EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Tfn. +352 4398-1

E-post: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet via Europa-servern (http://europa.eu).

Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2015

Print | ISBN 978-92-872-2298-5 | ISSN 1831-0990 | doi:10.2865/97959 | QJ-AB-15-004-SV-C
PDF | ISBN 978-92-872-2272-5 | ISSN 1977-5830 | doi:10.2865/25929 | QJ-AB-15-004-SV-N
EPUB | ISBN 978-92-872-2264-0 | ISSN 1977-5830 | doi:10.2865/9293 | QJ-AB-15-004-SV-E

© Europeiska unionen, 2015

Kopiering tillåten med angivande av källan. För all användning eller återgivning av figur 1 måste tillstånd sökas direkt hos innehavaren av upphovsrätten.

HUR HITTAR MAN EU:s PUBLIKATIONER?

Gratispublikationer

•Ett enskilt exemplar
genom EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

•Flera exemplar/affischer/kartor
hos Europeiska unionens representationer (http://ec.europa.eu/represent_sv.htm),
hos delegationer i länder utanför EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sv.htm),
genom att kontakta nätverket Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sv.htm)
eller ringa 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis inom hela EU) (*).

(*)Varken informationen eller samtalen kostar i regel något (men vissa operatörer, telefonkiosker och hotell kan ta betalt för samtalen).

Avgiftsbelagda publikationer

•Genom EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

SV
2015

nr 05

Särskild rapport

Är finansiella instrument
ett framgångsrikt
och lovande verktyg för
landsbygdsutvecklings-
området?

(i enlighet med artikel 287.4 andra stycket i EUF-fördraget)

Granskningsteam

I våra särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra effektivitets- och regelefterlevnadsrevisioner av särskilda budgetområden eller förvaltningsteman. Vi väljer ut och utformar granskningsuppgifterna så att de ska få största möjliga effekt och bedömer riskerna när det gäller resultat eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella inkomsterna eller utgifterna, framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.

Denna effektivitetsrevision utfördes av revisionsavdelning I – under ledning av revisionsrättens ledamot Rasa Budbergytė – som är specialiserad på utgiftsområdet bevarande och förvaltning av naturresurser. Granskningen leddes av ledamoten Kersti Kaljulaid, med stöd av chefen för hennes kansli Peeter Lätti, enhetschef Helder Faria Viegas, granskningsledare Bertrand Tanguy, biträdande granskningsledare Jan Huth, revisorerna Christine Kleinsasser, Ioannis Papadakis, Roberto Resegotti och Jolanta Zemailaite.

Från vänster till höger: J. Zemailaite, I. Papadakis, B. Tanguy, R. Resegotti, K. Kaljulaid, H. Faria Viegas, J. Huth, C. Kleinsasser.

Innehåll

Förkortningar och tekniska uttryck

Sammanfattning

Inledning

Våra tidigare revisioner

Tanken bakom finansiella instrument

Den senaste utvecklingen

Finansiella instrument inom landsbygdsutveckling

Förvaltningen av de finansiella instrumenten inom landsbygdsutveckling

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod

Iakttagelser

Inrättades och kapitaliserades de finansiella instrumenten på ett lämpligt sätt under programperioden 2007–2013?

Programplaneringsramen var inte tillräckligt förberedd

Utgiftsreglerna är dock fördelaktiga för medlemsstaterna

Stor överkapitalisering av finansiella instrument

Ledde de finansiella instrumenten till goda resultat under perioden 2007–2013?

De finansiella instrumentens resultat var dåligt när det gällde att revolvera pengar

Hävstångseffekter uppkommer sällan och några fonder inrättades för sent

Övervakningen av finansiella instrument under 2007–2013 gav inte tillräckligt mycket relevant information om uppnådda resultat

Var villkoren i avvecklings- och exitstrategierna lämpliga under perioden 2007–2013?

Avslutandet hade ännu inte förberetts väl och bestämmelserna tolkades olika av medlemsstaterna och kommissionen

Oklarhet om bestämmelserna för exitstrategier

Kan ramen för 2014–2020 tillhandahålla de nödvändiga förbättringarna av finansiella instrument?

Den nya rättsliga ramen är betydligt bättre i några avseenden

Vissa hinder kvarstår dock

Slutsatser och rekommendationer

Bilaga I | — | Uppskattning av överkapitaliseringen av garantifonderna per den 31 december 2013 enligt riskexponeringskvoten
Bilaga II | — | Översikt över de största bristerna som försämrar de granskade finansiella instrumentens resultat

Kommissionens svar

Förkortningar och tekniska uttryck

Förkortningar

Ejflu: Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling.

Tekniska uttryck

Avveckling: Det förfarande som tillämpas för fonden i syfte att fastställa det belopp som är stödberättigat för medfinansiering från Ejflu i samband med avslutandet av landsbygdsutvecklingsprogrammen vid programperiodens slut.

Axel: En sammanhängande grupp åtgärder med specifika mål som är direkta resultat av att åtgärderna genomförs och som bidrar till ett eller flera av landsbygdsutvecklingspolitikens mål. Till exempel bidrar åtgärder inom axel 1 till att förbättra konkurrenskraften inom jord- och skogsbruk, medan åtgärder inom axel 3 syftar till att bidra till livskvaliteten i landsbygdsområden och diversifiering av landsbygdsekonomin.

Delad förvaltning: Ett av sätten att genomföra EU:s budget. Förvaltningen sägs vara ”delad” när EU-finansierade projekt förvaltas av nationella eller regionala organ (här ”förvaltningsmyndigheter”). Kommissionen har tillsynsskyldighet.

Finansieringsavtal: Överenskommelse mellan en medlemsstat (eller en förvaltningsmyndighet) och en fondförvaltare om finansieringsvillkoren.

Fondförvaltare: Organ som ansvarar för att genomföra en investeringsstrategi och förvalta en investeringsportfölj som hör samman med ett finansiellt instrument.

Förvaltningsmyndighet: Ett nationellt eller regionalt organ som utses av en medlemsstat för att förvalta ett landsbygdsutvecklingsprogram.

Garanti: Ett åtagande av en tredje part (borgensman) om att betala en låntagares skulder. Om låntagaren inte själv kan betala sina skulder är borgensmannen skyldig att göra det.

Garantifonder: Garantifonder ger ekonomiska garantier för krediter till jordbruksföretag eller jordbruksorganisationer, vilket gör det lättare för dem att få finansiering från banker. Man säger att dessa medel ”revolverar” eftersom garantierna frigörs när enskilda projekt betalar tillbaka sina lån och nya garantier då kan utfärdas. Garantifonder revolverar genom en multiplikator på fondkapitalet.

Hävstångseffekt: Beräknas här som hur många euro i (offentlig och/eller privat) finansiering som har garanterats eller betalats ut för landsbygdsåtgärder för varje euro i offentlig finansiering (EU och medlemsstaterna).

Lånefonder: Fonder som tillhandahåller pengar för lån till utvecklingsprojekt för småföretag. Man säger att de ”revolverar” eftersom pengarna blir tillgängliga för nya lån när enskilda projekt betalar tillbaka tidigare lån.

Output och resultat: Output är verksamhet som utförs direkt av de finansiella instrumenten. Till exempel är ”antalet utfärdade garantier” en output för en garantifond. Resultat är de direkta effekter eller förändringar som följer av att ett projekt genomförs. Till exempel är ett ”resultat” att slutmottagare beviljas ett lån från en bank.

Programperiod: Den period som landsbygdsutvecklingsprogrammen omfattar.

Revolverande fond: Det system där pengar som har avsatts till finansiella instrument återanvänds eller ”revolverar” efter att ha använts en gång.

Riskexponeringskvot: Den övre gränsen för fallissemang (utebliven återbetalning) som anses godtagbar vid förvaltningen av en viss garantifond. Till exempel är riskexponeringskvoten 1/5 när man förutser att högst 20 % av garantierna inte kommer att betalas tillbaka.

Riskkapitalfonder: Vinstdrivande privata fonder som tillhandahåller kapital, vanligtvis till nya högriskföretag med hög potential.

Slutmottagare: Person eller organ som får stöd från ett finansiellt instrument.

Utbetalande organ: Ett nationellt eller regionalt organ som ansvarar för att bedöma, beräkna och betala ut jordbruksstöd.

Utbetalningsgrad: För lånefonder: den andel av det kapital som investeras i fonden som betalas ut till slutmottagare. För garantifonder: den andel av det kapital som investeras i fonden som används för att garantera lån till slutmottagare.

Åtgärd: En stödordning för att genomföra en politik. Investeringsåtgärder är åtgärder som ger ekonomiskt stöd till investeringar i maskiner och utrustning, byggarbeten eller annat anläggningsarbete.

Överkapitalisering: När det belopp som betalats in till ett finansieringstekniskt instruments kapital är för stort i förhållande till det belopp som tillhandahållits slutmottagare i form av lån eller lämnade garantier.

Sammanfattning

I

Finansiella instrument (som fram till 2014 kallades ”finansieringstekniska instrument”) började först tillämpas inom jordbruksområdet under programperioden 2000–2006 och förlängdes till 2007–2013 för att hjälpa jordbrukare och små landsbygdsföretag att få privat finansiering till investeringsprojekt på landsbygden. Avsikten är både att dessa instrument, via lånefonder och garantifonder, ska attrahera ytterligare offentligt och/eller privat kapital (hävstångseffekt) och att de ursprungligen anslagna medlen ska återanvändas (revolverande effekt). Vid utgången av 2013 hade EU och medlemsstaterna bidragit med omkring 700 miljoner euro i finansiella instrument inom landsbygdsutvecklingsområdet.

II

Ramen för finansiella instrument har också förlängts till att omfatta perioden 2014–2020 då kommissionen har för avsikt att maximera EU-medlens inverkan. Kommissionen förväntar sig också att utnyttjandet av dem kommer att öka under de närmaste åren och vill att medlemsstaterna åtar sig att utnyttja dem mera, minst dubbelt så mycket, inom centrala investeringsområden.

III

Vid revisionen undersökte vi om finansiella instrument hade varit framgångsrika på landsbygdsutvecklingsområdet och om det är sannolikt att de blir det i framtiden. För att kunna göra det försökte vi fastställa om instrumenten hade utformats och förvaltats väl under programperioden 2007–2013 och hur sannolikt det är att de ändringar som införts för perioden 2014–2020 får stor effekt på de centrala brister som vi identifierade.

IV

Vår övergripande slutsats var att finansiella instrument inte hade varit framgångsrika på landsbygdsutvecklingsområdet, och även om programperioden 2014–2020 kan bli framgångsrik kommer det att bli en stor utmaning att uppnå önskad inverkan. Vi konstaterade att det saknades tydliga skäl för att inrätta finansiella instrument för programperioden 2007–2013 och att de var överkapitaliserade. I synnerhet tog den rättsliga ramen inte hänsyn till särdragen i landsbygdsutvecklingspolitiken och det hade inte gjorts någon bedömning av verkliga behov.

V

Vi drog också slutsatsen att det saknades tillförlitlig kvantifierbar information för att motivera den typ av finansiella instrument som hade inrättats, fastställa efterfrågan på finansiella instrument för jordbruksområdet och visa att den mängd kapital som avsattes för fonden var lämplig. Vi uppskattade att garantifonderna var överkapitaliserade med 370 miljoner euro vid utgången av 2013.

VI

Vi konstaterade vidare att de finansiella instrumenten inte hade fungerat som det var tänkt och därför inte hade bidragit med alla de potentiella fördelarna i form av revolverande effekter och hävstångseffekter. Detta berodde delvis på att genomförandet var försenat (bl.a. hade de upprättats sent eller inte vid den lämpligaste tidpunkten). Vidare innehöll den rättsliga ramen inga lämpliga bestämmelser för att främja att de förväntade fördelarna uppnåddes. Slutligen hade varken kommissionen eller medlemsstaterna infört lämpliga övervakningssystem som tillhandahöll tillförlitliga uppgifter som visade om instrumenten hade uppnått sina mål på ett ändamålsenligt sätt.

VII

I vår analys ingick en undersökning av avvecklings- och exitstrategier. Vår slutsats är att det för perioden 2007–2013 varken fanns närmare bestämmelser för fastställandet av det saldo för de finansiella instrumenten som skulle betalas ut vid programperiodens slut eller lämpliga exitstrategier, vilket främst berodde på att kommissionen inte hade ställt upp tydliga regler och riktlinjer för dessa aspekter.

VIII

Vi konstaterade att ramen för 2014–2020 skulle kunna tillhandahålla de nödvändiga förbättringarna. Det fanns dock fortfarande vissa hinder för en mer omfattande användning av finansiella instrument, och även om den nya rättsliga ramen innehöll nya särskilda bestämmelser för att begränsa det återkommande problemet med överkapitalisering kvarstår kanske risken. I ramen betonades inte tillräckligt de långsiktiga effekterna och det fanns risk för att finansiella instrument fortfarande var alltför beroende av bidrag. Slutligen behandlades inte de centrala resultataspekterna hävstångseffekter och revolverande effekter tillräckligt.

IX

Vi rekommenderar följande:

a)Kommissionen bör

•göra det attraktivare för medlemsstaterna att inrätta finansiella instrument för landsbygdsutveckling genom att kartlägga utmaningarna, särdragen och hindren inom området och aktivt uppmana medlemsstaterna att använda instrumenten när det är lämpligt,

•ge vägledning och aktivt förbättra kvaliteten på medlemsstaternas obligatoriska förhandsbedömningar, vilka är tänkta att fungera som nyckelverktyg för att undvika överkapitalisering,

•fastställa lämpliga normer och mål för hävstångseffekter och revolverande effekter,

•tillhandahålla tydliga bestämmelser för det operativa genomförandet (inklusive en exitstrategi) i god tid innan landsbygdsutvecklingens programperiod 2007–2013 avslutas.

b)Kommissionen och medlemsstaterna bör fastställa tydliga övergångsregler mellan programperioderna.

c)Medlemsstaterna bör

•överväga att avsätta en viss andel av den tillgängliga Ejflu-budgeten till finansiella instrument och göra dem attraktivare än bidrag vid tydligt definierade omständigheter,

•använda lämplig teknisk expertis för att godkänna riskexponeringskvoten så att överkapitalisering undviks,

•genomföra de nya rättsliga bestämmelserna på ett sådant sätt att största möjliga flexibilitet garanteras t.ex. genom att inrätta ett enda finansiellt instrument (som tillhandahåller både lån och garantier) som kan tillgodose behoven,

•vara särskilt uppmärksamma på potentiella risker för dödviktseffekter och undanträngningseffekter när de bedömer finansieringsansökningar och tillämpa lämpliga indikatorer; om det finns sådana risker kan finansiella instrument bli det bästa alternativet,

•undersöka hur bidrag och finansiella instrument kan kombineras för att ge bästa valuta för pengarna genom att hävstångseffekter/revolverande effekter optimeras.

Inledning

01

Finansiella instrument (som fram till 2014 kallades ”finansieringstekniska instrument”) är verktyg i EU-budgeten som används för att ge stödmottagare möjlighet att få finansiering i form av exempelvis lån, garantier eller kapitalinvesteringar. Den största skillnaden mot bidrag är att de ska betalas tillbaka, vilket visas i figur 1.

02

Finansiella instrument har använts inom nästan alla större områden av EU:s budget (inom inre politik, som förvaltas centralt av kommissionen eller tillsammans med finansinstitut, inom sammanhållnings- och landsbygdsutvecklingspolitiken, där förvaltningen av medel delas mellan kommissionen och medlemsstaterna, och inom utrikespolitiken¹).

03

På områden med delad förvaltning har finansiella instrument främst använts inom sammanhållningspolitiken. Det fanns fler än 941 finansiella instrument inom detta politikområde, och stödet från EU-budgeten och de nationella bidragen uppgick till 14,3 miljarder euro vid slutet av 2013².

Figur 1

Bidragsbaserade stödordningar i jämförelse med finansiella instrument

Källa: Interact, Financial Instruments in European Territorial Cooperation Programmes (finansiella instrument i europeiska territoriella samarbetsprogram), 2013.

Våra tidigare revisioner

04

Tidigare har vi granskat finansiella instrument främst inom det sammanhållningspolitiska området³. Europaparlamentet begärde att vi gör en revision av de finansieringstekniska instrumenten som täcker in samtliga politikområden⁴. Denna rapport är ett svar på den begäran när det gäller landsbygdsutveckling. Medlemsstaterna hade bidragit med omkring 700 miljoner euro i finansiella instrument inom detta område vid slutet av 2013.

Tanken bakom finansiella instrument

05

I en tid av finanspolitisk åtstramning av offentliga budgetar är det av central betydelse att man åstadkommer mer investeringar med mindre offentliga pengar. Med hjälp av finansiella instrument kan användningen av knappa offentliga resurser förbättras genom att instrumenten finansierar mer investeringar med samma budget. Tanken är att fonderna ska återanvända de ursprungliga medel som användes till att inrätta dem (revolverande effekt) och ytterligare främja uppnåendet av de politiska målen genom att attrahera ytterligare offentligt eller privat kapital (hävstångseffekt). Tanken bakom finansiella instrument redovisas i ruta 1.

Ruta 1

Tanken bakom finansiella instrument

”Strävan att uppnå EU:s politiska mål: Genom innovativa finansiella instrument strävar man efter att nå specifika politiska EU-mål genom att garantera nödvändig finansiering inom de områden som är av intresse för EU […]. Målet är att korrigera marknadsmisslyckanden eller marknadsbrister som gör att dessa områden får en otillräcklig finansiering från marknaden, t.ex. för att den privata sektorn bedömer ett område som alltför riskfyllt.”⁵

”Att mobilisera investeringar: Genom att samarbeta med den privata sektorn om innovativa finansiella instrument kan man förstärka inverkan av EU:s budget och möjliggöra fler strategiska investeringar så att EU:s tillväxtpotential ökas.”⁶

”Multiplikatoreffekt för EU-budgeten: Ytterligare en multiplikatoreffekt uppnås under det innovativa finansiella instrumentets livslängd, om återbetalning av kapital eller ränta och avkastning från en investering kan återvändas inom instrumentet. Sådan ’återvinning’ kan öka instrumentens räckvidd betydligt.”⁷

06

Rådet⁸ och kommissionen förväntade sig att finansiella instrument skulle användas mer under den fleråriga finansieringsramen 2014–2020 än under 2007–2013.

07

I sin resolution om ansvarsfrihet för budgetåret 2010⁹ sade Europaparlamentet att kommissionen hade främjat en ökad användning av finansieringstekniska instrument för nästa fleråriga budgetram¹⁰.

Den senaste utvecklingen

08

Kommissionen säger i det nyligen offentliggjorda meddelandet En investeringsplan för Europa¹¹ att den har för avsikt att maximera effekten av EU-medel. Den uppmanar därför medlemsstaterna att avsevärt öka sin användning av innovativa finansieringsinstrument på nyckelområden inom de europeiska struktur- och investeringsfonderna¹² för programperioden 2014–2020 för att uppnå åtminstone en sammanlagd fördubbling av utgifterna. Kommissionen lämnar också rekommendationer i form av procentsatser för hur fonderna ska användas¹³.

Finansiella instrument inom landsbygdsutveckling

09

EU:s landsbygdsutvecklingspolitik genomförs genom landsbygdsutvecklingsprogram. Varje program omfattar en period på sju år. Finansiella instrument har varit en del av landsbygdsutvecklingspolitiken sedan 2000.

10

För detta område är den viktigaste lagstiftningen för programperioden 2007–2013 kommissionens förordning (EG) nr 1974/2006¹⁴ som anger tre typer av finansiella instrument: riskkapitalfonder, garantifonder och lånefonder. Medlemsstaterna inrättade elva garantifonder (i Bulgarien, Frankrike (Korsika), åtta regioner i Italien och Rumänien)) och tre lånefonder (i Grekland, Lettland och Litauen) mellan 2009 och 2014, men ingen riskkapitalfond (se figur 2).

Figur 2

Finansiella instrument inom landsbygdsutvecklingsområdet under programperioden 2007–2013

Källa: Uppgifter från relevanta finansieringsavtal.

11

Medlemsstaterna inriktar de finansiella instrumenten på verksamhet inom axel 1 och axel 3 i landsbygdsprogrammet till åtgärder som modernisering av jordbruksföretag, ökning av värde på jordbruks- och skogsbruksprodukter eller etablering och utveckling av företag. Garantifonder ger företag eller organisationer ekonomiska garantier för krediter så att det ska vara lättare för dem att få finansiering från banker. När enskilda projektägare betalar tillbaka sina lån frigörs garantierna och nya garantier kan utfärdas. Lånefonder ger pengar för lån till projekt för företagsutveckling. Pengarna blir tillgängliga för nya lån när enskilda projekt betalar tillbaka de tidigare lånen.

12

Av de totalt 700 miljoner euro¹⁵ som avsattes till finansiella instrument (se punkt 4) var 564 miljoner euro offentliga medel, och EU:s andel av dessa medel var ungefär 440 miljoner euro. Figur 3 visar hur anslagen fördelades per medlemsstat.

Figur 3

Finansiering av finansiella instrument vid slutet av 2013

Källa: Uppgifter från affärsplanerna, de relevanta årliga lägesrapporterna om 2013 och våra beräkningar.

Förvaltningen av de finansiella instrumenten inom landsbygdsutveckling

13

Kommissionen och medlemsstaterna delar på förvaltningen av de finansiella instrumenten. Kommissionen bedömer och godkänner de landsbygdsutvecklingsprogram som utarbetas och lämnas in av medlemsstaterna som antar alla lagar, bestämmelser och administrativa förfaranden som krävs för att de finansiella instrumenten ska fungera korrekt. De fyra huvudaktörerna i medlemsstaterna är förvaltningsmyndigheten (i allmänhet jordbruksministeriet), fondförvaltaren, finansinstituten (t.ex. banker och kreditinstitut) och slutmottagarna (t.ex. jordbruksföretag eller livsmedelsbearbetningsföretag).

14

Förvaltningsmyndigheterna utformar och övervakar de finansiella instrumenten. Fondförvaltaren ska tillämpa investeringsstrategin och kontrollera att investeringarna verkligen uppnår de avsedda målen. Finansinstituten bedömer den ekonomiska bärkraften hos de projekt som presenteras och analyserar slutmottagarnas kreditvärdighet. Slutmottagarna ingår avtal (om lån eller garantier) med fondförvaltarna och/eller finansinstituten. De ansvarar också för att genomföra investeringarna och göra återbetalningar till finansinstituten i enlighet med bestämmelserna i avtalen.

15

De olika aktörernas specifika ansvarsområden och uppgifter beror också på vilken typ av finansiellt instrument som används eftersom lånefonder inte fungerar på samma sätt som garantifonder. Till exempel lämnar pengarna lånefonderna, vilket inte sker med garantifonderna, utom när mottagaren inte betalar tillbaka.

Finansiella instrument i korthet

οÅterbetalningspliktiga instrument: pengarna kan återanvändas inom programområdet. Den revolverande effekten är viktig när de offentliga budgetarna är ansträngda.

οEn annan viktig förväntad effekt är att attrahera ytterligare privat kapital för att EU:s politiska mål ska uppnås. Detta kallas hävstångseffekt.

οBegränsad erfarenhet och låg väsentlighet när det gäller landsbygdsutveckling, eftersom de finansiella instrumentens huvudområde hittills har varit sammanhållning.

οGarantifonderna används mest, men några lånefonder har också inrättats.

οFörvaltningsansvaret delas mellan kommissionen och medlemsstaterna.

οKommissionen uppmuntrar användningen av finansiella instrument, men genomförandet innebär risker och svårigheter.

1I den fleråriga budgetramen för 2007–2013 anslogs något mer än 1 % av EU-budgeten (13,6 miljarder euro) till finansiella instrument inom inre politik och sammanhållningspolitik.

2Kommissionens rapport om de framsteg som gjorts när det gäller att finansiera och genomföra finansieringstekniska instrument som rapporterats av förvaltningsmyndigheterna i enlighet med artikel 67.2 j i rådets förordning (EG) nr 1083/2006 av den 11 juli 2006 om allmänna bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden och Sammanhållningsfonden samt om upphävande av förordning (EG) nr 1260/1999 (EUT L 210, 31.7.2006, s. 25), programperiod 2007–2013, läget per den 31 december 2013. Rapporten är daterad den 19 september 2014 och har referensen EGESIF 14-0033-00.

3Se t.ex. särskild rapport nr 2/2012 Finansieringstekniska instrument för små och medelstora företag som medfinansieras av Europeiska regionala utvecklingsfonden. Den viktigaste slutsatsen är att ”åtgärdernas ändamålsenlighet och effektivitet begränsades på grund av stora brister, framför allt på grund av att det nuvarande regelverket för strukturfonderna är otillräckligt” (http://eca.europa.eu).

4Europaparlamentets resolution av den 10 maj 2012 med de iakttagelser som utgör en del av beslutet om ansvarsfrihet för genomförandet av Europeiska unionens allmänna budget för budgetåret 2010, avsnitt III – kommissionen och genomförandeorganen (punkt 20).

5KOM(2011) 662 slutlig, 19.10.2011, En ram för nästa generations innovativa finansiella instrument – EU:s plattformar för eget kapital och lån.

6KOM(2011) 500 slutlig, 29.6.2011, En budget för Europa 2020.

7KOM(2011) 662.

8Se t.ex. punkt 26 i slutsatserna från Europeiska rådet (den 24 och 25 oktober 2013) (EUCO 169/13) där följande sägs: ”Programplaneringsförhandlingarna för de europeiska struktur- och investeringsfonderna bör utnyttjas för att avsevärt öka det övergripande EU-stödet från dessa fonder till hävstångsbaserade finansieringsinstrument för små och medelstora företag under perioden 2014–2020, och åtminstone fördubbla stödet i länder där förhållandena fortfarande är svåra.”

9Europaparlamentets beslut av den 10 maj 2012 om ansvarsfrihet för genomförandet av Europeiska unionens allmänna budget för budgetåret 2010, avsnitt III – kommissionen (COM(2011)0473 – C7-0256/2011 – 2011/2201(DEC))P7_TA(2012)0153.

10COM(2011) 662 final, ibid.

11COM(2014) 903 final, 26.11.2014.

12Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden, Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling och Europeiska havs- och fiskerifonden.

13Medlemsstaterna rekommenderas att genom finansieringsinstrument avsätta en viss procentandel av anslagen i sina partnerskapsavtal till de viktigaste investeringsområdena enligt följande: 50 % till stöd för små och medelstora företag, 20 % till åtgärder för minskade koldioxidutsläpp, 10 % på området för informations- och kommunikationsteknik, 10 % till hållbara transporter, 5 % till stöd för forskning, utveckling och innovation och 5 % till miljö- och resurseffektivitet.

14Kommissionens förordning (EG) nr 1974/2006 av den 15 december 2006 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1698/2005 om stöd från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) (EUT L 368, 23.12.2006, s. 15).

15I beloppet ingick ett belopp på 138 miljoner euro i privata medel som betalades in till lånefonden i Grekland utöver 115 miljoner euro i offentliga medel.

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod

16

Syftet med granskningen var att fastställa om de finansiella instrument som använts inom landsbygdsutvecklingspolitiken hade utformats och förvaltats väl under programperioden 2007–2013. Dessutom godkändes nyligen den viktigaste EU-lagstiftningen om landsbygdsutveckling under programperioden 2014–2020. Detta innebar att vi kunde bedöma hur sannolikt det är att de ändringar som gjorts för perioden 2014–2020 får stor effekt på de centrala brister som vi identifierade vid granskningen.

17

Den övergripande granskningsfrågan var följande:

Är finansiella instrument ett framgångsrikt och lovande verktyg för landsbygdsutvecklingsområdet?

Mer specifikt syftade revisionen till att besvara följande frågor:

—Inrättades och kapitaliserades de finansiella instrumenten på ett lämpligt sätt under programperioden 2007–2013?

—Ledde de finansiella instrumenten till goda resultat under perioden 2007–2013?

—Var villkoren i avvecklings- och exitstrategierna lämpliga under perioden 2007–2013?

—Kan ramen för 2014–2020 tillhandahålla de nödvändiga förbättringarna av finansiella instrument?

18

Vi fastställde revisionskriterier för utformningen, genomförandet och övervakningen/utvärderingen av finansiella instrument. Kriterierna utarbetades på grundval av våra tidigare revisioner, lagstiftning, kommissionsdokument och andra publikationer. Vi rådfrågade även experter från OECD¹⁶ om revisionskriteriernas giltighet och genomförbarhet och gick igenom den befintliga litteraturen från OECD.

19

Granskningsbesök gjordes i Frankrike, Grekland, Litauen, Rumänien och Italien och så att både garantifonder¹⁷ och lånefonder¹⁸ omfattades. I varje medlemsstat samlade vi in revisionsbevis som granskades mot revisionskriterierna med hjälp av intervjuer och analyser av dokument och uppgifter. Genom skrivbordsgranskningar samlade revisorerna in och analyserade ytterligare information om finansiella instrument som genomfördes av medlemsstater eller regioner som inte besöktes (framförallt Bulgarien och Lettland). De intervjuade också tjänstemän vid kommissionen och analyserade relevanta dokument.

20

Vi skickade en enkät till ett urval av 37 förvaltningsmyndigheter, varav 32 inte hade genomfört finansiella instrument inom landsbygdsutvecklingspolitiken under perioden 2007–2013. Vid slutet av 2013 hade dessa förvaltningsmyndigheter utnyttjat cirka 90 % av Ejflu-stödet till centrala investeringsåtgärder där finansiella instrument användes¹⁹. Syftet med enkäten var främst att identifiera de orsaker som under planerings- och utformningsfasen särskilt hade hindrat dem från att inrätta ett eller flera finansiella instrument.

16Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling.

17Frankrike (Korsika), Italien (Apulien och Sicilien) och Rumänien.

18Grekland och Lettland.

19Det vill säga åtgärd 121 (modernisering av jordbruksföretag) och åtgärd 123 (ökning av värde på jordbruks- och skogsbruksprodukter).

Iakttagelser

Inrättades och kapitaliserades de finansiella instrumenten på ett lämpligt sätt under programperioden 2007–2013?

21

Programperioden 2007–2013 måste förberedas noga för att de finansiella instrumenten skulle få en stabil grund. I synnerhet behövde den rättsliga ramen för finansiella instrument anpassas till landsbygdsutvecklingspolitikens särdrag och de verkliga behoven bedömas utifrån tillförlitlig kvantitativ information, som motiverade vilken typ av finansiellt instrument som behövdes, fastställde marknadens efterfrågan på stöd i form av finansiella instrument och visade att det kapital som öronmärktes för fonden var lämpligt. Vi granskade dessa huvuddrag i utformningen av finansiella instrument under programperioden 2007–2013.

Programplaneringsramen var inte tillräckligt förberedd

22

I detta avsnitt bedömer vi om den rättsliga ramen för finansiella instrument tog hänsyn till landsbygdsutvecklingspolitikens särdrag och en grundlig behovsbedömning. Här ges också information från den enkät som skickades ut till medlemsstaterna om det låga utnyttjandet av finansiella instrument under perioden 2007–2013.

Den rättsliga ramen 2007–2013 för finansiella instrument var inte specifikt utformad för landsbygdsutveckling

23

Vi konstaterade att den rättsliga ramen 2007–2013 för finansiella instrument inom landsbygdsutveckling i första hand hade påverkats av sammanhållningspolitiken. Kommissionen kunde inte visa att den hade utvärderat och anpassat ramen till landsbygdsutvecklingens särdrag när den utformades. Inom landsbygdsutveckling, till skillnad mot sammanhållning, var t.ex. de flesta potentiella stödmottagare små jordbruk som var vana vid icke-återbetalningspliktiga bidrag och projekten var också mycket små. Vidare hade medlemsstaternas förvaltningsmyndigheter inte tillräcklig erfarenhet från andra typer av finansiering än bidrag.

24

Kommissionen hade inte tillräcklig tidigare erfarenhet av finansiella instrument inom landsbygdsutveckling som kunde ligga till grund för programperioden 2007–2013. Det hade visserligen funnits en separat finansieringsteknisk åtgärd under programperioden 2000–2006 men i praktiken hade endast Portugal och fyra italienska regioner²⁰ inrättat finansiella instrument. Finansieringstekniska instrument var den åtgärd som genomfördes minst.

25

Endast tre typer av instrument ingick i den rättsliga ramen för 2007–2013 (se punkt 10), vilket inte förklarades. Vidare konstaterade vi i litteraturen från OECD och FAO och vid diskussioner med OECD:s experter²¹ och nationella myndigheter under besöken i medlemsstaterna att andra typer av instrument faktiskt användes inom jordbrukssektorn, såsom finansiering av belåning av lager²².

Målen var allmänna och det gjordes ingen tydlig bedömning av verkliga behov

26

De medlemsstater som använde instrumenten fastställde inte specifika och mätbara mål. De mål som hade fastställts var vaga och ansågs därför inte vara lämpliga för att bedöma om kreditunderskottet hade minskat. Exempel på hur mål hade definierats finns i ruta 2.

Ruta 2

Exempel på mål som använts för finansiella instrument

I Grekland nämndes de tänkta målen för inrättandet av lånefonden i allmänna ordalag i det ändrade landsbygdsutvecklingsprogrammet. De gällde bl.a. att förbättra likviditeten för slutmottagare/låntagare och bevilja lån från banker till förmånliga villkor för att främja företagande samt snabba på utnyttjandet av Ejflu-medel.

I Litauen var målet för lånefonden i landsbygdsutvecklingsprogrammet att ge tillgång till krediter för investeringar som syftar till att uppnå de mål som anges i åtgärderna.

I Italien (Apulien och Sicilien) var det mål som satts upp för det finansiella instrumentet att öka tillgången till krediter för jordbruksföretag. Landsbygdsutvecklingsprogrammen angav inga ytterligare mål.

I Rumänien hade landsbygdsutvecklingsprogrammet följande mål för garantiordningarna: förbättra tillgången till krediter för landsbygdsutveckling och öka finansinstitutens intresse och förtroende för landsbygdsekonomin.

27

Bedömningen av de faktiska behoven byggde inte på tillförlitliga kvantitativa uppgifter och det fanns inga formella bedömningar av kreditgapet för någon av de medlemsstater som använde finansiella instrument. Även om det enligt lagstiftningen inte krävdes en bedömning av kreditunderskottet fanns det ingen annan typ av analys med liknande bevisvärde, såsom kvantifierad information om typen av behov och den lämpligaste typen av finansiellt instrument. Alla program rapporterade endast dålig likviditet och allmänna svårigheter för jordbrukssektorn att få tillgång till kredit. Denna brist i den inledande behovsbedömningen ledde till ett stort antal överkapitaliserade finansiella instrument (se punkt 43).

De flesta medlemsstater ansåg inte att finansiella instrument var till nytta

28

Vår enkät bekräftade att de flesta medlemsstater ansåg att verktyget finansiella instrumentet inte var till nytta²³. De finansiella instrumentens lämplighet i förhållande till särdragen hos merparten av Ejflu-stödmottagare var ett centralt problem för förvaltningsmyndigheterna. Det huvudsakliga skäl som nämndes var att de finansiella instrumenten inte efterfrågades eftersom de potentiella mottagarna inte kände till dem och var vana att finansiera projekt med bidrag.

29

I tabellen nedan bekräftas det begränsade intresset för finansiella instrument under programperioden 2007–2013 eftersom omkring 1,5 % av Ejflu-utgifterna för de aktuella axlarna 1 och 3 betalades ut via finansiella instrument (tabell 1).

Utgiftsreglerna är dock fördelaktiga för medlemsstaterna

30

Vi konstaterade att finansiella instrument var attraktiva för några medlemsstater eftersom pengarna blev tillgängliga snabbare, vilket underlättade tillämpningen av vissa bestämmelser i samband med utnyttjande av EU-medel. De kunde också generera inkomster (ränta).

Tabell 1

Ejflu-belopp som betalats till finansiella instrument av Ejflu:s totala utgifter

| Belopp (miljoner euro) | Andel i procent jämfört med Ejflu-betalningar för axlarna 1 och 3 fram till den 15 oktober 2014 (inklusive förskott)
Ackumulerade deklarerade Ejflu-utgifter för axlarna 1 och 3 (fjärde kvartalet 2006 till tredje kvartalet 2014)¹ | 32 767 | 100,00 %
Finansiella instrument (Ejflus högsta tillgängliga andel av fondkapitalet fram till deklarationen från tredje kvartalet 2014)² | 530 | 1,62 %

1Källa: GD Jordbruk och landsbygdsutveckling – bilaga till informationsmeddelandet om landsbygdsutvecklingsprogrammen – Landsbygdsutvecklingskommittén – 19 november 2014.

2Revisionsrättens beräkning som bygger på de kvartalsvisa utgiftsdeklarationerna.

Bidrag till finansieringsinstrument behandlas som faktiska utgifter

31

Enligt rådets förordning (EG) nr 1290/2005 ska kommissionen göra mellanliggande betalningar för utgifter som betalats för genomförande av programmen²⁴. Kommissionens förordning (EG) nr 1974/2006 anger att de utgifter som redovisas för kommissionen som faktiska måste omfatta samtliga utgifter för etablering av eller bidrag till finansiella instrument²⁵. Denna bestämmelse gav medlemsstaterna möjlighet att redovisa högre utgifter än de som verkligen hade uppkommit.

Upplupen ränta tillfaller medlemsstaterna

32

Lagstiftningen tillåter också att finansiella instrument från start kan göra anspråk på hela fondkapitalet och få det utbetalt till sig. Det fanns ett incitament för medlemsstaterna att göra detta eftersom de då kunde tjäna ränta genom att investera fondkapitalet. Det fall som bäst illustrerar detta påträffades i Rumänien där hela fondkapitalet betalades ut i en enda överföring och fördes in i nationalräkenskaperna. Typen av finansiellt instrument (garantifond) och den låga andelen fallissemang²⁶ (under 1 %) innebar att medlemsstaten inte måste göra av med större delen av kapitalet som därmed kunde generera betydande räntebelopp. Fram till slutet av 2013 tjänade Rumänien totalt ca 50 miljoner euro på detta sätt.

Garantier som frigjorts vid programperiodens slut berättigade till medfinansiering från EU

33

Alla lån som beviljats till slutmottagare och därefter återbetalats till fonden, eller garantier som utfärdats för lån och därefter frigjorts, ansågs berättiga till medfinansiering från Ejflu vid programperiodens slut. Detta ledde till en situation där pengar kunde behållas av den aktuella medlemsstaten även om det i realiteten inte längre fanns någon risk (lånen hade betalats tillbaka) eller det inte hade skett några verkliga kostnads- eller pengaflöden (garantierna hade frigjorts). Även om detta har stöd i en tillämpningsförordning²⁷ betonar vi att principerna för sund ekonomisk förvaltning inte respekteras när frigjorda garantier betraktas som stödberättigande utgifter eftersom pengarna i praktiken aldrig har förbrukats (se även punkterna 75–77).

Finansiella instruments har inrättats så att offentliga medel (lån/garantier) ökar användningen av offentliga medel (bidrag)

34

Finansiella instrument användes främst som en hjälp för att frigöra Ejflu-stöd under perioden 2007–2013, men deras inverkan på bidragsförbrukningen kunde inte alltid styrkas med de tillgängliga uppgifterna. Strukturella faktorer hindrade också denna inverkan (se ruta 3).

35

De finansiella instrumenten utformades så att offentliga medel (lån/garantier) skulle bidra användningen av andra offentliga medel (bidrag) i stället för att vara ett alternativ till bidrag. Vi konstaterade att alla de finansiella instrument som de besökta medlemsstaterna genomförde 2007–2013 endast var tillgängliga för dem som sökte bidrag (indirekt tillträde).

Ruta 3

Strukturella svårigheter att få tillgång till krediter i Rumänien

Det utbetalande organet uppskattade att godkända projekt på totalt 700 miljoner euro inom alla investeringsåtgärder inte kunde verkställas eftersom de potentiella stödmottagarna inte hade kunnat få kredit eller saknade säkerhet. För omkring 69 % av de projekt som hade ställts in fram till juni 2014 berodde det på att de saknade medfinansieringsdel. På grund av strukturella faktorer (lågt intresse för jordbruk hos bankerna, ingen kredithistoria, ingen annan lämplig säkerhet eller projekt som bankerna ansåg vara ekonomiskt olönsamma) fanns det rumänska kreditunderskottet kvar även med ett finansiellt instrument och utnyttjandet av bidrag kopplade till garantier förblev lågt. Tillgängliga uppgifter till och med den 31 mars 2014 visar att omkring 15 % av alla bidragsutgifter stöddes av en garanti från den EU-medfinansierade garantifonden för de lån som krävdes för att finansiera projekten.

36

Vi fann specifika fall i Italien (Apulien och Sicilien), Litauen och Rumänien, där det totala beloppet av bidrag plus finansiellt instrument antingen låg nära summan av projektets stödberättigande kostnader, var samma som den eller till och med var högre. Vid slutet av programperioden 2007–2013 fanns det därför risk för att projekt faktiskt finansierades med offentliga medel till 100 %.

37

Inom politikområdet sammanhållning förhindras denna situation uttryckligen eftersom finansiella instrument och bidrag fungerar separat. Finansiella instrument får inte användas för att täcka kostnader för ett projekt som redan omfattas av ett bidrag.

I vissa fall bidrog finansiella instrument till att mildra till-lämpningen av bestämmelsen om återtagande

38

Rådets förordning (EG) nr 1290/2005 innehåller en mekanism för att stimulera det finansiella genomförandet av program. Den har en bestämmelse som säger att kommissionen ska återta (dra tillbaka) den del av en årlig budget som inte har använts inom en tvåårsperiod (kallas även n + 2-regeln²⁸). Syftet med bestämmelsen är att programmen ska genomföras snabbare och att den ska bidra till sund ekonomisk förvaltning²⁹. Vi har redan vid flera tillfällen påpekat att det finns risk för att finansiella instrument kan bidra till att denna regel kringgås³⁰.

39

Även kommissionen är medveten om att denna risk³¹ förelåg i några medlemsstater. Vi fann att det fanns en sådan risk i Bulgarien, Grekland (ruta 4) och Italien (Sicilien) när deras fonder inrättades.

Ruta 4

n + 2-regeln i Grekland

I Grekland betalades 115 miljoner euro i offentliga medel till en lånefond i december 2013. Vi konstaterade att risken var stor för att inrättandet av fonden även syftade till att begränsa tillämpningen av n + 2-regeln eftersom

οdet anslagna beloppet utgjorde en betydande andel av de tillgängliga medlen³²,

οobetydliga belopp betalades ut till slutmottagare (se ruta 5),

οrisken för återtaganden var stor 2013.

40

Tre av de sju medlemsstater som inrättade finansiella instrument under programperioden 2007–2013 inrättade och använde dem också för att behålla EU-medel snarare än för att tillgodose de behov och nå de mål som de hade meddelat officiellt. Genom att acceptera detta tillvägagångssätt säkerställde kommissionen inte att principerna om sund ekonomisk förvaltning följdes³³.

Stor överkapitalisering av finansiella instrument

41

Överkapitalisering inträffar när det belopp som betalas in till det finansiella instrumentets kapital är för stort i förhållande till det belopp som tillhandahålls slutmottagare i form av lån eller utfärdade garantier.

42

Figur 4 visar att processen inleds med att det finansiella instrumentets potentiella marknad fastställs. Denna information används för att uppskatta fondens kapital. En felaktig uppskattning kan leda till att det finansiella instrumentet överkapitaliseras:

Figur 4

Faktorer som bidrar till överkapitalisering

Fondkapitalet i allmänhet överkapitaliserat

43

Kommissionen övervakade fastställandet av storleken på det fondkapital som avsattes till finansiella instrument. Trots övervakningen konstaterade vi att det hade skett en betydande överkapitalisering i Bulgarien, Grekland, Italien (Basilicata och Sicilien), Litauen och Rumänien. Kommissionen vidtog endast konkreta åtgärder när det gällde Bulgarien, vilka ledde till en minskning av fondkapitalet. Exempel på överkapitalisering ges i ruta 5.

Ett skäl till överkapitalisering är att det saknas en grundlig analys av efterfrågan på finansiella instrument i medlemsstaterna

44

Vi konstaterade att medlemsstaterna hade försökt, i operativa dokument såsom affärsplaner, att bedöma efterfrågan på etablerade finansiella instrument, men bedömningarna byggde på en grov uppskattning av bidragsförbrukningen. Alla finansiella instrument som granskades i medlemsstaterna (se punkt 19) hade samma brister, med undantag för Frankrike (Korsika). Uppgifter som samlats in för utvärdering visar att liknande brister även fanns i Bulgarien. Några exempel ges i ruta 6.

Ruta 5

Exempel på överkapitalisering av finansiella instrument

I Grekland fick lånefonden offentlig finansiering på 115 miljoner euro som skulle betalas ut under perioden 2014–2015. I verkligheten har endast 0,5 miljoner euro betalats ut till slutmottagare fram till november 2014.

I Litauen planerades ursprungligen en fond på över 130 miljoner euro men den högsta tilldelningen blev i praktiken endast 52 miljoner euro. Vid slutet av 2013 minskades fondens kapital till 13,8 miljoner euro.

I Italien (Sicilien) betalades ca 38 miljoner euro in till garantifonden. Detta belopp var alldeles för högt eftersom endast cirka 5 miljoner euro utnyttjades (se punkt 55).

Ruta 6

Exempel på underlåtenhet att analysera efterfrågan på finansiella instrument

I Italien (Apulien och Sicilien) tillämpades principen att man uppskattade den potentiella efterfrågan på garantifonder. Den motsvarade omkring 75 % (Apulien) respektive 50 % (Sicilien) av de förväntade lånen från banksektorn för finansiering av den privata delen av projekt kopplade till de aktuella investeringsåtgärderna. Resultatet var en uppskattad efterfrågan (312 miljoner euro i Apulien och 120 miljoner euro på Sicilien) som var mycket högre än den faktiska efterfrågan. Den uppskattade efterfrågan på garantifonder för endast två regioner (Apulien och Sicilien) var 8 % högre än de totala garantier som fondförvaltaren hade lämnat för hela landet³⁴ fram till juli 2014.

I Bulgarien bedömde myndigheterna att garantifonden skulle täcka 75 % av de potentiella totala investeringarna. Den potentiella efterfrågan på garantifonden fastställdes därefter till cirka 600 miljoner euro för perioden 2012–2015. Det var 12 gånger högre än på den verkliga marknaden i slutet av april 2014. Kommissionen gick igenom processen men ifrågasatte inte att det saknades underlag för den hypotes på 75 % som beräkningarna byggde på.

I Rumänien fanns inga belägg för att det hade gjorts en förhandsanalys som låg till grund för uppskattningarna. Uppskattningarna uppgavs bygga på tidigare erfarenhet och Sapard-programmet men garantivolymen under den föregående perioden var inte kvantifierad.

45

Vi konstaterade att de potentiella slutmottagarnas intresse för finansiella instrument i första hand avgjordes av kostnaden för krediter, som i sin tur berodde på marknadsräntorna. Detta kan illustreras av fallet Litauen. De perioder när man verkligen ingick kontrakt med slutmottagare sammanföll i stor utsträckning med de perioder under vilka lånefonden hade attraktiva räntesatser³⁵. Det visar att efterfrågan på finansiella instrument måste bedömas noggrant, och på lång sikt, eftersom den styrs av en kombination av både faktiska omständigheter och situationer och av yttre trender.

En annan orsak till överkapitaliseringen av garantifonder: dåligt fastställda riskexponeringskvoter

46

När det gäller garantifonder anger riskexponeringskvoten den övre gräns för fallissemang som kan godtas vid förvaltningen av fonden. Om kapitalbeloppet multiplicerat med riskexponeringskvoten är för högt i förhållande till de garantier som utfärdas till slutmottagare råder överkapitalisering.

47

Värdet på riskexponeringskvoten påverkar kraftigt storleken på det kapital som ska betalas in till garantifonder. Det värde som används för riskexponeringskvoten måste anpassas till värdet på den fallissemangskvot som faktiskt konstateras. I Rumänien t.ex. låg den fallissemangskvot (under 1 %, se punkt 32) som konstaterades vid slutet av 2013 långt under den övre gräns på 20 % som användes för att kapitalisera garantifonden.

Uppskattning av överkapitaliseringen av garantifonderna

48

Vi uppskattade det belopp med vilket garantifonderna var överkapitaliserade den 31 december 2013 med hjälp av de riskexponeringskvoter som de nationella myndigheterna använde. Beräkningarna i bilaga I visar att det totala beloppet för utfärdade garantier vid slutet av 2013 inom alla finansiella instrument som genomfördes 2007–2013 kunde ha tillgodosetts med ett totalt inbetalt kapital i fonderna på omkring 50 miljoner euro. I själva verket hade omkring 420 miljoner euro investerats. Detta visar på en kolossal överkapitalisering vid slutet av 2013 eftersom de investerade beloppen var åtta gånger högre än vad som krävdes i verkligheten.

Vi såg även exempel på försiktig kapitalisering av fonderna

49

Även om den italienska regionen Apulien överskattade den potentiella efterfrågan tillämpade man en försiktig strategi i flera steg och begränsade betalningarna till fonden till 20 % av det uppskattade fondkapitalet för att undvika överkapitalisering. Beslutet visade sig ligga relativt väl i linje med de garantier som utfärdades (se punkt 55). En sådan strategi tillämpades även i andra regioner i Italien (Kampanien och Molise).

50

Vi såg en liknande strategi i Frankrike (Korsika). Endast hälften av det ursprungligen planerade fondkapitalet betalades in till fonden, vilket motsvarade de garantier som hade utfärdats. När riskexponeringskvoten beaktas skulle de finansiella instrumenten i Italien (Apulien) och Frankrike (Korsika) dock ha varit fullt operativa också med ett mycket lägre kapitaltillskott.

Ledde de finansiella instrumenten till goda resultat under perioden 2007–2013?

51

För att finansiella instrument ska leda till goda resultat bör vissa förutsättningar föreligga. Endast när tillräckliga medel i form av finansiella instrument når slutmottagarna i rätt tid fungerar instrumenten som förväntat och kan tillhandahålla alla sina potentiella fördelar (revolverande effekter och hävstångseffekter). Man förväntar sig att EU:s rättsliga ram ska innehålla lämpliga bestämmelser för att stimulera att dessa fördelar uppnås. Att de finansiella instrumenten inrättas tillräckligt tidigt under programperioden bör även bidra till att de förväntade fördelarna uppnås. Det bör också finnas övervakningssystem som producerar tillförlitliga data för att man ska kunna bedöma om instrumenten uppnår sina resultat.

52

Vi bedömde om dessa viktiga förutsättningar för resultat förelåg när de finansiella instrumenten genomfördes under programperioden 2007–2013. Generellt sett fann vi att det inte var så.

De finansiella instrumentens resultat var dåligt när det gällde att revolvera pengar

53

I vår årsrapport för budgetåret 2013 tog vi upp det låga stödet till slutmottagare från finansiella instrument inom politikområdet sammanhållning³⁶. Vi konstaterade att utbetalningsgraden ”fortfarande [var] för låg för att man ska kunna räkna med att alla tillgängliga medel kommer att användas åtminstone en gång”. Denna revision bekräftade att situationen var likadan när det gällde landsbygdsutveckling. Den 31 december 2013 hade endast 45 % av de 700 miljoner euro i de finansiella instrumentens fondkapital (för både låne- och garantifonderna) använts till garantier eller betalats ut till slutmottagare för låne- och garantifonderna tillsammans.

54

En av de viktigaste effekterna man kan förvänta sig med finansiella instrument är en revolverande effekt. Det finns dock inget rättsligt krav på att en viss nivå av revolverande effekt ska uppnås, och otillräckliga utbetalningsgrader kan försena uppkomsten av revolverande effekter. Vår revision bekräftade att detta även gällde landsbygdsutveckling.

Garantifondernas revolverande effekter har hittills varit otillräckliga

55

En garantifond har potential att gå mycket längre än det tillgängliga kapitalet tack vare en multiplikatoreffekt. Den gör att man kan tillhandahålla mer garantier än det kapital som står till förfogande. Den multiplikatoreffekt eller revolverande effekt som uppnåddes i medlemsstaterna var dock otillräcklig. Enligt våra uppgifter var den revolverande effekten för de elva existerande garantifonderna 0,53 vid slutet av 2013, vilket framgår av tabell 2:

56

Den revolverande effekten för vissa italienska garantifonder (Basilicata, Kalabrien, Sicilien och Umbrien) var särskilt låg. Endast tre av garantifonderna i tabell 2 (i Italien (Kampanien, Molise och Apulien) lämnade mer garantier än fondkapitalet, vilket endast genererade en låg revolverande effekt.

Tabell 2

Garantifondernas revolverande effekt

Medlemsstat/Region
Högsta belopp som betalats in till fonden 31.12.2013 (miljoner euro)
A
Totalt belopp i garantier till slutmottagare 31.12.2013 (miljoner euro)
B
Revolverande effekt (multiplikator – 31.12.2013)
B/A
Mål för maximal multiplikator

Bulgarien
171,29
50,00 (¹)
0,29
5

Frankrike (Korsika)
0,60
0,40
0,67
3

Italien (Sicilien)
37,63
5,48
0,15
3²

Italien (Apulien)
5,00
6,58
1,32
12,5²

Italien (Lazio)
2,50
0,92
0,37
12,5

Italien (Kampanien)
2,25
3,26
1,45
12,5

Italien (Umbrien)
4,80
0,00
0
3

Italien (Molise)
2,45
2,45
1,00
3

Italien (Basilicata)
14,86
1,70
0,11
3

Italien (Kalabrien)
10,00
1,68
0,17
2

Rumänien
220,00
177,17
0,81
5

TOTALT
473,80
249,64
0,53
-

1Utfärdade garantier fram till den 30 april 2014.

2Det högsta värdet för multiplikatorn fastställdes till 12,5 för både Apulien och Sicilien. För Apulien fastställdes fondkapitalets storlek på grundval av detta värde medan man för Sicilien använde värdet 3.

Källa: Uppgifter från affärsplanerna, de relevanta årliga lägesrapporterna 2013 och revisionsrättens beräkning.

57

Bulgarien sänkte fondkapitalet med mer än en fjärdedel under 2013 (från 171,29 till 121 miljoner euro) och Rumänien sänkte det med nästan hälften (från 220 till 115 miljoner euro) under 2014. Motsvarande Ejflu-medel fördes tillbaka från garantifonden till de tillämpliga investeringsåtgärdernas bidragsdel. Att fondkapitalet sänktes på detta sätt resulterade i att multiplikatoreffekten/den revolverande effekten höjdes.

58

När man tar hänsyn till dessa sänkningar och uppskattar de garantier som tillhandahölls under de första tre kvartalen 2014 hade ingen av de elva existerande garantifonderna uppnått någon multiplikatoreffekt per den 30 september 2014. Multiplikatoreffekten låg fortfarande långt under den multiplikator som medlemsstaterna själva hade satt upp som mål (se tabell 2, sista kolumnen) och de situationer som presenteras i bilaga 1. Det innebär att det kapital som hade betalats in till garantifonderna fortfarande var högre än beloppet för de garantier som hade utfärdats till slutmottagare, vilket försvagar instrumentets potential.

Den revolverande effekten är lika låg när det gäller lånefonder

59

Enligt våra uppgifter var den genomsnittliga utbetalningsgraden för de två operativa lånefonderna 0,75 vid slutet av 2013, vilket framgår av tabell 3.

60

I Grekland tillhandahölls inga lån före mitten av 2014. När det gäller Litauen och Lettland döljer siffrorna att fonderna inte fungerade kontinuerligt. I Litauen hade inte ett enda kontrakt undertecknats sedan första kvartalet 2012 (se punkt 45). Det gjordes inga ansträngningar att anpassa fondens villkor till marknadens behov. I Lettland rådde en liknande situation: inga nya lån hade beviljats sedan juni 2012. Litauen och Lettland löste detta genom att gradvis sänka fondkapitalet – med omkring tre fjärdedelar respektive två tredjedelar – fram till slutet av 2013. Sänkningarna fortsatte under 2014.

Tabell 3

Lånefondernas utbetalningsgrad

Medlemsstat/Region | Högsta belopp som betalats in till fonden 31.12.2013 (i miljoner euro) | Totalt belopp som betalats ut till slutmottagare 31.12.2013 (i miljoner euro) | Utbetalningsgrad med det högsta beloppet som betalats in till fonden 31.12.2013
Lettland¹ | 37,60² | 28,25 | 0,75
Litauen | 52,45 | 39,05 | 0,74
TOTALT | 90,05 | 67,30 | 0,75

1Enligt Lettlands centralbanks växelkurs är 1 EUR = 0,702804 LVL.

2Vår uppskattning baserad på Lettlands kvartalsvisa deklarationer, inbegripet det fjärde kvartalet 2013.

Källa: Uppgifter från de relevanta årliga lägesrapporterna 2013 och revisionsrättens beräkning.

61

Med lånefonder kan den revolverande effekten inte inträffa förrän ett lån har återbetalats av slutmottagaren. Vi konstaterade att dessa fonder inte hade någon revolverande effekt vid slutet av 2013.

Hävstångseffekter uppkommer sällan och några fonder inrättades för sent

62

I sitt svar på vår årsrapport för budgetåret 2013 (punkt 5.36) betonade kommissionen begränsningarna med att ha en enda indikator som utbetalningsgraden som verktyg för att bedöma resultatet av finansiella instrument och ansåg att ”utvärderingen även bör omfatta de resultat som uppnåtts genom de delfinansierade finansieringsinstrumenten, inbegripet revolverande effekter och hävstångseffekter”.

Hävstångseffekter uppkommer sällan

63

Tanken är att finansiella instrument ska fungera som hävstång för det offentliga stödet och vara ett incitament för den privata sektorn att delta. Om t.ex. varje euro från offentliga källor matchas av en euro i privata medel fördubblas det totala belopp som slutmottagare kan få del av. Det finns dock inget lagstadgat krav på att en viss andel privat deltagande ska uppnås (hävstångseffekt).

64

I artikel 233 i tillämpningsföreskrifterna för budgetförordningen³⁷ anges att finansieringsinstrument ska ”ha till syfte att ge unionens bidrag en hävstångseffekt genom att generera en total investering som överstiger storleken på bidraget från unionens budget” och att ”som hävstångseffekten av unionens medel ska räknas beloppet i finansiering till slutmottagarna dividerat med unionens bidrag”³⁸. Inom Ejflu ska dock den normala offentliga medfinansieringen från medlemsstaterna ingå i hävstångseffekten också när ingen privat finansiering har uppbådats.

65

I förordningen om gemensamma bestämmelser³⁹ definieras ”förväntad hävstångseffekt” som ”en uppskattning av de ytterligare offentliga och privata medel som kan anskaffas genom finansieringsinstrumentet ned till slutmottagarnivå (…).” I linje med denna definition och för denna effektivitetsrevision definierar vi hävstångseffekt som det antal euro i finansiering (offentlig och privat) som har garanterats eller betalats ut för att finansiera landsbygdsutvecklingsprojekt i relation till antalet euro i offentlig finansiering (från EU och medlemsstaten). Vi beräknade därför hävstångseffekten⁴⁰ på följande sätt:

Finansiering till slutmottagare

Offentliga bidrag

66

Medlemsstaterna gjorde inte mycket för att uppnå en hävstångseffekt. Vid våra granskningsbesök framkom att det inte uppstod någon hävstångseffekt i exempelvis Lettland, Litauen och Italien (Sicilien) eftersom genomförandet av de finansiella instrumenten inte attraherade ytterligare privat kapital till landsbygdsutvecklingsprojekt. Ett visst mått av hävstångseffekt noterades i Frankrike (Korsika), Italien (Apulien) och Rumänien för den icke-garanterade delen av de lån⁴¹ som gavs till slutmottagare.

67

Grekland och Italien (Umbrien)⁴² var de enda medlemsstater där fonderna uttryckligen hade utformats för att uppnå hävstångseffekter. I Grekland förväntades ett visst mått av hävstångseffekt uppnås eftersom en privat bank agerade delfinansieringspartner⁴³ utöver det offentliga bidraget. Men i mitten av 2014 hade ingen hävstångseffekt uppnåtts eftersom inget lån hade utfärdats.

Ruta 7

Uppnådd hävstångseffekt för de sex finansiella instrument som granskades på plats

Det urval av medlemsstater/regioner som vi besökte på plats vid revisionen hade följande hävstångseffekter:

Korsika (GF)
Grekland (LF)
Litauen (LF)
Apulien (GF)
Rumänien (GF)
Sicilien (GF)

Hävstångseffekt
(Beviljade krediter/kapital som betalats in till det finansiella instrumentet)
1,47
Ännu inte
e.t.
2,24
1,41¹
0,28

1För beräkningen i denna tabell användes det högsta fondkapitalet på 220 miljoner euro.

Några finansiella instrument inrättades för sent

68

Flera finansiella instrument inrättades sent, vilket försämrar deras resultat under programperioden 2007–2013. Så var det i Frankrike (Korsika) (juni 2012) och Bulgarien (februari 2012), men framför allt i Grekland och Italien (Kalabrien) (se ruta 8).

Ruta 8

I Grekland och Italien (Kalabrien) försämrade tidsfaktorn fondernas resultat

Den grekiska förvaltningsmyndigheten föreslog i januari 2011 att en lånefond skulle inrättas, och Europeiska kommissionen godkände detta i maj 2011. Den förväntades förbättra likviditeten för investerare och företagare på landsbygden. I verkligheten startade lånefonden inte förrän i januari 2014. Under de särskilda omständigheterna med en akut ekonomisk kris, vilket enligt de nationella myndigheterna förklarade förseningarna, genomfördes lånefonden inte förrän två år innan programperioden går ut vid slutet av 2015. Detta försämrade dess resultat för hela perioden 2007–2013.

Vi konstaterade att det dröjde länge från det att man i Italien (Kalabrien) administrativt inrättade en fond och betalade in fondkapitalet till dess att man utfärdade de första garantierna. Garantifonden inrättades 2010, men de första garantierna utfärdades inte förrän 2013.

Övervakningen av finansiella instrument under 2007–2013 gav inte tillräckligt mycket relevant information om uppnådda resultat

69

Vi anser att följande huvudindikatorer mäter resultatet för finansiella instrument:

—hävstångseffekten,

—den revolverande effekten⁴⁴,

—fallissemangskvoten.

70

Denna uppsättning indikatorer ger information om resultat. Vi konstaterade att ramen för landsbygdsutveckling inte innehöll konkreta mål eller indikatorer som gjorde det möjligt att mäta hur ändamålsenliga och verkningsfulla de finansiella instrumenten var och noterade att medlemsstaterna framför allt övervakade utbetalningsgrader. Medlemsstaterna hade uttömmande förteckningar över berörda slutmottagare⁴⁵, men de fastställde inga prestations- eller resultatindikatorer för att att övervaka resultatet avseende de tre kriterierna (revolverande effekt och hävstångseffekt samt fallissemangskvot).

71

Vi fann också fall där siffrorna i de årliga lägesrapporterna till kommissionen inte alltid var fullständiga eller tillförlitliga (se ruta 9).

Ruta 9

Rapporteringen inte fullständig och tillförlitlig

Rumänien tog med beloppen för icke stödberättigande garantier (se även ruta 10) och rapporterade garantier som hade dragits tillbaka utan att lån hade beviljats. Rumänien rapporterade även garantier som inte var aktiva på grund av att slutmottagarna inte hade betalat garantiprovision.

Litauen tog med lån som aldrig hade blivit aktiva på grund av att kontrakten hade dragits tillbaka, och Frankrike (Korsika) rapporterade uppgifter som inte överensstämde med den attesterade informationen i fondförvaltarens databas.

Var villkoren i avvecklings- och exitstrategierna lämpliga under perioden 2007–2013?

72

Förvaltningen av finansiella instrument följer inte det vanliga systemet för förvaltning av bidrag vid vare sig medlemsstaternas förvaltningar eller hos slutmottagarna. De finansiella instrumenten behövde en helt ny struktur i medlemsstaterna, i synnerhet för att efterleva artiklarna 50–52 i förordning (EG) nr 1974/2006. Centrala inslag i den särskilda strukturen för finansiella instrument är avvecklings- och exitstrategier.

73

Vidare kräver lagstiftningen om landsbygdsutveckling att nyckeldokument (affärsplaner och finansieringsavtal) ska innehålla avvecklings- och exitstrategier. Det bör därför finnas tydliga regler för hur de finansiella instrumenten ska avvecklas när programperioden går ut (den 31 december 2015) och villkor bör fastställas som förhindrar att kvarvarande medel används för något annat ändamål än det ursprungliga landsbygdsutvecklingspolitiska syftet med åtgärden i landsbygdsprogrammet. De finansiella instrumenten bör också bara användas till förmån för enskilda företag. Slutligen bör kommissionen ge medlemsstaterna vägledning om hur de kan minska sin administrativa börda och man bör införa ett lämpligt riskhanteringssystem för att hantera särskilda risker i samband med finansiella instrument (såsom skyddet av offentliga medel).

74

Vi bedömde hur medlemsstaterna och kommissionen uppfyllde dessa krav och konstaterade att det saknades både tydliga regler och vägledning från kommissionen.

Avslutandet hade ännu inte förberetts väl och bestämmelserna tolkades olika av medlemsstaterna och kommissionen

75

Programmen kommer att avslutas vid utgången av landsbygdsutvecklingens programperiod 2007–2013. Då kommer det att fastställas vilka av de finansiella instrumentens utgifter som är stödberättigande och vilka motsvarande belopp som medlemsstaterna får behålla (betalning av saldot för de finansiella instrumenten) (se punkt 33). Det kommer också att fastställas vilka bestämmelser för exit och avveckling som kommer att träda i kraft. Vi upptäckte att denna mycket viktiga händelse inte hade förberetts grundligt av vare sig medlemsstaterna eller kommissionen.

76

Under programperioden 2007–2013 har kommissionen och medlemsstaterna tolkat de tillämpliga reglerna för finansiella instrument på olika sätt, särskilt i fråga om garantifonder. Enligt lagstiftningen är två typer av garantier stödberättigande, nämligen frigjorda respektive löpande garantier. Kommissionen uppgav att alla frigjorda garantier är stödberättigande vid avslutandet. Enligt kommissionen är löpande garantier inte stödberättigande i sin helhet, utan en så kallad riskexponeringskvot ska tillämpas på dem vid avslutandet, vilket minskar de belopp som medlemsstaterna får behålla.

77

Vi konstaterade att GD Jordbruk och landsbygdsutvecklings synsätt i denna fråga överensstämde med GD Regional- och stadspolitiks tolkning i ett vägledande meddelande, men att det saknar stöd i lagstiftningstexten. De medlemsstater som vi besökte under revisionen tolkade reglerna olika. Italien tolkade dem som att riskexponeringskvoten skulle tillämpas på alla garantier (frigjorda och löpande) medan Frankrike (Korsika) och Rumänien inte ville tillämpa någon kvot alls.

Oklarhet om bestämmelserna för exitstrategier

78

Det finns för närvarande inga detaljerade exit- och avvecklingsbestämmelser för medlemsstaterna. EU:s regler för landsbygdsutveckling anger endast att medel som återförs till insatsen efter landsbygdsutvecklingsprogrammets sista datum för stödberättigande ska användas av de berörda medlemsstaterna i form av bidrag till enskilda företag. Alla medlemsstater som besöktes under granskningen ansåg att framtiden för alla de granskade fonderna fortfarande var en öppen fråga: det var oklart om fonderna skulle fortsätta, under hur lång tid och för vilket syfte.

79

Enligt kommissionens tolkning⁴⁶ kan stöd ges till enskilda individer utanför landsbygdsutvecklings- och jordbrukssektorerna, men det fanns ingen tydlig definition av dessa enskilda företag. Vi bedömer att det finns risk att resurser som ursprungligen avsatts för landsbygdsutveckling, för potentiella stödmottagare inom jordbrukspolitiken, överförs till andra sektorer än de som berörs av landsbygdsutveckling.

80

Slutligen konstaterade vi att kommissionen inte hade för avsikt att övervaka denna bestämmelse under perioden efter avslutandet för att se till att medlemsstaterna inte på medellång och lång sikt använder finansieringskapitalet och de återbetalade medlen för andra syften än till förmån för enskilda företag.

Kan ramen för 2014–2020 tillhandahålla de nödvändiga förbättringarna av finansiella instrument?

81

En ny rättslig ram för politiken 2014–2020 inom områdena socialpolitik, fiske, sammanhållning och landsbygdsutveckling antogs i slutet av 2013. I enlighet med budgetförordningen⁴⁷ anger förordningen om gemensamma bestämmelser för perioden 2014–2020 vilka principer som ska gälla vid delad förvaltning av finansiella instrument inom alla områden. Vi bedömde i vilken utsträckning dessa lagändringar kan förbättra de finansiella instrumentens resultat när det gäller landsbygdsutveckling.

Den nya rättsliga ramen är betydligt bättre i några avseenden

82

Vi konstaterade att den rättsliga ramen för finansiella instrument har förbättrats i vissa avseenden, i synnerhet följande:

—Obligatorisk förhandsbedömning för alla instrument bör bl.a. resultera i bättre uppskattning av vilket fondkapital som krävs.

—Stegvisa betalningar kopplade till den faktiska storleken på lånefondernas utbetalningar till slutmottagare eller till det faktiska utnyttjandet av garantifonder bör minska risken för överkapitalisering.

—Möjligheten att inrätta olika typer av finansiella instrument på olika nivåer införs (nationell, regional, transnationell eller gränsöverskridande), t.ex. via fondandelsfonder (holdingfonder⁴⁸), särskilda skräddarsydda eller färdiga instrument (båda ska inrättas av medlemsstaterna) eller via bidrag till instrument på EU-nivå.

—Rapporteringen blir obligatorisk redan från start, bl.a. om en uppsättning indikatorer kopplade till budgetförordningen⁴⁹.

Vissa hinder kvarstår dock

83

Vi konstaterade att risken för överkapitalisering av finansiella instrument kvarstod och att förutsättningarna för att garantera deras långsiktiga effekter ännu inte förelåg. Vi konstaterade också att resultataspekterna fortfarande inte fick tillräcklig uppmärksamhet i EU:s rättsliga ram för 2014–2020 och att de finansiella instrumenten riskerade att fortfarande vara alltför beroende av bidragsordningar.

Fortfarande risk för att kapitalbehovet överskattas så att fonderna överkapitaliseras

84

Den nya bestämmelsen om stegvisa betalningar (artikel 41 i förordningen om gemensamma bestämmelser) föreskriver att betalningar från Ejflu-budgeten till fondkapital avgörs av de finansiella instrumentens utbetalningsaktiviteter. Denna bestämmelse kan begränsa överkapitaliseringen men det finns fortfarande risk för att det inte kommer att vara tillräckligt för att avhjälpa problemet med att man ”parkerar fonder”⁵⁰ för att kringgå tillämpning av regeln om automatiskt återtagande.

85

Ett av huvudsyftena med den nya obligatoriska förhandsbedömningen är att kvantifiera hur mycket som ska avsättas för finansiering av finansiella instrument. Kvaliteten på denna bedömning är därför av största betydelse eftersom den får direkta finansiella effekter. Enligt den nu gällande lagstiftningen behöver kommissionen inte kontrollera kvaliteten.

86

Baserat på erfarenheterna från 2007–2013 finns det risk för att den nya bestämmelsen om stegvisa betalningar kanske inte är en tillräcklig garanti för att fonderna inte ska bli för stora, i synnerhet om förhandsbedömningarna är otillräckliga. Storleken på den första delbetalningen på 25 %⁵¹ bestäms av det belopp som anslagits till det finansiella instrumentet enligt det aktuella finansieringsavtalet (se tabell 4).

Tabell 4

Potentiella effekter av stegvisa betalningar (i miljoner euro)

| Belopp som planeras anslås till det finansiella instrumentet enligt det aktuella finansieringsavtalet | Mellanliggande betalning upp till ett högsta tak på 25 % | Multiplikator | Högsta belopp som ska tillhandahållas som garantier | Senaste belopp för utfärdade garantier | I % av det högsta beloppet
Bulgarien | 121,00 | 30,25 | 5 | 151,25 | 50 | 33,0 %
Italien (Apulien) | 25,00 | 6,25 | 12,5 | 78,125 | 6,6 | 8,5 %
Italien (Sicilien) | 39,50 | 9,875 | 12,5 | 123,44 | 5,5 | 4,4 %

Fortfarande risk för att finansiella instrument inrättas för sent

87

Ett finansiellt instrument måste genomföras vid rätt tidpunkt och i ett tidigt skede av programperioden för att dess resultat ska bli så bra som möjligt under hela programperioden. Vi anser att det sätt på vilket de nuvarande finansiella instrumenten slutredovisas i december 2015 kommer att påverka beslutet och processen för att inrätta finansiella instrument inom den nya ramen. Eftersom inget landsbygdsutvecklingsprogram hade godkänts den 1 december 2014 och inga förhandsbedömningar hade slutförts för de nya finansiella instrumenten är risken stor för att genomförandet inte inleds förrän från och med 2016, vilket förkortar den tid under vilken de finansiella instrumenten kan vara operativa.

Risk för att inriktningen på långsiktiga effekter är otillräcklig

88

Vi konstaterade att några medlemsstater, t.ex. Litauen och Lettland, genomförde finansiella instrument för att hantera enskilda svårigheter orsakade av den ekonomiska och finansiella krisen. Man hade dock slutat använda fonderna när ländernas finansmarknader hade förbättrats (se punkterna 45 och 60). Men för att återbetalningsbara instrument av denna typ ska kunna få stor effekt måste de fungera på lång sikt. På Korsika beviljades krediter för en längre period men garantierna var begränsade till 60 månader. I ett nyligen utfärdat meddelande (se punkt 8) betonade kommissionen också behovet av att på lämpligt sätt överväga långsiktig tillväxt och stödja långsiktiga investeringsprojekt.

89

Vi anser att en förutsättning för att man ska kunna se till att de finansiella instrumenten fungerar på lång sikt är att det finns tydliga övergångsregler mellan programperioderna så att man undviker avbrott kopplade till förvaltningen av programplaneringscyklerna. Det finns ingen sådan bestämmelse i den nya rättsliga ramen.

Hävstångseffekter och revolverande effekter: resultataspekterna behandlades inte tillräckligt

90

Vi konstaterade att resultaten inte övervakades under perioden 2007–2013 (se punkterna 69 och 70). Det fanns därför ingen användbar information som kunde ligga till grund för erfarenhetsåterföringen inför nästa programperiod.

91

Det ställs fortfarande inte krav på privat deltagande (hävstångseffekt) i den nya rättsliga ramen, och den nya lagstiftningen anger inga lämpliga mål eller tillhandahåller uppgifter om hur hävstångsindikatorer beräknas. Vi anser att begreppet hävstångseffekt, såsom det föreslås i punkt 64, inte lämpar sig för finansiella instrument på landsbygdsutvecklingsområdet för programperioden 2014–2020⁵².

92

Vidare anger inte den nya ramen en rättsligt bindande minsta period för revolvering. Enligt artikel 45 i förordningen om gemensamma bestämmelser ska medel som återbetalats till finansieringsinstrumenten under en period på minst åtta år användas i överensstämmelse med programmets eller programmens syfte. Även om vi välkomnar definitionen av en minsta period innebär bestämmelsen att fondkapitalet kan minskas och att dessa medel från finansiella instrument kan återanvändas som bidrag, vilket begränsar de fördelar som det revolverande systemet erbjuder.

Finansiella instrument riskerar att fortfarande vara beroende av bidrag under perioden 2014–2020

93

Vid våra tidigare revisioner av landsbygdsutveckling⁵³ har vi funnit problem i förvaltningen av bidrag för investeringsåtgärder. Dödvikt, undanträngningseffekter och urvalsbrister var vanligt förekommande. Vi konstaterade att den åtgärd som ger stöd till investeringar i bearbetningen av jordbruksprodukter var den som oftast innehöll fel⁵⁴. Eftersom finansiella instrument har tillgång till ytterligare sakkunskap vid bedömningen av projektens bärkraft (se punkt 14) skulle de kunna minska de risker som har identifierats i samband med användningen av bidrag.

94

Alla slutmottagare som uppfyller stödberättigande- och urvalskriterierna för att få tillgång till ett finansiellt instrument kan ansöka direkt och behöver inte ansöka om stödordningen. Detta innebär direkt tillgång till ett finansiellt instrument. Till skillnad från situationen under programperioden 2007–2013 (se punkterna 34 och 35) innebär direkt tillgång att de finansiella instrumentens insatsområde utvidgas och därigenom även deras potentilla inverkan.

95

Kommissionen angav i ett policydokument⁵⁵ för programperioden 2014–2020 möjligheten till direkt tillgång till finansiella instrument som en av de viktigaste ändringarna mellan de två programperioderna. Vi anser dock att övergången från indirekt till direkt tillgång inte kan hänföras till den nya rättsliga ramen eftersom indirekt tillgång inte krävdes enligt den lagstiftning som gällde för perioden 2007–2013⁵⁶. Den metod som används för sammanhållning innefattar direkt tillträde, och GD regional- och stadspolitik har fastställt regler för hur finansieringsinstrument och bidrag ska kombineras. GD Jordbruk gjorde ingenting liknande för perioden 2007–2013 (se punkt 37).

20Basilicata, Kalabrien och Apulien (inom EUGFJ-utveckling) och Marche (inom EUGFJ-garanti).

21FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation.

22Kvitton utfärdas som bevis för att specificerade varor i en viss mängd och av en viss kvalitet har deponerats på en viss plats av namngivna deponenter. Deponenterna kan använda kvittona som säkerhet för att få finansiering.

23De viktigaste skälen var följande: landsbygdsutvecklingens särdrag behandlas inte alls (eller inte korrekt) av den styrande rättsliga ramen, populationen stödmottagare, dvs. jordbrukare, är vana vid att få bidrag, man såg inte tillräckliga fördelar med att använda finansiella instrument jämfört med andra stödåtgärder, stöd genom finansiella instrument skulle inte passa de vanliga Ejflu-stödmottagarna och man såg inget behov av och ingen efterfrågan på finansiella instrument inom landsbygdsutvecklingsområdet.

24Artikel 26 i rådets förordning (EG) nr 1290/2005 av den 21 juni 2005 om finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken (EUT L 209, 11.8.2005, s. 1).

25Artikel 52.1 i kommissionens förordning (EG) nr 1974/2006.

26Detta definieras som beloppet för garantier som inte återbetalats i förhållande till beloppet för garantier som utfärdats.

27Kommissionens förordning (EG) nr 1974/2006.

28Artikel 29 i rådets förordning (EG) nr 1290/2005.

29GD Jordbruk och landsbygdsutvecklings årliga verksamhetsrapport om 2013, bilaga 10, s. 158.

30Revisionsrättens årsrapporter om budgetåren 2010 (punkt 4.33) (EUT C, 10.11.2011) och 2012 (punkt 4.7) (EUT C 331, 14.11.2013); revisionsrättens yttrande nr 7/2011 över förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om gemensamma bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden, Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling och Europeiska havs- och fiskerifonden som omfattas av den gemensamma strategiska ramen, om allmänna bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden och Sammanhållningsfonden samt om upphävande av förordning (EG) nr 1083/2006 (EUT C 47, 17.2.2012) (punkt 49), särskild rapport nr 2/2002 (punkt 54) och vårt dokument (2014) Jordbruk och sammanhållning: en översikt över EU:s utgifter 2007–2013 (punkt 21) (http://eca.europa.eu).

31I sitt svar på revisionsrättens årsrapport om budgetåret 2012 medger kommissionen att den själv har ”konstaterat att vissa medlemsstater överanvänder förskottsbetalningar och finansieringstekniska instrument som kan ha till följd att förlust av medel enligt n + 2-reglerna minskas eller helt och hållet undviks.”

32Mellan 10 och 30 % av den tillgängliga budgeten för de aktuella åtgärderna.

33Artikel 9.2 i rådets förordning (EG) nr 1290/2005 och artikel 73 i rådets förordning (EG) nr 1698/2005 av den 20 september 2005 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) (EUT L 277, 21.10.2005, s. 1).

34Fondförvaltaren (ISMEA) är ett offentligt organ som tillhandahåller information och finansiella tjänster till jordbrukssektorn i Italien. Det förvaltar en nationell garantifond och är också fondförvaltare för sex regionala garantifonder som får stöd från Ejflu.

35De räntesatser som erbjuds av lånefonden jämfört med marknadsräntorna.

36Se punkterna 5.33–5.36: Enligt de senaste siffrorna från kommissionen hade endast 37 % av de 8,4 miljarder euro som betalades in till finansiella instrument mellan 2007 och slutet av 2012 betalats ut eller använts till garantier till slutmottagare.

37Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) nr 966/2012 av den 25 oktober 2012 om finansiella regler för unionens allmänna budget och om upphävande av rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002 (EUT L 298, 26.10.2012, s. 1).

38Se kommissionens delegerade förordning (EU) nr 1268/2012 av den 29 oktober 2012 om tillämpningsföreskrifter för Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) nr 966/2012 om finansiella regler för unionens allmänna budget (EUT L 362, 31.12.2012, s. 1).

39Se artikel 37.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1303/2013 om fastställande av gemensamma bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden, Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling och Europeiska havs- och fiskerifonden, om fastställande av allmänna bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden och Europeiska havs- och fiskerifonden samt om upphävande av rådets förordning (EG) nr 1083/2006 (EUT L 347, 20.12.2013, s. 320).

40Se punkt 102 i särskild rapport nr 2/2012.

41Exempel: garantin i Frankrike (Korsika) täcker 65 % av lånet medan den i Rumänien kan gå upp till 80 %.

42I Italien (Umbrien) anger affärsplanen för en garantifond som inte granskades på plats att minst 20 % av fondens medel måste komma från den privata sektorn.

43Hela det kapital som investerades i lånefonden uppgick till 253,025 miljoner euro, varav 115 miljoner euro var den offentliga delen och 138,025 miljoner euro var den privata delen som investerades av Piraeus Bank.

44Kommissionen anser också att dessa två resultatindikatorer (hävstångseffekt och revolverande effekt) är relevanta (se punkt 63).

45Förteckningarna angav också de berörda åtgärderna, lånebeloppen, garantiernas storlek (om tillämpligt), valutor, lånesituationen (återbetalningar) osv.

46Yttrande från juridiska avdelningen vid GD Jordbruk och landsbygdsutveckling i en PM till revisorerna daterad den 8 oktober 2014.

47Artikel 139.5 i förordning (EU, Euratom) nr 966/2012.

48Fonder som inrättas för att investera ekonomiska medel i riskkapitalfonder, garantifonder, lånefonder eller fonder och andra stimulansordningar som ger lån, garantier för återbetalningspliktiga investeringar eller liknande instrument.

49Förvaltningsmyndigheterna ska t.ex. särskilt rapportera om insatser som omfattas av finansiella instrument genom en bilaga till den årliga lägesrapporten. Ett antal delar kommer att ingå (hävstångseffekt, resultat) så att rapporteringen följer budgetförordningen. När det gäller Ejflu är denna rapportering en nyhet.

50I Italien (Sicilien) t.ex. beviljades garantier på ett kontinuerligt sätt men generellt var det endast en liten del av kapitalet som faktiskt användes. Garantifonden användes således för att ”parkera” medel.

51Förordningen om gemensamma bestämmelser föreskriver att inget belopp som betalas från programmet till det finansiella instrumentet får överstiga 25 % av det totala programbidragsbelopp som anslagits till det finansiella instrumentet.

52I artikel 59.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1305/2013 av den 17 december 2013 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 1698/2005 (EUT L 347, 20.12.2013, s. 487) sägs att ”bidraget från Ejflu ska beräknas på grundval av de stödberättigande offentliga utgifterna”.

53Se t.ex. särskild rapport nr 8/2012 Målinriktningen av stödet för modernisering av jordbruksföretag, särskild rapport nr 1/2013 Har EU:s stöd till livsmedelsbearbetningsindustrin varit ändamålsenligt och effektivt och höjt värdet på jordbruksprodukter? och särskild rapport nr 6/2013 Har åtgärderna för att diversifiera ekonomin på landsbygden gett medlemsstaterna och kommissionen valuta för pengarna? (http://eca.europa.eu).

54Särskild rapport nr 23/2014 Fel i landsbygdsutvecklingsutgifter: Vad beror de på och hur åtgärdas de? (http://eca.europa.eu).

55Europeiska kommissionen, Financial instruments in ESIF programmes 2014–2020, a short reference guide for Managing Authorities (finansiella instrument inom europeiska struktur- och investeringsfondsprogram 2014–2020, en kort vägledning för förvaltningsmyndigheter), 2.7.2014.

56Rådets förordning (EG) nr 1698/2005 och kommissionens förordning (EG) nr 1974/2006.

Slutsatser och rekommendationer

96

Vår övergripande slutsats var att finansiella instrument inte hade varit framgångsrika på landsbygdsutvecklingsområdet⁵⁷, och även om programperioden 2014–2020 kan bli framgångsrik kommer det att bli en stor utmaning att uppnå önskad inverkan. Man hade inte tydligt tagit hänsyn till landsbygdsutvecklingspolitikens särdrag och det inte hade gjorts någon bedömning av verkliga behov. Vi konstaterade därför att de potentiella fördelarna med att komma bort från bidragsberoendet⁵⁸ inte framkom av det faktiska genomförandet av finansiella instrument under 2007–2013.

97

Vi konstaterade att ramen för 2014–2020 skulle kunna tillhandahålla de nödvändiga förbättringarna. Det fanns dock fortfarande vissa hinder för mer omfattande användning av finansiella instrument. Även om nya särskilda bestämmelser har införts för att begränsa det återkommande problemet med överkapitalisering kvarstår risken. Slutligen behandlades de centrala resultataspekterna hävstångseffekter och revolverande effekter ännu inte tillräckligt (punkterna 81–95).

98

Vi konstaterade att det saknades tydliga motiveringar till inrättandet av finansiella instrument för programperioden 2007–2013 och att de var överkapitaliserade (punkterna 21–50). Efterfrågan på finansiella instrument under 2007–2013 var särskilt låg, och det kommer därför att vara nödvändigt att tillhandahålla särskilda incitament för att de ska användas under de kommande åren. Under 2007–2013 fanns inte längre ett separat ”finansieringstekniskt” instrument, som under perioden 2000–2006, och finansiella instrument kunde endast byggas in i ett urval av investeringsåtgärder. Möjligheten att inrätta finansiella instrument, antingen som en del av en investeringsåtgärd eller som en fristående åtgärd, ger större flexibilitet i förvaltningen av investerade pengar samtidigt som den försvagar kopplingen till bidrag. Ramen för 2014–2020 erbjuder inte heller denna möjlighet.

Rekommendation 1

För att göra det attraktivare för medlemsstaterna att inrätta finansiella instrument för landsbygdsutveckling bör kommissionen kartlägga utmaningarna, särdragen och hindren inom området och aktivt uppmana medlemsstaterna att använda instrumenten när det är lämpligt. För att stimulera efterfrågan skulle medlemsstaterna kunna få avsätta en viss andel av den tillgängliga Ejflu-budgeten till finansiella instrument och göra dem attraktivare än bidrag vid tydligt definierade omständigheter.

99

Problemet med överkapitalisering av finansiella instrument var återkommande under perioden 2007–2013 och ledde till ett fondkapital som var 370 miljoner euro för högt (se punkt 48). Trots att särskilda bestämmelser (obligatoriska förhandsbedömningar och stegvisa betalningar) infördes i den rättsliga ramen för 2014–2020 för att begränsa problemet kvarstår kanske risken.

Rekommendation 2

På landsbygdsutvecklingsområdet bör kommissionen ge vägledning och aktivt förbättra kvaliteten på de obligatoriska förhandsbedömningarna av finansiella instrument, vilka är tänkta att fungera som nyckelverktyg för att undvika överkapitalisering. Dessutom bör medlemsstaterna använda lämplig teknisk expertis för att godkänna den riskexponeringskvot som används.

100

De finansiella instrumentens resultat var otillräckligt under programperioden 2007–2013 (punkterna 70 och 71). Deras resultat var dåligt när det gällde att revolvera pengar och att genom hävstångseffekter få fram ytterligare privata medel till landsbygdsutvecklingspolitiken. Rapporteringsförfarandet var inte utformat så att det gav en fullständig bild av de finansiella instrumentens verksamhet och relevant information om vilka resultat som uppnåtts. Därför utförde kommissionen inte sina tillsynsuppgifter vid delad förvaltning på ett tillfredsställande sätt. De förbättringar som införts i den rättsliga ramen för 2014–2020 kan dock åtgärda de viktigaste rapporteringsbrister som vi konstaterat (se punkt 82).

Rekommendation 3

Inom landsbygdsutvecklingsområdet och för att göra de finansiella instrumenten ändamålsenligare under programperioden 2014–2020 bör kommissionen fastställa lämpliga normer och mål för hävstångseffekter och revolverande effekter.

101

Finansiella instrument måste fungera på lång sikt för att ge full effekt. Vi konstaterade att man inte hade lagt tillräcklig vikt vid denna aspekt. Ett exempel är att lånefonder kunde lösa kortsiktiga problem i form av likviditetsbrist under den nyligen inträffade ekonomiska krisen. Därför löpte de endast över en begränsad tidsperiod trots att det hade gjorts stora administrativa ansträngningar för att inrätta dem.

Rekommendation 4

För att främja de långsiktiga effekterna av finansiella instrument bör kommissionen och medlemsstaterna besluta om tydliga övergångsregler mellan programperioderna. Medlemsstaterna bör genomföra de nya rättsliga bestämmelserna så att största möjliga flexibilitet garanteras. I detta sammanhang skulle kommissionen kunna uppmana medlemsstater att inrätta ett enda finansiellt instrument som tillhandahåller både lån och garantier, vilket ökar dess aktivitet och kritiska massa.

102

Vid våra tidigare revisioner av landsbygdsutveckling fann vi problem (dödvikt, undanträngningseffekter och urvalsbrister) i förvaltningen av bidrag för investeringsåtgärder (se punkt 93). Finansiella instrument skulle kunna minska de risker som identifierats i samband med användningen av bidrag.

Rekommendation 5

Medlemsstaterna bör vara särskilt uppmärksamma på potentiella dödvikts- eller undanträngningseffekter när de bedömer finansieringsansökningar. De bör därför använda lämpliga indikatorer, t.ex. för avkastning på investeringar och uppskattat kassaflöde. För bidragsberättigande verksamhet med särskilt hög risk för dödvikts- och undanträngningseffekter kan finansiella instrument bli det bästa alternativet. Medlemsstaterna bör undersöka hur bidrag och finansiella instrument kan kombineras för att ge bästa valuta för pengarna genom att hävstångseffekter/revolverande effekter optimeras.

103

Slutligen drar vi slutsatsen att det för perioden 2007–2013 varken fanns närmare bestämmelser för fastställandet av det saldo för de finansiella instrumenten som skulle betalas ut vid programperiodens slut eller lämpliga exitstrategier, vilket främst berodde på att kommissionen inte hade ställt upp tydliga regler för dessa aspekter (punkterna 72–80).

Rekommendation 6

Kommissionen bör i god tid under 2015 tillhandahålla tydliga bestämmelser för det operativa genomförandet och en exitstrategi innan programperioden 2007–2013 avslutas.

Denna rapport antogs av avdelning I, med ledamoten Rasa Budbergytė som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 25 mars 2015.

För revisionsrätten

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
ordförande

57Se även bilaga II till denna rapport.

58Europeiska kommissionen, Financial instruments in ESIF programmes 2014-2020, a short reference guide for Managing Authorities (finansiella instrument inom europeiska struktur- och investeringsfondernas program 2014–2020, en kort vägledning för förvaltningsmyndigheter), 2.7.2014.

Bilagor

Bilaga I

Uppskattning av överkapitaliseringen av garantifonderna per den 31 december 2013 enligt riskexponeringskvoten

| Belopp som betalats in till fonden 31.12.2013 (i euro) | Garantier som tillhandahållits slutmottagare 31.12.2013 (i euro) | Högsta förväntade andel fallissemang | Den risk-exponeringskvot som använts för att fastställa det belopp som betalas in till fonden (1 till X) | Uppskattning av överkapitaliseringen av fonden (i euro)
Bulgarien | 121 000 000,00 | 50 006 000,00 | 20,0 % | 5,0 | 110 998 800,00
Frankrike (Korsika) | 600 000,00 | 403 795,00 | 33,3 % | 3,0 | 465 401,67
Italien (Sicilien) | 37 628 950,00 | 5 485 210,23 | 33,3% | 3,0 | 35 800 546,59
Italien (Apulien) | 5 000 000,00 | 6 585 275,50 | 8,0 % | 12,5 | 4 473 177,96
Italien (Lazio) | 2 500 000,00 | 920 105,60 | 8,0 % | 12,5 | 2 426 391,55
Italien (Kampanien) | 2 250 000,00 | 3 262 536,52 | 8,0 % | 12,5 | 1 988 997,08
Italien (Umbrien) | 4 800 000,00 | 0,00 | 33,3 % | 3,0 | 4 800 000,00
Italien (Molise) | 2 450 000,00 | 2 451 400,00 | 33,3 % | 3,0 | 1 632 866,67
Italien (Basilicata) | 14 860 000,00 | 1 699 990,00 | 33,3 % | 3,0 | 14 293 336,67
Italien (Kalabrien) | 10 000 000,00 | 1 678 400,00 | 50,0 % | 2,0 | 9 160 800,00
Rumänien | 220 000 000,00 | 177 173 471,00 | 20,0 % | 5,0 | 184 565 305,80
Totalt | 421 088 950,00 | 249 666 183,85 |  |  | 370 605 623,98
Det kapital som behövdes (i euro) | 50 483 326,02
Överkapitalisering (i form av faktor) | 8,34

Källa: Revisionsrättens granskningsresultat.

Bilaga II

Översikt över de största bristerna som försämrar de granskade finansiella instrumentens resultat

| Frankrike (Korsika) | Italien | Rumänien | Grekland | Litauen
Apulien | Sicilien
Typ | GF | GF | GF | GF | LF | LF
Inrättades sent | B |  |  |  | B |
Överskattad efterfrågan | B | B | B | B | B | B
För låg riskexponeringskvot (för GF) | B |  | B |  | e.t. | e.t.
För höga kapitalbidrag |  |  | B | B | B | B
Låg utbetalningsgrad |  |  | B |  | B | B
För låg revolverande effekt | B | B | B | B | B | B
För låg hävstångseffekt | B | B | B | B | B | B
Ingen rapportering om resultat | B | B | B | B | B | B

GF: garantifond, LF: lånefond och e.t.: ej tillämpligt

B Identifierad brist.

Källa: Revisionsrättens granskningsresultat.

Kommissionens svar

Sammanfattning

I

Även om ett av de mervärden som förknippas med finansiella instrument är att dra till sig privat kapital, kopplar inte EU-lagstiftningen¹ på området för landsbygdsutveckling 2007–2013 uttryckligen samman finansieringstekniska instrument med privat finansiering.

III

Kommissionen noterar att programperioden 2014–2020 just har inletts och att de flesta av programmen inom de europeiska struktur- och investeringsfonderna, inklusive de regionala utvecklingsprogrammen, ännu inte har antagits. Dessutom kan finansiella instrument inrättas av medlemsstaterna när som helst under programperioden.

IV

Kommissionen noterar att finansiella instrument genomfördes i sju medlemsstater under perioden 2007–2013, vilket är en avsevärd förbättring jämfört med perioden 2000–2006 under vilken bara två medlemsstater använde dem.

EU:s rättsliga ram för programperioden 2007–2013 medger stor flexibilitet i genomförandet av åtgärderna för landsbygdsutveckling. Kommissionen anser att den rättsliga ramen för 2007–2013 tar hänsyn till särdragen i landsbygdsutvecklingen och att detta återspeglas i de finansiella instrument som får stöd genom Ejflu. I rådets förordning (EG) nr 1698/2005 och kommissionens förordning (EG) nr 1974/2006 definieras Ejflus tillämpningsområde och insatsområde, inbegripet särskilda stödåtgärder². Varje åtgärd för landsbygdsutveckling innehåller olika regler för stödberättigande. De finansiella instrument som har inrättats inom ramen för åtgärden måste följa dessa regler och de bör ingå som en del av finansieringsavtalet.

Kravet på att utföra en lämplig förhandsbedömning av förväntade förluster infördes 2011 avseende medfinansiering genom Ejflu för insatser som omfattar garantifonder³. När det gäller programperioden 2014–2020, är förhandsbedömning obligatorisk för all verksamhet som omfattar finansiella instrument som medfinansieras genom Ejflu⁴. Lagstiftningen ger medlemsstaterna incitament att använda finansiella instrument och ger dem möjlighet att omedelbart påbörja modeller som är färdiga att genomföra såsom standardmodeller. Kommissionen ger också nödvändig vägledning till medlemsstaterna och intressenter och kommer att fortsätta att göra detta under resten av perioden 2014–2020.

V

Garantifonder måste ha en viss likviditet för att säkerställa friktionsfria investeringar i företag.

Efter det att medlemsstaterna gjort en uppdaterad bedömning av behoven och förberedelse för avslutandet av garantifonderna, minskade beloppet till 362,69 miljoner euro i slutet av 2014.

VI

De finansiella instrument som får stöd genom Ejflu har inrättats inom den lagstadgade perioden, i linje med EU-lagstiftningen.

Kommissionen vill påminna om att landsbygdsutveckling genomförs genom delad förvaltning där medlemsstaterna är fullt ansvariga för övervakningen av insatserna.

Kommissionen konstaterar att den för perioden 2007–2013 samlade omfattande information för rapportering av befintliga finansiella instrument. Dessutom har man utformat en omfattande rapportering av finansiella instrument för programperioden 2014–2020⁵.

Kommissionen anser att bedömningen av nyttan av de finansiella instrumenten också bör göras mot bakgrund av den finansiella krisen som påverkar tillgången till finansiering i vissa medlemsstater.

VII

Kommissionen konstaterar att det är de nationella myndigheternas ansvar att säkerställa att enskilda insatser genomförs i enlighet med tillämpliga rättsliga bestämmelser. Kommissionen utvärderar de frågor som hänför sig till finansiella instrument under sina revisionsbesök.

Enligt den tillämpliga EU-lagstiftningen för 2007–2013 ska avvecklings- och exitarrangemangen fastställas av förvaltningsmyndigheten i finansieringsavtalet tillsammans med fondförvaltaren, vilket ska säkerställa efterlevnaden av relevanta bestämmelser.

Med delad förvaltning och i enlighet med subsidiaritetsprincipen måste kommissionen försäkra sig om att medlemsstaterna inrättar lämpliga förvaltnings- och kontrollsystem.

För perioden 2007–2013 gav kommissionen vägledning till varje medlemsstat som begärde det. Riktlinjerna om avslutande av landsbygdsutvecklingsprogrammen för 2007–2013 antogs under 2015⁶. Efterlevnaden av de rättsliga reglerna och vägledningen kommer att kontrolleras vid granskningen av räkenskaperna.

Kommissionen kommer att ge mer och bättre vägledning för perioden 2014–2020.

VIII

Kommissionen anser att den nya rättsliga ramen för programperioden 2014–2020 tillräckligt väl bemöter den oro som uttryckts av domstolen.

Frågan om överkapitalisering tas upp i bestämmelserna i artikel 41 i förordning (EU) nr 1303/2013 där infasade betalningar, som grundar sig på att man uppnår konkreta resultat, har införts som en allmän regel för alla finansiella instrument under 2014–2020.

De viktigaste frågorna är välriktade vad gäller övervakningen av finansiella instrument som stöds genom de europeiska struktur- och investeringsfonderna, i enlighet med artikel 46 i förordning (EU) nr 1303/2013. Vidare har kommissionen påpekat fyra resultatindikatorer som fastställs i artikel 12 i förordning (EU) nr 480/2014.

För att uppmuntra användningen av finansiella instrument har kommissionen förstärkt sitt samarbete på området jordbruk och landsbygdsutveckling tillsammans med Europeiska investeringsbanken (EIB), och de undertecknade ett samförståndsavtal den 14 juli 2014⁷. Detta samarbete inbegriper möjligheten att nyttja EIB-gruppens erfarenheter och kunskaper om finansiella instrument och dess tillämpning i landsbygdsutveckling.

Kommissionen har även lanserat ”fi-compass”, som är en omfattande plattform för tekniskt bistånd, som kommer att ge metodisk vägledning och medvetandehöjande åtgärder till stöd för kommissionen, medlemsstaterna och intressenter på området finansiella instrument som stöds genom de europeiska struktur- och investeringsfonderna under perioden 2014–2020⁸. Som en del av sitt arbetsprogram kommer ”fi-compass” också att framställa särskilda Ejflu-produkter.

IX a) Första punktsatsen

Kommissionen godtar att identifiera problemen, särdrag och hinder för att inrätta finansiella instrument inom Ejflu.

En sådan analys kommer att göras inom ramen för ”fi-compass” verksamhet, som är en omfattande plattform för tekniskt bistånd som tillhandahåller metodisk vägledning och medvetandehöjande åtgärder till stöd för kommissionen, medlemsstaterna och intressenter på området finansiella instrument som stöds genom de europeiska struktur- och investeringsfonderna under perioden 2014–2020⁹.

IX a) Andra punktsatsen

Kommissionen godtar denna rekommendation som delvis redan genomförts.

Inom ramen för de europeiska struktur- och investeringsfondernas plattform för tekniskt bistånd, ”fi-compass” lämnas allmän och fondspecifik vägledning om förhandsbedömningar. Detta omfattar också hela Ejflu samt specifika sektorer, såsom jordbruk och skogsbruk.

IX a) Tredje punktsatsen

Kommissionen godtar denna rekommendation som delvis redan genomförts.

Kommissionen har tillhandahållit standardmodeller för låne- och garantifonder inom landsbygdsutveckling. Man undersöker för närvarande via de europeiska struktur- och investeringsfondernas plattform för tekniskt bistånd, ”fi-compass”, möjligheten för en annan modell för energieffektivitet och förnybar energi, vars leverans är planerad till slutet av 2015.

När det gäller samarbetet med EIB-gruppen undertecknade kommissionen ett samförståndsavtal för samarbete inom jordbruks- och landsbygdsutveckling, enligt vilket man förväntar sig att EIB ska erbjuda särskilda system för finansiella instrument till medlemsstaterna som ska genomföras inom ramen för Ejflu. Ett särskilt evenemang om detta samförståndsavtal är redan planerat till den 23 mars 2015.

IX a) Fjärde punktsatsen

Kommissionen godtar denna rekommendation, i den utsträckning reglerna för avslutande av programmen för landsbygdsutveckling 2007–2013¹⁰ är inom dess tillämpningsområde.

Kommissionen noterar att enligt den tillämpliga EU-lagstiftningen för 2007–2013 ligger utvecklingen av specifika operativa genomförandebestämmelser, inbegripet en lämplig exitstrategi för varje finansieringstekniskt instrument, inom medlemsstaternas ansvarsområde.

IX b)

Kommissionen godtar denna rekommendation som för närvarande håller på att genomföras.

Övergångsbestämmelserna för perioden 2007–2013 har antagits.

När det gäller 2014–2020 kommer diskussioner att föras med medlemsstaterna när avslutandet av programperioden 2014–2020 närmar sig och övergångsbestämmelser ska fastställas.

IX c)

Denna rekommendation riktas till medlemsstaterna.

Inledning

05

EU-lagstiftningen för 2007–2013 innehåller inte någon regel om återanvändning av de ursprungliga anslagen som användes för att inrätta finansiella instrument. De resurser som inte används kan omprogrammeras till andra former av stöd.

06

Kommissionen noterar att programperioden 2014–2020 just har inletts och att de flesta av programmen inom de europeiska struktur- och investeringsfonderna, inklusive de regionala utvecklingsprogrammen, ännu inte har antagits. Dessutom kan medlemsstaterna inrätta finansiella instrument när som helst under programperioden.

12

Efter det att medlemsstaterna uppdaterat en bedömning av behoven och förberedelse för avslutandet av garantifonderna, minskades beloppet för 2013 till 362,69 miljoner euro vid utgången av 2014.

13

I enlighet med principerna om subsidiaritet och delad förvaltning ligger inrättandet av finansiella instrument, genomförandet av dessa och utvärderingen av efterfrågan inom medlemsstaternas ansvarsområde. Detta innefattar antagandet av samtliga lagar och andra författningar på nationell eller regional nivå, inklusive finansieringsavtal.

Kommissionen övervakar hur medlemsstaterna genomför sina regionala utvecklingsprogram och kontrollerar i detta sammanhang hur medlemsstaterna genomför finansiella instrument med stöd genom Ejflu.

Kommissionen noterar att de utbetalande organen spelar en viktig roll inom ramen för landsbygdsutvecklingspolitiken och dess genomförande.

Revisionens omfattning och inriktning samt revisionsmetod

20

Kommissionen noterar att finansiella instrument för landsbygdsutveckling också kan stödja andra investeringsåtgärder som 311 (diversifiering av jordbruksverksamhet), 312 (inrättande och utveckling av mikroföretag på landsbygden), 313 (landsbygdsturism), 321 (grundläggande tjänster och infrastruktur) etc. Hänsyn bör också tas till stöd som ges inom ramen för programmet Leader.

Iakttagelser

21

Bestämmelserna om finansiella instrument för landsbygdsutveckling under 2007–2013 har förbättrats avsevärt i jämförelse med perioden 2000–2006.

22

Kommissionen anser att elektroniska undersökningar som utförs vid avslutandet inte helt fångar upp skälen till inrättandet av finansiella instrument i början av en programperiod.

23

Kommissionen anser att den i tillräcklig utsträckning har utvärderat och uppmärksammat särskilda egenskaper i landsbygdsutvecklingen vid utformningen av den rättsliga ramen för 2007–2013. I synnerhet beskrivs i förordning (EG) nr 1698/2005 mer än 30 olika åtgärder som riktas till en väl avgränsad grupp stödmottagare och innehåller de kriterier för stödberättigande och särskilda krav som finansiella instrument med stöd genom Ejflu måste uppfylla. Detta beskrivs närmare i bestämmelserna i genomförandeförordning (EG) nr 1974/2006.

Se också kommissionens svar på punkt 21.

Kommissionen noterar att mottagare av landsbygdsutvecklingsstöd är jordbruksföretag av alla storlekar. Småskaligt jordbruk i EU har olika dimensioner och är land-, region- och/eller undersektorsspecifikt. Samtidigt är jordbrukarna inte de enda mottagarna av landsbygdsutvecklingsstöd.

Sammanhållningspolitiken stöder i princip inte jordbruket, men omfattar i likhet med politiken för landsbygdsutveckling många mikroföretag och små icke-jordbruksföretag.

26

EU:s rättsliga ram för programperioden 2007–2013 innehåller stor flexibilitet i genomförandet av eller åtgärderna för landsbygdsutveckling. Kommissionen anser att behoven och möjligheterna beskrivs tillräckligt tydligt för att göra de finansiella instrumentens programplanering lämplig och möjlig. När kommissionen godkänner de regionala utvecklingsprogrammen eller ändringar av dessa, genomför den en analys i syfte att bedöma om programmen och åtgärderna är förenliga med EU:s strategiska riktlinjer, relevanta nationella strategiplaner och att de uppfyller kraven i relevanta rättsliga bestämmelser.

Varje åtgärd för landsbygdsutveckling som fick stöd genom finansiella instrument hade tydliga och klart fastställda mål, i överensstämmelse med EU-lagstiftningen och de nationella strategiska planerna. EU-lagstiftningen kräver inte att enbart mätbara mål införs.

När det gäller programperioden 2014–2020 fastställs på förhand fastställda kvantifierade mål för vart och ett av de fokusområden som omfattas av EU:s prioriteringar i förhållande till Ejflu. Programmets innehåll ska inbegripa en beskrivning av strategin och visa att de utvalda åtgärderna i relation till EU:s prioriteringar bygger på sund interventionslogik som utgår från en förhandsutvärdering.

Ruta 2

De mål som anges var förenliga med den allmänna situationen med avsaknad av kreditmöjligheter. Genom de regionala utvecklingsprogrammen vidareutvecklas målsättningarna inom ramen för de åtgärder som får stöd genom de finansiella instrumenten. Finansieringsöverenskommelserna mellan medlemsstaterna och fondförvaltare kan också innehålla motiveringar och mål relaterade till respektive finansiellt instrument.

Dessa allmänna skäl förklarar behovet av att inrätta en lånefond. Uppgifterna om det fullständiga underlaget för användningen, de särskilda mål som ska nås och exitstrategin är alla punkter som ingår i det ”finansieringsavtal” som undertecknats mellan ETEAN (fondförvaltare) och ministeriet (förvaltningsmyndighet).

Detta bekräftar överensstämmelsen mellan programplaneringsstrategin och dess förenlighet med EU-lagstiftningen. Litauen och Rumänien genomled en mycket allvarlig kreditåtstramning som gjorde det omöjligt för stödmottagarna att få banklån för sina projekt.

Ytterligare mål definieras inom ramen för dessa åtgärder.

Se ovan för Rumänien.

27

Kravet att utföra en förhandsbedömning av förväntade förluster infördes under 2011 för Ejflus medfinansiering av insatser som omfattar garantifonder¹¹. Dessa förhandsbedömningar ska ta hänsyn till gällande marknadspraxis för liknande insatser för denna typ av investeringar och den marknad för vilken garantifonder ska fastställas.

När det gäller programperioden 2014–2020 är utförandet av en förhandsbedömning, vars innehåll är rättsligt definierat, obligatorisk för all verksamhet som omfattar finansiella instrument som medfinansieras genom Ejflu¹².

Under perioden 2007–2013 krävdes i lagstiftningen att de som ansökte om att bli fondförvaltare skulle lämna en verksamhetsplan med ett konkret innehåll, som ska utvärderas av förvaltningsmyndigheten.

Kommissionen noterar att alla finansiella instrument som får stöd genom Ejflu under 2007–2013 inrättades i samband med den finansiella och ekonomiska krisen under vilken tillgången till kredit var svår och likviditetsproblem kunde konstateras i hela Europa.

I Bulgarien gjordes t.ex. en förhandsbedömning av de förväntade förlusterna/bristanalys före fastställandet av exponeringsnivån och fondens slutliga kapital. I Rumänien gjordes en löpande bedömning efter ändringen i 2007–2013 års lagstiftning, enligt vilken det från och med 2011 krävdes en förhandsbedömning av förväntade förluster för garantifonder. I samband med diskussionerna i den regionala utvecklingsplanen om avslutande av finansiella instrument bekräftade Italien officiellt sin strategi när det gällde att genomföra förhandsbedömningar för perioden 2007–2013.

Bristande likviditet och/eller svårigheter för jordbrukare att få tillgång till kredit utgör också allvarliga skäl som motiverar att medlemsstaterna använder särskilda finansiella instrument.

28

Finansiella instrument inom landsbygdsutveckling är lämpliga för alla potentiella investerare i företag som skulle kunna stödjas genom Ejflu.

Under 2007–2013 förbättrade kommissionen lagstiftningen genom att införa ett krav på förhandsbedömning av förväntade förluster för garantifonder.

När det gäller programperioden 2014–2020 kommer en behovsbedömning att krävas i samtliga fall där en medlemsstat beslutar att bidra med finansiering från Ejflu till ett finansiellt instrument¹³. Dessutom ger bestämmelserna om infasningsbetalningar ytterligare en skyddsåtgärd.

Se även svaren på punkterna 21 och 22.

30

Kommissionen konstaterar att överförda belopp till fonder inte är tillräckligt för att anse de överförda beloppen som stödberättigande vid avslutandet.

31

Kommissionen vill betona att de deklarerade utgifterna redovisades korrekt. Kommissionen har emellertid också vid sina egna revisioner i vissa medlemsstater konstaterat att överföringar till de finansiella instrumentens fonder har sett alltför stora ut i förhållande till hur de slutliga mottagarna använt instrumenten.

Kommissionen noterar att karaktären på de finansiella instrumenten inte tillåter omedelbar användning av alla belopp som överförs till det. Finansiella instrument behöver tid för att utvecklas till väl fungerande mekanismer och behöver en inledande likviditet för att säkra enkla investeringar i företag.

Frågan om överkapitalisering¹⁴ tas upp i bestämmelserna i artikel 41 i förordning (EU) nr 1303/2013 där infasade betalningar, som grundar sig på uppnåendet av konkreta betalningsresultat, har införts som en allmän regel för alla finansiella instrument under 2014–2020.

32

Betalningen av ett fullt belopp i en enda överföring från det regionala utvecklingsprogrammet till fonden låg i linje med EU-lagstiftningen. Det räntebelopp som genererades var fortsatt tillgängligt för att garantifonden skulle kunna utfärda nya garantier. Detta belopp kommer att betalas när de finansiella instrumenten avslutas.

Placeringen av onyttjade Ejflu-belopp i räntebärande konton, vilket leder till extra inkomster som kan användas av de finansiella instrumenten, betraktas som god praxis. Ejflu-medel som ska nyttjas för bidrag i programmen kan också placeras på räntebärande konton.

När det gäller Rumänien har en fortlöpande bedömning av förväntade förluster gjorts och den totala budgeten för de finansiella instrument som används där och som får stöd från Ejflu har justerats för att avspegla resultaten från denna bedömning.

33

I artikel 52.3 i förordning (EG) nr 1974/2006 definieras strikt vad som händer med resurser som återförs till insatsen under programperioden från investeringar som gjorts av fonder eller som återstår efter det att en garanti har uppfyllts (dvs. de måste användas i enlighet med finansieringsavtalet, eller clearas i årsredovisningen).

En garanti som tillhandahållits ligger till grund för ett lån som en slutlig mottagare lånat från en finansiell intermediär. Genom att återbetala lånet (och eventuella intressen i samband med det) bekräftar den slutliga mottagaren genomförandet av en insats som får stöd genom Ejflu och till följd av detta frigörs garantin, som inte längre kan knytas till Ejflus budget, eftersom den redan ”förbrukats”, det vill säga att garantin nyttjats minst en gång. Kommissionen anser inte att detta strider mot principerna för sund ekonomisk förvaltning.

Vid avslutandet ska de stödberättigande utgifterna för garantifonderna omfatta alla garantier som har frigjorts efter återbetalningar av lån inom programperioden samt ett belopp som enbart täcker de risker som är förknippade med de aktiva garantierna (men inte det totala beloppet aktiva garantier som utfärdats). Den del av de aktiva garantierna som inte anses vara stödberättigande ska återföras till programmet.

Se också svaret på punkt 31.

34

Finansiella instrument med stöd genom Ejflu säkerställde tillgång till finansiering för stödmottagare för vilka de finansiella marknaderna inte har erbjudit möjlighet att täcka projektet eller dess privata medfinansieringsdel. När det gäller programperioden 2014–2020 kan inte finansiella instrument användas för att förhandsfinansiera bidrag, bidrag kan inte användas för att återbetala stöd från finansiella instrument och kombinationen av stöd som tillhandahålls genom bidrag och finansiella instrument får täcka samma utgiftspost förutsatt att den sammanlagda summan av alla stödformer inte överstiger det totala beloppet för utgiftsposten i fråga¹⁵.

Ruta 3

Finansiella instrument spelade en viktig roll i samband med den finansiella och ekonomiska krisen, framför allt för medlemsstater där de finansiella villkoren var knappa och/eller där mottagarna hade svårt att få fram medfinansiering.

35

Kommissionen noterar att Ejflu bidrar till finansiella instrument med offentliga medel (Ejflu och nationell medfinansiering).

Finansiella instrument är inte nödvändigtvis ett alternativ till bidrag, eftersom bidrag och finansiella instrument kan användas tillsammans inom ramen för en enda transaktion och i linje med tillämpliga regler för statligt stöd.

I enlighet med artiklarna 15, 71.5 och 71.2 i förordning (EG) nr 1698/2005 värderades arbetssökande som är villiga att ta emot stöd från ett finansiellt instrument utifrån de urvalskriterier som fastställts för respektive åtgärd av det behöriga organet, eftersom kostnaderna bara berättigar till bidrag från Ejflu om de avser sådana insatser som beslutats av programmets förvaltningsmyndighet, eller under dess ansvarsområde, i enlighet med samma urvalskriterier.

Kommissionen anser att programplaneringen av finansiella instrument har gjorts i enlighet med EU-lagstiftningen och tillämpliga regler för statligt stöd.

36

Det finns inga EU-rättsliga krav för landsbygdsutveckling för programperioden 2007–2013 om att den sammanlagda summan av alla stödformer inte får överstiga det totala beloppet för utgiftsposten i fråga. Det bör också noteras att garantier i princip utgör underlag för upp till 80 % av den (privata) delen av investeringen.

Se också kommissionens svar på punkterna 34 och 35.

37

Se kommissionens svar på punkt 34.

38

Kommissionens revisioner pekade också på denna risk. Det är dock svårt att dra slutsatsen att överföringen av kapital är automatiskt knuten till att kringgå n + 2-regeln snarare än ett långsammare än förväntat genomförande av programmet. I flera fall har medlemsstaterna överfört ett fullt budgeterat kapital trots att de inte hade ett ”n + 2-problem”.

Bidrag från det regionala utvecklingsprogrammet till finansiella instrument kan göras när som helst under programperioden.

Se också kommissionens svar på punkt 26.

Ruta 4

Avsikten var att påskynda aktiveringen av lånefonden eftersom diskussionerna och förhandlingarna hade tagit längre tid än väntat. Alla berörda parter önskade lansera de finansiella instrumenten utan ytterligare förseningar. De administrativa förberedelserna avslutades i december 2013 när lånefonden formellt hade inrättats.

Kommissionen noterar att resterande medel för bidrag (70–90 %) skulle vara ganska betydande även inom det högsta intervallet av dessa värderingar.

De resurser som inte används genom de finansiella instrumenten kan omprogrammeras till andra former av stöd.

Se också svaren på punkterna 31, 38 och 39.

40

Kommissionen agerade i enlighet med bestämmelserna.

Kommissionen noterar att, vid ett lägre spenderande har medlemsstaterna återbetalat medel till de program som kommer att öka risken för återtagande av medel för det år under vilket omprogrammeringen inträffar.

Se också kommissionens svar på punkt 31 och ruta 4.

41

Se kommissionens svar på punkt 31.

42

Kommissionen noterar att fastställandet av den potentiella marknaden görs på förhand, medan instrumenten kan fungera genom avslutandet av det regionala utvecklingsprogrammet och i samband med ändrade finansiella marknader och ekonomiska villkor. Situationen för de finansiella instrument som används på EU-nivå är liknande.

Fastställande av den potentiella marknaden, vilket är ett mycket brett begrepp, är inte den enda faktor som används för att definiera och värdera fondens kapital. Hänsyn måste också tas till faktorer som den totala tillgängliga budgeten inom ramen för åtgärderna, investeringsbehov, bedömning av de finansiella instrumentens mervärde och bidrag från de finansiella instrumenten till målen för åtgärderna etc.

43

När det gäller Bulgarien omfattar förslaget åtgärder enligt vilka finansiella instrument inte kan fastställas.

När det gäller Italien föreföll, vid tidpunkten för betalning till garantifonden, inte de belopp som deklarerats av regionerna vara oproportionerliga.

Se också kommissionens svar på punkt 39 när det gäller Sicilien.

I fallet Litauen inträffade överkapitalisering först när kreditåtstramningen lättade och bankerna började ge lån. Litauen beslutade att minska storleken på det finansiella instrumentet.

I Rumänien återspeglade överkapitaliseringen de finansiella instrumentens oförmåga att mobilisera affärskrediter i samband med en djup finansiell kris och minskad efterfrågan, där lönsamheten hos samtliga investeringar allvarligt ifrågasattes.

Se också kommissionens svar på punkt 32.

Ruta 5

Den begränsade användningen av fonden under 2014 kan hänföras till att den inrättades vid en sen tidpunkt (december 2013), investerarnas fortsatta tveksamhet inför den djupa ekonomiska krisen i landet, bristen på tillräcklig erfarenhet av den här typen av instrument och annan utveckling i landet som inte främjade investeringar.

Kommissionen anser att det är en god praxis som visar hur en medlemsstat drivs med budgetar i enlighet med den finansiella situationen i programområdet och befintlig efterfrågan på finansiering.

En jämförelse i efterhand innebär inte att det planerade beloppet vid tidpunkten för inrättandet av de finansiella instrumenten var för högt. Det fanns också andra skäl som motiverar bidraget från den regionala utvecklingsplanen till fonden, såsom de skäl som beskrivs i punkt 42.

44

Se kommissionens svar på punkt 28.

Ruta 6

De resurser som inte används genom de finansiella instrumenten kan omprogrammeras till andra former av stöd.

Se också kommissionens svar på punkt 31.

När det gäller Bulgarien minskades den ursprungliga investeringspotential som medlemsstaten föreslagit efter kommissionens översyn. Ansvaret för utformningen och genomförandet av de finansiella instrumenten, inklusive utförandet och undersökningen av förhandsbedömningen, ligger hos medlemsstaterna. Det åligger inte kommissionen att tillhandahålla särskilda regionala eller nationella typer av sakkunskap för beräkning av specifika tekniska element kopplade till finansiella instrument.

Vad beträffar Rumänien, se också kommissionens svar på punkt 43.

45

De finansiella marknaderna är dynamiska och kan förändras, vilket framgår av den senaste tidens finansiella och ekonomiska kris. Därför kan långsiktiga prognoser visa sig vara otillförlitliga. Av detta skäl medges i EU-lagstiftningen för programperioden 2014–2020 att varje förhandsbedömning ska innehålla bestämmelser om eventuell översyn och uppdatering på medellång till lång sikt för att på ett korrekt sätt återspegla potentiella förändringar av marknadsvillkoren.

46

Kommissionen noterar att det inte finns någon definition på EU-nivå av riskexponeringskvoten i EU-lagstiftningen för perioden 2007–2013.

För programperioden 2014–2020 återspeglar behovet av lämpliga programbidrag för att täcka förväntade och icke-förväntade förluster till följd av de nya lånen bedömningen av den riskexponeringskvot som avses i artikel 42.1 b i förordning (EU) nr 1303/2013 som förhandsbedömning.

47

Kommissionen anser att en garantifond som garanterar 20 % av låneportföljen och som i slutet bara har tagit 1 % av garantierna i anspråk i själva verket är ett exempel på välfungerande lån.

Multiplikatorn bör beräknas från fall till fall, men garantin på 20 % är i detta fall tämligen låg och bör inte ge upphov till frågor om eventuell överkapitalisering (även enligt en allmän ram för statligt stöd kan ett garantitak på 25 % automatiskt undantas från tröskelvärdet för anmälan, se artikel 21 i den allmänna gruppundantagsförordningen).

Det är också kommissionens uppfattning att den låga fallissemangsnivån återspeglar ovilja inom banksektorn att stödja mer riskfylld verksamhet.

48

Kommissionen noterar att det totala beloppet för garantier som utfärdats till de slutliga stödmottagarna i slutet av år 2013 uppgår till 249,6 miljoner euro, vilket motsvarar nästan 60 % av bidraget till fonderna.

Kommissionen noterar att finansiella instrument som granskats av revisionsrätten fortfarande är aktiva och kommer att fortsätta med sin verksamhet under perioden 2014–2015.

Se också svaren på punkterna 12 och 39.

49

Ett sådant stegvist tillvägagångssätt har också vidtagits i Litauen och Lettland, där lånefonder inrättades.

52

Kommissionen noterar att vissa finansiella instrument blev operativa i slutet av revisionen och fortfarande har två år kvar av genomförande.

53

Den genomsnittliga utbetalningsgraden beräknad för hela populationen av finansiella instrument återspeglar inte specifika fonders takt på genomförandet. Inom ramen för sammanhållningspolitiken fastställdes ett betydande antal fonder först 2012. För dessa fonder bör den låga utnyttjandegraden i slutet av 2012 inte vara oroande.

De finansiella instrumentens revolverande inverkan kan bedömas först i slutet av deras livscykel, i synnerhet vad beträffar de instrument som inrättades i slutet av programperioden.

55

I själva verket förbättrades situationen på finansmarknaden och det förekommer färre misslyckanden än tidigare (se tidigare exempel i punkt 47 med en garanti på 20 % vilken bara resulterade i 1 % förlorade lån).

56

Se kommissionens svar på punkt 55.

57

Dessa ändringar avspeglade de faktiska behoven av de finansiella instrumenten. De resurser som inte används genom de finansiella instrumenten omprogrammerades för att användas i andra former av stöd.

58

Det finns fortfarande tid för utbetalning av medel inom ramen för dessa instrument. Kommissionen kan endast bekräfta hur mycket som betalas till de slutliga stödmottagarna i slutet av programperioden.

Se också kommissionens svar på punkt 55.

59

Se kommissionens svar på punkterna 52 och 58.

60

Kommissionen anser att användningen av offentliga medel på välfungerande marknader (eller sådana som i väsentlig grad återupprättar sin funktion) måste utvärderas noggrant för att undvika snedvridning av konkurrensen.

I Greklands fall inrättades fonden först i slutet av 2013 och därför påbörjades den faktiska utbetalningen till de slutliga stödmottagarna först i mitten av 2014. När det gäller Litauen lyckades banksystemet återuppta det normala kreditflödet i slutet av 2012, vilket delvis ledde till att Ejflu-medlen blev överflödiga. Detsamma gällde Lettland där fonden också hade en särskild fokusering.

61

EU:s lagstiftning kräver inte att medlemsstaterna omedelbart använder de medel som betalats tillbaka till fonden. Man har enats om arrangemangen för revolvering i finansieringsavtalet och dessa beror på den särskilda situationen och det sammanhang i vilket det finansiella instrumentet är operativt. Medlemsstaterna kan exempelvis vilja ”samla in” medel som betalats tillbaka och lansera ett finansiellt instrument för en ny finansiell produkt eller ett nytt mål. 2007–2013 års lagstiftning gör det möjligt att på obestämd tid återanvända resurser för finansiella instrument.

62

För perioden 2014–2020 har ett förbättrat system för övervakning och rapportering införts, i enlighet med bestämmelserna i artikel 46 i förordning (EU) nr 1303/2013, för att möjliggöra bedömningen av resultaten i fråga om revolverande effekter och hävstångseffekter.

63

Att uppnå en hög hävstångseffekt är inte det huvudsakliga syftet med finansiella instrument. Finansiella instrument är ett sätt att leverera stöd från programmet till slutmottagarna. Effekterna av de finansiella instrument (t.ex. revolverande effekter eller hävstångseffekter), är fördelarna med instrumenten, men inte själva målsättningen.

Den hävstångseffekt som kan variera mellan olika sektorer, regioner och finansiella produkter bör fastställas i finansieringsavtalet i förhållande till det specifika finansiella instrumentet.

När det gäller deltagande av privata investerare skulle kommissionen vilja hänvisa till lagstiftningen om statligt stöd för riskkapitalfinansiering (allmänna gruppundantagsförordningen), enligt vilken det krävs visst deltagande av en privat investerare. Kommissionens definition av hävstångsmekanismen omfattar alla bidrag (privata och offentliga) utöver EU-medlen.

64

I den definitionen av finansiell hävstång som finns i budgetförordningen anges att alla offentliga bidrag utöver EU-bidraget räknas som hävstång.

Ejflu utgör inte något undantag från resten av medlen inom ramen för den delade förvaltningen.

65

I artikel 37.2 i förordning (EU) nr 1303/2013 ges inte någon definition av hävstångseffekten och den bör inte på något sätt behandlas som undantag till bestämmelserna i budgetförordningen. Det enda som krävs är förhandsbedömningen för att beakta den förväntade hävstångseffekten från inrättandet av finansiella instrument. I artikel 39.5 i förordningen om gemensamma bestämmelser föreskrivs t.ex. ett sätt att beräkna hävstångseffekten.

I enlighet med tillämpliga regler fastställs i landsbygdsutvecklingspolitiken medfinansieringsskyldigheten på programnivå. Individuella insatser (t.ex. fonder) kan komma att motta nationell medfinansiering.

66

Se också svaren på punkterna 63–65.

67

Se kommissionens svar på punkt 60.

Ruta 7

Kommissionen anser att beräkningarna bör ta hänsyn till faktiska belopp som gjorts tillgängliga för fonderna efter de senaste ändringarna av landsbygdsprogrammen, eftersom de påverkar beräkningen av hävstångseffekten.

68

Inrättandet av finansiella instrument inom Ejflu var ett helt nytt koncept för vissa medlemsstater, vilket krävde en inlärningsprocess. Förseningarna berodde i de flesta fall på att instrumenten var en nyhet för landsbygdsutvecklingpolitik, offentlig upphandling och frågor relaterade till statligt stöd.

Kommissionen bedrev ett intensivt främjande och informationsverksamhet om användningen av finansiella instrument genom kommittéer för landsbygdsutveckling, nätverk, utbildning och kampanjer för att öka medvetenheten, bilaterala möten med medlemsstaterna och omfattande riktlinjer.

För den nya programperioden lämnade kommissionen också nödvändig vägledning i samband med genomförandet av de finansiella instrumenten. I synnerhet har kommissionen informerat medlemsstaterna om olika tillgängliga alternativ att sätta förvaltningsmyndigheterna i en position där de kan använda de finansiella instrumenten på ett lämpligt sätt.

Under perioden 2014–2020 kommer de redan inrättade fonderna att fortsätta eller nya fonder att fastställas baserade på de modeller som föreslagits av kommissionen (som standardinstrument)¹⁶. Därigenom förväntas förseningarna att minskas avsevärt.

Ruta 8

I vissa medlemsstater medförde den finansiella kraschen och efterföljande ekonomiska kris en situation med insolvent efterfrågan (företag som misslyckats eller gått i konkurs). Detta förklarar, bland andra externa faktorer, förseningarna och det låga nyttjandet av medel.

69

Kommissionen anser att resultatutvärderingen av finansiella instrument också bör fokuseras på de resultat som uppnåtts genom de medfinansierade finansiella instrumenten, inbegripet revolverande effekter och hävstångseffekter. I bedömningen bör hänsyn tas till de olika situationer som kan uppstå. Utvecklingen av värdena för varje indikator måste noggrant bedömas mot bakgrund av sammanhanget. Man kan inte bedöma resultatet genom enskilda indikatorvärden.

Finansiella instrument är ett sätt att tillhandahålla programstöd till slutmottagarna. De centrala resultatindikatorerna är därför det programbidrag som spenderats i linje med programmets mål.

Kommissionen anser att revolverande effekter och hävstångseffekter är negativt korrelerade (desto högre hävstångseffekter, desto lägre revolverande effekter).

Vidare har kommissionen pekat på fyra resultatindikatorer som fastställs i artikel 12 i förordning (EU) nr 480/2014.

70

Kommissionen konstaterar att det inte fanns några gemensamma indikatorer för de finansiella instrumenten i den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramen för 2007–2013. Men i den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramen förutses användning av ytterligare indikatorer¹⁷ som ska definieras av medlemsstaterna för att möjliggöra övervakning och utvärdering av särdragen i programmen för landsbygdsutveckling. Det ska råda balans mellan en lämplig mängd gemensamma indikatorer för att övervaka alla landsbygdsutvecklingsprogram och de ytterligare indikatorer som ska övervakas för vissa landsbygdsutvecklingsprogram där så krävs. Den förvaltande myndigheten och det finansiella instrumentet bör enas om alla resultatindikatorer.

När det gäller ramen för 2014–2020 fastställs resultatindikatorer i artikel 12 i förordning (EU) nr 480/2014. Dessutom är medlemsstaterna skyldiga att regelbundet rapportera om finansiella instrument i enlighet med artikel 46 i förordning (EU) nr 1303/2013.

Kommissionens gemensamma svar på punkterna 72–75

Avvecklings- och exitarrangemangen ska fastställas av förvaltningsmyndigheten i finansieringsavtalet tillsammans med fondförvaltaren, vilket ska säkerställa att relevanta bestämmelser integreras på lämpligt sätt.

Med delad förvaltning och i enlighet med subsidiaritetsprincipen måste kommissionen försäkra sig om att medlemsstaterna inrättar lämpliga förvaltnings- och kontrollsystem.

För perioden 2007–2013 gav kommissionen vägledning åt de medlemsstater som begärde det. Kommissionen håller för närvarande på att utarbeta riktlinjer för avslutande av programmen 2007–2013.

Kommissionen kommer att ge mer och bättre vägledning för perioden 2014–2020. Respekten för rättsliga bestämmelser och vägledning kommer att kontrolleras vid räkenskapsavslutet.

77

Dessa bestämmelser ingår inte i lagstiftningen. Kommissionen rekommenderar medlemsstaterna att följa bestämmelserna i riktlinjerna.

De olika tolkningarna klargjordes mot bakgrund av diskussionerna om den regionala utvecklingsplanen under 2014.

78

Se svaren på punkterna 61 och 72–75.

79

Kommissionen noterar att Ejflu-medel som återförs till fonderna efter att ha använts minst en gång inte längre är EU-medel. Efter avslutandet är det medlemsstaternas ansvar att använda dem till förmån för enskilda företag i enlighet med EU-lagstiftningen, och med hänsyn till gällande regler om statligt stöd. Dessa medel kan också användas för andra finansiella instrument.

Se också svaren på punkterna 5, 33, 61 och 72–75.

80

Kommissionen kommer att ta sitt ansvar i samband med avslutandet av de regionala utvecklingsprogrammen 2007–2013.

All verksamhet som går längre än slutförandet av programmen och inte avser EU:s budget ligger inom medlemsstaternas ansvarsområde.

82

Kommissionen anser att det finns många andra rättsliga bestämmelser i den nya lagstiftningen som är tillämpliga på finansiella instrument inom landsbygdsutveckling (t.ex. bestämmelser om kontroll, utgifters stödberättigande, återanvändning av medel, kombinationer av finansiella instrument med bidrag, möjligheter att utse olika organ som fondförvaltare, inklusive de möjligheter som ges till förvaltningsmyndigheterna, urval av intermediärer och slutmottagare, förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter etc.).

83

Kommissionen anser att den nya lagstiftningen behandlar frågan i tillräcklig utsträckning och begränsar potentiella risker.

Se också kommissionens svar på punkterna 31 och 41.

84

Se kommissionens svar på ruta 4 och punkt 31.

85

Lagstiftaren placerade granskningen av förhandsbedömning hos förvaltningsmyndigheterna.

86

Utöver de obligatoriska förhandsbedömningarna och etappvisa betalningar innehåller den nya lagstiftningen andra tillräckliga garantier för att minska denna potentiella risk, såsom övervakning och omfattande rapportering.

Kommissionen noterar också att i 75 % av fallen (9 av 12) har den använda riskexponeringskvoten legat inom intervallet 2–5.

Som en allmän regel gäller att utbetalningar av senare delbetalningar under 2014–2020 är villkorade till tidigare kapitalutnyttjande.

87

Enligt EU-lagstiftningen kan finansiella instrument inrättas när som helst under programperioden 2014–2020. Genomförandet under perioden 2014–2020 kan inledas omedelbart efter antagandet av de nya programmen och redan under 2015. Exempelvis antogs i januari 2015 det nederländska regionala utvecklingsprogrammet 2014–2020, i vilket det fastställs att det ska inrättas ett finansiellt instrument med stöd genom Ejflu¹⁸.

Se även kommissionens svar på punkt 68.

88

Finansiella instrument bör tillhandahålla programstöd i situationer med marknadsmisslyckanden och/eller suboptimala investeringar eller särskilda investeringsbehov. Att fortsätta med programstöd på den marknad där offentliga insatser inte längre behövs är inte i linje med reglerna för statligt stöd och strider mot principen om sund ekonomisk förvaltning.

Löptiden för den finansiella produkten kommer i första hand att bero på den typ av investering som ska stödjas. Långsiktiga investeringar i infrastrukturprojekt kommer att ha andra livscykler än kortsiktiga investeringar i mikrokrediter.

Se också svaren på punkterna 43 och 60 och ruta 5.

89

Se kommissionens svar på punkt 5.

90

När det gäller Ejflu ska resultatet i huvudsak bedömas genom utvärderingar. Utvärderingarna efter halva tiden för genomförandeperioden 2007–2013 kom för tidigt för utvärdering av resultaten och genomförandet av finansiella instrument. En bedömning av effekterna av landsbygdsutveckling kan bara göras efter en viss tidsperiod, och därmed väntas mer resultat i samband med medlemsstaternas efterhandsutvärderingar, vilka kommer att sammanfattas av kommissionen under 2017.

Se också kommissionens svar på punkt 70.

91

Privat deltagande betraktas inte som en hävstångseffekt i budgetförordningen.

Hävstångsmåttet beror på typ av finansiellt instrument, region och projekt. Därför kan hävstångsmål inte vara en del av ett regelverk. Kommissionen håller för närvarande på att utveckla vägledning om hävstångseffekter.

95

Stöd genom Ejflu under 2007–2013 tillhandahålls enligt reglerna för statligt stöd till jordbruket och i enlighet med rådets förordning (EG) nr 1698/2005 och kommissionens förordning (EG) nr 1974/2006.

Se också kommissionens svar på punkterna 35 och 37.

Under perioden 2014–2020 lämnas en gemensam vägledning för politiska åtgärder som genomförs genom delad förvaltning i frågor som hänför sig till finansiella instrument, och samma tillvägagångssätt tillämpas för tillgång till medel inom alla dessa politikområden.

Slutsatser och rekommendationer

96

Kommissionen noterar att finansiella instrument infördes i sju medlemsstater under 2007–2013, vilket är en avsevärd förbättring jämfört med perioden 2000–2006 då bara två medlemsstater använde dem.

EU:s rättsliga ram för programperioden 2007–2013 innehåller mycken flexibilitet i genomförandet av eller åtgärder för landsbygdsutveckling. Kommissionen anser att den rättsliga ramen för 2007–2013 tar hänsyn till landsbygdsutvecklingens särdrag, vilket återspeglas i de finansiella instrument som får stöd genom Ejflu. I rådets förordning (EG) nr 1698/2005 och kommissionens förordning (EG) nr 1974/2006 definieras tillämpningsområdet och insatsområdet för Ejflu, inbegripet särskilda stödåtgärder¹⁹. Varje åtgärd för landsbygdsutveckling innehåller olika regler för stödberättigande, vilka måste respekteras av finansiella instrument som har inrättats inom ramen för åtgärden och som bör ingå i finansieringsavtalet.

Kravet att utföra en lämplig förhandsbedömning av förväntade förluster infördes 2011 avseende Ejflus medfinansiering av insatser som omfattar garantifonder²⁰.

När det gäller programperioden 2014–2020, är en förhandsbedömning obligatorisk för alla insatser som inbegriper finansiella instrument som medfinansieras genom Ejflu²¹. Lagstiftningen ger medlemsstaterna incitament att använda finansiella instrument och ger dem möjlighet att omedelbart inleda sådana instrument som bygger på modeller som är färdiga att genomföras, såsom standardmodeller. Kommissionen ger också nödvändig vägledning till medlemsstater och intressenter och kommer att fortsätta att göra detta under resten av perioden 2014–2020.

97

Kommissionen anser att den rättsliga ramen för programperioden 2014–2020 tillräckligt väl bemöter de farhågor som revisionsrätten uttryckt.

Frågan om överkapitalisering behandlas i bestämmelserna i artikel 41 i förordning (EU) nr 1303/2013 i vilka etappvisa betalningar, som grundar sig på uppnåendet av konkreta betalningsresultat, har införts som en allmän regel för alla finansiella instrument under 2014–2020.

De viktigaste frågorna om resultaten är välriktade i övervakningen av finansiella instrument med stöd från de europeiska struktur- och investeringsfonderna, i enlighet med artikel 46 i förordning (EU) nr 1303/2013. Vidare har kommissionen pekat på fyra resultatindikatorer som fastställs i artikel 12 i förordning (EU) nr 480/2014.

För att uppmuntra användningen av finansiella instrument har kommissionen dessutom förstärkt sitt samarbete på området jordbruk och landsbygdsutveckling tillsammans med Europeiska investeringsbanken (EIB) och de undertecknade ett samförståndsavtal den 14 juli 2014²². Detta samarbete omfattar möjligheten att nyttja EIB-gruppens erfarenheter och kunskaper om finansiella instrument och dess tillämpning i landsbygdsutveckling.

Kommissionen har även inrättat ”fi-compass” som är en omfattande plattform för tekniskt bistånd, som kommer att ge metodisk vägledning och medvetandehöjande stöd till kommissionen, medlemsstaterna och intressenter på området finansiella instrument som stöds genom de europeiska struktur- och investeringsfonderna under perioden 2014–2020²³. Som en del av sitt arbetsprogram kommer ”fi-compass” också att framställa särskilda Ejflu-produkter.

98

I enlighet med principerna om subsidiaritet och delad förvaltning ligger inrättandet av finansiella instrument, deras genomförande och utvärderingen av efterfrågan inom medlemsstaternas ansvarsområde.

Inrättandet av finansiella instrument inom Ejflu var ett helt nytt koncept för vissa medlemsstater och krävde en inlärningsprocess. Kommissionen bedrev ett intensivt främjande och informationsverksamhet om användningen av finansiella instrument genom kommittéer för landsbygdsutveckling, nätverk, utbildning och medvetandehöjande kampanjer, bilaterala möten med medlemsstaterna och omfattande riktlinjer.

Kommissionen anser att den nya lagstiftningen ger tillräckliga incitament (t.ex. högre medfinansieringssats²⁴, nationell medfinansiering senare under genomförandeperioden, förhandsfinansiering av investeringar i motsats till kostnadsersättning för utgifter i fråga om bidrag) och investeringsrelaterade områden (t.ex. olika momsutgifters stödberättigande²⁵, stödberättigande rörelsekapital²⁶) tillräckliga fördelar jämfört med bidrag.

Under perioden 2014–2020 kommer redan inrättade fonder att fortsätta eller nya fonder baserade på de modeller som föreslagits av kommissionen (t.ex. standardinstrument)²⁷ att inrättas.

Lagstiftarna definierade finansiella instrument som en typ av stöd under perioden 2007–2013 och perioden 2014–2020 för genomförandet av särskilda åtgärder för landsbygdsutveckling.

Rekommendation nr 1

Kommissionen godtar att identifiera utmaningar, särdrag och hinder för att inrätta finansiella instrument inom Ejflu.

En sådan analys kommer att göras inom ramen för den verksamhet som bedrivs av ”fi-compass”, som är en omfattande teknisk plattform för bistånd, som tillhandahåller metodisk vägledning och medvetandehöjande stöd till kommissionen, medlemsstaterna och intressenter på området finansiella instrument som stöds genom de europeiska struktur- och investeringsfonderna under perioden 2014–2020²⁸.

De återstående delarna av rekommendationen riktar sig till medlemsstaterna.

99

I enlighet med principerna om subsidiaritet och delad förvaltning ligger inrättandet av finansiella instrument, deras genomförande och utvärderingen av efterfrågan inom medlemsstaternas ansvarsområde.

Finansiella instrument måste ha en viss likviditet för att säkerställa friktionsfria investeringar i företag.

Rekommendation nr 2

Kommissionen godtar denna rekommendation som redan håller på att genomföras.

Inom ramen för de europeiska struktur- och investeringsfonderna ges i plattformen för tekniskt stöd, ”fi-compass”, allmänna bestämmelser och fondspecifik vägledning om förhandsbedömningar. Detta omfattar också hela Ejflu samt specifika sektorer, såsom jordbruk och skogsbruk.

100

Kommissionen anser att resultatet i huvudsak bedöms genom utvärderingar. En bedömning av effekterna av landsbygdsutveckling kan göras först efter en viss tidsperiod, och därmed väntas mer resultat i samband med medlemsstaternas efterhandsutvärderingar, vilka kommer att sammanfattas av kommissionen 2017.

Förvaltningsmyndigheterna rapporterade om särskild information om insatserna, som inbegrep finansiella instrument, som bilaga till den årliga lägesrapporten, såsom hävstångseffekter och resultat.

Kommissionen anser att den har utfört sina tillsynsuppgifter på ett tillfredsställande sätt.

Rekommendation nr 3

Kommissionen godtar denna rekommendation som redan delvis är genomförd.

Kommissionen har tillhandahållit standardmodeller för låne- och garantifonder inom landsbygdsutveckling. Genom plattformen för tekniskt stöd enligt de europeiska struktur- och investeringsfonderna ”fi-compass” undersöker den för närvarande möjligheten till en annan modell för energieffektivitet och förnybar energi, vars leverans är planerad till slutet av 2015.

När det gäller samarbetet med EIB-gruppen undertecknade kommissionen ett särskilt samförståndsavtal för samarbete inom jordbruks- och landsbygdsutveckling, enligt vilket man förväntar sig att EIB ska erbjuda särskilda system med finansiella instrument till medlemsstaterna som ska genomföras inom ramen för Ejflu. Ett särskilt evenemang om detta samförståndsavtal är planerat till den 23 mars 2015.

101

De finansiella marknaderna är dynamiska och kan förändras, vilket framgår av den senaste tidens finansiella och ekonomiska kris. Därför kan långsiktiga prognoser visa sig vara otillförlitliga. Av detta skäl ger EU-lagstiftningen varje förhandsbedömning för programperioden 2014–2020 möjlighet att innehålla bestämmelser om eventuell översyn och uppdatering på medellång till lång sikt för att på ett korrekt sätt återspegla potentiella förändringar av marknadsvillkoren.

Rekommendation nr 4

Kommissionen godtar denna rekommendation som redan håller på att genomföras.

Övergångsbestämmelserna för perioden 2007–2013 har antagits.

När det gäller perioden 2014–2020 kommer diskussioner med medlemsstaterna om avslutandet att äga rum när avslutandet av programperioden 2014–2020 närmar sig och övergångsbestämmelser ska fastställas.

Under 2014 lämnade kommissionen sin vägledning till förvaltningsmyndigheterna om finansiella instrument i programmen för de europeiska struktur- och investeringsfonderna 2014–2020.

Rekommendation nr 5

Denna rekommendation riktas till medlemsstaterna.

103

Kommissionen noterar att det åligger de nationella myndigheterna att se till att enskilda insatser genomförs enligt tillämpliga rättsliga bestämmelser. Kommissionen utvärderar de frågor som hänför sig till finansiella instrument under sina revisionsbesök.

Enligt den tillämpliga lagstiftningen för 2007–2013 ska avvecklings- och exitarrangemang fastställas av förvaltningsmyndigheten i finansieringsavtalet tillsammans med fondförvaltaren och säkerställa att relevanta bestämmelser i tillräckligt stor utsträckning integrerats. Vid delad förvaltning och i enlighet med subsidiaritetsprincipen måste kommissionen försäkra sig om att medlemsstaterna inrättar lämpliga förvaltnings- och kontrollsystem.

För perioden 2007–2013 gav kommissionen vägledning åt de medlemsstater som begärde det. Under 2015 antogs riktlinjerna om avslutande av landsbygdsutvecklingsprogrammen för 2007–2013²⁹. Efterlevnaden av rättsliga regler och riktlinjer kommer att kontrolleras vid avslutandet av räkenskaperna.

Kommissionen kommer att ge mer konsoliderad och bättre vägledning för perioden 2014–2020.

Rekommendation nr 6

Kommissionen godtar denna rekommendation under förutsättning att reglerna för avslutande av programmen för landsbygdsutveckling 2007–2013³⁰ ligger inom direktivets tillämpningsområde.

Kommissionen noterar att enligt den tillämpliga EU-lagstiftningen för 2007–2013 ingår utvecklingen av specifika operativa genomförandebestämmelser, inbegripet en lämplig exitpolicy för varje finansiellt instrument, i medlemsstaternas ansvarsområde.

1  Rådets förordning (EG) nr 1698/2005 och kommissionens förordning (EG) nr 1974/2006.

2  Till exempel stöd till investeringar i modernisering av jordbruksföretag, ökning av värdet på jordbruks- och skogsbruksprodukter, skapande och utveckling av mikroföretag i landsbygdsområden, diversifiering till annan verksamhet än jordbruksverksamhet, förnyelse av samhällen på landsbygden osv.

3  Kommissionens förordning (EU) nr 679/2011 av den 14 juli 2011.

4  Artikel 37.2 i förordning (EU) nr 1303/2013.

5  Artikel 46 i förordning (EU) nr 1303/2013.

6  C(2015) 1399 final, 5.3.2015.

7  Se uttalande 14/225, 14.7.2014.

8  Mer information återfinns på http://www.fi-compass.eu

9  Mer information återfinns på http://www.fi-compass.eu

10  C(2015) 1399 final, 5.3.2015.

11  Kommissionens förordning (EU) nr 679/2011 av den 14 juli 2011.

12  Artikel 37.2 i förordning (EU) nr 1303/2013.

13  Artikel 37.2 i förordning (EU) nr 1303/2013.

14  Revisionsrätten hänvisar i sin revision SR 2/2012 till finansiella instruments överdrivna storlek, och inte till överkapitalisering.

15  Artiklarna 37.7, 37.8 och 37.9 i förordning (EU) nr 1303/2013.

16  Kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 964/2014 av den 11 september 2014 om tillämpningsföreskrifter för Euro-paparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1303/2013 vad gäller standardvillkor för finansieringsinstrument.

17  Artikel 81.2 i förordning (EG) nr 1698/2005.

18  Se respektive presentation på http://www.fi-compass.eu

19  Exempelvis stöd till investeringar i modernisering av jordbruksföretag, åtgärder för att höja värdet på jordbruks- och skogsbruksprodukter, skapande och utveckling av mikroföretag på landsbygden, diversifiering till annan verksamhet än jordbruksverksamhet, förnyelse av samhällen på landsbygden etc.

20  Kommissionens förordning (EU) nr 679/2011 av den 14 februari 2011.

21  Artikel 37.2 i förordning (EU) nr 1303/2013.

22  Se uttalande 14/225, 14.7.2014.

23  Mer information återfinns på http://www.fi-compass.eu

24  Enligt artikel 59.4 d i förordning (EU) nr 1305/2013 ska den bidragsnivå som är tillämplig för åtgärden i fråga ökas med ytterligare 10 procentenheter för bidrag till finansiella instrument som avses i artikel 38.1b i förordning (EU) nr 1303/2013 och ska vara 100 % för finansiella instrument på EU-nivå som avses i artikel 38.1a i förordning (EU) nr 1303/2013. Ett liknande tillvägagångssätt genomförs för bidrag till finansiella instrument genom Eruf och Sammanhållningsfonden.

25  Artikel 37.11 i förordning (EU) nr 1303/2013.

26  Artikel 45.5 i förordning (EU) nr 1305/2013.

27  Kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 964/2014 av den 11 september 2014 om tillämpningsföreskrifter för Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1303/2013 vad gäller standardvillkor för finansieringsinstrument.

28  Mer information återfinns på http://www.fi-compass.eu

29  C(2015) 1399 final, 5.3.2015.

30  C(2015) 1399 final, 5.3.2015.

QJ-AB-15-004-SV-E  ISSN 1977-5830

Revisionsrätten granskade om finansiella instrument (lånefonder och garantifonder) hade varit framgångsrika inom landsbygdsutveckling under 2007–2013 och deras potential för perioden 2014–2020. Vi fann att de hittills inte hade varit framgångsrika, främst därför att de var överkapitaliserade och inte hade levt upp till förväntningarna i form av önskade hävstångseffekter och revolverande effekter. Den bakomliggande lagstiftningen har visserligen förbättrats, men när det gäller 2014–2020 var vår slutsats att det ändå kommer att bli en stor utmaning att uppnå önskad inverkan.