EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Lucemburk

LUCEMBURSKO

Tel. +352 4398-1

E-mail: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu. Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa (http://europa.eu).

Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2015

Print | ISBN 978-92-872-2474-3 | ISSN 1831-0788 | doi:10.2865/349636 | QJ-AB-15-007-CS-C
PDF | ISBN 978-92-872-2486-6 | ISSN 1977-5628 | doi:10.2865/2551 | QJ-AB-15-007-CS-N
EPUB | ISBN 978-92-872-2496-5 | ISSN 1977-5628 | doi:10.2865/416153 | QJ-AB-15-007-CS-E

© Evropská unie, 2015

Reprodukce povolena pod podmínkou uvedení zdroje.

Použití nebo reprodukce ilustrace 1 jsou možné pouze na základě svolení získaného přímo od držitele autorských práv.

JAK ZÍSKAT PUBLIKACE EU

Bezplatné publikace:

•jeden výtisk:
prostřednictvím stránek EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•více výtisků, plakáty či pohlednice:
na zastoupeních Evropské unie (http://ec.europa.eu/represent_cs.htm)
a na delegacích Evropské unie v zemích mimo EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_cs.htm);
můžete se také obrátit na síť Europe Direct na adrese http://europa.eu/europedirect/index_cs.htm
nebo na telefonní lince 00 800 6 7 8 9 10 11 (zdarma v rámci EU) (*).

(*)Informace jsou poskytovány zdarma, stejně jako většina telefonních hovorů (někteří operátoři, telefonní automaty nebo hotely však mohou telefonické spojení zpoplatnit).

Placené publikace:

•prostřednictvím stránek EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

CS
2015

č. 07

Zvláštní zpráva

Policejní mise EU
v Afghánistánu:
smíšené výsledky

(podle čl. 287 odst. 4 druhého pododstavce Smlouvy o fungování EU)

Auditní tým

Účetní dvůr ve svých zvláštních zprávách informuje o výsledcích auditů výkonnosti a auditů souladu s předpisy zaměřených na konkrétní oblasti rozpočtu či témat z oblasti řízení. EÚD vybírá a koncipuje tyto auditní úkoly tak, aby byl jejich dopad co nejvyšší, a zohledňuje přitom rizika pro výkonnost a zajištění souladu s předpisy, míru příslušných příjmů či výdajů, očekávaný vývoj, politické zájmy a zájem veřejnosti.

Tento audit výkonnosti provedl auditní senát III, jemuž předsedá člen EÚD Karel Pinxten a který se zaměřuje na výdajové oblasti vnějších činností. Audit vedl člen EÚD Hans Gustaf Wessberg s podporou vedoucích oddělení Sabine Hiernaux-Fritschové a Fabrice Mercada, vedoucího kabinetu H. G. Wessberga Petera Eklunda, vedoucího týmu Nikolaose Zompolase a atašé kabinetu H. G. Wessberga Emmanuela-Douglase Hellinakise.

Zleva doprava: vedoucí oddělení F. Mercade, člen EÚD H. G. Wessberg, vedoucí oddělení S. Hiernaux-Fritschová, vedoucí kabinetu H. G. Wessberga P. Eklund, vedoucí týmu N. Zompolas a atašé kabinetu H. G. Wessberga E.-D. Hellinakis.

Obsah

Glosář a zkratky

Shrnutí

Úvod

Rozsah a koncepce auditu

Připomínky

Náležitý mandát, avšak problematický začátek

Formování mise EUPOL

Obtíže při dislokaci mise

Obtíže s koordinací mezinárodního úsilí

Evropské úsilí, avšak bez jednotící evropské koncepce

EUPOL má přes svou snahu jen omezené možnosti, jak ovlivnit hlavní aktéry

Podpůrné funkce ústředí a jeho pokyny se během doby zlepšily

Plánování a předkládání zpráv se zlepšilo, avšak nedostatky zůstávají

Pokyny a podpůrné funkce ústředí: nedostatky se řeší

Stopa mise EUPOL: místní úspěch, ale celkové obavy o udržitelnost

Zlepšení bylo významnější ve dvou ze tří operačních oblastí

EUPOL byl z velké části úspěšný v činnostech v oblasti odborného výcviku, ale méně již v odborném vedení a poradenství; projekty přispěly k plnění cílů mise jen málo

Podmínky pro udržení dosavadních výsledků nebyly dosud vytvořeny

Dědictví mise EUPOL: postupné ukončení – co bude následovat?

Plánování strategie ukončení činnosti již značně pokročilo, avšak ještě je třeba další práce

Likvidace: je třeba koordinovaný a strukturovaný přístup

Závěry a doporučení

Příloha I | – | Chronologický přehled mise EUPOL
Příloha II | – | Závazky a vyplacené částky mise EUPOL podle rozpočtových období
Příloha III | – | Přezkoumávaná dokumentace k projektům a činnostem v oblasti odborného vedení mise EUPOL
Příloha IV | – | Místní úřady mise EUPOL v letech 2007 až 2014

Odpovědi Komise a ESVČ

Glosář a zkratky

CIVCOM: Výbor pro civilní aspekty řešení krizí (Committee for Civilian Aspects of Crisis Management); jedná se o poradní orgán zřízený Radou, který Politickému a bezpečnostnímu výboru poskytuje informace, formuluje doporučení a poskytuje poradenství o civilních aspektech krizového řízení.

CMPD: Ředitelství pro řešení krizí a krizové plánování (Crisis Management and Planning Directorate); jedná se o hlavní útvar ESVČ zodpovědný za politické a strategické plánování SBOP. Provádí strategické a předběžné plánování nových misí SBOP a strategické přezkumy stávajících misí SBOP.

CONOPS: Koncepce operací; jedná se o plánovací dokument, kterým se politický záměr převádí na přímé návody a pokyny tím, že uvádí, jaká opatření jsou na provedení mise potřeba.

CPCC: Útvar schopnosti civilního plánování a provádění (Civilian Planning and Conduct Capability); jedná se o útvar ESVČ, který podporuje civilního velitele operace (který je zároveň ředitelem CPCC) při výkonu jeho povinností ve vztahu k operačnímu plánování a provádění civilních misí SBOP.

EGF: Evropské policejní síly (European Gendarmerie Force).

ESVČ: Evropská služba pro vnější činnost.

FPI: Služba nástrojů zahraniční politiky (Service for Foreign Policy Instruments); jedná se o útvar Komise, který se zodpovídá přímo vysoké představitelce Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku. FPI kromě jiného řídí výdaje na akce prováděné v rámci společné zahraniční a bezpečnostní politiky – včetně civilních misí SBOP – a nástroje stability.

GPPT: Tým německého policejního projektu (German Police Project Team) v Afghánistánu.

IPCB: Mezinárodní policejní koordinační výbor Afghánistánu (International Police Coordination Board of Afghanistan).

ISAF: Mezinárodní bezpečnostní podpůrné síly (International Security Assistance Force); jsou součástí společné mezinárodní operace, k níž poskytla mandát Rada bezpečnosti OSN. Cílem jejich činnosti bylo zajistit takové podmínky, aby afghánská vláda mohla vykonávat své pravomoci v celé zemi.

LOTFA: Svěřenecký fond pro právo a pořádek pro Afghánistán (Law and Order Trust Fund Afghanistan).

MIP: Plán provádění mise (Mission implementation plan).

Monitorování: Pozorování a posuzování výkonnosti příslušných institucí a jejich pracovníků a podávání zpráv o nich. (Zdroj: Příručka odborného vedení EUPOL, duben 2013).

NATO: Organizace Severoatlantické smlouvy.

NTM-A: Výcviková mise NATO v Afghánistánu.

Odborné vedení: Strukturovaný přenos znalostí, ideálně založený na důvěře a vzájemném respektu, mezi odborným vedoucím a vedenou osobou, jehož cílem je dosáhnout individuálních nebo organizačních změn v souladu se strategií či plánem vypracovanými na různých úrovních – strategické, operační a taktické (Zdroj: Příručka odborného vedení EUPOL, duben 2013).

OPLAN: Operační plán; jedná se o dokument, v němž se dále rozpracovávají operační podrobnosti nutné pro realizaci cílů stanovených v dokumentu CONOPS.

Poradenství: Krátkodobý přenos znalostí či podpora ve prospěch určité skupiny s cílem nalézt řešení konkrétních problémů a vytvořit projekty v konkrétním časovém rámci (Zdroj: Příručka odborného vedení EUPOL, duben 2013).

PSC: Politický a bezpečnostní výbor (Political and Security Committee). Podle článku 38 Smlouvy o Evropské unii vykonává pod odpovědností Rady a vysokého představitele politickou kontrolu a strategické řízení při operacích k řešení krizí.

SBOP: Společná bezpečnostní a obranná politika. Dříve se označovala jako evropská bezpečnostní a obranná politika (EBOP) a se vstupem Lisabonské smlouvy v platnost se z ní stala SBOP.

Tashkeel: Dokument/struktura/systém podrobně popisující všechna pracovní místa a zařazení.

Ústředí: Útvary ESVČ a Komise v Bruselu.

Shrnutí

I

Po svržení vlády Tálibánu se Evropská unie (EU) a její členské státy zavázaly podporovat afghánskou vládu při vytváření silnějšího rámce právního státu v zemi. Policejní mise EU v Afghánistánu (EUPOL) je civilní mise zřízená v roce 2007 v kontextu společné bezpečnostní a obranné politiky EU (SBOP) a jejím cílem je přispívat k vytvoření udržitelného a účinného civilního policejního sboru pod afghánským vedením.

II

Účetní dvůr posuzoval, zda EUPOL Afghanistan účinně naplňoval svůj mandát. Audit se zaměřil na to, zda byla mise EUPOL dobře naplánována a koordinována, zda se jí dostalo dostatečné operační podpory a vedení, zda EUPOL přispěl k pokroku afghánské národní policie a konečně zda postupné ukončení mise EUPOL bylo dostatečně připraveno. Audit se týkal období od zahájení mise EUPOL do konce roku 2014 s obzvláštním zaměřením na jeho činnosti po roce 2012.

III

Evropské unii se podařilo zřídit evropskou civilní policejní misi v Afghánistánu ve velmi drsném prostředí s obzvláště nízkou mírou bezpečnosti. Po obtížných začátcích získala mise EUPOL postupně uznání ostatních aktérů díky své odbornosti a významnému příspěvku k probíhající reformě policie.

IV

Účetní dvůr zjistil, že EUPOL Afghanistan svůj mandát naplňoval s částečnou účinností. Zlepšení byla významnější ve dvou ze tří operačních oblastí. Účetní dvůr rovněž prověřoval výsledky mise EUPOL podle jednotlivých druhů činností a zjistil, že mise byla úspěšná v činnostech v oblasti odborného výcviku, ale méně již v odborném vedení a poradenství. Projekty přispívaly k cílům mise jen v omezeném rozsahu. Do jisté míry to sice lze vysvětlit vnějšími činiteli, avšak jiné nedostatky lze přičíst misi EUPOL samotné.

V

Pokud jde o plánování mise EUPOL, rozhodnutí Rady zahájit misi předcházela důkladná analýza afghánských potřeb. Při auditu bylo zjištěno, že cíle mise EUPOL vytvářejí přidanou hodnotu tím, že se zaměřují na odborný výcvik a poradenství v oblasti policejní práce na strategické úrovni a že prostřednictvím práce dalších mezinárodních subjektů navazují na širší oblast právního státu. Dislokace mise EUPOL byla komplikovaná a trvalo značnou dobu, než počet pracovníků mise dosáhl určité úrovně, hlavně kvůli obtížnému operačnímu kontextu a problémům s najímáním pracovníků a logistikou.

VI

Pokud jde o koordinaci, misi EUPOL se nepodařilo přivést všechny evropské aktéry pod jediný evropský rámec s cílem zlepšit policejní činnost v Afghánistánu, avšak mise posílila spolupráci s členskými státy EU přítomnými na místě a reálně se snažila podporovat mezinárodní spolupráci.

VII

Ve vztahu k podpoře a pokynům z ústředí Účetní dvůr zjistil, že členské státy EU a ESVČ pravidelně upravovaly mandát mise EUPOL v souladu s měnícími se prioritami a situací na místě. Výkaznictví mise EUPOL splňuje základní požadavky na vyvozování odpovědnosti, ale zůstává ve značné míře popisné a bez dostatečného zaměření na dosažené výsledky a přidanou hodnotu. Podpora z ústředí byla celkově relevantní a užitečná, avšak pokyny by měly být podrobnější, aby odpovídaly konkrétním operačním potřebám mise. Na zlepšení pokynů se pracuje a na základě nákladů a přínosů se studuje možnost dále centralizovat určité funkce.

VIII

Pokud se jedná o dosažené výsledky a jejich udržitelnost, EUPOL tím, že podporoval zavádění základních zásad činnosti civilní policie, pomohl afghánské národní policii získat si důvěru veřejnosti. Nicméně policie i soudnictví i nadále trpí systémovými nedostatky. Dlouhodobá udržitelnost efektů mise EUPOL a afghánské policie obecně jsou ohroženy, neboť budou do značné míry záviset na ochotě afghánských orgánů převzít vlastnickou odpovědnost za dosažené efekty, na bezpečnostní situaci a na financování z EU a od dalších mezinárodních zúčastněných stran.

IX

Konečně co se týká postupného ukončení mise, EUPOL a Evropská služba pro vnější činnost (ESVČ) vypracovaly plán ukončení činností mise EUPOL do konce roku 2016, avšak panuje určitá nejistota, jak bude moci EU rozvíjet výsledky, kterých EUPOL dosáhl, a zda likvidace aktiv mise přinese maximální hodnotu.

X

Kromě toho, že doporučení Účetního dvora platí pro misi EUPOL v Afghánistánu, týkají se též zřizování, dislokace a obecných aspektů zlepšování přípravných opatření a podpůrných funkcí budoucích misí SBOP. Zahrnují rovněž praktická opatření na zlepšení každého typu činností, opatření na zlepšení udržitelnosti efektů misí SBOP a vypracování celkové strategie ke zmírnění rizik plynoucích ze zmenšování a ukončení misí a likvidace jejich aktiv.

Úvod

01

Po svržení vlády Tálibánu v roce 2001 se afghánští zástupci účastnili jednání OSN v Bonnu, kde se rozhodovalo o plánu pro vládu v zemi. Tato jednání vedla k Bonnské dohodě¹, kterou se ustavila Afghánská prozatímní vláda, jež měla zemi řídit, a která vyzývala k rozmístění mezinárodních vojenských sil², jež měly vládě pomáhat udržovat bezpečnost v Kábulu a okolních oblastech (viz příloha I).

02

Na jednání mezinárodních dárců na konferenci států G8 konané v Ženevě v dubnu 2002³ byl přijat program reforem, který byl založen na struktuře vedoucích států a který se měl zabývat především bezpečnostními otázkami. V rámci této struktury byl bezpečnostní sektor rozdělen na pět pilířů, přičemž dohled nad reformou každého z pilířů mělo mít pět vedoucích států, které ji měly také podporovat. Pěti vedoucími státy bylo Německo (odpovědné za policii), Japonsko (odzbrojení, demilitarizace a reintegrace), Itálie (spravedlnost), Spojené království (boj proti drogám) a USA (armáda). V tomto kontextu zahájila v dubnu 2002 svou činnost Kancelář pro německý policejní projekt. Použitá struktura měla umožnit sdílení zátěže, avšak chyběl mechanismus, který by zajišťoval jednotící a koordinovaný přístup k úsilí mezinárodního společenství v oblasti bezpečnostní reformy.

03

V roce 2005 byl systém vedoucích států již oslaben a vedoucí silou v rámci mezinárodního společenství v oblasti rozvoje bezpečnostního sektoru v Afghánistánu se de facto staly Mezinárodní bezpečnostní podpůrné síly (ISAF). EU a její členské státy se ve společném prohlášení⁴ zavázaly podporovat afghánskou vládu při budování silnějšího rámce pro právní stát v zemi (viz ilustrace 1).

Ilustrace 1

Mapa Afghánistánu

04

Nový rámec pro spolupráci mezi zvolenou afghánskou vládou a mezinárodním společenstvím představovala dohoda s Afghánistánem z roku 2006, která byla uzavřena na londýnské konferenci v lednu 2006. V této souvislosti se na podzim roku 2006 konala společná hodnotící mise EU, která měla posoudit potřeby Afghánistánu v oblasti právního státu. Po ní v listopadu 2006 následovala zjišťovací mise, která navrhla společnou intervenci EU vycházející ze strategického přístupu k budování fungujícího národního policejního sboru s celostátní působností. Návrh podpořila afghánská vláda, která 16. května 2007 zaslala dopis, v němž EU vyzývá, aby zřídila policejní misi (viz rámeček 1).

Rámeček 1

Mise SBOP

Společná bezpečnostní a obranná politika (SBOP) umožňuje EU stát v čele operací, jejichž cílem je udržení míru, předcházení konfliktům a posílení mezinárodní bezpečnosti. Je součástí uceleného přístupu EU k řešení krizí, které se opírá o civilní i vojenské prostředky.

Mise SBOP jsou dvojího druhu: civilní mise, financované z rozpočtu pro společnou zahraniční a bezpečnostní politiku (SZBP), a vojenské mise, financované členskými státy. Civilní mise SBOP se liší svým záběrem (policie, monitorování, reforma soudnictví nebo reforma bezpečnostního sektoru), povahou (s výkonnými pravomocemi nebo bez výkonných pravomocí) i velikostí.

Ke konci roku 2014 zřídila EU celkem 32 misí SBOP, z nichž 16 bylo dokončeno a uzavřeno a 16 stále probíhalo (11 civilních a pět vojenských misí).

05

Dne 30. května 2007 rozhodla Rada zřídit policejní misi EU v Afghánistánu⁵ (EUPOL). EUPOL měl navázat na úsilí Kanceláře pro německý policejní projekt a snažit se sladit přístupy a činnosti jednotlivých partnerů zapojených do policejní reformy. Cílem bylo přispět k zavedení udržitelných a účinných opatření v oblasti práce civilní policie pod afghánskou odpovědností, která by zajistila vhodnou součinnost se širším systémem trestního soudnictví (viz rámeček 2).

Rámeček 2

EUPOL

EUPOL zahájil činnost 15. června 2007. Jedná se o civilní misi SBOP na podporu reformního úsilí afghánské vlády při budování kvalitnějšího civilního policejního sboru, který při svém působení dodržuje lidská práva a jedná podle zásad právního státu.

Misi EUPOL pod politickou kontrolou a strategickým vedením Politického a bezpečnostního výboru na strategické úrovni velí a řídí ji velitel civilních operací, který je zároveň ředitelem útvaru schopnosti civilního plánování a provádění (CPCC). Operativní velení v misi EUPOL vykonává a její běžné řízení zajišťuje vedoucí mise.

Činnosti mise EUPOL Afghanistan provádějí především odborníci v oblasti policie a právního státu vyslaní členskými státy EU a také smluvní mezinárodní odborníci a místní pracovníci. Mise funguje prostřednictvím odborného výcviku a odborného vedení, poradenství a monitorování vysokých vedoucích představitelů afghánských institucí (ministerstva vnitra, afghánské národní policie, ministerstva spravedlnosti a nejvyššího státního zastupitelství). Vedle toho mise realizovala řadu projektů.

EUPOL Afghanistan svůj mandát vykonává ve třech operačních oblastech:

οOperační oblast 1: pokrok institucionální reformy ministerstva vnitra.

οOperační oblast 2: profesionalizace národní policie.

οOperační oblast 3: propojení národní policie se širším systémem soudnictví.

V době auditu ke konci roku 2014 prováděl EUPOL operace v Kábulu, Herátu a Mazáre Šerifu.

06

Celkové náklady na misi EUPOL za období květen 2007 až prosinec 2014 se blížily 400 milionům EUR. Na téměř třetinu této částky připadaly náklady související s bezpečností⁶ (viz též příloha II).

1Dohoda o dočasném uspořádání v Afghánistánu platném do obnovy stálých vládních institucí, Bonn, 5. prosince 2001.

2V reakci na to Rada bezpečnosti OSN ve své rezoluci č. 1386 z 20. prosince 2001 schválila vytvoření mezinárodních bezpečnostních podpůrných sil. V roce 2011 nasadilo 25 členských států EU do ISAF asi 33 000 vojáků.

3G8 je označení pro fórum vlád skupiny osmi vedoucích rozvinutých ekonomik (Kanada, Francie, Německo, Itálie, Japonsko, Rusko, Spojené království a Spojené státy) a Evropské komise.

4Společné prohlášení EU „Závazek k novému partnerství mezi EU a Afghánistánem“, 16. listopadu 2005.

5Společná akce Rady 2007/369/SZBP ze dne 30. května 2007 o zřízení policejní mise Evropské unie v Afghánistánu (EUPOL Afghanistan) (Úř. věst. L 139, 31.5.2007, s. 33).

6Tato částka zahrnuje veškeré závazky do konce roku 2014, takže neodráží nejnovější závazek ve výši 57,75 milionu EUR na rok 2015 (rozhodnutí Rady 2014/922/SZBP ze dne 17. prosince 2014, kterým se mění a prodlužuje platnost rozhodnutí 2010/279/SZBP o policejní misi Evropské unie v Afghánistánu (EUPOL Afghanistan) (Úř. věst. L 363, 18.12.2014, s. 152)). Rada schválila deset rozhodnutí o financování (a prodloužení rozhodnutí o financování) ve výši 392,4 milionu EUR závazků a příslušné výplaty ve výši 346,2 milionu EUR. Personální náklady (na vyslané pracovníky, mezinárodní smluvní pracovníky a asi 200 místních pracovníků) představují asi 43 % rozpočtu mise EUPOL a na bezpečnost osob a objektů připadá 28 %.

Rozsah a koncepce auditu

07

Účetní dvůr posuzoval, zda mise EUPOL Afghanistan účinně naplňovala svůj mandát. Audit se zaměřil na tyto otázky:

a)Byla mise EUPOL dobře naplánována a zorganizována?

b)Byla mise EUPOL dobře koordinována s členskými státy, dalšími mezinárodními zúčastněnými stranami a afghánskými orgány?

c)Byla misi EUPOL s ohledem na její mandát poskytnuta dostatečná operační podpora a vedení?

d)Přispěla mise EUPOL k pokroku afghánské národní policie a je pravděpodobné, že výsledky budou udržitelné?

e)Bylo postupné ukončení mise EUPOL dostatečně připraveno?

08

Audit se zabýval obdobím od zahájení mise EUPOL v roce 2007 do konce roku 2014 a zaměřil se zejména na činnosti mise EUPOL po roce 2012.

09

Audit probíhal od července do prosince 2014. Účetní dvůr shromažďoval důkazní informace pro své posouzení těmito různými způsoby:

a)analýza dokumentace a přezkum odborných publikací;

b)návštěva na místě v Kábulu v září 2014 s cílem prověřit podpůrnou dokumentaci, přezkoumat postupy a systémy mise EUPOL a konečně provést pohovory s policisty národní policie, zaměstnanci ministerstva vnitra a ministerstva spravedlnosti, pracovníky mise EUPOL (včetně školitelů a odborných vedoucích), zvláštním zástupcem EU v Afghánistánu, pracovníky delegace EU v Kábulu, pracovníky ISAF a NATO, Mezinárodního policejního koordinačního výboru Afghánistánu (IPCB), Rozvojového programu OSN (UNDP) v Kábulu a šesti zastoupení EU v Afghánistánu⁷;

c)pohovory s klíčovými pracovníky útvaru schopnosti civilního plánování a provádění (CPCC), ředitelství pro řešení krizí a krizové plánování (CMPD), Služby nástrojů zahraniční politiky (FPI) a pracovníky zeměpisných sekcí v ESVČ a v Komisi; pohovory byly rovněž vedeny se zástupci pěti členských zemí⁸ účastnících se práce Výboru pro civilní aspekty řešení krizí (CIVCOM) a konečně s pracovníky NATO;

d)přezkum vzorku šesti činností v oblasti monitorování, odborného vedení a poradenství a jedenácti projektů, které byly naplánovány a realizovány v letech 2011 až 2014 (viz příloha III).

7Zastoupení (velvyslanci nebo vedoucí mise) Francie, Německa, Itálie, Nizozemska, Švédska a Spojeného království.

8Se zástupci Německa, Itálie, Nizozemska a Spojeného království a dále s předsedou CIVCOM.

Připomínky

Náležitý mandát, avšak problematický začátek

10

Účetní dvůr zkoumal, zda před zřízením a dislokací mise EUPOL byly komplexně posouzeny afghánské potřeby. Taktéž se posuzovalo, zda byla řádná pozornost věnována operačním problémům souvisejícím s dislokací mise EUPOL.

Fotografie 1

Kancelář mise EUPOL

Zdroj: EÚD.

Formování mise EUPOL

11

Rozhodnutí Rady zahájit EUPOL předcházela společná hodnotící mise EU, která mimo jiné doporučila, aby EU zvážila, zda dále nepřispěje k podpoře afghánské policie prostřednictvím policejní mise. To koncem roku 2006 potvrdila následná zjišťovací mise⁹, která navrhla, že by EU mohla poskytovat přidanou hodnotu tím, že přispěje k civilní policejní misi s vazbami na širší oblast právního státu.

12

Dvě zmíněné mise provedly velké a různorodé týmy odborníků v oblasti policie a právního státu. Díky této přípravné práci, která vedla k zahájení mise EUPOL, byly její cíle sladěny s prioritami uvedenými v dohodě s Afghánistánem z roku 2006 a s bezpečnostním pilířem afghánské národní rozvojové strategie na období 2008–2013. Vzhledem k situaci v terénu měla bezpečnost pro vytvoření podmínek stability, ekonomického růstu a snižování chudoby zásadní význam.

13

Přednost dostal přístup, který spočíval v rozvíjení výsledků Kanceláře pro německý policejní projekt (GPPO), která již byla na místě dobře zavedena, a to prostřednictvím posílené a jednotné evropské přítomnosti v bezpečnostním sektoru, zejména v oblasti civilní policie. Německá policejní mise byla úspěšná při odborném výcviku vyšších složek vedení tím, že poskytovala strategické poradenství ministerstvu vnitra a národní policii a zlepšovala spolupráci s mezinárodními subjekty, spíše než aby cvičila řadové příslušníky národní policie. Afghánci a mezinárodní subjekty misi EUPOL vítali, neboť představovala stavební prvek, který v dosavadním mezinárodním úsilí jako celku chyběl.

14

EUPOL však svůj mandát naplňoval s velkou námahou, protože téměř chyběl fungující policejní sbor. K dalším zásadním problémům patřila míra negramotnosti policejního sboru dosahující až 80 %, což znamenalo, že mnoho policistů nebylo schopno zpracovat důkazy nebo číst a psát zprávy. Další výzvou pro účinné provádění mandátu mise EUPOL byla všudypřítomná korupce v institucích prosazujících právo a v soudních institucích.

Obtíže při dislokaci mise

15

EU se podařilo zřídit civilní policejní misi ve velice drsném a nepřátelském prostředí. Avšak v době zahájení mise EUPOL v červnu 2007, pouhé dva měsíce po rozhodnutí Rady, kterým se zřizovala, nebyla mise kvůli obtížnému operačnímu kontextu ani zdaleka připravena: v té době měla jen čtyři pracovníky v Kábulu a ti neměli přístup k internetu ani vozidla. Většina pracovníků mise EUPOL byli narychlo přeřazení vyslaní policisté z misí jednotlivých členských států EU¹⁰. Jen málo z nich dostalo pokyny k tomu, jak se „evropská“ mise liší od jejich předchozích dvoustranných ujednání.

16

Dislokaci mise dále ztěžovaly problémy s vedením, které vážně ovlivňovaly provoz během první fáze: v průběhu prvních 18 měsíců se třikrát měnil vedoucí mise EUPOL. Dalšími významnými praktickými potížemi, které dále zpomalovaly činnost mise, byly logistické problémy v souvislosti s pořizováním vybavení či hledáním ubytování pro pracovníky mise EUPOL.

17

Dalším činitelem byla neochota členských států vyslat do mise EUPOL pracovníky, zčásti kvůli obtížím při zahájení činnosti mise (viz též bod 25). Počítalo se s tím, že mise bude do konce března 2008 v plném provozu a přítomna v Kábulu a v určitých provinciích. To se však nepodařilo. Plán pracovních míst stanovený v mandátu mise s počtem 200 mezinárodních pracovníků byl naplněn až v únoru 2009 – téměř dva roky po zahájení intervence EU.

18

Ačkoli Rada již v roce 2008 uznala, že plný stav pracovníků by se měl zdvojnásobit na 400, do konce roku 2010 EUPOL stále nedosáhl hranice 300 pracovníků (75 % plánované kapacity) a v lednu 2012 dosáhl vrcholu 350 pracovníků, jejichž počet pak klesal (viz ilustrace 2).

Ilustrace 2

Celkový počet mezinárodních (vyslaných a smluvních) pracovníků a pracovníků vyslaných z členských zemí EU v misi EUPOL k 31. prosinci každého roku v letech 2007 až 2014

Zdroj: ESVČ (CPCC).

19

Mise nenaplnila plánovanou kapacitu z několika důvodů:

a)EUPOL kvůli bezpečnostní situaci v Afghánistánu obtížně hledal dobrovolníky;

b)misi EUPOL konkurovaly při najímání vyslaných (a v menší míře smluvních) odborníků další mise SBOP; Afghánistán byl v tomto ohledu méně atraktivní volbou. EUPOL musel rovněž soupeřit s ostatními mezinárodními misemi, jako byla výcviková mise NATO v Afghánistánu (NTM-A) a mise OSN;

c)určitá pracovní místa pro vyslané pracovníky, například ta, která vyžadovala znalost projektové analýzy a výkaznictví, právnickou odbornost nebo zkušenosti v oblasti právního státu, se obtížně obsazovala kvůli nízkému počtu žadatelů;

d)vzhledem k povaze úkolů mise EUPOL vyžadovala některá pracovní místa odborníky se zkušeností z národních ministerstev; nejobtížněji se obsazovala pracovní místa odborných vedoucích vyslaných na ministerstvo vnitra.

20

EUPOL má mandát zabývat se policejní reformou na ústřední, regionální nebo oblastní úrovni. Avšak dislokace mise v provinciích byla problematická, a to hlavně kvůli nedostatečným bezpečnostním podmínkám, logistickým problémům a chybějícímu vhodnému ubytování.

21

EUPOL zřídil v roce 2008 místní úřady v 11 provinciích¹¹ (viz příloha IV) a tento počet v roce 2009 zvýšil na 16. EUPOL nebyl schopen rozmístit se v určitých afghánských provinciích, jak bylo plánováno, neboť Spojené státy a Turecko nepodepsaly v provinciích, kde byly přítomny, technické dohody s misí EUPOL. Navíc byla většina místních úřadů nedostatečně personálně zabezpečena a jen dva z nich (v Herátu a Mazáre Šerifu) byly soustavně obsazeny více než deseti osobami. To potvrdilo interní posouzení ESVČ, které v roce 2011 provedl útvar CPCC¹² a v němž se konstatovalo, že provádění mise v provinciích do onoho časového bodu bylo „poměrně slabé a jeho dopad okrajový“. Drastické snížení počtu místních úřadů mise EUPOL bylo nakonec diktováno faktickým ukončením činnosti evropských provinčních rekonstrukčních týmů v afghánských provinciích. Do roku 2013 byl počet místních úřadů kromě Kábulu snížen na pouhé dva.

Obtíže s koordinací mezinárodního úsilí

22

Účetní dvůr zkoumal, zda byl EUPOL dobře zkoordinován s ostatními činnostmi EU, ostatními mezinárodními zúčastněnými stranami a afghánskými orgány.

Evropské úsilí, avšak bez jednotící evropské koncepce

23

Ve zprávě vyšetřovací mise bylo uvedeno, že pro úspěch mise je rozhodující, aby poskytovala jednotný rámec pro členské státy tím, že bude podporovat „evropský“ pohled na policejní reformu v Afghánistánu. Podobně ve společné akci Rady, kterou se zřizuje policejní mise Evropské unie v Afghánistánu¹³, bylo stanoveno, že mise by měla podle potřeby koordinovat projekty prováděné na vlastní odpovědnost členskými státy a třetími státy, podporovat je a poskytovat k nim poradenství. To se ukázalo jako obtížné z těchto hlavních důvodů:

24

Zaprvé, koordinace mezi misí EUPOL, zvláštním zástupcem EU a delegací EU byla zpočátku velice slabá, ačkoli od roku 2010 revidovaný mandát dále vyjasnil jejich role a odpovědnost. Bylo přidáno nové ustanovení o odpovědnosti vedoucího mise: vedoucí mise má koordinovat činnost s dalšími činiteli EU na místě a dostávat od zvláštního zástupce EU pokyny v otázkách místní politické situace. Koordinace uvnitř EU se dále zlepšila v roce 2011 vytvořením ESVČ, která zajišťovala strukturovaný koordinační mechanismus a vedla ke vzniku velvyslance s dvojí funkcí (jak zvláštní zástupce EU, tak vedoucí delegace EU).

25

Druhou výzvou byla skutečnost, že členské státy EU pokračovaly ve svých vlastních akcích a souběžně s tím vysílaly pracovníky do mise EUPOL. Členské státy měly v Afghánistánu v oblasti policie, prosazování práva a právního státu své preferované činnosti. Připojení se k misi EUPOL bylo oproti pokračování v bilaterálních činnostech občas vnímáno jako ztráta národního vlivu a viditelnosti na místě.

26

V průběhu času vyvinul EUPOL značné úsilí, aby své činnosti koordinoval s členskými státy EU v rámci konkrétních projektů. Jedním příkladem je těsná spolupráce mezi misí EUPOL a týmem německého policejního projektu (GPPT).

27

Některé členské státy¹⁴ se také účastnily společných evropských projektů, jako jsou Evropské policejní síly (European Gendarmerie Force – EGF)¹⁵. Členské státy EU s „četnickým“ modelem tak měly více společného s koncepcí EGF nebo s koncepcí NATO spočívající v misi NTM-A¹⁶ než s typem civilní policie, kterou se snažil vybudovat EUPOL. Některé členské státy EU, s jejichž zástupci byly vedeny pohovory, také vyjádřily názor, že „četnický“ model odborného výcviku byl pro afghánskou situaci v terénu vhodnější.

EUPOL má přes svou snahu jen omezené možnosti, jak ovlivnit hlavní aktéry

28

Pokud se jedná o cíl mise EUPOL zlepšovat soudržnost mezinárodních činitelů a koordinaci mezi nimi, nevelký rozsah mise byl jedním z omezujících činitelů, když šlo o to, zaujmout v této oblasti vedoucí postavení. Ve srovnání s misí NTM-A pod vedením NATO byl EUPOL méně významným hráčem. Pro EUPOL bylo obtížné tento významný mezinárodní subjekt nějak výrazněji ovlivňovat.

29

Jiným negativním činitelem byla do značné míry neúspěšná činnost, kterou vykonával Mezinárodní policejní koordinační výbor Afghánistánu (IPCB)¹⁷. Během posledních třinácti let se do podpory rozvoje afghánské policie zapojilo více než 37 různých mezinárodních dárců, z nichž většina přispívávala na NTM-A, misi EUPOL nebo na obě. Aby byla zajištěna jednotnost, byl v roce 2007 zřízen IPCB, který vystupoval jako hlavní subjekt koordinující činnosti související s policií. Přestože EUPOL poskytl IPCB významnou kapacitní a správní podporu, dosáhl IPCB při rozvíjení spolupráce mezinárodního společenství jen velmi omezených výsledků. Mezinárodní zúčastněné strany nebyly ochotny se nechat koordinovat a vnímaly IPCB jako ambiciózní úsilí EU o zaujetí vedoucího postavení v policejním sektoru. Kromě toho nedostatečné výsledky IPCB rozhodně souvisely se špatně koncipovanými procesy, jež zúčastněné strany dále zatěžovaly bez velkého kvantifikovatelného efektu.

30

Účetní dvůr zjistil, že spolupráce s aktivitami pod vedením NATO se v průběhu času postupně zlepšovala. Hmatatelné výsledky této spolupráce zahrnují bezpečnostní opatření pro pracovníky mise EUPOL a ujednání o společném zřízení komise odborného výcviku s cílem vyvíjet a akreditovat studijní plány odborného policejního výcviku.

Podpůrné funkce ústředí a jeho pokyny se během doby zlepšily

31

Účetní dvůr prověřoval, zda členské státy EU a ESVČ mandát mise EUPOL během operační fáze náležitě upravily, zda zprávy mise EUPOL věrně zachycují výsledky její činnosti a jakou podporu a pokyny mise obdržela.

Plánování a předkládání zpráv se zlepšilo, avšak nedostatky zůstávají

32

Účetní dvůr zjistil, že členské státy EU a ESVČ přiměřeně pružně upravovaly mandát mise EUPOL podle měnících se priorit a podmínek na místě.

33

Od té doby, co Rada v roce 2007 schválila první operační plán (OPLAN), revidovaly se klíčové plánovací dokumenty čtyřikrát:

a)v roce 2008 si revizi vyžádal nový závazek Rady zdvojnásobit (na 400) počet mezinárodních odborníků přidělených k misi;

b)v roce 2010 byla revize hlavně důsledkem nového stanovení priorit, o němž rozhodl nový afghánský ministr vnitra, a související žádosti vůči misi EUPOL, což vedlo k tomu, že zaměření mise se do určité míry sladilo s prioritami ministerstva¹⁸;

c)hlavním důvodem revize v roce 2013 byl závazek mezinárodního společenství podporovat silná protikorupční opatření a posílit právní stát. Při revizi se kladl velký důraz na profesionalizaci afghánské policie v souladu s dokumentem „Desetiletá vize“¹⁹;

d)poslední revize z července 2014 byla navržena proto, aby bylo možno stanovit nutné operační podrobnosti pro postupné ukončení mise EUPOL do konce roku 2016 na základě rozhodnutí Rady z 23. června 2014.

34

Pokud jde o operační plánování činností, převádí EUPOL strategické cíle stanovené členskými státy EU v operačních plánech (OPLAN) do plánu provádění mise (MIP), v němž jsou pro každý cíl vymezeny konkrétní úkoly, pro každý úkol milníky a pro každý milník objektivně ověřitelné ukazatele.

35

Účetní dvůr zjistil, že před rokem 2013 obsahoval každý MIP příliš mnoho milníků (až 600). To vedení mise znemožňovalo řídit misi na základě MIP efektivním způsobem. Účetní dvůr analyzoval nejnovější MIP (na období let 2013 a 2014) a ve srovnání se staršími plány zaznamenal významné zlepšení, včetně zejména toho, že byly doplněny základní informace o činnostech a také jasnější propojení cílů, úkolů a milníků a vzájemné odkazy na podobné činnosti. Ukazatele výsledků navíc dostatečně nevycházely z důkladného posouzení potřeb ani nebyly propojeny s operačními milníky mise EUPOL. Některé ukazatele se zaměřovaly na výstupy spíše než na efekty²⁰.

36

Účetní dvůr si povšiml, že přesnost a správnost zpráv předkládaných misí EUPOL se postupně zlepšuje. EUPOL nicméně do konce roku 2014 nevypracoval jednotnou a úplnou monitorovací tabulku, která umožňuje sledovat spojitost mezi milníky a příslušnými činnostmi, dosaženým pokrokem a nápravnými opatřeními²¹.

Pokyny a podpůrné funkce ústředí: nedostatky se řeší

37

Pokyny pro mise SBOP má vypracovávat ESVČ a Komise²². Pokyny by měly být dostatečně vyčerpávající a podrobné, aby mise mohly plnit svůj mandát a aby pracovníci s malými předchozími zkušenostmi s postupy používanými při misích mohli efektivně pracovat.

38

ESVČ sice vypracovala asi 50 koncepčních dokumentů a pokynů týkajících se činností mise EUPOL, avšak pracovníci mise v Kábulu byli znepokojeni tím, že třebaže dokumentace obsahuje základní poučení (definice a teoretické aspekty), pro praktické účely není obzvláště vhodná. Například v pokynu jak provádět referenční srovnávání se podrobně nerozvádí, jak postupovat v každé fázi, například jak provádět řádné posouzení potřeb nebo situační analýzu. Neuvádí se v něm ani příklady či šablony, které by provádění navrhované metodiky usnadnily.

39

Zvláště zajímavý je případ příručky mise EUPOL pro odborné vedení. Přestože odborné vedení je jednou z klíčových činností mise EUPOL, musela si mise vypracovat vlastní příručku odborného vedení. Stalo se tak však až v dubnu 2013 v podobě kompilace stávajících koncepcí, metodik a osvědčených postupů, které byly přizpůsobeny skutečnosti, s níž se odborní vedoucí mise střetávali. Na základě příručky později ESVČ vypracovala podrobný pokyn pro odborné vedení, který byl rozeslán všem misím SBOP.

40

Kvůli nedostatečným pokynům pro SBOP byla mise nucena věnovat čas vypracování pokynů a postupů místo toho, aby se zaměřovala na své hlavní činnosti. Na odstranění těchto nedostatků ESVČ nyní pracuje.

41

ESVČ a Komise rovněž zvažují, zda by nemohly zvýšit efektivnost tím, že by se podpůrné funkce centralizovaly do jednoho společného střediska služeb. V současnosti také pracuje na myšlence vytvořit centralizované a integrované systémy pro správu informací v oblasti lidských zdrojů, IT a logistiky pokrývající všechny mise SBOP. Taktéž se čeká na rozhodnutí o tom, zda se to takového systému začlení sklad pro civilní mise, který byl zřízen v roce 2012²³. To by mohlo zlepšit řízení aktiv používaných při stávajících civilních misích.

Stopa mise EUPOL: místní úspěch, ale celkové obavy o udržitelnost

42

Účetní dvůr prověřoval, zda EUPOL přispěl k pokroku, kterého národní policie, ministerstvo vnitra a vybrané orgány trestního soudnictví v každé z operačních oblastí dosáhly, zda monitorování, odborné vedení, odborný výcvik a poradenství přinesly zamýšlené výsledky²⁴ a nakolik byly tyto výsledky udržitelné.

Zlepšení bylo významnější ve dvou ze tří operačních oblastí

43

Zlepšení bylo významnější v prvních dvou ze tří operačních oblastí mise EUPOL. Pokud se jedná o operační oblast 1 (pokrok institucionální reformy ministerstva vnitra), národní policie učinila významné kroky k rozvoji civilní policie, jež však zůstává vysoce militaristickou organizací. Ministerstvo vnitra sice vypracovalo mnoho interních strategických dokumentů, avšak jen málo z nich bylo dosud přeneseno do praxe v celostátním měřítku. Ministerstvo zřídilo a spravuje elektronickou databázi pro řízení svých rozsáhlých lidských zdrojů (Tashkeel), ale je schopno tento nástroj využívat jen v omezeném rozsahu a také lze ještě pružněji plánovat dislokaci. Chybí profesionální státní úředníci s příslušnými správními zkušenostmi. Navzdory podpoře poskytované misí EUPOL vyšly v poslední době v rámci ministerstva vnitra najevo problémy v oblasti rovnoprávnosti mužů a žen a lidských práv. Například ženy stále tvoří jen 2 % příslušníků národní policie. Korupce na ministerstvu a v policii zůstává významným problémem a negativně ovlivňuje důvěru veřejnosti.

44

Pokud jde o operační oblast 2 (profesionalizace národní policie), v některých oblastech byla na základní úrovni částečně realizována koncepce policejní služby veřejnosti, jejíž podstatou je policie, která buduje vazby s občany a těsně s nimi spolupracuje. Koncepce je obecně přijímána jako žádoucí model budoucí policejní práce v Afghánistánu. Jako účinný nástroj profesionalizace národní policie byla rovněž uznána policejní práce založená na zpravodajských informacích, ta se však nevyužívá celostátně. Ze zkoumání údajů o trestných činech vyplývá, že kriminální vyšetřovatelé v afghánské policii mají jen omezenou schopnost vyšetřovat a odhalovat trestnou činnost. Technická kapacita útvaru kriminální policie a jeho vůdčí schopnosti zůstávají málo vyvinuty kvůli nedostatečnému sdílení informací a nedostatečnému odbornému výcviku. Vztahy mezi policisty a státními zástupci jsou často slabé a neefektivní. Mezinárodní společenství vyzvalo a podpořilo národní policii a nejvyššího státního zástupce, aby spolupracovali jak institucionálně, tak operačně. Spolupráce se celkově zlepšila, ale počet případů, které policie nejvyššímu státnímu zástupci postupuje, je stále malý. Policie prokázala, že je schopna provádět rozsáhlé operace profesionálním způsobem (velkým úspěchem bylo zajištění bezpečného prostředí pro konání nedávných voleb), avšak potřebuje další pomoc s každodenní policejní činností, obzvláště s efektivností reakce. Za významný milník při zlepšování policejního velení a řízení se všeobecně považuje existence telefonických center národní policie, která jsou propojena s operačními středisky. A konečně kapacita pro odborný výcvik je hodnocena jako účinná, nicméně v této oblasti zůstává mnoho problémů, včetně vytvoření specializovaných středisek excelence z nedávno převedených akademií.

45

Nejobtížnější oblastí pro EUPOL z hlediska prokázání výsledků byla operační oblast 3 (propojení národní policie s justiční reformou). Je na ni však třeba nahlížet prizmatem omezené podpory, kterou poskytuje mezinárodní společenství. Třebaže se celková kapacita ministerstva spravedlnosti a nejvyššího státního zastupitelství zvýšila, jejich institucionální rozvoj brzdí bezpečnostní situace a útoky povstalců²⁵, nedostatečná profesionalita, neuspokojivě vyškolení státní zástupci a korupce. Spolupráce mezi policií a státními zástupci je nadále omezená a na institucionální i individuální úrovni je mnoho problémů a nedostatků, zejména ve spojitosti se stíháním korupce mezi vysoce postavenými úředníky. V Afghánistánu je stále obtížné chránit a prosazovat práva obžalovaných a podezřelých. Při přípravě, schvalování a prosazování trestněprávních předpisů bylo sice dosaženo určitého pokroku, ale základní mezinárodní požadavky v oblasti právního státu, boje proti korupci a lidských práv dosud splněny nebyly.

EUPOL byl z velké části úspěšný v činnostech v oblasti odborného výcviku, ale méně již v odborném vedení a poradenství; projekty přispěly k plnění cílů mise jen málo

46

Příspěvek mise EUPOL k odbornému výcviku policie měl mnoho různých podob. Mise vytvořila koncepci spočívající v přípravě školitelů a pro národní policii uspořádala kurzy odborného výcviku a současně odborně vedla afghánské ministerstvo vnitra a vedení národní policie v otázkách odborného výcviku. Iniciovala také policejní akademii, což je stálé účelové zařízení odborného výcviku, a vypracovala studijní plány odborného výcviku²⁶.

47

Koncem roku 2008 začal EUPOL intenzivně rozvíjet složku odborného výcviku, z něhož se později stal úhelný kámen jeho činnosti. Do konce roku 2014 mise vypracovala a uspořádala přibližně 1 400 kurzů odborného výcviku pro asi 31 000 účastníků. Účetní dvůr při své návštěvě Kábulu získal důkazní informace, že činnosti mise EUPOL v oblasti odborného výcviku přispěly k profesionalizaci národní policie. Kurzy byly relevantní a vyplňovaly hlavní mezery ve vzdělávání. Tím, že se EUPOL zaměřoval na výše postavené důstojníky, kterými se jiné mezinárodní subjekty nezabývaly, poskytoval skutečnou přidanou hodnotu EU, neboť do odborného výcviku velitelů národní policie začleňoval prvky činnosti civilní policie. Navíc koncepce založená na přípravě školitelů podporovala vlastnickou odpovědnost na afghánské straně a zlepšovala udržitelnost odborného výcviku.

48

Založení policejní akademie představovalo milník při předávání systému policejního vzdělávání do rukou afghánského vedení. V roce 2010 inicioval EUPOL diskuse o koncepci policejní akademie s ministerstvem vnitra ve spolupráci s NTM-A a GPPT. Všechny zainteresované subjekty se shodly na tom, že policejní akademie by měla být zřízena jako platforma pro poskytování dalšího odborného výcviku pro příslušníky policie na strategické, operační i taktické úrovni. V srpnu 2010 navrhla EU na základě studie proveditelnosti koordinovaný postup, v jehož rámci a) by EUPOL v souladu se svým mandátem vypracoval studijní plány a kurzy odborného výcviku a b) delegace EU a FPI by na základě nařízení o nástroji stability²⁷ financovaly zařízení odborného výcviku a zajišťovaly projektové řízení. Projekt byl naléhavě realizován a v lednu 2014 byla akademie dokončena s konečnými náklady ve výši 7,3 milionu EUR.

Fotografie 2

EUPOL a afghánská policie

Zdroj: EUPOL.

49

Školitelé národní policie byli odhodláni pracovat se stávajícími studijními plány odborného výcviku a dále je rozvíjet. Někteří školitelé však upozorňovali, že studijní plány je třeba více přizpůsobit afghánskému kontextu včetně takových témat jako islámské právo a místní zvyky a doplnit praktickými příklady z každodenního života v Afghánistánu. Někteří školitelé také přiznávali, že některá témata, jako korupce, lidská práva a rovnoprávnost mužů a žen vynechávali, a označovali je jako „zbytečná“ či „citlivá“.

50

EUPOL výsledky svých činností v oblasti odborného vedení a poradenství komplexně nevyhodnotil. Při auditu se nicméně zjistilo, že odborné vedení a poradenství mise EUPOL ke zlepšení odborných dovedností jednotlivců zaměstnaných v příslušných afghánských orgánech (národní policie, ministerstvo vnitra a ministerstvo spravedlnosti) skutečně přispělo. Bylo zjištěno, že EUPOL s několika málo výjimkami náležitě pokrýval pracovní pozice v afghánských ministerstvech a národní policii v souladu s mandátem mise.

51

Rámeček 3 obsahuje příklady typických činností mise EUPOL v oblasti odborného vedení, poradenství a monitorování.

Rámeček 3

Příklady činností v oblasti odborného vedení, poradenství a monitorování

Příklad 1 – poradenství mise EUPOL na ministerstvu spravedlnosti

V rámci operační oblasti 3 (propojení národní policie se širším systémem soudnictví) poskytoval odborník mise EUPOL podporu vedoucímu divize trestního práva v legislativním odboru afghánského ministerstva spravedlnosti s cílem zlepšit kapacitu a dosáhnout výsledků v těchto oblastech:

οpříprava legislativních návrhů;

οpodpora role vedené osoby v sekretariátu pro boj s trestnými činy únosu a obchodování s lidmi;

οanalýza potřeb vedené osoby v rámci odboru a organizace školení a praktických seminářů;

οprezentace o zahraničních zákonech a srovnávací studie se zahraničními právními soustavami.

Příklad 2 – odborné vedení mise EUPOL poskytované policejní akademii

Vedení policejní akademie, jež poskytuje a připravuje odborný výcvik pro afghánskou národní policii, stále ve značné míře chybí manažerské zkušenosti. V době auditu Účetního dvora poskytoval pracovník mise EUPOL poradenství a odborné vedení veliteli policejní akademie s cílem zlepšit jeho schopnosti v oblasti strategického řízení a plánování.

52

Vyskytly se však i závažné nedostatky. Výběr pracovních míst pro odborné vedení nebyl v příslušné dokumentaci řádně doložen. V žádném z šesti přezkoumávaných případů nebylo strukturovaně vysvětleno a zdůvodněno, proč byla konkrétní vedená osoba vybrána. Je tudíž obtížné s jistotou určit, zda se EUPOL pro své odborné vedení, monitorování a poradenství zaměřil na ty nejrelevantnější pracovní pozice. Rovněž nebyla provedena analýza vnímané chybějící kapacity na afghánské straně ani nebyl vypracován následný plán řešení konkrétních nedostatků.

53

Dosáhnout hmatatelných výsledků v odborném vedení a poradenství je složitý a zdlouhavý proces, který ovlivňují též vnější činitelé, jako je napjatá bezpečnostní situace, častá fluktuace afghánských pracovníků a střídání odborných vedoucích mise EUPOL²⁸ (viz rámeček 4).

54

Přestože se odborní vedoucí mise EUPOL pravidelně střídali, EUPOL nezavedl systematické předávací postupy, aby mohly činnosti plynule pokračovat a nevznikaly mezery a odbočky, které by mohly vztah v rámci odborného vedení ohrozit. Účetní dvůr zjistil, že předávání velmi záviselo na tom kterém odborném vedoucím a často je narušoval pozdní nástup nového odborného vedoucího a chybějící procedurální důslednost.

Rámeček 4

Typické problémy, s nimiž se potýkají poradci mise EUPOL

Příklad 1 – střídání místních zaměstnanců

Jedním z hlavních cílů mise EUPOL je podporovat afghánské snahy zlepšit techniky a postupy při vyšetřování trestných činů. Auditoři Účetního dvora ovšem zjistili, že trvalou snahu vážně narušovala rychlá fluktuace zaměstnanců útvaru kriminální policie na ministerstvu vnitra. V době auditu Účetního dvora bylo v rychlém sledu z různých důvodů vyměněno 15 vedených osob mise EUPOL, včetně politicky motivovaného pohybu pracovníků.

Dalším příkladem je odborné vedení poskytované 4. kábulskému policejnímu okrsku v rámci projektu Phoenix, což je jeden z nejvýznamnějších počinů mise EUPOL, jehož cílem je podporovat přijetí zásad a postupů civilní policejní činnosti afghánskou stranou. Velící důstojník tohoto policejního okrsku byl za 1,5 roku pětkrát vyměněn.

Příklad 2 – udržení témat odborného vedení a poradenství ve shodě s cíli mise

Audit potvrdil obtíže, s nimiž se potýkali odborní vedoucí míse EUPOL, aby zachovali soulad jednotlivých sezení odborného vedení s cíli stanovenými v MIP. Třebaže v plánech odborného vedení byly cíle řádně stanoveny, sezení se často odchylovala od tématu kvůli pracovnímu vytížení, osobním záležitostem, žádostem o služby či laskavosti, stížnostem na různé skutečnosti nebo prostě kvůli nedostatku zájmu či času vedené osoby.

55

Podrobné záznamy o sezeních odborného vedení jsou jedním z hlavních nástrojů, které zajišťují vyvozování odpovědnosti a měření účinnosti činností v oblasti monitorování, odborného vedení a poradenství. Při auditu bylo zjištěno, že odborní vedoucí mise EUPOL deníky systematicky vedli, avšak nikoli jednotným způsobem. Kromě toho nebyly deníky uspořádány na základě časově vázaných milníků, které by umožňovaly skutečné měření pokroku.

56

V této souvislosti je nutno uvést, že Příručka odborného vedení mise EUPOL, zavedená v dubnu 2013, obsahuje ustanovení, která mohou při správném použití zvýšit transparentnost, vyvozování odpovědnosti a jednotnost. Avšak v době auditu bylo ještě příliš brzy na to, aby mohl být rozpoznán skutečný pokrok, pokud jde o posuzování potřeb a výběr vedených osob, vykazování pokroku, monitorování, předávání odborného vedení či hodnocení.

57

Projekty prováděné misí EUPOL byly povětšinou zakázky menšího rozsahu na dodávky a renovaci, konference a praktické semináře. Podle zjištění Účetního dvora sice většina prověřovaných projektů obecně odpovídala mandátu mise a byla pro něj v zásadě užitečná, avšak jednotliví odborní vedoucí mise EUPOL běžně navrhovali projekty v určité oblasti zájmu, aniž uplatnili přístup vycházející ze systematického posouzení potřeb.

58

Jednotlivé projekty však přispívaly k cílům mise jen málo. Při navrhování projektů nevěnoval EUPOL dostatečnou pozornost tomu, aby se uplatnil komplexní přístup, díky němuž by projekty přispívaly k plnění cílů mise prostřednictvím silné návaznosti na jednotlivé milníky MIP. EUPOL navíc nekoncipoval projekty na základě logického rámce, který usnadňuje stanovení cílových hodnot, cílů, činností, výstupů, efektů a dopadů (viz rámeček 5).

Rámeček 5

Příklady projektových činností

Příklad 1

Aby reagoval na problém častého porušování dětských práv a špatného zacházení s dětmi ze strany národní policie, inicioval EUPOL vydání sady pro odborný výcvik na téma dětských práv a policejní činnosti, která sestávala z brožury a vzdělávacího videa. Cílem sady bylo zakotvit základní zásady lidských práv s praktickými příklady toho, jak respektovat a chránit děti, do odborného výcviku příslušníků národní policie po celé zemi. Brožura byla vydána v jazykových kombinacích darí–paštó (90 000 výtisků) a angličtina–darí (10 000 výtisků). Jednohodinové video vycházelo ze čtyř příběhů v Afghánistánu. Celkové náklady činily 100 000 EUR.

Příklad 2

V lednu 2014 uspořádal EUPOL konferenci a praktické semináře o policejní práci založené na zpravodajských informacích. Činnost se zaměřovala na vedoucí pracovníky policejních okrsků v Kábulu. Témata byla zvolena tak, aby se zvýšilo povědomí o policejní práci založené na zpravodajských informacích a aby se strategie této policejní práce začlenily do každodenní policejní praxe. Rozpočet na tuto činnost činil 12 000 EUR.

59

Realizace projektů kvůli vnitřním činitelům trpěla; k nim patřily zejména fragmentace, těžkopádné zadávací postupy, nedostatečné zkušenosti s řízením projektů, nepřesné technické specifikace a rychlé střídání pracovníků mise EUPOL. Na účinnosti projektům ubíraly také vnější činitele, jako nespolehlivost dodavatelů, nestabilní tržní podmínky a proměnlivý místní kontext a bezpečnostní situace. Během období 2011 až 2014 byla proto míra plnění rozpočtu nízká (kolem 43 %) a mnoho zadávacích řízení bylo kvůli nepřesným technickým specifikacím zrušeno. EUPOL realizoval každý rok průměrně 45 projektů s rozpočtem asi 40 000 EUR na každý z nich. CPCC a EUPOL v nedávné době prověřily řadu projektů a vyvodily z nich ponaučení, což vedlo k metodickým zlepšením²⁹.

60

Aby se zjednodušilo zadávání zakázek, povolil FPI od 29. ledna 2013 používání pružnějších postupů. To umožňuje používat jako základní postup jednací řízení jen s jednou nabídkou³⁰. V důsledku této změny se výrazně zvýšil, z 61 % v roce 2012 na 74 % v roce 2013, poměr řízení, která dospěla k podpisu smlouvy. Z analýzy statistických údajů o zadávání zakázek nicméně plyne, že poměr zrušených řízení zůstal s 24 % stálý, a to hlavně kvůli případům, kdy nebyly podány žádné nabídky, nabízené částky přesáhly rozpočet nebo nabídky neodpovídaly technické specifikaci.

Podmínky pro udržení dosavadních výsledků nebyly dosud vytvořeny

61

Národní policie dosáhla během doby, jíž se audit týkal, viditelného pokroku. Tento pokrok lze nepochybně zčásti přičíst misi EUPOL jako významnému mezinárodnímu přispěvateli přímo na místě. Avšak podle vlastního strategického přezkumu ESVČ³¹ trpí policie i soudnictví stále systémovými nedostatky, včetně nedostatečného institucionálního rozvoje, částečně neefektivního právního rámce a omezených schopností jednotlivých zaměstnanců. Dalšímu institucionálnímu rozvoji trestního soudnictví jako celku nadále brání politický vliv, korupce a nevyhnutelné zaměření na protipovstaleckou policejní činnost, která je reakcí na celkovou špatnou bezpečnostní situaci. To může mít vliv na udržitelnost dosud dosaženého pokroku.

62

Rozpočet Afghánistánu na rok 2014 činil přibližně 7,6 miliardy USD, přičemž se předpokládalo, že příspěvky od dárců pokryjí asi 4,8 miliardy USD, tj. kolem 60 % celkové částky. Schválená velikost afghánské armády a policie je 352 000 příslušníků. Aby se snížily náklady na udržování těchto sil, plánuje NATO snížit do roku 2017 počty na 228 500 příslušníků, pokud to bezpečnostní situace dovolí. Analytici³² se však domnívají, že „v pravděpodobném bezpečnostním prostředí během období 2015–2018 bude afghánská armáda a policie vyžadovat bezpečnostní síly o celkové velikosti 373 000 příslušníků“.

63

Podle ESVČ³³ pochází 86 % rozpočtu ministerstva vnitra a národní policie od mezinárodních dárců, takže udržitelnost celého policejního sektoru je silně závislá na podpoře mezinárodního společenství.

64

Lze očekávat, že činnosti odborného výcviku budou ve střednědobém výhledu udržitelné za předpokladu, že se podmínky na místě podstatně nezhorší. EUPOL vyvinul značné úsilí, aby se afghánské vedení postupně zapojovalo do vývoje kurzů odborného výcviku a do řízení policejních akademií. Afghánské orgány tak do značné míry převzaly plánování a vedení odborného výcviku a návazných činností, ačkoli EUPOL se stále podílí na monitorování odborného výcviku poskytovaného v akademiích. Udržitelnost odborného výcviku však hlavně závisí na dalším rozvíjení vlastnické odpovědnosti afghánských orgánů. Auditoři zjistili, že nebude-li posílena správní kapacita a finanční autonomie policejních akademií, bude dlouhodobá udržitelnost jejich činností ohrožena. Přestože ministerstvo vnitra podepsalo memorandum o porozumění, v němž se zavázalo nést provozní náklady obou akademií³⁴, zdráhá se přidělit dostatek finančních zdrojů, což vede k potížím s požadovanými náklady na logistiku a provoz.

65

Udržitelnost efektů dosažených díky činnostem mise EUPOL v oblasti odborného vedení a jejích projektů také silně závisí na vlastnické odpovědnosti afghánské strany, rozvíjení synergických efektů mezi jednotlivými činnostmi a konečně na návazných činnostech a hodnocení. Během auditu bylo zjištěno, že tyto otázky nebyly v plánech odborného vedení dostatečně vysvětleny ani systematicky řešeny v raných fázích plánování činností.

Dědictví mise EUPOL: postupné ukončení – co bude následovat?

66

Účetní dvůr zkoumal, zda ESVČ a Komise odpovídajícím způsobem připravovaly postupné ukončení mise EUPOL podle komplexního plánu, který zaprvé zohledňuje celkovou strategii EU a dalších aktérů či dárců a zadruhé řeší otázky týkající se likvidace aktiv.

Plánování strategie ukončení činnosti již značně pokročilo, avšak ještě je třeba další práce

67

V červnu 2013 vypracovaly ESVČ a Komise společný pracovní dokument útvarů³⁵, v němž prezentovaly činnosti EU a zbývající související výzvy a také řadu variant podpory EU po roce 2014 ke zvážení. V prosinci 2013 vydala ESVČ strategický přezkum³⁶, který byl v podstatě syntézou vlastního posouzení, které EUPOL provedl v listopadu 2013³⁷. Mise odhadla, že průměrná míra plnění objektivně ověřitelných ukazatelů by do konce roku 2014 podle předpokladů mohla činit 60 %³⁸. Ve vztahu k pokroku dosaženému národní policií se v posouzení konstatovalo, že některé z úkolů realizovaných v rámci tří operačních oblastí, zejména činnosti související s odborným výcvikem, by se mohly převést na afghánské orgány, avšak většinu by měly převzít nebo dále rozvíjet subjekty EU nebo jiní aktéři.

68

V červnu 2014 se Rada zavázala³⁹ prodloužit mandát mise EUPOL do konce roku 2016. Znovu také potvrdila odhodlání EU uplatňovat komplexní přístup, včetně plánu provádění, kterým se mají řídit jak orgány a instituce EU, tak členské státy.

69

V této souvislosti předložil dne 23. června 2014 vedoucí delegace EU v Kábulu (také zvláštní zástupce EU v Afghánistánu) a vedoucí mise EUPOL společný dokument⁴⁰ o posílení kanceláře zvláštního zástupce EU s cílem rozvíjet výsledky mise EUPOL v oblasti spravedlnosti a právního státu. V dokumentu byly vyjmenovány oblasti, do nichž by se mohla kancelář zvláštního zástupce EU po ukončení mandátu mise EUPOL zapojit. Hlavní návrh se týkal jmenování a přidělení několika zahraničních i domácích odborníků do kanceláře, přičemž jejichž povinnosti by byly omezeny na úroveň strategického a politického dialogu.

70

Souběžně ESVČ a Komise navrhly ve víceletém orientačním programu na období 2014–2020 policejní činnost a právní stát jako jedno ze čtyř prioritních odvětví. V souvislosti s tímto plánovacím dokumentem vyplynuly z auditu dvě klíčové výhrady. Zaprvé, víceletý orientační program sice správně uvádí, že „… EU může dále rozvíjet základy vybudované misí SBOP (EUPOL) v daném sektoru…“, avšak navrhované ukazatele výsledků se nevztahují k efektům mise EUPOL v oblasti činnosti civilní policie, nýbrž jsou převážně ovlivněny vnějšími činiteli (jako je bezpečnostní situace a ozbrojený konflikt). Například ukazatel „počet mrtvých v ozbrojeném konfliktu – civilní oběti“ je velmi obecný způsob, jak měřit očekávané výsledky posílení „kapacity afghánské policie zachovat a udržet bezpečnost v Afghánistánu“. Lze namítnout, že mrtví v ozbrojeném konfliktu jsou také každý den výsledkem převážně vojenských operací, jež mohou v Afghánistánu pokračovat i v budoucnosti, a nejsou přesným ukazatelem kapacity národní policie v oblasti civilní policejní činnosti.

71

Zadruhé, ESVČ má jen omezené možnosti, jak rozvojovou pomoc v Afghánistánu v nadcházejícím období financovat. Na jedné straně nelze v současnosti jako možnost pro Afghánistán zvažovat rozpočtovou podporu. Na druhé straně ESVČ nepokládá přístup založený na projektech za optimální, neboť je obtížné nalézt příjemce a řízení projektů je spojeno se značnou administrativní zátěží. ESVČ má proto v úmyslu používat jako preferovaný nástroj v oblasti právního státu v Afghánistánu svěřenecké fondy, převážně fond LOTFA⁴¹. Pokud by se však jako hlavní nástroj pro financování oblasti právního státu v Afghánistánu použil fond LOTFA, bylo by třeba počítat se dvěma nedostatky: a) fond LOTFA v minulosti silně kritizovali za špatné hospodaření s finančními prostředky a nedostatečnou transparentnost všichni zúčastnění dárci, včetně EU, která se rozhodla své platby do fondu dočasně pozastavit, a b) fond LOTFA má dosud s budováním kapacit v příslušné oblasti jen velmi omezené zkušenosti. Třebaže v roce 2011 zahrnovala fáze IV fondu LOTFA pilíř spočívající v rozvoji kapacity civilní policie, svěřenecký fond se během své existence téměř výhradně využíval jako mzdový mechanismus. Například v roce 2013 připadalo z rozpočtu ve výši 524 milionů USD na platy policistů 506 milionů USD. Na budování kapacit a další projekty bylo přiděleno méně než 3,5 %. I v případě, že se podíl rozpočtu na budování kapacit ve fondu LOTFA v budoucnosti zvýší, je struktura fondu stále založena na financování provozních nákladů národní policie, a nikoli na budování kapacit.

Likvidace: je třeba koordinovaný a strukturovaný přístup

72

ESVČ a Komise vytvořily postup a pokyny pro ukončování operací SZBP. Podle těchto pokynů může EUPOL předložit plány ukončení ke schválení Komisi až tři měsíce před koncem stanoveného konce operací. Předložit tyto dokumenty tak pozdě představuje riziko. Období mezi rokem 2014 a koncem roku 2016 bude ze dvou důvodů velmi důležité. Zaprvé, mise se během let 2015 a 2016 výrazně zmenší. Jak také upozornil útvar interního auditu Evropské komise⁴², zmenšení mise v důsledku postupného ukončování její činnosti s sebou nese vyšší riziko pro kontrolní prostředí – především kvůli snižování počtu pracovníků v klíčových kontrolních funkcích, demotivaci zaměstnanců, ztrátě odbornosti a tlaku na vynaložení zbývajícího rozpočtu na veřejné zakázky před koncem mandátu. Zadruhé, související aktiva mají značnou hodnotu. Je proto důležité, aby se likvidace mise EUPOL plánovala řádně koordinovaným způsobem a začala se plánovat s dostatečným předstihem⁴³.

73

Mise EUPOL vede účetnictví na bázi peněžních toků; jeho aktiva, oceňovaná na pořizovací cenu, mají celkovou hodnotu 49,6 milionu EUR. Z hlediska hodnoty jsou jejím nejcennějším aktivem obrněná vozidla (25,2 milionu EUR) a informačnětechnologické komunikační a bezpečnostní vybavení (15,4 milionu EUR), následované budovami v areálu mise EUPOL (4,8 milionu EUR). Je zřejmé, že prezentace aktiv tohoto druhu (vozidla, IT apod.) v pořizovací ceně neodráží jejich skutečnou hodnotu.

74

Podle seznamu aktiv mise EUPOL má mise v Afghánistánu 146⁴⁴ obrněných vozidel, z nichž se používalo jen několik. Tato vozidla měla v průměru najeto 22 700 km. V seznamu aktiv mise EUPOL je sedm vozidel klasifikováno jako „neschopných provozu“ a 11 jako „použitých“. Zbytek je buďto „v dobrém stavu“, nebo se jedná o vozidla „nová“.

75

EUPOL odpovídá za hledání různých možností, jak převádět vozidla na subjekty EU nebo velvyslanectví členských států nebo jak je darovat jiným mezinárodním organizacím přítomným v Afghánistánu. Odpovědností mise je rovněž provádět potřebná správní řízení pro vývoz aktiv, která nelze převést v rámci Afghánistánu. S misí musí tudíž těsně spolupracovat CPCC – a to s dostatečným předstihem před koncem mandátu –, aby se aktiva likvidovala rovnoměrně a nehromadila se způsobem, který s sebou nese rizika.

76

Při auditu bylo zjištěno, že i když příslušné útvary EU (CPCC a FPI) své činnosti vzájemně koordinují, nedohodly se na společných, proaktivních a komplexních pravidlech s jasně vymezenými rolemi a odpovědností.

9Rada Evropské unie, Report on the Fact Finding Mission on possible ESDP Mission to Afghanistan (Zpráva o zjišťovací misi k možné misi EBOP v Afghánistánu), 18. prosince 2006.

10Centre for European Reform, Policy Brief, duben 2010.

11Z celkových 34 provincií.

12CPCC 13077/11, EUPOL Afghanistan operational assessment report (Operační posouzení mise EUPOL Afghanistan), 11. října 2011.

13Ve společné akci Rady, kterou se zřizuje mise EUPOL se stanoví, že: „Rada a Komise, každá v rámci svých příslušných pravomocí, zajistí podle článku 3 Smlouvy soulad mezi prováděním této společné akce a jinými vnějšími činnostmi Společenství. Rada a Komise za tímto účelem spolupracují.“

14France, Itálie, Nizozemsko, Portugalsko, Polsko a Španělsko.

15Evropské policejní síly (EUROGENDFOR) jsou mnohonárodním policejním sborem vytvořeným pouze z policejních složek s vojenským statusem. Evropské policejní síly se zaměřovaly převážně na odborný výcvik a poradenství. I když byli jejich odborníci součástí národních misí, plnili své úkoly pod velením NTM-A. Dislokace mise EGF dosáhla vrcholu počtem asi 400 pracovníků v květnu 2011, který od té doby klesá.

16Mise NTM-A realizovala rozsáhlou iniciativu v oblasti policejního odborného výcviku, jež byla přizpůsobena konkrétní bezpečnostní situaci na místě. Na konci roku 2011 provozovala mise NTM-A v Afghánistánu 23 středisek odborného výcviku s personálem 778 školitelů a 2 825 smluvních pracovníků poskytujících podpůrné služby.

17EUPOL se významně podílel na činnosti Mezinárodního policejního koordinačního výboru Afghánistánu (IPCB) například tím, že zajišťoval fungování sekretariátu IPCB. IPCB byl zřízen v roce 2007, aby vystupoval jako hlavní mezinárodní subjekt koordinující mezinárodní organizace v oblasti policie.

18Důraz se kladl především na rozvoj zpravodajských schopností a vyšetřování trestné činnosti.

19„Desetiletá vize“ je dokument vypracovaný afghánským ministerstvem vnitra, který vymezuje strategické cíle a popisuje žádoucí stav afghánské policie za deset let.

20Výstupy jsou zboží a služby, které vytváří určitá činnost nebo projekt, a efekty jsou přínos pro cílovou skupinu vznikající v důsledku výstupu dané činnosti nebo projektu.

21Tento nástroj však v současné době používají jiné mise SBOP.

22Ve vztahu k rozpočtovým aspektům souvisejícím s prováděním mise.

23Smyslem rozhodnutí Rady 2012/698/SZBP ze dne 13. listopadu 2012 o zřízení skladu pro civilní mise pro řešení krizí (Úř. věst. L 314, 14.11.2012, s. 25) je zajistit rychlé dodávky vybavení pro stávající i budoucí civilní mise pro řešení krizí a posílit schopnosti Unie zejména tím, že se vyvine úsilí o zajištění rychlého a nepřetržitého přístupu ke klíčovým aktivům.

24Kritéria použitá při posouzení vycházejí z ukazatelů plnění mandátu mise EUPOL a pokud to bylo možné, z existujícího průzkumu o veřejném vnímání afghánské národní policie, který provedla třetí strana.

25V roce 2012 bylo zabito 57 státních zástupců.

26Pro policejní akademii a středisko pro boj proti trestné činnosti.

27Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1717/2006 ze dne 15. listopadu 2006 o zřízení nástroje stability (Úř. věst. L 327, 24.11.2006, s. 1.)

28Podle statistiky mise EUPOL činila během období 2008–2013 průměrná doba nasazení odborných vedoucích mise EUPOL 12,5 měsíce.

29Jelikož metodické změny byly zavedeny poměrně nedávno, není Účetní dvůr ještě schopen posoudit jejich účinnost.

30Ve své zvláštní zprávě č. 18/2012 o pomoci EU pro Kosovo na podporu právního státu Účetní dvůr doporučil, aby ESVČ a Komise přezkoumaly postupy zadávání zakázek, aby tyto postupy reagovaly na operativní potřeby mise SBOP (http://eca.europa.eu).

31ESVČ, Strategic review of EUPOL Afghanistan (Strategický přezkum mise EUPOL Afghanistan), 13. prosince 2013.

32Center of Naval Analyses, Independent Assessment of the Afghan National Security Forces (Nezávislé posouzení afghánských národních bezpečnostních sil), Washington, leden 2014.

33ESVČ, Revised Concept of Operations for EUPOL Afghanistan (Revidovaná koncepce operací mise EUPOL Afghanistan), červen 2014.

34Policejní akademie a středisko pro boj proti trestné činnosti.

35ESVČ, EU action to support efforts in strengthening civilian policing and rule of law post 2014 (Činnost EU na podporu posilování civilní policie a právního státu po roce 2014), 14. června 2013.

36ESVČ, Strategický přezkum mise EUPOL Afghanistan, 13. prosince 2013.

37EUPOL, CMPD tasking paper, 11. listopadu 2013.

38Podle dokumentu se předpokládá, že na konci roku 2014 dosáhne míra plnění cílů a úkolů v průměru 60 % a bude v rozmezí 31 % až 85 %.

39Rada Evropské unie, závěry Rady o Afghánistánu, 23. června 2014. Mandát mise EUPOL byl oficiálně prodloužen 17. prosince 2014 rozhodnutím Rady 2014/922/SZBP.

40Reinforcement of the EU Special Representative Office with a view of building upon EUPOL Afghanistan achievements in the sectors of Justice and rule of law (Posílení kanceláře zvláštního zástupce EU s cílem rozvíjet výsledky mise EUPOL Afghanistan v oblasti spravedlnosti a právního státu), 23. června 2014.

41LOTFA je svěřenecký fond, který v roce 2002 založil UNDP. Téměř výlučně se používal jako mechanismus pro koordinaci příspěvků od dárců na výplatu mezd afghánské národní policie.

42Zpráva útvaru interního auditu o FPI – Kontrolní strategie 24/07/2014.

43Již v září 2013 obdržel EUPOL povolení od FPI, aby prodal dva použité elektrické agregáty, a rovněž daroval šest vozidel delegaci EU a dvě kanceláři Generálního ředitelství pro humanitární pomoc a civilní ochranu v Afghánistánu.

44Devatenáct vozidel bylo zakoupeno v roce 2006, jedno v roce 2007, 124 v roce 2008 a 10 v roce 2012.

Závěry a doporučení

77

Evropské unii se podařilo zřídit evropskou civilní policejní misi v Afghánistánu ve velmi drsném prostředí s obzvláště nízkou mírou bezpečnosti. Po obtížných začátcích získala mise EUPOL postupně uznání ostatních aktérů díky své odbornosti a významnému příspěvku k probíhající reformě policie.

78

Účetní dvůr zjistil, že EUPOL svůj mandát naplňoval s částečnou účinností. Zlepšení byla významnější ve dvou ze tří operačních oblastí. Pokud jde o jeho činnosti, byl EUPOL do velké míry úspěšný v odborném výcviku, ale méně již v odborném vedení a poradenství. Projekty přispívaly k cílům mise jen v omezeném rozsahu. Do jisté míry to sice lze vysvětlit vnějšími činiteli, avšak jiné nedostatky lze přičíst misi EUPOL samotné.

79

V oblasti plánování předcházelo mandátu mise EUPOL důkladné posouzení afghánských potřeb. Cíle byly stanoveny v souladu s dohodou s Afghánistánem z roku 2006 a prioritami vymezenými v afghánské národní rozvojové strategii.

80

Mandát, který spočíval v poskytování strategických poradenských služeb vyšším složkám policejní hierarchie v oblasti policejní práce s návazností na širší problematiku právního státu, zajišťoval přidanou hodnotu EU tím, že představoval stavební prvek, který v dosavadním mezinárodním úsilí v té době chyběl. EUPOL však svůj mandát naplňoval s velkou námahou kvůli téměř zcela chybějícímu fungujícímu policejnímu sboru, vysoké míře negramotnosti a rozšířené korupci.

81

Dislokaci mise zužovaly obtíže a EUPOL trpěl vlastními omezeními, která se týkala najímání pracovníků a logistických problémů. Členské státy jen s obtížemi poskytovaly dostatečný počet kvalifikovaných pracovníků, čímž se závažně zpožďovalo dosažení plného operačního početního stavu. Také dislokace v provinciích byla stejně komplikovaná hlavně kvůli logistickým otázkám a nízké bezpečnosti. Ve většině provincií nebyl EUPOL schopen nasadit dostatečný počet pracovníků, aby mohl řádně plnit svůj mandát (viz body 11–20).

Doporučení 1

ESVČ by měla společně s členskými státy zajistit, aby na budoucí mise SBOP byly vyčleněny dostatečné logistické, technické a lidské zdroje, aby tak mohly fungovat blízko své plné schválené kapacity.

82

Pokud jde o koordinaci, misi EUPOL se nepodařilo přivést všechny evropské aktéry pod jediný evropský rámec s cílem zlepšit policejní činnost v Afghánistánu. Také jí konkurovaly další evropské bilaterální mise a další evropské a mezinárodní snahy, například EGF. Navzdory tomu vyvinula mise EUPOL statečné úsilí a sehrála klíčovou roli při podpoře spolupráce s členskými státy EU a reálně se snažila podporovat širší mezinárodní spolupráci.

83

Koordinace mezi jednotlivými subjekty EU byla zpočátku slabá. Nicméně v roce 2011 strategie Rady a vytvoření ESVČ uvolnily cestu pro lepší koordinaci, na níž se podílely členské státy, ESVČ, Komise, zvláštní zástupce EU v Afghánistánu, delegace EU v Kábulu a EUPOL.

84

Poměrně omezené financování a počty pracovníků mise EUPOL znamenaly, že zejména v prvních fázích mise bylo obtížné, aby byl její hlas mezi hlavními aktéry, jako je NTM-A pod vedením NATO, slyšen. Mezinárodní aktéři nebyli ochotni nechat se koordinovat výborem IPCB, který mise EUPOL podporovala. Výboru IPCB se tudíž z velké části koordinaci a dohled v oblasti policejní činnosti nepodařilo zlepšit. V několika posledních letech se však koordinace s hlavními mezinárodními aktéry značně zlepšila (viz body 23–30).

85

V oblasti operační podpory a pokynů z ústředí Účetní dvůr zjistil, že členské státy EU a ESVČ navrhovaly revize mandátu mise EUPOL dostatečně pružně a přizpůsobovaly jej měnící se situaci a potřebám. Mechanismus a ukazatele operačního plánování nebyly do roku 2013 pro efektivní řízení mise zcela vhodné. Avšak od roku 2013 se tyto otázky ve velké míře řeší. Výkaznictví mise EUPOL splňuje základní požadavky na vyvozování odpovědnosti, i když ukazatele výsledků by se mohly ještě více upřesnit. Pokyny z ústředí se během doby zlepšily. ESVČ a Komise zkoumají, jak by se zřízením společného střediska služeb, skladu SBOP pro všechny probíhající mise a centralizované funkce IT daly určité podpůrné funkce centralizovat (viz body 32–41).

Doporučení 2

ESVČ a Komise by měly vytvořit podpůrné funkce, které by napomáhaly rychlé, efektivní a jednotné dislokaci misí SBOP. Opatření by měla zahrnovat:

a)školení pro všechny pracovníky o postupech a politikách EU před jejich nasazením;

b)podrobné pokyny o operačních programech (jako posouzení potřeb, plánování a monitorování úkolů a výkaznictví) a pokyny ve správních oblastech (jako informační technologie, finance a správa aktiv a lidské zdroje) za maximálního využití zkušeností z předchozích misí;

c)společné středisko služeb, zřízené na základě nákladů a přínosů, pro všechny mise SBOP a optimální využívání skladu SBOP pro správu aktiv probíhajících misí.

86

Pokud se jedná o dosažené výsledky a možnosti jejich udržení, auditoři zjistili, že národní policie dosáhla pokroku při získávání důvěry veřejnosti, ale systémové nedostatky přetrvávají. Zlepšení bylo významnější v prvních dvou ze tří operačních oblastí mise EUPOL: v operační oblasti 1 (pokrok institucionální reformy ministerstva vnitra) a operační oblasti 2 (profesionalizace národní policie). Operační oblast 3 (propojení národní policie se širším systémem soudnictví) byla nejproblematičtější oblastí a pokrok zde byl nejmenší. Účetní dvůr rovněž prověřoval výsledky mise EUPOL podle jednotlivých druhů činností a zjistil, že mise byla úspěšná v činnostech v oblasti odborného výcviku, ale méně již v odborném vedení a poradenství. Projekty se neřídily strukturou logického rámce a nebyly dostatečně propojeny s jinými činnosti, aby vznikaly synergické efekty (viz body 43–60).

Doporučení 3

Mise ESVČ a SBOP by měly spolupracovat, aby se dále zlepšila účinnost každé činnosti:

Odborný výcvik

a)přístup spočívající v přípravě školitelů prokázal své přednosti a měl by být preferovaným způsobem odborného výcviku ve složitých podmínkách, neboť zajišťuje vlastnickou odpovědnost a udržitelnost;

b)studijní plány by měly více zohledňovat místní kulturu, zvyky a náboženství a obsahovat praktické příklady z každodenního života v zemi při současném respektování hodnot EU.

Monitorování / odborné vedení / poradenství

c)mise by měla pravidelně systematicky a komplexně vyhodnocovat výsledky dosažené díky činnostem v oblasti odborného vedení a poradenství;

d)výběr vedených osob by měl vycházet z posouzení potřeb, které je řádně doloženo v dokumentaci k odbornému vedení. Deníky odborného vedení by měly být normalizovány, uspořádány na základě časově vázaných milníků a odborní vedoucí by je měli systematicky vést;

e)vzhledem k tomu, že se přidělení odborníci pravidelně střídají, měly by být vypracovány jasné a jednotné předávací postupy, aby mohly činnosti plynule pokračovat a nevznikaly mezery a odbočky, které by mohly vztah v rámci odborného vedení ohrozit.

Projekty

f)při koncipování projektů by se mise SBOP měly řídit logickým rámcem, vytvářet synergie s činnostmi odborného vedení a přispívat k plnění cílů mise prostřednictvím silné návaznosti na jednotlivé milníky MIP.

87

Udržitelnost bezpečnostního sektoru v Afghánistánu závisí na podpoře mezinárodního společenství a čelí významným výzvám. Podmínky pro udržitelný policejní sbor nebyly dosud vytvořeny. Dlouhodobá udržitelnost efektů mise EUPOL v oblasti odborného výcviku a odborného vedení je tak ohrožena (viz body 61–65).

Doporučení 4

Aby se zlepšila udržitelnost efektů misí SBOP, měla by ESVČ zajistit, aby byly aspekty udržitelnosti začleňovány do operačního plánování všech činností misí tím, že se budou systematicky posuzovat místní potřeby a schopnost udržet vytvořené efekty.

88

EUPOL vypracoval komplexní plán postupného ukončení svých činností do konce roku 2016. Vznikají však obavy, zda mechanismy stanovené ve víceletém orientačním programu na období 2014–2020 umožní EU rozvíjet výsledky mise EUPOL i po roce 2016. Příslušné útvary EU své činnosti koordinují, ale nedohodly se na společných a podrobných pravidlech, která jasně vymezují role a odpovědnost. Vzhledem k tomu, že celková hodnota dotyčných aktiv je značná, ústředí příslušné postupy dostatečně ani proaktivně nekoordinuje (viz body 67–76).

Doporučení 5

Aby postupné ukončování misí SBOP a likvidace souvisejících aktiv probíhaly plynulým způsobem:

a)ESVČ a Komise by měly vypracovat společnou a komplexní strategii, jež by vymezovala role a odpovědnost za zmenšování a ukončení misí SBOP. Strategie by měla zajišťovat dostatečnou podporu misím z ústředí a vymezit opatření na zmírnění konkrétních rizik plynoucích z procesu zmenšování a ukončení;

b)ESVČ a Komise by měly těsně spolupracovat s misemi SBOP s dostatečným předstihem před koncem jejich mandátu, aby se aktiva nehromadila způsobem, který s sebou nese finanční rizika.

Tuto zprávu přijal senát III, jemuž předsedá Karel PINXTEN, člen Účetního dvora, v Lucemburku na svém zasedání dne 19. května 2015.

Za Účetní dvůr

předseda
Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

Přílohy

Příloha I

Chronologický přehled mise EUPOL

Příloha II

Závazky a vyplacené částky mise EUPOL podle rozpočtových období

Rozpočtové období
Závazky
(EUR)
Vyplacené částky k 31. 12. 2014
(EUR)
Míra plnění

Červen 2007 – listopad 2008
43 600 000
43 099 416
99 %

Prosinec 2008 – květen 2010
81 400 000
71 056 597
87 %

Červen 2010 – červenec 2011
54 600 000
49 274 871
90 %

Srpen 2011 – červenec 2012
60 500 000
51 918 127
86 %

Srpen 2012 – květen 2013
56 870 000
46 179 558
81 %

Červen 2013 – prosinec 2014
95 433 790
84 645 305
89 %

Celkem
392 403 790
346 173 874
88 %

Zdroj: EUPOL.

Příloha III

Přezkoumávaná dokumentace k projektům a činnostem v oblasti odborného vedení mise EUPOL

Projekty

1
Podpora policejní služby veřejnosti – POL-14

2
Projekt Phoenix Kábul – 1.3.0.0

3
Poskytnutí dohlížecího systému pro policejní ústředí v Kábulu – POL-13

4
Restrukturalizace jednotky dohledu – POL-8

5
Udržitelná databáze Tashkeel – 1.2.2.0_26

6
Konference o policejní práci založené na zpravodajských informacích – 2.1.2.0

7
Symposium o boji proti korupci – ROL-6

8
Projekt koordinace policie a státních zástupců (CoPP)

9
Brožura o právech dítěte – ROL-1

10
Práva dětí a mladistvých při vyšetřování trestných činů – PC -09

11
Zvýšení počtu žen v afghánské národní policii – POL 6

Odborné vedení

12
MO3 – Oddělení vedoucího vyšetřování trestných činů, ministerstvo vnitra

13
MO1, MO2 – Velitel policejní akademie

14
MO4 – Náměstek ministra vnitra pro správu

15
MO4 – Ředitel protikorupční jednotky (ACU) nejvyššího státního zastupitelství

16
MO5 – Vedoucí divize trestního práva v legislativním odboru afghánského ministerstva spravedlnosti

17
MO6 – Vedoucí útvaru lidských práv, rovnoprávnosti mužů a žen a práv dětí

Příloha IV

Místní úřady mise EUPOL v letech 2007 až 2014

Zdroj: EUROSTAT.

Odpovědi Komise a ESVČ

Shrnutí

IV

Počáteční reakce soudních orgánů a mezinárodní podpora byly velmi slabé a omezené (v porovnání s podporou poskytnutou afghánské národní policii a ministerstvu vnitra).

Přímý odborný výcvik byl poskytován především v prvních letech mandátu mise, podobně jako podpora přípravy školitelů, která v průběhu uplynulých let rovněž významně klesla. Již po několik let spočívá mandát mise EUPOL převážně v poskytování poradenství a odborného vedení jejím afghánským partnerům.

ESVČ se domnívá, že projekty řízené projektovou skupinou mise jsou nyní, v porovnání s prvními roky existence této skupiny, kdy panoval určitý nesoulad, důležitým doplňujícím nástrojem pro plnění cílů mise.

VI

Mise EUPOL výrazně podporovala zavedení a činnost mezinárodních koordinačních struktur, jako je Mezinárodní policejní koordinační výbor. Součástí jejího mandátu však nebylo spojit všechny subjekty EU do jednoho evropského rámce.

VII

V průběhu posledních let byl systém výkaznictví mise EUPOL zdokonalen a jeho charakter se změnil z popisného na více analytický. Od roku 2013 mise používá objektivně ověřitelné ukazatele vlastního a rovněž afghánského pokroku.

IX a X

Plány na postupné ukončení mise EUPOL byly rozpracovány do momentálně maximální možné míry a zohledňují očekávaný pokrok na afghánské straně, existenci a vývoj mezinárodních subjektů/mechanismů.

ESVČ provádí v úzké spolupráci s Komisí, která nese odpovědnost za finanční řízení, a spolu s misí EUPOL posouzení, jak lze v souladu s finančním nařízením aktiva mise EUPOL co nejlépe zhodnotit.

Připomínky

16

Co se týče problémů s vedením, vedoucí mise byl skutečně třikrát vyměněn, je však nutné to považovat za okolnost mimořádnou a politováníhodnou.

28

ESVČ se domnívá, že mandát EUPOL byl vymezen určitými oblastmi (civilní policie, reforma ministerstva vnitra, trestní soudnictví). Mise proto neměla mandát k zaujetí celkového vedoucího postavení v oblasti (koordinace) celého ministerstva vnitra / reformy afghánské národní policie / posílení podpory. Další subjekty, jako například mise NTM-A, rovněž měly plnou legitimitu poskytovat v rámci svých příslušných mandátů afghánským orgánům podporu. Cílem vytvoření Mezinárodního policejního koordinačního výboru bylo koordinovat celkovou mezinárodní podporu poskytovanou afghánské národní policii a ministerstvu vnitra. V rámci působnosti svého mandátu mise koordinovala svou činnost s výcvikovou misí NATO v Afghánistánu i s dalšími mezinárodními aktéry velmi dobře.

36

Mise EUPOL používá mechanismus monitorování, který vyvinula a jehož pomocí sleduje pokrok a v případě potřeby rozhoduje o nápravných opatřeních.

40

Pokyny pro SBOP jsou označovány jako „pokyny k horizontálním otázkám“. ESVČ tyto nedostatky určila a nyní aktivně pracuje na tom, aby misím SBOP poskytla jasnější horizontální pokyny v oblastech, v nichž je to považováno za nutné.

45

Oblast trestního soudnictví je skutečně tradičně velmi slabá a je jí poskytována menší mezinárodní podpora než afghánské národní policii nebo ministerstvu vnitra. K úspěchům mise EUPOL patří například rozvoj informovaných politik a právních předpisů v oblasti lidských práv (např. trestní zákoník, trestní řád) a zavedení odborného výcviku spolupráce policie a státních zástupců, který je již plně pod vlastnickou odpovědností afghánské strany.

48

Založení policejní akademie je dobrým příkladem využití komplexního přístupu k zahraniční politice EU (soudržnost, koordinace a doplňkovost).

Mise EUPOL podporuje afghánské orgány odborného výcviku, přičemž se věnuje otázkám, jako je právě rozvoj výcvikových osnov, ale také řízení a organizace policejní akademie a střediska pro boj proti trestné činnosti, včetně propojení s politikou a organizací lidských zdrojů v afghánské národní policii, jakož i podpory velitelství pro všeobecný výcvik afghánské národní policie.

Policejní akademie a středisko pro boj proti trestné činnosti jsou pevně zakotveny ve struktuře velitelství pro všeobecný výcvik a samy o sobě se staly mimořádně efektivními vzdělávacími institucemi, které mají od konce roku 2010 více než 13 tisíc absolventů výcvikových kurzů z řad afghánské národní policie.

50

Proces hodnocení/posuzování mise EUPOL se zlepšil od doby, kdy byla na začátku roku 2014 zavedena tzv. hodnocení v polovině období (která byla po zavedení revidovaného operačního plánu na začátku roku 2015 přejmenována na čtvrtletní hodnocení) a měsíční hodnocení.

52

V rámci mise se podařilo nasadit/využívat poradce / odborné vedoucí v souladu s operačním plánem a po dohodě s afghánskými partnery. Analýza chybějící kapacity na afghánské straně byla odvozena z operačního plánu (který sám o sobě vycházel z jednání s afghánskými orgány).

53

Jedním z nejsložitějších problémů je dosažení hmatatelného pokroku/dopadu na úrovni strategických otázek, jakými jsou rozvoj a řízení lidských zdrojů v afghánské národní policii nebo začleňování lidských práv do činnosti afghánské národní policie (takové otázky obvykle vyžadují podporu skrze odborné vedení / poradenství). Dále by bylo možné zmínit další vnější faktory, jako je například změna priorit na afghánské straně.

58

Využití projektových skupin je v civilních misích SBOP relativní novinkou. Projektové skupiny nejsou z různých důvodů součástí všech misí, ačkoli jsou pro plnění cílů civilních misí SBOP považovány za velmi užitečné. Civilní mise SBOP proto měly v době, kdy byly v jejich struktuře zaváděny první projektové skupiny, nedostatek referencí. Tak tomu bylo i v případě mise EUPOL Afghanistan. Řídit projektovou skupinu tedy bylo nutné se v rámci mise naučit. Projektová skupina je nyní v misi dobře zavedena, zajištěna je i koordinace s ostatními součástmi mise i s vnitřními postupy, což zaručuje, že navrhované projekty zcela odpovídají cílům mise. Projekty v rámci projektových skupin jsou schvalovány členskými státy EU (RELEX) v rámci každoroční diskuse o rozpočtu mise.

59

Ještě před zavedením pružnějších zadávacích postupů vyhověla služba FPI většině žádostí z mise o použití zjednodušených zadávacích postupů (jednací řízení s jedinou nabídkou) v případech, kdy by běžná nabídková řízení neuspěla kvůli obtížné situaci na místním trhu nebo v případě naléhavých nákupů zboží a služeb.

60

Zavedení všeobecného používání pružnějších postupů zjednodušilo a urychlilo používání jednacího řízení s jedinou nabídkou, neboť mise pro použití těchto postupů již nemusela získávat předchozí souhlas služby FPI.

70

Komise by ráda zdůraznila, že u každého zásahu v oblasti podpory poskytované afghánské policii, který má být financován z prostředků nástroje pro rozvojovou spolupráci, je třeba prokázat, že poskytnutá pomoc je zcela v souladu s podmínkami Výboru pro rozvojovou pomoc (podle definice Výboru OECD pro rozvojovou pomoc) a s nařízením o nástroji pro rozvojovou spolupráci, což určitým způsobem omezuje druh činností, které v jeho rámci mohou být financovány a prováděny.

Za současných politických podmínek zůstávají i nadále nejdůležitějšími ukazateli pro poskytování podpory afghánské národní policii z prostředků nástroje pro rozvojovou spolupráci ukazatele z oblasti bezpečnosti.

Zajištění stabilní a dlouhodobé bezpečnosti v Afghánistánu je odpovědností afghánské národní policie (ANP), jakož i afghánské národní armády. Zůstává to jedním z nejdůležitějších cílů spolupráce EU, což platí také pro podporu udržitelnosti a rozvoje afghánské národní policie. Zajištění stabilní a dlouhodobé bezpečnosti v Afghánistánu je navíc předpokladem pro to, aby afghánské orgány kladly větší důraz na rozvoj civilních policejních kapacit.

Co se týče lepší kapacity afghánské národní policie coby civilní policie pod civilní kontrolou (po celou dobu platnosti plánu provádění mise na období 2014–2020), byl v rámci plánu provádění mise navržen druhý, odlišný soubor dvou ukazatelů, který se týká genderových statistik ministerstva vnitra a podílu nákladů na bezpečnost ve státním rozpočtu (včetně údajů o mzdách).

71

Co se týče způsobů provádění podpory právního státu a využívání svěřeneckého fondu pro právo a pořádek v Afghánistánu (LOTFA) na příspěvky v rámci nástroje pro rozvojovou spolupráci, Komise a ESVČ by chtěly zdůraznit, že prozatím je využití fondu LOTFA, spravovaného OSN, upřednostňovanou možností, pokud se lze na nezbytných zlepšeních v rámci současného procesu revize shodnout.

EU zde úzce spolupracuje s širším mezinárodním společenstvím jako celkem. V souladu s Novou dohodou o angažovanosti v nestabilních státech se Komise a ESVČ domnívají, že přístup založený na projektech není z hlediska účinnosti pomoci optimální. Za určitých podmínek se jako další možnost může ukázat rozpočtová podpora, jejíž součástí bude mimo jiné podpora právního státu, budou-li splněny příslušné podmínky a pokud to dovolí rizika v oblasti politiky a správy.

72

ESVČ a Komise si jsou vědomy problémů, které Soudní dvůr zmínil v souvislosti se zmenšováním mise a dobou, která je nezbytná na přípravu likvidace aktiv a ukončení mise, a proces zmenšování mise bedlivě sledují. Tomuto procesu předchází příprava rozpočtu na období, kdy ke zmenšování dojde, což platí i pro fázi likvidace. V této fázi není předložen formální plán zmenšování nebo ukončení mise, nicméně jeho hlavní součásti, především ty, které mají finanční důsledky, se prodiskutují a odsouhlasí s misí při přípravě rozpočtu.

ESVČ a Komise plánují vypracovat pokyny pro zmenšování misí.

73

Mise jsou pověřenými subjekty s nepřímým řízením, a Komise tudíž – s přihlédnutím ke skutečnosti, že to neodráží jejich skutečnou hodnotu – nevyžaduje, aby mise tuto hodnotu hlásily, nahlásit musí pouze zakoupené vybavení a změny v seznamu aktiv.

74

Mise v současné době přesunuje a likviduje nadbytečná obrněná vozidla. Třináct obrněných vozidel bude předáno misi SBOP v ukrajinském Kyjevě.

Přesun nadbytečných obrněných vozidel by v budoucnu bylo možné usnadnit tím, že by se funkce skladů SBOP rozšířila tak, aby zahrnovala také logistiku spojenou s převzetím, renovací a přesunem nadbytečných obrněných vozidel (a dalšího vybavení).

76

Jedním z hlavních úkolů plánovaného společného střediska služeb (platforma pro podporu misí) bude vypracování komplexních pravidel a pokynů.

Závěry a doporučení

78

Jak odborné vedení, tak poradenství a odborný výcvik jsou metody/nástroje k provádění konkrétních cílů. V poslední fázi mise EUPOL není příliš vhodné při hodnocení jejích úspěchů rozlišovat mezi činnostmi „odborného výcviku“ a činnostmi „odborného vedení / poradenství“. Většinou bývají tyto různé nástroje používány při podpoře místních partnerů souběžně. V posledních letech mise se v rámci této podpory nejčastěji využívalo odborného vedení a poradenství, v menší míře pak odborného výcviku (zejména přímého výcviku), který však zcela ke konci mise již nebyl využíván vůbec. Většiny úspěchů v operačních oblastech 1, 2 a 3 bylo v uplynulých letech dosaženo výhradně díky činnostem mise EUPOL v oblasti odborného vedení a poradenství.

I přes často omezenou velikost a rozsah byly projekty (prováděné projektovou skupinou mise) důležitými činiteli, které umožnily provádění dalších činností mise.

Doporučení 1

ESVČ toto doporučení přijímá. Příspěvky členských států mají významný dopad na provádění a kontinuitu mise, jelikož nynější systém spoléhá především na vytváření sil členskými státy.

V tomto ohledu se ESVČ domnívá, že by bylo možné prozkoumat způsoby, jak flexibilněji inzerovat pracovní místa, a to zejména pokud jde o vyslané/smluvní pracovníky.

82

ESVČ se nedomnívá, že by členské státy EU od mise EUPOL očekávaly, že při zřizování mise EUPOL Afghanistan přivede všechny evropské aktéry pod jediný evropský rámec. Mise EUPOL nicméně výrazně podporovala zavedení a fungování mezinárodních koordinačních struktur, jako je Mezinárodní policejní koordinační výbor.

Doporučení 2 a)

ESVČ a Komise toto doporučení přijímají. Tato školení před nasazením již v některých ohledech probíhají. ESVČ v této souvislosti vyvíjí další činnost. Je však nutné vyřešit některé právní a finanční aspekty, neboť náklady na školení před nasazením jsou v rámci rozpočtu SZBP způsobilé pouze u pracovníků, kteří již jsou členy mise. Pokud by se tyto aspekty nevyřešily, vysílající stát by mohl zaplatit pouze za vyslaného pracovníka, nikoli za takového pracovníka, který byl na dané pracovní místo v misi vybrán, ale ještě k účasti v misi není vázán smluvně.

Doporučení 2 b)

ESVČ a Komise toto doporučení přijímají. Takové pokyny již v některých zmíněných oblastech existují. ESVČ nyní pracuje na pokynech pro další oblasti.

Mimo to jsou nabyté zkušenosti základní součástí provádění operací pod vedením útvaru schopnosti civilního plánování a provádění. Jsou předávány dalším útvarům ESVČ, Komisi a členským státům a jejich přidaná hodnota pro zlepšování misí se již prokázala.

Co se týče zavedených pokynů ve správní oblasti, ESVČ a Komise i nadále každodenně pracují na tom, aby tyto pokyny byly užitečnější a aby lépe odpovídaly konkrétním potřebám misí na daném místě.

Plánované společné středisko služeb (skupina pro podporu misí) pod dohledem ESVČ a Komise zavede podrobné pokyny v oblasti financí, účetnictví a správy aktiv.

Doporučení 2 c)

ESVČ a Komise toto doporučení přijímají.

Po dokončení analýzy nákladů a přínosů v roce 2013 a na základě diskusí v rámci pracovní skupiny RELEX se nyní očekává rozhodnutí o vytvoření společného střediska služeb, které by bylo přínosem pro civilní mise SBOP.

Správu aktiv probíhajících misí by v budoucnu bylo možné usnadnit tím, že by se funkce skladu SBOP rozšířila tak, aby zahrnovala také logistiku spojenou s převzetím, renovací a přesunem nadbytečného vybavení. Fungování a úloha skladu SBOP v současné době prochází přezkumem a jedním z možných scénářů je rozšíření jeho úlohy tak, že by zahrnovala řízení veškeré logistiky spojené s uskladňováním a/nebo přesunem nadbytečného vybavení z misí, které jsou zmenšovány nebo ukončovány.

86

Co se týče provádění mise v rámci operační oblasti 3, ESVČ se domnívá, že i zde lze zaznamenat jistá zlepšení. Plnění mandátu mise EUPOL a její dopad lze posoudit pouze ve světle afghánského pokroku v oblastech, které pod mandát mise spadají.

Co se týče hodnocení plnění/úspěchů mise podle „druhu činnosti“ (odborné vedení, monitorování a poradenství oproti „odbornému výcviku“), viz odpověď ESVČ k bodu 78.

Co se týče projektů realizovaných v rámci projektové skupiny, v prvních letech mandátu mise byly skutečně odhaleny nedostatky, avšak nyní jsou zavedeny strukturovanější mechanismy, které umožňují přísnější sladění projektů s plánovanými činnostmi a cíli mise.

Doporučení 3 a)

ESVČ toto doporučení přijímá.

Přístup spočívající v přípravě školitelů je sice za určitých okolností vhodný (k vytvoření prvotních místních kapacit pro odborný výcvik), je však třeba jej vnímat jako jednu z (počátečních) součástí přístupu nezbytného k podpoře místních orgánů při utváření/profesionalizaci vlastních kapacit odborného výcviku. Trvalý dopad může mít pouze podpora skrze poradenství a odborné vedení v oblasti strukturovanějších aspektů budování kapacit odborného výcviku (což mise EUPOL činí).

Doporučení 3 b)

ESVČ toto doporučení přijímá.

ESVČ se domnívá, že studijní plány vypracované misí EUPOL místní kulturu nezohlednily v nejvyšší možné míře. Avšak v několika případech se místní partneři zdráhali některé studijní plány (některé jejich aspekty) vytvořené s podporou mise používat. Tyto studijní plány (či jejich aspekty) byly však z pohledu mise/EU právem považovány za nezbytné, neboť odkazovaly na základní hodnoty EU týkající se lidských práv, korupce a dalších.

Doporučení 3 c)

ESVČ toto doporučení přijímá. Na vypracování tohoto hodnocení mise momentálně pracuje.

Doporučení 3 d)

ESVČ toto doporučení přijímá. Co se týče mise EUPOL, toto posouzení bylo provedeno v rámci poslední revize mandátu mise. Mise deníky odborného vedení normalizovala, lépe uspořádala a aktualizovala.

Doporučení 3 e)

ESVČ a Komise toto doporučení přijímají. Dojde k prozkoumání způsobů, jak rozšířit možnosti v době předávání odborného vedení mezi odcházejícími a přicházejícími pracovníky.

Doporučení 3 f)

ESVČ toto doporučení přijímá. Projekty mise EUPOL, které probíhají v rámci projektové skupiny, jsou nyní plně začleněny do plánu provádění mise a dodržují její přísnější interní postupy, které zajišťují soudržnost s operačními činnostmi mise.

Doporučení 4

ESVČ toto doporučení přijímá.

Podle ESVČ jsou aspekty udržitelnosti již začleněny do operačního plánování činností mise, a to v tom smyslu, že veškeré činnosti mise se zaměřují na posílení schopností místních partnerů do té míry, že budou stačit k dalšímu udržitelnému rozvoji.

Pokud z hodnocení mise v době, kdy se její mandát chýlí ke konci, vyplyne, že místní kapacity ještě nejsou dostatečně silné, snaží se mise v rámci svého operačního plánu aktivně jednat s dalšími (mezinárodními/místními) subjekty, aby zjistila, které z nich by mohly místním partnerům poskytnout návaznou podporu, která bude na úspěchy mise navazovat.

Doporučení 5 a)

ESVČ a Komise toto doporučení přijímají. Stejně jako v minulosti u předchozích misí, ESVČ a Komise s misí EUPOL již dva roky, tedy s dostatečným předstihem před koncem jejího mandátu, koordinovaně spolupracují na tom, aby co nejvhodnějším způsobem připravily fázi likvidace a zohlednily přitom výzvy a složitou situaci v afghánských podmínkách.

Komise a ESVČ mají v plánu společně vypracovat pokyny pro zmenšování misí.

Ve věci ukončování misí již Komise pokyny vydala.

Doporučení 5 b)

ESVČ a Komise toto doporučení přijímají. Viz též odpověď k doporučení 5 a).

QJ-AB-15-007-CS-E  ISSN 1977-5628

Účetní dvůr při svém posouzení mise EUPOL Afghanistan, která je civilní misí společné bezpečnostní a obranné politiky (SBOP), zjistil, že svůj mandát naplňovala jen s částečnou účinností. Do jisté míry to sice lze vysvětlit vnějšími činiteli, avšak jiné nedostatky lze přičíst misi EUPOL samotné.

Účetní dvůr předkládá řadu doporučení, která lze vztáhnout nejen na misi EUPOL Afghanistan, ale též na jiné mise SBOP, aby se zlepšila účinnost a udržitelnost dosažených efektů.