzystaniu stosownej fachowej wiedzy technicznej w celu uniknięcia nadmiernej kapitalizacji;

•wdrażać nowe przepisy prawne w taki sposób, aby zagwarantować jak najwyższy poziom elastyczności, na przykład poprzez utworzenie jednego instrumentu finansowego (zapewniającego pożyczki i gwarancje) będącego w stanie zaspokoić istniejące potrzeby;

•podczas oceny wniosków o dofinansowanie państwa członkowskie powinny zwrócić szczególną uwagę na ewentualne ryzyko wystąpienia efektu deadweight lub efektu przesunięcia, wykorzystując w tym celu odpowiednie wskaźniki. W razie wystąpienia takiego ryzyka instrumenty finansowe mogłyby stać się wariantem preferowanym;

•zbadać, w jaki sposób można połączyć dotacje i instrumenty finansowe, by zapewnić jak najlepsze wykorzystanie środków dzięki optymizacji efektów dźwigni i rotacji.

Wprowadzenie

01

Instrumenty finansowe (do 2014 r. nazywane „instrumentami inżynierii finansowej”) stanowią narzędzia w budżecie UE umożliwiające beneficjentom uzyskanie finansowania w formie np. pożyczek, gwarancji lub inwestycji kapitałowych. Główna różnica między instrumentami finansowymi a dotacjami polega na tym, że środki udostępnione w ramach instrumentów podlegają zwrotowi, jak przedstawiono na wykresie 1.

02

Instrumenty finansowe były stosowane niemal we wszystkich głównych obszarach budżetu UE (w zakresie polityk wewnętrznych zarządzanych przez Komisję centralnie lub wspólnie z instytucjami finansowymi, polityki spójności i polityki rozwoju obszarów wiejskich, w których zarządzanie funduszami jest dzielone między Komisję i państwa członkowskie, oraz polityk zewnętrznych¹).

03

W przypadku obszarów objętych zarządzaniem dzielonym instrumenty finansowe były głównie wykorzystywane w zakresie polityki spójności. Na koniec 2013 r. w tym obszarze funkcjonowało ponad 941 instrumentów finansowych, a wsparcie z budżetu UE i środków krajowych wyniosło 14,3 mld euro².

Wykres 1

Programy oparte na dotacjach w porównaniu z instrumentami finansowymi

Źródło: Program INTERACT, „Financial Instruments in European Territorial Cooperation Programmes”, 2013 r.

Poprzednie kontrole przeprowadzone przez Trybunał

04

Jak dotąd Trybunał prowadził kontrole instrumentów finansowych głównie w dziedzinie polityki spójności³. Parlament Europejski zwrócił się jednak do Trybunału Obrachunkowego z wnioskiem o objęcie kontrolą instrumentów finansowych we wszystkich obszarach polityki⁴. Niniejsze sprawozdanie stanowi odpowiedź na ten wniosek w odniesieniu do rozwoju obszarów wiejskich. Do końca 2013 r. państwa członkowskie przekazały około 700 mln euro na rzecz instrumentów finansowych w tym obszarze.

Powody tworzenia instrumentów finansowych

05

W dobie ograniczonych budżetów publicznych zwiększanie inwestycji przy zużyciu mniejszej ilości środków publicznych stanowi kwestię o zasadniczym znaczeniu. Instrumenty finansowe mogą poprawić wykorzystanie ograniczonych zasobów publicznych, zapewniając finansowanie większej liczby inwestycji za pomocą tego samego budżetu. Fundusze mają umożliwiać wielokrotne wykorzystanie środków przyznanych pierwotnie na ich uruchomienie (efekt rotacji) oraz wspierać osiągnięcie celów danej polityki poprzez przyciąganie dodatkowego kapitału publicznego lub prywatnego (efekt dźwigni). Powody tworzenia instrumentów finansowych przedstawiono w ramce 1.

Ramka 1

Powody tworzenia instrumentów finansowych

„Realizacja celów polityki UE: Innowacyjne instrumenty finansowe realizują szczegółowe cele polityki UE poprzez zapewnienie niezbędnego finansowania dla obszarów leżących w interesie UE (…). Mają one na celu skorygowanie niedoskonałości lub nieprawidłowości rynku, które prowadzą do niewystarczającego poziomu finansowania takich obszarów ze źródeł rynkowych, na przykład dlatego, że dany obszar jest postrzegany przez sektor prywatny jako zbyt ryzykowny”⁵.

„Efekt dźwigni w postaci zwiększenia inwestycji: Poprzez współpracę z sektorem prywatnym w zakresie innowacyjnych instrumentów finansowych możliwe jest spotęgowanie wpływu budżetu UE, co umożliwi dokonywanie większej liczby strategicznych inwestycji, zwiększając tym samym potencjał wzrostu UE”⁶.

„Efekt mnożnikowy budżetu UE: Dodatkowy efekt mnożnikowy osiąga się w trakcie cyklu życia innowacyjnego instrumentu finansowego, jeżeli spłaty kapitału lub odsetki i zyski z inwestycji można ponownie wykorzystać na potrzeby instrumentu. Taki „odnawialny” charakter może znacznie zwiększyć zasięg instrumentów”⁷.

06

Rada⁸ i Komisja oczekiwały, że w wieloletnich ramach finansowych na lata 2014–2020 instrumenty finansowe będą wykorzystywane w większym stopniu niż w latach 2007–2013.

07

W swojej rezolucji w sprawie udzielenia absolutorium za rok 2010⁹ Parlament Europejski stwierdził, że Komisja wspierała zwiększenie wykorzystania instrumentów finansowych w kolejnych wieloletnich ramach finansowych¹⁰.

Ostatnie wydarzenia

08

W niedawnym komunikacie zatytułowanym „Plan inwestycyjny dla Europy”¹¹ Komisja stwierdziła, że zamierza zapewnić jak największe oddziaływanie funduszy unijnych. Zachęcała ona w związku z tym państwa członkowskie do znaczącego zwiększenia wykorzystania instrumentów finansowych w okresie programowania 2014–2020 w głównych obszarach inwestycji z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych¹² w celu co najmniej podwojenia łącznych wydatków. Komisja zaleciła również ustalenie docelowych wartości procentowych ich wykorzystania¹³.

Instrumenty finansowe w zakresie rozwoju obszarów wiejskich

09

Unijna polityka rozwoju obszarów wiejskich realizowana jest za pośrednictwem programów rozwoju obszarów wiejskich (PROW). Każdy z tych programów obejmuje okres siedmiu lat. Instrumenty finansowe stanowią element polityki rozwoju obszarów wiejskich od 2000 r.

10

W tej dziedzinie głównym aktem legislacyjnym na okres programowania 2007–2013 jest rozporządzenie Komisji (WE) nr 1974/2006¹⁴, w którym przewidziano trzy rodzaje instrumentów finansowych: fundusze kapitału podwyższonego ryzyka, fundusze gwarancji i fundusze pożyczkowe. W rzeczywistości w latach 2009–2014 państwa członkowskie ustanowiły 11 funduszy gwarancyjnych (w Bułgarii, we Francji (Korsyka), w ośmiu rożnych regionach Włoch i w Rumunii) i trzy fundusze pożyczkowe (w Grecji, na Łotwie i Litwie). Nie utworzono natomiast ani jednego funduszu kapitału podwyższonego ryzyka (zob. wykres 2).

Wykres 2

Instrumenty finansowe w zakresie rozwoju obszarów wiejskich w okresie programowania 2007–2013

Źródło: Dane pochodzące z odpowiednich umów o finansowaniu.

11

Państwa członkowskie wykorzystują instrumenty finansowe w odniesieniu do działań PROW w ramach osi 1 i 3, takich jak modernizacja gospodarstw rolnych, zwiększanie wartości dodanej produktów rolnych i leśnych czy tworzenie i rozwój przedsiębiorstw. Fundusze gwarancyjne zapewniają gwarancje finansowe na kredyty, o które ubiegają się przedsiębiorstwa lub organizacje, w celu ułatwienia im uzyskania finansowania z banków. W miarę jak poszczególni projektodawcy spłacają swoje pożyczki, gwarancje zostają zwolnione i udzielić można nowych gwarancji. Fundusze pożyczkowe zapewniają środki na pożyczki dla projektów związanych z rozwojem przedsiębiorstw. Środki na nowe pożyczki zostają udostępnione w momencie spłaty poprzednich pożyczek w ramach poszczególnych projektów.

12

W łącznej kwocie 700 mln euro¹⁵, którą przekazano na rzecz instrumentów finansowych (zob. pkt 4), 564 mln euro stanowiły środki publiczne, z czego około 440 mln euro pochodziło ze środków unijnych. Na wykresie 3 przedstawiono przydzielone środki w podziale na państwa członkowskie.

Wykres 3

Środki udostępnione w ramach instrumentów finansowych na koniec 2013 r.

Źródło: Dane z biznesplanów i odpowiednich rocznych sprawozdań z postępów za 2013 r. oraz obliczenia Trybunału.

Zarządzanie instrumentami finansowymi w zakresie rozwoju obszarów wiejskich

13

Zarządzanie instrumentami finansowymi jest dzielone między Komisję i państwa członkowskie. Komisja ocenia i zatwierdza PROW opracowane i przedłożone przez państwa członkowskie, które z kolei przyjmują przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne, tak aby zapewnić prawidłowe funkcjonowanie instrumentów finansowych. Główną rolę w państwach członkowskich odgrywają cztery podmioty: instytucja zarządzająca (zazwyczaj ministerstwo rolnictwa), zarządzający funduszem, instytucje finansowe (np. banki i instytucje kredytowe) i ostateczni odbiorcy (np. gospodarstwa rolne lub przedsiębiorstwa przetwórstwa spożywczego).

14

Instytucje zarządzające opracowują i nadzorują instrumenty finansowe. Do zadań zarządzających funduszem należy realizacja strategii inwestycyjnej oraz sprawdzenie, czy w ramach inwestycji rzeczywiście osiągnięto zamierzone cele. Instytucje finansowe oceniają wykonalność przedstawionych projektów pod względem gospodarczym i analizują zdolność kredytową ostatecznych odbiorców. Ci z kolei zawierają umowy (o przyznanie pożyczki lub udzielenie gwarancji) z zarządzającymi funduszem lub instytucjami finansowymi. Ostateczni odbiorcy są również odpowiedzialni za rzeczywiste przeprowadzenie inwestycji i zwrot środków instytucjom finansowym zgodnie z warunkami umowy.

15

Szczegółowe zadania i obowiązki poszczególnych podmiotów zależą także od rodzaju zastosowanego instrumentu finansowego, ponieważ fundusze pożyczkowe funkcjonują w odmienny sposób niż fundusze gwarancyjne. Przykładowo w przypadku funduszy pożyczkowych dochodzi do wypłaty środków, podczas gdy w przypadku funduszy gwarancyjnych tak się nie dzieje, chyba że odbiorca nie spłaci pożyczki.

Instrumenty finansowe w skrócie

οInstrumenty zwrotne: środki finansowe mogą zostać wykorzystane ponownie w obszarze objętym programem. Ów efekt rotacji jest istotny zwłaszcza w czasach, gdy budżety publiczne są ograniczone.

οInnym czynnikiem o dużym znaczeniu jest efekt dźwigni polegający na przyciągnięciu dodatkowego kapitału prywatnego, co umożliwia realizację celów polityki UE.

οMało doświadczeń i niski poziom istotności w zakresie rozwoju obszarów wiejskich, ponieważ jak dotąd instrumenty finansowe były stosowane głównie w obszarze spójności.

οW największym stopniu wykorzystywane są fundusze gwarancyjne, ale utworzono również pewną liczbę funduszy pożyczkowych.

οZarządzanie jest dzielone pomiędzy Komisję a państwa członkowskie.

οKomisja wspiera stosowanie instrumentów finansowych, ale wciąż występują trudności i zagrożenia związane z ich wdrażaniem.

1W wieloletnich ramach finansowych na lata 2007–2013 nieco ponad 1% budżetu unijnego (13,6 mld euro) przeznaczono na instrumenty finansowe w zakresie polityk wewnętrznych i polityk spójności.

2Sprawozdanie Komisji na temat postępów dokonanych w finansowaniu i wdrażaniu instrumentów inżynierii finansowej zgłoszonych przez instytucje zarządzające zgodnie z art. 67 ust. 2 lit. j) rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U. L 210 z 31.7.2006, s. 25), okres programowania 2007–2013, stan na dzień 31 grudnia 2013 r. Dokument z dnia 19 września 2014 r., nr ref. EGESIF_14-0033-00.

3Zob. np. sprawozdanie specjalne nr 2/2012 pt. „Instrumenty finansowe dla MŚP współfinansowane z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego”. Stwierdzono w nim przede wszystkim, że „przeszkodą dla skuteczności i wydajności środków były istotne niedociągnięcia, wynikające głównie z nieodpowiednich aktualnych ram prawnych funduszy strukturalnych” (http://eca.europa.eu).

4Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 10 maja 2012 r. zawierająca uwagi, które stanowią integralną część decyzji dotyczących udzielenia absolutorium z wykonania budżetu ogólnego Unii Europejskiej za rok budżetowy 2010, sekcja III – Komisja i agencje wykonawcze (pkt 20).

5COM(2011) 662 final z dnia 19 października 2011 r. pt. „Ramy dla nowej generacji innowacyjnych instrumentów finansowych – unijnych platform instrumentów kapitałowych i dłużnych”.

6COM(2011) 500 final z dnia 29 czerwca 2011 r. pt. „Budżet z perspektywy »Europy 2020«”.

7COM(2011) 662.

8Zob. pkt 26 konkluzji Rady Europejskiej (z 24/25 października 2013 r.) (EUCO 169/13), w którym stwierdzono: „negocjacje dotyczące programowania europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych należy wykorzystać w celu znacznego zwiększenia ogólnego wsparcia unijnego z tych funduszy na rzecz opartych na zasadzie dźwigni instrumentów finansowych przeznaczonych dla MŚP w latach 2014–2020, przynajmniej podwajając wsparcie w krajach, w których warunki są wciąż trudne”.

9Decyzja Parlamentu Europejskiego z dnia 10 maja 2012 r. w sprawie udzielenia absolutorium z wykonania budżetu ogólnego Unii Europejskiej na rok budżetowy 2010, sekcja III – Komisja (COM(2011) 473 final – C7-0256/2011 – 2011/2201(DEC)) P7_TA(2012)0153.

10COM(2011) 662 final, ibidem.

11COM(2014) 903 final z dnia 26 listopada 2014 r.

12Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego, Europejski Fundusz Społeczny, Fundusz Spójności, Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejski Fundusz Morski i Rybacki.

13Państwom członkowskim zaleca się przeznaczenie – przy zastosowaniu instrumentów finansowych – pewnej części przydziału przewidzianego w umowie o partnerstwie na każdy z głównych obszarów inwestycyjnych w następujący sposób: 50% w obszarze wsparcia dla MŚP, 20% w obszarze działań na rzecz obniżenia emisji CO₂, 10% w obszarze technologii informacyjno-komunikacyjnych, 10 % w obszarze zrównoważonego transportu, 5% w obszarze badań, rozwoju i innowacji oraz 5% w obszarze efektywności środowiskowej i efektywnej gospodarki zasobami.

14Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. L 368 z 23.12.2006, s. 15).

15Na kwotę tę złożyły się również środki prywatne w wysokości 138 mln euro wniesione do funduszu pożyczkowego w Grecji oprócz 115 mln euro udostępnionych ze środków publicznych.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

16

Celem tej kontroli było ustalenie, czy w okresie programowania 2007–2013 instrumenty finansowe wdrożone w ramach polityki rozwoju obszarów wiejskich zostały dobrze opracowane i czy zarządzano nimi we właściwy sposób. Niedawno zatwierdzono też główne rozporządzenia unijne w zakresie rozwoju obszarów wiejskich na okres programowania 2014–2020. Umożliwiło to Trybunałowi ocenę, na ile zmiany wprowadzone na mocy nowych przepisów mogą przyczynić się do wyeliminowania głównych uchybień stwierdzonych podczas kontroli.

17

Ogólne pytanie kontrolne brzmiało:

Czy instrumenty finansowe stanowią skuteczne i przyszłościowe narzędzie wspierania rozwoju obszarów wiejskich?

Kontrola miała też odpowiedzieć na następujące pytania szczegółowe:

-Czy w okresie programowania 2007–2013 instrumenty finansowe zostały utworzone i dokapitalizowane w odpowiedni sposób?

-Czy w latach 2007–2013 instrumenty finansowe dobrze spełniały swoje zadania?

-Czy w latach 2007–2013 obowiązywały stosowne strategie zamknięcia i wyjścia?

-Czy ramy prawne na lata 2014–2020 mogą przyczynić się do wprowadzenia koniecznych ulepszeń w instrumentach finansowych?

18

Trybunał ustalił kryteria kontroli dotyczące opracowania, wdrażania oraz monitorowania i oceny instrumentów finansowych. Kryteria te zostały opracowane na podstawie wcześniejszych kontroli przeprowadzonych przez Trybunał, a także prawodawstwa, dokumentów Komisji i innych publikacji. Trybunał skonsultował się również z ekspertami z OECD¹⁶ w sprawie zasadności i przydatności w praktyce tych kryteriów kontroli oraz dokonał przeglądu publikacji OECD.

19

Wizyty kontrolne przeprowadzono we Francji, Grecji, na Litwie, w Rumunii i we Włoszech i objęto nimi zarówno fundusze gwarancyjne¹⁷, jak i pożyczkowe¹⁸. W każdym państwie członkowskim dowody kontroli zebrano za pomocą wywiadów oraz analizy dokumentów i danych, a następnie zbadano je zgodnie z kryteriami kontroli. W przypadku państw członkowskich lub regionów, które nie zostały objęte wizytami kontrolnymi, kontrolerzy zebrali i przeanalizowali dodatkowe informacje na temat instrumentów finansowych, dokonując przeglądu dokumentacji (zwłaszcza w przypadku Bułgarii i Łotwy). Przeprowadzili oni również wywiady z urzędnikami Komisji i przeanalizowali stosowne dokumenty.

20

Trybunał zbadał próbę obejmującą 37 instytucji zarządzających, z których 32 nie wdrożyły żadnego instrumentu finansowego w zakresie rozwoju obszarów wiejskich w latach 2007–2013. Na koniec 2013 r. instytucje te wykorzystały około 90% płatności EFRROW na główne działania inwestycyjne, w ramach których korzystano z instrumentów finansowych¹⁹. Celem badania było przede wszystkim ustalenie konkretnych czynników, które spowodowały, że na etapie planowania i opracowywania koncepcji instytucje te nie utworzyły ani jednego instrumentu finansowego.

16Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju.

17Francja (Korsyka), Włochy (Apulia i Sycylia) oraz Rumunia.

18Grecja i Litwa.

19Działanie 121 (Modernizacja gospodarstw rolnych) i działanie 123 (Zwiększanie wartości dodanej produktów rolnych i leśnych).

Uwagi

Czy w okresie programowania 2007–2013 instrumenty finansowe zostały utworzone i dokapitalizowane w odpowiedni sposób?

21

Aby zapewnić solidną podstawę dla instrumentów finansowych, konieczne było poprzedzenie okresu programowania 2007–2013 starannymi przygotowaniami. W ramach prawnych dla instrumentów finansowych należało w szczególności uwzględnić specyfikę polityki rozwoju obszarów wiejskich i przeprowadzić ocenę rzeczywistych potrzeb na podstawie wiarygodnych, skwantyfikowanych informacji. Z informacji tych powinno wynikać, dlaczego utworzono dany rodzaj wymaganego instrumentu inżynierii finansowej, jakie jest zapotrzebowanie rynkowe na wsparcie za pośrednictwem instrumentów inżynierii finansowej oraz czy ilość kapitału przeznaczona na dany fundusz była odpowiednia. Trybunał przeanalizował te główne aspekty koncepcji instrumentów finansowych w okresie programowania 2007–2013.

Ramy programowania nie były przygotowane w sposób zadowalający

22

W tej części oceniono, czy w ramach prawnych dotyczących instrumentów finansowych wzięto pod uwagę specyfikę polityki rozwoju obszarów wiejskich i rzetelną ocenę potrzeb. Przedstawiono również informacje pochodzące z ankiety wysłanej do państw członkowskich, dotyczące niewielkiego wykorzystania instrumentów finansowych w latach 2007–2013.

Ramy prawne dotyczące instrumentów finansowych na lata 2007–2013 nie zostały dostosowane do celów rozwoju obszarów wiejskich

23

Trybunał stwierdził, że ramy prawne instrumentów finansowych w zakresie rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007–2013 opracowano, mając na względzie głównie politykę spójności. Komisja nie była w stanie wykazać, że podczas opracowywania tych ram oceniła i uwzględniła specyfikę rozwoju obszarów wiejskich. Tymczasem w przypadku rozwoju obszarów wiejskich (w przeciwieństwie do polityki spójności) większość potencjalnych beneficjentów to małe gospodarstwa, których właściciele byli przyzwyczajeni do bezzwrotnych dotacji. Same projekty również były niewielkie. Co więcej, instytucje zarządzające w państwach członkowskich nie miały wystarczającego doświadczenia w zakresie innych rodzajów finansowania niż dotacje.

24

Komisja z kolei nie miała wystarczających wcześniejszych doświadczeń dotyczących instrumentów finansowych w zakresie rozwoju obszarów wiejskich, które mogłaby wykorzystać w okresie programowania 2007–2013. Choć w okresie 2000–2006 istniało odrębne działanie dotyczące inżynierii finansowej, w praktyce instrumenty finansowe utworzono jedynie w Portugalii i w czterech regionach we Włoszech²⁰. Działanie to wdrożono w najmniejszym stopniu spośród wszystkich działań.

25

W ramach prawnych na lata 2007–2013 uwzględniono jedynie trzy rodzaje instrumentów (zob. pkt 10), bez dodatkowych wyjaśnień. Ponadto na podstawie publikacji OECD i FAO²¹ oraz informacji otrzymanych od ekspertów OECD i władz krajowych podczas wizyt w państwach członkowskich Trybunał stwierdził, że w sektorze rolnictwa korzystano z innych instrumentów, takich jak na przykład finansowanie z zastosowaniem kwitów składowych²².

Cele były określone w sposób ogólny i nie dokonano jasnej oceny rzeczywistych potrzeb

26

Państwa członkowskie, które korzystały z instrumentów finansowych, nie określiły szczegółowych i wymiernych celów. Przyjęte cele były raczej ogólnikowe i z tego względu nie zostały uznane za przydatne do oceny, czy udało się zmniejszyć lukę kredytową. Przykłady zdefiniowanych celów przedstawiono w ramce 2.

Ramka 2

Przykłady celów wykorzystanych w odniesieniu do instrumentów finansowych

W Grecji zakładane cele utworzenia funduszu pożyczkowego wymieniono w sposób ogólny w nowej wersji PROW. Obejmowały one zapewnienie ostatecznym odbiorcom /pożyczkobiorcom większej płynności i udostępnienie pożyczek bankowych na bardziej korzystnych warunkach, aby wspierać przedsiębiorczość, oraz przyspieszenie absorpcji funduszy EFRROW.

Na Litwie celem funduszu pożyczkowego ujętym w PROW było zapewnienie dostępu do kredytu na inwestycje, które sprzyjają osiągnięciu celów poszczególnych działań.

We Włoszech (Apulia i Sycylia) celem, jaki zamierzano osiągnąć za pośrednictwem instrumentu finansowego, było zwiększenie dostępu do kredytów dla gospodarstw rolnych. Był to jedyny cel przedstawiony w PROW.

W PROW Rumunii sformułowano następujące cele w odniesieniu do programów gwarancji: większy dostęp do kredytów w zakresie rozwoju obszarów wiejskich i zwiększenie zainteresowania i zaufania instytucji finansowych do gospodarki wiejskiej.

27

Ocena rzeczywistych potrzeb nie była oparta na wiarygodnych, skwantyfikowanych informacjach, a w żadnym z państw członkowskich, które wdrożyły instrumenty finansowe, nie była dostępna formalna ocena luki w finansowaniu. Chociaż w przepisach nie wymagano takiej oceny, zabrakło również jakiejkolwiek innego rodzaju analizy o zbliżonej wartości dowodowej, takiej jak skwantyfikowane informacje na temat charakteru potrzeb i najbardziej właściwego rodzaju instrumentu finansowego. We wszystkich programach zgłoszono jedynie brak płynności i ogólne trudności w uzyskiwaniu dostępu do kredytów w sektorze rolnictwa. To niedociągnięcie na etapie wstępnej oceny potrzeb spowodowało, że w przypadku dużej liczby instrumentów wystąpiła nadmierna kapitalizacja (zob. pkt 43).

Większość państw członkowskich nie uznawała instrumentów finansowych za przydatne

28

Przeprowadzona przez Trybunał ankieta potwierdziła, że większość państw członkowskich nie uznała narzędzia, jakim są instrumenty finansowe, za przydatne²³. Głównym problemem dla instytucji zarządzających była kwestia stosowności wsparcia z instrumentów finansowych w kontekście specyfiki większości beneficjentów EFRROW. Zasadniczym powodem, który wymieniano, był brak popytu na instrumenty finansowe, ponieważ potencjalni beneficjenci nie byli z nimi zaznajomieni i byli przyzwyczajeni do finansowania projektów za pomocą dotacji.

29

Poniższa tabela potwierdza ograniczone zainteresowanie instrumentami finansowymi w okresie programowania 2007–2013, jako że jedynie około 1,5% środków EFRROW wydanych na osie 1 i 3 w zakresie rozwoju obszarów wiejskich wypłacono za pośrednictwem instrumentów finansowych (tabela 1).

Niemniej jednak przepisy dotyczące wydatkowania środków są korzystne dla państw członkowskich

30

Trybunał stwierdził, że instrumenty finansowe były dla niektórych państw członkowskich atrakcyjne, ponieważ umożliwiały szybsze wydatkowanie środków, co ułatwiło stosowanie pewnych przepisów dotyczących absorpcji środków unijnych. Instrumenty te mogły również przynosić dochód (w formie odsetek).

Tabela 1

Środki z EFRROW, które przekazano na rzecz instrumentów finansowych, w stosunku do ogółu wydatków z EFRROW

| Kwota (w mln euro) | Odsetek w porównaniu z płatnościami z EFRROW na osie 1 i 3 do 15 października 2014 r. (w tym zaliczki)
Łączne zadeklarowane wydatki EFRROW na osie 1 i 3 (IV kwartał 2006 r. do III kwartału 2014 r.)¹ | 32 767 | 100,00%
Instrumenty finansowe (maksymalny dostępny udział środków EFRROW w kapitale funduszu przed sporządzeniem zestawienia poniesionych wydatków za III kwartał 2014 r.)² | 530 | 1,62%

1Źródło: DG Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich – Załącznik do noty informacyjnej w sprawie programów rozwoju obszarów wiejskich – Komitet ds. Rozwoju Obszarów Wiejskich – 19 listopada 2014 r.

2Obliczenia Trybunału na podstawie kwartalnych zestawień poniesionych wydatków.

Wkłady na rzecz instrumentów finansowych są traktowane jako wydatki poniesione

31

Rozporządzenie Rady (WE) nr 1290/2005 stanowi, że Komisja dokonuje płatności pośrednich w celu zwrotu wydatków poniesionych w trakcie realizacji programów²⁴. Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1974/2006 stanowi, że w wydatkach zadeklarowanych Komisji jako wydatki poniesione należy uwzględnić całkowite wydatki poniesione na utworzenie instrumentów finansowych lub na wniesienie do nich wkładu²⁵. Ten przepis umożliwił państwom członkowskim deklarowanie wydatków na poziomie wyższym niż rzeczywisty.

Naliczone odsetki przypadają państwom członkowskim

32

Przepisy umożliwiają również wnioskowanie od samego początku o całkowitą kwotę kapitału funduszu i jej przekazanie na rzecz instrumentów finansowych. Zachętę dla państw członkowskich, by podjąć takie działanie, stanowił fakt, że mogły one zatrzymać odsetki narosłe w wyniku zainwestowania funduszu kapitału. Najlepiej widać to na przykładzie Rumunii, gdzie pełna kwota kapitału funduszu została wypłacona jednorazowo i była przechowywana na rachunkach narodowych. Rodzaj utworzonego instrumentu finansowego (fundusz gwarancyjny) i niski współczynnik niewykonania zobowiązań²⁶ (poniżej 1%) spowodowały, że państwo to w zasadzie nie musiało wydawać dużej części kapitału, dzięki czemu udało się wygenerować znaczną kwotę odsetek. Do końca 2013 r. Rumunia zarobiła w ten sposób około 50 mln euro.

Gwarancje zwolnione na koniec okresu programowania kwalifikowały się do współfinansowania ze środków UE

33

Wszelkie pożyczki udzielone ostatecznym odbiorcom, a następnie spłacone i wniesione z powrotem do funduszu, lub gwarancje udzielone, by zabezpieczyć pożyczki, a następnie zwolnione, zostały uznane na koniec okresu programowania za kwalifikujące się do współfinansowania w ramach EFRROW. Prowadziło to do sytuacji, w której środki mogły zostać zatrzymane przez odnośne państwa członkowskie, nawet jeśli ryzyko już nie występowało (pożyczka została spłacona) lub nie poniesiono faktycznie żadnych kosztów bądź nie nastąpił przepływ środków pieniężnych (gwarancje zostały zwolnione). Choć taka praktyka jest zgodna z rozporządzeniem wykonawczym²⁷, Trybunał podkreśla, że uznanie zwolnionych gwarancji za wydatki kwalifikowalne jest sprzeczne z zasadami należytego zarządzania finansami, ponieważ w wymiarze pieniężnym środki te nigdy nie zostały wydane (zob. również pkt 75–77).

Instrumenty finansowe zostały utworzone w taki sposób, by środki publiczne (pożyczki/gwarancje) pomagały w wydatkowaniu innych środków publicznych (dotacji)

34

Instrumenty finansowe były wykorzystywane głównie po to, by wesprzeć wydatkowanie środków z EFRROW w latach 2007–2013, ale ich wpływ na wykorzystanie dotacji nie zawsze znajdował potwierdzenie w dostępnych danych. Trudności przysparzały również czynniki strukturalne (zob. ramka 3).

35

Instrumenty finansowe zostały utworzone w taki sposób, by środki publiczne (pożyczki/gwarancje) pomagały w wydatkowaniu innych środków publicznych (dotacji), a nie by stanowiły one alternatywę dla dotacji. W odniesieniu do wszystkich instrumentów finansowych wdrożonych w latach 2007–2013 przez państwa członkowskie objęte kontrolą Trybunał ustalił, że dostęp do nich (pośrednio) mieli jedynie wnioskodawcy ubiegający się o dotację.

Ramka 3

Trudności strukturalne w uzyskiwaniu dostępu do kredytów w Rumunii

Agencja płatnicza oszacowała, że zatwierdzone projekty w ramach wszystkich działań inwestycyjnych o całkowitej wartości 700 mln euro nie będą mogły ostatecznie zostać zrealizowane, ponieważ potencjalni beneficjenci nie byli w stanie uzyskać kredytu lub nie dysponowali odpowiednim zabezpieczeniem. Przyczyną około 69% przypadków zaniechania realizacji projektów do czerwca 2014 r. był brak dofinansowania. Czynniki strukturalne (niewielkie zainteresowanie banków sektorem rolnictwa, brak historii kredytowej, brak innego zabezpieczenia, nieopłacalność ekonomiczna projektów z punktu widzenia banków) spowodowały, że nawet przy zastosowaniu instrumentu finansowego nie udało się zlikwidować luki kredytowej w Rumunii, a absorpcja dotacji związanych z gwarancjami utrzymywała się na niskim poziomie. Z danych dostępnych do dnia 31 marca 2014 r. wynika, że około 15% wszystkich wydanych dotacji zostało zabezpieczonych gwarancją z funduszu gwarancyjnego współfinansowanego przez UE, dotyczącą pożyczek koniecznych do sfinansowania projektów.

36

We Włoszech (Apulia i Sycylia), na Litwie i w Rumunii Trybunał stwierdził przypadki, w których łączna kwota dotacji i środków w ramach instrumentu finansowego była zbliżona do kwoty kwalifikowalnych kosztów projektu, równa tej kwocie lub wręcz ją przewyższała. Z tego względu na koniec okresu programowania 2007–2013 istniało ryzyko, że projekty zostaną faktycznie sfinansowane w 100% ze środków publicznych.

37

W obszarze polityki spójności nie ma takiego ryzyka, ponieważ instrumenty finansowe i dotacje funkcjonują osobno. Koszty projektu, które zostały już objęte wsparciem z dotacji, nie mogą zatem zostać pokryte ze środków instrumentu finansowego.

W niektórych przypadkach instrumenty finansowe miały wpływ na ograniczenie stosowania zasady umorzenia

38

W rozporządzeniu Rady (WE) nr 1290/2005 uwzględniono mechanizm stymulowania realizacji finansowej programów. Rozporządzenie to obejmuje przepis, w myśl którego Komisja zwalnia część budżetu rocznego, która nie została wykorzystana przez dwa lata (tzw. zasada n+2²⁸). Celem tej zasady jest „przyspieszenie realizacji programów i przyczynienie się do należytego zarządzania finansami”²⁹. Trybunał zaznaczał już kilkakrotnie, że istnieje ryzyko, iż instrumenty finansowe mogą ułatwić obchodzenie tej zasady³⁰.

39

Także Komisja jest świadoma istnienia ryzyka w odniesieniu do niektórych państw członkowskich³¹. Trybunał stwierdził, że ryzyko takie wystąpiło w Bułgarii, Grecji (ramka 4) i we Włoszech (Sycylia) w czasie tworzenia funduszy w tych krajach.

Ramka 4

Sytuacja w odniesieniu do zasady n+2 w Grecji

W grudniu 2013 r. w Grecji do funduszu pożyczkowego została wniesiona płatność ze środków publicznych w wysokości 115 mln euro. Trybunał stwierdził, że istniało wysokie ryzyko, iż utworzenie funduszu służyło również ograniczeniu zastosowania zasady n+2, ponieważ:

οprzyznana kwota stanowiła znaczącą część dostępnych funduszy³²;

οna rzecz ostatecznych odbiorców wypłacono niewielkie kwoty (zob. ramka 5);

οw 2013 r. istniało znaczne ryzyko umorzenia zobowiązań.

40

Z tego względu w trzech z siedmiu państw członkowskich, które ustanowiły instrumenty finansowe w okresie programowania 2007–2013, instrumenty te zostały utworzone i wykorzystane do zatrzymywania płatności unijnych, a nie do spełnienia oficjalnie przedstawionych potrzeb i celów. Akceptując tego rodzaju działania, Komisja nie zapewniła przestrzegania zasad należytego zarządzania finansami³³.

Instrumenty finansowe zostały nadmiernie skapitalizowane

41

Nadmierna kapitalizacja występuje, gdy kwota, którą zasilono kapitał instrumentu inżynierii finansowej, jest zbyt wysoka w stosunku do kwoty udostępnionej ostatecznym odbiorcom w formie pożyczek lub udzielonych gwarancji.

42

Wykres 4 pokazuje, że proces ten rozpoczyna się od ustalenia potencjalnego rynku dla instrumentu finansowego. Informacje te służą do oszacowania funduszu kapitału. Błędne szacunki mogą doprowadzić do nadmiernej kapitalizacji instrumentu finansowego.

Wykres 4

Czynniki sprzyjające nadmiernej kapitalizacji

Kwota kapitału funduszu była na ogół przekapitalizowana

43

Komisja nadzorowała proces ustalania kwoty kapitału funduszu przewidzianej dla instrumentów finansowych. Mimo tego nadzoru Trybunał stwierdził nadmierną kapitalizację w Bułgarii, Grecji, we Włoszech (Basilicata i Sycylia), na Litwie i w Rumunii. Jedynie w przypadku Bułgarii Komisja podjęła konkretne działania prowadzące do obniżenia kapitału funduszu. Przykłady nadmiernej kapitalizacji przedstawiono w ramce 5.

Jednym z powodów nadmiernej kapitalizacji był brak rzetelnej analizy zapotrzebowania na instrumenty finansowe w państwach członkowskich

44

Trybunał stwierdził, że państwa członkowskie próbowały oszacować zapotrzebowanie na instrumenty finansowe w dokumentach operacyjnych, takich jak biznesplany. W tym celu wykorzystano jednak przybliżone szacunki wykorzystania dotacji. Podobne uchybienia stwierdzono w przypadku wszystkich instrumentów finansowych objętych kontrolą w państwach członkowskich (zob. pkt 19) z wyjątkiem Francji (Korsyka). Jak wynika z informacji uzyskanych w ramach przeglądu dokumentacji, niedociągnięcia tego typu napotkano również w Bułgarii. Niektóre przykłady przedstawiono w ramce 6.

Ramka 5

Przykłady nadmiernej kapitalizacji instrumentów finansowych

W Grecji fundusz pożyczkowy zasilono kwotą 115 mln euro pochodzącą ze środków publicznych i przeznaczoną na wydatki w latach 2014–2015. W rzeczywistości do listopada 2014 r. ostatecznym odbiorcom wypłacono zaledwie 0,5 mln euro.

Na Litwie planowano początkowo utworzenie funduszu o kapitale wynoszącym ponad 130 mln euro, ale w praktyce okazało się, że maksymalny przydział na rzecz funduszu wyniósł jedynie 52 mln euro. Na koniec 2013 r. kapitał funduszu obniżono do 13,8 mln euro.

We Włoszech (Sycylia) kwota wniesiona do funduszu gwarancyjnego wyniosła około 38 mln euro. Kwota ta była znacznie przeszacowana, zważywszy na fakt, że wykorzystanie środków kształtowało się na poziomie około 5 mln euro (zob. pkt 55).

Ramka 6

Przykłady braku analizy zapotrzebowania na instrumenty finansowe

We Włoszech (Apulia i Sycylia) oszacowano potencjalne zapotrzebowanie na fundusze gwarancyjne. Z szacunków tych wynikało, że sektor bankowy udzieli odpowiednio około 75% (Apulia) i 50% (Sycylia) spodziewanych pożyczek w celu sfinansowania prywatnej części projektów realizowanych w ramach odnośnych działań inwestycyjnych. Oznacza to, że oszacowane zapotrzebowanie (312 mln euro w Apulii i 120 mln euro na Sycylii) znacznie przewyższyło zapotrzebowanie rzeczywiste. Zapotrzebowanie na fundusze gwarancyjne oszacowane dla zaledwie dwóch regionów (Apulia i Sycylia) było o 8% wyższe niż wszystkie gwarancje wydane przez podmiot zarządzający funduszem dla całego kraju³⁴ według stanu na lipiec 2014 r.

W Bułgarii władze spodziewały się, że fundusz gwarancyjny pokryje łącznie 75% potencjalnych inwestycji. Ustalono wówczas, że potencjalne zapotrzebowanie na fundusz gwarancyjny w latach 2012–2015 wyniesie około 600 mln euro. Szacunki te przekroczyły o 12 razy rzeczywistą sytuację rynkową na koniec kwietnia 2014 r. Komisja dokonała przeglądu procesu, nie kwestionując faktu, że założenie na temat zabezpieczenia 75% inwestycji, na którym oparto obliczenia, nie zostało poparte odpowiednimi dowodami.

W Rumunii szacunki nie zostały potwierdzone dowodami przeprowadzenia analizy ex ante. Szacunki oparte były ponoć na wcześniejszych doświadczeniach i na programie SAPARD, choć nie skwantyfikowano wielkości gwarancji udzielonych w poprzednim okresie.

45

Trybunał stwierdził, że atrakcyjność instrumentów finansowych z punktu widzenia potencjalnych ostatecznych odbiorców zależała przede wszystkim od kosztu uzyskania kredytu, który z kolei był zależny od rynkowych stóp procentowych. Ilustruje to przykład Litwy. Okresy, kiedy zawierano umowy z ostatecznymi odbiorcami, w dużej mierze pokrywały się z okresami, w których fundusz pożyczkowy był atrakcyjny pod względem stóp procentowych³⁵. Na tym przykładzie widoczne jest, że zapotrzebowanie na fundusze finansowe musi zostać poddane szczegółowej ocenie w perspektywie długoterminowej, ponieważ zależy ono zarówno od specyficznych okoliczności i sytuacji o charakterze wewnętrznym, jak i od tendencji zewnętrznych.

Kolejnym powodem nadmiernej kapitalizacji funduszy gwarancyjnych było niewłaściwe określenie wskaźników ekspozycji na ryzyko

46

W przypadku funduszy gwarancyjnych wskaźnik ekspozycji na ryzyko określa górną granicę niespłaconych należności, która w ramach zarządzania danym funduszem uznawana jest za dopuszczalną. Jeżeli kwota kapitału pomnożona przez wskaźnik ekspozycji na ryzyko jest zbyt wysoka w stosunku do gwarancji udzielonych ostatecznym odbiorcom, występuje zjawisko nadmiernej kapitalizacji.

47

Wartość wskaźnika ekspozycji na ryzyko ma znaczący wpływ na kwotę kapitału, która ma zostać wniesiona do funduszy gwarancyjnych. W zależności od faktycznego poziomu niespłaconych pożyczek konieczne jest dostosowanie wartości wykorzystywanej do obliczania wskaźnika ekspozycji na ryzyko. Przykładowo w Rumunii odnotowany na koniec 2013 r. poziom niespłaconych zobowiązań (poniżej 1%, zob. pkt 32) był o wiele niższy niż górna granica wynosząca 20%, którą wykorzystano jako podstawę kapitalizacji funduszu gwarancyjnego.

Oszacowanie kwoty nadmiernej kapitalizacji funduszy gwarancyjnych

48

Trybunał oszacował kwotę nadmiernej kapitalizacji funduszy gwarancyjnych według stanu na dzień 31 grudnia 2013 r. na podstawie wskaźników ekspozycji na ryzyko stosowanych przez organy władz krajowych. Z obliczeń przedstawionych w załączniku I wynika, że na gwarancje udzielone na koniec 2013 r. w związku z instrumentami finansowymi realizowanymi w latach 2007–2013 wystarczyłoby przeznaczyć w ramach funduszy łączny kapitał w wysokości około 50 mln euro. Tymczasem w rzeczywistości na ten cel przekazano około 420 mln euro. Pokazuje to ogromny wymiar nadmiernej kapitalizacji na koniec 2013 r., ponieważ zainwestowane kwoty były osiem razy wyższe niż te, na które istniało faktyczne zapotrzebowanie.

Odnotowano również przykłady ostrożnego podejścia do kapitalizowania funduszy

49

Choć potencjalne zapotrzebowanie zostało przeszacowane, we włoskim regionie Apulia zastosowano ostrożne, stopniowe podejście i do funduszu wpłacono 20% szacowanego kapitału, tak aby uniknąć nadmiernej kapitalizacji. Decyzja ta okazała się słuszna, gdyż kwota ta pokrywała się zasadniczo z udzielonymi gwarancjami (zob. pkt 55). Podejście takie przyjęto również w innych regionach Włoch (Kampania i Molise).

50

Podobne rozwiązanie zastosowano również we Francji (Korsyka). Do funduszu wpłacono jedynie połowę początkowo planowanego kapitału, co odpowiadało kwocie udzielonych gwarancji. Jednak biorąc pod uwagę wskaźnik ekspozycji na ryzyko, instrumenty finansowe we Włoszech (Apulia) i we Francji (Korsyka) mogłyby funkcjonować również przy o wiele niższym wyposażeniu kapitałowym.

Czy w latach 2007–2013 instrumenty finansowe dobrze spełniały swoje zadania?

51

Aby instrumenty finansowe dobrze spełniały swoje zadania, powinny zostać dotrzymane pewne warunki. Instrumenty działają zgodnie z zamierzeniami i w rezultacie zapewniają potencjalne korzyści (efekt rotacji i efekt dźwigni) jedynie w przypadku, gdy za ich pośrednictwem ostateczni odbiorcy otrzymają na czas wystarczające środki. Można by zatem oczekiwać, że w unijnych ramach prawnych zostanie uwzględniony odpowiedni zapis sprzyjający osiągnięciu tych korzyści. W tym samym celu instrumenty finansowe należy utworzyć odpowiednio wcześnie w okresie programowania. Należy również ustanowić systemy monitorowania, które zapewnią wiarygodne dane umożliwiające ocenę, czy dzięki instrumentom osiągane są zakładane rezultaty.

52

Trybunał ocenił, czy te podstawowe warunki zostały spełnione w czasie, gdy wdrażano instrumenty finansowe w okresie programowania 2007–2013. Ogólnie stwierdzono, że tak się nie stało.

Instrumenty finansowe osiągnęły słabe wyniki w zakresie rotacji środków

53

W sprawozdaniu rocznym Trybunału za rok budżetowy 2013 podkreślono niski poziom pomocy udzielonej ostatecznym odbiorcom w ramach instrumentów finansowych w obszarze polityki spójności³⁶. Stwierdzono, że wskaźniki wydatkowania były „wciąż zbyt niskie, aby móc oczekiwać, że wszystkie dostępne fundusze zostaną wykorzystane przynajmniej raz”. W ramach tej kontroli potwierdzono, że taka sama sytuacja wystąpiła również w zakresie rozwoju obszarów wiejskich. Według stanu na dzień 31 grudnia 2013 r. jedynie 45% z wynoszącego 700 mln euro kapitału udostępnionego w ramach instrumentów finansowych (zarówno pożyczkowych, jak i gwarancyjnych) zostało faktycznie udzielone w formie gwarancji lub wypłacone ostatecznym odbiorcom funduszy pożyczkowych i gwarancyjnych.

54

Jednym z głównych oczekiwanych skutków utworzenia instrumentów finansowych jest uzyskanie efektu rotacji. W przepisach nie przewidziano jednak żadnego wymogu dotyczącego stopnia rotacji, a powstawanie tego efektu mogą opóźnić niedostateczne wskaźniki wydatkowania. W ramach kontroli potwierdzono, że sytuacja ta odnosi się również do rozwoju obszarów wiejskich.

W przypadku funduszy gwarancyjnych efekt rotacji nie był jak dotąd wystarczający

55

Fundusze gwarancyjne dają możliwość znacznego zwiększenia wpływu dostępnego kapitału dzięki efektowi mnożnikowemu. W ten sposób można zapewnić gwarancje na kwotę większą niż wynosi dostępny kapitał. Efekt mnożnikowy lub efekt rotacji, jaki osiągnięto w państwach członkowskich, nie był jednak zadowalający. Z danych Trybunału wynika, że efekt rotacji w przypadku 11 istniejących funduszy gwarancyjnych wyniósł na koniec 2013 r. 0,53, jak przedstawiono w tabeli 2.

56

Efekt rotacji w przypadku niektórych funduszy gwarancyjnych we Włoszech (w regionach Basilicata, Kalabria, Sycylia i Umbria) był szczególnie niski. Spośród funduszy gwarancyjnych przedstawionych w tabeli 2 jedynie w ramach trzech (we Włoszech, w regionach: Kampania, Molise i Apulia) gwarancji udzielono na kwotę przekraczającą kapitał funduszu, osiągając tym samym niewielki efekt rotacji.

Tabela 2

Efekt rotacji w funduszach gwarancyjnych

Państwo członkowskie / Region
Maksymalna kwota wniesiona do funduszu do 31.12.2013 (w mln euro)
A
Łączna kwota gwarancji udzielonych ostatecznym odbiorcom wg stanu na dzień 31.12.2013 (w mln euro)
B
Efekt rotacji (mnożnik – 31.12.2013)
B/A
Docelowy maksymalny mnożnik

Bułgaria
171,29
50,00¹
0,29
5

Francja (Korsyka)
0,60
0,40
0,67
3

Włochy (Sycylia)
37,63
5,48
0,15
3²

Włochy (Apulia)
5,00
6,58
1,32
12,5²

Włochy (Lacjum)
2,50
0,92
0,37
12,5

Włochy (Kampania)
2,25
3,26
1,45
12,5

Włochy (Umbria)
4,80
0,00
0
3

Włochy (Molise)
2,45
2,45
1,00
3

Włochy (Basilicata)
14,86
1,70
0,11
3

Włochy (Kalabria)
10,00
1,68
0,17
2

Rumunia
220,00
177,17
0,81
5

OGÓŁEM
473,80
249,64
0,53
–

1Gwarancje udzielone do dnia 30 kwietnia 2014 r.

2Maksymalna wartość mnożnika wyznaczona w Apulii i na Sycylii wynosiła 12,5. Podczas gdy w Apulii wykorzystano tę wartość w celu określenia kwoty kapitału funduszu, na Sycylii przyjęto wartość wynoszącą 3.

Źródło: Dane z biznesplanów i odnośnych rocznych sprawozdań z postępów za 2013 r. oraz obliczenia Trybunału.

57

W 2013 r. Bułgaria obniżyła kapitał funduszu o ponad jedną czwartą (z 171,29 mln euro do 121 mln euro), a w 2014 r. Rumunia obniżyła go o niemal połowę (z 220 mln euro do 115 mln euro). Odpowiednie kwoty z EFRROW zostały przeniesione z funduszu gwarancyjnego z powrotem do puli środków przeznaczonych na dotacje w ramach odnośnych działań inwestycyjnych. Obniżenie kapitału funduszu spowodowało zwiększenie efektu mnożnikowego/efektu rotacji.

58

Po uwzględnieniu tych obniżeń i oszacowaniu wysokości gwarancji udzielonych w pierwszych trzech kwartałach 2014 r. można stwierdzić, że na dzień 30 września 2014 r. nie osiągnięto efektu mnożnikowego w przypadku żadnego z 11 istniejących funduszy gwarancyjnych. Jest to o wiele mniej niż docelowy mnożnik zakładany przez same państwa członkowskie (zob. tabela 2, ostatnia kolumna) i w sytuacji przedstawionej w załączniku I. Oznacza to, że kapitał wniesiony do funduszy gwarancyjnych przekraczał kwotę gwarancji udzielonych ostatecznym odbiorcom, osłabiając tym samym potencjał instrumentu.

W przypadku funduszy pożyczkowych efekt rotacji jest równie niski

59

Z danych Trybunału wynika, że średni wskaźnik wydatkowania w odniesieniu do dwóch działających funduszy pożyczkowych wyniósł na koniec 2013 r. 0,75, jak przedstawiono w tabeli 3.

60

W Grecji do połowy 2014 r. nie udzielono żadnych pożyczek. W przypadku Litwy i Łotwy z danych nie wynika, że w rzeczywistości fundusze nie funkcjonowały w sposób ciągły. Na Litwie od pierwszego kwartału 2012 r. nie podpisano ani jednego kontraktu (zob. pkt 45). Nie podjęto też żadnych starań, by dostosować warunki funduszu do potrzeb rynku. Na Łotwie wystąpiła podobna sytuacja: od czerwca 2012 r. nie udzielono żadnych nowych pożyczek. Rozwiązanie, które zastosowano na Litwie i Łotwie, polegało na stopniowym obniżaniu kapitału funduszu, odpowiednio o około trzy czwarte i dwie trzecie, do końca 2013 r. Proces ten był kontynuowany w 2014 r.

Tabela 3

Wskaźnik wydatkowania w funduszach pożyczkowych

Państwo członkowskie/Region | Maksymalna kwota wniesiona do funduszu do 31.12.2013 (w mln euro) | Suma kwot wypłaconych ostatecznym odbiorcom na dzień 31.12.2013 (w mln euro) | Wskaźnik wydatkowania przy uwzględnieniu maksymalnej kwoty wniesionej do funduszu do 31.12.2013
Łotwa¹ | 37,60² | 28,25 | 0,75
Litwa | 52,45 | 39,05 | 0,74
OGÓŁEM | 90,05 | 67,30 | 0,75

1Zgodnie z kursem wymiany Banku Łotwy: 1 EUR = 0,702804 LVL.

2Szacunki Trybunału na podstawie deklaracji kwartalnych Łotwy, łącznie z IV kwartałem 2013 r.

Źródło: Dane z odnośnych rocznych sprawozdań z postępów za 2013 r. i obliczenia Trybunału.

61

W przypadku funduszy pożyczkowych efekt rotacji może pojawić się jedynie, gdy pożyczka została spłacona przez ostatecznego odbiorcę. W odniesieniu do tych funduszy Trybunał stwierdził, że na koniec 2013 r. efekt rotacji nie wystąpił w ogóle.

Efekt dźwigni występuje rzadko, a niektóre fundusze zostały utworzone zbyt późno

62

W odpowiedziach do sprawozdania rocznego Trybunału za rok budżetowy 2013 (pkt 5.36) Komisja podkreśliła ograniczenia wynikające z oceny wyników instrumentów na podstawie pojedynczego wskaźnika, takiego jak wskaźnik wydatkowania, i stwierdziła, że „ocena wyników powinna koncentrować się również na osiągnięciu rezultatów przez współfinansowane instrumenty finansowe z uwzględnieniem efektu rotacji i dźwigni”.

Efekt dźwigni występuje rzadko

63

Zadaniem instrumentów finansowych jest zapewnienie dodatkowych środków w stosunku do pomocy publicznej poprzez większe zaangażowanie sektora prywatnego. Jeśli na przykład każde euro ze źródeł publicznych uzupełnione zostałoby o jedno euro ze środków prywatnych, kwota dostępna dla ostatecznych odbiorców byłaby dwa razy większa. W przepisach nie przewidziano jednak obowiązku osiągnięcia danego stopnia uczestnictwa ze strony sektora prywatnego.

64

Art. 223 rozporządzenia wykonawczego do rozporządzenia finansowego³⁷ stanowi, że instrumenty finansowe „przynoszą efekt mnożnikowy, co oznacza, że wkład Unii w instrument finansowy służy uruchomieniu łącznej inwestycji przekraczającej wkład Unii” i że „efekt mnożnikowy unijnych środków finansowych jest równy kwocie środków finansowych dla kwalifikujących się odbiorców końcowych podzielonej przez kwotę wkładu Unii”³⁸. Zgodnie z tą koncepcją w kontekście EFRROW zwykłe współfinansowanie publiczne zapewniane przez państwa członkowskie uznaje się za część dźwigni, nawet jeśli nie pozyskano żadnego finansowania ze środków prywatnych.

65

W rozporządzeniu w sprawie wspólnych przepisów³⁹ „oczekiwany efekt dźwigni” zdefiniowano jako „szacunki dotyczące dodatkowych zasobów publicznych i prywatnych, które mogą zostać potencjalnie zgromadzone w ramach instrumentu finansowego aż do poziomu ostatecznego odbiorcy (…)”. Zgodnie z tą koncepcją, w kontekście tej kontroli wykonania zadań, Trybunał określa efekt dźwigni jako ilość euro ze środków finansowych (publicznych i prywatnych), które przyznano w formie gwarancji lub wypłacono w ramach finansowania projektów z zakresu rozwoju obszarów wiejskich, w przeliczeniu na euro ze środków publicznych (unijnych i krajowych). Trybunał obliczył zatem efekt dźwigni⁴⁰ w następujący sposób:

Finansowanie wypłacone ostatecznym odbiorcom

Wkład ze środków publicznych

66

Państwa członkowskie nie poczyniły starań, by uzyskać efekt dźwigni. Przeprowadzone przez Trybunał wizyty kontrolne wykazały, że efektu dźwigni nie uzyskano na przykład na Łotwie, Litwie i we Włoszech (Sycylia), ponieważ wdrożenie instrumentów finansowych nie doprowadziło do mobilizacji dodatkowego kapitału prywatnego na rzecz projektów z zakresu rozwoju obszarów wiejskich. Efekt ten odnotowano w pewnym stopniu we Francji (Korsyka), we Włoszech (Apulia) i w Rumunii w odniesieniu do części pożyczek⁴¹ udzielonych ostatecznym odbiorcom, które nie zostały objęte gwarancjami.

67

Jedynymi państwami członkowskimi, w których fundusze zostały opracowane tak, aby osiągnąć efekt dźwigni, były Grecja i Włochy (Umbria)⁴². W Grecji spodziewano się, że osiągnięty zostanie pewien poziom efektu dźwigni, ponieważ poza wkładem ze środków publicznych część finansowania została zapewniona przez prywatny bank⁴³. Jednak według stanu na połowę 2014 r. efektu dźwigni nie udało się osiągnąć, ponieważ nie udzielono żadnych pożyczek.

Ramka 7

Efekt dźwigni osiągnięty w ramach sześciu instrumentów finansowych objętych kontrolą na miejscu

W państwach członkowskich / regionach objętych próbą, w których odbyła się kontrola na miejscu, efekt dźwigni przedstawiał się następująco.

Korsyka (FG)
Grecja (FP)
Litwa (FP)
Apulia (FG)
Rumunia (FG)
Sycylia (FG)

Dźwignia finansowa
(kwota udzielonego kredytu / kapitał wniesiony do instrumentów inżynierii finansowej)
1,47
jeszcze nie
nd.
2,24
1,41¹
0,28

1Obliczeń w tej tabeli dokonano na podstawie maksymalnego kapitału funduszu w wysokości 220 mln euro.

Niektóre instrumenty finansowe zostały utworzone zbyt późno

68

Część instrumentów finansowych utworzono późno, co negatywnie wpłynęło na ich wyniki w okresie programowania 2007–2013. Tak stało się we Francji (Korsyka) (czerwiec 2012 r.) i w Bułgarii (luty 2012 r.), a zwłaszcza w Grecji i we Włoszech (Kalabria) (zob. ramka 8).

Ramka 8

W Grecji i we Włoszech (Kalabria) późne utworzenie funduszy negatywnie wpłynęło na osiągnięte przez nie wyniki

W styczniu 2011 r. grecka instytucja zarządzająca złożyła wniosek o utworzenie funduszu pożyczkowego, który Komisja Europejska zatwierdziła w maju 2011 r. Fundusz ten miał służyć zapewnieniu większej płynności inwestorom i przedsiębiorcom w sektorze gospodarki wiejskiej. W rzeczywistości rozpoczął on działanie dopiero w styczniu 2014 r. Zdaniem władz krajowych opóźnienie to spowodowane było poważnym kryzysem gospodarczym. Nie zmienia to jednak faktu, że fundusz pożyczkowy utworzono zaledwie dwa lata przed zakończeniem okresu programowania, który upływa z końcem 2015 r. Sytuacja ta negatywnie wpłynęła na wyniki w całym okresie 2007–2013.

We Włoszech (Kalabria) Trybunał stwierdził z kolei, że od momentu utworzenia funduszu w sensie administracyjnym i wniesienia do niego kapitału do czasu udzielenia pierwszych gwarancji upłynęło bardzo dużo czasu. Fundusz gwarancyjny utworzono bowiem w 2010 r., ale pierwszych gwarancji udzielono dopiero w 2013 r.

Monitorowanie instrumentów finansowych w latach 2007–2013 nie przyniosło wystarczająco istotnych informacji na temat uzyskanych wyników

69

W opinii Trybunału do pomiaru wyników instrumentów finansowych służą następujące główne wskaźniki:

-efekt dźwigni finansowej,

-efekt rotacji⁴⁴,

-współczynnik niespłaconych należności.

70

Wskaźniki te dostarczają informacji na temat wyników. Trybunał stwierdził, że w ramach rozwoju obszarów wiejskich nie uwzględniono wartości docelowych ani wskaźników, które umożliwiłyby pomiar skuteczności i oddziaływania instrumentów finansowych. Trybunał zauważył też, że państwa członkowskie monitorowały przede wszystkim wskaźniki wydatkowania. Choć państwa członkowskie dysponowały kompletnymi wykazami ostatecznych odbiorców⁴⁵, nie ustanowiły one wskaźników wykonania ani rezultatu w celu monitorowania wyników w odniesieniu do trzech kryteriów (efektu rotacji i dźwigni oraz współczynnika niespłaconych należności).

71

Trybunał stwierdził również przypadki, w których dane w składanych Komisji rocznych sprawozdaniach z postępów nie zawsze były kompletne lub wiarygodne (zob. ramka 9).

Ramka 9

Uchybienia w zakresie kompletności i wiarygodności sprawozdań

Rumunia uwzględniła w sprawozdaniach kwoty gwarancji niekwalifikowalnych (zob. również ramka 10) oraz gwarancje, które zostały anulowane i na podstawie których nie udzielono żadnych pożyczek. Rumunia uwzględniła też gwarancje, które nie były aktywne, ponieważ ostateczni odbiorcy nie uiścili stosownej prowizji.

Litwa włączyła do sprawozdań pożyczki, które nie zostały uruchomione, ponieważ anulowano odnośne umowy. Francja (Korsyka) z kolei podała dane, które nie były zgodne z poświadczonymi informacjami pochodzącymi z bazy danych zarządzającego funduszem.

Czy w latach 2007–2013 obowiązywały stosowne strategie zamknięcia i wyjścia?

72

Sposób zarządzania instrumentami finansowymi różni się od zwykłego systemu zarządzania dotacjami, zarówno na poziomie organów administracji państw członkowskich, jak i na poziomie ostatecznych odbiorców. Instrumenty finansowe wymagały stworzenia zupełnie nowej struktury w państwach członkowskich, zwłaszcza w celu zapewnienia zgodności z art. 50–52 rozporządzenia (WE) nr 1974/2006. Głównym elementem tej struktury są strategie zamknięcia i wyjścia.

73

Ponadto przepisy dotyczące rozwoju obszarów wiejskich wymagają uwzględnienia kwestii związanych ze strategiami zamknięcia i wyjścia w głównych dokumentach (biznesplanach i umowach o finansowaniu). Z tego względu należy ustanowić jasne przepisy dotyczące zamykania instrumentów finansowych na koniec okresu programowania (31 grudnia 2015 r.), a także określić warunki, które uniemożliwią przeznaczenie pozostałych środków na inne cele niż te pierwotnie ustalone w ramach danego działania PROW. Środki te powinny być wykorzystywane wyłącznie z korzyścią dla indywidualnych przedsiębiorstw. Co więcej, Komisja powinna zapewnić państwom członkowskim wytyczne, tak aby ograniczyć obciążenie administracyjne. Należy też ustanowić odpowiedni system zarządzania ryzykiem, aby wyeliminować zagrożenia związane z instrumentami finansowymi (takie jak ochrona środków publicznych).

74

Trybunał dokonał oceny działań podjętych przez państwa członkowskie i Komisję w celu spełnienia tych wymogów i stwierdził, że nie opracowano jasnych przepisów, a Komisja nie zapewniła stosownych wytycznych.

Procedura zamknięcia nie została jak dotąd dobrze przygotowana, a przepisy były interpretowane odmiennie przez państwa członkowskie i Komisję

75

Programy w zakresie rozwoju obszarów wiejskich zostaną zamknięte na koniec okresu programowania 2007–2013. W związku z tym konieczne będzie określenie, które wydatki związane z instrumentami inżynierii finansowej są kwalifikowalne i jakie odpowiadające im kwoty mogą zostać zatrzymane przez państwa członkowskie (przy wypłacie salda końcowego instrumentów finansowych) (zob. pkt 33). Podjęta zostanie również decyzja w sprawie przepisów dotyczących zamknięcia i wyjścia, jakie będą obowiązywać. Trybunał stwierdził, że to istotne wydarzenie nie zostało solidnie przygotowane ani przez państwa członkowskie, ani przez Komisję.

76

W okresie programowania 2007–2013 Komisja i państwa członkowskie odmiennie interpretowały odnośne przepisy dotyczące instrumentów inżynierii finansowej, zwłaszcza jeśli chodzi o fundusze gwarancyjne. W myśl przepisów kwalifikowalne są dwie kategorie gwarancji: gwarancje zwolnione i gwarancje w trakcie realizacji. Komisja stwierdziła, że wszystkie zwolnione gwarancje są kwalifikowalne w momencie zamknięcia programów. Gwarancje w trakcie realizacji z kolei nie są jej zdaniem w całości kwalifikowalne, ponieważ należy zastosować do nich wskaźnik ekspozycji na ryzyko, w wyniku czego kwoty, które mogą zostać zatrzymane przez państwa członkowskie, ulegną zmniejszeniu.

77

Trybunał zauważył, że podejście przyjęte w tym przypadku przez DG ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich było zgodne z interpretacją podaną w wytycznych DG ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej, ale nie znalazło potwierdzenia w przepisach. Państwa członkowskie objęte wizytami kontrolnymi odmiennie interpretowały przepisy w tym zakresie. W Włoszech uznano, że wskaźnik ten należy stosować do wszystkich gwarancji (zwolnionych i w trakcie realizacji), podczas gdy we Francji (Korsyka) i w Rumunii w ogóle nie zdecydowano się na jego zastosowanie.

Brak jasności w kwestii przepisów dotyczących strategii wyjścia

78

Nie ma obecnie szczegółowych przepisów dotyczących strategii wyjścia i zamknięcia pomocy, które obowiązywałyby państwa członkowskie. Unijne przepisy w zakresie rozwoju obszarów wiejskich zawierają jedynie wymóg, by zasoby, które będą ponownie dostępne po końcowym terminie kwalifikowalności w ramach programu rozwoju obszarów wiejskich, zostały wykorzystane przez państwa członkowskie na rzecz indywidualnych przedsiębiorstw. W państwach członkowskich objętych wizytami kontrolnymi podkreślano, że przyszłość wszystkich skontrolowanych funduszy była kwestią otwartą. Nie było jasne, czy fundusze będą kontynuowane, przez jaki okres i w jakim celu.

79

Jak wynika z interpretacji Komisji⁴⁶, wsparcie będą mogły otrzymać indywidualne przedsiębiorstwa, których działalność nie dotyczy rozwoju obszarów wiejskich ani sektora rolnictwa, brakuje jednak jasnej definicji tych przedsiębiorstw. Zdaniem Trybunału istnieje ryzyko, że zasoby przeznaczone początkowo dla beneficjentów w zakresie rozwoju obszarów wiejskich i polityki rolnej mogą zostać przekazane do innych sektorów niż te związane z rozwojem obszarów wiejskich.

80

Ponadto Trybunał stwierdził, że Komisja nie zamierzała monitorować egzekwowania tego przepisu po zamknięciu programu w celu zagwarantowania, że kapitał funduszy i zwrócone zasoby nie będą w perspektywie średnio- i długoterminowej wykorzystywane przez państwa członkowskie inaczej niż na rzecz indywidualnych przedsiębiorstw.

Czy ramy prawne na lata 2014–2020 mogą przyczynić się do wprowadzenia koniecznych ulepszeń w instrumentach finansowych?

81

Pod koniec 2013 r. przyjęto nowe ramy prawne na lata 2014–2020 w takich obszarach polityki jak sprawy społeczne, rybołówstwo, spójność i rozwój obszarów wiejskich. Zgodnie z rozporządzeniem finansowym⁴⁷ w przypadku zarządzania dzielonego w rozporządzeniu w sprawie wspólnych przepisów na lata 2014–2020 ustalono zasady dotyczące instrumentów finansowych obowiązujące we wszystkich obszarach. Trybunał ocenił, w jakim stopniu wprowadzone zmiany prawne mogły wpłynąć na poprawę wyników instrumentów finansowych w zakresie rozwoju obszarów wiejskich.

W nowych ramach prawnych wprowadzono istotne ulepszenia…

82

Trybunał stwierdził, że w nowych ramach prawnych dotyczących instrumentów finansowych wprowadzono pewne ulepszenia, takie jak:

-obowiązkowe oceny ex ante wszystkich instrumentów, które powinny doprowadzić m.in. do bardziej precyzyjnego oszacowania wymaganego kapitału funduszu;

-stopniowo udzielane płatności powiązane z poziomem faktycznie wypłaconych środków na rzecz ostatecznych odbiorców w przypadku funduszy pożyczkowych lub rzeczywistego wykorzystania środków w przypadku funduszy gwarancyjnych, co powinno doprowadzić do ograniczenia ryzyka nadmiernej kapitalizacji;

-opcja tworzenia różnych rodzajów instrumentów finansowych na różnych poziomach (krajowym, regionalnym, ponadnarodowym lub transgranicznym) np. poprzez fundusz funduszy (fundusze powiernicze⁴⁸), instrumenty ukierunkowane lub gotowe do bezpośredniego użycia (oba rodzaje ustanawiane przez państwa członkowskie) lub w formie wkładów wnoszonych do instrumentów na poziomie UE;

-obowiązkowa sprawozdawczość od początku okresu programowania, również w zakresie wskaźników wskazanych w rozporządzeniu finansowym⁴⁹.

…lecz wciąż istnieją pewne przeszkody

83

Trybunał stwierdził, że wciąż istnieje ryzyko nadmiernej kapitalizacji instrumentów finansowych oraz że w dalszym ciągu nie stworzono warunków gwarantujących, że skutki oddziaływania tych instrumentów będą długoterminowe. Trybunał ustalił również, że w unijnych ramach prawnych na lata 2014–2020 nadal nie podjęto w odpowiedni sposób kwestii związanych z osiąganiem wyników oraz że wciąż istniało ryzyko zbytniego uzależnienia instrumentów finansowych od programów dotacji.

Wciąż istnieje ryzyko przeszacowania wymaganego kapitału, a co za tym idzie – nadmiernej kapitalizacji funduszy

84

Nowe przepisy w sprawie stopniowo udzielanych płatności (art. 41 rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów) stanowią, że płatności z budżetu EFRROW wnoszone do kapitału funduszu powinny być zależne od tego, ile środków wydanych zostało w ramach instrumentów finansowych. Przepis ten może ograniczyć nadmierną kapitalizację, lecz wciąż istnieje ryzyko, że może to nie wystarczyć do rozwiązania problemu tworzenia funduszy w celu obejścia zasady umorzenia⁵⁰.

85

Jednym z głównych celów nowej obowiązkowej oceny ex ante jest ustalenie, ile środków należy przeznaczyć na finansowanie instrumentów finansowych. Jakość tej oceny ma zatem fundamentalne znaczenie, ponieważ ma ona bezpośrednie skutki finansowe. Obowiązujące przepisy nie nakładają jednak na Komisję obowiązku kontroli jakości tej oceny.

86

Na podstawie doświadczeń z lat 2007–2013 można stwierdzić ryzyko, że nowy przepis dotyczący stopniowo udzielanych płatności może nie wystarczyć, by zagwarantować, że fundusze nie będą nadmiernie skapitalizowane, zwłaszcza jeśli oceny ex ante nie będą adekwatne. Wysokość pierwszej raty wynoszącej 25%⁵¹ zależy od kwoty przeznaczonej na instrument finansowy w ramach odnośnej umowy o finansowaniu (zob. tabela 4).

Tabela 4

Potencjalne oddziaływanie stopniowo udzielanych płatności (w mln euro)

| Kwota, którą planuje się przeznaczyć na instrument finansowy na mocy właściwej umowy o finansowaniu | Płatność okresowa nieprzekraczająca 25% całości wkładu | Mnożnik | Maksymalna kwota, która ma zostać udzielona w formie gwarancji | Ostatnie kwoty przyznane w formie gwarancji | % kwoty maksymalnej
Bułgaria | 121,00 | 30,25 | 5 | 151,25 | 50 | 33,0%
Włochy (Apulia) | 25,00 | 6,25 | 12,5 | 78,125 | 6,6 | 8,5%
Włochy (Sycylia) | 39,50 | 9,875 | 12,5 | 123,44 | 5,5 | 4,4%

Nadal istnieje ryzyko, że instrumenty finansowe mogą zostać utworzone zbyt późno

87

Wdrożenie instrumentu finansowego na czas i na odpowiednio wczesnym etapie okresu programowania jest warunkiem o decydującym znaczeniu, by w ramach tego instrumentu uzyskać jak najlepsze wyniki w całym okresie programowania. Trybunał jest zdania, że sposób rozliczenia obecnych instrumentów finansowych w grudniu 2015 r. będzie miał wpływ na decyzję dotyczącą utworzenia instrumentów finansowych w nowych ramach oraz na proces ich tworzenia. Ogólnie, ponieważ do 1 grudnia 2014 r. nie zatwierdzono żadnych PROW ani nie ukończono ocen ex ante dotyczących nowych instrumentów finansowych, istnieje duże ryzyko, że wdrożenie tych instrumentów rozpocznie się dopiero w 2016 r., co skróci okres ich działania.

Ryzyko, że w niewystarczającym stopniu skupiono się na efektach długofalowych

88

Trybunał ustalił, że niektóre państwa członkowskie, takie jak Litwa i Łotwa, wdrożyły instrumenty finansowe w celu zaradzenia trudnościom wynikającym z kryzysu gospodarczego i finansowego. Działalność funduszy została wstrzymana w momencie, gdy sytuacja na rynkach finansowych tych państw się poprawiła (zob. pkt 45 i 60). Aby jednak tego typu instrumenty zwrotne mogły przynieść zauważalne efekty, muszą one funkcjonować długoterminowo. Na Korsyce z kolei gwarancje były ograniczone do 60 miesięcy, nawet jeśli kredyt został przyznany na dłuższy okres. W niedawno opublikowanym komunikacie (zob. pkt 8) Komisja również podkreśliła potrzebę odpowiedniego uwzględnienia długoterminowego wzrostu i wspierania długofalowych projektów inwestycyjnych.

89

Trybunał jest zdania, że jednym z warunków koniecznych do zapewnienia, by instrumenty finansowe funkcjonowały w dłuższej perspektywie, są przejrzyste przepisy przejściowe obowiązujące między okresami programowania. Dzięki nim można uniknąć braku ciągłości wynikającego z zarządzania cyklami programowania. W nowych ramach prawnych nie wprowadzono jednak tego rodzaju przepisów.

Efekt dźwigni i efekt rotacji: nie uwzględniono w odpowiedni sposób kwestii uzyskiwanych wyników

90

Trybunał stwierdził, że w latach 2007–2013 nie monitorowano uzyskiwanych wyników (zob. pkt 69 i 70). Nie dysponowano zatem informacjami, które mogłyby posłużyć do wyciągnięcia wniosków na kolejny okres programowania.

91

W nowych ramach prawnych obowiązkowy wkład ze środków prywatnych (dźwignia finansowa) wciąż nie jest wymagany, a nowe przepisy nie określają stosownych wartości docelowych ani nie zapewniają danych do wykorzystania przy obliczaniu wskaźników efektu dźwigni. Trybunał uważa, że pojęcie dźwigni finansowej, przedstawione w pkt 64, nie jest dostosowane do instrumentów finansowych w zakresie rozwoju obszarów wiejskich w okresie programowania 2014–2020⁵².

92

Co więcej, w nowych ramach prawnych nie uwzględniono umownie wiążących minimalnych okresów rotacji. Jak wynika z art. 45 rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów, środki zwrócone do instrumentów finansowych podczas minimalnego okresu ośmiu lat muszą zostać wykorzystane zgodnie z celami programu. Chociaż ustalenie minimalnego okresu jest krokiem w dobrym kierunku, przepis ten umożliwia zmniejszenie kapitału funduszu i ponowne wykorzystanie tych środków z instrumentów finansowych na dotacje, ograniczając tym samym korzyści wynikające z systemu rotacji.

Istnieje niebezpieczeństwo, że zależność instrumentów finansowych od dotacji utrzyma się również w latach 2014–2020

93

Już we wcześniejszych kontrolach przeprowadzonych przez Trybunał w zakresie rozwoju obszarów wiejskich⁵³ wskazano problemy w sposobie zarządzania działaniami inwestycyjnymi. Często występował efekt deadweight, efekt przesunięcia oraz uchybienia w procesie wyboru projektów. Stwierdzono, że działaniem najbardziej narażonym na błędy było działanie wspierające inwestycje w przetwarzanie produktów rolnych⁵⁴. Ponieważ w przypadku instrumentów finansowych wykorzystywana jest dodatkowa wiedza fachowa do oceny wykonalności projektów (zob. pkt 14), instrumenty te mogą przyczynić się do złagodzenia ryzyka stwierdzonego w odniesieniu do wykorzystania dotacji.

94

Każdy ostateczny odbiorca, który spełnia kryteria kwalifikowalności i wyboru wymagane do skorzystania z instrumentu finansowego, może złożyć wniosek bezpośrednio o możliwość skorzystania z tego instrumentu, bez potrzeby składania wniosku o otrzymanie dotacji. Oznacza to bezpośredni dostęp do instrumentu finansowego. W przeciwieństwie do sytuacji zaobserwowanej w okresie programowania 2007–2013 (zob. pkt 34 i 35) bezpośredni dostęp zapewnia większy zakres zastosowania instrumentów finansowych, a tym samym ich większe możliwe oddziaływanie.

95

W wytycznych Komisji⁵⁵ na okres programowania 2014–2020 możliwość bezpośredniego dostępu do instrumentów finansowych wskazano jako jedną z głównych zmian między dwoma okresami programowania. Trybunał uważa jednak, że przejście z pośredniego dostępu na dostęp bezpośredni nie może zostać przypisane nowym ramom prawnym, ponieważ w przepisach obowiązujących w latach 2007–2013 nie przewidziano obowiązkowo pośredniego dostępu⁵⁶. Dla porównania, w obszarze spójności możliwy jest bezpośredni dostęp do instrumentów finansowych, a DG ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej określiła przepisy dotyczące sposobu łączenia instrumentów finansowych i dotacji. W latach 2007–2013 DG AGRI nie podjęła podobnych kroków (zob. pkt 37).

20Basilicata, Kalabria i Apulia (w ramach EFOGR – Sekcja Orientacji) oraz Marche (w ramach EFOGR – Sekcja Gwarancji).

21Organizacja Narodów Zjednoczonych ds. Wyżywienia i Rolnictwa.

22Kwity są wydawane jako dowód, że dany towar w określonej ilości i o określonej jakości jest składowany w danym miejscu przez wskazanych deponentów. Deponent może wykorzystać je jako zabezpieczenie w celu uzyskania finansowania.

23Główne powody były następujące: w obowiązujących ramach prawnych nie uwzględniono (lub nie uwzględniono w odpowiedni sposób) specyfiki rozwoju obszarów wiejskich; beneficjenci, a zwłaszcza rolnicy, są przyzwyczajeni do otrzymywania dotacji; nie stwierdzono wystarczających korzyści ze stosowania instrumentów finansowych w porównaniu z innymi środkami wsparcia; wsparcie udzielane za pośrednictwem instrumentów finansowych nie było adekwatne do typowych cech beneficjentów otrzymujących pomoc z EFRROW oraz nie stwierdzono zapotrzebowania lub popytu na instrumenty finansowe w zakresie rozwoju obszarów wiejskich.

24Art. 26 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz.U. L 209 z 11.8.2005, s. 1).

25Art. 52 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006.

26Współczynnik ten oblicza się jako stosunek kwot gwarancji na niespłacone pożyczki do kwoty udzielonych gwarancji ogółem.

27Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1974/2006.

28Art. 29 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005.

29Załącznik 10 do rocznego sprawozdania z działalności DG ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich za 2013 r., s. 158.

30Sprawozdania roczne Trybunału za lata budżetowe 2010 (pkt 4.33) (Dz.U. C 326 z 10.11.2011) i 2012 (pkt 4.7) (Dz.U. C 331 z 14.11.2013); opinia Trybunału nr 7/2011 dotycząca wniosku w sprawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego objętych zakresem wspólnych ram strategicznych oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności, oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1083/2006 (pkt 49) (Dz.U. C 47 z 17.2.2012); sprawozdanie specjalne nr 2/2012 (pkt 54); dokument Trybunału (2014) pt. „Rolnictwo i spójność: przegląd wydatków UE w latach 2007–2013” (pkt 21) (http://eca.europa.eu).

31W odpowiedziach do sprawozdania rocznego Trybunału za rok budżetowy 2012 Komisja przyznała, iż „zauważyła, że niektóre państwa członkowskie w szerokim zakresie korzystały z (…) instrumentów inżynierii finansowej, które mogły umożliwiać ograniczenie utraty środków lub też jej uniknięcie w ramach zasad N+2”.

32Od 10% do 30% budżetu dostępnego na odnośne działania.

33Art. 9 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 i art. 73 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. L 277 z 21.10.2005, s. 1).

34Podmiot zarządzający funduszem (ISMEA) jest organem publicznym, który zapewnia usługi informacyjne i finansowe dla sektora rolniczego we Włoszech. Zarządza on narodowym funduszem gwarancyjnym, a także sześcioma regionalnymi funduszami gwarancyjnymi wspieranymi ze środków EFRROW.

35Stopy procentowe oferowane przez fundusz pożyczkowy w porównaniu ze stopami procentowymi na rynku.

36Zob. pkt 5.33–5.36: Jak wynika z najnowszych danych Komisji, zaledwie 37% z kwoty 8,4 mld euro, która została wpłacona do instrumentów finansowych od 2007 r. do końca 2012 r., zostało faktycznie wypłacone lub udzielone w formie gwarancji ostatecznym odbiorcom.

37Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 966/2012 z dnia 25 października 2012 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 (Dz.U. L 298 z 26.10.2012, s. 1).

38Zob. rozporządzenie delegowane Komisji (UE) nr 1268/2012 z dnia 29 października 2012 r. w sprawie zasad stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 966/2012 w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii (Dz.U. L 362 z 31.12.2012, s. 1).

39Zob. art 37 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U. L 347 z 20.12.2013, s. 320).

40Zob. sprawozdanie specjalne nr 2/2012, pkt 102.

41Na przykład gwarancja we Francji (Korsyka) obejmuje 65% pożyczki, a w Rumunii nawet 80%.

42We Włoszech (Umbria) w przypadku funduszu gwarancyjnego, który nie został objęty kontrolą na miejscu, w biznesplanie ustalono, że co najmniej 20% środków przeznaczonych na fundusz musi pochodzić z sektora prywatnego.

43Całkowity kapitał zainwestowany w fundusz pożyczkowy wyniósł 253,025 mln euro, z czego 115 mln euro pochodziło ze środków publicznych, a 138,025 mln euro ze środków prywatnych zainwestowanych przez bank Piraeus.

44Te dwa wskaźniki wykonania (efekt dźwigni i efekt rotacji) są również uważane za istotne przez Komisję (zob. pkt 63).

45Wykazy te zawierały również informacje na temat odnośnych działań, kwoty pożyczek, kwoty udzielonych gwarancji (w stosownych przypadkach), walut, statusu pożyczek (stopnia spłaty) itd.

46Opinia służb prawnych DG ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich zawarta w nocie do kontrolerów z dnia 8 października 2014 r.

47Art. 139 ust. 5 rozporządzenia (UE, Euratom) nr 966/2012.

48Fundusze utworzone w celu inwestowania zasobów finansowych w fundusze kapitału podwyższonego ryzyka, fundusze gwarancyjne, fundusze pożyczkowe, bądź fundusze lub inne systemy zachęt zapewniające pożyczki, gwarancje dla inwestycji podlegających zwrotowi lub równoważne instrumenty.

49Przykładowo instytucje zarządzające będą zobowiązane do przedstawienia szczegółowych informacji na temat operacji dotyczących instrumentów finansowych w formie załącznika do rocznego sprawozdania z postępu prac. Informacje te obejmować będą szereg elementów (efekt dźwigni, osiągnięte wyniki), tak aby sprawozdawczość była zgodna z rozporządzeniem finansowym. W przypadku EFRROW tego rodzaju sprawozdawczość została wprowadzona po raz pierwszy.

50We Włoszech (Sycylia) na przykład gwarancji udzielano co prawda w sposób ciągły, ale w rzeczywistości wykorzystywano jedynie niewielką część kapitału. Fundusz gwarancyjny działał zatem jako swego rodzaju „przechowalnia środków”.

51Rozporządzenie w sprawie wspólnych przepisów stanowi, że kwota z programu wypłacona na rzecz instrumentu finansowego nie przekracza 25% całości wkładu z programu przeznaczonego na dany instrument finansowy.

52Art. 59 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz.U. L 347 z 20.12.2013, s. 487) stanowi, że „wkład EFRROW oblicza się na podstawie kwoty kwalifikowalnych wydatków publicznych”.

53Zob. np. sprawozdanie specjalne nr 8/2012 pt. „Ukierunkowanie pomocy na modernizację gospodarstw rolnych”; sprawozdanie specjalne nr 1/2013 „Czy wsparcie UE dla przemysłu przetwórstwa spożywczego w sposób skuteczny i wydajny zwiększało wartość dodaną produktów rolnych?” i sprawozdanie specjalne nr 6/2013 pt. „Czy państwa członkowskie oraz Komisja zapewniły optymalne wykorzystanie środków przy realizacji działań w zakresie różnicowania gospodarki wiejskiej?” (http://eca.europa.eu).

54Sprawozdanie specjalne nr 23/2014 „Błędy w wydatkach na rozwój obszarów wiejskich: przyczyny i sposoby ich eliminowania” (http://eca.europa.eu).

55Komisja Europejska, „Financial instruments in ESIF programmes 2014–2020, a short reference guide for Managing Authorities” („Instrumenty finansowe w programach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych na lata 2014–2020, krótki przewodnik dla instytucji zarządzających”), 2 lipca 2014 r.

56Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 i rozporządzenie Komisji (WE) nr 1974/2006.

Wnioski i zalecenia

96

Trybunał ustalił, że instrumenty finansowe nie wpierały skutecznie rozwoju obszarów wiejskich⁵⁷ i że – choć perspektywy na okres programowania 2014–2020 wyglądają obiecująco –osiągnięcie ich zamierzonego oddziaływania będzie niemałym wyzwaniem. Nie uwzględniono bowiem specyfiki polityki rozwoju obszarów wiejskich ani nie dokonano oceny faktycznych potrzeb. Trybunał stwierdził zatem, że jeśli spojrzeć na faktyczną realizację instrumentów finansowych w latach 2007–2013, nie można wykazać potencjalnych korzyści płynących z odejścia „od kultury zależności od dotacji”⁵⁸.

97

Trybunał stwierdził, że ramy prawne na lata 2014–2020 mogą przyczynić się do wprowadzenia koniecznych ulepszeń. Wciąż jednak występują czynniki, które utrudniają wykorzystanie instrumentów finansowych na szerszą skalę. Choć wprowadzono nowe przepisy służące ograniczeniu utrzymującego się problemu nadmiernej kapitalizacji, ryzyko w tej kwestii wciąż istnieje. Poza tym nadal nie zajęto się w odpowiedni sposób kwestią wyników uzyskiwanych za pośrednictwem efektu dźwigni i efektu rotacji (pkt 81–95).

98

Trybunał stwierdził, że w okresie programowania 2007–2013 nie uzasadniono w odpowiedni sposób utworzenia instrumentów finansowych oraz że wniesiono do nich zbyt duży kapitał (pkt 21–50). Zapotrzebowanie na instrumenty finansowe w latach 2007–2013 było wyjątkowo niskie, a zatem konieczne będzie stworzenie konkretnych zachęt do korzystania z tych instrumentów w nadchodzących latach. W latach 2007–2013 zrezygnowano z realizowanego w okresie programowania 2000–2006 osobnego działania dotyczącego inżynierii finansowej, a instrumenty finansowe mogły jedynie stanowić element wybranych działań inwestycyjnych. Możliwość utworzenia instrumentów finansowych – czy to w ramach działania inwestycyjnego, czy jako osobnego działania – prowadzi do większej elastyczności w gospodarowaniu zainwestowanymi środkami, a równocześnie zmniejsza zależność od dotacji. W ramach na lata 2014–2020 również nie przewidziano jednak takiej możliwości.

Zalecenie 1

W celu zachęcenia państw członkowskich do tworzenia instrumentów finansowych w zakresie rozwoju obszarów wiejskich Komisja powinna po pierwsze określić wyzwania i przeszkody napotykane w tej dziedzinie oraz uwzględnić jej specyfikę, a także aktywnie zachęcać państwa członkowskie do korzystania z tych instrumentów w stosownych przypadkach. Aby zwiększyć popyt na instrumenty finansowe, jedną z możliwości dla państw członkowskich mogłoby być przeznaczenie pewnej części dostępnego budżetu EFRROW na instrumenty finansowe, co zwiększyłoby atrakcyjność tych instrumentów w stosunku do dotacji w jasno określonych okolicznościach.

99

W latach 2007–2013 powracał problem nadmiernej kapitalizacji instrumentów finansowych, co doprowadziło do nadwyżki w wysokości 370 mln euro (zob. pkt 48). Chociaż w ramach prawnych na lata 2014–2020 wprowadzono szczegółowe przepisy w celu ograniczenia tego problemu (obowiązkowe oceny ex ante, stopniowe udzielanie płatności), nie można wykluczyć, że ryzyko w tym względzie będzie się utrzymywać.

Zalecenie 2

W zakresie rozwoju obszarów wiejskich Komisja powinna zapewnić wytyczne mające na celu zapewnienie odpowiedniej jakości obowiązkowych ocen ex ante, którymi objęte są instrumenty finansowe, i aktywnie je promować jako główne narzędzie zapobiegające nadmiernej kapitalizacji. Ponadto stosowany wskaźnik ekspozycji na ryzyko powinien być zatwierdzany przez państwa członkowskie przy wykorzystaniu stosownej fachowej wiedzy technicznej.

100

W okresie programowania 2007–2013 instrumenty finansowe nie przyniosły zadowalających wyników (pkt 70–71). Odnotowano słabe wyniki w zakresie rotacji środków i mobilizacji dodatkowych zasobów prywatnych na rzecz polityki rozwoju obszarów wiejskich. Procedura sprawozdawczości nie została dopracowana tak, aby zapewnić kompleksowy obraz działania instrumentów finansowych i dostarczyć istotnych informacji na temat osiągniętych wyników. Komisja nie sprawowała zatem odpowiednio swoich obowiązków nadzorczych w ramach zarządzania dzielonego. Niemniej jednak usprawnienia wprowadzone w ramach prawnych 2014–2020 stwarzają możliwość wyeliminowania głównych uchybień stwierdzonych w zakresie sprawozdawczości (zob. pkt 82).

Zalecenie 3

W celu zwiększenia skuteczności instrumentów finansowych w zakresie rozwoju obszarów wiejskich w okresie programowania 2014–2020 Komisja powinna ustalić stosowne normy i wartości docelowe dla efektu dźwigni i efektu rotacji.

101

Aby instrumenty finansowe mogły przynieść pełen efekt, powinny one funkcjonować w perspektywie długoterminowej. Trybunał stwierdził, że zagadnieniu temu nie poświęcono wystarczającej uwagi. Przykładowo fundusze pożyczkowe zaradziły chwilowemu problemowi braku płynności w kontekście ostatniego kryzysu gospodarczego. Z tego względu funkcjonowały one jedynie przez ograniczony okres, mimo że ich utworzenie wiązało się ze znacznymi nakładami administracyjnymi.

Zalecenie 4

W celu wspierania długofalowego oddziaływania instrumentów finansowych Komisja i państwa członkowskie powinny uzgodnić jasne przepisy przejściowe obowiązujące między okresami programowania. Państwa członkowskie powinny wprowadzić te nowe przepisy w taki sposób, aby zapewnić jak najwyższy poziom elastyczności. W tym kontekście Komisja mogłaby zachęcać państwa członkowskie do utworzenia jednego instrumentu finansowego, w ramach którego można by udzielać zarówno pożyczek, jak i gwarancji, zwiększając tym samym jego działanie i masę krytyczną.

102

Wcześniejsze kontrole Trybunału w zakresie rozwoju obszarów wiejskich wykazały problemy (efekt deadweight, efekt przesunięcia i uchybienia w procesie wyboru projektów) w zarządzaniu dotacjami na rzecz działań inwestycyjnych (zob. pkt 93). Instrumenty finansowe dają możliwość zniwelowania ryzyka, z jakim wiąże się wykorzystanie dotacji.

Zalecenie 5

Podczas oceny wniosków o dofinansowanie państwa członkowskie powinny zwrócić szczególną uwagę na ewentualne ryzyko wystąpienia efektu deadweight lub efektu przesunięcia. W tym celu powinny one stosować odpowiednie wskaźniki, takie jak zwrot z inwestycji i przewidywane rachunki przepływów pieniężnych W przypadku działań kwalifikowalnych, w których ryzyko efektu deadweight lub efektu przesunięcia jest najwyższe, instrumenty finansowe mogłyby stać się wariantem preferowanym. Państwa członkowskie powinny zbadać, w jaki sposób można połączyć dotacje i instrumenty finansowe, by zapewnić jak najlepsze wykorzystanie środków poprzez optymizację efektów dźwigni i rotacji.

103

Trybunał uznał ponadto, że w okresie 2007–2013 nie sprecyzowano warunków koniecznych do ustalenia salda końcowego instrumentów finansowych do wypłaty na koniec okres programowania, nie określono też warunków strategii wyjścia. Wynikało to głównie z tego, że Komisja nie określiła jasnych zasad w tym zakresie (pkt 72–80).

Zalecenie 6

W 2015 r. Komisja powinna odpowiednio wcześnie zapewnić szczegółowe przepisy wykonawcze przed zamknięciem okresu programowania 2007–2013, obejmujące również strategię wyjścia.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę I, której przewodniczyła Rasa BUDBERGYTĖ członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 25 marca 2015 r.

W imieniu Trybunału Obrachunkowego

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Prezes

57Zob. również załącznik II do niniejszego sprawozdania.

58Komisja Europejska, „Financial instruments in ESIF programmes 2014–2020, a short reference guide for Managing Authorities” („Instrumenty finansowe w programach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych na lata 2014–2020, krótki przewodnik dla instytucji zarządzających”), 2 lipca 2014 r.

Załącznik

Załącznik I

Oszacowanie nadmiernej kapitalizacji funduszy gwarancyjnych według stanu na dzień 31 grudnia 2013 r. według wskaźnika ekspozycji na ryzyko

| Kwota wniesiona do funduszu według stanu na dzień 31.12.2013 (w euro) | Kwota gwarancji udzielonych ostatecznym odbiorcom według stanu na dzień 31.12.2013 (w euro) | Maksymalny oczekiwany poziom niespłaconych zobowiązań (1 do X) | Współczynnik ekspozycji na ryzyko stosowany do ustalenia kwoty, jaka ma zostać wniesiona do funduszu | Oszacowanie nadmiernej kapitalizacji funduszu (w euro)
Bułgaria | 121 000 000,00 | 50 006 000,00 | 20,0% | 5,0 | 110 998 800,00
Francja (Korsyka) | 600 000,00 | 403 795,00 | 33,3% | 3,0 | 465 401,67
Włochy (Sycylia) | 37 628 950,00 | 5 485 210,23 | 33,3% | 3,0 | 35 800 546,59
Włochy (Apulia) | 5 000 000,00 | 6 585 275,50 | 8,0% | 12,5 | 4 473 177,96
Włochy (Lacjum) | 2 500 000,00 | 920 105,60 | 8,0% | 12,5 | 2 426 391,55
Włochy (Kampania) | 2 250 000,00 | 3 262 536,52 | 8,0% | 12,5 | 1 988 997,08
Włochy (Umbria) | 4 800 000,00 | 0,00 | 33,3% | 3,0 | 4 800 000,00
Włochy (Molise) | 2 450 000,00 | 2 451 400,00 | 33,3% | 3,0 | 1 632 866,67
Włochy (Basilicata) | 14 860 000,00 | 1 699 990,00 | 33,3% | 3,0 | 14 293 336,67
Włochy (Kalabria) | 10 000 000,00 | 1 678 400,00 | 50,0% | 2,0 | 9 160 800,00
Rumunia | 220 000 000,00 | 177 173 471,00 | 20,0% | 5,0 | 184 565 305,80
Ogółem | 421 088 950,00 | 249 666 183,85 |  |  | 370 605 623,98
Wymagany kapitał (w euro) | 50 483 326,02
Nadmierna kapitalizacja (wyrażona jako czynnik) | 8,34

Źródło: Ustalenia pokontrolne Trybunału.

Załącznik II

Przegląd głównych uchybień, które wpłynęły negatywnie na wyniki skontrolowanych instrumentów finansowych

| Francja (Korsyka) | Włochy | Rumunia | Grecja | Litwa
Apulia | Sycylia
Rodzaj uchybienia / rodzaj funduszu | FG | FG | FG | FG | FP | FP
Późne utworzenie | U |  |  |  | U |
Przeszacowanie zapotrzebowania | U | U | U | U | U | U
Zbyt niski wskaźnik ekspozycji na ryzyko (w przypadku FG) | U |  | U |  | nd. | nd.
Nadmierne wyposażenie kapitałowe |  |  | U | U | U | U
Niski wskaźnik wydatkowania |  |  | U |  | U | U
Niedostateczny poziom rotacji | U | U | U | U | U | U
Niedostateczny poziom dźwigni finansowej | U | U | U | U | U | U
Brak sprawozdawczości na temat wyników | U | U | U | U | U | U

FG: fundusz gwarancyjny; FP: fundusz pożyczkowy; nd.: nie dotyczy.

U: Stwierdzone uchybienie.

Źródło: Ustalenia pokontrolne Trybunału.

Odpowiedzi Komisji

Streszczenie

I

Mimo że przyciągnięcie prywatnego kapitału jest jednym z elementów wartości dodanej instrumentów finansowych, prawodawstwo UE¹ dotyczące rozwoju obszarów wiejskich w latach 2007–2013 nie zawiera wyraźnego powiązania między instrumentami inżynierii finansowej a prywatnym finansowaniem.

III

Komisja zaznacza, że okres programowania 2014–2020 dopiero się rozpoczął, a większość programów europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, włącznie z PROW, nie zostało jeszcze przyjętych. Państwa członkowskie mogą ponadto ustanawiać instrumenty finansowe w każdym momencie okresu programowania.

IV

Komisja zaznacza, że w latach 2007–2013 instrumenty finansowe zostały wdrożone w 7 państwach członkowskich, co oznacza dużą poprawę w porównaniu z okresem 2000–2006, gdy korzystały z nich tylko dwa państwa członkowskie.

Unijne ramy prawne na okres programowania 2007–2013 zapewniają dużą elastyczność we wdrażaniu środków służących rozwojowi obszarów wiejskich. Komisja jest zdania, że w ramach prawnych na lata 2007–2013 uwzględniono specyfikę rozwoju obszarów wiejskich, a odzwierciedleniem tego są instrumenty finansowe wspierane przez EFRROW. W rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 i rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1974/2006 określono zakres stosowania i obszar działań EFRROW, w tym szczególne środki wsparcia². Każdy środek służący rozwojowi obszarów wiejskich zawiera różne zasady i przepisy dotyczące kwalifikowalności, których należy przestrzegać, tworząc instrumenty finansowe na podstawie danego środka, i które należy ująć w umowie o finansowaniu.

W 2011 r. wprowadzono wymóg dotyczący należytego szacowania oczekiwanych strat w trybie ex ante w odniesieniu do współfinansowania przez EFRROW działań wymagających udziału funduszy gwarancyjnych³. Jeśli chodzi o okres programowania 2014–2020, przeprowadzenie oceny ex ante jest wymagane w przypadku wszystkich działań realizowanych przy udziale instrumentów finansowych współfinansowanych przez EFRROW⁴. Przepisy zachęcają państwa członkowskie do korzystania z instrumentów finansowych i dają im możliwość natychmiastowego uruchomienia na podstawie gotowych modeli. Komisja zapewnia państwom członkowskim i zainteresowanym stronom niezbędne wskazówki i zamierza to kontynuować do końca okresu 2014–2020.

V

Fundusze gwarancyjne muszą mieć pewną płynność, aby możliwe było sprawne inwestowanie w przedsiębiorstwach.

Po zaktualizowaniu oceny potrzeb przez państwa członkowskie i przygotowaniu do zamknięcia funduszy gwarancyjnych kwota ta została obniżona do 362,69 mln euro do końca 2014 r.

VI

Instrumenty finansowe wspierane przez EFRROW zostały utworzone w terminie dopuszczonym prawem, zgodnie z prawodawstwem UE.

Komisja pragnie przypomnieć, że rozwój obszarów wiejskich realizowany jest w ramach zarządzania dzielonego, przy czym państwo członkowskie ponosi całkowitą odpowiedzialność za monitorowanie działań.

Komisja zaznacza, że w odniesieniu do okresu 2007–2013 zgromadziła istotne informacje sprawozdawcze dotyczące istniejących instrumentów finansowych. Ponadto na okres programowania 2014–2020 opracowano kompleksowy system sprawozdań dotyczących instrumentów finansowych⁵.

Komisja jest zdania, że oceny korzyści wynikających z instrumentów finansowych należy dokonać także z uwzględnieniem kryzysu finansowego, który niekorzystnie wpłynął na dostęp do finansowania w niektórych państwach członkowskich.

VII

Komisja zaznacza, że obowiązek zapewnienia, by poszczególne operacje były wykonywane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawnymi, spoczywa na państwach członkowskich. Komisja dokonuje oceny zagadnień związanych z instrumentami finansowymi podczas wizyt kontrolnych.

Zgodnie z obowiązującymi przepisami unijnymi na lata 2007–2013 strategie zamknięcia i wyjścia mają być określone przez instytucję zarządzającą w umowie o finansowaniu zawartej z zarządzającym funduszem, tak aby odnośne przepisy zostały w nich należycie uwzględnione.

W ramach zarządzania dzielonego i zgodnie z zasadą pomocniczości Komisja musi się upewnić, że państwa członkowskie ustanowiły odpowiednie systemy zarządzania i kontroli.

W latach 2007–2013 Komisja zapewniła wskazówki wszystkim państwom członkowskim, które się o to zwróciły. Wytyczne dotyczące zamknięcia programów rozwoju obszarów wiejskich z okresu 2007–2013 zostały przyjęte w 2015 r.⁶. Zgodność z zasadami prawnymi i wskazówkami zostanie sprawdzona w trakcie rozliczenia rachunków.

Na okres 2014–2020 Komisja zapewni bardziej ujednolicone i poprawione wskazówki.

VIII

Komisja jest zdania, że nowe ramy prawne przyjęte na okres programowania 2014–2020 stanowią wystarczającą odpowiedź na wątpliwości Trybunału.

Problem nadmiernej kapitalizacji został uwzględniony w przepisach art. 41 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013, w którym jako ogólną zasadę dotyczącą wszystkich instrumentów finansowych w latach 2014–2020 wprowadzono stopniowe dochodzenie do pełnych płatności, w miarę osiągania określonych wyników w dokonywaniu wypłat.

Elementy kluczowe dla wyników zostały należycie uwzględnione w ramach monitorowania instrumentów finansowych otrzymujących wsparcie z EFSI, zgodnie z definicją w art. 46 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013. Ponadto Komisja zwraca uwagę na cztery wskaźniki wyników zawarte w art. 12 rozporządzenia (UE) nr 480/2014.

Ponadto, aby zachęcić do korzystania z instrumentów finansowych, Komisja zacieśniła współpracę z Europejskim Bankiem Inwestycyjnym (EBI) w zakresie rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich, a także podpisała z nim protokół ustaleń w dniu 14 lipca 2014 r.⁷. Współpraca ta obejmuje możliwość wykorzystania doświadczenia i wiedzy grupy EBI na temat instrumentów finansowych i ich zastosowania w dbaniu o rozwój obszarów wiejskich.

Komisja uruchomiła także „fi-compass” – wszechstronną platformę pomocy technicznej, zapewniającą wskazówki dotyczące metodyki oraz wsparcie informacyjne dla Komisji, państw członkowskich i zainteresowanych podmiotów dotyczące instrumentów finansowych wspieranych przez europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne w latach 2014–2020⁸. W ramach swojego programu prac platforma „fi-compass” zapewni również produkty związane z EFRROW.

IX a) Podpunkt pierwszy

Komisja zgadza się określić wyzwania, cechy szczególne i przeszkody związane z tworzeniem instrumentów finansowych w ramach EFRROW.

Taka analiza zostanie przeprowadzona w ramach działań „fi-compass” – wszechstronnej platformy pomocy technicznej, zapewniającej wskazówki dotyczące metodyki oraz wsparcie informacyjne dla Komisji, państw członkowskich i zainteresowanych podmiotów dotyczące instrumentów finansowych wspieranych przez europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne w latach 2014–2020⁹.

IX a) Podpunkt drugi

Komisja przyjmuje to zalecenie i już częściowo je wdrożyła.

W kontekście platformy pomocy technicznej „fi-compass” dotyczącej europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych udostępniane są ogólne i szczegółowe wskazówki dotyczące oceny ex ante. Obejmuje to także całość EFRROW, a także poszczególne sektory, takie jak rolnictwo i leśnictwo.

IX a) Podpunkt trzeci

Komisja przyjmuje to zalecenie i już rozpoczęła jego wdrażanie.

Komisja zapewniła jednolite wzory dla funduszy pożyczkowych i gwarancyjnych przeznaczonych na rozwój obszarów wiejskich. W ramach platformy pomocy technicznej „fi-compass”, dotyczącej europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, Komisja bada obecnie możliwość wprowadzenia kolejnego wzoru, na przykład dotyczącego efektywności energetycznej i energii odnawialnej, którego udostępnienie jest planowane na koniec 2015 r.

W odniesieniu do współpracy z grupą EBI Komisja podpisała szczegółowy protokół ustaleń dotyczący współpracy w zakresie rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich, na mocy którego EBI ma zapewnić państwom członkowskim szczegółowy program instrumentów finansowych, który ma zostać wdrożony w ramach EFRROW. Wydarzenie poświęcone temu protokołowi ustaleń zostało już zaplanowane na dzień 23 marca 2015 r.

IX a) Podpunkt czwarty

Komisja przyjmuje to zalecenie w zakresie, w jakim obejmuje ono reguły zamknięcia programów rozwoju obszarów wiejskich za okres 2007–2013¹⁰.

Komisja odnotowuje, że zgodnie z obowiązującymi przepisami unijnymi na lata 2007–2013 obowiązek opracowania szczegółowych operacyjnych przepisów wykonawczych, w tym odpowiedniej strategii wyjścia dla każdego instrumentu inżynierii finansowej, spoczywa na państwach członkowskich.

IX b)

Komisja przyjmuje to zalecenie i już rozpoczęła jego wdrażanie.

Na okres 2007–2013 przyjęto przepisy przejściowe.

W odniesieniu do okresu 2014–2020 rozmowy z państwami członkowskimi zostaną przeprowadzone, gdy będzie się zbliżać zamknięcie okresu 2014–2020 i gdy konieczne będzie zdefiniowanie przepisów przejściowych.

IX c)

Zalecenie to dotyczy państw członkowskich.

Wprowadzenie

05

Przepisy unijne za lata 2007–2013 nie narzucają reguły dotyczącej ponownego wykorzystania początkowego przydziału wykorzystanego do utworzenia instrumentów finansowych. Zasoby niewykorzystane mogą zostać przeprogramowane na innego rodzaju wsparcie.

06

Komisja zwraca uwagę, że okres programowania 2014–2020 dopiero się rozpoczął, a większość programów europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, włącznie z PROW, nie została jeszcze przyjęta. Państwa członkowskie mogą ponadto tworzyć instrumenty finansowe w każdym momencie okresu programowania.

12

Po zaktualizowaniu oceny potrzeb przez państwa członkowskie i przygotowaniu do zamknięcia funduszy gwarancyjnych kwota za 2013 r. została obniżona do 362,69 mln euro do końca 2014 r.

13

Zgodnie z zasadami pomocniczości i zarządzania dzielonego obowiązek tworzenia instrumentów finansowych, ich wdrażania i oceny zapotrzebowania na nie spoczywa na państwach członkowskich. Obejmuje to też przyjęcie wszystkich przepisów ustawowych i administracyjnych na poziomie krajowym lub regionalnym, w tym umów o finansowaniu.

Komisja monitoruje, w jaki sposób państwa członkowskie wdrażają swoje PROW, i w tym kontekście sprawdza, w jaki sposób państwa członkowskie wdrażają instrumenty finansowe wspierane przez EFRROW.

Komisja zaznacza, że agencje płatnicze odgrywają ważną rolę w kontekście polityki rozwoju obszarów wiejskich i jej wdrażania.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

20

Komisja zaznacza, że instrumenty finansowe w rozwoju obszarów wiejskich mogą wspierać także inne środki inwestycyjne, takie jak 311 (różnicowanie działalności rolniczej), 312 (tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw na obszarach wiejskich), 313 (agroturystyka), 321 (podstawowe usługi i infrastruktura) itp. Należy także wziąć pod uwagę wsparcie udzielane w ramach programu LEADER.

Uwagi

21

Reguły wykorzystania instrumentów finansowych w rozwoju obszarów wiejskich w latach 2007–2013 zostały gruntownie ulepszone w porównaniu z okresem 2000–2006.

22

Komisja jest zdania, że ankiety elektroniczne przeprowadzone w momencie zamknięcia nie oddają w pełni przyczyn, dla których na początku okresu programowania nie utworzono instrumentów finansowych.

23

Komisja jest zdania, że właściwie oceniła i uwzględniła specyfikę rozwoju obszarów wiejskich, opracowując ramy prawne na lata 2007–2013. W szczególności w rozporządzeniu (WE) nr 1698/2005 przedstawiono w zarysie ponad 30 różnych środków skierowanych do ściśle określonych grup beneficjentów i uwzględniono kryteria kwalifikowalności, a także szczególne wymogi, które muszą spełnić instrumenty finansowe wspierane przez EFRROW. Kwestia ta została omówiona bardziej szczegółowo w przepisach rozporządzenia wykonawczego nr 1974/2006.

Zob. także odpowiedź na pkt 21.

Komisja zwraca uwagę, że beneficjentami w przypadku rozwoju obszarów wiejskich są gospodarstwa rolne o różnych rozmiarach. Rolnictwo małoobszarowe w UE ma różne rozmiary w zależności od kraju, regionu lub podsektora. Równocześnie rolnicy nie są jedynymi beneficjentami w przypadku rozwoju obszarów wiejskich.

Polityka spójności, co do zasady, nie służy wspieraniu rolnictwa, ale – podobnie jak polityka rozwoju obszarów wiejskich – obejmuje wiele mikro- i małych przedsiębiorstw prowadzących działalność pozarolniczą.

26

Unijne ramy prawne na okres programowania 2007–2013 zapewniają dużą elastyczność we wdrażaniu środków służących rozwojowi obszarów wiejskich. W tym kontekście Komisja jest zdania, że zapotrzebowanie i możliwości zostały opisane w sposób dostatecznie jasny, aby programowanie instrumentów finansowych było prawidłowe i możliwe. Zatwierdzając poszczególne PROW lub zmiany do nich, Komisja stara się ocenić, czy programy i środki są zgodne ze strategicznymi wytycznymi UE, odpowiednimi krajowymi planami strategicznymi oraz odnośnymi przepisami prawnymi.

Każdy środek na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, w ramach którego wspierane były instrumenty finansowe, miał jasno i należycie określone cele, zgodnie z prawodawstwem UE i krajowymi planami strategicznymi. Prawodawstwo unijne nie wymaga ustanawiania wyłącznie wymiernych celów.

W przypadku okresu programowania 2014–2020 w odniesieniu do każdego z obszarów priorytetowych dla UE w związku z EFRROW określono cele z góry skwantyfikowane. Treść programu ma zawierać opis strategii oraz pokazywać, że wybrane środki odnoszące się do priorytetów Unii są oparte na spójnej logice interwencji popartej oceną ex ante.

Ramka 2

Wskazane cele były spójne z ogólnym brakiem instrumentów kredytowych. PROW zawierają bardziej szczegółowe cele stosownie do środków, w ramach których wspierane są instrumenty finansowe. Umowy o finansowaniu między państwami członkowskimi a zarządzającymi funduszami mogą również zawierać uzasadnienie i cele dotyczące odnośnych instrumentów finansowych.

Te ogólne powody uzasadniają konieczność utworzenia funduszu pożyczkowego. Szczegóły dotyczące pełnego uzasadnienia dla jego wykorzystania, przyjętych celów szczegółowych oraz strategii wyjścia zostały ujęte w umowie o finansowaniu podpisanej między ETEAN (zarządzającym funduszu) a ministerstwem (instytucją zarządzającą).

Potwierdza to spójność w podejściu do programowania i jego zgodność z prawodawstwem unijnym. Litwa i Rumunia doświadczyły bardzo poważnej zapaści kredytowej, która uniemożliwiła beneficjentom uzyskanie pożyczek bankowych na sfinansowanie swoich projektów.

Cele szczegółowe są określone w poszczególnych środkach.

Zob. wyżej w kwestii Rumunii.

27

W 2011 r. wprowadzono wymóg dotyczący szacowania oczekiwanych strat w trybie ex ante w odniesieniu do współfinansowania przez EFRROW działań wymagających udziału funduszy gwarancyjnych¹¹. W takich ocenach ex ante należy wziąć pod uwagę obecną praktykę rynkową dotyczącą podobnych działań dla takiego rodzaju inwestycji i takiego rynku, dla jakich ustanowione mają być fundusze gwarancyjne.

Jeśli chodzi o okres programowania 2014–2020, przeprowadzenie oceny ex ante, której treść jest określona prawem, jest wymagane w przypadku wszystkich działań realizowanych przy udziale instrumentów finansowych współfinansowanych przez EFRROW¹².

W latach 2007–2013 przepisy zawierały wymóg, aby kandydat na zarządzającego funduszem przedstawił biznesplan o konkretnej treści, który miał być następnie oceniony przez instytucję zarządzającą.

Komisja zwraca uwagę, że wszystkie instrumenty finansowe wspierane przez EFRROW w latach 2007–2013 zostały utworzone w kontekście kryzysu finansowego i gospodarczego, podczas którego dostęp do kredytów był utrudniony, a problemy z płynnością były wyraźnie widoczne w całej Europie.

Na przykład w Bułgarii przed ustaleniem dopuszczalnej stopy ekspozycji i określeniem ostatecznej kwoty kapitału funduszu przeprowadzono ocenę ex ante spodziewanych strat (analizę luk). W Rumunii prowadzono stałą ocenę wskutek zmiany w przepisach na lata 2007–2013, w których wymagano szacowania ex ante spodziewanych strat funduszy gwarancyjnych, począwszy od 2011 r. W kontekście dyskusji w ramach Komitetu ds. Rozwoju Obszarów Wiejskich na temat zamknięcia instrumentów finansowych Włochy oficjalnie potwierdziły swoje podejście do prowadzenia ocen ex ante w latach 2007–2013.

Brak płynności lub trudności rolników z uzyskaniem dostępu do kredytów to kolejne poważne powody uzasadniające wykorzystanie określonych instrumentów finansowych przez państwa członkowskie.

28

Instrumenty finansowe w rozwoju obszarów wiejskich są odpowiednie dla wszelkich potencjalnych inwestorów inwestujących w przedsiębiorstwa, które mogłyby uzyskać wsparcie z EFRROW.

W latach 2007–2013 Komisja ulepszyła prawodawstwo, wprowadzając wymóg szacowania w trybie ex ante spodziewanych strat funduszy gwarancyjnych.

W odniesieniu do okresu programowania 2014–2020 we wszystkich przypadkach, gdy państwo członkowskie postanowi wesprzeć instrument finansowy środkami z EFRROW¹³, wymagana będzie ocena zapotrzebowania. Dodatkowym zabezpieczeniem są także przepisy dotyczące stopniowego dochodzenia do pełnych płatności.

Zob. również odpowiedzi na pkt 21 i 22.

30

Komisja zwraca uwagę, że wniesienie wkładu w fundusze nie jest wystarczające, aby uznać wniesione kwoty za kwalifikowalne przy zamknięciu.

31

Komisja pragnie podkreślić, że zadeklarowane wydatki zostały rozliczone prawidłowo. W trakcie własnych kontroli Komisja zaobserwowała jednak w niektórych państwach członkowskich, że transfery na rzecz funduszy instrumentów finansowych są stosunkowo zbyt wysokie w porównaniu z późniejszym wykorzystaniem instrumentów przez odbiorców końcowych.

Komisja zaznacza, że charakter instrumentów finansowych nie umożliwia natychmiastowego wydatkowania całości przekazanych do niego kwot. Potrzeba czasu, aby instrumenty finansowe przekształciły się w prawidłowo funkcjonujące mechanizmy, a także potrzebna jest pewna płynność na etapie początkowym, aby możliwe było sprawne inwestowanie w przedsiębiorstwa.

Problem nadmiernej kapitalizacji¹⁴ został uwzględniony w przepisach art. 41 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013, w którym jako ogólną zasadę dotyczącą wszystkich instrumentów finansowych w latach 2014–2020 wprowadzono stopniowe dochodzenie do pełnych płatności, w miarę osiągania określonych wyników w dokonywaniu wypłat.

32

Wypłata pełnej kwoty w ramach pojedynczego wkładu z PROW na rzecz funduszu była zgodna z prawodawstwem unijnym. Kwota narosłych odsetek pozostała do dyspozycji funduszu gwarancyjnego na zapewnienie nowych gwarancji. Kwota ta zostanie rozliczona przy zamknięciu instrumentów finansowych.

Lokowanie niewykorzystanych kwot z EFRROW na oprocentowanych rachunkach bankowych, przynoszących dodatkowy dochód, który może być wykorzystany przez instrumenty finansowe, jest uznawane za dobrą praktykę. Środki finansowe EFRROW, które mają być wykorzystane na dotacje w ramach programów, również mogą być wpłacane na oprocentowane rachunki.

W przypadku Rumunii w trybie ciągłym dokonywane jest szacowanie spodziewanych strat, a całkowity budżet instrumentów finansowych działających w tym kraju i wspieranych przez EFRROW jest korygowany zgodnie z wynikami tego oszacowania.

33

W art. 52 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1974/2006 określono ściśle, co dzieje się z zasobami zwróconymi na rzecz operacji w okresie programowania z inwestycji dokonanych przez fundusze lub pozostałymi po uwzględnieniu gwarancji (tj. muszą zostać wykorzystane zgodnie z umową o finansowaniu lub rozliczone w ramach rocznego sprawozdania finansowego).

Udzielona gwarancja jest zabezpieczeniem pożyczki, którą odbiorca końcowy otrzymał od pośrednika finansowego. Poprzez spłatę pożyczki (i wszelkich towarzyszących jej odsetek) odbiorca końcowy potwierdza wdrożenie działania wspieranego przez EFRROW i w konsekwencji zwalnia gwarancję, której nie można już łączyć z budżetem EFRROW, ponieważ została ona już „zużyta”, tj. co najmniej raz wykorzystana. Komisja uważa, że praktyka ta nie jest sprzeczna z zasadami należytego zarządzania finansami.

Przy zamknięciu kwalifikowalne wydatki funduszy gwarancyjnych obejmują wszystkie gwarancje, które zostały zwolnione po zakończonej spłacie pożyczek w okresie programowania, a także kwotę obejmującą wyłącznie ryzyko związane z czynnymi gwarancjami (ale nie łączną kwotę wyemitowanych czynnych gwarancji). Te spośród czynnych gwarancji, które nie zostaną uznane za kwalifikowalne, zostaną zwrócone na rzecz programu.

Zob. też odpowiedź na pkt 31.

34

Instrumenty finansowe wspierane przez EFRROW gwarantowały dostęp do finansowania tym beneficjentom, którym rynki finansowe nie oferują możliwości sfinansowania projektu albo jego części objętej współfinansowaniem prywatnym. W odniesieniu do okresu programowania 2014–2020 instrumentów finansowych nie można wykorzystać do zaliczkowania dotacji, dotacji nie można wykorzystać do spłaty wsparcia otrzymanego w ramach instrumentów finansowych, a łączone wsparcie udzielane w formie dotacji i instrumentów finansowych może obejmować ten sam wydatek, pod warunkiem że suma wszystkich połączonych form wsparcia nie przekracza całkowitej kwoty tego wydatku¹⁵.

Ramka 3

Instrumenty finansowe odegrały ważną rolę w kontekście kryzysu finansowego i gospodarczego, zwłaszcza w tych państwach członkowskich, których sytuacja finansowa była trudna lub gdzie beneficjenci mieli trudności z zapewnieniem współfinansowania.

35

Komisja zwraca uwagę, że EFRROW wnosi wkład w instrumenty finansowe za pomocą środków publicznych (EFRROW i współfinansowanie krajowe).

Instrumenty finansowe nie zawsze muszą być alternatywą dla dotacji, gdyż można je wykorzystać łącznie w ramach pojedynczego działania, zgodnie z obowiązującymi zasadami pomocy państwa.

Zgodnie z art. 15, art. 71 ust. 5 i art. 71 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 wnioskodawcy ubiegający się o wsparcie z instrumentu finansowego byli oceniani na podstawie kryteriów wyboru określonych dla danego środka przez właściwy organ, ponieważ wydatki kwalifikowały się do wkładu z EFRROW, tylko gdy poniesiono je na działania zatwierdzone przez instytucję zarządzającą danego programu lub w ramach jej odpowiedzialności zgodnie z tymi samymi kryteriami wyboru.

Komisja jest zdania, że programowania instrumentów finansowych dokonano zgodnie z przepisami prawa UE i obowiązującymi zasadami pomocy państwa.

36

Żaden z unijnych wymogów prawnych dotyczących rozwoju obszarów wiejskich w okresie programowania 2007–2013 nie przewiduje, że suma wszystkich form wsparcia nie może przekraczać łącznej kwoty danego wydatku. Należy też zauważyć, że gwarancje zasadniczo pokrywają maksymalnie 80% (prywatnej) części inwestycji.

Zob. również odpowiedzi na pkt 34 i 35.

37

Zob. odpowiedź Komisji na pkt 34.

38

Kontrole Komisji również uwidoczniły to zagrożenie. Trudno jest jednak stwierdzić, że poziom transferów kapitałowych jest automatycznie powiązany z celem, jakim jest obejście zasady N+2, a nie wolniejszym, niż przewidziano, wykonaniem programu. W kilku przypadkach państwa członkowskie przekazały całość zabudżetowanego kapitału, mimo że nie skorzystały z zasady „N+2”.

Wkładów z PROW na rzecz instrumentów finansowych można dokonywać w dowolnym momencie okresu programowania.

Zob. także odpowiedź na pkt 26.

Ramka 4

Celem było przyspieszenie uruchomienia funduszu pożyczkowego, ponieważ dyskusje i negocjacje zajęły więcej czasu, niż przewidywano. Wszystkie zaangażowane strony dążyły do bezzwłocznego uruchomienia instrumentów finansowych. Przygotowania administracyjne zakończyły się w grudniu 2013 r., kiedy oficjalnie utworzono fundusz pożyczkowy.

Komisja zwraca uwagę, że nawet przy maksymalnym zakresie takiego oszacowania środki pozostałe do wykorzystania na dotacje (od 70% do 90%) są dość znaczne.

Zasoby niewykorzystane w ramach instrumentów finansowych mogą zostać przeprogramowane na innego rodzaju wsparcie.

Zob. również odpowiedzi na pkt 31, 38 i 39.

40

Komisja działała zgodnie z przepisami.

Komisja podkreśla, że w przypadku niższych wydatków państwa członkowskie muszą zwrócić środki finansowe na rzecz programów, co zwiększa ryzyko umorzenia środków za rok, w którym dochodzi do takiego przeprogramowania.

Zob. również odpowiedzi Komisji na pkt 31 i do ramki 4.

41

Zob. odpowiedź Komisji na pkt 31.

42

Komisja zaznacza, że określenie potencjalnego rynku dokonywane jest w trybie ex ante, natomiast instrumenty mogą funkcjonować do zamknięcia PROW, w kontekście zmiennych rynków finansowych i warunków gospodarczych. Sytuacja instrumentów finansowych działających na poziomie UE jest podobna.

Określenie potencjalnego rynku, który jest pojęciem bardzo szerokim, nie jest jedynym czynnikiem pozwalającym zdefiniować i oszacować kapitał funduszu. Należy wziąć pod uwagę również takie czynniki, jak: łączny dostępny budżet w ramach środków, zapotrzebowanie na inwestycje, ocena wartości dodanej instrumentów finansowych, wkład instrumentów finansowych w osiągnięcie celów tych środków itp.

43

W przypadku Bułgarii wniosek obejmował środki, w ramach których niemożliwe było utworzenie instrumentów finansowych.

Jeśli chodzi o Włochy, w momencie wpłaty do funduszu gwarancyjnego kwoty zadeklarowane przez regiony nie wydawały się nieproporcjonalnie wysokie.

Zob. także odpowiedź na pkt 39 dotyczącą Sycylii.

W przypadku Litwy do nadmiernej kapitalizacji doszło dopiero, gdy doszło do złagodzenia zapaści kredytowej, a banki wznowiły akcję kredytową. Litwa postanowiła zmniejszyć rozmiary instrumentu finansowego.

W Rumunii nadmierna kapitalizacja wynikała z niezdolności instrumentów finansowych do pobudzenia kredytów komercyjnych ze względu na pogłębiony kryzys finansowy i spadający popyt, wskutek czego rentowność każdej inwestycji stała pod znakiem zapytania.

Zob. także odpowiedź na pkt 32.

Ramka 5

Niewielkie wykorzystanie funduszu w 2014 r. można wytłumaczyć późnym utworzeniem (w grudniu 2013 r.), utrzymującą się ostrożnością inwestorów w obliczu poważnego kryzysu gospodarczego w kraju, brakiem wystarczającego doświadczenia z tego rodzaju instrumentami, a także innymi wydarzeniami w kraju, które nie sprzyjały inwestycjom.

Komisja uważa to za dobrą praktykę, która pokazuje, w jaki sposób państwo członkowskie funkcjonuje w określonych ramach budżetowych przy zmieniającej się sytuacji finansowej w obszarze objętym programem i przy istniejącym zapotrzebowaniu na finansowanie.

Porównanie dokonane ex post nie oznacza, że w momencie tworzenia instrumentów finansowych przewidziana kwota była przeszacowana. Istniały również inne przesłanki uzasadniające wkład z PROW na rzecz funduszu, na przykład opisane w pkt 42.

44

Zob. odpowiedź Komisji na pkt 28.

Ramka 6

Zasoby niewykorzystane w ramach instrumentów finansowych mogą zostać przeprogramowane na innego rodzaju wsparcie.

Zob. także odpowiedź na pkt 31.

W przypadku Bułgarii zaproponowany przez nią początkowo potencjał inwestycyjny został obniżony po przeglądzie dokonanym przez Komisję. Odpowiedzialność za utworzenie i wdrożenie instrumentów finansowych, w tym przeprowadzenie i przeanalizowanie oceny ex ante, spoczywa na państwach członkowskich. Do obowiązków Komisji nie należy zapewnienie dostosowanej do specyfiki regionu lub kraju wiedzy fachowej potrzebnej do obliczenia poszczególnych elementów technicznych powiązanych z instrumentami finansowymi.

W odniesieniu do Rumunii zob. odpowiedź Komisji na pkt 43.

45

Rynki finansowe są dynamiczne i mogą się zmieniać, czego dowodem jest ostatni kryzys finansowy i gospodarczy. Prognozy długoterminowe mogą zatem okazać się mało wiarygodne. W związku z tym prawodawstwo unijne na okres programowania 2014–2020 umożliwia ujęcie w każdej ocenie ex ante zapisów o możliwych przeglądach i aktualizacjach w perspektywie średnio- lub długookresowej, tak aby należycie zostały uwzględnione ewentualne zmiany warunków rynkowych.

46

Komisja zaznacza, że w prawodawstwie UE dotyczącym okresu 2007–2013 nie istniała unijna definicja wskaźnika ekspozycji na ryzyko.

Dla okresu programowania 2014–2020 ocena wskaźnika ekspozycji na ryzyko, o której mowa w art. 42 ust. 1 lit. b) rozporządzenia (UE) nr 1303/2013 jako o ocenie ex ante ryzyka, odzwierciedla konieczność zapewnienia odpowiedniego wkładu w program w celu pokrycia oczekiwanych i nieoczekiwanych strat z nowych pożyczek.

47

Komisja jest zdania, że fundusz gwarancyjny zabezpieczający 20% portfela kredytowego i wykazujący na koniec tylko 1% wykorzystanych gwarancji jest w rzeczywistości sygnałem dobrej jakości obsługi należności kredytowych.

Współczynnik mnożnikowy powinien być obliczany osobno dla każdego przypadku, ale współczynnik wynoszący 20% jest w tej sytuacji dość niski i nie powinien być podstawą do zarzutów o nadmierną kapitalizację (nawet w świetle ogólnych ram pomocy państwa pułap gwarancji wynoszący 25% może zostać automatycznie wyłączony z obowiązku zgłoszenia; por. art. 21 ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych).

Komisja jest też zdania, że niski poziom niespłaconych pożyczek był również wyrazem niechęci sektora bankowego do wspierania działań obciążonych większym ryzykiem.

48

Komisja zaznacza, że łączna kwota gwarancji wyemitowanych na rzecz odbiorców końcowych do końca 2013 r. wyniosła 249,6 mln euro, co stanowi około 60% wkładów na rzecz funduszy.

Komisja zaznacza, że instrumenty finansowe skontrolowane przez Trybunał są nadal czynne i pozostaną takie w latach 2014–2015.

Zob. również odpowiedzi na pkt 12 i 39.

49

Podobne ostrożne podejście zastosowano także na Litwie i na Łotwie, gdzie utworzono fundusze pożyczkowe.

52

Komisja zaznacza, że niektóre instrumenty finansowe rozpoczęły funkcjonowanie w końcowym etapie kontroli i że będą one wdrażane przez kolejne 2 lata.

53

Średni wskaźnik wydatkowania środków obliczony dla całej puli instrumentów finansowych nie odzwierciedla tempa wdrażania poszczególnych funduszy. W obszarze polityki spójności znaczna część funduszy została utworzona dopiero w 2012 r. W przypadku tych funduszy niski wskaźnik absorpcji środków na koniec 2012 r. nie powinien budzić niepokoju.

Instrumenty finansowe można oceniać tylko pod kątem efektu rotacji na koniec okresu ich funkcjonowania; dotyczy to w szczególności instrumentów utworzonych u schyłku okresu programowania.

55

W rzeczywistości sytuacja na rynku finansowym poprawiła się, a odsetek niespłaconych kredytów jest niższy niż w poprzednich latach (zob. przykład w odpowiedzi na pkt 47 dotyczący 20% gwarancji obejmujących tylko 1% nieodzyskanych kredytów).

56

Zob. odpowiedź Komisji na pkt 55.

57

Zmiany te odzwierciedlają rzeczywiste zapotrzebowanie instrumentów finansowych. Zasoby niewykorzystane w ramach instrumentów finansowych zostały przeprogramowane i wykorzystane na innego rodzaju wsparcie.

58

Jest wciąż czas na wypłatę środków w ramach tych instrumentów. Komisja może tylko potwierdzić, jaka kwota została wypłacona odbiorcom końcowym na koniec okresu programowania.

Zob. również odpowiedź Komisji na pkt 55.

59

Zobacz odpowiedzi Komisji na pkt 52 i 58.

60

Komisja jest zdania, że wykorzystanie środków publicznych na sprawnie funkcjonującym rynku (lub takim, który zdecydowanie wraca do sprawnego funkcjonowania) powinno być uważnie oceniane, aby uniknąć zakłóceń konkurencji.

W przypadku Grecji fundusz został utworzony dopiero pod koniec 2013 r., a zatem faktyczne wypłaty na rzecz beneficjentów końcowych rozpoczęły się dopiero w połowie 2014 r. Na Litwie system bankowy zdołał przywrócić normalny przepływ kredytowy na koniec 2012 r., co sprawiło, że zasoby EFRROW stały się częściowo niepotrzebne. Podobna sytuacja miała miejsce na Łotwie, gdzie fundusz również był ściśle ukierunkowany.

61

Prawodawstwo UE nie wymaga, aby państwa członkowskie bezzwłocznie wykorzystywały zasoby zwrócone do funduszu. Warunki rotacji funduszu są uzgodnione w umowie o finansowaniu i są uzależnione od określonej sytuacji, a także od kontekstu, w jakim działa instrument finansowy. Państwa członkowskie mogą na przykład chcieć odebrać zwrócone zasoby i uruchomić instrument finansowy na potrzeby nowego produktu finansowego lub nowego celu. Prawodawstwo na lata 2007–2013 umożliwia ponowne wykorzystanie zasobów na instrumenty finansowe przez nieokreślony czas.

62

Na okres 2014–2020 wdrożono ulepszony system monitorowania i sprawozdawczości zapisany w przepisach art. 46 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013, umożliwiający ocenę wyników pod względem efektu rotacji i efektu dźwigni.

63

Osiągnięcie wysokiego efektu dźwigni nie jest głównym celem instrumentów finansowych. Instrumenty finansowe są narzędziem przekazywania wsparcia z programu na rzecz odbiorców końcowych. Efekty instrumentów finansowych (np. efekt rotacji lub efekt dźwigni) są korzystne, ale nie są celem jako takie.

Efekt dźwigni, który może być różny dla różnych sektorów, regionów, produktów finansowych, powinien zostać uzgodniony w umowie o finansowaniu w odniesieniu do konkretnego instrumentu finansowego.

Jeśli chodzi o udział inwestorów prywatnych, Komisja pragnie się odnieść do przepisów dotyczących pomocy państwa w kontekście finansowania kapitału wysokiego ryzyka (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych), które wymaga pewnego wkładu ze strony prywatnego inwestora. Stosowana przez Komisję definicja mechanizmu dźwigni obejmuje wszystkie wkłady (prywatne i publiczne) towarzyszące funduszom unijnym.

64

Definicja dźwigni zapisana w rozporządzeniu finansowym stanowi, że każdy wkład ze środków publicznych uzupełniający wkład ze środków unijnych zaliczany jest na poczet dźwigni.

EFRROW nie jest wyjątkiem od pozostałych funduszy zarządzania dzielonego.

65

Art. 37 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013 nie zawiera definicji dźwigni i nie powinien być traktowany jak odstępstwo od przepisów rozporządzenia finansowego. Zawiera jedynie wymóg, aby w ocenie ex ante wzięto pod uwagę spodziewany efekt dźwigni wynikający z utworzenia instrumentów finansowych. Natomiast w art. 39 ust. 5 rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów określono sposób obliczania dźwigni.

Zgodnie z obowiązującymi przepisami obowiązek współfinansowania polityki rozwoju obszarów wiejskich określono na poziomie programu. Pojedyncze działania, na przykład fundusze, mogą otrzymywać współfinansowanie krajowe, ale nie muszą.

66

Zob. również odpowiedzi na pkt 63–65.

67

Zob. odpowiedź Komisji na pkt 60.

Ramka 7

Komisja jest zdania, że w oszacowaniach należy wziąć pod uwagę rzeczywiste kwoty udostępnione funduszom po najnowszych zmianach PROW, ponieważ mają one wpływ na sposób obliczenia dźwigni.

68

Utworzenie instrumentów finansowych w ramach EFRROW wiązało się dla niektórych państw członkowskich z całkiem nowym pojęciem, które wymagało procesu uczenia się. Opóźnienia wynikały w większości przypadków z nowatorskiego charakteru instrumentów polityki rozwoju obszarów wiejskich, a także problemów z zakresu zamówień publicznych i pomocy państwa.

Komisja wdrożyła intensywne działania promocyjne i informacyjne na temat wykorzystania instrumentów finansowych we wszystkich komisjach rozwoju obszarów wiejskich i sieciach, przeprowadziła szkolenia i działania zwiększające wiedzę, odbyła spotkania dwustronne z państwami członkowskimi oraz wydała kompleksowe wytyczne.

W odniesieniu do nowego okresu programowania Komisja wydała także niezbędne wytyczne dotyczące wdrożenia instrumentów finansowych. Poinformowała państwa członkowskie o dostępnych opcjach, tak aby umożliwić instytucjom zarządzającym należyte wykorzystanie instrumentów finansowych.

W latach 2014–2020 kontynuowana będzie działalność funduszy już istniejących lub tworzone będą nowe fundusze oparte na modelach zaproponowanych przez Komisję (np. gotowe instrumenty)¹⁶. Oczekuje się, że w ten sposób uda się znacząco zmniejszyć opóźnienia.

Ramka 8

W niektórych państwach członkowskich załamanie na rynkach finansowych i następujący po nim kryzys gospodarczy spowodowały niewypłacalność po stronie popytu (niewypłacalne lub upadające przedsiębiorstwa). Ten oraz inne czynniki zewnętrzne tłumaczą powstałe opóźnienia i niską absorpcję funduszy.

69

Komisja jest zdania, że ocena wyników instrumentów finansowych powinna również koncentrować się na osiąganiu wyników przez instrumenty finansowe objęte współfinansowaniem, w tym na efekcie rotacji i efekcie dźwigni. W ocenie powinno się też wziąć pod uwagę różne sytuacje, które mogą mieć miejsce. Zmiany wartości poszczególnych wskaźników będą musiały być starannie analizowane z uwzględnieniem kontekstu. Wartości wskaźnikowe rozpatrywane w odosobnieniu nie pozwalają ocenić wyników.

Instrumenty finansowe są sposobem na dostarczenie wsparcia z programu do odbiorców końcowych. Najważniejszym wskaźnikiem wyników jest zatem wysokość wkładu z programu wydatkowana zgodnie z jego celami.

Komisja jest zdania, że efekt dźwigni i efekt rotacji są skorelowane ujemnie (im wyższa dźwignia, tym niższa rotacja).

Ponadto Komisja zwraca uwagę na cztery wskaźniki wyników zawarte w art. 12 rozporządzenia (UE) nr 480/2014.

70

Komisja zaznacza, że we wspólnych ramach monitorowania i oceny na lata 2007–2013 nie było wspólnych wskaźników dla instrumentów finansowych. Przewidziano w nich jednak wykorzystanie dodatkowych wskaźników¹⁷, określonych przez państwa członkowskie, umożliwiających monitorowanie i ocenę specyfiki poszczególnych PROW. Należy znaleźć równowagę między rozsądną liczbą wspólnych wskaźników monitorowanych przez wszystkie PROW a dodatkowymi wskaźnikami monitorowanymi przez niektóre z nich w razie potrzeby. Wszelkie wskaźniki wyników powinny być uzgadniane przez instytucję zarządzającą oraz dany instrument finansowy.

Jeśli chodzi o ramy finansowe na lata 2014–2020, wskaźniki wyników są określone w art. 12 rozporządzenia (UE) nr 480/2014. Ponadto państwa członkowskie mają obowiązek regularnego składania sprawozdań na temat instrumentów finansowych, zgodnie z wymogami art. 46 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013.

Wspólna odpowiedź Komisji na pkt 72–75

Strategie zamknięcia i wyjścia mają być określone przez instytucję zarządzającą w umowie o finansowaniu zawartej z zarządzającym funduszem, tak aby odnośne przepisy zostały w nich należycie uwzględnione.

W ramach zarządzania dzielonego i zgodnie z zasadą pomocniczości Komisja musi się upewnić, że państwa członkowskie ustanowiły odpowiednie systemy zarządzania i kontroli.

W latach 2007–2013 Komisja zapewniła wskazówki wszystkim państwom członkowskim, które się o to zwróciły. Komisja przygotowuje obecnie wytyczne dotyczące zamknięcia programów z lat 2007–2013.

Na okres 2014–2020 Komisja zapewni bardziej ujednolicone i poprawione wskazówki. Zgodność z zasadami prawnymi i wskazówkami zostanie sprawdzona w trakcie rozliczenia rachunków.

77

Przepisy te nie zostały uwzględnione w prawodawstwie. Komisja zaleca państwom członkowskim zastosowanie się do przepisów uwzględnionych w wytycznych.

Rozbieżne interpretacje zostały wyjaśnione w kontekście dyskusji w ramach Komitetu ds. Rozwoju Obszarów Wiejskich w 2014 r.

78

Zob. odpowiedzi na pkt 61 i 72–75.

79

Komisja zaznacza, że zasoby EFRROW zwrócone do funduszy po co najmniej jednokrotnym wykorzystaniu nie są już zasobami UE. Po zamknięciu obowiązkiem państw członkowskich jest ich wykorzystanie z korzyścią dla pojedynczych przedsiębiorstw, zgodnie z przepisami prawa unijnego i z poszanowaniem obowiązujących zasad pomocy państwa. Zasoby te można również wykorzystać w odniesieniu do innych instrumentów finansowych.

Zob. również odpowiedzi na pkt 5, 33, 61 i 72–75.

80

Komisja wywiązuje się ze swoich obowiązków związanych z zamknięciem PROW na lata 2007–2013.

Wszelkie działania wykraczające poza zamknięcie programów, a nie dotycząca budżetu UE należą do obowiązków państw członkowskich.

82

Komisja jest zdania, że w nowym prawodawstwie istnieje wiele innych przepisów prawnych mających zastosowanie do instrumentów finansowych na rzecz rozwoju obszarów wiejskich (np. przepisy dotyczące kontroli, kwalifikowalności wydatków, ponownego wykorzystania funduszy, łączenia instrumentów finansowych z dotacjami, możliwości wyznaczania różnych organów na zarządzających funduszem, w tym możliwości dla instytucji zarządzających, wyboru pośredników i odbiorców końcowych, kosztów zarządzania i opłat za zarządzanie itp.).

83

Komisja jest zdania, że kwestia ta została wystarczająco szczegółowo ujęta w nowym prawodawstwie, a potencjalne zagrożenia zostały dostatecznie ograniczone.

Zob. również odpowiedzi Komisji na pkt 31 i 41.

84

Zobacz odpowiedzi Komisji do ramki 4 i na pkt 31.

85

Organ prawodawczy powierzył obowiązek analizy ocen ex ante instytucjom zarządzającym.

86

Oprócz obowiązkowych ocen ex ante oraz stopniowego dochodzenia do pełnych płatności w nowym prawodawstwie przewidziano inne stosowne zabezpieczenia zmniejszające to potencjalne ryzyko, np. monitorowanie i kompleksową sprawozdawczość.

Komisja zaznacza też, że w 75% przypadków (9 na 12) wykorzystane wskaźniki ekspozycji na ryzyko mieszczą się w przedziale od 2 do 5.

Zasadniczo w okresie 2014–2020 płatność kolejnych transz jest uwarunkowana absorpcją wcześniej wypłaconego kapitału.

87

Zgodnie z prawodawstwem UE instrumenty finansowe mogą być tworzone w każdym momencie okresu programowania 2014–2020. Wykonanie w okresie 2014–2020 może rozpocząć się natychmiast po przyjęciu nowych programów, już w 2015 r. Na przykład w styczniu 2015 r. przyjęto niderlandzki PROW na lata 2014–2020, w którym przewidziano także utworzenie instrumentu finansowego wspieranego przez EFRROW¹⁸.

Zob. również odpowiedź Komisji na pkt 68.

88

Instrumenty finansowe powinny zapewniać wsparcie programowe w sytuacji niedoskonałości rynku lub nieoptymalnego poziomu inwestycji bądź szczególnych potrzeb inwestycyjnych. Kontynuowanie wsparcia programowego na rynku, gdzie interwencje publiczne nie są już potrzebne, jest niezgodne z regułami pomocy państwa i zasadą należytego zarządzania finansami.

Termin zapadalności produktu finansowego będzie zależał przede wszystkim od rodzaju inwestycji, która ma otrzymać wsparcie. Długoterminowe inwestycje w projekty infrastrukturalne będą miały inny cykl życia niż inwestycje krótkoterminowe w postaci mikrokredytów.

Zob. również odpowiedzi na pkt 43, 60 i do ramki 5.

89

Zob. odpowiedź Komisji na pkt 5.

90

Jeśli chodzi o EFRROW, wyniki są mierzone przede wszystkim w drodze oceny. Oceny śródokresowe dotyczące okresu wdrażania 2007–2013 napłynęły zbyt wcześnie, aby możliwa była ocena rezultatów i wyników instrumentów finansowych. Ocena wpływu działań na rzecz rozwoju obszarów wiejskich jest możliwa dopiero po upływie wystarczająco długiego czasu, a zatem oczekiwane są dalsze rezultaty w kontekście ocen ex post, które sporządzą państwa członkowskie i których podsumowanie Komisja opracuje w 2017 r.

Zob. również odpowiedź Komisji na pkt 70.

91

Prywatny wkład nie jest uznawany za dźwignię w rozporządzeniu finansowym.

Wskaźnik dźwigni zależy od rodzaju instrumentu finansowego, regionu i rodzaju projektów. Cel dotyczący dźwigni nie może być zatem częścią ram regulacyjnych. Komisja przygotowuje obecnie wskazówki dotyczące dźwigni.

95

Wsparcie z EFRROW w latach 2007–2013 udzielane jest na podstawie zasad pomocy państwa w obszarze rolnictwa i zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 1698/2005 i rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1974/2006.

Zob. również odpowiedzi Komisji na pkt 35 i 37.

Na okres 2014–2020 zapewnione są wspólne wytyczne dotyczące polityk objętych zarządzaniem dzielonym w kwestiach związanych z instrumentami finansowymi, a dostęp do funduszy podlega tym samym zasadom w każdej z tych polityk.

Wnioski i zalecenia

96

Komisja zwraca uwagę na fakt, że w latach 2007/2013 instrumenty finansowe zostały wdrożone w 7 państwach członkowskich, co oznacza dużą poprawę w porównaniu z okresem 2000/2006, gdy korzystały z nich tylko dwa państwa członkowskie.

Ramy prawne UE na okres programowania 2007–2013 zapewniają dużą elastyczność we wdrażaniu środków na rzecz rozwoju obszarów wiejskich. Komisja jest zdania, że ramy prawne na lata 2007–2013 uwzględniają specyfikę rozwoju obszarów wiejskich i znajduje to odzwierciedlenie w instrumentach finansowych wspieranych przez EFRROW. W rozporządzeniu Rady nr 1698/2005 i rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1974/2006 określono zakres stosowania i obszar działań EFRROW, w tym szczególne środki wsparcia¹⁹. Każdy środek służący rozwojowi obszarów wiejskich zawiera różne zasady i przepisy dotyczące kwalifikowalności, których należy przestrzegać, tworząc instrumenty finansowe na podstawie danego środka, i które należy ująć w umowie o finansowaniu.

W 2011 r. wprowadzono wymóg dotyczący należytego szacowania oczekiwanych strat w trybie ex ante w odniesieniu do współfinansowania przez EFRROW działań wymagających udziału funduszy gwarancyjnych²⁰.

Jeśli chodzi o okres programowania 2014–2020, przeprowadzenie oceny ex ante jest wymagane w przypadku wszystkich działań realizowanych przy udziale instrumentów finansowych współfinansowanych przez EFRROW²¹. Przepisy zachęcają państwa członkowskie do korzystania z instrumentów finansowych i dają im możliwość natychmiastowego uruchomienia takich instrumentów na podstawie gotowych modeli. Komisja zapewnia państwom członkowskim i zainteresowanym stronom niezbędne wskazówki i zamierza to kontynuować do końca okresu 2014–2020.

97

Komisja jest zdania, że nowe ramy prawne przyjęte na okres programowania 2014–2020 stanowią wystarczającą odpowiedź na wątpliwości Trybunału.

Problem nadmiernej kapitalizacji został uwzględniony w przepisach art. 41 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013, w którym jako ogólną zasadę dotyczącą wszystkich instrumentów finansowych w latach 2014–2020 wprowadzono stopniowe dochodzenie do pełnych płatności, w miarę osiągania określonych wyników w dokonywaniu wypłat.

Elementy kluczowe dla wyników zostały należycie uwzględnione w ramach monitorowania instrumentów finansowych otrzymujących wsparcie z EFSI, zgodnie z definicją w art. 46 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013. Ponadto Komisja zwraca uwagę na cztery wskaźniki wyników zawarte w art. 12 rozporządzenia (UE) nr 480/2014.

Ponadto, aby zachęcić do korzystania z instrumentów finansowych, Komisja zacieśniła współpracę z Europejskim Bankiem Inwestycyjnym (EBI) w zakresie rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich, a także podpisała z nim protokół ustaleń w dniu 14 lipca 2014 r.²². Współpraca ta obejmuje możliwość wykorzystania doświadczenia i wiedzy grupy EBI na temat instrumentów finansowych i ich zastosowania w dbaniu o rozwój obszarów wiejskich.

Komisja uruchomiła także „fi-compass” – wszechstronną platformę pomocy technicznej zapewniającą wskazówki dotyczące metodyki oraz wsparcie informacyjne dla Komisji, państw członkowskich i zainteresowanych podmiotów dotyczące instrumentów finansowych wspieranych przez europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne w latach 2014–2020²³. W ramach swojego programu prac platforma „fi-compass” zapewni również produkty związane z EFRROW.

98

Zgodnie z zasadami pomocniczości i zarządzania dzielonego obowiązek tworzenia instrumentów finansowych, ich wdrażania i oceny zapotrzebowania na nie spoczywa na państwach członkowskich.

Utworzenie instrumentów finansowych w ramach EFRROW wiązało się dla niektórych państw członkowskich z całkiem nowym pojęciem, które wymagało procesu uczenia się. Komisja wdrożyła intensywne działania promocyjne i informacyjne na temat wykorzystania instrumentów finansowych we wszystkich komisjach rozwoju obszarów wiejskich i sieciach, przeprowadziła szkolenia i działania zwiększających wiedzę, odbyła spotkania dwustronne z państwami członkowskimi oraz wydała kompleksowe wytyczne.

Komisja uważa, że nowe prawodawstwo zapewnia wystarczające zachęty (np. wyższy odsetek współfinansowania²⁴, współfinansowanie krajowe przekazane na późniejszym etapie okresu wdrożenia, zaliczkowanie inwestycji w odróżnieniu od zwrotu poniesionych wydatków w przypadku dotacji), a zachęty związane z inwestycjami (np. różna kwalifikowalność VAT²⁵, kwalifikowalność kapitału obrotowego²⁶) oferują wystarczające korzyści w porównaniu z dotacjami.

W latach 2014–2020 kontynuowana będzie działalność funduszy już istniejących lub tworzone będą nowe fundusze oparte na modelach zaproponowanych przez Komisję (np. gotowe instrumenty)²⁷.

Organ prawodawczy zdefiniował instrumenty finansowe jako rodzaj wsparcia w okresie programowania 2007–2013 i 2014–2020 na rzecz wdrożenia określonych środków rozwoju obszarów wiejskich.

Zalecenie 1

Komisja zgadza się określić wyzwania, cechy szczególne i przeszkody związane z tworzeniem instrumentów finansowych w ramach EFRROW.

Taka analiza zostanie przeprowadzona w ramach działań „fi-compass” – wszechstronnej platformy pomocy technicznej, zapewniającej wskazówki dotyczące metodyki oraz wsparcie informacyjne dla Komisji, państw członkowskich i zainteresowanych podmiotów dotyczące instrumentów finansowych wspieranych przez europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne w latach 2014–2020²⁸.

Pozostałe części zalecenia skierowane są do państw członkowskich.

99

Zgodnie z zasadami pomocniczości i zarządzania dzielonego obowiązek tworzenia instrumentów finansowych, ich wdrażania i oceny zapotrzebowania na nie spoczywa na państwach członkowskich.

Instrumenty finansowe muszą mieć pewną płynność, aby możliwe było sprawne inwestowanie w przedsiębiorstwach.

Zalecenie 2

Komisja przyjmuje to zalecenie i już częściowo je wdrożyła.

W kontekście platformy pomocy technicznej „fi-compass” dotyczącej europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych udostępniane są ogólne i szczegółowe wskazówki dotyczące oceny ex ante. Obejmuje to także całość EFRROW, a także poszczególne sektory, takie jak rolnictwo i leśnictwo.

100

Komisja uważa, że wyniki są mierzone przede wszystkim w drodze oceny. Ocena wpływu działań na rzecz rozwoju obszarów wiejskich jest możliwa dopiero po upływie wystarczająco długiego czasu, a zatem oczekiwane są dalsze rezultaty w kontekście ocen ex post, które sporządzą państwa członkowskie i których podsumowanie Komisja opracuje w 2017 r.

Instytucje zarządzające przekazywały szczegółowe informacje dotyczące działań obejmujących instrumenty finansowe w postaci załącznika do rocznego sprawozdania z postępów, na przykład w kwestii dźwigni i wyników.

Komisja uważa, że należycie wywiązuje się ze swych obowiązków nadzorczych.

Zalecenie 3

Komisja przyjmuje to zalecenie i już rozpoczęła jego wdrażanie.

Komisja zapewniła jednolite wzory dla funduszy pożyczkowych i gwarancyjnych przeznaczonych na rozwój obszarów wiejskich. W ramach platformy pomocy technicznej „fi-compass”, dotyczącej europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, Komisja bada obecnie możliwość wprowadzenia kolejnego wzoru, na przykład dotyczącego efektywności energetycznej i energii odnawialnej, którego udostępnienie jest planowane na koniec 2015 r.

W odniesieniu do współpracy z grupą EBI Komisja podpisała szczegółowy protokół ustaleń w dotyczący współpracy w zakresie rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich, na mocy którego EBI ma zapewnić państwom członkowskim szczegółowy program instrumentów finansowych, który ma zostać wdrożony w ramach EFRROW. Wydarzenie poświęcone temu protokołowi ustaleń zostało już zaplanowane na dzień 23 marca 2015 r.

101

Rynki finansowe są dynamiczne i mogą się zmieniać, czego dowodem jest ostatni kryzys finansowy i gospodarczy. Prognozy długoterminowe mogą zatem okazać się mało wiarygodne. W związku z tym prawodawstwo unijne na okres programowania 2014–2020 umożliwia ujęcie w każdej ocenie ex ante zapisów o możliwych przeglądach i aktualizacjach w perspektywie średnio- lub długookresowej, tak aby należycie zostały uwzględnione ewentualne zmiany warunków rynkowych.

Zalecenie 4

Komisja przyjmuje to zalecenie i już rozpoczęła jego wdrażanie.

Na okres 2007–2013 przyjęto przepisy przejściowe.

W odniesieniu do okresu 2014–2020 rozmowy z państwami członkowskimi na temat zamknięcia zostaną przeprowadzone, gdy będzie się zbliżać zamknięcie okresu 2014–2020 i gdy konieczne będzie zdefiniowanie przepisów przejściowych.

W 2014 r. Komisja przekazała instytucjom zarządzającym wytyczne dotyczące instrumentów finansowych w programach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych w latach 2014–2020.

Zalecenie 5

Zalecenie to dotyczy państw członkowskich.

103

Komisja zwraca uwagę na fakt, że obowiązek zapewnienia by poszczególne operacje były wykonywane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawnymi, spoczywa na państwach członkowskich. Komisja dokonuje oceny zagadnień związanych z instrumentami finansowymi podczas wizyt kontrolnych.

Zgodnie z obowiązującymi przepisami unijnymi na lata 2007–2013 strategie zamknięcia i wyjścia mają być określone przez instytucję zarządzającą w umowie o finansowaniu zawartej z zarządzającym funduszem, tak aby odnośne przepisy zostały w nich należycie uwzględnione. W ramach zarządzania dzielonego i zgodnie z zasadą pomocniczości Komisja musi się upewnić, że państwa członkowskie ustanowiły odpowiednie systemy zarządzania i kontroli.

W latach 2007–2013 Komisja zapewniła wskazówki wszystkim państwom członkowskim, które się o to zwróciły. Wytyczne dotyczące zamknięcia programów rozwoju obszarów wiejskich z okresu 2007–2013 zostały przyjęte w 2015 r.²⁹. Zgodność z zasadami prawnymi i wskazówkami zostanie sprawdzona w trakcie rozliczenia rachunków.

Na okres 2014–2020 Komisja zapewni bardziej ujednolicone i poprawione wskazówki.

Zalecenie 6

Komisja przyjmuje to zalecenie w zakresie, w jakim obejmuje ono reguły zamknięcia programów rozwoju obszarów wiejskich za okres 2007–2013³⁰.

Komisja odnotowuje, że zgodnie z obowiązującymi przepisami unijnymi na lata 2007–2013 obowiązek opracowania szczegółowych operacyjnych przepisów wykonawczych, w tym odpowiedniej strategii wyjścia dla każdego instrumentu inżynierii finansowej, spoczywa na państwach członkowskich.

1  Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 i rozporządzenie Komisji (WE) nr 1974/2006.

2  Na przykład wsparcie inwestycji w modernizację gospodarstw rolnych, podwyższanie wartości produktów rolnych i leśnych, tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw na obszarach wiejskich, różnicowanie w kierunku działalności pozarolniczej, odnowa wsi itp.

3  Rozporządzenie Komisji (WE) nr 679/2011 z dnia 14 lipca 2011 r.

4  Art. 37 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013.

5  Art. 46 rozporządzenia (WE) nr 1303/2013.

6  C(2015) 1399 final z 5.3.2015.

7  Zob. oświadczenie 14 / 225 z dnia 14.7.2014 r.

8  Więcej szczegółów jest dostępnych na stronie http://www.fi-compass.eu.

9  Więcej szczegółów jest dostępnych na stronie http://www.fi-compass.eu.

10  C(2015) 1399 final z 5.3.2015.

11  Rozporządzenie Komisji (UE) nr 679/2011 z dnia 14 lipca 2011 r.

12  Art. 37 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013.

13  Art. 37 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013.

14  W swojej kontroli SR 2/2012 Trybunał zwraca uwagę na przerost samych instrumentów finansowych, a nie ich nadmierną kapitalizację.

15  Art. 37 ust. 7, 8 i 9 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013.

16  Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 964/2014 z dnia 11 września 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 w odniesieniu do standardowych warunków dotyczących instrumentów finansowych

17  Artykuł 81 ust. 2 rozporządzenia nr 1698/2005.

18  Zob. prezentacja na stronie http://www.fi-compass.eu.

19  Na przykład wsparcie inwestycji w modernizację gospodarstw rolnych, podwyższanie wartości produktów rolnych i leśnych, tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw na obszarach wiejskich, różnicowanie w kierunku działalności pozarolniczej, odnowa wsi itp.

20  Rozporządzenie Komisji (WE) nr 679/2011 z dnia 14 lipca 2011 r.

21  Art. 37 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013

22  Zob. oświadczenie 14 / 225 z dnia 14.7.2014 r.

23  Więcej szczegółów jest dostępnych na stronie http://www.fi-compass.eu.

24  Zgodnie z art. 59 ust. 4 lit. d) rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 wielkość wkładu mająca zastosowanie do danego działania jest zwiększana o dodatkowe 10 punktów procentowych dla wkładów w instrumenty finansowe, o których mowa w art. 38 ust. 1 lit. b) rozporządzenia (UE) nr 1303/2013, i wynosi 100% w przypadku instrumentów finansowych na poziomie Unii, o których mowa w art. 38 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1303/2013. Podobne podejście zastosowano w przypadku wkładów na rzecz instrumentów finansowych ze strony EFRROW i Funduszu Spójności.

25  Art. 37 ust. 11 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013.

26  Art. 45 ust. 5 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013.

27  Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 964/2014 z dnia 11 września 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 w odniesieniu do standardowych warunków dotyczących instrumentów finansowych.

28  Więcej szczegółów jest dostępnych na stronie http://www.fi-compass.eu.

29  C(2015) 1399 final z 5.3.2015.

30  C(2015) 1399 final z 5.3.2015.

QJ-AB-15-004-PL-E  ISSN 1977-5768

Trybunał zbadał skuteczność instrumentów finansowych (funduszy pożyczkowych i gwarancyjnych) we wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w latach 2007–2013 oraz ich potencjał w okresie programowania 2014–2020. Trybunał stwierdził, że jak dotąd nie były one skuteczne, głównie dlatego że wniesiono do nich zbyt duży kapitał. Ponadto nie osiągnięto w ich ramach zakładanych efektów dźwigni i rotacji. W odniesieniu do okresu programowania 2014–2020 Trybunał ustalił, że choć w odnośnych przepisach wprowadzono ulepszenia, osiągnięcie zamierzonego oddziaływania będzie niemałym wyzywaniem.