ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Тел.: +352 4398-1

Ел. поща: eca-info@eca.europa.eu

Интернет страница: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2015 г.

Print | ISBN 978-92-872-2510-8 | ISSN 1831-0974 | doi:10.2865/602831 | QJ-AB-15-007-BG-C
PDF | ISBN 978-92-872-2516-0 | ISSN 1977-5814 | doi:10.2865/199095 | QJ-AB-15-007-BG-N
EPUB | ISBN 978-92-872-2477-4 | ISSN 1977-5814 | doi:10.2865/402556 | QJ-AB-15-007-BG-E

© Европейски съюз, 2015 г.

Възпроизвеждането е разрешено при посочване на източника.

За използването или възпроизвеждането на фигура 1 е необходимо да се свържете пряко с притежателя на авторските права за получаване на разрешение.

КАК ДА СЕ СДОБИЕМ С ПУБЛИКАЦИИТЕ НА ЕC?

Безплатни публикации:

•един екземпляр:
чрез EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•повече от един екземпляр или постери/карти:
от представителствата на Европейския съюз (http://ec.europa.eu/represent_bg.htm),
от делегациите в страни извън Европейския съюз (http://eeas.europa.eu/delegations/index_bg.htm),
като се свържете с услугата Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_bg.htm)
или като се обадите на 00 800 6 7 8 9 10 11 (безплатен номер в ЕС) (*).

(*)Информацията, както и повечето обаждания са безплатни (възможно е обажданията от мрежата на някои оператори, от обществени телефони или от хотели да бъдат таксувани).

Платени публикации:

•чрез EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

BG
2015

№ 07

Специален доклад

Полицейската мисия
на ЕС в Афганистан —
смесени резултати

(съгласно член 287, параграф 4, втора алинея от ДФЕС)

Одитен екип

Специалните доклади на ЕСП представят резултатите от извършени от нея одити на изпълнението или на съответствието по конкретни бюджетни области или теми на управлението. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав III с ръководител Karel Pinxten, член на ЕСП. Този състав е специализиран в областта на разходването на средства за външни дейност. Одитът беше ръководен от члена на ЕСП Hans Gustaf Wessberg със съдействието на Sabine Hiernaux-Fritsch и Fabrice Mercade — ръководители на отдели, Peter Eklund, ръководител на кабинета на г-н Mr Wessberg, Nikolaos Zompolas, ръководител на екип, и Emmanuel-Douglas Hellinakis, аташе в кабинета на г-н Wessberg.

От ляво надясно: F. Mercade, ръководител на отдел, H. G. Wessberg, член на ЕСП, S. Hiernaux-Fritsch, ръководител на отдел; P. Eklund, ръководител на кабинета на г-н Wessberg, N. Zompolas, ръководител на екип, и E.-D. Hellinakis, аташе в кабинета на г-н Wessberg.

Съдържание

Речник на термините и съкращения

Кратко изложение

Въведение

Обхват и подход на одита

Констатации и оценки

Добре определен мандат, но проблемно начало

Изграждане на EUPOL

Трудности при разполагането на мисията

Трудности при координирането на международните дейности

Европейски действия, но без всеобхватен европейски подход

Въпреки своите усилия EUPOL има ограничени възможности за влияние върху основните участници

Предоставяните от централните служби насоки и подкрепа са се подобрили с времето

Способностите за планиране и докладване са се подобрили, но продължават да съществуват недостатъци

Подкрепа и насоки от страна на централните служби – предприети са действия по отношение на слабостите

„Отпечатъкът“ на EUPOL – постигнати са успехи на място, но съществуват опасения от общ характер по отношение на устойчивостта

В две от трите работни направления отбелязаните подобрения са по-значителни

EUPOL е постигнала успехи в дейностите, свързани с обучение, но резултатите не са толкова добри в областта на наставничеството и консултирането; проектите имат слаб принос за постигането на целите на мисията

Необходимите условия за поддържане на устойчивостта на постигнатите резултати все още не са налице

Наследството на EUPOL: какво предстои след прекратяването на мисията?

Планирането на стратегията за изход е доста напреднало, но е необходима още работа

Ликвидация – необходим е координиран и структуриран подход

Заключения и препоръки

Приложение I | — | Хронология на EUPOL
Приложение II | — | Поети задължения и извършени плащания от EUPOL по бюджетни периоди
Приложение III | — | Проверени проекти и досиета за наставническа дейност на EUPOL
Приложение IV | — | Местни бюра на EUPOL от 2007 до 2014 г.

Oтговори на Комисията и ЕСВД

Речник на термините и съкращения

ЕЖС: Европейски жандармерийски сили.

ЕСВД: Европейска служба за външна дейност.

Консултиране: краткосрочно предаване на знания или подпомагане на дадена група с цел откриване на решение за конкретни проблеми и разработване на проекти в определен срок (източник: Наръчник за наставничество на EUPOL, април 2013 г.)

КПС: Комитет по политика и сигурност. Съгласно член 38 от Договора за Европейския съюз КПС упражнява политически контрол и стратегическо ръководство на операциите за управление на кризи под ръководството на Съвета и на върховния представител.

МБПК: Международен борд за полицейска координация в Афганистан.

Мониторинг: наблюдение, оценка и докладване на резултатите от дейността на съответните институции и техните служители. (източник: Наръчник за наставничество на EUPOL, април 2013 г.).

Наставничество: структурирано предаване на знания между наставник и наставлявано лице, което в идеалния случай се основава на доверие и взаимно уважение, с цел постигане на индивидуални и/или организационни промени в съответствие със стратегия и/или план, изготвени на различни нива — стратегическо, оперативно и тактическо (източник: Наръчник за наставничество на EUPOL, април 2013 г.).

НАТО: Организация на Северноатлантическия договор.

ОПСО: Обща политика за сигурност и отбрана. Известна по-рано като Европейска политика за сигурност и отбрана (ЕПСО), ОПСО е лансирана с влизането в сила на Договора от Лисабон.

ПИМ: план за изпълнение на мисия.

СПЕС: специален представител на Европейския съюз.

Централни служби: службите на ЕСВД и Комисията в Брюксел.

CIVCOM: Комитет за гражданските аспекти на управлението на кризи — консултативен орган, създаден от Съвета, който предоставя информация, препоръки и консултации за КПС по гражданските аспекти на управлението на кризи.

CMPD: Дирекция за управление и планиране при кризи — основното звено на ЕСВД, отговарящо за политическото и стратегическото планиране в областта на ОПСО. Дирекцията е натоварена със стратегическо и предварително планиране на новите мисии в рамките на ОПСО, както и с извършване на стратегически преглед на текущи мисии.

CONOPS: оперативна концепция — планов документ, който изразява политическата воля като насоки и указания, посочвайки какви действия са необходими за завършване на дадена мисия.

CPCC: Структура за планиране и провеждане на граждански операции — звено на ЕСВД, което подпомага командващия гражданските операции (който е също и директор на CPCC) при изпълнението на неговите задължения, свързани с оперативното планиране и изпълнението на граждански операции в областта на общата политика за сигурност и отбрана.

FPI: Служба за инструментите в областта на външната политика — отдел на Комисията, който докладва пряко на върховния представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност. Наред с другото, FPI управлява разходите по дейностите, които се изпълняват в областта на общата външна политика и политика на сигурност (в т.ч. гражданските мисии в рамките на ОПСО), както и по Инструмента за стабилност.

GPPT: германски полицейски проектен екип в Афганистан.

ISAF: Международни сили за поддържане на сигурността в Афганистан, които са част от общите международни действия с мандат от Съвета за сигурност на ООН. Тяхната задача е да осигурят условия, в които правителството на Афганистан да упражнява властта си на територията на цялата страна.

LOTFA: Доверителен фонд за ред и законност в Афганистан.

NTM-A: Мисия на НАТО за обучение в Афганистан.

OPLAN: оперативен план — документ, който описва подробно оперативните детайли, необходими за изпълнението на целите, заложени в CONOPS.

Tashkeel: документ/структура/система за подробно описание на щатните позиции и нива.

Кратко изложение

I

След свалянето на талибанския режим Европейският съюз (ЕС) и неговите държави членки се ангажират да подпомогнат правителството на Афганистан да създаде по-добра рамка за върховенство на закона в страната. Полицейската мисия на ЕС в Афганистан (EUPOL) е гражданска мисия, създадена през 2007 г. в рамките на общата политика за сигурност и отбрана на ЕС (ОПСО). Тя има за цел да допринесе за създаването на устойчиви и ефективни граждански полицейски сили под ръководството на Афганистан.

II

Сметната палата оцени дали мисията EUPOL в Афганистан е била ефективна при изпълнението на своя мандат. Одитът се фокусира върху въпроса дали мисията EUPOL е добре планирана и координирана, дали е получила съответната оперативна подкрепа и насоки, дали е допринесла за напредъка на афганистанската полиция и дали нейното прекратяване е било добре подготвено. Одитът обхвана периода от стартирането на EUPOL до края на 2014 г., като особено внимание беше обърнато на дейността ѝ след 2012 г.

III

ЕС е успял да изгради европейска гражданска полицейска мисия в Афганистан при особено несигурни и трудни условия. След трудния си старт EUPOL постепенно печели признанието на другите участващи страни поради експертния си опит и значителния си принос за продължаващите реформи на полицейския сектор.

IV

Сметната палата установи, че мисията EUPOL в Афганистан е била частично ефективна при изпълнението на своя мандат. В две от трите работни направления отбелязаните подобрения са по-значителни. Сметната палата също така разгледа постигнатите от EUPOL резултати по видове дейност и установи, че мисията като цяло е имала успех в дейностите, свързани с обучение, но не толкова в областта на наставничеството и консултирането. Проектите имат ограничен принос за постигането на целите на мисията. Въпреки че това може да бъде обяснено донякъде с въздействието на външни фактори, причината за някои недостатъци е самата мисия EUPOL.

V

Що се отнася до планирането на EUPOL, решението на Съвета за стартиране на мисията е предшествано от подробен анализ на нуждите на Афганистан. Одитът установи, че целите на EUPO L носят допълнителни ползи, тъй като се фокусират върху обучение на стратегическо ниво и консултации в сферата на полицейската дейност, като чрез дейността на другите международни участници са свързани с по-широката област на върховенството на закона. Разгръщането на EUPOL обаче е сложно и е било необходимо много време, за да успее мисията да наеме определен брой служители. Това се дължи основно на трудните условия на дейност и на проблеми при набирането на персонал и при логистиката.

VI

По отношение на координацията, мисията EUPOL не е успяла да обедини всички европейски заинтересовани страни в единна европейска рамка за подобряване на полицейската дейност в Афганистан, но е засилила сътрудничеството с държавите членки на ЕС на място и е положила мотивирани усилия за насърчаване на международното сътрудничество.

VII

Що се отнася до подкрепата и насоките от страна на централните служби, Сметната палата установи, че държавите членки на ЕС и ЕСВД са актуализирали редовно мандата на EUPOL в съответствие с промените в приоритетите и ситуацията на място. Докладването от страна на EUPOL отговаря на основните изисквания за публично отчитане, но като цяло е описателно и без достатъчен фокус върху постигнатите резултати и допълнителни ползи. Подкрепата от страна на централните служби е адекватна и като цяло полезна, но предоставяните насоки следва да бъдат по-подробни, за да отговарят на специфичните оперативни нужди на мисията. Понастоящем се предприемат действия за подобряване на указанията и се разглежда възможността за допълнително централизиране на някои функции от гледна точка на разходната ефективност.

VIII

По отношение на постигнатите резултати и тяхната устойчивост, мисията EUPOL е помогнала на националната полиция на Афганистан да спечели общественото доверие, като е оказала подкрепа за прилагането на основните принципи на гражданската полицейска дейност. Въпреки това полицейският сектор и съдебната система продължават да страдат от системни слабости. Дългосрочната устойчивост на крайните резултати от дейността на EUPOL и на полицейския сектор в Афганистан като цяло е изложена на риск, тъй като в голяма степен зависи от желанието на афганистанските власти да поемат ангажимент за крайните резултати, както и от сигурността и от финансирането от ЕС и други международни заинтересовани страни.

IX

На последно място, що се отнася до прекратяването на мисията, EUPOL и Европейската служба за външна дейност (ЕСВД) са изготвили план за постепенно преустановяване на дейностите на EUPOL до края на 2016 г. Продължават обаче да съществуват известни въпроси как ЕС може да продължи да развива постиженията на EUPOL и дали ще бъдат извлечени максимални ползи от освобождаването на активите на мисията.

X

Препоръките на Сметната палата се отнасят както за мисията EUPOL в Афганистан, така и за създаването, въвеждането и общото подобряване на подготвителните мерки и дейностите по подпомагане в рамките на мисиите по ОПСО в бъдеще. Препоръките съдържат и практически мерки за подобряване на ефективността на всеки вид дейност, мерки за подобряване на устойчивостта на крайните резултати от мисиите в рамките на ОПСО и на подготовката на обща стратегия за ограничаване на рисковете, свързани с намаляването на състава и прекратяването на мисиите и продажбата на техните активи.

Въведение

01

След свалянето на режима на талибаните през 2001 г., представители на Афганистан участват в проведените в Бон преговори в рамките на ООН за вземане на решение относно план за управление на страната. Тези преговори водят до сключването на Споразумението от Бон¹, с което управлението на страната се възлага на временно правителство на Афганистан и се призовава за намеса на международни военни сили², чиято цел е да подпомагат временното правителство при поддържането на сигурността в Кабул и околните райони (вж. приложение I).

02

Международните донори по време на конференцията на Г8 в Женева през април 2002 г.³ приемат програма за реформи, която се базира на концептуалната рамка за „водеща държава“, с цел да се преодолеят по-специално проблемите със сигурността. Съгласно тази рамка секторът на сигурността е разделен на пет стълба, като за всеки от тях е определена водеща държава, която да наблюдава и да подпомага реформите. Тези пет водещи държави са Германия (която отговаря за полицейския контрол), Япония (разоръжаване, демобилизация и реинтеграция), Италия (съдебна система), Обединено кралство (борба с наркотиците) и САЩ (армия). В тази обстановка германското полицейско проектно звено започва своята дейност през април 2002 г. Рамката има за цел да гарантира разпределяне на тежестта, но липсва механизъм, който да приложи общ и координиран подход към усилията на международната общност за реформи в областта на сигурността.

03

До 2005 г. подходът на „водеща държава“ вече не е толкова силен и Международните сили за поддържане на сигурността (ISAF) са се превърнали във фактически лидер сред международната общност по отношение на развитието на сектора на сигурността в Афганистан. В съвместна декларация⁴ ЕС и неговите държави членки се ангажират да подпомогнат правителството на Афганистан да създаде по-добра рамка за върховенство на закона в страната (вж. фигура 1).

Фигура 1

Карта на Афганистан

04

Споразумението за Афганистан от 2006 г., съставено на конференцията в Лондон през януари 2006 г., предоставя нова рамка за сътрудничество между избраното правителство на Афганистан и международната общност. В този контекст през есента на 2006 г. е проведена съвместна мисия на ЕС за оценка на нуждите на Афганистан в сектора на върховенството на закона. През ноември 2006 г. тя е последвана от мисия за установяване на фактите, която предлага да се стартира съвместна интервенция на ЕС, основана на стратегически подход за изграждане на действащи национални полицейски сили с компетенции, обхващащи територията на цялата страна. Това предложение е подкрепено от афганистанското правителство, което на 16 май 2007 г. отправя покана към ЕС да създаде полицейска мисия (вж. каре 1).

Каре 1

Мисии в рамките на ОПСО

Общата политика за сигурност и отбрана (ОПСО) позволява на ЕС да поеме водеща роля в мироопазващите операции, предотвратяването на конфликти и укрепването на международната сигурност. Тя е част от всеобхватния подход на ЕС към управлението на кризи с помощта на граждански и военни активи.

Мисиите в рамките на ОПСО са два вида — граждански мисии, финансирани от бюджета на общата външна политика и политика на сигурност (ОВППС), и военни мисии, финансирани от държавите членки. Гражданските мисии в рамките на ОПСО се различават по своя обхват (полицейски, за мониторинг, в сферата на реформите на съдебната система или на сектора на сигурността), по своето естество (с или без изпълнителни правомощия) и по своя размер.

Към края на 2014 г. ЕС е създал общо 32 мисии в рамките на ОПСО, 16 от които са завършени и преустановени, а 16 са все още текущи (11 граждански и 5 военни мисии).

05

На 30 май 2007 г. Съветът взема решение да създаде полицейска мисия на ЕС в Афганистан⁵ (EUPOL). Планира се EUPOL да надгражда усилията на германското полицейско проектно звено и да се стреми да хармонизира подходите и дейностите на различните партньори, участващи в реформите в полицейския сектор. Целта е да се осигури принос за изграждането на устойчиви и ефективни граждански полицейски механизми под ръководството на Афганистан, които да си взаимодействат по необходимия начин с по-широката наказателноправна система (вж. каре 2).

Каре 2

EUPOL

EUPOL започва своята дейност на 15 юни 2007 г. EUPOL е гражданска мисия в рамките на ОПСО, която подпомага усилията за реформи на афганистанското правителство по отношение на изграждането на по-добра гражданска полицейска служба, спазваща върховенството на закона и човешките права.

Командващият гражданските операции, който е също и директор на Структурата за планиране и провеждане на граждански операции (CPCC), командва и контролира EUPOL на стратегическо ниво под политическия контрол и стратегическите насоки на Комитета по политика и сигурност. Ръководителят на мисията упражнява оперативен контрол над EUPOL и поема текущото управление.

Дейностите на EUPOL Афганистан се извършват основно от експерти в областта на полицейската работа и върховенството на закона, командировани от държавите членки на ЕС, както и от наети п;о договор международни експерти и местни служители. Мисията извършва дейността си чрез обучение и наставничество, консултиране и мониторинг на висшето ръководство на афганистанските институции (Министерство на вътрешните работи, Афганистанската национална полиция, Министерство на правосъдието и главната прокуратура). Мисията изпълнява и редица проекти.

EUPOL Афганистан изпълнява своя мандат в три направления:

οРаботно направление 1: постигане на напредък по институционалната реформа на Министерството на вътрешните работи.

οРаботно направление 2: изграждане на професионален характер на националната полиция.

οРаботно направление 3: свързване на националната полиция със съдебната система в по-общ смисъл.

Към момента на одита в края на 2014 г. EUPOL провежда операции в Кабул, Херат и Мазар-и-Шариф.

06

Общите разходи за EUPOL за периода от май 2007 г. до декември 2014 г. са приблизително 400 млн. евро. Разходите, свързани със сигурността, представляват почти една трета от тази сума⁶ (вж. също приложение II).

1Споразумение за временните мерки в Афганистан до възстановяването на постоянните правителствени институции, Бон, 5 декември 2001 г.

2В отговор на това Резолюция 1386 на Съвета за сигурност на ООН от 20 декември 2001 г. разрешава създаването на Международни сили за поддържане на сигурността (ISAF). През 2011 г. 25 държави членки на ЕС са участвали в ISAF с приблизително 33 000 военни.

3Г8 е името на форум на правителствата на група от осем държави с водещи развити икономики (Канада, Франция, Германия, Италия, Япония, Русия, Обединеното кралство и САЩ) и Европейската комисия.

4Съвместна декларация на ЕС „Ангажираност за ново партньорство между Европейския съюз и Афганистан“, 16 ноември 2005 г.

5Съвместно действие 2007/369/ОВППС на Съвета от 30 май 2007 година относно установяване на Полицейска мисия на Европейския съюз в Афганистан (EUPOL Афганистан) (ОВ L 139, 31.5.2007 г., стр. 33).

6Тази сума включва всички поети задължения до края на 2014 г. и поради това не отразява най-скорошните поети задължения в размер на 57,75 млн. евро за 2015 г. (Решение 2014/922/ОВППС на Съвета от 17 декември 2014 година за изменение и удължаване срока на действие на Решение 2010/279/ОВППС относно полицейската мисия на Европейския съюз в Афганистан (EUPOL АФГАНИСТАН) (OВ L 363, 18.12.2014 г., стр. 152). Съветът е одобрил 10 решения за финансиране (и за удължаване на срока на действие на решения за финансиране) на обща стойност 392,4 млн. евро кредити за поемане на задължения и съответни кредити за плащания в размер на 346,2 млн. евро. Разходите за персонал (за командировани служители, международни служители, наети по договор, и около 200 местни служители) представляват приблизително 43 % от бюджета на EUPOL, а за сигурността на персонала и помещенията се отделят 28 % от бюджета.

Обхват и подход на одита

07

Сметната палата извърши оценка дали мисията EUPOL Афганистан е била ефективна при изпълнението на своя мандат. Одитът се фокусира върху следните въпроси:

а)Добре ли е планирана и изградена мисията EUPOL?

б)Постигнала ли е мисията EUPOL добра координация с държавите членки, с другите международни заинтересовани страни и с афганистанските власти?

в)Получила ли е EUPOL подходяща оперативна подкрепа и насоки в съответствие със своя мандат?

г)Допринесла ли е мисията EUPOL за постигане на напредък на афганистанската национална полиция и вероятно ли е резултатите да бъдат устойчиви?

д)Добре ли е подготвено прекратяването на мисията EUPOL?

08

Одитът обхвана периода от стартирането на EUPOL през 2007 г. до края на 2014 г. Той се фокусира в частност върху дейностите на EUPOL след 2012 г.

09

Одитът беше извършен в периода юли — декември 2014 г. Сметната палата събра данни за своята оценка по няколко различни начина:

а)документен анализ и преглед на публикации;

б)посещение на място в Кабул през септември 2014 г. с цел проверка на подкрепяща документация и на процедурите и системите на EUPOL, както и провеждане на интервюта със служители от националната полиция, министерствата на вътрешните работи и на правосъдието, служители на EUPOL (в т.ч. обучители и наставници), специалния представител на ЕС в Афганистан (СПЕС), служители в Делегацията на ЕС в Кабул, персонал на ISAF и НАТО, Международния борд за полицейска координация в Афганистан (МБПК), Програмата за развитие на ООН в Кабул (ПРООН) и шест представителства на ЕС в Афганистан⁷;

в)интервюта с ключови служители от Структурата за планиране и провеждане на граждански операции (CPCC), Дирекцията за управление и планиране при кризи (CMPD), Службата за инструментите в областта на външната политика (FPI), служителите по географски райони в ЕСВД и Комисията. Бяха проведени интервюта и с представители на петте държави членки⁸, участващи в Комитета за гражданските аспекти на управлението на кризи (CIVCOM) и, на последно място, със служители на НАТО;

г)преглед на извадка от шест дейности за мониторинг, наставничество и консултация и 11 проекта, които са планирани и изпълнени в периода 2011—2014 г. (вж. приложение III).

7Представители (посланици или ръководители на мисии) на Франция, Германия, Италия, Нидерландия, Швеция и Обединеното кралство.

8Представители на Германия, Италия, Нидерландия и Обединеното кралство, както и председателят на CIVCOM.

Констатации и оценки

Добре определен мандат, но проблемно начало

10

Сметната палата провери дали изграждането и разгръщането на EUPOL е било предшествано от изчерпателна оценка на нуждите на Афганистан. Тя извърши също така оценка дали оперативните предизвикателства, свързани с разполагането на EUPOL, са били взети предвид в достатъчна степен.

Снимка 1

Служебна сграда на EUPOL

Източник: ЕСП.

Изграждане на EUPOL

11

Решението на Съвета за създаване на EUPOL е предшествано от съвместна мисия на ЕС за оценка, която препоръчва, наред с другото, ЕС да обмисли своя по-нататъшен принос за подкрепа на афганистанската полиция чрез организирането на полицейска мисия. Това заключение е потвърдено от последвалата мисия за установяване на фактите⁹ в края на 2006 г., която заключава, че ЕС би могъл да постигне допълнителни ползи, като подпомогне една гражданска полицейска мисия, свързана с по-широката област на върховенството на закона.

12

Двете мисии са изпълнени от големи и разнородни екипи от експерти в областта на полицейската дейност и върховенството на закона. Тази подготвителна дейност преди стартирането на мисията гарантира, че целите на EUPOL са съгласувани с приоритетите, обявени в Споразумението за Афганистан от 2006 г., и със стълба за сигурност от афганистанската Национална стратегия за развитие за периода 2008—2013 г. Предвид ситуацията на място, сигурността е от основно значение за създаването на условия за стабилност, икономически растеж и намаляване на бедността.

13

Предпочитаният подход е да се развият докрай постиженията на германското звено за полицейски проекти, което вече е установено на място, като се осигури засилено и съгласувано европейско присъствие в сектора на сигурността, по-специално граждански полицейски сили. Чрез предоставяне на стратегически консултации на Министерството на вътрешните работи и националната полиция и чрез подобряване на сътрудничеството с международните участници Германската полицейска мисия е успяла да обучи високите йерархични нива и в по-малка степен редовите членове на националната полиция. Мисията EUPOL е приветствана от Афганистан и от международните заинтересовани страни, тъй като представлява основен градивен елемент, който до този момент липсва в международните действия като цяло.

14

Въпреки това EUPOL се сблъсква с трудни задачи при изпълнението на своя мандат поради почти пълната липса на функциониращи полицейски сили. Сред другите важни проблеми е равнището на неграмотност сред полицейските служители, което достига до 80 % и означава, че много служители не могат да обработват доказателства или да четат и изготвят доклади. Широкоразпространената корупция в полицейските сили и в съдебните институции представлява допълнително предизвикателство за ефективното изпълнение на мандата на EUPOL.

Трудности при разполагането на мисията

15

ЕС успява да изгради гражданска полицейска мисия в Афганистан при особено трудни условия и враждебна среда. При началото на дейността на EUPOL през юни 2007 г. обаче, само два месеца след решението на Съвета за нейното създаване, мисията далеч не е готова за работа в трудните оперативни условия — към този момент тя има само четирима служители в Кабул, които не разполагат с достъп до интернет и с превозни средства. Повечето служители на EUPOL са на практика бързо преназначени командировани полицаи от мисии на отделни държави членки на ЕС¹⁰. Малко от тях са получили инструкции с какво новата европейска мисия се различава от предишните двустранни споразумения.

16

Процесът на разгръщане на мисията е допълнително затруднен от проблеми в ръководството, които сериозно засягат дейността през първия етап — в рамките на първите 18 месеца ръководителят на мисията EUPOL е сменен три пъти. Другите основни практически проблеми, които допълнително забавят дейността, са логистични — свързани с набавянето на оборудване и настаняването на служителите на EUPOL.

17

Друг фактор е нежеланието на държавите членки да отделят персонал за мисията, което се дължи отчасти на трудното начало на дейността на EUPOL (вж. също точка 25). Първоначалната идея е мисията да бъде напълно оперативна и да присъства в Кабул и в определени провинции към края на март 2008 г. Това обаче не е постигнато. Определеното в мандата щатно разписание на мисията, което включва 200 позиции за международни служители, не е изпълнено до февруари 2009 г., почти две години след началото на интервенцията на ЕС.

18

Въпреки че Съветът признава още през 2008 г., че първоначално предвидените бройки за служители следва да бъдат удвоени до 400, EUPOL все още не е била достигнала до прага от 300 служители (75 % от планирания капацитет) в края на 2010 г., а най-големият брой служители (350) е достигнат през януари 2012 г., след което е намалял (вж. фигура 2).

Фигура 2

Общ брой на международните служители (командировани и договорно наети) и служителите от ЕС, командировани в EUPOL към 31 декември на всяка година от 2007 до 2014 г.

Източник: ЕСВД (CPCC).

19

Мисията не е достигнала планирания си капацитет по няколко причини:

а)за EUPOL е било трудно да намери доброволци поради проблемите със сигурността в Афганистан;

б)EUPOL се състезава с други конкурентни мисии в рамките на ОПСО при набирането на командировани (и в по-малка степен договорно наети) експерти. В това отношение Афганистан е по-непривлекателна възможност. EUPOL се състезава също и с други международни мисии, като например мисията на НАТО за обучение в Афганистан (NTM-А) и мисиите на ООН;

в)заемането на някои позиции за командировани служители, като например позициите, изискващи познания в областта на анализа и отчитането на проекти, юридически опит или професионален опит в областта на върховенството на закона, е затруднено поради малкия брой на кандидатите;

г)поради естеството на задачите на EUPOL, някои позиции изискват експерти с опит в националните министерства. Позициите в областта на наставничеството в полицейския сектор за служители, командировани в Министерството на вътрешните работи, са се оказали най-трудни за запълване.

20

EUPOL има мандат да работи по реформите в полицейския сектор на централно и регионално ниво, както и в провинциите. Стартирането на дейността в провинциите обаче е било проблематично, най-вече поради лошите условия на сигурност, логистичните предизвикателства и липсата на подходящи възможности за настаняване.

21

В тази обстановка през 2008 г. EUPOL е установила местни бюра в 11 провинции¹¹ (вж. приложение IV), а през 2009 г. е увеличила техния брой до 16. EUPOL не е успяла да разгърне дейността си в определените провинции на Афганистан според планираното, тъй като САЩ и Турция не са подписали технически споразумения с EUPOL в провинциите, в които имат установено присъствие. Освен това в повечето местни бюра липсват достатъчно служители и само в два от тях (в Херат и Мазар-и-Шариф) са работели постоянно повече от 10 души. Това се потвърждава от вътрешната оценка на ЕСВД, извършена от CPCC през 2011 г.¹², която заключава, че резултатите на мисията в провинциите до този момент са доста слаби, а въздействието ѝ е незначително. На последно място, драстичното намаляване на броя на местните бюра на EUPOL е наложено от фактическото закриване на европейските провинциални възстановителни екипи в афганистанските провинции. До 2013 г. броят на местните бюра извън Кабул е намален до само два.

Трудности при координирането на международните дейности

22

Сметната палата разгледа дали мисията EUPOL е постигнала добра координация с другите действия на ЕС, с другите международни заинтересовани страни и с афганистанските власти.

Европейски действия, но без всеобхватен европейски подход

23

В доклада от мисията за установяване на фактите се отбелязва, че много важен фактор за успеха на мисията е тя да създаде единна рамка за държавите членки, като насърчава „европейския“ глас по въпросите на реформата на полицията в Афганистан. В същия дух съвместното действие на Съвета за установяване на EUPOL¹³ посочва, че при необходимост мисията координира, подпомага и предоставя консултации по проектите, осъществявани от държави членки и трети държави под тяхна отговорност. Това е създало предизвикателства поради следните причини:

24

На първо място, координацията между EUPOL, СПЕС и Делегацията на ЕС първоначално е много слаба, въпреки че от 2010 г. нататък преразгледаният мандат изяснява допълнително съответните им роли и отговорности. Включено е допълнително пояснение на отговорностите на ръководителя на мисията — той следва да осигурява координацията с другите участници от ЕС на място и да получава насоки относно местната политика от СПЕС. Вътрешната за ЕС координация е подобрена допълнително с формирането през 2011 г. на ЕСВД, което създава структуриран механизъм за координация и води до двойна функция на посланика (едновременно СПЕС и ръководител на Делегацията на ЕС).

25

Фактът, че държавите членки на ЕС продължават собствените си действия и паралелно допринасят за дейността на EUPOL, като командироват служители, представлява друго предизвикателство. Държавите членки имат определени предпочитани действия в секторите на полицейското дело, правоприлагането и върховенството на закона в Афганистан. Присъединяването към EUPOL вместо поддържането на двустранни действия понякога се възприема като загуба на националното въздействие и популярност на място.

26

В течение на времето EUPOL полага значителни усилия да координира своите дейности с държавите членки на ЕС в контекста на конкретните проекти. Един пример за това е тясното сътрудничество между EUPOL и германското звено за полицейски проекти.

27

Някои държави членки¹⁴ са участвали също в паралелни съвместни европейски действия, като например Европейските жандармерийски сили (ЕЖС)¹⁵. Държавите членки на ЕС, които имат жандармерия, имат повече общо с подхода на ЕЖС или мисията на НАТО за обучение в Афганистан (NTM-A)¹⁶, отколкото с гражданския полицейски модел, който EUPOL се опитва да постигне. Служители от някои от държавите членки на ЕС, с които бяха проведени интервюта, също така изразиха виждането, че „жандармерийският“ модел на обучение е по-подходящ за ситуацията в Афганистан.

Въпреки своите усилия EUPOL има ограничени възможности за влияние върху основните участници

28

От гледна точка на целта на EUPOL да подобри съгласуването на действията и координацията между международните участници, ограниченият размер на мисията е един от възпиращите фактори тя да поеме водеща роля в тази област. В сравнение с водената от НАТО мисия за обучение в Афганистан (NTM-A), EUPOL е малък участник. За EUPOL е трудно да оказва силно влияние върху такава голяма международна организация.

29

Друг неблагоприятен фактор е неуспешната като цяло дейност, извършвана от Международния борд за полицейска координация в Афганистан (МБПК)¹⁷. През последните 13 години повече от 37 различни международни донори са участвали в развитието на полицията на Афганистан, като повечето от тях са подпомагали NTM-A, EUPOL или и двете мисии. За да се осигури съгласуваност, през 2007 г. е създаден МБПК с цел да поеме ролята на основен координационен орган за дейностите, свързани с полицейските сили. Въпреки че мисията EUPOL е предоставила значителна подкрепа по отношение на капацитета и административна подкрепа на МБПК, бордът е постигнал много ограничени резултати при насърчаването на сътрудничеството в международната общност. Международните заинтересовани страни са демонстрирали нежелание да бъдат координирани и са възприели МБПК като амбициозно усилие от страна на ЕС да поеме водещата роля в сектора на полицейската дейност. Освен това слабите резултати на МБПК определено са свързани и с лошо планираните процедури, които поставят допълнителна тежест върху участниците, без да имат големи количествено измерими резултати.

30

Сметната палата установи, че сътрудничеството с НАТО постепенно се е подобрило с времето. Осезаемите резултати от това сътрудничество включват мерки за сигурност за служителите на EUPOL и споразумения за съвместното създаване на Борд за професионално обучение за развитието и акредитирането на учебните планове за полицейските сили.

Предоставяните от централните служби насоки и подкрепа са се подобрили с времето

31

Сметната палата провери дали държавите членки на ЕС и ЕСВД са въвели необходимите промени в мандата на EUPOL по време на оперативната фаза на мисията, дали отчитането от страна на EUPOL дава точна представа за неговите резултати и каква подкрепа и насоки е получила мисията.

Способностите за планиране и докладване са се подобрили, но продължават да съществуват недостатъци

32

Сметната палата установи, че държавите членки на ЕС и ЕСВД са проявили достатъчна гъвкавост при адаптирането на мандата на EUPOL към променящите се приоритети и условия на място.

33

След като през 2007 г. Съветът одобрява първия оперативен план (OPLAN), основните планови документи са преразглеждани четири пъти:

а)през 2008 г. е извършена необходима ревизия след поетия от Съвета нов ангажимент за удвояване (до 400) на броя на международните експерти, зачислени към мисията;

б)през 2010 г. преразглеждането е резултат от най-вече от промяната на подредбата на приоритетите, извършена от новия афганистански министър на вътрешните работи, и отправеното искане в този смисъл към EUPOL, като това е довело до известно съгласуване на фокуса на мисията с приоритетите на министерството¹⁸;

в)основната мотивация за преразглеждане през 2013 г. е ангажиментът на международната общност да подкрепи силни мерки за борба с корупцията и да засили върховенството на закона. При ревизията е особено подчертано професионализирането на афганистанската полиция в съответствие с документа „Визия за десет години“¹⁹;

г)най-скорошното преразглеждане от юли 2014 г. е предложено след решението на Съвета от 23 юни 2014 г., за да може да се изготвят необходимите оперативни елементи за прекратяването на EUPOL до края на 2016 г.

34

По отношение на оперативното планиране на своите дейности, EUPOL преработва стратегическите цели, поставени от държавите членки на ЕС в оперативния план, в план за изпълнение на мисията (ПИМ), който определя конкретните задачи за всяка цел, междинни цели за всяка задача и обективно проверими показатели за всяка междинна цел.

35

Сметната палата установи, че преди 2013 г. всеки ПИМ е съдържал прекалено много междинни цели (до 600). Поради това за ръководството на мисията не е било възможно да използва ПИМ, за да насочва мисията по ефективен начин. Сметната палата анализира най-актуалния ПИМ (който обхваща периода 2013—2014 г.) и отбеляза сериозни подобрения в сравнение с по-старите планове, особено добавянето на информация за контекста на дейностите, както и по-ясни връзки между целите, задачите и междинните цели и препратки между подобни дейности. Освен това показателите за резултатите не са се основавали в достатъчна степен на изчерпателна оценка на нуждите, нито са били свързани с оперативните междинни цели на EUPOL. Някои показатели се фокусират по-скоро върху крайните продукти, отколкото върху последиците²⁰.

36

Сметната палата отбелязва, че е налице и постепенно подобрение в точното и вярно представяне на ситуацията при отчитането от страна на EUPOL. Въпреки това до края на 2014 г. EUPOL все още не е изготвила единна и ясна таблица за мониторинг, която да позволи проследяването на междинните цели до съответните дейности, техния напредък и предприетите корективни действия²¹.

Подкрепа и насоки от страна на централните служби — предприети са действия по отношение на слабостите

37

ЕСВД и Комисията²² са натоварени със задачата да изготвят насоки за мисиите в рамките на ОПСО. Тези насоки следва да са достатъчно изчерпателни и подробни, за да помогнат на мисиите да изпълнят своя мандат и за да осигурят ефективната работа на служителите, които нямат много опит със специфичните за мисиите процедури.

38

Въпреки че ЕСВД е изготвила приблизително 50 концептуални документи и указания, свързани с дейностите на EUPOL, служителите на EUPOL в Кабул са изразили загриженост, че документите предоставят основни насоки (дефиниции и теоретични понятия), но не са особено полезни за практически цели. Например, насоките за прилагане на бенчмаркинг не посочват в подробности как да се процедира на всеки етап, т.е. как да се извърши добра оценка на нуждите или анализ на ситуацията, нито предоставят примери или модели, които биха улеснили изпълнението на предложената методология.

39

Особен интерес представлява наръчникът на EUPOL за наставничество. Въпреки че наставничеството е една от ключовите дейности на EUPOL, мисията е трябвало да разработи свой собствен наръчник за това. Наръчникът обаче е бил готов едва през април 2013 г. и представлява сборник от съществуващи концепции, методологии и добри практики, адаптирани към ситуацията, с която се сблъскват наставниците от EUPOL. Наръчникът по-късно е използван от ЕСВД за изготвянето на подробни насоки за наставничество, които са предоставени на всички мисии в рамките на ОПСО.

40

Липсата на стандартизирани насоки по ОПСО е принудила мисията да инвестира време в разработването на насоки и процедури, вместо да се фокусира върху основните си дейности. Понастоящем ЕСВД работи за компенсиране на тези недостатъци.

41

ЕСВД и Комисията също обмислят потенциалната възможност да постигнат по-голяма ефикасност чрез централизиране на функциите по подкрепа в единен център за общо обслужване. Мисията също така работи по идеята да разработи централизирани и интегрирани управленски информационни системи в областите на човешките ресурси, информационните технологии и логистиката, които да обхванат всички мисии в рамките на ОПСО. Предстои да се вземе решение и относно присъединяването към такава система на складовата база за граждански мисии за управление на кризи, която е създадена през 2012 г.²³ Това потенциално би подобрило управлението на активите на съществуващите граждански мисии.

„Отпечатъкът“ на EUPOL — постигнати са успехи на място, но съществуват опасения от общ характер по отношение на устойчивостта

42

Сметната палата разгледа дали мисията EUPOL е допринесла за постигане на напредък от националната полиция, Министерството на вътрешните работи и избрани институции в областта на наказателното правосъдие във всяко едно работно направление, дали мониторингът, наставничеството, обучението и консултациите са постигнали планираните резултати²⁴ и до каква степен тези резултати ще бъдат устойчиви.

В две от трите работни направления отбелязаните подобрения са по-значителни

43

Бяха отбелязани по-значителни подобрения в две от трите направления на дейността на EUPOL. По отношение на работно направление 1 (постигане на напредък по институционалната реформа на Министерството на вътрешните работи), националната полиция е предприела съществени действия за развитието на граждански полицейски сили, но си остава силно милитаризирана организация. Въпреки че Министерството на вътрешните работи е представило много вътрешни изявления по въпросите на политиката, към момента малко от тях са изпълнени в цялата страна. Министерството е създало и поддържа електронна база данни за управление на многочислените си човешки ресурси (Tashkeel), но възможностите му да използва в пълнота този инструмент са ограничени, а гъвкавостта на планирането на дейностите може да бъде подобрена. Съществува недостиг на длъжностни лица —професионалисти с подходящ административен опит. Въпреки подкрепата от страна на EUPOL, наскоро са възникнали опасения относно проблеми с равенството между половете и правата на човека в Министерството на вътрешните работи. Например, жените все още представляват едва 2 % от служителите в националната полиция. Корупцията в министерството и полицейските сили остава сериозен проблем и има отрицателно влияние върху общественото доверие.

44

По отношение на работно направление 2 (изграждане на професионален характер на националната полиция), в някои области частично е въведен модел на полицейска работа на местно ниво, който се фокусира върху изграждането на връзки и тясното сътрудничество с гражданите. Този модел като цяло се приема за предпочитан модел на полицейската дейност в Афганистан в бъдеще. Полицейската дейност, основана на разузнаването, също се приема за ефективен инструмент за изграждане на професионален характер на националната полиция, но не се прилага в цялата страна. Прегледът на данните за престъпленията показва, че следователите от афганистанската криминална полиция разполагат с ограничен капацитет за разследване и откриване на престъпления. Техническият капацитет и способностите за поемане на ръководна роля в отдела за наказателни разследвания остават недоразвити поради липсата на обмен на информация и слабото участие в обучения. Връзките между полицейските служители и служителите в прокуратурата често са слаби и неефективни. Националната полиция и главната прокуратура са подпомагани и насърчавани от международната общност да си сътрудничат както на институционално, така и на оперативни ниво. Като цяло, сътрудничеството се е подобрило, но броят на делата, предадени от полицията на главната прокуратура, остава малък. Полицията е демонстрирала, че е в състояние да провежда мащабни операции по професионален начин (създаването на сигурна обстановка за организирането на проведените наскоро избори е значимо постижение), но е необходима допълнителна помощ по отношение на текущата полицейска дейност, особено в областта на ефикасността на реакциите. Създаването на телефонни центрове на националната полиция, свързани с оперативните центрове, се приема широко като много важен етап в процеса на подобряване на полицейското управление и контрол. На последно място, капацитетът за извършване на обучения се оценява като ефективен, но в тази област продължават да съществуват предизвикателства. Едно от тези предизвикателства е установяването на колежите, наскоро прехвърлени под управлението на афганистанските органи, като специализирани центрове за високи постижения.

45

Работно направление 3 (свързване на националната полиция с реформата на съдебната система) е областта, в която мисията EUPOL най-трудно е успяла да постигне резултати. Това обаче следва да се разглежда в светлината на ограничената подкрепа от страна на международната общност. Въпреки че общият капацитет на Министерството на правосъдието и главната прокуратура се е увеличил, институционалното им развитие е затруднено поради проблемите със сигурността и нападенията от страна на бунтовниците²⁵, липсата на професионализъм, недостатъчно обучените прокурори и корупцията. Сътрудничеството между полицията и прокуратурата остава ограничено, като продължават да съществуват много предизвикателства и пропуски на институционално и индивидуално ниво, най-вече свързани с разследването на корупцията сред вишестоящите служители. Все още е трудно да бъдат защитавани обвиняемите и заподозрените лица в Афганистан и да бъде наложено да се спазват техните права. По отношение на изготвянето, приемането и изпълнението на наказателноправните разпоредби е отбелязан известен напредък, но основните международни изисквания в областите на върховенството на закона, борбата с корупцията и човешките права все още не са изпълнени.

EUPOL е постигнала успехи в дейностите, свързани с обучение, но резултатите не са толкова добри в областта на наставничеството и консултирането; проектите имат слаб принос за постигането на целите на мисията

46

Приносът на EUPOL за обучението на полицейските сили е многостранен. Мисията е разработила подход за „обучение на обучаващите“ и е провела обучителни курсове на националната полиция на Афганистан, като същевременно е действала като наставник на афганистанското Министерство на вътрешните работи и ръководството на националната полиция по въпроси, свързани с обученията. На последно място, мисията е създала Полицейски колеж — специално изградена постоянна учебна институция, и е изготвила програми за обучение²⁶.

47

В края на 2008 г. EUPOL започва да засилва и развива компонента от своята дейност, свързан с обучението, до постепенното му превръщане в основен елемент от нейната работа. До края на 2014 г. мисията е разработила и провела около 1 400 учебни курса за приблизително 31 000 обучаващи се. При посещението си в Кабул Сметната палата установи, че дейността на EUPOL в областта на обучението е допринесла за подобряване на професионалния характер на националната полиция. Учебните курсове са били актуални и са били насочени към основните пропуски в образованието. Като се фокусира върху полицейските служители с по-висш ранг, които не са включени в действията на други международни организации, EUPOL създава реални допълнителни ползи от участието на ЕС, като включва елементи на гражданска полицейска дейност в обучението на ръководителите на националната полиция. Освен това подходът „обучение на обучаващите“ е насърчил ангажираността на Афганистан и е подобрил устойчивостта на дейностите за обучение.

48

Създаването на Полицейския колеж е междинен етап в прехвърлянето на системата за полицейско образование под ръководството на Афганистан. През 2010 г. мисията EUPOL е стартирала обсъждане с Министерството на вътрешните работи, координирано с NTM-A и GPPT, относно концепцията за полицейски колеж. Всички заинтересовани страни са се съгласили, че Полицейският колеж следва да бъде създаден като платформа за предоставяне на допълнително обучение на полицейските служители на стратегическо, оперативно и тактическо ниво. През август 2010 г., след извършването на проучване за осъществимост, ЕС предлага да се предприемат координирани действия, при които а) EUPOL, в съответствие с мандата си, ще разработи учебни планове и курсове за новия колеж, и б) Делегацията на ЕС и FPI ще финансират съоръженията за обучение и ще поемат проектното управление в рамките на регламента за инструмента за стабилност²⁷. Изпълнението на проекта е предприето спешно и колежът е завършен през януари 2014 г., като общите разходи за него възлизат на 7,3 млн. евро.

Снимка 2

EUPOL и афганистанската полиция

Източник: EUPOL

49

Що се отнася до учебните планове, обучителите от националната полиция са се ангажирали да работят със съществуващите планове и да ги доразвият. Въпреки това някои обучители са посочили необходимостта от учебни планове, които да са по-добре адаптирани към условията в Афганистан и да включват теми като ислямското право и местните обичаи, с практически примери от ежедневния живот в страната. Някои обучители са признали също така, че са пропуснали определени теми, като например корупция, човешки права и равенство между половете, за които са счели, че са „ненужни“ или „чувствителни“.

50

Мисията EUPOL не е извършила изчерпателна оценка на резултатите от проведените дейности по наставничество и консултиране. При одита обаче бяха открити данни, че наставничеството от страна на EUPOL е помогнало за подобряване на професионалните умения на служителите на съответните афганистански институции (национална полиция, Министерство на вътрешните работи и Министерство на правосъдието). С някои изключения, дейностите на EUPOL са били насочени към постовете в афганистанските министерства и полиция, които съответстват на мандата на мисията и са в нейния целеви обхват.

51

В каре 3 са представени примери за типични наставнически, консултативни и мониторингови дейности на EUPOL.

Каре 3

Примери за наставнически, консултативни и мониторингови дейности

Пример 1 — EUPOL предоставя консултации в Министерството на правосъдието

В контекста на работно направление 3 (свързване на националната полиция със съдебната система в по-общ смисъл) един експерт от EUPOL е предоставил подкрепа на ръководителя на отдела по наказателно право в правната дирекция на афганистанското Министерство на правосъдието като част от усилията за подобряване на капацитета и постигане на резултати в следните области:

οизготвяне на законодателни текстове;

οподкрепа на наставляваното лице при изпълнението на ролята му в секретариата за борба с отвличанията и трафика на хора;

οанализ на нуждите на отдела на наставляваното лице и организиране на обучения и семинари;

οпредставяне на международното право и сравнителни изследвания с правните системи на други държави.

Пример 2 — EUPOL като наставник в Полицейския колеж

В ръководството на Полицейския колеж, който предоставя и разработва курсове за обучение на афганистанската национална полиция, все още липсват управленски умения. По време на одита на Сметната палата един служител на EUPOL беше поел ролята на консултант и наставник на ръководителя на Полицейския колеж с цел подобряване на стратегическото управление и уменията за планиране.

52

Налице са обаче и съществени недостатъци. Изборът на служители, на които да се предоставят наставнически услуги, не е надлежно документиран в съответните досиета. Във всички от прегледаните шест досиета липсва структурирана обосновка за избора на наставляваните лица. Поради това е трудно да се установи със сигурност дали EUPOL е насочила своите услуги по наставничество, мониторинг и консултации към най-подходящите служители. Не е изготвен също така и анализ на липсата на капацитет в Афганистан или последващ план за преодоляване на конкретни слабости.

53

Постигането на трайни и видими резултати при наставничество е сложен и продължителен процес, който се влияе и от външни фактори, като например трудната ситуация на несигурност, честата смяна на афганистанските длъжностни лица и ротацията на наставниците от EUPOL²⁸ (вж. каре 4).

54

Въпреки редовната ротация на наставниците от EUPOL, мисията не разполага със систематични, ясни и последователни процедури за приемственост на работата, които да гарантират безпрепятственото продължаване на дейността и липсата на пропуски и отклонения, които биха могли да повлияят отрицателно на отношенията между наставника и наставляваните лица. Сметната палата установи, че приемствеността на работата до голяма степен зависи от конкретния наставник и често е затруднявана от късното пристигане на новия наставник и от липсата на последователни процедури.

Каре 4

Типични предизвикателства пред съветниците от EUPOL

Пример 1 — ротация на служителите от Афганистан

Една от ключовите цели на EUPOL е насърчаването на афганистанските усилия за подобряване на техниките и процедурите за провеждане на наказателни разследвания. Одиторите на Сметната палата обаче установиха, че устойчивостта на тези усилия е сериозно засегната от бързите смени на персонала в отдела за наказателни разследвания в Министерството на вътрешните работи. По време на одита на Сметната палата 15-те служители, наставлявани от EUPOL в Министерството на вътрешните работи, са сменени в кратък срок по различни причини, в т.ч. и чрез политически мотивирани премествания на персонала.

Като друг пример могат да бъдат посочени действията за наставничество в полицейски район № 4 на Кабул в рамката на проекта „Феникс“, една от водещите инициативи на EUPOL, насочена към насърчаване на Афганистан да приеме принципите и практиките на гражданската полицейска дейност. В този полицейски район ръководителят е сменен пет пъти в рамките на година и половина.

Пример 2 — поддържане на темата на наставническите и консултантските услуги в съответствие с целите на мисията

Одитът потвърди наличието на трудности, с които наставниците от EUPOL се сблъскват в усилията си да поддържат дейността си в съответствие с целите, определени в ПИМ. Въпреки че целите са добре описани в отделните планове за наставничество, наставническите сесии често се отклоняват от темата поради натовареността на съветваните лица, техните лични проблеми, искания за извършване на услуги, оплаквания по различни проблеми или просто липса на интерес или време.

55

Воденето на подробни дневници за наставническите сесии е един от основните инструменти за осигуряване на управленска отговорност и измерване на ефективността на дейностите по мониторинг, наставничество и консултиране. По време на одита беше установено, че наставниците от EUPOL са водили такива дневници систематично, но не и по съгласуван начин. Освен това дневниците не са структурирани около междинни цели, поставени със срокове, което би позволило реално измерване на напредъка.

56

В този контекст въведеният през април 2013 г. наръчник на EUPOL за наставничество съдържа разпоредби, които, ако бъдат приложени правилно, могат да доведат до повишаване на прозрачността, отговорността и съгласуваността. Към момента на одита обаче беше прекалено рано да се установи реален напредък по отношение на оценката на нуждите, подбора на служителите, които участват в дейностите по наставничество, отчитането на напредъка, мониторинга, приемствеността на работата или оценките.

57

Проектите, изпълнени от EUPOL, са предимно проекти за доставки и ремонти от малък мащаб, за конференции и за семинари. Сметната палата установи, че въпреки че повечето проверени проекти като цяло са съгласувани с мандата на мисията и подпомагат неговото изпълнение, разпространена практика сред отделни наставници от EUPOL е да предлагат проекти в определена област на интереси, без подходът им да е основан на систематична оценка на нуждите.

58

Отделните проекти обаче имат само малък принос за постигане на целите на мисията. При разработването на проектите EUPOL не е обърнала достатъчно внимание на нуждата от всеобхватен подход, при който проектите биха допринесли за изпълнението на целите на мисията чрез силна връзка с отделните междинни целеви нива, определени в ПИМ. Освен това EUPOL не е разработвала проекти, основани на логична рамка, която да улеснява определянето на цели, целеви нива, дейности, крайни продукти, последици и въздействие (вж. каре 5).

Каре 5

Примери за проектни дейности

Пример 1

За да се справи с проблема, поставен от честите нарушения на правата на децата и малтретирането им от страна на националната полиция, мисията EUPOL е започнала да изготвя пакет материали за обучение по въпросите на правата на децата и полицейската дейност, който се състои от брошура и кратък образователен филм. Целта на пакета е да свърже основните принципи на човешките права с практически примери за това как децата да бъдат уважавани и защитавани и да въведе тези материали в обучението на служители на националната полиция в цялата страна. Брошурата е публикувана на езиците дари и пущу (90 000 екземпляра) и на английски и дари (10 000 екземпляра). Едночасовият филм се базира на четири истории в Афганистан. Общите разходи възлизат на 100 000 евро.

Пример 2

През януари 2014 г. EUPOL организира конференция и семинари относно полицейската дейност, основана на разузнаването. Тези дейности са насочени към служителите на ръководни постове в районните полицейски служби в Кабул. Разглежданите теми са подбрани с цел да информират за съответните практики и да включат полицейските действия, основани на разузнаването, в текущата полицейска работа. Бюджетът за тази дейност е 12 000 евро.

59

Изпълнението на проектите е засегнато от вътрешни фактори, по-специално фрагментираните и затруднени процедури за възлагане на обществени поръчки, липсата на експертен опит в управлението на проекти, неточни технически спецификации и бързата ротация на служителите на EUPOL. Външни фактори, като например ненадеждни подизпълнители, нестабилни пазарни условия и променливи условия и сигурност на място, също са намалили значително ефективността на проектите. В резултат на това през периода 2011—2014 г. нивото на изпълнение на бюджета е ниско (около 43 %) и много от търговете за възлагане на поръчки са отменени поради неточните технически спецификации. EUPOL е изпълнявала средно по 45 проекта всяка година с бюджет от около 40 000 евро всеки. CPCC и EUPOL са извършили наскоро преглед на редица проекти и са извели съответни изводи, което е довело до подобрения в методологията²⁹.

60

За да се опрости възлагането на обществени поръчки, FPI е одобрила използването на гъвкави процедури от 29 януари 2013 г. нататък. Това позволява процедурите на договаряне с един единствен оферент да бъдат използвани като стандартни³⁰. Тази промяна е довела до видимо нарастване на процента на процедурите, които достигат до подписване на договор — от 61 % през 2012 г. до 74 % през 2013 г. Въпреки това извършеният анализ на статистиката за обществените поръчки показва, че процентът на отменени процедури остава стабилен на ниво 24 %, най-вече поради случаите, в които не са получени оферти, предложените цени надхвърлят бюджета, или офертите не спазват техническите изисквания.

Необходимите условия за поддържане на устойчивостта на постигнатите резултати все още не са налице

61

Националната полиция е постигнала видим напредък през периода, обхванат от одита. Несъмнено част от заслугите за този напредък могат да бъдат отнесени към EUPOL като основен международен участник на място. Според стратегическия преглед на ЕСВД³¹ обаче, секторите на полицейската дейност и на правосъдието продължават да страдат от системни слабости, в т.ч. недостатъчно институционално развитие, частично неефективна законова рамка и ограничен капацитет на отделните служители. Политическото влияние, корупцията и неизбежният фокус върху полицейски действия, насочени към борба с бунтовете в отговор на лошата обща ситуация на сигурност, продължават да възпрепятстват по-нататъшното институционално развитие на наказателноправния сектор като цяло. Това може да засегне устойчивостта на резултатите, постигнати досега.

62

Бюджетът на Афганистан за 2014 г. възлиза приблизително на 7,6 млрд. долара, като размерът на безвъзмездните средства от донори се очаква да достигне 4,8 млрд. долара — около 60 % от общата сума. Одобреният размер на афганистанската армия и полиция е 352 000 служители. За да се намалят разходите за поддържане на тези сили, НАТО планира до 2017 г. броят им да бъде намален до 228 500 служители, ако условията на сигурност го позволяват. Някои анализатори³² обаче вярват, че при вероятното състояние на сигурността в периода 2015—2018 г. афганистанската армия и полиция ще имат нужда от сили за сигурност, наброяващи приблизително 373 000 служители.

63

Според ЕСВД³³ 86 % от бюджета на Министерството на вътрешните работи и националната полиция се предоставят от международни донори, поради което устойчивостта на целия сектор на полицията е силно зависима от помощта от международната общност.

64

Може да се очаква, че дейностите за обучение ще бъдат устойчиви в средносрочен план, ако условията на място не се влошат значително. Мисията EUPOL е положила значителни усилия постепенно да ангажира афганистанското ръководство в разработването на курсове за обучение и управлението на полицейските колежи. В резултат на това, въпреки че EUPOL все още участва в мониторинга на обученията, провеждани в колежите, афганистанските власти като цяло са поели планирането, изпълнението и проследяването на дейностите за обучение. Въпреки това, устойчивостта на обученията зависи най-вече от това дали афганистанските власти ще развият цялостна ангажираност в бъдеще. При одита беше установено, че дългосрочната устойчивост на дейността на полицейските колежи ще бъде застрашена, освен ако не бъде засилен техният административен капацитет и тяхната финансова самостоятелност. Въпреки подписването на Меморандум за разбирателство, в който Министерството на вътрешните работи се съгласява да поеме оперативните разходи за дейността на двата колежа³⁴, то проявява нежелание да отдели достатъчно финансови средства, което затруднява поемането на необходимите логистични и текущи разходи.

65

Устойчивостта на последиците от дейностите и проектите на EUPOL, свързани с настойничество, също силно зависи от ангажираността на афганистанската страна, развитието на взаимодействията между различните дейности и на последно място от последващото проследяване и оценка. Одитът установи, че тези въпроси не са засегнати в достатъчна степен в плановете за настойничество и по тях не се предприемат систематични действия в ранните етапи на планирането на дейността.

Наследството на EUPOL: какво предстои след прекратяването на мисията?

66

Сметната палата провери дали ЕСВД и Комисията са подготвили адекватно прекратяването на EUPOL по изчерпателен план, който да вземе предвид общата стратегия на ЕС и другите заинтересовани страни/донори и да предвиди действия по въпросите, свързани с ликвидирането на активите.

Планирането на стратегията за изход е доста напреднало, но е необходима още работа

67

През юни 2013 г. ЕСВД и Комисията са изготвили съвместен работен документ³⁵, в който представят дейностите на ЕС и свързаните с тях непреодолени предизвикателства, както и няколко варианта за помощ от ЕС след 2014 г., които следва да бъдат разгледани. През декември 2013 г. ЕСВД е изготвила стратегически преглед³⁶, който като цяло представлява синтез на самооценката на EUPOL, извършена през ноември 2013 г.³⁷ В оценката на мисията се посочва, че може да се очаква към края на 2014 г. средният процент на изпълнение за обективно проверимите показатели да достигне 60 %³⁸. По отношение на напредъка, постигнат от националната полиция, оценката заключава, че някои от задачите, изпълнение по трите направления на дейността на EUPOL, биха могли да бъдат прехвърлени към афганистанските органи, по-специално дейностите, свързани с обучение, но повечето задачи следва да се поемат или доразвият от органите на ЕС или от други заинтересовани страни.

68

През юни 2014 г. Съветът предприема действия³⁹ за удължаване на мандата на EUPOL до края на 2016 г. Той също така подчертава отново ангажимента на ЕС да възприеме всеобхватен подход, в т.ч. план за изпълнение, който да бъде следван от институциите на ЕС и от държавите членки.

69

В тази ситуация на 23 юни 2014 г. ръководителят на Делегацията на ЕС в Кабул (който е и специален представител на ЕС в Афганистан) и ръководителят на EUPOL изготвят съвместен документ⁴⁰ относно укрепването на Службата на специалния представител на ЕС с оглед надграждането на постиженията на EUPOL в секторите на правосъдието и върховенството на закона. Документът определя областите, в които Службата на специалния представител на ЕС би могла да участва след края на мандата на EUPOL. Основното предложение се отнася до назначаването в Службата на няколко международни и национални експерти, чиито задължения да бъдат ограничени на нивото на стратегическия/политическия диалог.

70

Паралелно с това в многогодишната индикативна програма за периода 2014—2020 г. ЕСВД и Комисията отбелязват полицейската дейност и върховенството на закона като един от четирите възлови сектора. Одитът очерта два основни повода за загриженост във връзка с този документ. На първо място, въпреки че в многогодишната индикативна програма правилно се посочва, че ЕС може да надгради основите, положени от мисията по ОПСО (EUPOL) в сектора, предложените показатели за резултатите не са свързани с последиците от гражданската полицейска дейност на EUPOL, а са повлияни най-вече от външни фактори (като например сигурността и военния конфликт). Например показателят „брой на загиналите във въоръжен конфликт — цивилни жертви“ представлява много общ начин за измерване на очакваните резултати от засилването на капацитета на афганистанската полиция да укрепва и поддържа сигурността в Афганистан. Би могло да се отбележи, че смъртни случаи във въоръжен конфликт се причиняват всекидневно основно от военни операции, които може би ще продължат да се провеждат в Афганистан в бъдеще, и не представляват точен показател за капацитета на националната полиция да извършва граждански полицейски дейности.

71

На второ място, по принцип ЕСВД разполага с ограничени алтернативи за финансиране на помощта за развитие в Афганистан в предстоящия период. От една страна, понастоящем в Афганистан не е възможно да се използват инструменти за бюджетна подкрепа. От друга страна, ЕСВД счита, че основаният на проекти подход не е оптимален поради трудностите, свързани с намирането на бенефициенти, и поради значителната административна тежест при управлението на проектите. Поради това ЕСВД възнамерява да използва доверителни фондове, предимно Доверителния фонд за ред и законност (LOTFA)⁴¹, като предпочитан инструмент в сектора на върховенството на закона в Афганистан. Използването на LOTFA като основен инструмент за финансиране на върховенството на закона в Афганистан обаче би имало два недостатъка, които следва да се вземат предвид: а) LOTFA е получил силни критики в миналото за лошото управление на средства и липсата на прозрачност от страна на всички участващи донори, в т.ч. и от ЕС, който взема решение да прекрати временно плащанията към фонда; и б) към момента LOTFA има много ограничен опит в изграждането на капацитет в този сектор. Въпреки че през 2011 г. етап IV от LOTFA включва и раздел за изграждане на капацитет в областта на гражданската полиция, през цялото си съществуване доверителният фонд е бил използван почти изключително като механизъм за изплащане на възнаграждения. През 2013 г. например от бюджет в размер на 524 млн. долара, 506 млн. долара представляват възнаграждения за полицейски служители. На практика по-малко от 3,5 % са били отделени за изграждане на капацитет и други проекти. Дори в случай, че в бъдеще процентът от LOTFA, отделен за изграждане на капацитет, се увеличи, фондът е структуриран около поемането на текущите разходи на националната полиция, а не около изграждането на капацитет.

Ликвидация — необходим е координиран и структуриран подход

72

ЕСВД и Комисията са разработили процедура и насоки за прекратяването на операциите по ОВППС. Съгласно тези насоки, не е необходимо EUPOL да представи плановете си за прекратяване на дейността за одобрение от Комисията по-рано от три месеца преди предвидения в мандата край на работата. Представянето на тези документи толкова късно създава рискове. Периодът между 2014 г. и края на 2016 г. ще бъде много важен поради две причини. На първо място, съставът на мисията ще бъде значително намален през 2015 и 2016 г. Както е отбелязано и от Службата за вътрешен одит на Комисията⁴², намаляването на състава на мисията поради прекратяването на дейността ѝ е свързано с по-висок риск за контролната среда, който се дължи най-вече на намаляването на персонала, изпълняващ ключови контролни дейности, на демотивацията на служителите, на загубата на експертен опит и на натиска да се изразходват средствата, оставащи в бюджета за възлагане на поръчки, преди изтичането на мандата. На второ място, стойността на активите е значителна. Поради това е важно планирането на ликвидация на EUPOL да бъде добре координирано и да започне достатъчно рано⁴³.

73

EUPOL използва счетоводна отчетност на касова основа. Нейните активи, оценени на базата на покупната цена, възлизат общо на 49,6 млн. евро. От гледна точка на стойността, най-важните активи на мисията са бронираните превозни средства (25,2 млн. евро) и информационно-техническото оборудване за комуникация и сигурност (15,4 млн. евро), следвани от сградите в комплекса на EUPOL (4,8 млн. евро). Ясно е, че представянето на активи от такова естество (превозни средства, ИТ системи и т.н.) на покупни цени не отразява реалната им стойност.

74

Съгласно инвентарните данни на EUPOL, в Афганистан са налични 146⁴⁴ бронирани превозни средства, от които се използват само няколко. Средният километраж на тези превозни средства е 22 700 км. Инвентарният опис на EUPOL класира само 7 превозни средства като „извън употреба“ и 11 като „използвани“. Останалите са или „в добро състояние“, или „нови“.

75

EUPOL има задачата да проучи различните възможности за прехвърляне на превозните средства на органите на ЕС или на посолствата на държавите членки, или за даряването им на други международни организации, работещи в Афганистан. Мисията също така отговаря за провеждането на необходимите административни процедури за износа на активите, които не могат да бъдат прехвърлени в Афганистан. Поради това е изключително важно CPCC да работи тясно с мисията (и при това много преди приключването на мандата), за да се гарантира, че активите са предадени безпроблемно и не се натрупват по начин, който може да създаде рискове.

76

Одитът установи, че въпреки съществуващата координация между съответните служби на ЕС (CPCC и FPI), те не са съгласували общи, проактивни и подробни правила с ясно определени роли и отговорности.

9Съвет на Европейския съюз, Доклад от мисия за установяване на фактите относно възможна мисия в рамките на ЕПСО в Афганистан, 18 декември 2006 г.

10Център за европейски реформи, кратък доклад за политиката, април 2010 г.

11От общо 34 провинции.

12CPCC 13077/11, Доклад от оперативна оценка на EUPOL Афганистан, 11 октомври 2011 г.

13Съвместното действие за установяване на мисията EUPOL посочва, че „в зависимост от компетенциите си, Съветът и Комисията осигуряват съгласуваност между осъществяването на настоящото съвместно действие и външните дейности на Общността съгласно член 3 от Договора. За тази цел те си сътрудничат.“

14Франция, Италия, Нидерландия, Португалия, Полша и Испания.

15Европейските жандармерийски сили (EUROGENDFOR) са многонационални полицейски сили, съставени само от полицейски части с военен статут. ЕЖС се фокусират основно върху обучението и консултациите. Въпреки че техните експерти са част от националните мисии, те изпълняват задачите си под командването на NTM-A. През май 2011 г. мисията на ЕЖС достига максимален брой служители — 400, като този брой намалява постоянно след това.

16NTM-A е изпълнила широкомащабна инициатива за обучение на полицейски служители, адаптирана специално за ситуацията на място от гледна точка на сигурността. В края на 2011 г. NTM-A провежда обучения на 23 места в Афганистан и разполага с 778 обучаващи служители и 2 825 подизпълнители, предоставящи помощни услуги.

17Мисията EUPOL има съществен принос за работата на Международния борд за полицейска координация в Афганистан (МБПК), например като осигурява функционирането на секретариата на МБПК. МБПК е създаден през 2007 г. с цел да бъде основният международен орган за координиране на международните организации, свързани със сектора на полицията.

18Акцентът е поставен по-специално върху развитието на капацитета за извършване на разузнаване и наказателни разследвания.

19Документът „Визия за десет години“ е изготвен от афганистанското Министерство на вътрешните работи. Той поставя стратегически цели и описва какво развитие следва да постигне за десет години афганистанската полиция.

20Крайните продукти са продуктите и услугите, които дадено действие или проект предоставят, а последиците са ползите за целевата група, създадени от крайните продукти на действието или проекта.

21Този инструмент обаче се използва в други мисии в рамките на ОПСО.

22За бюджетните аспекти, свързани с изпълнението на мисиите.

23Решение 2012/698/ОВППС на Съвета от 13 ноември 2012 година за създаване на складова база за граждански мисии за управление на кризи (OВ L 314, 14.11.2012 г., стр. 25) има за цел да осигури бързо разполагане на оборудване за текущи и бъдещи граждански мисии за управление на кризи, укрепвайки способностите на ЕС, по-специално като се стреми да осигури бърз и непрекъснат достъп до ключови активи.

24Използваните при тази оценка критерии се основават на показателите на EUPOL за изпълнение на мандата и, доколкото е възможно, на съществуващите проучвания от трети страни на общественото възприятие на афганистанската национална полиция.

25През 2012 г. са убити 57 прокурора.

26За Полицейския колеж и Центъра за управление на престъпността.

27Регламент (ЕО) № 1717/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 15 ноември 2006 г. за създаване на инструмент за стабилност (OВ L 327, 24.11.2006 г., стр. 1).

28Съгласно статистическите данни на EUPOL, средното време на работа на наставниците от мисията през периода 2008—2013 г. е 12,5 месеца.

29Тъй като тези промени са въведени сравнително неотдавна, Сметната палата все още не може да оцени тяхната ефективност.

30В своя Специален доклад № 18/2012 „Помощ от Европейския съюз за Косово в областта на върховенството на закона“ Сметната палата препоръчва на ЕСВД и Комисията да преразгледат процедурите за възлагане на обществени поръчки, за да гарантират, че те отговарят на оперативните нужди на мисията в рамките на ОПСО (http://eca.europa.eu).

31ЕСВД, Стратегически преглед на EUPOL Афганистан, 13 декември 2013 г.

32Център за военноморски анализи на САЩ, Независима оценка на афганистанските национални сили за сигурност, Вашингтон, януари 2014 г.

33ЕСВД, Преразгледана оперативна концепция за EUPOL Афганистан, юни 2014 г.

34Полицейският колеж и Центърът за управление на престъпността.

35ЕСВД, Действия на ЕС в подкрепа на усилията на Афганистан за укрепване на гражданската полицейска дейност и правовия ред в периода след 2014 г., 14 юни 2013 г.

36ЕСВД, Стратегически преглед на EUPOL Афганистан, 13 декември 2013 г.

37EUPOL, документ за поставяне на задачи на CMPD, 11 ноември 2013 г.

38Съгласно документа, в края на 2014 г. процентът на изпълнение на документа за целите и задачите се очаква да бъде средно 60 % и да варира от 31 % до 85 %.

39Заключения на Съвета на Европейския съюз относно Афганистан, 23 юни 2014 г. Мандатът на EUPOL е официално удължен на 17 декември 2014 г. с Решение 2014/922/ОВППС на Съвета.

40„Укрепване на Службата на специалния представител на ЕС с оглед надграждането на постиженията на EUPOL в Афганистан в секторите на правосъдието и върховенството на закона“, 23 юни 2014 г.

41LOTFA е доверителен фонд, създаден от ПРООН през 2002 г. Той се използва почти изключително като механизъм за координиране на вноските от донорите за изплащане на възнагражденията на афганистанската национална полиция.

42Доклад на Службата за вътрешен одит относно FPI — стратегия за контрол от 24.7.2014 г.

43Още през септември 2013 г. EUPOL е получила одобрението на FPI да продаде два използвани електрически генератори, като също така е дарила шест превозни средства на Делегацията на ЕС и две — на офиса на ГД „Хуманитарна помощ и гражданска защита“ в Афганистан.

4419 превозни средства са закупени през 2006 г., 1 през 2007 г., 124 през 2008 г. и 10 през 2012 г.

Заключения и препоръки

77

Европейският съюз е успял да изгради европейска гражданска полицейска мисия в Афганистан при особено несигурни и трудни условия. След трудния си старт EUPOL постепенно печели признанието на другите участващи страни поради експертния си опит и значителния си принос за продължаващите реформи на полицейския сектор.

78

Сметната палата установи, че мисията EUPOL е била частично ефективна при изпълнението на своя мандат. В две от трите работни направления на EUPOL отбелязаните подобрения са по-значителни. По отношение на своята дейност, EUPOL е постигнала успехи в обучението, но резултатите не са толкова добри в областта на наставничеството и консултирането. Проектите имат ограничен принос за постигането на целите на мисията. Въпреки че това може да бъде обяснено донякъде с въздействието на външни фактори, причината за някои недостатъци е самата мисия EUPOL.

79

В областта на планирането, мандатът на EUPOL е предшестван от изчерпателна оценка на нуждите на Афганистан. Целите са съгласувани със Споразумението за Афганистан от 2006 г. и с приоритетите, определени в афганистанската национална стратегия за развитие.

80

Мандатът, чиято задача е да предостави стратегически консултантски услуги в областта на полицейското дело на по-високите йерархични нива на полицията,като ги свърже с по-широката област на върховенството на закона, е осигурил допълнителни ползи от участието на ЕС, като е създал основен градивен елемент, който до този момент е липсвал в международните действия като цяло. Въпреки това EUPOL се сблъсква с трудни задачи при изпълнението на своя мандат поради почти пълната липса на функциониращи полицейски сили, високия процент на неграмотност и широкоразпространената корупция.

81

Разполагането на мисията е засегнато от трудности и присъщи ограничения, свързани с набирането на персонал и с логистични проблеми. За държавите членки е било трудно да предоставят достатъчен брой квалифициран персонал, което е довело до сериозни закъснения в достигането на необходимата оперативна сила. Разполагането в провинциите е също много сложно, най-вече поради логистични проблеми и липса на сигурност. В повечето провинции EUPOL не е била в състояние да изпрати достатъчно служители, за да осигури доброто изпълнение на своя мандат (вж. точки 11—21).

Препоръка 1

ЕСВД следва да работи с държавите членки, за да гарантира, че мисиите по ОПСО в бъдеще получават достатъчно логистични, технически и човешки ресурси, за да могат да извършват своята дейност възможно най-близо до одобрения пълен капацитет.

82

По отношение на координацията, мисията EUPOL не е успяла да обедини всички европейски заинтересовани страни в единна европейска рамка за подобряване на полицейската дейност в Афганистан и е срещнала конкуренция от двустранни европейски мисии и други европейски и международни действия, като например ЕЖС. Въпреки това EUPOL е положила сериозни усилия и е изиграла важна роля в насърчаването на сътрудничеството с държавите членки на ЕС, като се е стремила активно да насърчава и по-широката международна съвместна дейност.

83

Първоначално координацията между различните органи на ЕС е слаба. Стратегията на Съвета от 2011 г. и създаването на ЕСВД обаче са открили възможност за по-добра координация с участието на държавите членки, ЕСВД, Комисията, специалния представител на Европейския съюз в Афганистан, Делегацията на ЕС в Кабул и EUPOL.

84

Поради сравнително ограниченото финансиране и брой служители на EUPOL мисията е срещнала трудности, особено в началния етап на своята дейност, да бъде призната сред големите международни участници, като например водената от НАТО мисия за обучение в Афганистан (NTM-A). Международните участници не са желали да бъдат координирани от МБПК, когото EUPOL подкрепя. Поради това МБПК до голяма степен не е успял да подобри координацията и надзора в сектора. Въпреки това през последните няколко години координацията с основните международни участници се е подобрила значително (вж. точки 23—30).

85

В областта на оперативната подкрепа и насоките от страна на централните служби, Сметната палата установи, че държавите членки на ЕС и ЕСВД са били достатъчно гъвкави при предлагането на промени в мандата на EUPOL и адаптирането му към променящата се ситуация и нужди. Преди 2013 г. механизмите за оперативно планиране и показателите не са съвсем подходящи за ефикасното управление на мисията. След 2013 г. обаче за преодоляването на тези проблеми са предприети множество действия. Отчитането от страна на EUPOL отговаря на основните изисквания, въпреки че показателите за резултатите могат да бъдат допълнително прецизирани. Насоките от централните служби са се подобрили с течение на времето. ЕСВД и Комисията разглеждат начини за централизиране на някои функции по подкрепа чрез създаването на единен център за общо обслужване, складова база за текущите мисии по ОПСО и централизирани ИТ структури (вж. точки 32—41).

Препоръка 2

ЕСВД и Комисията следва да разработят функции по подкрепа, които да подпомогнат бързото, ефикасно и последователно разполагане на мисиите в рамките на ОПСО. Тези мерки следва да включват:

а)обучение по отношение на процедурите и политиките на ЕС за всички служители преди разполагането;

б)подробни насоки по оперативните задачи (например относно оценките на нуждите, планирането и мониторинга на задачите и отчитането) и насоки в административните области (например относно информационните технологии, управлението на финанси и активи и човешките ресурси), които да използват максимално изводите от предишни мисии;

в)изграждане на разходно-ефективна основа на единен център за общо обслужване за всички мисии по ОПСО и оптимизиране използването на складова база на ОПСО за управление на активите на текущите мисии.

86

По отношение на постигнатите резултати и тяхната потенциална устойчивост, одитът установи, че националната полиция е постигнала напредък от гледна точка на спечелване на общественото доверие, но продължават да съществуват системни слабости. Подобренията са по-значителни в първите две от трите основни направления на дейността на EUPOL — работно направление 1 (постигане на напредък по институционалната реформа на Министерството на вътрешните работи) и работно направление 2 (постигане на професионален характер на националната полиция). Работно направление 3 (свързване на националната полиция със съдебната система в по-общ смисъл) е областта, в която мисията EUPOL е била най-затруднена и е постигнала най-слаб напредък. Сметната палата също така разгледа постигнатите от EUPOL резултати по видове дейност и установи, че мисията като цяло е имала успех в дейностите, свързани с обучение, но не толкова в областта на наставничеството и консултирането. Проектите не са следвали логична структурирана рамка и не са били достатъчно свързани с други дейности, за да осигурят полезно взаимодействие (вж. точки 43—60).

Препоръка 3

ЕСВД и мисиите по ОПСО следва да работят заедно за допълнително подобряване на ефективността на всяка една дейност:

Обучение

а)подходът „обучение за обучаващи“ е доказал своята полезност и следва да бъде предпочитаният модел за обучение в трудни условия, като осигурява ангажираност и устойчивост;

б)учебните програми следва да вземат предвид в по-голяма степен местната култура, обичаи и религия и да включват практически примери от ежедневието в страната, като същевременно спазват ценностите на ЕС.

Мониторинг, насочване и предоставяне на съвети

в)Мисията EUPOL не е извършила изчерпателна оценка на резултатите от проведените дейности по наставничество и консултиране;

г)процесът на подбор на служители за действията по наставничество следва да се основава на оценка на нуждите, която е надлежно документирана в досиетата за наставничество. Дневниците на сесиите по наставничество следва да бъдат систематизирани, структурирани около планирани със срок междинни цели, и систематично актуализирани от наставниците;

д)предвид редовната ротация на командированите служители, следва да се изготвят ясни и последователни процедури за приемственост на дейността, които да осигурят безпрепятствено продължаване на работата и липса на пропуски и отклонения, които биха могли да повлияят отрицателно на отношенията между наставника и наставляваните лица.

Проекти

е)При разработването на проектите мисиите по ОПСО следва да се гарантира, че те следват логични рамки, да осигуряват полезно взаимодействие с дейностите по наставничество и да допринасят за изпълнението на целите на мисията чрез силна връзка с отделните междинни целеви нива, определени в ПИМ.

87

Устойчивостта на сектора на сигурността в Афганистан зависи от подкрепата на международната сигурност и е изправена пред сериозни предизвикателства. Необходимите условия за поддържане на устойчиви полицейски сили все още не са налице Ето защо дългосрочната устойчивост на крайните резултати от дейностите на EUPOL по обучение и наставничество е изложена на риск (вж. точки 61—65).

Препоръка 4

За да се подобри устойчивостта на крайните резултати от мисиите в рамките на ОПСО, ЕСВД следва да гарантира, че тези аспекти са включени в оперативното планиране на всички дейности на мисиите, като систематично извършва оценки на местните нужди и на капацитета за поддържане на резултатите.

88

Мисията EUPOL е изготвила подробен план за прекратяване на дейността си до края на 2016 г. Съществуват обаче опасения дали механизмите, предвидени в многогодишната индикативна програма за периода 2014—2020 г., ще позволят на ЕС да доразвие постиженията на EUPOL след 2016 г. Съществува координация между съответните служби на ЕС, но те не са съгласували общи и подробни правила с ясно определени роли и отговорности. Предвид значителната обща стойност на засегнатите активи, процедурите не са достатъчно и активно координирани от централните служби (вж. точки 67—76).

Препоръка 5

За да се осигури плавното прекратяване на мисиите по ОПСО и ликвидация на техните активи:

а)ЕСВД и Комисията следва да изготвят обща и подробна стратегия, определяща ролите и отговорностите при намаляването на състава и прекратяването на мисиите в рамките на ОПСО. Тази стратегия следва да предвиди достатъчна подкрепа от страна на централните служби и да подчертае мерките за намаляване на специфичните рискове, свързани с процесите на намаляване на състава и прекратяване;

б)ЕСВД и Комисията следва да работят тясно с мисиите в рамките на ОПСО още преди изтичането на техния мандат, за да предотвратят натрупването на активи по начин, който създава финансови рискове.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав III с ръководител Karel PINXTEN — член на Европейската сметна палата, в Люксембург на заседанието му от 19 май 2015 г.

За Сметната палата

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Председател

Приложения

Приложение I

Хронология на EUPOL

Приложение ІІ

Поети задължения и извършени плащания от EUPOL по бюджетни периоди

﻿Бюджетен период
Поети задължения
(в евро)
Извършени плащания към 31.12.2014 г.
(в евро)
Процент на изпълнение

юни 2007 г. — ноември 2008 г.
43 600 000
43 099 416
99 %

декември 2008 г. — май 2010 г.
81 400 000
71 056 597
87 %

юни 2010 г. — юли 2011 г.
54 600 000
49 274 871
90 %

август 2011 г. — юли 2012 г.
60 500 000
51 918 127
86 %

август 2012 г. — май 2013 г.
56 870 000
46 179 558
81 %

юни 2013 г. — декември 2014 г.
95 433 790
84 645 305
89 %

Общо
392 403 790
346 173 874
88 %

Източник: EUPOL.

Приложение III

Проверени проекти и досиета за наставническа дейност на EUPOL

Проекти

1
Подкрепа за полицейската работа на местно ниво — POL-14

2
Проект „Феникс“ Кабул — 1.3.0.0

3
Предоставяне на система за наблюдение на централните служби на полицията в Кабул — POL-13

4
Преструктуриране на звеното за наблюдение POL-8

5
Устойчива база данни Tashkeel — 1.2.2.0_26

6
Конференция относно полицейските действия, основани на разузнаването — 2.1.2.0

7
Семинар за борба с корупцията — ROL-6

8
Проект за координиране на полицията и прокуратурата (CoPP)

9
Брошура за правата на децата — ROL-1

10
Права на децата и младежите при наказателни разследвания — PC -09

11
Увеличаване на броя на жените в националната полиция на Афганистан — POL 6

Наставничество

12
MO3 — Ръководител на отдела за наказателни разследвания, Министерство на вътрешните работи

13
MO1, MO2 — Ръководител на Колежа за обучение на полицейски служители

14
MO4 — Заместник-министър на администрацията в Министерството на вътрешните работи

15
MO4 — Директор на звеното за борба с корупцията (ACU) в главната прокуратура

16
MO5 — Ръководител на отдела за наказателно право в правната служба на афганистанското Министерство на правосъдието

17
MO6 — Ръководител на отдела за човешки права, равенство между половете и права на децата

Приложение IV

Местни бюра на EUPOL от 2007 до 2014 г.

Източник: EUROSTAT

Oтговори на Комисията и ЕСВД

Кратко изложение

IV

Първоначалният контекст по отношение на съдебните институции и международната подкрепа бяха много слаби и ограничени (в сравнение с подкрепата за Афганистанската национална полиция и Министерството на вътрешните работи).

Осигуряването на пряко обучение беше използвано главно в първите години от мандата на мисията, същото важи и за подкрепата за „обучение за обучаващи“, която също така беше значително намалена през последните години. От няколко години насам EUPOL изпълнява мандата си главно чрез консултиране и наставничество на своите афганистански партньори.

ЕСВД счита, че проектите, управлявани от звеното за проекти на мисията, понастоящем представляват важен допълнителен инструмент за мисията с оглед на постигането на нейните цели в сравнение с недостатъчното съответствие през първите години от съществуването на звеното за проекти.

VI

EUPOL решително подкрепи създаването и функционирането на международни структури за координация като Международния борд за полицейска координация. Въпреки това в нейния мандат не влизаше обединяването на всички европейски заинтересовани страни в единна европейска рамка.

VII

През последните години системата за докладване на EUPOL беше усъвършенствана и се превърна от описателен в аналитичен инструмент. От 2013 г. насам мисията има обективно проверими показатели както за собствения си напредък, така и за напредъка на Афганистан.

IX и Х

Плановете за постепенно преустановяване на дейността на EUPOL бяха разработени във възможно най-голяма степен към въпросния момент, като се отчитат очакваният напредък на Афганистан и съществуването и развитието на международните участници и механизми.

В ход е оценка, извършвана от ЕСВД в тясно сътрудничество с Комисията, която отговаря за финансовото управление, и EUPOL, как да се получи възможно най-добрата стойност за активите на EUPOL в съответствие с Финансовия регламент.

Констатации и оценки

16

Що се отнася до проблемите, свързани с ръководството, действително ръководителят на мисията беше сменен три пъти, но това следва да се счита за извънредно и злополучно обстоятелство.

28

ЕСВД счита, че мандатът на EUPOL е бил ограничен до определени области (гражданска полиция, реформа на Министерството на вътрешните работи, наказателно правосъдие); следователно мисията не е имала мандат да заеме всеобща водеща роля по отношение на (координацията на) цялостната подкрепа на реформите и укрепването на Министерството на вътрешните работи и Афганистанската национална полиция (АНП). Други участници, като например мисията на НАТО за обучение в Афганистан (NTM-A), също можеха да предоставят подкрепа на афганистанските органи в рамките на съответните си мандати. Международният борд за полицейска координация (МБПК) беше създаден с цел да координира общата международна подкрепа за Афганистанската национална полиция и Министерството на вътрешните работи. В рамките на своя мандат мисията координираше ефективно своите дейности с мисията на НАТО за обучение в Афганистан и с други международни участници.

36

EUPOL разработи и използва механизъм за наблюдение, с помощта на който следи напредъка и взема решения относно корективни действия, ако са необходими и в областите, в които са необходими.

40

Насоките по общата политика за сигурност и отбрана (ОПСО) са известни като „насоки за хоризонтални въпроси“. След установяването на тези недостатъци ЕСВД работи активно за осигуряване на мисиите по линия на ОПСО с по-ясни насоки за хоризонтални въпроси, където е необходимо.

45

Действително секторът на наказателното правосъдие традиционно е много слаб и за него се предоставя по-малко международна подкрепа отколкото за Афганистанската национална полиция и Министерството на вътрешните работи. Примери за постиженията на EUPOL са разработването на политики и законодателство, в които се вземат предвид човешките права (например наказателен кодекс, наказателно-процесуален кодекс) и въвеждането на обучение за сътрудничество между полицията и прокуратурата, което вече се осъществява изцяло под афганистанско ръководство.

48

Създаването на полицейския колеж е добър пример за използването на всеобхватния подход във външната политика на ЕС (съгласуваност, координация и взаимно допълване).

EUPOL оказва подкрепа на афганистанските институции за обучение и наистина тази подкрепа включва въпроси като разработването на учебни планове, но също така оказва подкрепа и за управлението и организацията на полицейския колеж и колежа за управление на престъпността, включително връзки с политиката за човешки ресурси и организацията на АНП, както и подкрепата за управлението на общото обучение на централното командване на АНП.

Полицейският колеж и колежът за управление на престъпността са добре утвърдени в структурата на управлението на общото обучение и сами по себе си се превърнаха в изключително ефективни образователни институции, като над 13 000 обучаващи се от афганистанската национална полиция са завършили курсове за обучение в тях от края на 2010 г. насам.

50

Процесът на оценяване и оценките на EUPOL се подобриха вследствие на въвеждането на т.нар. междинни прегледи (МП) (преименувани на тримесечни прегледи (ТП) след въвеждането на преразгледан оперативен план (OPLAN) в началото на 2015 г.) и на месечни прегледи в началото на 2014 г.

52

Мисията постигна разполагането и използването на консултанти и наставници в съответствие с оперативния си план и в съгласие със своите партньори от Афганистан. Анализът на липсата на капацитет в Афганистан произтича от оперативния план (OPLAN) (който сам по себе си се основава на обсъждане с афганистанските органи).

53

Един от най-трудните въпроси е за постигне на видим напредък и видимо въздействие по въпроси на стратегическо равнище като разработването и управлението на човешките ресурси на АНП или интегрирането на правата на човека в рамките на АНП (въпроси, за които обикновено се изисква подкрепа посредством наставничество/консултиране). Могат да се посочат също и други външни фактори, като например новите приоритети от афганистанска страна.

58

Използването на звена за проекти е сравнително нов елемент в гражданските мисии по линия на ОПСО. По различни причини звената за проекти не съществуват във всички мисии, въпреки че се считат за много полезен капацитет за гражданските мисии по линия на ОПСО с оглед на постигането на техните цели. Поради тази причина гражданските мисии по линия на ОПСО разполагаха с малко примери, когато първите звена за проекти бяха установени в рамките на тяхната структура. Такъв беше случаят с EUPOL AFG. Следователно мисията премина през учебен процес по отношение на управлението на своето звено за проекти. Звеното за проекти вече е добре утвърдено в рамките на мисията, осигурена е координация с други части на мисията, осигурени са също така и вътрешни процедури, за да се гарантира, че предложените проекти са в пълно съответствие с целите на мисията. Проектите по линия на звеното за проекти се одобряват от държавите — членки на ЕС (RELEX), в рамките на годишното обсъждане на бюджета на мисията.

59

Още преди въвеждането на гъвкави процедури за възлагане на обществени поръчки Службата за инструментите в областта на външната политика (FPI) прие по-голяма част от исканията на мисията за провеждане на опростени процедури за възлагане на обществени поръчки (процедури на договаряне с един единствен оферент) в случаите, когато обичайните тръжни процедури биха били безрезултатни вследствие на трудната ситуация на местния пазар или при спешни покупки на стоки и услуги.

60

Въвеждането на всеобщото използване на гъвкави процедури опрости и ускори използването на процедурата на договаряне с един единствен оферент, тъй като мисията не трябва вече да получава предварително одобрение от FPI за провеждането на такива процедури.

70

Комисията би желала да отбележи, че за да бъде финансирана по Инструмента за сътрудничество за развитие (ИСР) дадена намеса в областта на подкрепата за афганистанската полиция, трябва да се докаже, че помощта е изцяло „допустима по КПР“ (съгласно определението на Комитета за подпомагане на развитието на ОИСР) и в съответствие с регламента за ИСР, с който се налагат някои ограничения по отношение на вида на дейностите, които предстои да бъдат финансирани и реализирани.

В настоящия политически контекст показателите, свързани със сигурността, продължават да бъдат от най-голямо значение за нашата подкрепа на Афганистанската национална полиция (АНП) по Инструмента за сътрудничество за развитие.

Осигуряването на трайна сигурност в Афганистан е в рамките на отговорностите както на Афганистанската национална полиция (АНП), така и на Афганистанската национална армия. Тя продължава да бъде една от най-важните цели на сътрудничеството на ЕС, също както и приносът за поддържането и развитието на АНП. Освен това предпоставка за афганистанските органи продължава да бъде по-силеният акцент върху изграждането на полицейски граждански капацитет.

Що се отнася до подобрения капацитет на АНП в ролята ѝ на полицейска гражданска сила под цивилен контрол (за продължителността на Многогодишната индикативна програма (МИП) за 2014—2020 г.), в Многогодишната индикативна програма беше предложен втори отделен набор от два показателя относно статистиката за половете на Министерството на вътрешните работи и дела на разходите за сигурност в рамките на националния бюджет (включително данни относно за заплатите).

71

Що се отнася до изпълнението на реда и условията за помощта в областта на върховенството на закона и използването на Доверителния фонд за ред и законност (LOTFA) за вноските по Инструмента за сътрудничество за развитие, Комисията и ЕСВД биха искали да подчертаят, че за момента използването на управлявания от ООН доверителен фонд за ред и законност продължава да бъде предпочитаният инструмент, ако необходимите подобрения могат да бъдат договорени в рамките на текущия процес на преразглеждане.

В това отношение ЕС предприема действия в тясно сътрудничество с международната общност като цяло. В съответствие с Новия курс за поемане на ангажименти в нестабилни държави Комисията и ЕСВД считат проектния подход като недостатъчно оптимален по отношение на ефективността на помощта. Бюджетната подкрепа може да се превърне своевременно във вариант, който включва също така подкрепата за утвърждаване на принципите на правовата държава, ако са изпълнени съответните условия и политическите и управленските рискове позволяват това.

72

ЕСВД и Комисията са запознати с въпросите, повдигнати от Сметната палата по отношение на намаляването на състава на мисията и времето, необходимо за подготовката на ликвидацията на активите и прекратяването на дейността на мисията и следва отблизо процеса на намаляването на състава на мисията. Намаляването на състава на мисията се предхожда от изготвянето на бюджета за този периода на намаляване, като това важи и за етапа на ликвидация. Въпреки че на този етап не е представен официален план за намаляването на състава на мисията или за прекратяване на нейната дейност, основните елементи, и по-специално елементите с финансово отражение, се обсъждат и съгласуват с мисията по време на изготвянето на бюджета.

ЕСВД и Комисията възнамеряват да разработят насоки за намаляването на състава на мисията.

73

Мисиите са упълномощени субекти, чиито задачи са възложени при непряко управление, и следователно макар да признава, че това не отразява реалната стойност на активите, Комисията не налага на мисиите да докладват тази стойност, а да посочват само закупеното оборудване и промените в инвентара.

74

Мисията е в процес на прехвърляне и ликвидация на излишните бронирани превозни средства. 13 бронирани превозни средства ще бъдат прехвърлени към мисията по линия на ОПСО в Киев, Украйна.

Прехвърлянето на излишните бронирани превозни средства би могло да се улесни в бъдеще, ако ролята на складова база за ОПСО бъде разширена, така че да включи логистична подкрепа, свързана с поемането, обновяването и новото разполагане на бронирани превозни средства (и друго оборудване).

76

Една от основните задачи на планирания единен център за общо обслужване (платформа за подпомагане на мисията) ще бъде изготвянето на подробни правила и насоки.

Заключения и препоръки

78

Менторството, консултирането и обучението са методи и инструменти за осъществяване на конкретните цели. На последния етап на мисията оценката на постиженията на EUPOL посредством разграничаване на дейностите за „обучение“ и дейностите за „менторство/консултиране“ не е особено подходяща. През повечето време всички тези отделни инструменти се използват успоредно за подпомагане на местните партньори. През последните години на мисията менторството и консултирането бяха използвани за осигуряване на тази подкрепа, а обучението (по-специално прякото обучение) беше използвано в по-малка степен, а през последните години не беше използвано изобщо. Повечето постижения по работно направление (РН) 1, РН 2 и РН 3 през последните години се дължат единствено на менторството и консултирането, предоставяни от EUPOL.

Макар че понякога бяха ограничени по мащаб или обхват, проектите (изпълнени от звеното за проекти на мисията) бяха важни фактори за други дейности на мисията.

Препоръка 1

ЕСВД приема тази препоръка. Вноските от държавите членки имат съществено въздействие върху изпълнението и непрекъснатостта на мисията, тъй като действащата система се основава главно на сили, набрани от държавите членки.

В тази връзка ЕСВД е на мнение, че може да бъдат проучени и начини за осигуряване на по-голяма гъвкавост при публикуването на позициите, по-специално когато става въпрос за командирования и договорно наетия персонал.

82

ЕСВД не смята, че при установяването на EUPOL AFG държавите — членки на ЕС, са очаквали EUPOL да обедини всички европейски заинтересовани страни в единна европейска рамка. Въпреки това EUPOL решително подкрепи създаването и работата на международни структури за координация като Международния борд за полицейска координация.

Препоръка 2 а)

ЕСВД и Комисията приемат тази препоръка. Това вече важи за някои аспекти, свързани с етапа преди разполагането. Понастоящем ЕСВД полага допълнителни усилия по този въпрос. Въпреки това трябва да бъдат разгледани някои правни и финансови аспекти, тъй като разходите за предхождащо разполагането обучение могат да бъдат допустими по бюджета на ОВППС само за служители, които вече са членове на мисията. В противен случай изпращащата държава би плащала за командирования персонал, а в същото време няма да има възможност да се заплати за персонала, който е бил подбран, но все още не назначен от мисията.

Препоръка 2 б)

ЕСВД и Комисията приемат тази препоръка. Това вече е изпълнено за някои от тези теми. Понастоящем ЕСВД работи по допълнителни въпроси.

Освен това извлечените поуки са основна част от провеждането на операции под ръководството на способностите за планиране и провеждане на граждански операции (CPCC). Те са общи с други служби на ЕСВД, Комисията и държавите членки и вече са доказали своята добавена стойност за подобряване на мисиите.

Що се отнася до съществуващите административни насоки, ЕСВД и Комисията продължават да работят ежедневно, за да ги направят по-полезни и по-подходящи, за да отговорят на конкретните нужди на мисиите на място.

Планираният единен център за общо обслужване (клетка за подпомагане на мисията), под контрола на ЕСВД и Комисията, ще изготви всеобхватни насоки в областта на финансите, счетоводството и управлението на активи.

Препоръка 2 в)

ЕСВД и Комисията приемат тази препоръка.

След приключването на анализа на разходите и ползите през 2013 г. и обсъжданията, проведени в работната група на съветниците по външни отношения, се очаква решение относно създаването на единен център за общо обслужване в полза на гражданските мисии по линия на ОПСО.

Управлението на активите на текущите мисии може да се улесни в бъдеще, ако ролята на складовата база за ОПСО бъде разширена, като се включи логистичната подкрепа, свързана с поемането, обновяването и новото разполагане на излишното оборудване. Функционирането и ролята на складовата база за ОПСО понастоящем са в процес на преразглеждане и един от възможните сценарии е за засилена роля, която ще включва поемане на всички логистични дейности за съхраняване и/или ново разполагане на излишното оборудване от мисии, които са в процес на намаляване на състава или прекратяване на дейността.

86

По отношение на резултатите на мисията по работно направление 3 ЕСВД е на мнение, че също могат да се наблюдават подобрения. За изпълнението на мандата и въздействието на EUPOL може да се съди само в контекста на афганистанския напредък в областите от мандата на мисията.

По отношение на оценката на резултатите и постиженията на мисията по „видове дейности“ (наставничество, наблюдение и консултиране спрямо „обучение“), вж. отговора на ЕСВД на точка 78.

По отношение на проектите, осъществявани под ръководството на звеното за проекти, въпреки че в ранните години от мандата на мисията наистина бяха установени слабости, вече са налице повече структурирани механизми, осигуряващо по-стриктно привеждане на проектите в съответствие с планираните дейности и целите на мисията.

Препоръка 3 а)

ЕСВД приема тази препоръка.

Въпреки че е целесъобразно да се използва подходът „обучение за обучаващи“ при определени обстоятелства (за създаване на местен капацитет за първоначално обучение), той трябва да се разглежда само като един (първоначален) елемент на изисквания подход при оказването на подкрепа за местните органи при създаването и професионализирането на техния собствен капацитет за обучение. Единствено подкрепата чрез консултиране и наставничество по повече структурни аспекти на изграждането на капацитет за обучение (каквато EUPOL оказва) би могла да има възможен устойчив ефект.

Препоръка 3 б)

ЕСВД приема тази препоръка.

ЕСВД счита, че в разработените от EUPOL програми местната култура е взета предвид във възможно най-голяма степен. Въпреки това в някои случаи местните партньори не бяха склонни да използват някои (аспекти от) разработените учебни програми с подкрепата на мисията. Тези (аспекти от) учебни програми обаче с право бяха считани за особено важни от гледна точка на мисията и ЕС, тъй като те се основават на основни ценности на ЕС, свързани с правата на човека, корупцията и др.

Препоръка 3 в)

ЕСВД приема тази препоръка. Понастоящем мисията провежда тази оценка.

Препоръка 3 г)

ЕСВД приема тази препоръка. За EUPOL такава оценка беше извършена в рамките на последното преразглеждане на мандата на мисията. Досиетата за наставничество бяха стандартизирани, по-добре структурирани и актуализирани от мисията.

Препоръка 3 д)

ЕСВД и Комисията приемат тази препоръка. Също така ще бъдат проучени начини за увеличаване на възможностите за периоди на приемственост между постъпващите и напускащите служители.

Препоръка 3 е)

ЕСВД приема тази препоръка. Проектите на EUPOL, ръководени от звеното за проекти, вече са напълно интегрирани в плана за изпълнение на мисията, като се следва по-строга вътрешна процедура на мисията, която дава възможност за съгласуваност с нейните оперативни дейности.

Препоръка 4

ЕСВД приема тази препоръка.

ЕСВД счита, че аспектите на устойчивостта вече са интегрирани в оперативното планиране на дейностите на мисията, като всички дейности на мисията са насочени към укрепване на капацитета на местните партньори до равнище, при което те са „достатъчно надеждни“, така че да продължат да се развиват по устойчив начин.

Когато оценката на мисията води до заключението, че местният капацитет няма да бъде достатъчен, и в случай че мандатът на мисията изтича, мисията в съответствие с нейния оперативен план се ангажира активно с други (международни и местни) участници с цел да се посочат участници, които биха могли да предоставят последваща подкрепа на местните партньори съобразно нуждите, доразвивайки постигнатото от мисията.

Препоръка 5 а)

ЕСВД и Комисията приемат тази препоръка. Както и в миналото при предишни мисии, ЕСВД и Комисията работят в тясно сътрудничество с EUPOL от две години, т.е. доста преди края на мандата, с цел да подготвят ликвидационната фаза по възможно най-подходящия начин, отчитайки предизвикателствата и сложността на ситуацията в Афганистан.

ЕСВД и Комисията възнамеряват да разработят заедно насоки за намаляване на състава на мисиите.

По отношение на прекратяването на мисии, Комисията вече разработи инструкции в тази област.

Препоръка 5 б)

ЕСВД и Комисията приемат тази препоръка. Вж. също отговора по препоръка 5, буква а).

QJ-AB-15-007-BG-E  ISSN 1977-5814

При извършената от Сметната палата оценка на EUPOL Афганистан — гражданска мисия в рамките на общата политика за сигурност и отбрана на ЕС (ОПСО), беше установено, че мисията е била частично ефективна при изпълнението на своя мандат. Въпреки че това може да бъде обяснено донякъде с въздействието на външни фактори, причината за някои недостатъци е самата мисия EUPOL.

Сметната палата отправя редица препоръки, които могат да бъдат приложени не само към EUPOL Афганистан, но и към други мисии в рамките на ОПСО. Препоръките имат за цел да подобрят ефективността на мисиите и устойчивостта на постигнатите от тях резултати.