EURÓPSKY DVOR AUDÍTOROV

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1

E-mail: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Viac doplňujúcich informácií o Európskej únii je k dispozícii na internete. Sú dostupné cez server Európa (http://europa.eu).

Luxemburg: Úrad pre vydávanie publikácií Európskej únie, 2015

Print | ISBN 978-92-872-2283-1 | ISSN 1831-0931 | doi:10.2865/626812 | QJ-AB-15-004-SK-C
PDF | ISBN 978-92-872-2274-9 | ISSN 1977-5776 | doi:10.2865/281707 | QJ-AB-15-004-SK-N
EPUB | ISBN 978-92-872-2278-7 | ISSN 1977-5776 | doi:10.2865/99226 | QJ-AB-15-004-SK-E

© Európska únia, 2015

Rozmnožovanie je povolené len so súhlasom autora. V prípade použitia či reprodukcie obrázku 1 je potrebné žiadať povolenie priamo od držiteľa autorských práv.

AKO ZÍSKAŤ PUBLIKÁCIE EÚ

Bezplatné publikácie:

•jeden kus:
prostredníctvom webovej stránky EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•viac kusov alebo plagátov/máp:
na zastúpeniach Európskej únie (http://ec.europa.eu/represent_sk.htm); v delegáciách,
ktoré sídlia v nečlenských krajinách EÚ (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sk.htm);
kontaktovaním služby Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sk.htm);
na bezplatnom telefónnom čísle 00 800 6 7 8 9 10 11 (v rámci EÚ) (*).

(*)Za poskytnutie informácií sa neplatí, podobne ako za väčšinu hovorov (niektorí mobilní operátori, verejné telefónne automaty alebo hotely si však môžu účtovať poplatok).

Platené publikácie:

•prostredníctvom webovej stránky EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

SK | 2015 | Č. 05

Osobitná správa

Sú finančné
nástroje úspešným
a sľubným nástrojom
v oblasti rozvoja vidieka?

(podľa článku 287 ods. 4 druhého pododseku ZFEÚ)

Audítorský tím

V osobitných správach EDA sa predkladajú výsledky vybraných auditov výkonnosti a auditov zhody, ktoré sa týkajú konkrétnych rozpočtových oblastí alebo tematických oblastí riadenia. EDA vyberá a navrhuje tieto audítorské úlohy tak, aby mali maximálny dosah, pričom sa zohľadňujú riziká pre výkonnosť či zhodu, výška súvisiacich príjmov alebo výdavkov, budúci vývoj a politický a verejný záujem.

Tento audit výkonnosti uskutočnila audítorská komora I, ktorej predsedá členka EDA Rasa Budbergytė a ktorá sa špecializuje na výdavkové oblasti ochrany a riadenia prírodných zdrojov. Audit sa vykonal pod vedením členky EDA Kersti Kaljulaid, ktorej podporu poskytol Peeter Lätti, vedúci kabinetu, Helder Faria Viegas, vedúci oddelenia, Bertrand Tanguy, vedúci audítorského tímu, Jan Huth, zástupca vedúceho audítorského tímu, a audítori Christine Kleinsasser, Ioannis Papadakis, Roberto Resegotti a Jolanta Zemailaite.

Zľava doprava: J. Zemailaite, I. Papadakis, B. Tanguy, R. Resegotti, K. Kaljulaid, H. Faria Viegas, J. Huth, C. Kleinsasser.

Obsah

Skratky a odborná terminológia

Zhrnutie

Úvod

Predchádzajúce audity Dvora audítorov

Zdôvodnenie finančných nástrojov

Nedávny vývoj

Finančné nástroje v oblasti rozvoja vidieka

Správa finančných nástrojov v oblasti rozvoja vidieka

Rozsah auditu a audítorský prístup

Pripomienky

Boli finančné nástroje v programovom období 2007 – 2013 náležite zriadené a bol do nich vložený primeraný kapitál?

Programový rámec nebol dostatočne pripravený

Pravidlá vzťahujúce sa na výdavky sú však pre členské štáty výhodné

Výrazne nadmerná kapitálová vybavenosť finančných nástrojov

Bola výkonnosť finančných nástrojov v období 2007 – 2013 dobrá?

Pôsobenie finančných nástrojov pri revolvovaní finančných prostriedkov bolo slabé

Pákový efekt sa prejavuje len zriedka a niektoré fondy boli zriadené príliš neskoro

Monitorovaním finančných nástrojov v období 2007 – 2013 sa nezabezpečil dostatok relevantných informácií o dosiahnutom výkone

Boli v období 2007 – 2013 zavedené vhodné podmienky na ukončenie a vystúpenie z finančných nástrojov?

Ukončenie zatiaľ nebolo náležite pripravené a členské štáty i Komisia si ustanovenia vykladali odlišne

Nejasnosť ohľadom ustanovení o podmienkach vystúpenia z finančných nástrojov

Má rámec na obdobie 2014 – 2020 potenciál zabezpečiť potrebné zlepšenia finančných nástrojov?

V novom právnom rámci sú isté podstatné zlepšenia…

… no niektoré prekážky zostali

Závery a odporúčania

Príloha I | — | Odhad nadmernej kapitálovej vybavenosti záručných fondov k 31. decembru 2013 podľa ukazovateľa miery vystavenia riziku
Príloha II | — | Prehľad hlavných nedostatkov znižujúcich výkonnosť kontrolovaných finančných nástrojov

Odpoveď Komisie

Skratky a odborná terminológia

Skratky

EPFRV: Európsky poľnohospodársky fond pre rozvoj vidieka.

Fondy EŠI/EŠIF: Európske štrukturálne a investičné fondy.

NFI/FN: Nástroj finančného inžinierstva. V období 2014 – 2020 sa používa pojem finančný nástroj.

PRV: Program rozvoja vidieka.

Odborná terminológia

Dohoda o financovaní: Dohoda medzi členským štátom (alebo riadiacim orgánom) a správcom fondu, v ktorej sa stanovujú podmienky financovania.

Fondy rizikového kapitálu: Ziskové súkromné fondy, ktoré poskytujú kapitál zvyčajne novým podnikom s veľkým potenciálom, s ktorými sa spája značné riziko.

Konečný príjemca: Jednotlivec alebo subjekt, ktorý získa podporu v rámci finančného nástroja.

Miera vyplatenia prostriedkov: Pri pôžičkových fondoch je to podiel kapitálu investovaného do fondu, ktorý sa vypláca konečným príjemcom. Pri záručných fondoch ide o podiel kapitálu investovaného do fondu, ktorý sa používa ako záruka za pôžičky pre konečných príjemcov.

Nadmerná kapitálová vybavenosť: K tejto situácii dochádza vtedy, keď sa do kapitálu NFI vloží príliš vysoká suma v porovnaní so sumou poskytnutou konečným príjemcom vo forme pôžičiek či záruk.

Opatrenie: Systém poskytovania pomoci na realizáciu príslušnej politiky. Prostredníctvom investičných opatrení sa poskytuje finančná podpora na investície do strojov a zariadenia, výstavby a/alebo na iné práce.

Os: Ucelený súbor opatrení s konkrétnymi cieľmi, ktoré sa dosahujú priamo prostredníctvom vykonávania týchto opatrení a ktoré prispievajú k splneniu jedného alebo viacerých zámerov politiky rozvoja vidieka. Opatrenia v rámci osi 1 napríklad prispievajú k zlepšeniu konkurencieschopnosti odvetvia poľnohospodárstva a lesného hospodárstva a opatrenia v rámci osi 3 majú zase za cieľ prispieť ku kvalite života vo vidieckych oblastiach a k diverzifikácii vidieckeho hospodárstva.

Platobná agentúra: Vnútroštátny alebo regionálny orgán zodpovedný za stanovenie, výpočet a vyplatenie poľnohospodárskych dotácií.

Pôsobenie pákového mechanizmu: V tejto súvislosti sa vypočítava ako suma (verejného a/alebo súkromného) financovania v eurách, na ktoré je poskytnutá záruka alebo ktoré sú vyplatené na vidiecke aktivity, získané na každé euro verejného financovania (od EÚ alebo členského štátu).

Pôžičkové fondy: Fondy, z ktorých sa poskytujú finančné prostriedky na malé projekty rozvoja podnikania. O týchto finančných prostriedkoch sa hovorí, že „revolvujú“, pretože po tom, ako jednotlivé projekty splatia pôžičky, finančné prostriedky budú znovu k dispozícii na nové pôžičky.

Programové obdobie: Obdobie, na ktoré sa vzťahujú programy rozvoja vidieka.

Revolvingový fond: Systém, v ktorom sa finančné prostriedky získané prostredníctvom finančných nástrojov znovu využívajú, teda „revolvujú“, po tom, ako sa už raz použili.

Riadiaci orgán: Vnútroštátny alebo regionálny orgán poverený členským štátom, aby riadil program rozvoja vidieka.

Správca fondu: Subjekt zodpovedný za vykonávanie investičnej stratégie a spravovanie portfólia investícií súvisiacich s finančným nástrojom.

Ukazovateľ miery vystavenia riziku: Horný limit miery platobnej neschopnosti, ktorá sa považuje za prijateľnú pri spravovaní príslušného záručného fondu. Napríklad v prípade, že by sa očakával maximálny podiel nesplácania pôžičiek vo výške 20 %, ukazovateľ miery vystavenia riziku by predstavoval 1/5.

Ukončenie pomoci: V kontexte uzatvárania PRV na konci programového obdobia ide o postup, ktorý sa uplatňuje v súvislosti s fondom s cieľom stanoviť oprávnenú sumu spolufinancovania z EPFRV.

Výstupy a výsledky: Výstupy sú činnosti, ktoré sa vykonali priamo vďaka finančným nástrojom. Napríklad „počet poskytnutých záruk“ by mohol byť výstupom záručného fondu. Výsledky sú priamym účinkom alebo zmenou, ktoré nastanú vďaka zrealizovaniu projektu. Napríklad získanie pôžičky od banky predstavuje pre konečných príjemcov „výsledok“.

Záručné fondy: Záručné fondy poskytujú finančné záruky za úvery, o ktoré žiadajú vidiecke podniky či organizácie, čím sa im uľahčuje získanie finančných prostriedkov od bánk. O týchto finančných prostriedkoch sa hovorí, že „revolvujú“, pretože po tom, ako jednotlivé projekty splatia pôžičky, záruky sa uvoľnia a môžu sa vydať nové. Finančné prostriedky zo záručných fondov revolvujú prostredníctvom multiplikátora kapitálu fondu.

Záruka: Záväzok tretej strany (ručiteľa) splatiť dlhy príjemcu pôžičky. Ak príjemcovia pôžičky nie sú schopní ju splácať, za jej splatenie zodpovedá ručiteľ.

Zdieľané hospodárenie: Jeden zo spôsobov plnenia rozpočtu EÚ. O „zdieľanom“ hospodárení sa hovorí v prípade, že projekty financované EÚ riadia vnútroštátne alebo regionálne orgány (v kontexte tejto správy „riadiace orgány“). Úlohou Komisie je dohľad.

Zhrnutie

I

Finančné nástroje, ktoré sa do roku 2014 nazývali „nástroje finančného inžinierstva“, sa v odvetví poľnohospodárstva po prvýkrát použili v programovom období 2000 – 2006 a v ich využívaní sa pokračovalo aj v rokoch 2007 – 2013 s cieľom pomôcť poľnohospodárom a malým vidieckym podnikom pri získavaní súkromného financovania na projekty investícií do rozvoja vidieka. Tieto nástroje majú za cieľ prilákať prostredníctvom pôžičkových a záručných fondov dodatočný verejný a/alebo súkromný kapitál (pákový efekt) a zároveň umožniť opätovné využitie pôvodne pridelených finančných prostriedkov (revolvingový faktor). Na konci roku 2013 dosahovali príspevky EÚ a členských štátov do finančných nástrojov v oblasti rozvoja vidieka 700 mil. EUR.

II

Platnosť rámca pre finančné nástroje sa predĺžila aj na obdobie 2014 – 2020, v ktorom Komisia plánuje zabezpečiť maximálny dosah finančných prostriedkov EÚ. Očakáva tiež, že v nadchádzajúcich rokoch sa budú finančné nástroje v kľúčových oblastiach investícií využívať v čoraz vyššej miere, minimálne dvakrát častejšie.

III

V rámci tohto auditu sa Dvor audítorov venoval otázke, či sa finančné nástroje úspešne využili v oblasti rozvoja vidieka a či je pravdepodobné, že sa tak budú využívať v budúcnosti. Na jej zodpovedanie sa Dvor audítorov snažil zistiť, či boli finančné nástroje v období 2007 – 2013 dobre navrhnuté a riadené a aká bola pravdepodobnosť, že zmeny zavedené na obdobie 2014 – 2020 budú mať významný dosah na hlavné zistené nedostatky.

IV

Celkovo Dvor audítorov dospel k záveru, že finančné nástroje neboli úspešné v oblasti rozvoja vidieka a hoci obdobie 2014 – 2020 vyzerá potenciálne sľubne, zabezpečiť žiadaný dosah bude veľkou výzvou. Dvor audítorov zistil, že zriadenie finančných nástrojov na programové obdobie 2007 – 2013 nebolo jasne obhájené a kapitál vložený do nich bol nadmerný. Konkrétne sa v právnom rámci nezohľadnili špecifické charakteristiky politiky v oblasti rozvoja vidieka a skutočné potreby neboli posúdené.

V

Dvor audítorov tiež dospel k záveru, že neboli k dispozícii spoľahlivé vyčísliteľné informácie, ktoré by zdôvodňovali typ zriadených finančných nástrojov, na základe ktorých by sa stanovil dopyt po finančných nástrojoch v odvetví poľnohospodárstva a ktoré by preukazovali, že výška kapitálu vyčlenená pre fond bola primeraná. Dvor audítorov odhadol, že kapitál záručných fondov prekračoval na konci roku 2013 ich potreby o 370 mil. EUR.

VI

Dvor audítorov ďalej dospel k záveru, že finančné nástroje neúčinkovali podľa očakávaní a v dôsledku toho nezabezpečili všetky potenciálne výhody z hľadiska revolvingového a pákového efektu. Čiastočným dôvodom boli oneskorenia realizácie (vrátane skutočnosti, že nástroje boli zriadené neskoro alebo nie práve v najvhodnejšom čase). Právny rámec okrem toho nezhŕňal primerané ustanovenie, ktoré by podnecovalo k dosiahnutiu očakávaných prínosov. A napokon ani Komisia ani členské štáty nezaviedli vhodné systémy monitorovania, ktoré by poskytli spoľahlivé údaje o tom, či sa prostredníctvom nástrojov účinne dosiahli ich ciele.

VII

Súčasťou analýzy Dvora audítorov bolo preskúmanie politík ukončenia a vystúpenia z finančných nástrojov. Dvor audítorov sa domnieva, že presné podmienky na dosiahnutie rovnováhy medzi finančnými nástrojmi, ktoré sa majú vyplatiť na konci programového obdobia, a na vystúpenie z finančných nástrojov neboli v období 2007 – 2013 zavedené, a to hlavne preto, že Komisia k týmto záležitostiam nestanovila jasné pravidlá a usmernenie.

VIII

Dvor audítorov zistil, že rámec na obdobie 2014 – 2020 má potenciál priniesť potrebné zlepšenia. Niektoré prekážky pre rozsiahlejšie využívanie finančných nástrojov však stále existujú a hoci nový právny rámec obsahuje nové špecifické ustanovenia na obmedzenie opakujúceho sa problému, ktorým je nadmerná kapitálová vybavenosť, riziko môže naďalej pretrvávať. Okrem toho sa v právnom rámci nekládol dostatočný dôraz na dlhodobé účinky a existovalo riziko, že finančné nástroje budú naďalej príliš závisieť od grantov. A napokon kľúčové záležitosti výkonnosti pákového a revolvingového efektu neboli náležite vyriešené.

IX

Dvor audítorov predkladá tieto odporúčania:

a)Komisia by mala:

•poskytnúť členským štátom viac stimulov na zriaďovanie finančných nástrojov pre oblasť rozvoja vidieka tým, že identifikuje výzvy, špecifické charakteristiky a prekážky v tejto oblasti, a vo vhodných situáciách aktívne podnecovať členské štáty k využívaniu týchto finančných nástrojov;

•poskytovať usmernenie a aktívne podporovať vykonávanie kvalitných povinných predbežných posúdení členskými štátmi, ktorých účelom je slúžiť ako kľúčové nástroje na predchádzanie nadmernej kapitálovej vybavenosti;

•stanoviť primerané štandardy a ciele pre pákový a revolvingový efekt;

•vo vhodný čas pred ukončením programového obdobia pre oblasť rozvoja vidieka 2007 – 2013 poskytnúť detailné prevádzkové vykonávacie pravidlá (vrátane primeranej politiky výstupu z finančných nástrojov);

b)Komisia a členské štáty by mali stanoviť jasné pravidlá pre prechod z jedného programového obdobia do druhého;

c)členské štáty by mali:

•zvážiť vyčlenenie určitého podielu disponibilného rozpočtu EPFRV na finančné nástroje a zabezpečiť, aby boli tieto nástroje za jasne definovaných okolností atraktívnejšie ako granty;

•za pomoci primeranej technickej expertízy osvedčiť ukazovateľ miery vystavenia riziku, aby sa predišlo nadmernej kapitálovej vybavenosti;

•vykonávať nové právne ustanovenia takým spôsobom, aby sa zaistila najvyššia miera flexibility, napríklad zriadením jediného finančného nástroja (poskytujúceho pôžičky aj záruky), ktorý by bol schopný riešiť potreby;

•pri posudzovaní žiadostí o financovanie venovať osobitnú pozornosť potenciálnym rizikám účinku mŕtvej váhy alebo účinku presunu a uplatňovať primerané ukazovatele. V prípadoch, kde existujú takéto riziká, by finančné nástroje mohli byť uprednostňovanou možnosťou;

•preskúmať, ako by sa granty a finančné nástroje dali skombinovať tak, aby zabezpečili najvyššiu hodnotu za vynaložené prostriedky, a to prostredníctvom optimalizácie pákového/revolvingového efektu.

Úvod

01

Finančné nástroje, ktoré sa do roku 2014 nazývali „nástroje finančného inžinierstva“, sú nástrojmi rozpočtu EÚ, ktoré príjemcom umožňujú získať financovanie napríklad vo forme pôžičiek, záruk alebo kapitálových investícií. Od grantov sa líšia hlavne v tom, že sú splatné, ako je to znázornené na obrázku 1.

02

Finančné nástroje sa použili v takmer všetkých hlavných oblastiach rozpočtu EÚ (pri vnútorných politikách riadených centralizovane Komisiou alebo spoločne s finančnými inštitúciami, pri politikách súdržnosti a rozvoja vidieka, kde hospodárenie zdieľajú Komisia a členské štáty, ako aj pri vonkajších politikách¹).

03

Spomedzi oblastí zdieľaného hospodárenia sa finančné nástroje sa použili hlavne v oblasti politiky súdržnosti. V tejto oblasti politiky existovalo 941 finančných nástrojov a na konci roku 2013 predstavovala podpora z rozpočtu EÚ a príspevky členských štátov 14,3 mld. EUR².

Obrázok 1

Porovnanie systémov založených na grantoch s finančnými nástrojmi

Zdroj: Interact, Financial Instruments in European Territorial Cooperation Programmes (Finančné nástroje v programoch Európskej územnej spolupráce), 2013.

Predchádzajúce audity Dvora audítorov

04

Dvor audítorov doteraz kontroloval finančné nástroje prevažne v oblasti politiky súdržnosti³. Európsky parlament ho požiadal, aby vykonával audity finančných nástrojov vo všetkých oblastiach politiky⁴. Táto správa je reakciou na túto žiadosť a týka sa rozvoja vidieka. Do konca roku 2013 prispeli členské štáty do finančných nástrojov v tejto oblasti sumou zhruba 700 mil. EUR.

Zdôvodnenie finančných nástrojov

05

V čase fiškálnych obmedzení verejných rozpočtov zohráva dosiahnutie viac investícií za menej peňazí z verejných zdrojov kľúčovú úlohu. Finančné nástroje majú potenciál zlepšiť využitie obmedzených verejných zdrojov tým, že zabezpečujú viac investícií za rovnaký rozpočet. Očakáva sa, že fondy znovu využijú pôvodné pridelené finančné prostriedky, ktoré sa použili na ich zriadenie (revolvingový faktor), a budú stimulovať ďalšie plnenie cieľov politiky prilákaním dodatočného verejného alebo súkromného kapitálu (pákový efekt). Zdôvodnenie finančných nástrojov je načrtnuté v rámčeku 1.

Rámček 1

Zdôvodnenie finančných nástrojov

„Presadzovanie cieľov politík EÚ: Inovatívnymi finančnými nástrojmi sa presadzujú konkrétne ciele politík EÚ, a to tak, že sa zabezpečuje potrebné financovanie pre záujmové oblasti EÚ […]. Ich cieľom je napraviť zlyhania/nedokonalosti trhu, ktoré spôsobujú nedostatočné financovanie týchto oblastí z trhových zdrojov, napríklad preto, že subjekty súkromného sektora považujú danú oblasť za príliš rizikovú.“⁵

„Vplyv investícií: Na základe spolupráce so súkromným sektorom na inovatívnych finančných nástrojoch je možné zvýšiť vplyv rozpočtu EÚ, čo umožní väčší počet strategických investícií a rozšíri potenciál rastu EÚ.“⁶

„Multiplikačný efekt rozpočtu EÚ: „Počas životnosti inovatívneho finančného nástroja sa […] dosahuje aj ďalší multiplikačný efekt, ak sa v rámci nástroja môžu opätovne použiť splátky kapitálu alebo úrokov a výnosy z investícií. Takýto revolvingový charakter môže významne zvýšiť dosah nástrojov.“⁷

06

Rada⁸ aj Komisia očakávali, že využívanie finančných nástrojov sa vo viacročnom finančnom rámci na obdobie 2014 – 2020 v porovnaní s obdobím 2007 – 2013 zvýši.

07

Európsky parlament vo svojom uznesení o udelení absolutória za rok 2010⁹ uviedol, že Komisia presadzovala častejšie využívanie finančných nástrojov v nasledujúcom viacročnom finančnom rámci¹⁰.

Nedávny vývoj

08

Komisia vo svojom nedávnom oznámení „Investičný plán pre Európu“¹¹ uvádza, že plánuje zabezpečiť maximálny dosah finančných prostriedkov EÚ. Vyzýva preto členské štáty k značnému zvýšeniu využívania finančných nástrojov v hlavných oblastiach investícií v rámci fondov EŠI¹² na programové obdobie 2014 – 2020 s cieľom dosiahnuť aspoň celkové zdvojnásobenie výdavkov. V tejto súvislosti tiež odporúča, aby členské štáty uplatňovali ciele vyjadrené ako percentuálny podiel¹³.

Finančné nástroje v oblasti rozvoja vidieka

09

Politika EÚ v oblasti rozvoja vidieka sa vykonáva na základe programov rozvoja vidieka (PRV). Každý z týchto programov sa vzťahuje na obdobie siedmich rokov. Finančné nástroje boli súčasťou politiky rozvoja vidieka od roku 2000.

10

Hlavným právnym predpisom pre túto oblasť na programové obdobie 2007 – 2013 je nariadenie Komisie (ES) č. 1974/2006¹⁴, v ktorom sa ráta s tromi typmi finančných nástrojov: fondmi rizikového kapitálu, záručnými fondmi a pôžičkovými fondmi. V rokoch 2009 až 2014 členské štáty zriadili 11 záručných fondov (v Bulharsku, vo Francúzsku (na Korzike), v ôsmich rôznych talianskych regiónoch a v Rumunsku) a tri pôžičkové fondy (v Grécku, Lotyšsku a Litve), no žiaden fond rizikového kapitálu (pozri obrázok 2).

Obrázok 2

Finančné nástroje v oblasti rozvoja vidieka v programovom období 2007 – 2013

Zdroj: Údaje z príslušných dohôd o financovaní.

11

Členské štáty používajú finančné nástroje na zameranie činností v rámci osí PRV 1 a 3, ktoré sa vzťahujú na opatrenia, akými sú modernizácia poľnohospodárskych podnikov, pridávanie hodnoty poľnohospodárskym a lesníckym výrobkom či podpora pre zakladanie a rozvoj podnikov. Záručné fondy poskytujú finančné záruky za úvery, o ktoré žiadajú podniky či organizácie, čím sa im uľahčuje získanie finančných prostriedkov od bánk. Po tom, ako jednotliví vlastníci projektov splatia svoje pôžičky, záruky sa uvoľnia a môžu sa poskytnúť nové. Pôžičkové fondy poskytujú finančné prostriedky na projekty rozvoja podnikania. Po tom, ako jednotlivé projekty splatia pôžičky, finančné prostriedky sú znovu k dispozícii na nové pôžičky.

12

Z celkovej sumy 700 mil. EUR¹⁵ vložených do finančných nástrojov (pozri bod 4) predstavovali verejné finančné prostriedky 564 mil. EUR, z čoho podiel EÚ dosahoval približne 440 mil. EUR. Na obrázku 3 sú uvedené pridelené prostriedky podľa členských štátov.

Obrázok 3

Financovanie finančných nástrojov ku koncu roka 2013

Zdroj: Údaje z podnikateľských plánov, relevantných výročných správ o pokroku za rok 2013 a výpočtov EDA.

Správa finančných nástrojov v oblasti rozvoja vidieka

13

Finančné nástroje spravujú spolu Komisia a členské štáty. Komisia posudzuje a schvaľuje PRV vypracované a predložené členskými štátmi, ktoré prijímajú všetky legislatívne, zákonné a administratívne ustanovenia potrebné na zabezpečenie správneho fungovania finančných nástrojov. Štyrmi hlavnými aktérmi v členských štátoch sú riadiaci orgán (vo všeobecnosti ministerstvo poľnohospodárstva), správca fondu, finančné inštitúcie (napr. banky a úverové inštitúcie) a koneční príjemcovia (napr. poľnohospodárske podniky či potravinárske podniky).

14

Finančné nástroje navrhujú riadiace orgány, ktoré na ne aj dohliadajú. Správcovia fondov sú povinní vykonávať investičnú stratégiu a overovať, či sa prostredníctvom investícií skutočne dosahujú zamýšľané ciele. Finančné inštitúcie hodnotia ekonomickú životaschopnosť predložených projektov a analyzujú úverovú bonitu konečných príjemcov. Koneční príjemcovia uzatvárajú zmluvy (o pôžičke alebo záruke) so správcami fondov a/alebo finančnými inštitúciami. Zároveň sú zodpovední za samotnú realizáciu investícií a splácanie dlhu finančným inštitúciám v súlade s ustanoveniami ich zmlúv.

15

Keďže pôžičkové fondy fungujú inak ako záručné fondy, konkrétne povinnosti a úlohy jednotlivých aktérov závisia aj od typu použitého finančného nástroja. Napríklad tok finančných prostriedkov prúdi smerom von z pôžičkových fondov, čo neplatí pri záručných fondoch, s výnimkou prípadu, keď príjemca nie je schopný svoj dlh splácať.

Finančné nástroje v skratke

οSplatné nástroje: finančné prostriedky možno opätovne využiť v programovej oblasti. Revolvingový efekt je dôležitý v čase, keď sú verejné rozpočty obmedzené.

οĎalším dôležitým očakávaným účinkom je prilákanie dodatočného súkromného kapitálu na dosiahnutie cieľov politík EÚ: ide o tzv. pôsobenie pákového mechanizmu.

οV oblasti rozvoja vidieka sú malé skúsenosti a nízka miera významnosti, keďže doteraz bola hlavnou oblasťou pre finančné nástroje súdržnosť.

οVyužívajú sa hlavne záručné fondy, no bolo zriadených aj niekoľko pôžičkových fondov.

οZa riadenie zodpovedá spoločne Komisia s členskými štátmi.

οKomisia presadzuje využívanie finančných nástrojov, no spájajú sa s nimi riziká a ťažkosti pri ich vykonávaní.

1 Vo viacročnom finančnom rámci 2007 – 2013 bolo na finančné nástroje na vnútorné politiky a politiku súdržnosti pridelené niečo vyše 1 % rozpočtu EÚ (13,6 mld. EUR).

2 Správa Komisie o dosiahnutom pokroku vo financovaní a vykonávaní nástrojov finančného inžinierstva, o ktorom informovali riadiace orgány v súlade s článkom 67 ods. 2 písm. j) nariadenia Rady (ES) č. 1083/2006 z 11. júla 2006, ktorým sa ustanovujú všeobecné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde a Kohéznom fonde a ktorým sa zrušuje nariadenie (ES) č. 1260/1999 (Ú. v. EÚ L 210, 31.7.2006, s. 25), programové obdobie 2007 – 2013, situácia k 31. decembru 2013. Dokument z 19. septembra 2014 s referenčným číslom EGESIF_14-0033-00.

3 Pozri napríklad osobitnú správu č. 2/2012 „Finančné nástroje pre MSP spolufinancované Európskym fondom regionálneho rozvoja“. Hlavným záverom je, že „účinnosť a efektívnosť opatrení bola znížená významnými nedostatkami najmä v dôsledku neprimeranosti súčasného právneho rámca štrukturálnych fondov“ (http://eca.europa.eu).

4 Uznesenie Európskeho parlamentu z 10. mája 2012 s poznámkami, ktoré je neoddeliteľnou súčasťou rozhodnutí o absolutóriu za plnenie všeobecného rozpočtu Európskej únie za rozpočtový rok 2010, oddiel III – Komisia a výkonné agentúry (bod 20).

5 COM(2011) 662 final z 19. októbra 2011 „Rámec pre novú generáciu inovatívnych finančných nástrojov – dlhová platforma a platforma vlastného imania EÚ“.

6 COM(2011) 500 final z 29. júna 2011 „Rozpočet stratégie Európa 2020“.

7 COM(2011) 662.

8 Pozri napríklad bod 26 záverov Európskej rady (24. – 25. októbra 2013) (EUCO 169/13), v ktorom sa uvádza: „Rokovania o plánovaní európskych štrukturálnych a investičných fondov (EŠIF) by sa mali využiť na podstatné zvýšenie celkovej pomoci EÚ z týchto fondov na finančné nástroje pre MSP na roky 2014 – 2020 využívajúce pákový efekt, pričom sa podpora v krajinách, v ktorých sú podmienky naďalej náročné, aspoň zdvojnásobí.“

9 Rozhodnutie Európskeho parlamentu z 10. mája 2012 o absolutóriu za plnenie všeobecného rozpočtu Európskej únie za rozpočtový rok 2010, oddiel III – Komisia [COM(2011) 473 final – C7-0256/2011 – 2011/2201(DEC)]P7_TA(2012)0153.

10 COM(2011) 662 final, tamže.

11 COM(2014) 903 final z 26. novembra 2014.

12 Európsky fond regionálneho rozvoja, Európsky sociálny fond, Kohézny fond, Európsky poľnohospodársky fond pre rozvoj vidieka a Európsky námorný a rybársky fond.

13 Členským štátom sa odporúča, aby prostredníctvom finančných nástrojov pridelili v dohodách o partnerstve konkrétny percentuálny podiel finančných prostriedkov na všetky hlavné oblasti investícií, a to nasledovným spôsobom: 50 % v oblasti podpory MSP, 20 % v oblasti opatrení na zníženie CO₂, 10 % v oblasti informačných a komunikačných technológií, 10 % v oblasti udržateľnej dopravy, 5 % v oblasti podpory rozvoja výskumu a inovácií a 5 % v oblasti životného prostredia a efektívneho využívania zdrojov.

14 Nariadenie Komisie (ES) č. 1974/2006 z 15. decembra 2006 ktorým sa ustanovujú podrobné pravidlá vykonávania nariadenia Rady (ES) č. 1698/2005 o podpore rozvoja vidieka prostredníctvom Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV) (Ú. v. EÚ L 368, 23.12.2006, s. 15).

15 Táto suma zahŕňala 138 mil. EUR zo súkromných zdrojov vložených do pôžičkového fondu v Grécku, navyše k 115 mil. EUR finančných prostriedkov z verejných zdrojov.

Rozsah auditu a audítorský prístup

16

Účelom tohto auditu bolo zistiť, či boli finančné nástroje využívané v rámci politiky rozvoja vidieka v programovom období 2007 – 2013 dobre navrhnuté a riadené. Nedávno boli okrem toho schválené hlavné nariadenia EÚ pre oblasť rozvoja vidieka na programové obdobie 2014 – 2020. To Dvoru audítorov umožnilo posúdiť, aká je pravdepodobnosť, že zmeny zavedené na základe nového právneho rámca budú mať významný dosah na hlavné nedostatky zistené prostredníctvom auditu.

17

Hlavná audítorská otázka znela:

Sú finančné nástroje úspešným a nádejným nástrojom v oblasti rozvoja vidieka?

Konkrétnejšie bolo cieľom auditu zodpovedať tieto otázky:

›Boli finančné nástroje v programovom období 2007 – 2013 náležite zriadené a bol do nich vložený primeraný kapitál?

›Bola výkonnosť finančných nástrojov v období 2007 – 2013 dobrá?

›Boli v období 2007 – 2013 zavedené vhodné podmienky na ukončenie a vystúpenie z finančných nástrojov?

›Má rámec na obdobie 2014 – 2020 potenciál zabezpečiť potrebné zlepšenia finančných nástrojov?

18

Dvor audítorov stanovil audítorské kritériá týkajúce sa koncepcie, realizácie a monitorovania/hodnotenia finančných nástrojov. Tieto kritériá boli vypracované na základe predchádzajúcich auditov Dvora audítorov, právnych predpisov, dokumentov Komisie a iných publikácií. Dvor audítorov prekonzultoval oprávnenosť a realizovateľnosť týchto kritérií s odborníkmi z OECD¹⁶ a preštudoval existujúce publikácie OECD.

19

S cieľom zaručiť, aby boli do rozsahu auditu zahrnuté záručné¹⁷ i pôžičkové fondy¹⁸, sa audítorské návštevy vykonali vo Francúzsku, v Grécku, Litve, Rumunsku a Taliansku. V každom členskom štáte boli prostredníctvom rozhovorov a analýzy dokumentov a údajov zozbierané audítorské dôkazy, ktoré sa preskúmali na základe audítorských kritérií. Pri administratívnych preskúmaniach audítori zhromaždili a analyzovali ďalšie informácie o finančných nástrojoch vykonávaných v členských štátoch alebo regiónoch, ktoré neboli navštívené v rámci auditu (konkrétne v Bulharsku a Lotyšsku). Okrem toho prebehli aj rozhovory s úradníkmi Komisie a audítori zanalyzovali relevantné dokumenty.

20

Dvor audítorov vykonal prieskum na vzorke 37 riadiacich orgánov, z ktorých 32 nevykonávalo v období 2007 – 2013 žiadne finančné nástroje v oblasti politiky rozvoja vidieka. Do konca roku 2013 čerpali tieto riadiace orgány približne 90 % platieb EPFRV v súvislosti so základnými investičnými opatreniami, v rámci ktorých sa používali finančné nástroje¹⁹. Účelom prieskumu bolo predovšetkým zistiť dôvody, ktoré vo fázach plánovania a navrhovania osobitne prispeli k rozhodnutiu nezriadiť jeden alebo viac finančných nástrojov.

16 Organizácia pre hospodársku spoluprácu a rozvoj (Organisation for Economic Co-operation and Development).

17 Francúzsko (Korzika), Taliansko (Apúlia a Sicília) a Rumunsko.

18 Grécko a Litva.

19 Konkrétne opatrenie 121 (Modernizácia poľnohospodárskych podnikov) a opatrenie 123 (Pridávanie hodnoty poľnohospodárskym a lesníckym výrobkom).

Pripomienky

Boli finančné nástroje v programovom období 2007 – 2013 náležite zriadené a bol do nich vložený primeraný kapitál?

21

Bolo potrebné dôkladne pripraviť programové obdobie 2007 – 2013, aby sa zabezpečil solídny základ pre finančné nástroje. V právnom rámci pre finančné nástroje mali byť konkrétne zohľadnené špecifické charakteristiky politiky rozvoja vidieka a malo sa vykonať posúdenie skutočných potrieb založené na spoľahlivých vyčísliteľných informáciách, na základe ktorého by sa zdôvodnil typ požadovaného NFI, stanovil dopyt po podpore NFI na trhu a preukázalo, že výška kapitálu vyčlenená pre fond je primeraná. Dvor audítorov preskúmal tieto hlavné črty koncepcie finančných nástrojov v programovom období 2007 – 2013.

Programový rámec nebol dostatočne pripravený

22

V tejto časti sa posudzuje, či sa v právnom rámci pre finančné nástroje zohľadnili osobitné charakteristiky politiky rozvoja vidieka a náležité posúdenie potrieb. Uvádzajú sa tu tiež informácie z prieskumu zaslaného členským štátom o nízkom využívaní finančných nástrojov v období 2007 – 2013.

Právny rámec pre finančné nástroje na obdobie 2007 – 2013 nebol osobitne navrhnutý na účely rozvoja vidieka

23

Dvor audítorov zistil, že právny rámec pre finančné nástroje na obdobie 2007 – 2013 bol ovplyvnený najmä politikou súdržnosti. Komisia nevedela preukázať, že sa pri navrhovaní tohto rámca zaoberala a zhodnotila osobitné charakteristiky rozvoja vidieka. V oblasti rozvoja vidieka boli na rozdiel od oblasti súdržnosti napríklad prijímateľmi malé poľnohospodárske podniky, ktoré boli zvyknuté na nenávratné granty a projekty boli takisto veľmi malé. Riadiace orgány členských štátov navyše nemali dostatočné skúsenosti s inými typmi financovania okrem grantov.

24

Komisia nemala dostatočné predchádzajúce skúsenosti s finančnými nástrojmi v oblasti rozvoja vidieka, z ktorých by mohla vychádzať pri príprave programového obdobia 2007 – 2013. Hoci bolo v programovom období 2000 –2006 k dispozícii osobitné opatrenie týkajúce sa finančného inžinierstva, v praxi zriadilo finančné nástroje len Portugalsko a štyri talianske regióny²⁰. Finančné inžinierstvo bolo najmenej vykonávaným opatrením.

25

V právnom rámci na obdobie 2007 – 2013 boli zahrnuté len tri typy nástrojov (pozri bod 10) bez toho, aby sa uviedlo akékoľvek vysvetlenie. Z publikácií OECD a FAO²¹ a na základe rozhovorov s odborníkmi z OECD a vnútroštátnymi orgánmi počas kontrol členských štátov Dvor audítorov navyše zistil, že v odvetví poľnohospodárstva sa v skutočnosti využívali iné typy nástrojov, napríklad financovanie na základe skladiskového záložného listu²².

Ciele boli všeobecné a nevykonalo sa jasné posúdenie skutočných potrieb

26

Členské štáty využívajúce nástroje nestanovili konkrétne a merateľné ciele. Ciele, ktoré definovali, boli dosť nejasné a nepovažovali sa teda za užitočné pri hodnotení toho, či sa zmenšila úverová medzera. Príklady definície cieľov sú uvedené v rámčeku 2.

Rámček 2

Príklady cieľov týkajúcich sa finančných nástrojov

V Grécku sa v revidovanom PRV spomínali plánované ciele zriadenia pôžičkového fondu len všeobecne. Zahŕňali zvýšenie likvidity konečných príjemcov/vypožičiavateľov a udeľovanie pôžičiek od bánk za výhodných podmienok s cieľom podporiť podnikanie, a tiež urýchlenie čerpania finančných prostriedkov z EPFRV.

V Litve bol cieľ pre pôžičkový fond v PRV formulovaný ako poskytnutie prístupu k úverom na investície, ktoré sa snažia o dosiahnutie cieľov uvedených v rámci opatrení.

V Taliansku (v Apúlii a na Sicílii) bolo cieľom finančného nástroja zlepšiť prístup poľnohospodárskych podnikov k úverom. V PRV neboli rozvinuté žiadne ďalšie ciele.

V rumunských PRV boli stanovené tieto ciele pre systémy záruky: lepší prístup k úverom na rozvoj vidieka a zvýšený záujem a dôvera finančných inštitúcií vo vidiecke hospodárstvo.

27

Posúdenie potrieb nebolo založené na spoľahlivých vyčísliteľných informáciách a za žiaden z členských štátov, ktoré vykonávali finančné nástroje, neboli k dispozícii formálne posúdenia medzier vo financovaní. Hoci sa v právnych predpisoch nevyžaduje vykonanie posúdenia medzier vo financovaní, nebol vypracovaný ani žiaden iný typ analýzy s podobnou preukaznou hodnotou, napríklad vyčíslené informácie o charaktere potrieb a najvhodnejšom type finančného nástroja. Vo všetkých programoch sa uvádzal len nedostatok likvidity a všeobecné ťažkosti pri získavaní prístupu k úverom v odvetví poľnohospodárstva. Tento nedostatok týkajúci sa počiatočného posúdenia potrieb viedol k veľkému počtu finančných nástrojov s nadmerným kapitálom (pozri bod 43).

Väčšina členských štátov nepovažovala finančné nástroje za užitočné

28

V prieskume Dvora audítorov sa potvrdilo, že väčšina členských štátov nepovažovala finančné nástroje za užitočné²³. Hlavným problémom pre riadiace orgány bola primeranosť finančných nástrojov vo vzťahu k charakteristikám väčšiny príjemcov v rámci EPFRV. Hlavným spomenutým dôvodom bol chýbajúci dopyt po finančných nástrojoch, pretože potenciálni príjemcovia s nimi neboli oboznámení a boli zvyknutí financovať projekty prostredníctvom grantov.

29

Nasledujúca tabuľka potvrdzuje, že o finančné nástroje v programovom období 2007 – 2013 bol malý záujem, keďže na príslušné osi rozvoja vidieka 1 a 3 sa prostredníctvom finančných nástrojov vyplatilo približne 1,5 % súm z EPFRV (tabuľka 1).

Pravidlá vzťahujúce sa na výdavky sú však pre členské štáty výhodné

30

Dvor audítorov zistil, že finančné nástroje boli atraktívne pre niektoré členské štáty, pretože umožňovali rýchlejšie vynakladanie prostriedkov, čo zjednodušilo uplatňovanie určitých ustanovení týkajúcich sa čerpania prostriedkov EÚ. Mohli vyprodukovať príjmy (úroky).

Tabuľka 1

Sumy vyplatené z EPFRV do finančných nástrojov v celkových výdavkoch EPFRV

| Suma (v mil. EUR) | Percento v porovnaní s platbami z EPFRV za osi 1 a 3 do 15. októbra 2014 (vrátane zálohových platieb)
Kumulatívne deklarované výdavky EPFRV za osi 1 a 3 (4. štvrťrok 2006 až 3. štvrťrok 2014)¹ | 32 767 | 100,00 %
Finančné nástroje (disponibilný maximálny podiel EPFRV z kapitálu fondu do deklarovania 3. štvrťroku 2014)² | 530 | 1,62 %

1 Zdroj: GR pre poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka – príloha k informačnej poznámke o programoch rozvoja vidieka – Výbor pre rozvoj vidieka – 19. novembra 2014.

2 Výpočet EDA založený na štvrťročných deklaráciách výdavkov.

Príspevky do finančných nástrojov sa považujú za vzniknuté výdavky

31

V nariadení Rady (ES) č. 1290/2005 sa stanovuje, že Komisia musí realizovať priebežné platby na úhradu výdavkov vynaložených v súvislosti s vykonávaním programov²⁴. V nariadení Komisie (ES) č. 1974/2006 sa stanovuje, že výdavky deklarované Komisii musia zahŕňať celkové výdavky zaplatené pri zriadení finančných nástrojov alebo príspevku do nich²⁵. Toto ustanovenie členským štátom umožnilo deklarovať vyššie výdavky, než aké vznikli v skutočnosti.

Získané úroky pripadajú členským štátom

32

Právne predpisy tiež umožňujú, aby bola od začiatku nárokovaná plná suma kapitálu fondu a vyplatená do finančných nástrojov. Členské štáty boli motivované to robiť, pretože tak mohli investovaním kapitálu fondu získať úroky. Najlepšie to ilustruje príklad Rumunska, kde bola plná výška kapitálu fondu vyplatená prostredníctvom jediného príspevku a držaná na štátnych účtoch. Typ zriadeného finančného nástroja (záručný fond) a nízka miera platobnej neschopnosti²⁶ (menej než 1 %) znamenali, že členský štát nemusel skutočne vynaložiť veľkú časť kapitálu a mohol získať značnú sumu úrokov. Do konca roku 2013 Rumunsko získalo týmto spôsobom približne 50 mil. EUR.

Uvoľnené záruky boli na konci programového obdobia oprávnené na spolufinancovanie EÚ

33

Akékoľvek pôžičky poskytnuté konečným príjemcom a následne splatené späť do fondu alebo záruky vydané na krytie pôžičiek a potom uvoľnené sa na konci programového obdobia považovali za oprávnené na spolufinancovanie EPFRV. Viedlo to k situácii, keď si členské štáty mohli finančné prostriedky ponechať aj napriek tomu, že už neboli ohrozené (pôžičky boli splatené), alebo ak nevznikli žiadne skutočné náklady či finančné prostriedky nikdy neprúdili (záruky boli uvoľnené). Hoci tento postup vychádza z vykonávacieho nariadenia²⁷, Dvor audítorov zdôrazňuje, že keď sa uvoľnené záruky považujú za oprávnené výdavky, nie je dodržaná zásada riadneho finančného hospodárenia, pretože v skutočnosti neboli nikdy vynaložené ako finančné prostriedky (pozri tiež body 75 až 77).

Finančné nástroje boli zriadené takým spôsobom, aby sa pomocou verejných finančných prostriedkov (pôžičky/záruky) vynakladali verejné finančné prostriedky (granty)

34

Finančné nástroje sa využívali hlavne na to, aby uľahčili uvoľnenie výdavkov EPFRV v období 2007 –2013, no ich dosah na čerpanie grantov nebol vždy doložený dostupnými údajmi. Tento dosah obmedzovali aj štrukturálne faktory (pozri rámček 3).

35

Finančné nástroje boli zriadené takým spôsobom, aby sa pomocou verejných finančných prostriedkov (pôžičky/záruky) mohli vynakladať iné verejné finančné prostriedky (granty), namiesto toho, aby tieto nástroje predstavovali alternatívu ku grantom. Dvor audítorov zistil, že k finančným nástrojom, ktoré v období 2007 – 2013 zaviedli kontrolované členské štáty, mali prístup len žiadatelia o grant (nepriamy prístup).

Rámček 3

Štrukturálne ťažkosti pri získavaní prístupu k úverom v Rumunsku

Platobná agentúra odhadla, že v rámci všetkých investičných opatrení nebolo možné zrealizovať schválené projekty v celkovej hodnote 700 mil. EUR, pretože potenciálni príjemcovia nemohli získať prístup k úverom alebo poskytnúť zábezpeku. Dôvodom približne 69 % zrušených projektov do júna 2014 bol chýbajúci podiel spolufinancovania. Štrukturálne faktory (malý záujem bánk o poľnohospodárstvo, chýbajúca úverová minulosť, chýbajúce iné primerané zaistenie, projekty, ktoré banky považovali za ekonomicky neživotaschopné) spôsobili, že ani s pomocou finančného nástroja nebola v Rumunsku odstránená úverová medzera a čerpanie grantov v súvislosti so zárukami bolo stále nízke. Z údajov, ktoré boli k dispozícii do 31. marca 2014, vyplýva, že približne 15 % všetkých grantových výdavkov bolo založených na záruke od záručného fondu spolufinancovaného EÚ za vypožičané sumy potrebné na financovanie projektov.

36

Dvor audítorov našiel v Taliansku (Apúlia a Sicília), Litve a Rumunsku konkrétne prípady, keď sa celá suma grantu a finančného nástroja spolu blížila sume oprávnených výdavkov na projekt alebo sa jej rovnala, či ju dokonca prekračovala. Na konci programového obdobia 2007 – 2013 preto existovalo riziko, že projekty budú financované z verejných peňazí až do výšky 100 %.

37

V oblasti politiky súdržnosti je vznik takejto situácie zamedzený, pretože finančné nástroje a granty účinkujú oddelene. Nie je dovolené, aby sa prostredníctvom finančných nástrojov hradili náklady na projekt, na ktoré už bola udelená podpora v podobe grantu.

V niektorých prípadoch finančné nástroje prispievali k zmierneniu uplatňovania pravidla rušenia viazanosti

38

Nariadenie Rady (ES) č. 1290/2005 obsahuje mechanizmus na stimuláciu vykonávania programov. Jeho súčasťou je pravidlo, podľa ktorého musí Komisia „zrušiť viazanosť“ tej časti ročného rozpočtu, ktorá sa nevyužila v lehote dvoch rokov (tzv. pravidlo „N + 2“²⁸). Účelom tohto pravidla je „urýchliť vykonávanie programov a prispieť k riadnemu finančnému hospodáreniu“²⁹. Dvor audítorov už pri viacerých príležitostiach upozornil, že existuje riziko, že finančné nástroje by mohli prispieť k obídeniu tohto pravidla³⁰.

39

Komisia tiež uznáva toto riziko v súvislosti s niektorými členskými štátmi³¹. Dvor audítorov zistil, že týmto rizikom bolo ohrozené Bulharsko, Grécko (rámček 4) a Taliansko (Sicília) v čase, keď zriadili svoje fondy.

Rámček 4

Situácia v súvislosti s pravidlom „N + 2“ v Grécku

V Grécku boli v decembri 2013 vložené do pôžičkového fondu finančné prostriedky z verejných zdrojov vo výške 115 mil. EUR. Dvor audítorov zistil, že existuje značné riziko, že zriadenie fondu slúžilo aj na obmedzenie uplatňovania pravidla „N + 1“. Príčinami boli:

οpridelená suma predstavovala značný podiel disponibilných finančných prostriedkov³²;

οkonečným príjemcom boli vyplatené zanedbateľné sumy (pozri rámček 5);

οriziko zrušenia viazanosti bol v roku 2013 významné.

40

V troch zo siedmich členských štátoch, ktoré ustanovili finančné nástroje v programovom období 2007 – 2013, boli teda finančné nástroje zriadené a použité na zadržanie a ponechanie si platieb EÚ namiesto toho, aby sa využili na oficiálne oznámené potreby a ciele. Akceptovaním takýchto postupov Komisia nezabezpečila dodržanie zásad riadneho finančného hospodárenia³³.

Výrazne nadmerná kapitálová vybavenosť finančných nástrojov

41

K nadmernej kapitálovej vybavenosti dochádza vtedy, keď sa do kapitálu finančných nástrojov vloží príliš vysoká suma v porovnaní so sumou poskytnutou konečným príjemcom vo forme pôžičiek či záruk.

42

Z obrázku 4 vyplýva, že tento proces začína stanovením potenciálneho trhu pre finančný nástroj. Na základe tejto informácie sa vykonáva odhad kapitál fondu. Nesprávny odhad by mohol viesť k nadmernej kapitálovej vybavenosti finančného nástroja:

Obrázok 4

Faktory prispievajúce k nadmernej kapitálovej vybavenosti

Výška kapitálu fondov bola vo všeobecnosti nadmerná

43

Komisia dohliadala na proces stanovenia výšky kapitálu poskytnutého na finančné nástroje. Napriek tomuto dohľadu Dvor audítorov zistil výrazne nadmerné kapitálové vybavenie v Bulharsku, Grécku, Taliansku (Basilicata a Sicília), Litve a Rumunsku. Komisia prijala konkrétne opatrenie len v súvislosti s Bulharskom, ktoré viedlo k zníženiu kapitálu fondu. Príklady nadmerného kapitálového vybavenia sa uvádzajú v rámčeku 5.

Jedným z dôvodov nadmernej kapitálovej vybavenosti je absencia náležitej analýzy dopytu po finančných nástrojoch v členských štátoch

44

Dvor audítorov zistil, že členské štáty sa v operačných dokumentoch, napríklad v podnikateľských plánoch, pokúsili odhadnúť dopyt po zriadených finančných nástrojoch, vychádzali však pritom z približných odhadov čerpania grantov. Podobné nedostatky sa zistili pri všetkých finančných nástrojoch kontrolovaných v členských štátoch (pozri bod 19), s výnimkou Francúzska (Korzika). Z informácií, ktoré sa zozbierali na účely preskúmania, vyplýva, že podobné nedostatky sa vyskytovali aj v Bulharsku. Niektoré príklady sú opísané v rámčeku 6.

Rámček 5

Príklady nadmerného kapitálového vybavenia finančných nástrojov

V Grécku získal pôžičkový fond finančné prostriedky z verejných zdrojov vo výške 115 mil. EUR, ktoré sa majú vynaložiť v období 2014 – 2015. Do novembra 2014 sa konečným príjemcom v skutočnosti vyplatilo len 0,5 mil. EUR.

V Litve sa pôvodne plánovalo zriadiť fond vo výške 130 mil. EUR, no v praxi sa skutočne pridelili prostriedky v maximálnej výške 52 mil. EUR. Na konci roku 2013 sa kapitál fondu znížil na 13,8 mil. EUR.

V Taliansku (Sicília) sa do záručného fondu vložila suma približne 38 mil. EUR, ktorá bola do veľkej miery nadhodnotená, ak sa vezme do úvahy, že sa z nej vynaložilo len 5 mil. EUR (pozri bod 55).

Rámček 6

Príklady chýbajúcej analýzy dopytu po finančných nástrojoch

V Taliansku (Apúlia a Sicília) sa v zásade mal vykonať odhad potenciálneho dopytu po záručných fondoch. Ten zodpovedal zhruba 75 % (Apúlia) a 50 % (Sicília) pôžičiek, ktoré mal podľa očakávaní poskytnúť bankový sektor na financovanie súkromnej časti projektov súvisiacich s príslušnými investičnými opatreniami. Výsledkom bol odhad dopytu (312 mil. EUR v Apúlii a 120 mil. EUR na Sicílii), ktorý výrazne prevyšoval skutočný dopyt. Odhadovaný dopyt po záručných fondoch len za tieto dva regióny (Apúlia a Sicília) bol o 8 % vyšší ako celkové záruky, ktoré správca fondu poskytol za celú krajinu³⁴ k júlu 2014.

V Bulharsku sa orgány domnievali, že zo záručného fondu sa pokryje 75 % celkových potenciálnych investícií. Potenciálny dopyt po záručnom fonde na obdobie 2012 – 2015 bol následne stanovený na približne 600 mil. EUR, čo bol dvanásťnásobok skutočného dopytu na trhu na konci apríla 2014. Komisia preskúmala tento proces bez toho, aby spochybnila skutočnosť, že 75 % hypotéza, z ktorej vychádzali výpočty, nebola podložená.

V Rumunsku nebol poskytnutý žiadny dôkaz o tom, že by boli odhady založené na predbežnej analýze. Podľa informácií odhady vychádzali z dovtedajších skúseností a z programu SAPARD bez toho, aby bol vyčíslený objem záruk v predchádzajúcom období.

45

Dvor audítorov zistil, že atraktívnosť finančných nástrojov pre potenciálnych konečných príjemcov závisela od nákladov spojených s úverom, ktoré zase záviseli od trhových úrokových sadzieb. Príkladom môže byť prípad Litvy. Obdobia, keď koneční príjemcovia uzatvárali zmluvy, sa zväčša zhodovali s obdobiami, keď boli úrokové sadzby pôžičkového fondu atraktívne³⁵. Z toho vyplýva, že dopyt po finančných nástrojoch sa musí posudzovať komplexne a dlhodobo, pretože závisí od kombinácie okolností a situácií vyplývajúcich z podstaty finančných nástrojov a externých trendov.

Ďalší dôvod nadmernej kapitálovej vybavenosti záručných fondov: zle stanovené ukazovatele miery vystavenia riziku

46

Pri záručných fondoch ukazovateľ miery vystavenia riziku vyjadruje horný limit platobnej neschopnosti, ktorá sa pri správe fondu považuje za prijateľnú. Ak je suma kapitálu vynásobená ukazovateľom miery vystavenia riziku príliš vysoká v porovnaní so zárukami poskytnutými konečným príjemcom, dochádza k nadmernej kapitálovej vybavenosti.

47

Hodnota ukazovateľa miery vystavenia riziku značne ovplyvňuje výšku kapitálu záručných fondov. Je potrebné upraviť hodnotu ukazovateľa miery vystavenia riziku v súlade s hodnotou skutočne zaznamenanej miery platobnej neschopnosti. Napríklad v Rumunsku bola miera platobnej neschopnosti (menej než 1 %, pozri bod 32) zaznamenaná na konci roku 2013 omnoho nižšia ako horný limit 20 %, ktorý slúžil ako základ pre vybavenie záručného fondu kapitálom.

Odhad nadmernej kapitálovej vybavenosti záručných fondov

48

Dvor audítorov odhadol sumu nadmernej kapitálovej vybavenosti záručných fondov 31. decembra 2013 na základe ukazovateľov miery vystavenia riziku, ktoré použili vnútroštátne orgány. Z výpočtov uvedených v prílohe I vyplýva, že celková suma záruk vydaných do konca roku 2013 prostredníctvom všetkých finančných nástrojov zavedených v období 2007 – 2013 mohla byť poskytnutá z kapitálu v celkovej výške približne 50 mil. EUR vloženého do fondov. V skutočnosti sa investovalo zhruba 420 mil. EUR. Z toho vyplýva masívne nadmerná kapitálová vybavenosť na konci roku 2013, keďže investované sumy osemkrát prekračovali reálne potreby.

Zaznamenali sa aj príklady obozretného prístupu ku kapitalizácii fondov

49

Napriek nadhodnoteniu potenciálneho dopytu uplatnil taliansky región Apúlia opatrný prístup založený na postupných krokoch a platby do fondu obmedzil na 20 % odhadu kapitálu fondu, aby sa tak vyhol nadmernej kapitálovej vybavenosti. Ukázalo sa, že toto rozhodnutie viac-menej zodpovedalo poskytnutým zárukám (pozri bod 55). Tento prístup sa uplatnil aj v iných talianskych regiónoch (Kampánia a Molise).

50

Podobný prístup bol zaznamenaný aj vo Francúzsku (Korzika). Do fondu sa vložila len polovica pôvodne plánovaného kapitálu v súlade s vydanými zárukami. Ak sa však vezme do úvahy ukazovateľ miery vystavenia riziku, finančné nástroje v Taliansku (Apúlia) a vo Francúzsku (Korzika) by boli tiež plne funkčné aj s omnoho nižším kapitálovým vkladom.

Bola výkonnosť finančných nástrojov v období 2007 – 2013 dobrá?

51

Aby bola výkonnosť finančných nástrojov dobrá, mali by byť splnené isté podmienky. Nástroje účinkujú podľa očakávaní len vtedy, ak koneční príjemcovia v pravý čas získajú dostatočné zdroje z nich, a poskytujú tak všetky potenciálne výhody (revolvingový a pákový efekt). Očakáva sa, že právny rámec EÚ by obsahoval potrebné ustanovenie, ktoré by motivovalo k dosiahnutiu týchto prínosov. Zriadenie finančných nástrojov dostatočne v čas v programovom období by takisto malo pomôcť pri zabezpečení týchto výhod. Rovnako by sa mali vytvoriť systémy monitorovania, produkujúce spoľahlivé údaje, ktoré by umožnili posúdiť, či nástroje dosahujú výsledky.

52

Dvor audítorov posudzoval, či boli tieto kľúčové podmienky splnené v čase využívania finančných nástrojov v programovom období 2007 – 2013. Celkovo zistil, že to tak nebolo.

Pôsobenie finančných nástrojov pri revolvovaní finančných prostriedkov bolo slabé

53

Vo výročnej správe Dvora audítorov za rozpočtový rok 2013 sa zdôrazňuje, že miera pomoci poskytnutá konečným príjemcom prostredníctvom finančných nástrojov v oblasti politiky súdržnosti bola nízka³⁶. Uvádza sa, že miera vyplatených prostriedkov „je stále veľmi nízka, aby sa dalo očakávať, že aspoň raz sa využijú všetky dostupné finančné prostriedky“. Pri tomto audite sa potvrdilo, že táto situácia platí aj v oblasti rozvoja vidieka. K 31. decembru 2013 bolo z kapitálu (pôžičkových i záručných) fondov finančných nástrojov vo výške 700 mil. EUR skutočne poskytnutých konečným príjemcom vo forme záruk zo záručných fondov či vyplatených z pôžičkových fondov len 45 %.

54

Jedným z hlavných účinkov finančných nástrojov, ktorý možno očakávať, je revolvingový efekt. V právnych predpisoch sa však nestanovuje žiadna požiadavka týkajúca sa miery revolvingu a nedostatočná miera vyplatených prostriedkov môže oddialiť dosiahnutie revolvingového efektu. Pri audite sa potvrdilo, že táto situácia platí aj v oblasti rozvoja vidieka.

Doterajší revolvingový efekt bol pri záručných fondoch nedostatočný

55

Potenciálom záručného fondu je zďaleka prekročiť rámec kapitálu, ktorý je k dispozícii vďaka multiplikačnému efektu. Je tak možné poskytnúť viac záruk, ako je disponibilný kapitál. Multiplikačný alebo revolvingový efekt dosiahnutý v členských štátoch bol však nedostatočný. Podľa údajov Dvora audítorov bol revolvingový efekt 11 existujúcich záručných fondov 0,53 na konci roku 2013, ako sa to uvádza aj v tabuľke 2:

56

Revolvingový efekt bol pri niektorých talianskych záručných fondoch (Basilicata, Kalábria, Sicília a Umbria) mimoriadne nízky. Len prostredníctvom troch záručných fondov uvedených v tabuľke 2 (Kampánia, Molise a Apúlia) sa poskytlo viac záruk, ako bol kapitál fondu, čím sa dosiahol mierny revolvingový efekt.

Tabuľka 2

Revolvingový efekt záručných fondov

Členské štáty/regióny | Maximálna suma vložená do fondu do 31.12.2013 (v mil. EUR) A | Celková suma záruk poskytnutých konečným príjemcom k 31.12.2013 (v mil. EUR) B | Revolvingový efekt (multiplikátor – 31.12.2013) B/A | Cielený maximálny multiplikátor
Bulharsko | 171,29 | 50,00¹ | 0,29 | 5
Francúzsko (Korzika) | 0,60 | 0,40 | 0,67 | 3
Taliansko (Sicília) | 37,63 | 5,48 | 0,15 | 3²
Taliansko (Apúlia) | 5,00 | 6,58 | 1,32 | 12,5²
Taliansko (Lazio) | 2,50 | 0,92 | 0,37 | 12,5
Taliansko (Kampánia) | 2,25 | 3,26 | 1,45 | 12,5
Taliansko (Umbria) | 4,80 | 0,00 | 0 | 3
Taliansko (Molise) | 2,45 | 2,45 | 1,00 | 3
Taliansko (Basilicata) | 14,86 | 1,70 | 0,11 | 3
Taliansko (Kalábria) | 10,00 | 1,68 | 0,17 | 2
Rumunsko | 220,00 | 177,17 | 0,81 | 5
SPOLU | 473,80 | 249,64 | 0,53 | -

1 Záruky poskytnuté do 30. apríla 2014.

2 Maximálna hodnota multiplikátora bola stanovená na 12,5 v Apúlii aj na Sicílii. Avšak v Apúlii sa výška kapitálu fondu stanovila na základe tejto hodnoty, kým na Sicílii sa použila hodnota 3.

Zdroj: Údaje z podnikateľských plánov, relevantných výročných správ o pokroku za rok 2013 a výpočtu EDA.

57

Bulharsko znížilo v roku 2013 kapitál fondu o viac než štvrtinu (zo 171,29 na 121 mil. EUR) a Rumunsko v roku 2014 takmer o polovicu (zo 220 na 115 mil. EUR). Príslušné finančné prostriedky z EPFRV boli prevedené zo záručného fondu späť do grantovej časti relevantných investičných opatrení. Tieto zníženia kapitálu fondu viedli k zvýšeniu multiplikačného/revolvingového efektu.

58

Po zohľadnení týchto znížení a odhade záruk poskytnutých za prvé tri štvrťroky 2014 sa za 11 existujúcich záručných fondov nedosiahol k 30. septembru 2014 žiadny multiplikačný efekt. To ani zďaleka nedosahovalo multiplikačný efekt stanovený samotnými členskými štátmi (pozri posledný stĺpec v tabuľke 2) a v rámci situácie uvedenej v prílohe I. Vyplýva z toho, že kapitál vložený do záručných fondov stále prevyšoval sumu záruk poskytnutých konečným príjemcom, čo oslabuje potenciál tohto nástroja.

Revolvingový efekt bol aj pri pôžičkových fondoch rovnako nízky

59

Podľa údajov Dvora audítorov bola priemerná miera vyplatených prostriedkov za dva funkčné pôžičkové fondy na konci roku 2013 na úrovni 0,75, ako sa to uvádza aj v tabuľke 3:

60

V Grécku sa v skutočnosti až do polovice roka 2014 neposkytli žiadne pôžičky. V prípade Litvy a Lotyšska údaje kamuflujú nesúvislé pôsobenie finančných prostriedkov. V Litve nebola od prvého štvrťroka 2012 podpísaná ani jedna zmluva (pozri bod 45). Na prispôsobenie podmienok fondu potrebám trhu nebolo vynaložené žiadne úsilie. Situácia v Litve bola podobná: od júna 2012 neboli poskytnuté žiadne nové pôžičky. Riešením bolo postupné zníženie kapitálu fondu do konca roku 2013 o zhruba tri štvrtiny v Litve a dve tretiny v Lotyšsku. Znižovanie kapitálu pokračovalo aj v roku 2014.

Tabuľka 3

Miera vyplatených prostriedkov z pôžičkových fondov

Členské štáty/regióny | Maximálna suma vložená do fondu do 31.12.2013 (v mil. EUR) | Celková suma vyplatená konečným príjemcom k 31.12.2013 (v mil. EUR) | Miera vyplatených prostriedkov s maximálnou sumou vyplatenou do fondu do 31.12.2013
Lotyšsko¹ | 37,60² | 28,25 | 0,75
Litva | 52,45 | 39,05 | 0,74
SPOLU | 90,05 | 67,30 | 0,75

1 Podľa výmenného kurzu Lotyšskej banky 1 EUR = 0,702804 LVL.

2 Odhad EDA na základe štvrťročných deklarácií Lotyšska vrátane deklarácie za štvrtý štvrťrok 2013.

Zdroj: Údaje z relevantných výročných správ o pokroku za rok 2013 a výpočtu EDA.

61

Pri pôžičkových fondoch sa môže revolvingový efekt prejaviť až po tom, keď konečný príjemca splatí pôžičku. Dvor audítorov zistil, že na konci roku 2013 sa v súvislosti s týmito fondmi neprejavoval revolvingový efekt.

Pákový efekt sa prejavuje len zriedka a niektoré fondy boli zriadené príliš neskoro

62

Komisia vo svojej odpovedi na výročnú správu Dvora audítorov za rozpočtový rok 2013 (bod 5.36) vyzdvihla limity jediného ukazovateľa, akým je miera vyplatených prostriedkov, ako nástroja na hodnotenie výkonnosti finančných nástrojov, a domnievala sa, že „posúdenie výkonnosti by sa malo tiež zamerať na dosahovanie výsledkov prostredníctvom spolufinancovaných finančných nástrojov vrátane revolvingových a pákových efektov“.

Pákový efekt sa prejavuje len zriedka

63

Finančné nástroje majú prilákať verejnú pomoc stimulovaním zapojenia súkromného sektora. Napríklad ak každé euro z verejných zdrojov doplní euro zo súkromných zdrojov, celková suma v prospech konečných príjemcov sa zdvojnásobí. Neexistuje však právna požiadavka dosiahnuť určitý stupeň účasti súkromného sektora (páky).

64

V článku 223 nariadenia o pravidlách uplatňovania nariadenia o rozpočtových pravidlách³⁷ sa stanovuje, že cieľom finančných nástrojov je „(…) dosiahnutie pákového efektu príspevku Únie mobilizovaním celkových investícií, ktoré presahujú veľkosť príspevku Únie“ a „pákový efekt finančných prostriedkov Únie sa rovná sume financovania určenej oprávneným konečným prijímateľom delenej sumou príspevku Únie“³⁸. V kontexte EPFRV sa však v rámci tohto konceptu považuje bežné spolufinancovanie zo strany členských štátov za súčasť pôsobenia pákového mechanizmu aj v prípadoch, keď sa nezabezpečilo žiadne financovanie zo súkromných zdrojov.

65

V nariadení o spoločných ustanoveniach³⁹ sa „predpokladaný pákový efekt“ definuje ako „odhad dodatočných verejných a súkromných zdrojov, ktoré možno získať pomocou finančného nástroja, a to až po úroveň konečného prijímateľa (…)“. V súlade s týmto konceptom posudzuje Dvor audítorov v kontexte tohto auditu výkonnosti pôsobenie pákového mechanizmu z hľadiska toho, koľko eur financovania (verejného a súkromného) sa zaistilo či vyplatilo na financovanie projektov rozvoja vidieka na každé euro financovania z verejných zdrojov (EÚ a členského štátu). Dvor audítorov preto vypočítal pákový efekt⁴⁰ takto:

Financie pre konečných príjemcov

Príspevky z verejných zdrojov

66

Členské štáty urobili málo na dosiahnutie pákového efektu. Počas auditu Dvor audítorov zistil, že žiadny pákový efekt nebol dosiahnutý napríklad v Lotyšsku, Litve a Taliansku (Sicília), keďže pre projekty rozvoja vidieka sa zavedením finančných nástrojov nezískal nijaký súkromný kapitál. Pôsobenie pákového mechanizmu bolo do istej miery zaznamenané vo Francúzsku (Korzika), v Taliansku (Apúlia) a Rumunsku, a to pri nezáručnej časti pôžičiek⁴¹ poskytnutých konečným príjemcom.

67

Grécko a Taliansko (Umbria)⁴² boli jedinými členskými štátmi, kde boli fondy zámerne navrhnuté s cieľom dosiahnuť pákový efekt. V Grécku sa očakávalo dosiahnutie určitej miery pôsobenia pákového mechanizmu, pretože okrem verejného príspevku súkromná banka vystupovala ako partner poskytujúci čiastočné financovanie⁴³. Avšak do polovice roku 2014 sa nedosiahol žiaden pákový efekt, pretože nebola poskytnutá nijaká pôžička.

Rámček 7

Pákový efekt dosiahnutý prostredníctvom šiestich finančných nástrojov kontrolovaných na mieste

Na základe vzorky členských štátov/regiónov kontrolovaných na mieste v priebehu auditu bolo pôsobenie pákového mechanizmu nasledovné:

| Korzika (ZF) | Grécko (PF) | Litva (PF) | Apúlia (ZF) | Rumunsko (ZF) | Sicília (ZF)
Pôsobenie pákového mechanizmu (Suma poskytnutého úveru/kapitál vložený do NFI) | 1,47 | Zatiaľ žiadne | Nie je k dispozícii | 2,24 | 1,41¹ | 0,28

1 Pri výpočte údajov v tejto tabuľke bol základom maximálny kapitál fondu vo výške 220 mil. EUR.

Niektoré finančné nástroje boli zriadené príliš neskoro

68

Niekoľko finančných nástrojov bolo zriadených neskoro, v dôsledku čoho sa znížila ich výkonnosť v programovom období 2007 – 2013. Týkalo sa to Francúzska (Korzika) (jún 2012) a Bulharska (február 2012), no ešte viac Grécka a Talianska (Kalábria) (pozri rámček 8).

Rámček 8

V Grécku a Taliansku (Kalábria) sa v dôsledku načasovania znížila výkonnosť fondov

Grécky riadiaci orgán navrhol zriadenie pôžičkového fondu v januári 2011 a Európska komisia tento návrh schválila v máji 2011. Očakávalo sa, že zlepší likviditu investorov a podnikateľov v odvetví rozvoja vidieka. Pôžičkový fond však začal fungovať až v januári 2014. V špecifickom kontexte vážnej hospodárskej krízy, ktorá bola podľa vnútroštátnych orgánov dôvodom oneskorení, bol pôžičkový fond zavedený len dva roky pred koncom programového obdobia na konci roku 2015. Tým sa znížila jeho výkonnosť počas celého obdobia 2007 – 2013.

Dvor audítorov zistil, že medzi momentom administratívneho zriadenia a vloženia kapitálu do fondu v Taliansku (Kalábria) a momentom poskytnutia prvých záruk ubehol značný čas. Záručný fond bol zriadený v roku 2010, no prvé záruky boli vydané v roku 2013.

Monitorovaním finančných nástrojov v období 2007 – 2013 sa nezabezpečil dostatok relevantných informácií o dosiahnutom výkone

69

Podľa názoru Dvora audítorov sa výkonnosť finančného nástroja meria pomocou týchto hlavných ukazovateľov:

›pákový efekt,

›revolvingový efekt⁴⁴,

›miery platobnej neschopnosti.

70

Tento súbor ukazovateľov poskytuje informácie o výkonnosti. Dvor audítorov zaznamenal, že rámec pre rozvoj vidieka neobsahuje konkrétne ciele ani ukazovatele, ktoré by umožnili meranie účinnosti a dosahu finančných nástrojov, a všimol si, že členské štáty monitorovali predovšetkým mieru vyplatených prostriedkov. Členské štáty mali k dispozícii podrobné zoznamy príslušných konečných príjemcov⁴⁵, nestanovili však žiadne ukazovatele výkonnosti či výsledkov na monitorovanie výkonu na základe troch kritérií (revolvingový a pákový efekt a miera platobnej neschopnosti).

71

Dvor audítorov našiel aj prípady, keď údaje vo výročných správach o pokroku predkladaných Komisii neboli vždy úplné a spoľahlivé (pozri rámček 9).

Rámček 9

Predkladanie neúplných a nespoľahlivých údajov

Rumunsko zahrnulo údaje o sumách neoprávnených záruk (pozri tiež rámček 10) a informovalo o zárukách, ktoré boli zrušené bez toho, aby sa poskytli pôžičky. Rumunsko informovalo aj o zárukách, ktoré neboli aktívne, pretože koneční príjemcovia nezaplatili províziu za ručenie.

Litva informovala o pôžičkách, ktoré sa nikdy nestali aktívnymi, pretože zmluvy boli zrušené, a Francúzsko (Korzika) predložilo údaje, ktoré nezodpovedali osvedčeným informáciám v databáze správcu fondu.

Boli v období 2007 – 2013 zavedené vhodné podmienky na ukončenie a vystúpenie z finančných nástrojov?

72

Pri správe finančných nástrojov sa nepostupuje podľa zvyčajného systému na správu grantov ani na úrovni správnych orgánov členských štátov ani na úrovni konečných príjemcov. Finančné nástroje potrebovali úplne novú štruktúru, najmä preto, aby spĺňali články 50 až 52 nariadenia (ES) č. 1974/2006. Kľúčovými črtami tejto osobitnej štruktúry sú politiky ukončenia a vystúpenia z finančných nástrojov.

73

V právnych predpisoch týkajúcich sa rozvoja vidieka sa okrem toho požaduje, aby boli záležitosti súvisiace s politikou ukončenia a vystúpenia z nástrojov zahrnuté do hlavných dokumentov (podnikateľských plánov a dohôd o financovaní). Preto by mali existovať jasné pravidlá pre ukončenie finančných nástrojov na konci programového obdobia (31. decembra 2015) a mali by sa stanoviť podmienky, ktoré by zabránili tomu, aby sa zostávajúce finančné prostriedky použili na iný ako pôvodný účel, ktorým je cieľ rozvoja vidieka definovaný v opatrení PRV. Mali by sa tiež využiť len v prospech jednotlivých podnikov. Komisia by napokon mala členským štátom poskytnúť usmernenie k zníženiu administratívnej záťaže a mal by sa zaviesť vhodný systém na riadenie rizík, ktorým by sa riešili špecifické riziká spojené s finančnými nástrojmi (akým je ochrana verejných finančných prostriedkov).

74

Dvor audítorov posúdil prístupy, podľa ktorých postupovali členské štáty a Komisia, a porovnal ich s uvedenými požiadavkami, pričom zistil, že chýbali aj jasné pravidlá aj usmernenie Komisie.

Ukončenie zatiaľ nebolo náležite pripravené a členské štáty i Komisia si ustanovenia vykladali odlišne

75

Programy sa uzatvoria na konci programového obdobia pre oblasť rozvoja vidieka 2007 – 2013. V tejto súvislosti sa stanoví, ktoré výdavky spojené s NFI sú oprávnené a aké zodpovedajúce sumy si môže členský štát ponechať (vyplatenie zostatku z finančných nástrojov) (pozri bod 33). Takisto sa rozhodne, aké ustanovenia o ukončení a vystúpení z nástrojov nadobudnú účinnosť. Dvor audítorov zistil, že členské štáty ani Komisia nepripravili náležité podmienky pre túto udalosť.

76

Komisia a členské štáty si v programovom období 2007 – 2013 vysvetľovali platné pravidlá o NFI odlišne, najmä pokiaľ ide o záručné fondy. V právnych predpisoch sa za oprávnené považujú dve kategórie záruk: uvoľnené a trvajúce záruky. Komisia vyhlásila, že pri ukončení sú oprávnené všetky uvoľnené záruky. Podľa Komisie trvajúce záruky nie sú oprávnené v celkovej výške, ale musí sa pri nich uplatniť „ukazovateľ miery vystavenia riziku“, čím sa znížia sumy, ktoré si môžu ponechať členské štáty.

77

Dvor audítorov zaznamenal, že prístup GR pre poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka tu bol v súlade s výkladom GR pre regionálnu a mestskú politiku v jeho usmerňujúcej poznámke, ten však nevychádza z textu právnych predpisov. Členské štáty kontrolované počas auditu si tieto pravidlá vykladali rozlične. Taliansko ich chápalo tak, že musí tento ukazovateľ uplatniť pri všetkých zárukách (uvoľnených i trvajúcich), kým Francúzsko (Korzika) a Rumunsko ich nechcelo uplatniť vôbec.

Nejasnosť ohľadom ustanovení o podmienkach vystúpenia z finančných nástrojov

78

Pre členské štáty v súčasnosti nie sú stanovené presné ustanovenia o ukončení a vystúpení z finančných nástrojov. V pravidlách EÚ pre oblasť rozvoja vidieka sa vyžaduje len to, aby príslušný členský štát vynaložil zdroje vrátené do obehu po konečnom dátume oprávnenosti programu rozvoja vidieka v prospech jednotlivých podnikov. Všetky členské štáty navštívené počas auditu sa domnievali, že budúcnosť všetkých kontrolovaných fondov je otvorená: nebolo jasné, či budú fondy pokračovať, ako dlho a na aký účel.

79

Podľa výkladu Komisie⁴⁶ môžu jednotlivci mimo oblasti rozvoja vidieka a odvetvia poľnohospodárstva získať podporu, no nebola stanovená jasná definícia týchto individuálnych podnikov. Dvor audítorov zastáva názor, že existuje riziko, že zdroje, ktoré boli pôvodne vyčlenené na rozvoj vidieka, pre potenciálnych príjemcov v rámci poľnohospodárskej politiky, sa presunú do sektorov, ktoré nesúvisia s rozvojom vidieka.

80

A Dvor audítorov napokon tiež zistil, že Komisia neplánovala monitorovať toto ustanovenie v období po ukončení, aby sa tak ubezpečila, že členské štáty v strednodobom a dlhodobom výhľade nepoužívajú finančný kapitál a návratné zdroje na iný účel než v prospech jednotlivých podnikov.

Má rámec na obdobie 2014 – 2020 potenciál zabezpečiť potrebné zlepšenia finančných nástrojov?

81

Nový legislatívny rámec pre politiky na obdobie 2014 – 2020 v oblasti sociálnych vecí, rybného hospodárstva, súdržnosti a rozvoja vidieka bol prijatý na konci roku 2013. V súlade s nariadením o rozpočtových pravidlách⁴⁷ sa pre prípady zdieľaného hospodárenia stanovujú v nariadení o spoločných ustanoveniach na obdobie 2014 – 2020 zásady, ktoré sa v súvislosti s finančnými nástrojmi majú dodržiavať vo všetkých oblastiach. Dvor audítorov posudzoval, do akej miery by mohli tieto právne zmeny zvýšiť výkonnosť finančných nástrojov v oblasti rozvoja vidieka.

V novom právnom rámci sú isté podstatné zlepšenia…

82

Dvor audítorov zaznamenal, že právny rámec pre finančné nástroje prináša určité zlepšenia, konkrétne:

›povinné predbežné posúdenia všetkých nástrojov, ktoré by okrem iného mali viesť k lepšiemu odhadu potrebného kapitálu fondov,

›postupne vykonávané platby prepojené s mierou skutočne poskytnutých prostriedkov konečným príjemcom z pôžičkových fondov alebo skutočným využitím záručných fondov, čím by sa malo znížiť riziko nadmernej kapitálovej vybavenosti,

›možnosť zriadenia rôznych typov finančných nástrojov na rôznych úrovniach (vnútroštátnej, regionálnej, nadnárodnej alebo cezhraničnej), napríklad prostredníctvom fondu fondov (holdingových fondov⁴⁸), osobitne upravených či štandardných nástrojov (z ktorých oba by zriadili členské štáty) alebo prostredníctvom príspevkov do nástrojov na úrovni EÚ,

›od začiatku povinné predkladanie správ vrátane informácií o celom súbore ukazovateľov prepojených s nariadením o rozpočtových pravidlách⁴⁹.

… no niektoré prekážky zostali

83

Dvor audítorov zistil, že riziko nadmernej kapitálovej vybavenosti finančných nástrojov pretrváva a podmienky na zabezpečenie ich dlhodobých účinkov stále neboli zavedené. Okrem toto odhalil, že problémy súvisiace s výkonnosťou stále neboli primerane riešené v právnom rámci EÚ na obdobie 2014 – 2020 a že s finančnými nástrojmi sa spájalo riziko, že budú naďalej príliš závisieť od grantových programov.

Nadhodnotenie potrebného kapitálu a následné nadmerné kapitálové vybavenie fondov sú rizikami, ktoré pretrvávajú

84

V novom ustanovení o postupne vykonávaných platbách (článok 41 nariadenia o spoločných ustanoveniach) sa stanovuje, že platby z rozpočtu EPFRV na financovanie kapitálu sú podmienené výdavkovou činnosťou finančných nástrojov. Týmto ustanovením sa môže obmedziť nadmerné kapitálové vybavenie, avšak riziko, že to nebude postačovať na nápravu problému „parkovacích fondov“⁵⁰, ktorých cieľom je obísť uplatňovanie pravidla rušenia viazanosti, stále existuje.

85

Jedným z hlavných cieľov nového povinného predbežného posúdenia je vyčísliť sumu, ktorá sa má vyčleniť na financovanie finančných nástrojov. Kvalita tohto posúdenia má teda kľúčový význam, pretože má priamy finančný účinok. V platných právnych predpisoch sa od Komisie nepožaduje, aby túto kvalitu overovala.

86

Zo skúseností z obdobia 2007 – 2013 vyplýva, že existuje riziko, že nové ustanovenie o postupne vykonávaných platbách nemusí postačovať na obmedzenie prílišného objemu fondov, a to najmä v prípadoch, keď sa nevykonajú primerané predbežné posúdenia. Suma prvej 25 % úhrady⁵¹ závisí od sumy viazanej vo finančnom nástroji a stanovenej v príslušnej dohode o financovaní (pozri tabuľku 4).

Tabuľka 4

Potenciálny dosah postupne vyplácaných platieb (v mil. EUR)

| Suma, ktorá sa má viazať vo finančnom nástroji podľa príslušnej dohody o financovaní | Priebežná platba podliehajúca maximálnemu stropu 25 % | Multiplikátor | Maximálna suma, ktorá sa má poskytnúť vo forme záruk | Posledné sumy poskytnuté ako záruky | V % z maximálnej sumy
Bulharsko | 121,00 | 30,25 | 5 | 151,25 | 50 | 33,0 %
Taliansko (Apúlia) | 25,00 | 6,25 | 12,5 | 78,125 | 6,6 | 8,5 %
Taliansko (Sicília) | 39,50 | 9,875 | 12,5 | 123,44 | 5,5 | 4,4 %

Ostáva riziko, že finančné nástroje budú zriadené príliš neskoro

87

Včasné zavedenie finančného nástroja v počiatočnej fáze programového obdobia je zásadnou podmienkou posilnenia jeho výkonnosti počas celého programového obdobia. Dvor audítorov sa domnieva, že spôsob ukončenia súčasných finančných nástrojov v decembri 2015 ovplyvní rozhodnutie a proces zriadenia finančných nástrojov v novom rámci. Keďže v súvislosti s novými finančnými nástrojmi neboli k 1. decembru 2014 celkovo schválené žiadne PRV ani finalizované predbežné posúdenia, existovalo značné riziko, že zavádzanie začne až od roku 2016, v dôsledku čoho sa skráti čas ich potenciálnej funkčnosti.

Riziko nedostatočného zamerania na dlhodobé účinky

88

Dvor audítorov zistil, že niektoré členské štáty, ako Litva a Lotyšsko, zaviedli finančné nástroje v reakcii na vlastné ťažkosti, ktorým čelili v dôsledku hospodárskej a finančnej krízy. Financie však prestali prúdiť po tom, ako sa situácia na finančných trhoch týchto krajín zlepšila (pozri body 45 a 60). Aby však mohol tento typ splatných nástrojov zabezpečiť zmysluplný účinok, musia pôsobiť dlhodobo. Hoci bol na Korzike úver k dispozícii dlhý čas, záruky boli obmedzené na 60 mesiacov. Komisia vo svojom nedávnom oznámení (pozri bod 8) vyzdvihla potrebu primerane zohľadňovať dlhodobý rast a podporovať dlhodobé investičné projekty.

89

Dvor audítorov zastáva názor, že jednou z podmienok, ako zabezpečiť, že finančné nástroje budú účinkovať dlhodobo, je stanoviť jasné pravidlá pre prechod z jedného programového obdobia do druhého, aby sa tak vyhlo diskontinuitám vyplývajúcim z riadenia programových cyklov. Nový právny rámec neobsahuje takéto ustanovenie.

Pákový a revolvingový efekt: záležitosti týkajúce sa výkonnosti sa neriešili dostatočne

90

Dvor audítorov zistil, že výkonnosť sa v období 2007 – 2013 nemonitorovala (pozri body 69 a 70). Neboli tak k dispozícii užitočné informácie, na ktorých by bolo možné založiť proces získavania poznatkov pre nasledujúce programové obdobie.

91

V novom právnom rámci sa stále nevyžaduje povinné zapojenie súkromného sektora (pôsobenie pákového mechanizmu) a v nových právnych predpisoch sa nestanovujú žiadne vhodné ciele ani neposkytujú údaje na výpočet ukazovateľov pôsobenia pákového mechanizmu. Dvor audítorov sa domnieva, že pojem pákového mechanizmu, ako je vysvetlený v bode 64, nie je vhodný v súvislosti s finančnými nástrojmi v oblasti rozvoja vidieka na programové obdobie 2014 – 2020⁵².

92

Nový rámec okrem toho nezahŕňa žiadne minimálne zmluvne záväzné obdobia revolvovania. Podľa článku 45 nariadenia o spoločných ustanoveniach sa zdroje splatené späť do finančných nástrojov počas minimálneho obdobia ôsmich rokov musia znovu použiť v súlade s cieľmi programu. Hoci je definovanie minimálneho obdobia vítané, toto ustanovenie umožňuje zníženie kapitálu fondu a opätovné využitie zdrojov takéhoto finančného nástroja ako grantov, čím sa obmedzuje prínos revolvingového systému.

Existuje riziko, že závislosť finančných nástrojov od grantov potrvá aj v období 2014 – 2020

93

Pri predchádzajúcich auditoch v oblasti rozvoja vidieka⁵³, ktoré vykonal Dvor audítorov, sa zistili problémy v súvislosti s tým, ako sa spravovali granty na investičné opatrenia. Často dochádzalo k účinkom mŕtvej váhy a presunu a vyskytli sa nezrovnalosti týkajúce sa výberu. Zistilo sa, že opatrenie na podporu investícií do spracovania poľnohospodárskych produktov bolo najviac náchylné na chyby⁵⁴. Keďže finančné nástroje ťažia výhody z dodatočnej expertízy pri posudzovaní životaschopnosti projektov (pozri bod 14), majú potenciál zmierniť riziká identifikované v súvislosti s využívaním grantov.

94

Ktorýkoľvek konečný príjemca, ktorý splní kritériá oprávnenosti a výberové kritériá pre prístup k finančnému nástroju, sa môže uchádzať priamo bez toho, aby musel predložiť žiadosť v rámci grantových programov. Predstavuje to priamy prístup k finančnému nástroju. Na rozdiel od situácie zistenej v programovom období 2007 – 2013 (pozri body 34 a 35) priamy prístup zvyšuje rozsah intervenčného opatrenia prostredníctvom finančných nástrojov a tým aj ich potenciálny dosah.

95

V usmerňovacom dokumente Komisie⁵⁵ na programové obdobie 2014 – 2020 bola možnosť priameho prístupu k finančným nástrojom identifikovaná ako jeden z hlavných rozdielov medzi dvomi programovými obdobiami. Dvor audítorov sa však domnieva, že zmenu z nepriameho na priamy prístup nemožno pripísať novému právnemu rámcu, keďže nepriamy prístup nebol stanovený v právnych predpisoch platných v období 2007 – 2013⁵⁶. V oblasti súdržnosti sa uplatňuje priamy prístup a GR pre regionálnu a mestskú politiku stanovilo pravidlá týkajúce sa spôsobu kombinovania finančných nástrojov a grantov. GR AGRI neurobilo v období 2007 – 2013 nič podobné (pozri bod 37).

20 Basilicata, Kalábria a Apúlia (v rámci usmerňovacej sekcie EPUZF) a Marche (v rámci záručnej sekcie EPUZF).

21 Organizácia OSN pre výživu a poľnohospodárstvo (Food and Agriculture Organisation of the United Nations).

22 Skladiskový list sa vydáva ako dôkaz o tom, že menovaný vkladateľ uložil na konkrétnom mieste určený druh tovaru v uvedenom množstve a kvalite. Vkladateľ ho môže použiť ako zábezpeku na získanie financovania.

23 Hlavnými dôvodmi boli: v príslušnom právnom rámci sa neriešili (alebo neriešili náležite) osobitné charakteristiky rozvoja vidieka; istá skupina príjemcov, konkrétne poľnohospodári, je zvyknutá na granty; nezistili sa dostatočné výhody využívania finančných nástrojov v porovnaní s inými opatreniami podpory; podpora prostredníctvom finančných nástrojov by nebola v súlade so štandardnými charakteristikami bežných príjemcov pomoci z EPFRV; a nebol identifikovaný dopyt po finančných nástrojoch v oblasti rozvoja vidieka.

24 Článok 26 nariadenia Rady (ES) č. 1290/2005 z 21. júna 2005 o financovaní Spoločnej poľnohospodárskej politiky (Ú. v. EÚ L 209, 11.8.2005, s. 1).

25 Článok 52 ods. 1 nariadenia Komisie (ES) č. 1974/2006.

26 Definovaná ako sumy záruk za nesplácané úvery v porovnaní so sumami poskytnutých záruk.

27 Nariadenie Komisie (ES) č. 1974/2006.

28 Článok 29 nariadenia Rady (ES) č. 1290/2005.

29 Výročná správa o činnosti GR pre poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka za rok 2013, príloha 10, s. 158.

30 Výročné správy Dvora audítorov za rozpočtové roky 2010 (bod 4.33) (Ú. v. EÚ C 326, 10.11.2011) a 2012 (bod 4.7) (Ú. v. EÚ C 331, 14.11.2013); stanovisko č. 7/2011 k návrhu nariadenia Európskeho parlamentu a Rady, ktorým sa stanovujú spoločné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde, Kohéznom fonde, Európskom poľnohospodárskom fonde pre rozvoj vidieka a Európskom fonde námorného a rybného hospodárstva zahrnuté do spoločného strategického rámca a ktorým sa stanovujú všeobecné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde a Kohéznom fonde a ktorým sa zrušuje nariadenie (ES) č. 1083/2006 (bod 49) (Ú. v. EÚ C 47, 17.2.2012), osobitná správa č. 2/2012 (bod 54); dokument Dvora audítorov (2014) „Poľnohospodárstvo a súdržnosť: prehľad výdavkov v období 2007 – 2013“ (bod 21) (http://eca.europa.eu).

31 Komisia vo svojej odpovedi na výročnú správu Dvora audítorov za rozpočtový rok 2012 uznáva, že „si všimla, že niektoré členské štáty nadmerne využívajú (…) nástroje finančného inžinierstva, ktoré môžu mať za následok zníženie alebo zabránenie straty finančných prostriedkov podľa pravidiel N+2“.

32 Od 10 % do 30 % rozpočtu, ktorý bol k dispozícii na príslušné opatrenia.

33 Článok 9 ods. 2 nariadenia Rady (ES) č. 1290/2005 a článok 73 nariadenia Rady (ES) č. 1698/2005 z 20. septembra 2005 o podpore rozvoja vidieka prostredníctvom Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV) (Ú. v. EÚ L 277, 21.10.2005, s. 1).

34 Správca fondu (ISMEA) je verejným orgánom, ktorý poskytuje informácie a finančné služby v odvetví poľnohospodárstva v Taliansku. Riadi národný záručný fond a vystupuje tiež ako správca šiestich regionálnych záručných fondov, ktoré dostávajú podporu z EPFRV.

35 Úrokové sadzby ponúkané pôžičkovým fondom v porovnaní s úrokovými sadzbami na trhu.

36 Pozri body 5.33 až 5.36: Podľa posledných údajov Komisie sa konečným príjemcom skutočne vyplatilo či poskytlo vo forme záruk len 37 % z 8,4 mld. EUR, ktoré boli vložené do finančných nástrojov od roku 2007 do konca roku 2012.

37 Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ, Euratom) č. 966/2012 z 25. októbra 2012 o rozpočtových pravidlách, ktoré sa vzťahujú na všeobecný rozpočet Únie, a zrušení nariadenia Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 (Ú. v. EÚ L 298, 26.10.2012, s. 1).

38 Pozri delegované nariadenie Komisie (EÚ) č. 1268/2012 z 29. októbra 2012 o pravidlách uplatňovania nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ, Euratom) č. 966/2012 o rozpočtových pravidlách, ktoré sa vzťahujú na všeobecný rozpočet Únie (Ú. v. EÚ L 362, 31.12.2012, s. 1).

39 Pozri článok 37 ods. 2 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1303/2013 zo 17. decembra 2013, ktorým sa stanovujú spoločné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde, Kohéznom fonde, Európskom poľnohospodárskom fonde pre rozvoj vidieka a Európskom námornom a rybárskom fonde a ktorým sa stanovujú všeobecné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde, Kohéznom fonde a Európskom námornom a rybárskom fonde, a ktorým sa zrušuje nariadenie Rady (ES) č. 1083/2006 (Ú. v. EÚ L 347, 20.12.2013, s. 320).

40 Pozri osobitnú správu č. 2/2012, bod 102.

41 Príklad: záruka sa vo Francúzsku (Korzika) vzťahuje na 65 % pôžičky, kým v Rumunsku to môže byť až 80 %.

42 V Taliansku (Umbria) sa v podnikateľskom pláne pre záručný fond, ktorý nebol kontrolovaný na mieste, stanovovalo, že zo súkromného sektora musí pochádzať aspoň 20 % zdrojov.

43 Celkový kapitál investovaný do pôžičkového fondu bol 253,025 mil. EUR, z ktorých verejná časť predstavovala 115 mil. EUR a súkromná časť investovaná bankou Piraeus 138,025 mil. EUR.

44 Tieto dva ukazovatele výkonnosti (pákový a revolvingový efekt) považuje za relevantné aj Komisia (pozri bod 62).

45 V týchto zoznamoch sa uvádzali aj príslušné opatrenia, výška pôžičiek, výška záruk (v relevantných prípadoch), meny, aktuálny stav pôžičiek (fáza splácania) atď.

46 Stanovisko právneho oddelenia GR pre poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka v oznámení určenom audítorom z 8. októbra 2014.

47 Článok 139 ods. 5 nariadenia (EÚ, Euratom) č. 966/2012.

48 Fondy zriadené na investovanie finančných zdrojov do fondov rizikového kapitálu, záručných fondov, pôžičkových fondov alebo fondy či iné systémy stimulov poskytujúce pôžičky, záruky na splatné investície alebo ekvivalentné nástroje.

49 Napríklad riadiace orgány budú musieť predkladať osobitné správy o operáciách, ktoré zahŕňajú finančné nástroje, a to vo forme prílohy k výročnej správe o vykonávaní. Bude to zahŕňať niekoľko prvkov (pôsobenie pákového mechanizmu, výkonnosť), aby sa správy zosúladili s požiadavkami nariadenia o rozpočtových pravidlách. Pokiaľ ide o EPFRV, takéto správy sú novinkou.

50 V Taliansku (Sicília) sa napríklad záruky poskytovali nepretržite, no celkovo sa použil len malý podiel kapitálu. Tento záručný fond preto fungoval ako „parkovací fond“.

51 V nariadení o spoločných ustanoveniach sa uvádza, že žiadna suma vyplatená z programu do finančného nástroja neprekročí 25 % celkových príspevkov programu vyčlenených na finančný nástroj.

52 V článku 59 ods. 2 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1305/2013 zo 17. decembra 2013 o podpore rozvoja vidieka prostredníctvom Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV) a o zrušení nariadenia Rady (ES) č. 1698/2005 (Ú. v. EÚ L 347, 20.12.2013, s. 487) sa stanovuje, že „príspevok EPFRV sa vypočíta na základe sumy oprávnených verejných výdavkov“.

53 Pozri napríklad osobitnú správu č. 8/2012 „Zameranie pomoci na modernizáciu poľnohospodárskych podnikov“, osobitnú správu č. 1/2013 „Je podpora EÚ pre potravinársky priemysel účinná a efektívna z hľadiska pridávania hodnoty poľnohospodárskym výrobkom?“ a osobitnú správu č. 6/2013 „Dosiahli členské štáty a Komisia prostredníctvom opatrení na diverzifikáciu vidieckeho hospodárstva efektívny pomer medzi kvalitou a nákladmi?“ (http://eca.europa.eu).

54 Osobitná správa č. 23/2014 „Chyby vo výdavkoch na rozvoj vidieka: aké sú príčiny a ako sa riešia?“ (http://eca.europa.eu).

55 Európska komisia, Finančné nástroje v programoch EŠIF na obdobie 2014 – 2020, krátka referenčná príručka pre riadiace orgány, 2.7.2014.

56 Nariadenie Rady (ES) č. 1698/2005 a nariadenie Komisie (ES) č. 1974/2006.

Závery a odporúčania

96

Celkovo Dvor audítorov dospel k záveru, že finančné nástroje neboli úspešné v oblasti rozvoja vidieka⁵⁷ a hoci obdobie 2014 – 2020 vyzerá potenciálne sľubne, zabezpečiť žiadaný dosah bude veľkou výzvou. Špecifické charakteristiky politiky v oblasti rozvoja vidieka neboli jasne zohľadnené a skutočné potreby neboli posúdené. Dvor audítorov zistil, že pri samotnom využívaní finančných nástrojov v období 2007 – 2013 sa neprejavili potenciálne výhody odklonu „od kultúry závislosti na grantoch“⁵⁸.

97

Dvor audítorov zistil, že rámec na obdobie 2014 – 2020 má potenciál priniesť potrebné zlepšenia. Niektoré prekážky pre rozsiahlejšie využívanie finančných nástrojov však stále existujú. Hoci boli zavedené nové špecifické ustanovenia na obmedzenie opakujúceho sa problému, ktorým je nadmerná kapitálová vybavenosť, riziko naďalej pretrváva. A napokon kľúčové záležitosti výkonnosti pákového a revolvingového efektu neboli zatiaľ náležite vyriešené (body 81 až 95).

98

Dvor audítorov zistil, že zriadenie finančných nástrojov na programové obdobie 2007 – 2013 nebolo jasne obhájené a kapitál vložený do nich bol nadmerný (body 21 až 50). Dopyt po finančných nástrojoch bol v období 2007 – 2013 mimoriadne nízky a v nadchádzajúcich rokoch bude preto potrebné poskytnúť špecifické stimuly na ich využívanie. V období 2007 – 2013 už neexistovalo osobitné opatrenie pre „finančné inžinierstvo“ tak ako v období 2000 – 2006 a finančné nástroje mohli byť len súčasťou vybraných investičných opatrení. Možnosť zriadiť finančné nástroje, buď ako súčasť investičného opatrenia alebo ako samostatné opatrenie, vedie k väčšej flexibilite správy investovaných financií, pričom sa zároveň oslabuje prepojenie s grantmi. Ani v rámci pre obdobie 2014 – 2020 sa s touto možnosťou nepočíta.

Odporúčanie 1

S cieľom motivovať členské štáty k zriaďovaniu finančných nástrojov v oblasti rozvoja vidieka by Komisia mala identifikovať výzvy, špecifické charakteristiky a prekážky, ktorým čelí táto oblasť, a vo vhodných situáciách aktívne podnecovať členské štáty k využívaniu týchto finančných nástrojov. Na stimulovanie dopytu by sa členským štátom mohla poskytnúť možnosť vyčleniť určitý podiel disponibilného rozpočtu EPFRV na finančné nástroje a zabezpečiť, aby boli tieto nástroje za jasne definovaných okolností atraktívnejšie ako granty.

99

Problém nadmernej kapitálovej vybavenosti finančných nástrojov sa v období 2007 – 2013 opakoval, pričom prebytočná suma dosahovala 370 mil. EUR (pozri bod 48). Hoci sa v právnom rámci na obdobie 2014 – 2020 zaviedli konkrétne ustanovenia na obmedzenie tohto problému (povinné predbežné posúdenia, postupne vyplácané platby), riziko môže naďalej pretrvávať.

Odporúčanie 2

Komisia by v oblasti rozvoja vidieka mala poskytovať usmernenie a v súvislosti s finančnými nástrojmi a aktívne podporovať vykonávanie kvalitných povinných predbežných posúdení, ktorých účelom je slúžiť ako kľúčové nástroje na predchádzanie nadmernej kapitálovej vybavenosti. Okrem toho by členské štáty mali za pomoci primeranej technickej expertízy osvedčiť ukazovateľ miery vystavenia riziku.

100

Výkonnosť finančných nástrojov bola v programovom období 2007 – 2013 nedostatočná (body 70 a 71). Ich účinok bol nedostatočný pri revolvovaní finančných prostriedkov a prilákaní dodatočných súkromných zdrojov na účely politiky rozvoja vidieka. Postup predkladania správ nebol navrhnutý tak, aby komplexne dokladal fungovanie finančných nástrojov a poskytoval relevantné informácie o dosiahnutom výkone. Komisia teda nevykonávala náležite svoje úlohy v súvislosti s dohľadom v rámci zdieľaného hospodárenia. Zlepšenia zavedené v právnom rámci na obdobie 2014 – 2020 však majú potenciál napraviť hlavné nedostatky zistené v súvislosti predkladaním správ (pozri bod 82).

Odporúčanie 3

Na zvýšenie účinnosti finančných nástrojov by Komisia v oblasti rozvoja vidieka na programové obdobie 2014 – 2020 mala stanoviť vhodné štandardy a ciele pre pákový a revolvingový efekt.

101

Finančné nástroje musia pracovať dlhodobo, aby sa prejavil ich plný účinok. Dvor audítorov zistil, že tomuto aspektu sa nevenovala dostatočná pozornosť. Pôžičkové fondy sa napríklad používali na riešenie krátkodobého problému chýbajúcej likvidity v kontexte nedávnej hospodárskej krízy. Fungovali teda len obmedzený čas, a to napriek značnému administratívnemu úsiliu, ktoré sa investovalo do ich zriadenia.

Odporúčanie 4

S cieľom podporiť dlhodobé účinky finančných nástrojov by Komisia a členské štáty mali stanoviť jasné pravidlá pre prechod z jedného programového obdobia do druhého. Členské štáty by mali vykonávať nové právne ustanovenia takým spôsobom, aby sa zaistila najvyššia miera flexibility. Komisia by v tejto súvislosti mohla podnietiť členské štáty k tomu, aby zriadili jediný finančný nástroj, ktorý by poskytoval pôžičky i záruky, čím by sa zvýšila jeho aktivita a kritické množstvo.

102

Pri predchádzajúcich auditoch v oblasti rozvoja vidieka, ktoré vykonal Dvor audítorov, sa zistili problémy (účinky mŕtvej váhy a presunu a nezrovnalosti týkajúce sa výberu) v súvislosti s tým, ako sa spravovali granty na investičné opatrenia (pozri bod 93). Finančné nástroje majú potenciál zmierniť riziká identifikované v súvislosti s využívaním grantov.

Odporúčanie 5

Členské štáty by mali pri posudzovaní žiadostí o financovanie venovať osobitnú pozornosť potenciálnemu účinku mŕtvej váhy alebo účinku presunu. S týmto zámerom by mali uplatňovať primerané ukazovatele, napríklad návratnosť investície a prehľady predpokladaného toku hotovosti. Pri oprávnených činnostiach, kde je riziko účinku mŕtvej váhy/presunu obzvlášť vysoké, by finančné nástroje mohli byť uprednostňovanou možnosťou. Členské štáty by mali preskúmať, ako by sa granty a finančné nástroje dali skombinovať tak, aby zabezpečili najvyššiu hodnotu za vynaložené prostriedky, a to prostredníctvom optimalizácie pákového/revolvingového efektu.

103

A Dvor audítorov napokon dospel k záveru, že presné podmienky na dosiahnutie rovnováhy medzi finančnými nástrojmi, ktoré sa majú vyplatiť na konci programového obdobia, a na vystúpenie z finančných nástrojov neboli v období 2007 – 2013 zavedené, a to hlavne preto, že Komisia k týmto záležitostiam nestanovila jasné pravidlá (body 72 až 80).

Odporúčanie 6

Komisia by mala vo vhodný čas v roku 2015 pred ukončením programového obdobia 2007 – 2013 poskytnúť detailné prevádzkové vykonávacie pravidlá vrátane politiky výstupu z finančných nástrojov.

Túto správu prijala komora I, ktorej predsedá Rasa BUDBERGYTĖ, členka Dvora audítorov, v Luxemburgu na svojom zasadnutí dňa 25. marca 2015.

Za Dvor audítorov

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
predseda

57 Pozri tiež prílohu II tejto správy.

58 Európska komisia, Finančné nástroje v programoch EŠIF na obdobie 2014 – 2020, krátka referenčná príručka pre riadiace orgány, 2.7.2014.

Príloha

Príloha I

Odhad nadmernej kapitálovej vybavenosti záručných fondov k 31. decembru 2013 podľa ukazovateľa miery vystavenia riziku

| Suma vložená do fondu k 31.12.2013 (EUR) | Suma záruk poskytnutá konečným príjemcom k 31.12.2013 (EUR) | Maximálna miera očakávanej platobnej neschopnosti | Ukazovateľ miery vystavenia riziku použitý na stanovenie sumy vloženej do fondu (1 až X) | Odhad nadmernej kapitálovej vybavenosti fondu (EUR)
Bulharsko | 121 000 000,00 | 50 006 000,00 | 20,0 % | 5,0 | 110 998 800,00
Francúzsko (Korzika) | 600 000,00 | 403 795,00 | 33,3 % | 3,0 | 465 401,67
Taliansko (Sicília) | 37 628 950,00 | 5 485 210,23 | 33,3 % | 3,0 | 35 800 546,59
Taliansko (Apúlia) | 5 000 000,00 | 6 585 275,50 | 8,0 % | 12,5 | 4 473 177,96
Taliansko (Lazio) | 2 500 000,00 | 920 105,60 | 8,0 % | 12,5 | 2 426 391,55
Taliansko (Kampánia) | 2 250 000,00 | 3 262 536,52 | 8,0 % | 12,5 | 1 988 997,08
Taliansko (Umbria) | 4 800 000,00 | 0,00 | 33,3 % | 3,0 | 4 800 000,00
Taliansko (Molise) | 2 450 000,00 | 2 451 400,00 | 33,3 % | 3,0 | 1 632 866,67
Taliansko (Basilicata) | 14 860 000,00 | 1 699 990,00 | 33,3 % | 3,0 | 14 293 336,67
Taliansko (Kalábria) | 10 000 000,00 | 1 678 400,00 | 50,0 % | 2,0 | 9 160 800,00
Rumunsko | 220 000 000,00 | 177 173 471,00 | 20,0 % | 5,0 | 184 565 305,80
Spolu | 421 088 950,00 | 249 666 183,85 |  |  | 370 605 623,98
Potrebný kapitál (EUR) | 50 483 326,02
Nadmerná kapitálová vybavenosť (vyjadrená ako faktor) | 8,34

Zdroj: Kontrolné zistenia EDA.

Príloha II

Prehľad hlavných nedostatkov znižujúcich výkonnosť kontrolovaných finančných nástrojov

| Francúzsko (Korzika) | Taliansko | Rumunsko | Grécko | Litva
Apúlia | Sicília
Typ | ZF | ZF | ZF | ZF | PF | PF
Neskoré zriadenie | N |  |  |  | N |
Nadhodnotenie dopytu | N | N | N | N | N | N
Príliš nízky ukazovateľ miery vystavenia riziku (pri ZF) | N |  | N |  | NS | NS
Nadmerné kapitálové príspevky |  |  | N | N | N | N
Nízka miera vyplatených prostriedkov |  |  | N |  | N | N
Nedostatočná miera revolvovania | N | N | N | N | N | N
Nedostatočná miera pôsobenia pákového mechanizmu | N | N | N | N | N | N
Chýbajúce správy o výkonnosti | N | N | N | N | N | N

ZF: záručný fond; PF: pôžičkový fond; NS: Nevzťahuje sa.

N: Zistený nedostatok.

Zdroj: Kontrolné zistenia EDA.

Odpovede Komisie

Zhrnutie

I

Hoci jedným z prínosov súvisiacich s finančnými nástrojmi je prilákanie súkromného kapitálu, v právnych predpisoch EÚ¹ v oblasti rozvoja vidieka na roky 2007 – 2013 sa nástroje finančného inžinierstva explicitne neuvádzajú v spojitosti so súkromným financovaním.

III

Komisia poznamenáva, že programové obdobie 2014 – 2020 sa práve začalo a väčšina programov európskych štrukturálnych a investičných fondov vrátane programov rozvoja vidieka (PRV) ešte nebola prijatá. Okrem toho členské štáty môžu zriadiť finančné nástroje kedykoľvek počas programového obdobia.

IV

Komisia poznamenáva, že finančné nástroje boli v období 2007 – 2013 implementované v siedmich členských štátoch, čo predstavuje značné zlepšenie oproti obdobiu 2000 – 2006, keď ich použili iba dva členské štáty.

Právny rámec EÚ na programové obdobie 2007 – 2013 poskytuje veľkú flexibilitu pri implementácii opatrení na rozvoj vidieka. Komisia zastáva názor, že právny rámec na obdobie 2007 – 2013 zohľadňuje osobitosti rozvoja vidieka, čo sa premieta aj do finančných nástrojov podporovaných z EPFRV. Nariadenie Rady č. 1698/2005 a nariadenie Komisie (ES) č. 1974/2006 vymedzujú rozsah a oblasť pôsobnosti EPFRV vrátane osobitných podporných opatrení². Každé opatrenie rozvoja vidieka obsahuje rôzne pravidlá oprávnenosti a ustanovenia, ktoré sa musia rešpektovať pri finančných nástrojoch vytvorených v rámci opatrenia a mali by byť súčasťou dohody o financovaní.

Pokiaľ ide o spolufinancovanie operácií zahŕňajúcich záručné fondy z EPFRV³, v roku 2011 bola zavedená požiadavka vykonať náležité posúdenie očakávaných strát ex ante. V programovom období 2014 – 2020 je posúdenie ex ante povinné pri všetkých operáciách zahŕňajúcich finančné nástroje spolufinancované z EPFRV⁴. Právne predpisy poskytujú stimuly členským štátom, aby využívali finančné nástroje, a umožňujú im ihneď ich zaviesť pomocou štruktúr, ktoré možno okamžite aplikovať, akými sú rozličné štandardné modely financovania. Komisia navyše členským štátom a zainteresovaným stranám poskytuje potrebné usmernenia a bude ich poskytovať aj po celý zvyšok obdobia 2014 – 2020.

V

Záručné fondy musia disponovať určitou likviditou na zabezpečenie bezproblémového investovania do podnikov.

Po tom, čo členské štáty vykonali aktualizované posúdenie potrieb a zavŕšili sa prípravy na ukončenie záručných fondov, konečná suma sa do konca roka 2014 znížila na 362,69 miliónov EUR.

VI

Finančné nástroje podporované z EPFRV boli zriadené v zákonne povolenej lehote v súlade s právnymi predpismi EÚ.

Komisia by chcela pripomenúť, že rozvoj vidieka sa realizuje za zdieľaného hospodárenia, pričom členské štáty sú plne zodpovedné za monitorovanie operácií.

Komisia poznamenáva, že za obdobie rokov 2007 – 2013 zozbierala zo správ o existujúcich finančných nástrojoch dôležité informácie. Okrem toho je na programové obdobie 2014 – 2020⁵ navrhnutý komplexný systém podávania správ o finančných nástrojoch.

Komisia sa domnieva, že posúdenie prínosu finančných nástrojov by sa malo vykonávať aj v kontexte finančnej krízy, ktorá v niektorých členských štátoch bráni prístupu k financovaniu.

VII

Komisia poznamenáva, že je úlohou vnútroštátnych orgánov zabezpečiť, aby sa jednotlivé operácie vykonávali v súlade s uplatniteľnými právnymi ustanoveniami. Počas audítorských návštev posudzuje otázky súvisiace s finančnými nástrojmi.

Podľa platných právnych predpisov EÚ na roky 2007 – 2013 riadiaci orgán v dohode o financovaní uzatvorenej so správcom fondu upravuje podmienky ukončenia finančných nástrojov a vystúpenia z nich a zabezpečuje, aby sa príslušné ustanovenia náležite dodržiavali.

V rámci zdieľaného hospodárenia a v súlade so zásadou subsidiarity sa Komisia musí presvedčiť, že členské štáty zaviedli vhodné systémy riadenia a kontroly.

Za obdobie 2007 – 2013 Komisia usmernila každý členský štát, ktorý o to požiadal. V roku 2015 boli prijaté usmernenia o ukončení programov rozvoja vidieka v období 2007 – 2013⁶. Dodržiavanie právnych predpisov a usmernení sa bude overovať počas uzatvárania účtov.

Komisia na obdobie 2014 – 2020 poskytne štruktúrovanejšie a lepšie usmernenia.

VIII

Komisia sa domnieva, že nový právny rámec na programové obdobie 2014 – 2020 dostatočne reaguje na obavy Dvora audítorov.

Otázku nadmernej kapitálovej vybavenosti upravujú ustanovenia článku 41 nariadenia (EÚ) č. 1303/2013, ktorými boli ako všeobecné pravidlo pre všetky finančné nástroje v rokoch 2014 – 2020 zavedené fázované platby v závislosti od dosiahnutia konkrétnych výsledkov pri úhradách.

Kľúčové otázky výkonnosti vhodne upravuje systém monitorovania finančných nástrojov podporovaných z EŠIF podľa článku 46 nariadenia (EÚ) č. 1303/2013. Komisia okrem toho poukazuje na štyri výkonnostné ukazovatele stanovené v článku 12 nariadenia (EÚ) č. 480/2014.

Komisia navyše s cieľom podporiť využívanie finančných nástrojov posilnila spoluprácu s Európskou investičnou bankou (EIB) v oblasti poľnohospodárstva a rozvoja vidieka a 14. júla 2014 s ňou podpísala memorandum o porozumení⁷. Táto spolupráca zahŕňa možnosť využiť skúsenosti a poznatky skupiny EIB, pokiaľ ide o finančné nástroje a ich uplatňovanie pri rozvoji vidieka.

Komisia takisto začala realizovať tzv. „fi-compass“, komplexnú platformu technickej pomoci, ktorá bude Komisii, členským štátom a zainteresovaným stranám slúžiť na poskytovanie metodických usmernení a podporu zvyšovania informovanosti v oblasti finančných nástrojov podporovaných z EŠIF v období 2014 – 2020⁸. Súčasťou platformy budú aj produkty špecifické pre EPFRV.

IX a) Prvá zarážka

Komisia súhlasí, že musí identifikovať problémy, špecifiká a prekážky spojené so zriaďovaním finančných nástrojov v rámci EPFRV.

Táto analýza bude prebiehať ako súčasť činnosti komplexnej platformy technickej pomoci „fi-compass“, ktorá bude Komisii, členským štátom a zainteresovaným stranám slúžiť na poskytovanie metodických usmernení a podporu zvyšovania informovanosti v oblasti finančných nástrojov podporovaných z EŠIF v období 2014 – 2020⁹.

IX a) Druhá zarážka

Komisia prijíma toto odporúčanie a čiastočne ho už začala napĺňať.

V kontexte komplexnej platformy technickej pomoci „fi-compass“ patriacej pod EŠIF sa poskytujú všeobecné aj špecifické usmernenia o posudzovaní ex ante. To zahŕňa aj celý EPFRV a konkrétne odvetvia, akými sú poľnohospodárstvo a lesné hospodárstvo.

IX a) Tretia zarážka

Komisia prijíma toto odporúčanie a čiastočne ho už začala napĺňať.

Komisia poskytuje štandardné vzory úverových a záručných fondov na rozvoj vidieka. V rámci platformy technickej pomoci „fi-compass“ patriacej pod EŠIF v súčasnosti skúma možnosť iného modelu, ktorý by sa ponášal na tie v oblasti energetickej efektívnosti a energie z obnoviteľných zdrojov. Realizácia je naplánovaná na koniec roka 2015.

Pokiaľ ide o spoluprácu so skupinou EIB, Komisia podpísala osobitné memorandum o porozumení týkajúce sa spolupráce v oblasti poľnohospodárstva a rozvoja vidieka, na základe ktorého by EIB mala členským štátom poskytovať konkrétne schémy finančných nástrojov, ktoré sa majú realizovať v rámci EPFRV. Na 23. marca 2015 je naplánovaná prezentácia o tomto memorande.

IX a) Štvrtá zarážka

Komisia prijíma toto odporúčanie v tých medziach, v akých pravidlá pre ukončenie programov rozvoja vidieka v období 2007 – 2013¹⁰ patria do jej pôsobnosti.

Komisia poznamenáva, že podľa platných právnych predpisov EÚ na roky 2007 – 2013 za tvorbu presných prevádzkových vykonávacích predpisov vrátane podmienok vystúpenia z jednotlivých nástrojov finančného inžinierstva zodpovedajú členské štáty.

IX b)

Komisia prijíma toto odporúčanie a už ho napĺňa.

Boli prijaté prechodné pravidlá na obdobie 2007 – 2013.

Pokiaľ ide o roky 2014 – 2020, diskusie s členskými štátmi začnú prebiehať, keď sa bude blížiť ukončenie obdobia 2014 – 2020 a bude treba definovať prechodné pravidlá.

IX c)

Toto odporúčanie je určené členským štátom.

Úvod

05

Právne predpisy EÚ na roky 2007 – 2013 nestanovujú pravidlo o opätovnom využití pôvodne pridelených finančných prostriedkov použitých na zriadenie finančných nástrojov. Nevyužité zdroje sa môžu preprogramovať na iné formy pomoci.

06

Komisia poznamenáva, že programové obdobie 2014 – 2020 sa práve začalo a väčšina programov EŠIF vrátane PRV ešte nebola prijatá. Okrem toho členské štáty môžu zriadiť finančné nástroje kedykoľvek počas programového obdobia.

12

Po tom, čo členské štáty vykonali aktualizované posúdenie potrieb a zavŕšili sa prípravy na ukončenie záručných fondov, konečná suma za rok 2013 sa do konca roka 2014 znížila na 362,69 miliónov EUR.

13

Podľa zásad subsidiarity a zdieľaného hospodárenia zriaďovanie finančných nástrojov, ich realizácia a hodnotenie dopytu patria do pôsobnosti členských štátov. To sa týka prijímania všetkých legislatívnych, zákonných a administratívnych ustanovení na celoštátnej alebo regionálnej úrovni vrátane dohôd o financovaní.

Komisia monitoruje, ako členské štáty realizujú PRV, a v tejto súvislosti overuje, ako využívajú finančné nástroje podporované z EPFRV.

Komisia poznamenáva, že v kontexte politiky rozvoja vidieka a jej vykonávania zohrávajú významnú úlohu platobné agentúry.

Rozsah auditu a audítorský prístup

20

Komisia poznamenáva, že finančné nástroje v oblasti rozvoja vidieka môžu podporovať aj iné investičné opatrenia ako napr. 311 (diverzifikácia poľnohospodárskych činností), 312 (vytváranie a rozvoj mikropodnikov vo vidieckych oblastiach), 313 (vidiecky cestovný ruch), 321 (základné služby a infraštruktúra) atď. Zároveň by sa mala zohľadniť aj podpora poskytovaná v rámci iniciatívy LEADER.

Pripomienky

21

Pravidlá fungovania finančných nástrojov v oblasti rozvoja vidieka v rokoch 2007 – 2013 sa v porovnaní s obdobím 2000 – 2006 výrazne zlepšili.

22

Komisia zastáva názor, že elektronické prieskumy zrealizované pri ukončení fondov nie celkom zachytávajú dôvody, prečo na začiatku programového obdobia neboli vytvorené viaceré finančné nástroje.

23

Komisia sa domnieva, že pri tvorbe právneho rámca na roky 2007 – 2013 posúdila a riešila špecifiká rozvoja vidieka primerane. Konkrétne nariadenie (ES) č. 1698/2005 uvádza vyše 30 rôznych opatrení zameraných na jasne vymedzenú skupinu prijímateľov, ako aj kritériá oprávnenosti a osobitné požiadavky, ktoré musia spĺňať finančné nástroje podporované z EPFRV. Toto ďalej rozpracúvajú ustanovenia vykonávacieho nariadenia č. 1974/2006.

Pozri aj odpoveď na bod 21.

Komisia poznamenáva, že prijímateľmi v oblasti rozvoja vidieka sú poľnohospodárske podniky všetkých veľkostí. Drobné poľnohospodárstvo v EÚ má rôzne aspekty v závislosti od krajiny, regiónu či čiastkového sektora. Poľnohospodári zároveň nie sú v oblasti rozvoja vidieka jedinými prijímateľmi.

Politika súdržnosti v zásade nepodporuje poľnohospodárstvo, ale podobne ako politika rozvoja vidieka zahŕňa mnohé nepoľnohospodárske mikropodniky a malé podniky.

26

Právny rámec EÚ na programové obdobie 2007 – 2013 poskytuje veľkú flexibilitu pri implementácii opatrení na rozvoj vidieka. V tejto súvislosti Komisia zastáva názor, že potreby a príležitosti boli opísané dostatočne jasne na to, aby bolo programovanie finančných nástrojov primerané a vôbec možné. Komisia pri schvaľovaní PRV alebo ich zmien analyzuje konzistentnosť programov a opatrení so strategickými usmerneniami EÚ a príslušnými vnútroštátnymi strategickými plánmi, ako aj dodržiavanie príslušných právnych ustanovení.

Každé opatrenie rozvoja vidieka, v rámci ktorého boli podporené finančné nástroje, mali jasne a vhodne stanovené ciele v súlade s právnymi predpismi EÚ a národnými strategickými plánmi. Právne predpisy EÚ si nevyžadujú, aby sa stanovovali výlučne merateľné ciele.

Pokiaľ ide o programové obdobie 2014 – 2020, pre každú z oblastí zamerania priorít EÚ v súvislosti s EPFRV sú stanovené vopred kvantifikované ciele. Program by mal obsahovať opis stratégie a uvádzať skutočnosť, že vybrané opatrenia založené na prioritách EÚ sa opierajú o pevnú intervenčnú logiku a hodnotenie ex ante.

Rámček 2

Uvedené ciele zodpovedali situácii, keď všeobecne neboli k dispozícii kreditné facility. Ďalšie ciele sú stanovené v PRV v závislosti od opatrení, v rámci ktorých sú finančné nástroje podporované. Aj dohody o financovaní medzi členskými štátmi a správcami fondov môžu obsahovať odôvodnenia a ciele týkajúce sa príslušného finančného nástroja.

Tieto všeobecné dôvody vysvetľujú, prečo je potrebné vytvoriť úverový fond. V „dohode o financovaní“ podpísanej medzi fondom ETEAN (správcom fondu) a ministerstvom (riadiacim orgánom) boli zahrnuté podrobnosti o úplnom odôvodnení využívania, osobitných cieľoch, ktoré sa majú dosiahnuť, a stratégiách vystúpenia.

To potvrdzuje konzistentnosť programového prístupu a jeho súlad s právnymi predpismi EÚ. Litvu a Rumunsko postihla veľmi vážna úverová kríza, pre ktorú prijímatelia na svoje projekty nemohli získať bankové úvery.

Ďalšie ciele sú definované v závislosti od opatrení.

Pokiaľ ide o Rumunsko, pozri vyššie.

27

Pokiaľ ide o spolufinancovanie operácií zahŕňajúcich záručné fondy z EPFRV¹¹, v roku 2011 bola zavedená požiadavka vykonať posúdenie očakávaných strát ex ante. Pri takýchto posúdeniach sa zohľadňuje súčasná trhová prax s podobnými operáciami, a to v závislosti od druhu investícií a dotknutých trhov, pre ktoré sa majú zriadiť záručné fondy.

V programovom období 2014 – 2020 je posúdenie ex ante, ktorého podoba sa stanoví právne, povinné pri všetkých operáciách zahŕňajúcich finančné nástroje spolufinancované z EPFRV¹².

V rokoch 2007 – 2013 právne predpisy vyžadovali, aby kandidáti na správcov fondov predložili podnikateľský plán s konkrétnym obsahom, ktorý posudzoval riadiaci orgán.

Komisia poznamenáva, že všetky finančné nástroje podporované z EPFRV v rokoch 2007 – 2013 boli zriadené v kontexte finančnej a hospodárskej krízy, počas ktorej bol prístup k úverom sťažený a v celej Európe boli citeľné problémy s likviditou.

Napríklad v Bulharsku došlo k posúdeniu očakávaných strát/nedostatkov pred tým, než bola stanovená miera vystavenia riziku a konečná výška kapitálu fondu. V Rumunsku sa v nadväznosti na zmeny v právnych predpisoch účinných v období 2007 – 2013, na základe ktorých sa od roku 2011 v prípade záručných fondov vyžadovalo posúdenie očakávaných strát ex ante, uskutočnilo priebežné hodnotenie. V kontexte rokovaní o ukončení finančných nástrojov v rámci Výboru pre rozvoj vidieka Taliansko oficiálne potvrdilo, ako pristupuje k posudzovaniu ex ante v období 2007 – 2013.

Používanie osobitných finančných nástrojov v členských štátoch odôvodňujú aj také závažné skutočnosti ako nedostatočná likvidita a/alebo ťažký prístup poľnohospodárov k úverom.

28

Finančné nástroje v oblasti rozvoja vidieka sú vhodné pre všetkých potenciálnych investorov do podnikov, ktoré môžu byť podporované z EPFRV.

Komisia v období 2007 – 2013 zlepšila právne predpisy zavedením požiadavky, že v prípade záručných fondov sa musí vykonať posúdenie očakávaných strát ex ante.

Pokiaľ ide o programové obdobie 2014 – 2020, vo všetkých prípadoch, keď sa členský štát rozhodne prispieť na financovanie finančného nástroja z EPFRV, sa bude vyžadovať posúdenie potrieb¹³. Dodatočnú záruku poskytujú aj ustanovenia o fázovaných platbách.

Pozri aj odpovede na body 21 a 22.

30

Komisia poznamenáva, že samotné prispievanie do fondov nestačí na to, aby sa výška príspevku pri ukončení považovala za oprávnenú.

31

Komisia by chcela zdôrazniť, že vykázané výdavky boli zaúčtované správne. Komisia však zároveň počas vlastných auditov v niektorých členských štátoch skonštatovala, že prevody do fondov finančných nástrojov boli neúmerne vysoké s ohľadom na to, aký objem nástrojov následne čerpali koneční prijímatelia.

Komisia poznamenáva, že povaha finančných nástrojov neumožňuje, aby sa všetky sumy, ktoré do nich boli prevedené, okamžite spotrebovali. Finančné nástroje potrebujú čas, aby sa z nich vyvinuli dobre fungujúce mechanizmy. Okrem toho musia mať na zabezpečenie bezproblémového investovania do podnikov počiatočnú likviditu.

Otázku nadmernej kapitálovej vybavenosti¹⁴ upravujú ustanovenia článku 41 nariadenia (EÚ) č. 1303/2013, ktorými boli ako všeobecné pravidlo pre všetky finančné nástroje v rokoch 2014 – 2020 zavedené fázované platby v závislosti od dosiahnutia konkrétnych výsledkov pri úhradách.

32

Vyplatenie plnej sumy v jedinom príspevku z PRV do fondu bolo v súlade s právnymi predpismi EÚ. Získané úroky zostali k dispozícii záručnému fondu na poskytovanie nových záruk. Pri ukončení finančných nástrojov sa táto suma vyrovná.

Umiestnenie nevyužitých súm z EPFRV na úročené bankové účty, ktoré finančným nástrojom vytvárajú dodatočný príjem, sa považuje za dobrú prax. To možno urobiť aj v prípade finančných prostriedkov EPFRV, ktoré sa majú použiť na granty v rámci programov.

V prípade Rumunska bolo vykonané priebežné hodnotenie očakávaných strát a s cieľom zohľadniť jeho výsledky bol upravený celkový rozpočet finančných nástrojov v krajine podporovaných z EPFRV.

33

Článok 52 ods. 3 nariadenia (ES) č. 1974/2006 striktne stanovuje, čo sa stane so zdrojmi vrátenými do operácie počas programového obdobia z investícií, ktoré uskutočnili fondy, alebo zdrojmi, ktoré zostali po zaplatení záruky (musia sa použiť podľa dohody o financovaní alebo vyrovnať v ročnej účtovnej závierke).

Úver, ktorý si konečný prijímateľ berie od finančného sprostredkovateľa, sa zaistí zárukou. Vrátením úveru (a akéhokoľvek súvisiaceho potenciálneho úroku) konečný prijímateľ potvrdzuje, že operácia podporovaná z EPFRV bola zrealizovaná. Záruka sa následne uvoľní a už nemôže byť spájaná s rozpočtom EPFRV, lebo je už „spotrebovaná“, t. j. aspoň raz použitá. Komisia sa nedomnieva, že by to bolo v rozpore so zásadami riadneho finančného hospodárenia.

Oprávnené výdavky záručných fondov v čase ukončenia programu zahŕňajú všetky záruky, ktoré boli uvoľnené po úspešnom splatení úverov počas programového obdobia, ako aj sumu, ktorá sa vzťahuje iba na riziko spojené s aktívnymi zárukami (ale nie celkové množstvo poskytovaných aktívnych záruk). Časť účinných záruk, ktorá sa považuje za neoprávnenú, sa vráti do programu.

Pozri aj odpoveď na bod 31.

34

Finančné nástroje podporované z EPFRV zabezpečili prístup k financovaniu prijímateľom, ktorým finančné trhy neponúkali možnosť krytia projektu alebo jeho súkromne spolufinancovanej časti. Pokiaľ ide o programové obdobie 2014 – 2020, finančné nástroje nemožno použiť na zálohové platby, granty nemôžu byť použité na úhradu podpory v rámci finančných nástrojov a kombinácia podpory poskytovanej prostredníctvom grantov a finančných nástrojov smie pokrývať rovnaké výdavky za predpokladu, že súčet všetkých foriem podpory neprekročí celkovú výšku príslušnej výdavkovej položky¹⁵.

Rámček 3

Finančné nástroje zohrávali v kontexte finančnej a hospodárskej krízy významnú úlohu, najmä v členských štátoch s náročnými finančnými podmienkami alebo problematickým spolufinancovaním zo strany prijímateľov.

35

Komisia podotýka, že EPFRV prispieva na finančné nástroje verejnými prostriedkami (EPFRV a vnútroštátne spolufinancovanie).

Finančné nástroje nie sú nevyhnutne alternatívou ku grantom, keďže oboje sa môžu používať súbežne v kontexte jednej operácie a v súlade s platnými pravidlami štátnej pomoci.

V súlade s článkom 15, článkom 71 ods. 5 a článkom 71 ods. 2 nariadenia (ES) č. 1698/2005 sa žiadatelia o podporu z finančného nástroja posudzovali na základe podmienok účasti, ktoré pre dané opatrenie stanovil príslušný orgán, keďže výdavky boli oprávnené na príspevok z EPFRV, iba ak boli vynaložené na operácie, o ktorých rozhodol príslušný riadiaci orgán programu alebo o ktorých sa rozhodlo na jeho zodpovednosť v súlade s tými istými podmienkami účasti.

Komisia sa domnieva, že programovanie finančných nástrojov bolo v súlade s právnymi predpismi EÚ a platnými pravidlami štátnej pomoci.

36

V oblasti rozvoja vidieka neexistuje na programové obdobie 2007 – 2013 žiadna zákonná požiadavka EÚ, aby celková suma všetkých foriem podpory nepresahovala celkovú sumu príslušnej výdavkovej položky. Treba tiež poznamenať, že záruky v podstate kryjú až do 80 % (súkromnej časti) investícií.

Pozri aj odpovede na body 34 a 35.

37

Pozri odpoveď Komisie na bod 34.

38

Audity Komisie na toto riziko tiež poukázali. Ťažko však možno skonštatovať, že miera prevodu kapitálu je automaticky prepojená so zámerom obchádzať pravidlo N+2, a nie s pomalším vykonávaním programu oproti očakávaniam. Členské štáty vo viacerých prípadoch previedli plnú výšku rozpočtovaného kapitálu, hoci s pravidlom N+2 nemali problém.

Príspevky z PRV na finančné nástroje možno poskytnúť kedykoľvek počas programového obdobia.

Pozri aj odpoveď na bod 26.

Rámček 4

Zámerom bolo urýchliť aktiváciu pôžičkového fondu, keďže diskusie a rokovania trvali dlhšie, než sa čakalo. Všetky zainteresované strany chceli finančný nástroj zaviesť bez ďalšieho omeškania. Administratívna príprava sa zavŕšila v decembri 2013, keď sa formálne zriadil pôžičkový fond.

Komisia podotýka, že aj pri maximálnom rozsahu týchto odhadov je objem zvyšujúcich finančných prostriedkov na granty (70 až 90 %) pomerne významný.

Zdroje, ktoré sa nevyužijú formou finančných nástrojov, možno preprogramovať na iné formy pomoci.

Pozri aj odpovede na body 31, 38 a 39.

40

Komisia konala v súlade s pravidlami.

Komisia podotýka, že v prípade nižších výdavkov musia členské štáty prostriedky vrátiť do príslušných programov, čo zvýši riziko zrušovania záväzkov v roku preprogramovania.

Pozri aj odpovede Komisie na bod 31 a rámček 4.

41

Pozri odpoveď Komisie na bod 31.

42

Komisia konštatuje, že potenciálny trh sa stanovuje ex ante, zatiaľ čo nástroje môžu fungovať aj v čase ukončenia PRV a v kontexte meniacich sa finančných trhov a hospodárskej situácie. S finančnými nástrojmi na úrovni EÚ je situácia podobná.

Stanovenie potenciálneho trhu, čo je veľmi široký pojem, nie je jediným faktorom pri určovaní a odhadovaní kapitálu daného fondu. Zohľadniť treba aj faktory ako celkový rozpočet k dispozícii v rámci opatrení, investičné potreby, posúdenie pridanej hodnoty finančného nástroja, jeho príspevok k cieľom opatrenia atď.

43

V prípade Bulharska sa návrh týkal opatrení, pri ktorých nemožno zriadiť finančné nástroje.

Pokiaľ ide o Taliansko, v čase platby do záručného fondu sa sumy nahlásené regiónmi nezdali neprimerané.

Pokiaľ ide o Sicíliu, pozri aj odpoveď na bod 39.

Čo sa týka Litvy, k nadmernej kapitálovej vybavenosti došlo, až keď poľavila úverová kríza a banky začali požičiavať. Litva sa rozhodla objem finančného nástroja znížiť.

V Rumunsku nadmerná kapitálová vybavenosť odrazila neschopnosť finančných nástrojov mobilizovať komerčné úvery v kontexte vážnej finančnej krízy a poklesu dopytu. Za daných podmienok bola vysoko otázna rentabilita akejkoľvek investície.

Pozri aj odpoveď na bod 32.

Rámček 5

Obmedzené využívanie fondu v roku 2014 možno pripísať jeho neskorému zriadeniu (december 2013), pretrvávajúcej neochote investorov vzhľadom na vážnu hospodársku krízu v krajine, nedostatku skúseností s takýmto druhom nástroja a ďalšiemu dianiu v krajine, ktoré nebolo pre investície priaznivé.

Komisia to považuje za osvedčený postup, ktorý ukazuje, ako členský štát pri nakladaní s rozpočtami zohľadňuje vyvíjajúcu sa finančnú situáciu v oblasti programu a skutočný dopyt po financovaní.

Porovnanie ex post neznamená, že predpokladaná suma bola nadhodnotená už pri vytvorení finančného nástroja. Príspevok z PRV do fondu odôvodňujú aj ďalšie faktory – pozri napr. bod 42.

44

Pozri odpoveď Komisie na bod 28.

Rámček 6

Zdroje, ktoré sa nevyužijú formou finančných nástrojov, možno preprogramovať na iné formy pomoci.

Pozri aj odpoveď na bod 31.

Pokiaľ ide o Bulharsko, ním navrhovaný počiatočný investičný potenciál sa po prehodnotení Komisiou znížil. Zodpovednosť za vytvorenie a implementáciu finančných nástrojov vrátane výkonu a vyhodnotenia posudzovania ex ante nesie členský štát. Nie je úlohou Komisie poskytovať špecializovanú regionálnu či národnú expertízu na výpočet osobitných technických aspektov finančných nástrojov.

Pokiaľ ide o Rumunsko, pozri odpoveď Komisie na bod 43.

45

Finančné trhy sú dynamické a môžu sa meniť, čo dokazuje aj nedávna finančná a hospodárska kríza. Dlhodobé prognózy sa preto môžu ukázať nespoľahlivé. Z tohto dôvodu právne predpisy EÚ na programové obdobie 2014 – 2020 povoľujú, aby každé posudzovanie ex ante obsahovalo ustanovenia o možnom stredno- až dlhodobom preskúmaní a aktualizácii na zohľadnenie prípadných zmien trhových podmienok.

46

Komisia podotýka, že legislatíva EÚ na obdobie 2007 – 2013 nijako nevymedzuje mieru vystavenia riziku.

Na programové obdobie 2014 – 2020 je posudzovanie miery vystavenia riziku zahrnuté v článku 42 ods. 1 písm. b) nariadenia (EÚ) č. 1303/2013 formou hodnotenia rizika ex ante a odráža potrebu primeraného príspevku z programov na krytie očakávaných i neočakávaných strát z nových úverov.

47

Komisia sa nazdáva, že záručný fond, ktorý zaručuje 20 % úverového portfólia a v konečnom dôsledku sa z neho využije len 1 % záruk, je v skutočnosti príkladom dobre fungujúceho úverového systému.

Multiplikačný pomer sa vypočíta jednotlivo, ale hranica 20 % v tomto prípade je pomerne nízka a nemala by vzbudzovať obavy z možnej nadmernej kapitálovej vybavenosti (aj podľa všeobecného rámca štátnej pomoci horná hranica záruky vo výške 25 % môže byť automaticky oslobodená od stropu vymedzujúceho notifikačnú povinnosť; pozri článok 21 všeobecného nariadenia o skupinových výnimkách).

Komisia si navyše myslí, že nízka miera platobnej neschopnosti je aj dôsledkom neochoty bankového sektora podporovať rizikovejšie operácie.

48

Komisia poznamenáva, že celková suma záruk poskytnutých konečným prijímateľom do konca roka 2013 je 249,6 miliónov EUR, čo je približne 60 % príspevku do fondov.

Komisia tiež konštatuje, že finančné nástroje, ktoré skontroloval Dvor audítorov, sú stále aktívne a budú pokračovať aj v rokoch 2014 – 2015.

Pozri aj odpovede na body 12 a 39.

49

Podobný prístup založený na postupných krokoch zaujala aj Litva a Lotyšsko, kde boli zriadené úverové fondy.

52

Komisia poznamenáva, že niektoré finančné nástroje začali fungovať ku koncu auditu a ešte im ostávajú ďalšie dva roky vykonávania.

53

Priemerná miera vyplatených prostriedkov za všetky finančné nástroje neodráža rýchlosť vykonávania konkrétnych fondov. V oblasti politiky súdržnosti bol značný počet fondov zriadený až v roku 2012. V ich prípade by nízke čerpanie prostriedkov na konci roka 2012 nemalo byť znepokojujúce.

Finančné nástroje – a najmä tie, ktoré boli zriadené na konci programového obdobia – možno posudzovať z hľadiska revolvingového vplyvu až na konci životného cyklu.

55

V skutočnosti sa situácia na finančnom trhu zlepšila a zlyhaní je menej než v minulosti (pozri príklad v bode 47 so zárukou vo výške 20 %, kde došlo len k jednopercentnej strate úverov).

56

Pozri odpoveď Komisie na bod 55.

57

Tieto zmeny odrážali skutočné potreby finančných nástrojov. Zdroje, ktoré sa nevyužili formou finančných nástrojov, boli preprogramované na iné formy pomoci.

58

Ešte je čas na vyplatenie finančných prostriedkov v rámci týchto nástrojov. Komisia môže potvrdiť, aké sumy boli vyplatené konečným prijímateľom, až na konci programového obdobia.

Pozri aj odpoveď Komisie na bod 55.

59

Pozri odpoveď Komisie na body 52 a 58.

60

Komisia sa domnieva, že využívanie verejných zdrojov na správne fungujúcich trhoch (alebo tých, ktoré citeľne opäť začínajú správne fungovať) treba hodnotiť starostlivo, aby sa predišlo narušeniu hospodárskej súťaže.

V Grécku bol fond založený až koncom roka 2013, a preto sa vyplácanie konečným prijímateľom začalo až v polovici roka 2014. V Litve sa bankovému systému podarilo obnoviť normálny úverový tok až koncom roka 2012, čím sa zdroje EPFRV stali čiastočne nepotrebnými. To isté sa stalo v prípade Lotyšska, kde mal fond tiež špecifické zameranie.

61

V právnych predpisoch EÚ sa nevyžaduje, aby členské štáty zdroje vrátené do fondu použili okamžite. Revolvingové opatrenia sa dohadujú v dohode o financovaní a závisia od konkrétnej situácie a kontextu, v ktorom sa finančný nástroj realizuje. Členské štáty môžu napríklad chcieť „zozbierať“ vrátené zdroje a iniciovať finančný nástroj určený na nový finančný produkt alebo nový cieľ. Právne predpisy v období 2007 – 2013 umožňovali časovo neobmedzené opätovné použitie prostriedkov určených na finančné nástroje.

62

Na obdobie 2014 – 2020 bol zavedený lepší systém monitorovania a podávania správ zakotvený v ustanoveniach článku 46 nariadenia (EÚ) č. 1303/2013, vďaka čomu je možné posudzovať výkonnosť z hľadiska revolvingového a pákového efektu.

63

Dosiahnuť vysoký pákový efekt nie je hlavným cieľom finančných nástrojov. Finančné nástroje slúžia na poskytovanie podpory z programu konečných prijímateľom. Účinky finančných nástrojov (napr. revolvingový alebo pákový efekt) sú pozitívne, ale nepredstavujú samotný cieľ.

Pákový efekt, ktorý sa môže líšiť v závislosti od odvetvia, regiónu či finančného produktu, by sa mal dohodnúť v dohode o financovaní v súvislosti s konkrétnym finančným nástrojom.

Pokiaľ ide o účasť súkromných investorov, Komisia by rada odkázala na právne predpisy o štátnej pomoci v oblasti financovania rizikového kapitálu (všeobecné nariadenie o skupinových výnimkách), ktoré si vyžadujú určitú účasť súkromného investora. Definícia pákového mechanizmu podľa Komisie zahŕňa popri fondoch EÚ všetky príspevky (súkromné i verejné).

64

V definícii pákového efektu zakotvenej v nariadení o rozpočtových pravidlách sa uvádza, že za pákový efekt sa popri príspevku EÚ považujú akékoľvek verejné príspevky.

EPFRV nepredstavuje medzi ostatnými fondmi v rámci zdieľaného hospodárenia žiadnu výnimku.

65

Článok 37 ods. 2 nariadenia (EÚ) č. 1303/2013 neobsahuje definíciu pákového efektu a v žiadnom prípade by sa nemal považovať za odchýlku od ustanovení nariadenia o rozpočtových pravidlách. Vyžaduje iba, aby sa pri posudzovaní ex ante zohľadnil predpokladaný pákový efekt zriadených finančných nástrojov. Napríklad v článku 39 ods. 5 nariadenia o spoločných ustanoveniach sa však stanovuje spôsob výpočtu pákového efektu.

V súlade s platnými právnymi predpismi sa povinnosť spolufinancovania politiky rozvoja vidieka stanovuje na úrovni programu. Individuálne operácie (napr. fondy) môžu, ale nemusia zahŕňať spolufinancovanie na vnútroštátnej úrovni.

66

Pozri aj odpovede na body 63 – 65.

67

Pozri odpoveď Komisie na bod 60.

Rámček 7

Komisia sa domnieva, že odhady by mali brať do úvahy skutočné sumy, ktoré sú k dispozícii vo fondoch po posledných úpravách programov rozvoja vidieka, keďže majú vplyv na výpočet pákového efektu.

68

Vytvorenie finančných nástrojov v rámci EPFRV znamenalo pre niektoré členské štáty úplne novú koncepciu a najprv sa s ňou museli oboznámiť. Oneskorenia vo väčšine prípadov možno vysvetliť tým, že nástroje v politike rozvoja vidieka boli nové, ako aj problémami spojenými s verejným obstarávaním a so štátnou pomocou.

Komisia iniciovala intenzívne propagačné a informačné činnosti na využívanie finančných nástrojov prostredníctvom výborov pre rozvoj vidieka, sietí, školení a aktivít na zvyšovanie informovanosti, dvojstranných stretnutí s členskými štátmi a komplexných usmernení.

Na nové programové obdobie navyše Komisia poskytla potrebné usmernenia o vykonávaní finančných nástrojov. Predovšetkým informovala členské štáty o rôznych dostupných možnostiach, ako riadiacim orgánom umožniť primerane využívať finančné nástroje.

V rokoch 2014 – 2020 budú pokračovať fondy, ktoré už boli zriadené, prípadne možno zriadiť nové na základe modelov Komisie (napr. štandardných nástrojov)¹⁶. Očakáva sa, že týmto spôsobom sa oneskorenia výrazne znížia.

Rámček 8

V niektorých členských štátoch finančný krach a následná hospodárska kríza vyvolali insolvenciu (keďže mnohé spoločnosti mali buď ťažkosti, alebo skrachovali). To okrem iných vonkajších faktorov vysvetľuje oneskorenia a nízku mieru využitia fondov.

69

Komisia sa domnieva, že posúdenie výkonnosti finančných nástrojov by sa malo tiež zamerať na dosahovanie výsledkov prostredníctvom spolufinancovaných finančných nástrojov vrátane revolvingových a pákových efektov. Okrem toho by hodnotenie malo zohľadniť rôzne situácie, ktoré môžu nastať. Vývoj hodnôt pri každom ukazovateli sa bude musieť starostlivo posudzovať vzhľadom na kontext. Ak sa hodnoty ukazovateľov posudzujú izolovane, výkonnosť nemožno posúdiť.

Finančné nástroje slúžia na to, aby sa konečným prijímateľom poskytla programová podpora. Hlavným ukazovateľom výkonnosti je preto taký príspevok z programu, ktorý bol vynaložený v súlade s cieľmi programu.

Komisia sa domnieva, že medzi účinkom pákového efektu a revolvingom je negatívna korelácia (čím vyšší pákový efekt, tým nižší revolving).

Komisia okrem toho poukazuje na štyri výkonnostné ukazovatele stanovené v článku 12 nariadenia (EÚ) č. 480/2014.

70

Komisia poznamenáva, že v spoločnom rámci pre monitorovanie a hodnotenie (SRMH) na obdobie 2007 – 2013 neexistujú spoločné ukazovatele pre finančné nástroje. V SRMH sa však predpokladá použitie dodatočných ukazovateľov¹⁷, ktoré určia členské štáty s cieľom umožniť monitorovanie a hodnotenie špecifík programov rozvoja vidieka. Treba nájsť rovnováhu medzi primeraným množstvom spoločných ukazovateľov, ktoré sa majú monitorovať vo všetkých PRV, a dodatočných ukazovateľov, ktoré sa majú podľa potreby monitorovať len v niektorých PRV. Všetky ukazovatele výkonnosti by sa mali dohodnúť medzi riadiacim orgánom a finančným nástrojom.

Pokiaľ ide o roky 2014 – 2020, výkonnostné ukazovatele sú stanovené v článku 12 nariadenia (EÚ) č. 480/2014. Okrem toho sú členské štáty podľa článku 46 nariadenia (EÚ) č. 1303/2013 povinné pravidelne podávať správy o finančných nástrojoch.

Spoločná odpoveď Komisie na body 72 až 75

Podmienky ukončenia finančných nástrojov a vystúpenia z nich upravuje riadiaci orgán v dohode o financovaní uzatvorenej so správcom fondu a zabezpečuje, aby sa príslušné ustanovenia náležite dodržiavali.

V rámci zdieľaného hospodárenia a v súlade so zásadou subsidiarity sa Komisia musí presvedčiť, že členské štáty zaviedli vhodné systémy riadenia a kontroly.

Za obdobie 2007 – 2013 Komisia usmernila každý členský štát, ktorý o to požiadal. Komisia v súčasnosti pripravuje usmernenia o ukončení programov za roky 2007 – 2013.

Komisia na obdobie 2014 – 2020 poskytne štruktúrovanejšie a lepšie usmernenia. Dodržiavanie právnych predpisov a usmernení sa bude overovať počas uzatvárania účtov.

77

Tieto ustanovenia nie sú zahrnuté v právnych predpisoch. Komisia odporúča členským štátom, aby dodržiavali tie uvedené v usmerneniach.

Rozdielne výklady boli objasnené v rámci rokovaní Výboru pre rozvoj vidieka v roku 2014.

78

Pozri odpovede na body 61 a 72 až 75.

79

Komisia poznamenáva, že zdroje EPFRV, ktoré boli vrátené do fondov po tom, čo sa aspoň raz použili, už nie sú zdrojmi EÚ. Po ukončení nástrojov je na zodpovednosti členských štátov, aby ich využívali v prospech jednotlivých podnikov v súlade s právnymi predpismi EÚ a uplatniteľnými pravidlami štátnej pomoci. Tieto zdroje sa môžu použiť aj na iné finančné nástroje.

Pozri aj odpovede na body 5, 33, 61 a 72 až 75.

80

Komisia si plní povinnosti v súvislosti s ukončením PRV za obdobie 2007 – 2013.

Za každú činnosť nad rámec ukončenia programov, ktorá sa netýka rozpočtu EÚ, zodpovedajú členské štáty.

82

Komisia sa domnieva, že v nových právnych predpisoch o finančných nástrojoch v oblasti rozvoja vidieka existujú mnohé ďalšie právne ustanovenia (napr. ustanovenia o kontrole, oprávnenosti výdavkov, opätovnom použití fondov, kombináciách finančných nástrojov a grantov, možnosti vymenúvania rôznych subjektov za správcov fondov vrátane možností určených riadiacim orgánom, výberu sprostredkovateľov a konečných prijímateľov, nákladov na riadenie a poplatky atď.).

83

Komisia sa domnieva, že nové právne predpisy riešia túto otázku dostatočne a znižujú potenciálne riziká.

Pozri aj odpovede Komisie na body 31 a 41.

84

Pozri odpovede Komisie na rámček 4 a bod 31.

85

Zákonodarca posudzovanie ex ante nechal v právomoci riadiacich orgánov.

86

Okrem povinných posúdení ex ante a fázovaných platieb nové právne predpisy obsahujú aj iné primerané ochranné opatrenia na zmiernenie tohto potenciálneho rizika, ako napríklad monitorovanie a komplexné správy.

Komisia takisto poznamenáva, že v 75 % prípadov (9 z 12) je používaná miera vystavenia riziku v rozmedzí 2 až 5.

V rokoch 2014 – 2020 je vyplatenie ďalších splátok všeobecne podmienené predchádzajúcou absorpciou kapitálu.

87

Podľa právnych predpisov EÚ možno finančné nástroje zriadiť kedykoľvek počas programového obdobia 2014 – 2020. Realizácia sa môže začať ihneď po prijatí nových programov, a to už aj v roku 2015. Napríklad v januári 2015 bol prijatý holandský PRV na obdobie 2014 – 2020, v ktorom sa predpokladá aj zriadenie finančných nástrojov podporovaných z EPFRV¹⁸.

Pozri aj odpoveď Komisie na bod 68.

88

Finančné nástroje by mali poskytovať programovú podporu v prípade zlyhania trhu alebo suboptimálnych investícií či špecifických investičných potrieb. Pokračovať s programovou podporou na trhu, kde verejná intervencia už nie je potrebná, nie je v súlade s pravidlami štátnej pomoci a so zásadou riadneho finančného hospodárenia.

Obdobie splatnosti finančného produktu bude závisieť najmä od typu investície, ktorý treba podporiť. Dlhodobé investície do projektov infraštruktúry budú mať iný životný cyklus než krátkodobé investície do mikroúverov.

Pozri aj odpovede na body 43, 60 a rámček 5.

89

Pozri odpoveď Komisie na bod 5.

90

Pokiaľ ide o EPFRV, výkonnosť sa posudzuje najmä hodnoteniami. Hodnotenia v polovici trvania týkajúce sa vykonávacieho obdobia 2007 – 2013 sa uskutočnili príliš skoro na to, aby bolo možné posúdiť výsledky a výkonnosť finančných nástrojov. Zmerať vplyv rozvoja vidieka možno až po dostatočnom čase, a tak sa lepšie výsledky očakávajú pri následných hodnoteniach, ktoré vykonajú členské štáty a Komisia zosumarizuje v roku 2017.

Pozri aj odpoveď Komisie na bod 70.

91

Súkromná účasť sa v nariadení o rozpočtových pravidlách nepovažuje za finančnú páku.

Miera pákového efektu závisí od typu finančného nástroja, regiónu a druhu projektov. Preto cieľ dosiahnuť pákový efekt nemôže byť súčasťou regulačného rámca. Komisia v súčasnosti vypracúva usmernenia o pákovom efekte.

95

Podpora z EPFRV na roky 2007 – 2013 sa poskytuje podľa pravidiel poľnohospodárskej štátnej pomoci a v súlade s nariadením Rady (ES) č. 1698/2005 a nariadením Komisie (ES) č. 1974/2006.

Pozri aj odpovede Komisie na body 35 a 37.

V období 2014 – 2020 sa pri politikách v rámci zdieľaného hospodárenia poskytujú usmernenia o otázkach súvisiacich s finančnými nástrojmi a vo všetkých týchto politikách sa uplatňuje rovnaká koncepcia, pokiaľ ide o prístup k prostriedkom.

Závery a odporúčania

96

Komisia poznamenáva, že finančné nástroje boli v období 2007 – 2013 implementované v siedmich členských štátoch, čo predstavuje značné zlepšenie oproti obdobiu 2000 – 2006, keď ich použili iba dva členské štáty.

Právny rámec EÚ na programové obdobie 2007 – 2013 poskytuje veľkú flexibilitu pri implementácii opatrení na rozvoj vidieka. Komisia sa nazdáva, že právny rámec na obdobie 2007 – 2013 zohľadňuje osobitosti rozvoja vidieka, čo sa premieta aj do finančných nástrojov podporovaných z EPFRV. Nariadenie Rady č. 1698/2005 a nariadenie Komisie (ES) č. 1974/2006 vymedzujú rozsah a oblasť pôsobnosti EPFRV vrátane osobitných podporných opatrení¹⁹. Každé opatrenie rozvoja vidieka obsahuje rôzne pravidlá oprávnenosti a ustanovenia, ktoré sa musia rešpektovať pri finančných nástrojoch vytvorených v rámci opatrenia a mali by byť súčasťou dohody o financovaní.

Pokiaľ ide o spolufinancovanie operácií zahŕňajúcich záručné fondy z EPFRV²⁰, v roku 2011 bola zavedená požiadavka vykonať náležité posúdenie očakávaných strát ex ante.

V programovom období 2014 – 2020 je posúdenie ex ante povinné pri všetkých operáciách zahŕňajúcich finančné nástroje spolufinancované z EPFRV²¹. Právne predpisy poskytujú stimuly členským štátom, aby využívali finančné nástroje, a umožňujú im ihneď ich zaviesť pomocou štruktúr, ktoré možno okamžite aplikovať, akými sú rozličné štandardné modely financovania. Komisia navyše členským štátom a zainteresovaným stranám poskytuje potrebné usmernenia a bude ich poskytovať aj po celý zvyšok obdobia 2014 – 2020.

97

Komisia sa domnieva, že právny rámec na programové obdobie 2014 – 2020 dostatočne reaguje na obavy Dvora audítorov.

Otázku nadmernej kapitálovej vybavenosti upravujú ustanovenia článku 41 nariadenia (EÚ) č. 1303/2013, ktorými boli ako všeobecné pravidlo pre všetky finančné nástroje v rokoch 2014 – 2020 zavedené fázované platby v závislosti od dosiahnutia konkrétnych výsledkov pri úhradách.

Kľúčové otázky výkonnosti vhodne upravuje systém monitorovania finančných nástrojov podporovaných z EŠIF podľa článku 46 nariadenia (EÚ) č. 1303/2013. Komisia okrem toho poukazuje na štyri výkonnostné ukazovatele stanovené v článku 12 nariadenia (EÚ) č. 480/2014.

Komisia navyše s cieľom podporiť využívanie finančných nástrojov posilnila spoluprácu s Európskou investičnou bankou (EIB) v oblasti poľnohospodárstva a rozvoja vidieka a 14. júla 2014 s ňou podpísala memorandum o porozumení²². Táto spolupráca zahŕňa možnosť využiť skúsenosti a poznatky skupiny EIB, pokiaľ ide o finančné nástroje a ich uplatňovanie pri rozvoji vidieka.

Komisia takisto začala realizovať tzv. „fi-compass“, komplexnú platformu technickej pomoci, ktorá bude Komisii, členským štátom a zainteresovaným stranám slúžiť na poskytovanie metodických usmernení a podporu zvyšovania informovanosti v oblasti finančných nástrojov podporovaných z EŠIF v období 2014 – 2020²³. Súčasťou platformy budú aj produkty špecifické pre EPFRV.

98

Podľa zásad subsidiarity a zdieľaného hospodárenia zriaďovanie finančných nástrojov, ich realizácia a hodnotenie dopytu patria do pôsobnosti členských štátov.

Vytvorenie finančných nástrojov v rámci EPFRV znamenalo pre niektoré členské štáty úplne novú koncepciu a najprv sa s ňou museli oboznámiť. Komisia iniciovala intenzívne propagačné a informačné činnosti na využívanie finančných nástrojov prostredníctvom výborov pre rozvoj vidieka, sietí, školení a aktivít na zvyšovanie informovanosti, dvojstranných stretnutí s členskými štátmi a komplexných usmernení.

Komisia sa domnieva, že nové predpisy poskytujú dostatočné stimuly (napr. vyššiu mieru spolufinancovania²⁴, vnútroštátne spolufinancovanie poskytované neskôr počas obdobia vykonávania, predbežné financovanie investícií na rozdiel od vyplácania vzniknutých výdavkov v prípade grantov). Tie spojené s investíciami (napr. oprávnenosť DPH²⁵, oprávnenosť pracovného kapitálu²⁶) ponúkajú dostatočné výhody v porovnaní s grantmi.

V rokoch 2014 – 2020 budú pokračovať fondy, ktoré už boli zriadené, prípadne možno zriadiť nové na základe modelov Komisie (napr. štandardných nástrojov)²⁷.

Zákonodarca definoval finančné nástroje v programových obdobiach 2007 – 2013 a 2014 – 2020 ako druh podpory na vykonávanie osobitných opatrení na rozvoj vidieka.

Odporúčanie 1

Komisia súhlasí, že musí identifikovať problémy, špecifiká a prekážky spojené so zriaďovaním finančných nástrojov v rámci EPFRV.

Táto analýza bude prebiehať ako súčasť činnosti komplexnej platformy technickej pomoci „fi-compass“, ktorá bude Komisii, členským štátom a zainteresovaným stranám slúžiť na poskytovanie metodických usmernení a podporu zvyšovania informovanosti v oblasti finančných nástrojov podporovaných z EŠIF v období 2014 – 2020²⁸.

Ostatné prvky odporúčania sú určené členským štátom.

99

Podľa zásad subsidiarity a zdieľaného hospodárenia zriaďovanie finančných nástrojov, ich realizácia a hodnotenie dopytu patria do pôsobnosti členských štátov.

Finančné nástroje musia disponovať určitou likviditou na zabezpečenie bezproblémového investovania do podnikov.

Odporúčanie 2

Komisia prijíma toto odporúčanie a čiastočne ho už začala napĺňať.

V kontexte komplexnej platformy technickej pomoci „fi-compass“ patriacej pod EŠIF sa poskytujú všeobecné aj špecifické usmernenia o posudzovaní ex ante. To zahŕňa aj celý EPFRV a konkrétne odvetvia, akými sú poľnohospodárstvo a lesné hospodárstvo.

100

Komisia sa nazdáva, že výkonnosť sa posudzuje najmä hodnoteniami. Zmerať vplyv rozvoja vidieka možno až po dostatočnom čase, a tak sa lepšie výsledky očakávajú pri následných hodnoteniach, ktoré vykonajú členské štáty a Komisia zosumarizuje v roku 2017.

Riadiace orgány poskytli konkrétne informácie o operáciách zahŕňajúcich finančné nástroje v podobe prílohy k výročným správam o pokroku. Týkali sa napríklad pákového efektu či výkonnosti.

Komisia sa domnieva, že povinnosti dohľadu si plní primerane.

Odporúčanie 3

Komisia prijíma toto odporúčanie a čiastočne ho už začala napĺňať.

Komisia poskytuje štandardné vzory úverových a záručných fondov na rozvoj vidieka. V rámci platformy technickej pomoci „fi-compass“ patriacej pod EŠIF v súčasnosti skúma možnosť iného modelu, ktorý by sa ponášal na tie v oblasti energetickej efektívnosti a energie z obnoviteľných zdrojov. Realizácia je naplánovaná na koniec roka 2015.

Pokiaľ ide o spoluprácu so skupinou EIB, Komisia podpísala osobitné memorandum o porozumení týkajúce sa spolupráce v oblasti poľnohospodárstva a rozvoja vidieka, na základe ktorého by EIB mala členským štátom poskytovať konkrétne schémy finančných nástrojov, ktoré sa majú realizovať v rámci EPFRV. Na 23. marca 2015 je naplánovaná prezentácia o tomto memorande.

101

Finančné trhy sú dynamické a môžu sa meniť, čo dokazuje aj nedávna finančná a hospodárska kríza. Dlhodobé prognózy sa preto môžu ukázať nespoľahlivé. Z tohto dôvodu právne predpisy EÚ na programové obdobie 2014 – 2020 povoľujú, aby každé posudzovanie ex ante obsahovalo ustanovenia o možnom stredno- až dlhodobom preskúmaní a aktualizácii na zohľadnenie prípadných zmien trhových podmienok.

Odporúčanie 4

Komisia prijíma toto odporúčanie a už ho napĺňa.

Boli prijaté prechodné pravidlá na obdobie 2007 – 2013.

Pokiaľ ide o obdobie 2014 – 2020, diskusie s členskými štátmi o ukončení nástrojov začnú prebiehať, keď sa bude blížiť ukončenie obdobia 2014 – 2020 a bude treba definovať prechodné pravidlá.

Komisia v roku 2014 poskytla riadiacim orgánom usmernenia o finančných nástrojoch v programoch EŠIF na obdobie rokov 2014 – 2020.

Odporúčanie 5

Toto odporúčanie je určené členským štátom.

103

Komisia poznamenáva, že je úlohou vnútroštátnych orgánov zabezpečiť, aby sa jednotlivé operácie vykonávali v súlade s uplatniteľnými právnymi ustanoveniami. Počas audítorských návštev posudzuje otázky súvisiace s finančnými nástrojmi.

Podľa platných právnych predpisov EÚ na roky 2007 – 2013 riadiaci orgán v dohode o financovaní uzatvorenej so správcom fondu upravuje podmienky ukončenia finančných nástrojov a vystúpenia z nich a zabezpečuje, aby sa príslušné ustanovenia náležite dodržiavali. V rámci zdieľaného hospodárenia a v súlade so zásadou subsidiarity sa Komisia musí presvedčiť, že členské štáty zaviedli vhodné systémy riadenia a kontroly.

Za obdobie 2007 – 2013 Komisia usmernila každý členský štát, ktorý o to požiadal. V roku 2015 boli prijaté usmernenia o ukončení programov rozvoja vidieka v období 2007 – 2013²⁹. Dodržiavanie právnych predpisov a usmernení sa bude overovať počas uzatvárania účtov.

Komisia na obdobie 2014 – 2020 poskytne štruktúrovanejšie a lepšie usmernenia.

Odporúčanie 6

Komisia prijíma toto odporúčanie v tých medziach, v akých pravidlá pre ukončenie programov rozvoja vidieka v období 2007 – 2013³⁰ patria do jej pôsobnosti.

Komisia poznamenáva, že podľa platných právnych predpisov EÚ na roky 2007 – 2013 za tvorbu presných prevádzkových vykonávacích predpisov vrátane podmienok vystúpenia z jednotlivých nástrojov finančného inžinierstva zodpovedajú členské štáty.

1  Nariadenie Rady (ES) č. 1698/2005 a nariadenie Komisie (ES) č. 1974/2006.

2  Napríklad podpora investícií do modernizácie poľnohospodárskych podnikov, pridávanie hodnoty poľnohospodárskym a lesníckym výrobkom, vytváranie a rozvoj mikropodnikov vo vidieckych oblastiach, diverzifikácia smerom k nepoľnohospodárskym činnostiam, obnova dedín atď.

3  Nariadenie Komisie (ES) č. 679/2011 zo 14. júla 2011.

4  Článok 37 ods. 2 nariadenia (EÚ) č. 1303/2013.

5  Článok 46 nariadenia (ES) č. 1303/2013.

6  C(2015) 1399 final, 5.3.2015.

7  Pozri vyhlásenie 14/225 zo 14. 7. 2014.

8  Bližšie informácie možno nájsť na stránke http://www.fi-compass.eu.

9  Bližšie informácie možno nájsť na stránke http://www.fi-compass.eu.

10  C(2015) 1399 final, 5.3.2015.

11  Nariadenie Komisie (ES) č. 679/2011 zo 14. júla 2011.

12  Článok 37 ods. 2 nariadenia (EÚ) č. 1303/2013.

13  Článok 37 ods. 2 nariadenia (EÚ) č. 1303/2013.

14  Dvor audítorov vo svojej osobitnej audítorskej správe č. 2/2012 spomína predimenzovanie finančných nástrojov, a nie nadmernú kapitálovú vybavenosť.

15  Článok 37 ods. 7, 8 a 9 nariadenia (EÚ) č. 1303/2013.

16  Vykonávacie nariadenie Komisie (EÚ) č. 964/2014 z 11. septembra 2014, ktorým sa stanovujú pravidlá uplatňovania nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1303/2013, pokiaľ ide o štandardné podmienky pre finančné nástroje.

17  Článok 81 ods. 2 nariadenia č. 1698/2005.

18  Pozri súvisiacu prezentáciu na http://www.fi-compass.eu.

19  Napríklad podpora investícií do modernizácie poľnohospodárskych podnikov, pridávanie hodnoty poľnohospodárskym a lesníckym výrobkom, vytváranie a rozvoj mikropodnikov vo vidieckych oblastiach, diverzifikácia smerom k nepoľnohospodárskym činnostiam, obnova dedín atď.

20  Nariadenie Komisie (ES) č. 679/2011 zo 14. júla 2011.

21  Článok 37 ods. 2 nariadenia (EÚ) č. 1303/2013.

22  Pozri vyhlásenie 14/225 zo 14. 7. 2014.

23  Bližšie informácie možno nájsť na stránke http://www.fi-compass.eu.

24  Podľa článku 59 ods. 4 písm. d) nariadenia (EÚ) č. 1305/2013 sa miera príspevku uplatniteľná na dotknuté opatrenie zvýši o ďalších 10 percentuálnych bodov v prípade príspevkov na finančné nástroje uvedené v článku 38 ods. 1 písm. b) nariadenia (EÚ) č. 1303/2013 a má mať výšku 100 % v prípade finančných nástrojov na úrovni Únie uvedených v článku 38 ods. 1 písm. a) nariadenia č. 1303/2013. Podobný prístup sa uplatňuje na príspevky z EFRR a Kohézneho fondu určené na finančné nástroje.

25  Článok 37 ods. 11 nariadenia (EÚ) č. 1303/2013.

26  Článok 45 ods. 5 nariadenia (EÚ) č. 1305/2013.

27  Vykonávacie nariadenie Komisie (EÚ) č. 964/2014 z 11. septembra 2014, ktorým sa stanovujú pravidlá uplatňovania nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1303/2013, pokiaľ ide o štandardné podmienky pre finančné nástroje.

28  Bližšie informácie možno nájsť na stránke http://www.fi-compass.eu.

29  C(2015) 1399 final, 5.3.2015.

30  C(2015) 1399 final, 5.3.2015.

QJ-AB-15-004-SK-E  ISSN 1977-5776

Dvor audítorov preskúmal úspech finančných nástrojov (pôžičkových a záručných fondov) v oblasti rozvoja vidieka v období rokov 2007 – 2013 a ich potenciál v období rokov 2014 – 2020. Zistil, že doteraz neboli úspešné hlavne z dôvodu ich nadmerného kapitálu a nesplnili svoj potenciál z hľadiska potrebného pákového a revolvingového efektu. Pokiaľ ide o obdobie rokov 2014 – 2020, napriek zlepšeniam príslušných právnych predpisov Dvor audítorov dospel k záveru, že zabezpečenie požadovaného dosahu bude stále značnou výzvou.