DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Tlf. +352 4398-1

E-post: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (http://europa.eu)

Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2015

Print | ISBN 978-92-872-2483-5 | ISSN 1831-0796 | doi:10.2865/489134 | QJ-AB-15-007-DA-C
PDF | ISBN 978-92-872-2528-3 | ISSN 1977-5636 | doi:10.2865/56834 | QJ-AB-15-007-DA-N
EPUB | ISBN 978-92-872-2535-1 | ISSN 1977-5636 | doi:10.2865/830394 | QJ-AB-15-007-DA-E

© Den Europæiske Union, 2015

Eftertryk tilladt med kildeangivelse

Tilladelse til at anvende eller gengive figur 1 skal indhentes direkte hos indehaveren af ophavsretten.

SÅDAN FÅR MAN FAT I PUBLIKATIONER FRA EU

Gratis publikationer:

•et eksemplar:
via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)

•flere eksemplarer eller plakater/kort:
hos Den Europæiske Unions repræsentationer (http://ec.europa.eu/represent_da.htm)
hos delegationerne i ikke-EU-lande (http://eeas.europa.eu/delegations/index_da.htm)
ved at kontakte Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_da.htm)
eller ringe på 00 800 6 7 8 9 10 11 (frikaldsnummer fra overalt i EU) (*).

(*)Oplysningerne er gratis ligesom de fleste opkald (nogle operatører, telefonbokse eller hoteller kan dog kræve penge for opkaldet).

Betalingspublikationer:

•via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

DA
2015

nr. 07

Særberetning

EU’s politimission
i Afghanistan:
blandede resultater

(artikel 287, stk. 4, andet afsnit, TEUF)

Revisionsholdet

Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af forvaltningsrevisioner og juridisk-kritiske revisioner vedrørende specifikke EU-budgetområder eller forvaltningsspørgsmål. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og udformer Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til resultatopnåelse eller regeloverholdelse, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og offentlige interesse.

Denne forvaltningsrevision blev udført af Revisionsafdeling III - der ledes af Karel Pinxten, medlem af Revisionsretten - hvis speciale er udgiftsområdet foranstaltninger udadtil. Revisionsarbejdet blev ledet af Hans Gustaf Wessberg, medlem af Revisionsretten, med støtte fra Sabine Hiernaux-Fritsch, kontorchef, Fabrice Mercade, kontorchef, Peter Eklund, kabinetschef i Hans Gustaf Wessbergs kabinet, Nikolaos Zompolas, holdleder, og Emmanuel-Douglas Hellinakis, attaché i Hans Gustaf Wessbergs kabinet.

Fra venstre til højre: F. Mercade, kontorchef, H. G. Wessberg, medlem af Revisionsretten, S. Hiernaux-Fritsch, kontorchef, P. Eklund, kabinetschef i H. G. Wessbergs kabinet, N. Zompolas, holdleder, og E.-D. Hellinakis, attaché i H. G. Wessbergs kabinet.

Indhold

Glossar og akronymer

Resumé

Indledning

Revisionens omfang og revisionsmetoden

Bemærkninger

Et relevant mandat, men en problematisk begyndelse

Udformningen af EUPOL

Vanskeligheder med gennemførelsen

Vanskeligheder med at koordinere den internationale indsats

En europæisk indsats, men ingen overordnet europæisk tilgang

På trods af sin indsats har EUPOL haft begrænsede muligheder for at påvirke de vigtigste aktører

Hovedsædets støttefunktioner og vejledning er blevet bedre med tiden

Planlægnings– og rapporteringskapaciteten er blevet forbedret, men der er fortsat mangler

Hovedsædets vejledning og støttefunktioner: Der arbejdes på at afhjælpe svaghederne

EUPOL’s fodaftryk: succes lokalt, men generel bekymring med hensyn til bæredygtighed

Der blev konstateret mere markante forbedringer på to af de tre aktionslinjer

EUPOL har i vidt omfang haft succes med uddannelsesrelaterede aktiviteter, men i mindre grad med mentorordninger og rådgivning: Projekterne har kun i begrænset omfang bidraget til at opfylde missionens mål

Forudsætningerne for at fastholde de resultater, der hidtil er opnået, er endnu ikke på plads

EUPOL’s arv: Udfasning – hvad er næste skridt?

Planlægningen af exitstrategien er godt i gang, men der er behov for yderligere arbejde

Afvikling: Der er behov for en koordineret og struktureret tilgang

Konklusioner og anbefalinger

Bilag I | — | EUPOL - tidslinje
Bilag II | — | EUPOL-forpligtelser og -udbetalinger pr. budgetperiode
Bilag III | — | Gennemgåede sagsakter vedrørende EUPOL’s projekter og mentorordninger
Bilag IV | — | EUPOL’s feltkontorer i perioden fra 2007 til 2014

Kommissionens og EU-Udenrigstjenestens svar

Glossar og akronymer

Civcom: Udvalget for de Civile Aspekter af Krisestyring - et rådgivende organ oprettet af Rådet, der leverer oplysninger, udarbejder henstillinger og rådgiver Den Udenrigs- og Sikkerhedspolitiske Komité (PSC) om civile aspekter af krisestyring.

CMPD: Direktoratet for Krisestyring og Planlægning - den afdeling i EU-Udenrigstjenesten, der primært er ansvarlig for den politiske og strategiske planlægning af Den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik (FSFP). Ansvarlig for at gennemføre strategisk planlægning og forhåndsplanlægning af nye FSFP-missioner og strategisk gennemgang af eksisterende FSFP-missioner.

CONOPS: Operationskoncept - et planlægningsdokument, der omsætter politiske hensigter til ledelse og vejledning ved at angive, hvilke aktioner der er nødvendige for at fuldføre en mission.

CPCC: Den Civile Planlægnings- og Gennemførelseskapacitet - en afdeling i EU-Udenrigstjenesten, der støtter den øverstbefalende for civile operationer (der også er direktør for CPCC), når denne skal varetage sit ansvar for den operationelle planlægning og gennemførelsen af civile FSFP-missioner.

EGF: Den Europæiske Gendarmeristyrke.

EUSR: Den Europæiske Unions særlige repræsentant.

EU-Udenrigstjenesten: Tjenesten for EU’s Optræden Udadtil.

FPI: Tjenesten for Udenrigspolitiske Instrumenter er en tjenestegren i Kommissionen, som rapporterer direkte til Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik. FPI forvalter bl.a. udgifter til aktioner, der gennemføres under den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik - herunder civile FSFP-missioner - og Stabilitetsinstrumentet.

FSFP: Den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik. Tidligere kendt som Den europæiske sikkerheds- og forsvarspolitik (ESFP). Blev ændret til FSFP med Lissabontraktatens ikrafttræden.

GPPT: Det tyske politiprojektteam i Afghanistan.

Hovedsæde: EU-Udenrigstjenestens og Kommissionens tjenester i Bruxelles.

IPCB: Det internationale politikoordineringsråd i Afghanistan.

ISAF: Den internationale sikkerhedsstyrke, der er en del af den kombinerede internationale indsats, som havde mandat fra De Forenede Nationers Sikkerhedsråd. Den arbejdede på at sikre, at betingelserne var til stede for, at Afghanistans regering kunne udøve sin myndighed i hele landet.

LOTFA: Trustfonden for lov og orden i Afghanistan.

Mentorordning: Struktureret videnoverførsel - idéelt baseret på tillid og gensidig respekt - mellem en mentor og en mentee med det formål at opnå individuelle og/eller organisatoriske ændringer i overensstemmelse med en strategi og/eller plan, der er fastsat på flere niveauer - strategisk, operationelt og taktisk (kilde: EUPOL’s Mentoring Handbook, april 2013).

MIP: Gennemførelsesplan.

NATO: Den Nordatlantiske Traktats Organisation.

NTM-A: NATO’s uddannelsesmission i Afghanistan.

OPLAN: Operationsplan - et dokument, der yderligere uddyber de operationelle detaljer, der er nødvendige for implementeringen af de mål, der er fastsat i CONOPS.

Overvågning: Observering og vurdering af og rapportering om de resultater, som de relevante institutioner og deres ansatte har opnået. (kilde: EUPOL’s Mentoring Handbook, april 2013).

PSC: Den Udenrigs- og Sikkerhedspolitiske Komité. I medfør af artikel 38 i traktaten om Den Europæiske Union varetager PSC under Rådets og den højtstående repræsentants ansvar den politiske kontrol med og den strategiske ledelse af krisestyringsoperationer.

Rådgivning: Kortfristet videnoverførsel/støtte til en gruppe med henblik på at finde løsninger på specifikke problemer og udvikle projekter inden for en specifik tidsramme (kilde: EUPOL’s Mentoring Handbook, april 2013).

Tashkeel: Et dokument/en struktur/et system med oplysninger om alle stillinger og niveauer.

Resumé

I

Efter afsættelsen af Talebanstyret forpligtede Den Europæiske Union (EU) og medlemsstaterne sig til at støtte Afghanistans regering med henblik på at indføre en stærkere ramme for retsstaten i landet. EU’s politimission i Afghanistan (EUPOL) er en civil mission, der blev udviklet i 2007 inden for rammerne af EU’s fælles sikkerheds- og forsvarspolitik (FSFP) med det formål at bidrage til at etablere en bæredygtig og effektiv civil politistyrke under afghansk ejerskab.

II

Retten undersøgte, om EUPOL Afghanistan havde opfyldt sit mandat effektivt. Revisionen fokuserede på, om EUPOL var planlagt og koordineret ordentligt, om den havde modtaget tilstrækkelig operationel støtte og vejledning, om EUPOL har bidraget til fremskridt i det afghanske nationale politi, og endelig om udfasningen af EUPOL er blevet hensigtsmæssigt forberedt. Revisionen dækkede perioden fra oprettelsen af EUPOL frem til udgangen af 2014 med særlig fokus på aktiviteterne efter 2012.

III

Det er lykkedes EU at etablere en europæisk civil politimission i Afghanistan i særligt usikre og barske omgivelser. Efter en vanskelig start har EUPOL gradvist opnået anerkendelse fra andre aktører for sin ekspertise og for sit væsentlige bidrag til de igangværende reformer af politisektoren.

IV

Retten konstaterede, at EUPOL Afghanistan har opfyldt sit mandat delvist effektivt. Der blev konstateret mere markante forbedringer på to af EUPOL’s tre vigtigste aktionslinjer. Retten undersøgte også EUPOL’s resultater pr. aktivitetstype og konstaterede, at EUPOL i vidt omfang har haft succes med uddannelsesrelaterede aktiviteter, men i mindre grad med mentorordninger og rådgivning. Projekterne har kun i begrænset omfang bidraget til formålene med missionen. Nogle eksterne faktorer kan til dels forklare dette, mens andre mangler kan tillægges EUPOL selv.

V

Med hensyn til planlægningen af EUPOL var Rådets afgørelse om at oprette missionen baseret på en grundig analyse af de afghanske behov. Revisorerne konstaterede, at EUPOL’s mål giver merværdi, fordi der fokuseres på uddannelse på strategisk niveau og rådgivning på politiområdet med relation til retsstaten i almindelighed gennem andre internationale aktørers arbejde. Deployeringen af EUPOL var imidlertid kompliceret, og det tog lang tid, før missionen nåede op på et vist personaleniveau, hvilket primært skyldes den vanskelige operationelle kontekst samt rekrutteringsproblemer og logistiske problemer.

VI

For så vidt angår koordinering, lykkedes det ikke EUPOL at samle alle europæiske aktører under en fælles europæisk ramme med henblik på at forbedre det afghanske politi, men missionen har styrket samarbejdet med EU-medlemsstaterne på stedet, og den har reelt søgt at fremme et bredere internationalt samarbejde.

VII

For så vidt angår støtte og vejledning fra hovedsædet, konstaterede Retten, at EU-medlemsstaterne og EU-Udenrigstjenesten regelmæssigt justerede EUPOL’s mandat i overensstemmelse med skiftende prioriteter og forholdene på stedet. EUPOL’s rapportering opfylder de grundlæggende krav om ansvarlighed, men er stadig i høj grad beskrivende og uden tilstrækkelig fokus på de opnåede resultater og merværdi. Støtten fra hovedsædet har generelt været relevant og nyttig, men retningslinjerne bør være mere detaljerede for at opfylde missionens specifikke operationelle behov. Der arbejdes for tiden med at forbedre vejledningen, og muligheden for yderligere centralisering af visse funktioner undersøges ud fra et cost benefit-synspunkt.

VIII

Hvad angår de opnåede resultater og deres bæredygtighed, har EUPOL hjulpet det afghanske nationale politi med at vinde borgernes tillid ved at støtte implementeringen af grundlæggende principper for den civile politiindsats. Ikke desto mindre lider politiet og retsvæsenet fortsat under systemiske svagheder. Den langsigtede bæredygtighed af EUPOL’s resultater og af den afghanske politisektor generelt er i fare, da den i vid udstrækning afhænger af viljen hos de afghanske myndigheder til at påtage sig ejerskab for resultaterne, af sikkerhedssituationen og af EU’s og andre internationale aktørers finansiering.

IX

Endelig hvad angår udfasningen, har EUPOL og Tjenesten for EU’s Optræden Udadtil (EU-Udenrigstjenesten) udarbejdet en plan for afvikling af EUPOL’s aktiviteter inden udgangen af 2016, men der er fortsat nogle betænkeligheder med hensyn til, hvordan EU kan bygge videre på EUPOL’s resultater, og om den maksimale værdi vil blive opnået ved afhændelsen af missionens aktiver.

X

Ud over at gælde for EUPOL-missionen i Afghanistan vedrører Rettens anbefalinger iværksættelsen, deployeringen og generelle aspekter i forbindelse med forbedringen af forberedende foranstaltninger og støttefunktioner for fremtidige FSFP-missioner. De omfatter også praktiske foranstaltninger til at forbedre effektiviteten af de enkelte aktivitetstyper, foranstaltninger til at forbedre bæredygtigheden af resultaterne af FSFP-missioner og udarbejdelse af en overordnet strategi for at imødegå de risici, der er forbundet med nedskæringen og lukningen af missioner og afhændelse af aktiver.

Indledning

01

Efter afsættelsen af Talebanstyret i 2001 deltog afghanske repræsentanter i FN-drøftelser i Bonn for at lægge en plan for ledelse af landet. Disse drøftelser førte til Bonnaftalen¹, hvorved der oprettedes en afghansk midlertidig myndighed til at lede landet, og som opfordrede til, at der skulle indsættes en international militærstyrke², som skulle bistå myndigheden med at opretholde sikkerhed i Kabul og de omkringliggende områder (jf. bilag I).

02

På de internationale donorers møde på G8-konferencen i Geneve i april 2002³ blev der vedtaget et reformprogram baseret på en ramme med ledende nationer, der navnlig skulle tage sig af sikkerhedsproblemer. Inden for denne ramme var sikkerhedssektoren opdelt i fem søjler med fem ledende nationer, der var udpeget til at følge med i og støtte reformerne for hver søjle. De fem ledende nationer var Tyskland (med ansvar for politiindsatsen), Japan (nedrustning, demilitarisering og reintegration), Italien (retsvæsen), Det Forenede Kongerige (narkotikabekæmpelse) og USA (hæren). I denne sammenhæng påbegyndte det tyske politiprojektkontor sit arbejde i april 2002. Formålet med rammerne var at sikre en byrdefordeling, men der var ingen mekanisme, der gav en overordnet og koordineret tilgang til det internationale samfunds bestræbelser på at reformere sikkerhedsområdet.

03

I 2005 var metoden med ledende nationer blevet svækket, og den internationale sikkerhedsstyrke (ISAF) blev reelt lederen i det internationale samfund med hensyn til udviklingen af sikkerhedssektoren i Afghanistan. I en fælles erklæring⁴ forpligtede EU og medlemsstaterne sig til at støtte Afghanistans regering med henblik på at indføre et stærkere grundlag for retsstaten i landet (jf. figur 1).

Figur 1

Kort over Afghanistan

04

Afghanistanaftalen fra 2006, der blev lanceret på konferencen i London i januar 2006, gav nye rammer for samarbejdet mellem Afghanistans valgte regering og det internationale samfund. I den forbindelse blev der gennemført en fælles EU-vurderingsmission i efteråret 2006 for at vurdere de afghanske behov inden for retsstatsområdet. Den blev efterfulgt i november 2006 af en undersøgelsesmission, hvor der blev foreslået en fælles EU-intervention, der var baseret på en strategisk metode for opbygning af en fungerende national politistyrke med et landsdækkende ansvarsområde. Dette forslag blev støttet af den afghanske regering, der i et brev af 16. maj 2007 opfordrede EU til at iværksætte en politimission (jf. tekstboks 1).

Tekstboks 1

FSFP-missioner

Den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik (FSFP) sætter EU i stand til at spille en ledende rolle i forbindelse med fredsbevarende operationer, konfliktforebyggelse og styrkelse af den internationale sikkerhed. Den er en del af EU’s samlede tilgang til krisestyring, der trækker på både civile og militære aktiver.

Der er to forskellige slags FSFP-missioner: civile missioner, der finansieres af budgettet for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP), og militære missioner, der finansieres af medlemsstaterne. Civile FSFP-missioner kan vedrøre forskellige områder (politi, overvågning, reform af retsvæsenet eller sikkerhedssektoren), være af forskellig art (missioner med eller uden udøvende beføjelser) og af forskellig størrelse.

Ved udgangen af 2014 havde EU iværksat i alt 32 FSFP-missioner, hvoraf de 16 var fuldførte og afsluttede, og 16 stadig var i gang (11 civile og fem militærmissioner).

05

Den 30. maj 2007 vedtog Rådet at etablere EU’s politimission i Afghanistan⁵ (EUPOL). Det var hensigten, at EUPOL skulle være baseret på det tyske politiprojektkontors indsats og skulle forsøge at harmonisere metoder og indsats for de forskellige partnere, der deltog i politireformen. Formålet var at bidrage til at etablere bæredygtige og effektive civile politiforhold under afghansk ejerskab, der ville sikre en passende interaktion med det strafferetlige system i bred forstand (jf. tekstboks 2).

Tekstboks 2

EUPOL

EUPOL indledte sine operationer den 15. juni 2007. Det er en civil FSFP-mission, der støtter den afghanske regerings reformbestræbelser med hensyn til at opbygge en forbedret civil polititjeneste, der fungerer inden for rammerne af retsstaten og respekt for menneskerettigheder.

Den øverstbefalende for den civile operation, der også er direktør for Den Civile Planlægnings- og Gennemførelseskapacitet (CPCC), har kommandoen og kontrollen over EUPOL på strategisk niveau, under Den Udenrigs- og Sikkerhedspolitiske Komités politiske kontrol og strategiske ledelse. Missionschefen har den operative kontrol med EUPOL Afghanistan og varetager den daglige ledelse.

EUPOL Afghanistans aktiviteter gennemføres fortrinsvis af eksperter på politi- og retsstatsområdet, der er udstationeret fra EU-medlemsstaterne samt af kontraktansatte internationale eksperter og lokalt ansatte. Missionen arbejder via videreuddannelse og mentorordninger, rådgivning og overvågning af den øverste ledelse i relevante afghanske institutioner (indenrigsministeriet, det afghanske nationale politi, justitsministeriet og den afghanske kammeradvokats kontor). Den har også gennemført en række projekter.

EUPOL Afghanistan gennemfører sit mandat i henhold til tre aktionslinjer:

οAktionslinje 1: at fremme institutionelle reformer i indenrigsministeriet.

οAktionslinje 2: at gøre den nationale politistyrke mere professionel.

οAktionslinje 3: at knytte den nationale politistyrke til retssystemet i bredere forstand.

Da revisionen fandt sted ved udgangen af 2014 gennemførte EUPOL aktioner i Kabul, Herat og Mazar-e Sharif.

06

De samlede omkostninger ved EUPOL for perioden maj 2007 til december 2014 var næsten 400 millioner euro. Sikkerhedsrelaterede omkostninger tegnede sig for næsten en tredjedel af dette beløb⁶ (jf. også bilag II).

1Agreement on Provisional Arrangements in Afghanistan Pending Re-establishment of Permanent Institutions, Bonn, den 5. december 2001.

2Som reaktion herpå godkendte FN’s Sikkerhedsråd med resolution 1386 af 20. december 2001 oprettelsen af en international sikkerhedsstyrke. I 2011 havde 25 medlemsstater sendt ca. 33 000 tropper til ISAF.

3G8 er navnet på et forum for regeringerne i en gruppe på otte ledende økonomier (Canada, Frankrig, Tyskland, Italien, Japan, Rusland, Det Forenede Kongerige og USA) og Europa-Kommissionen.

4Fælles erklæring ”Tilsagn om et nyt partnerskab mellem EU og Afghanistan”.

5Rådets fælles aktion 2007/369/FUSP af 30. maj 2007 om oprettelse af Den Europæiske Unions politimission i Afghanistan (EUPOL AFGHANISTAN) (EUT L 139 af 31.5.2007. s. 33).

6Dette tal omfatter alle forpligtelser frem til udgangen af 2014 og afspejler dermed ikke den seneste forpligtelse på 57,75 millioner euro for 2015 (Rådets afgørelse 2014/922/FUSP af 17. december 2014 om ændring og forlængelse af afgørelse 2010/279/FUSP om Den Europæiske Unions politimission i Afghanistan (EUPOL AFGHANISTAN) (EUT L 363 af 18.12.2014, s. 152)). Rådet har godkendt 10 finansieringsafgørelser (og forlængelser af finansieringsafgørelser) for i alt 392,4 millioner euro i forpligtelser og 346,2 millioner euro i udbetalinger. Personaleomkostninger (til udstationerede, internationale kontraktansatte og ca. 200 lokaltansatte) udgør ca. 43 % af EUPOL’s budget, mens personalets sikkerhed og lokaler udgør 28 %.

Revisionens omfang og revisionsmetoden

07

Retten undersøgte, om EUPOL Afghanistan havde opfyldt sit mandat effektivt. Revisionen havde fokus på følgende spørgsmål:

a)Var EUPOL planlagt og udformet på en hensigtsmæssig måde?

b)Har EUPOL været hensigtsmæssigt koordineret med medlemsstaterne, andre internationale aktører og de afghanske myndigheder?

c)Har EUPOL modtaget tilstrækkelig operationel støtte og vejledning i forhold til mandatet?

d)Har EUPOL bidraget til fremskridt for det afghanske nationale politi, og er det sandsynligt, at resultaterne er bæredygtige?

e)Er udfasningen af EUPOL blevet forberedt tilstrækkeligt?

08

Revisionen dækkede perioden fra oprettelsen af EUPOL i 2007 og til udgangen af 2014. Den fokuserede særligt på EUPOL’s aktiviteter efter 2012.

09

Revisionsarbejdet blev gennemført mellem juli og december 2014. Retten indsamlede det nødvendige bevismateriale til brug for vurderingen ved hjælp af forskellige metoder:

a)dokumentanalyse og litteraturgennemgang

b)et besøg i Kabul i september 2014 for at undersøge bilag, gennemgå EUPOL’s procedurer og systemer og endelig for at interviewe nationale politiofficerer, ansatte i indenrigsministeriet og justitsministeriet, EUPOL-personale (herunder undervisere og mentorer), EU’s særlige repræsentant i Afghanistan (EUSR), ansatte ved EU-delegationen i Kabul, ISAF- og NATO-personale, det internationale politikoordineringsråd for Afghanistan (IPCB), De Forenede Nationers udviklingsprogram (UNDP) i Kabul og seks EU-repræsentationer i Afghanistan⁷

c)interview med nøgleansatte i Den Civile Planlægnings- og Gennemførelseskapacitet (CPCC), Direktoratet for Krisestyring og Planlægning (CMPD), Tjenesten for Udenrigspolitiske Instrumenter (FPI), de landeansvarlige i EU-Udenrigstjenesten og Kommissionen. Der blev også gennemført interview med repræsentanter for fem medlemsstater⁸, der deltager i Udvalget for de Civile Aspekter af Krisestyring (Civcom) og endelig med NATO-ansatte.

d)gennemgang af en stikprøve på seks overvågnings-, mentor- og rådgivningsaktiviteter og elleve projekter, der var planlagt, og som blev gennemført mellem 2011 og 2014 (jf. Bilag III).

7Repræsentationer (enten ambassadører eller missionschefer) fra Frankrig, Tyskland, Italien, Nederlandene, Sverige og Det Forenede Kongerige.

8Repræsentanter for Tyskland, Italien, Nederlandene og Det Forenede Kongerige samt formanden for Civcom.

Bemærkninger

Et relevant mandat, men en problematisk begyndelse

10

Retten undersøgte, om oprettelsen og deployeringen af EUPOL byggede på en omfattende vurdering af de afghanske behov. Den vurderede også, om der i tilstrækkelig grad var taget hensyn til operationelle udfordringer i forbindelse med deployeringen af EUPOL.

Foto 1

EUPOL’s kontorer

Kilde: Revisionsretten.

Udformningen af EUPOL

11

Rådets afgørelse om at oprette EUPOL byggede på en fælles EU-vurderingsmission, hvor det bl.a. blev anbefalet, at EU skulle overveje at øge støtten til det afghanske politi gennem en politimission. Det blev bekræftet ved den efterfølgende undersøgelsesdelegation⁹ sidst i 2006, hvor det blev foreslået, at EU kunne give en merværdi ved at bidrage til en civil politimission med relation til retsstaten i almindelighed.

12

De to missioner blev gennemført af store og forskelligartede hold af eksperter inden for områderne politi og retsstatsprincippet. Dette forberedende arbejde forud for oprettelsen af missionen sikrede, at EUPOL’s mål var afstemt efter de prioriteter, der var fastsat i Afghanistanaftalen fra 2006, og med afsnittet vedrørende sikkerhed i den afghanske nationale udviklingsstrategi for 2008-2013. I betragtning af forholdene på stedet var sikkerhed af største vigtighed for at skabe betingelserne for stabilitet, økonomisk vækst og fattigdomsbekæmpelse.

13

Den foretrukne metode var at bygge videre på resultaterne af det tyske politiprojektkontor (GPPO), der allerede var veletableret på stedet, ved at sikre en styrket og sammenhængende europæisk tilstedeværelse i sikkerhedssektoren, navnlig med hensyn til en civil politiindsats. Den tyske politimission havde med succes undervist de højere dele af hierarkiet - ved at yde strategisk rådgivning til indenrigsministeriet og den nationale politistyrke og ved at forbedre samarbejdet med internationale aktører frem for at uddanne menige i den nationale politistyrke. EUPOL blev hilst velkommen af afghanerne og af internationale aktører, da den udgjorde den byggesten, der hidtil samlet set havde manglet i de igangværende internationale bestræbelser.

14

EUPOL stod dog over for en omfattende opgave i forbindelse med udøvelsen af sit mandat på grund af den næsten fuldstændige mangel på en fungerende politistyrke. Andre væsentlige problemer var det betydelige antal analfabeter blandt de ansatte i politiet - op til 80 %, hvilket betød, at mange politibetjente ikke var i stand til at behandle beviser eller læse og skrive rapporter. Den udbredte korruption i retshåndhævende og retlige institutioner var en yderligere udfordring for en effektiv udøvelse af EUPOL’s mandat.

Vanskeligheder med gennemførelsen

15

Det er lykkedes EU at etablere en civil politimission i særligt barske og fjendtlige omgivelser. På tidspunktet for EUPOL’s oprettelse i juni 2007, kun to måneder efter Rådets afgørelse om oprettelsen af missionen, var den langt fra parat på grund af den vanskelige operationelle kontekst: Den havde kun fire ansatte i Kabul på det tidspunkt, og de havde ingen internetadgang og ingen køretøjer. Størstedelen af de EUPOL-ansatte var i virkeligheden udsendte politibetjente fra de enkelte EU-medlemsstaters missioner, der i hast var blev forflyttet¹⁰. Kun få havde modtaget instrukser om, hvordan den nye ”europæiske” mission adskilte sig fra deres tidligere bilaterale ordninger.

16

Deployeringsprocessen blev yderligere hæmmet af ledelsesproblemer, der påvirkede aktionerne væsentligt i den første fase: Inden for de første 18 måneder skiftede EUPOL missionschef tre gange. Logistikproblemer i tilknytning til indkøb af udstyr eller til at finde bolig til de ansatte i EUPOL var andre store praktiske spørgsmål, der yderligere forsinkede aktionerne.

17

En anden faktor var medlemsstaternes tilbageholdenhed med at udsende personale til missionen, til dels på grund af den vanskelige opstart af EUPOL (jf. også punkt 25). Det var meningen, at EUPOL skulle være fuldt operationel og til stede i Kabul og i specifikke provinser ved udgangen af marts 2008. Det gik dog ikke sådan: Den stillingsfortegnelse, der var indeholdt i mandatet, og som omfattede 200 internationale ansatte, blev først gennemført i februar 2009 - næsten to år efter, at EU-interventionen begyndte.

18

Selv om Rådet allerede i 2008 erkendte, at det oprindelige antal ansatte skulle fordobles til 400, var EUPOL stadig ikke nået op på 300 ansatte (75 % af den planlagte kapacitet) ved udgangen af 2010, og antallet af ansatte toppede først i januar 2012 med 350 ansatte, hvorefter det faldt (jf. figur 2).

Figur 2

Samlet antal internationale (udsendte og kontraktansatte) og EU-udsendte ansatte i EUPOL pr. 31. december hvert år i perioden 2007-2014

Kilde: EU-Udenrigstjenesten (CPCC).

19

Der er en række årsager til, at EUPOL ikke nåede op på den planlagte kapacitet:

a)EUPOL havde svært ved at finde frivillige på grund af sikkerhedssituationen i Afghanistan.

b)EUPOL konkurrerede med andre FSFP-missioner om at ansætte udsendte (og i mindre omfang kontraktansatte) eksperter; i denne sammenhæng var Afghanistan et mindre attraktivt alternativ. EUPOL skulle også konkurrere med andre internationale missioner, NATO’s uddannelsesmission i Afghanistan (NTM-A) og FN-missioner.

c)Visse stillinger beregnet på udsendte, f.eks. de stillinger, der krævede viden om projektanalyse og rapportering, juridisk ekspertise eller en baggrund i retsstatsforhold, var vanskelige at besætte på grund af det lave antal ansøgere.

d)På grund af arten af EUPOL’s opgaver, hvor nogle stillinger krævede eksperter med erfaring fra nationale ministerier, var stillingerne som politimentorer udstationeret i indenrigsministeriet de mest vanskelige at besætte.

20

EUPOL har mandat til at iværksætte en politireform på centralt, regionalt og provinsielt niveau. Deployeringen til provinserne var dog vanskelig på grund af den utilstrækkelige sikkerhed, logistiske udfordringer og manglen på ordentlige indkvarteringsmuligheder.

21

I denne kontekst installerede EUPOL i 2008 feltkontorer i 11 provinser¹¹ (jf. bilag IV) og øgede antallet til 16 i 2009. EUPOL var ikke i stand til at udsende personale til en række specifikke provinser i Afghanistan som planlagt, fordi USA og Tyrkiet ikke havde undertegnet tekniske aftaler med EUPOL i de provinser, hvor de var til stede. Endvidere var de fleste feltkontorer dårligt bemandet, og kun to af dem (i Herat og Mazar-e Sharif) var konsekvent bemandet med mere end 10 personer. Dette blev bekræftet af en intern vurdering fra EU-Udenrigstjenesten, der blev udført af Den Civile Planlægnings- og Gennemførelseskapacitet (CPCC) i 2011¹², hvor det konkluderedes, at resultaterne af EUPOL’s mission i provinserne på det tidspunkt havde været temmelig dårlige og haft begrænset effekt. Den drastiske reduktion af EUPOL’s feltkontorer skete i sidste ende, fordi de europæiske genopbygningshold i de afghanske provinser reelt blev lukket. I 2013 var antallet af feltkontorer ud over kontoret i Kabul skåret ned til bare to.

Vanskeligheder med at koordinere den internationale indsats

22

Retten undersøgte, om EUPOL var koordineret hensigtsmæssigt med EU’s øvrige indsats, andre internationale aktører og de afghanske myndigheder.

En europæisk indsats, men ingen overordnet europæisk tilgang

23

Det påpeges i rapporten fra undersøgelsesdelegationen, at en afgørende faktor for missionens succes var, at den skulle udgøre en fælles ramme for medlemsstaterne og gøre det muligt for Europa at tale med én stemme om politireformen i Afghanistan. Tilsvarende fastsatte Rådets fælles aktion om oprettelse af EUPOL¹³, at missionen i det fornødne omfang skulle koordinere, formidle og rådgive vedrørende projekter, der gennemføres af medlemsstater og tredjelande under deres eget ansvar. Dette viste sig at være en udfordring af følgende hovedårsager:

24

For det første var koordineringen mellem EUPOL, EU’s særlige repræsentant og EU’s delegation meget svag i begyndelsen, selv om det reviderede mandat fra 2010 præciserede deres respektive roller og ansvarsområder. Der var medtaget en yderligere henvisning til missionschefens ansvar: Missionschefen koordinerer med andre EU-aktører på stedet og får lokal politisk vejledning fra EUSR. Koordineringen inden for EU blev yderligere forbedret med oprettelsen af EU-Udenrigstjenesten i 2011, hvilket gav en struktureret mekanisme til koordinering og førte til en ambassadør med en ”dobbeltrolle” (både EU’s særlige repræsentant og chef for EU-delegationen).

25

Den anden udfordring var, at EU’s medlemsstater fortsatte deres individuelle foranstaltninger parallelt med, at de udsendte personale til EUPOL. Medlemsstaterne havde deres foretrukne aktiviteter på områder som politi, retshåndhævelse og retsstatsforhold i Afghanistan. Deltagelsen i EUPOL - fremfor opretholdelse af en bilateral indsats - blev undertiden opfattet som tab af national indflydelse og synlighed på stedet.

26

Igennem årene har EUPOL gjort sig store anstrengelser for at koordinere sine aktiviteter med EU-medlemsstater i forbindelse med specifikke projekter. Et eksempel har været det tætte samarbejde mellem EUPOL og det tyske politiprojektteam (GPPT).

27

Nogle medlemsstater¹⁴ har også deltaget i parallelle fælles europæiske bestræbelser, såsom Den Europæiske Gendarmeristyrke (EGF)¹⁵. EU-medlemsstater med en ”gendarmeriemodel” havde således mere til fælles med den tilgang, som EGF eller NATO’s NTM-A¹⁶ anvendte, end med den type civilt politi, EUPOL forsøgte at etablere. Nogle af de EU-medlemsstater, der blev interviewet, gav også udtryk for, at uddannelsen under ”gendarmerimodellen” var mere egnet til den afghanske situation på stedet.

På trods af sin indsats har EUPOL haft begrænsede muligheder for at påvirke de vigtigste aktører

28

Med hensyn til EUPOL’s mål om at forbedre samhørigheden og koordineringen blandt internationale aktører var missionens ringe størrelse en begrænsende faktor, når det kom til at tage føringen på dette område. Sammenlignet med den NATO-ledede NTM-A var EUPOL en mindre aktør. Det var vanskeligt for EUPOL at udøve megen indflydelse over denne vigtige internationale enhed.

29

En anden negativ faktor var det i det store og hele resultatløse arbejde, der blev udført af det internationale politikoordineringsråd i Afghanistan (IPCB)¹⁷. I de sidste tretten år har mere end 37 forskellige internationale donorer været involveret i at støtte udviklingen af det afghanske politi, de fleste af dem ved at bidrage til NTM-A, EUPOL, eller til begge. IPCB blev oprettet i 2007 for at sikre kohærens og fungere som det vigtigste organ for koordinering af den politimæssige indsats. Selv om EUPOL har ydet betydelig kapacitetsstøtte og administrativ støtte til IPCB, har sidstnævnte kun opnået meget begrænsede resultater med hensyn til at fremme samarbejdet i det internationale samfund. Internationale aktører har været uvillige til at blive koordineret og har opfattet IPCB som et ambitiøst forsøg fra EU’s side på at tage føringen i politisektoren. Desuden hang IPCB’s utilstrækkelige resultater uden tvivl sammen med dårligt udformede processer, som pålagde de involverede parter en yderligere byrde uden mange målbare resultater.

30

Retten konstaterede, at samarbejdet med den NATO-ledede indsats gradvist er blevet bedre med tiden. Konkrete resultater af dette samarbejde omfatter sikkerhedsforanstaltninger for EUPOL-personalet og aftalen om i fællesskab at oprette det faglige uddannelsesråd til udvikling og godkendelse af politiuddannelsesplaner.

Hovedsædets støttefunktioner og vejledning er blevet bedre med tiden

31

Retten undersøgte, om EU’s medlemsstater og EU-Udenrigstjenesten har foretaget de nødvendige justeringer af EUPOL’s mandat i den operationelle fase, om EUPOL’s rapportering giver en rimelig redegørelse for missionens resultater og hvilken støtte og vejledning, missionen har modtaget.

Planlægnings- og rapporteringskapaciteten er blevet forbedret, men der er fortsat mangler

32

Retten konstaterede, at EU-medlemsstaterne og EU-Udenrigstjenesten var forholdsvis fleksible med hensyn til at justere EUPOL’s mandat i overensstemmelse med skiftende prioriteter og forhold på stedet.

33

Siden Rådets godkendelse af den første operationsplan (OPLAN) i 2007 er de vigtigste planlægningsdokumenter blevet ændret fire gange:

a)I 2008 var en ændring nødvendig som følge af Rådets nye forpligtelse til at fordoble antallet (til 400) af internationale eksperter tilknyttet missionen.

b)I 2010 blev dokumenterne ændret primært som følge af en omprioritering, der blev besluttet af den nye afghanske indenrigsminister, og den tilsvarende anmodning til EUPOL, hvilket resulterede i, at missionens fokus i nogen grad blev tilpasset ministeriets prioriteter¹⁸.

c)Den vigtigste drivkraft for ændringen i 2013 var det internationale samfunds tilsagn om at støtte effektive foranstaltninger til bekæmpelse af korruption og at styrke retsstaten. I forbindelse med ændringen blev der lagt megen vægt på professionalisering af det afghanske politi i overensstemmelse med dokumentet ”Ten-Year Vision”¹⁹.

d)Den seneste ændring fra juli 2014 blev foreslået, for at de nødvendige operationelle detaljer kunne udarbejdes til udfasningen af EUPOL inden udgangen af 2016 i overensstemmelse med Rådets afgørelse af 23. juni 2014.

34

For så vidt angår den operationelle planlægning af sine aktiviteter, omsætter EUPOL de strategiske mål, som EU’s medlemsstater fastsætter i OPLAN, til en gennemførelsesplan (MIP), som fastlægger de specifikke opgaver for de enkelte mål, delmål for hver opgave og objektivt verificerbare indikatorer for hvert enkelt delmål.

35

Retten konstaterede, at de enkelte gennemførelsesplaner inden 2013 omfattede for mange delmål (op til 600). Dette gjorde det umuligt for missionens ledelse at anvende gennemførelsesplanen til at styre missionen på en effektiv måde. Retten analyserede de seneste gennemførelsesplaner (for perioden 2013-2014) og bemærkede store forbedringer i forhold til ældre planer, herunder navnlig tilføjelsen af baggrundsinformation om aktiviteter, såvel som klarere sammenhæng mellem mål, opgaver og delmål og krydshenvisninger mellem lignende aktiviteter. Desuden er resultatindikatorerne ikke i tilstrækkelig grad baseret på en grundig behovsvurdering eller er knyttet til EUPOL’s operationelle delmål. Nogle indikatorer fokuserer snarere på output end resultater²⁰.

36

Retten bemærkede, at der også har været en gradvis forbedring i nøjagtigheden og rigtigheden af EUPOL’s rapportering. Ved udgangen af 2014 havde EUPOL imidlertid stadig ikke udarbejdet en samlet og dækkende overvågningstabel til at følge opfyldelsen af delmålene for tilknyttede aktiviteter, fremskridt og korrigerende foranstaltninger²¹.

Hovedsædets vejledning og støttefunktioner: Der arbejdes på at afhjælpe svaghederne

37

EU-Udenrigstjenesten og Kommissionen²² har til opgave at udvikle retningslinjer for FSFP-missioner. Disse retningslinjer skal være tilstrækkeligt omfattende og detaljerede for at hjælpe missionerne i gennemførelsen af deres mandat og sikre, at personale med kun lidt forudgående erfaring med missionens procedurer kan arbejde effektivt.

38

Selv om EU-Udenrigstjenesten har udarbejdet ca. 50 konceptdokumenter og retningslinjer, der er relevante for EUPOL’s arbejde, har EUPOL-medarbejdere i Kabul udtrykt bekymring over, at dokumentationen ikke er særlig nyttig i praksis, selv om den indeholder grundlæggende retningslinjer (definitioner og teoretiske aspekter). For eksempel omhandler retningslinjerne om gennemførelsen af benchmarking ikke i detaljer, hvad der skal ske på de forskellige stadier, f.eks. hvordan der gennemføres en korrekt behovsvurdering og analyse af situationen. De indeholder heller ikke eksempler og modeller, der vil lette gennemførelsen af den foreslåede metodologi.

39

Af særlig interesse er EUPOL’s mentorhåndbog. Selv om mentorordninger er en af EUPOL’s vigtigste aktiviteter, var missionen nødt til at udvikle sin egen mentorhåndbog. Dette skete dog først i april 2013 i form af en samling af eksisterende begreber, metoder og bedste praksis, der var tilpasset de forhold, som EUPOL’s mentorer stod over for. Håndbogen blev senere anvendt af EU-Udenrigstjenesten til at udarbejde detaljerede retningslinjer for mentorordninger, som er blevet omdelt til alle FSFP-missioner.

40

Manglen på standardiserede FSFP-retningslinjer betød, at missionen var nødt til at bruge tid på at udarbejde retningslinjer og procedurer i stedet for at fokusere på sine kerneaktiviteter. EU-Udenrigstjenesten arbejder nu på at udbedre disse mangler.

41

EU-Udenrigstjenesten og Kommissionen overvejer også muligheden for at opnå større effektivitet ved at centralisere støttefunktioner under ét fælles servicecenter. Den arbejder også i øjeblikket på idéen om at udvikle centraliserede og integrerede ledelsesinformationssystemer på områderne menneskelige ressourcer, IT og logistik, som omfatter alle FSFP-missioner. Der afventes desuden en række afgørelser om at lægge lageret for civile krisestyringsmissioner, som blev oprettet i 2012²³, ind under et sådant system. Dette vil kunne forbedre forvaltningen af eksisterende civile missioners aktiver.

EUPOL’s fodaftryk: succes lokalt, men generel bekymring med hensyn til bæredygtighed

42

Retten undersøgte, om EUPOL har bidraget til de fremskridt, som det nationale politi, indenrigsministeriet og udvalgte strafferetlige institutioner har gjort inden for de enkelte aktionslinjer, om overvågnings-, vejlednings-, uddannelses- og rådgivningsaktiviteterne har givet de ønskede resultater²⁴, og i hvilket omfang disse resultater vil være bæredygtige.

Der blev konstateret mere markante forbedringer på to af de tre aktionslinjer

43

Der blev konstateret mere markante forbedringer i de to første af EUPOL’s tre aktionslinjer. Med hensyn til aktionslinje 1 (at fremme institutionelle reformer i indenrigsministeriet) har det nationale politi taget betydelige skridt i retning af at udvikle en civil politistyrke, men det er fortsat en meget militaristisk organisation. Indenrigsministeriet har udarbejdet mange interne politiske erklæringer, men hidtil er kun få af dem blevet implementeret i hele landet. Det har oprettet og fører en elektronisk database til at forvalte dets betydelige menneskelige ressourcer (Tashkeel), men det har begrænset kapacitet til at udnytte dette værktøj fuldt ud, og planlægningen af deployeringen kunne gøres mere fleksibel. Der er mangel på professionelle tjenestemænd med en relevant administrativ baggrund. På trods af EUPOL’s støtte opstod der for nylig problemer med hensyn til køns- og menneskerettighedsspørgsmål i indenrigsministeriet. Kvinder tegner sig for eksempel stadig kun for 2 % af den nationale politistyrke. Korruption i ministeriet og politiet er fortsat et stort problem og indvirker negativt på offentlighedens tillid.

44

Med hensyn til aktionslinje 2 (at gøre den nationale politistyrke mere professionel) er et lokalt politikoncept, hvor der lægges vægt på, at politiet knytter bånd og arbejder tæt sammen med borgerne, blevet delvis gennemført på grundlæggende niveau i visse områder, og konceptet er blevet almindeligt anerkendt som den ønskede model for fremtidigt politiarbejde i Afghanistan. Efterretningsbaseret politiarbejde er også blevet anerkendt som et effektivt redskab til at fremme det nationale politis professionalisme, men anvendes ikke i hele landet. Undersøgelser af data om kriminalitet viser, at det afghanske kriminalpolitis undersøgelsesmedarbejdere har begrænset kapacitet til at efterforske og afsløre forbrydelser. Kriminalefterforskningsafdelingens tekniske kapacitet og lederskab er stadig underudviklet grundet manglende informationsudveksling og utilstrækkelig uddannelse. Forholdet mellem politi og anklagere er ofte svagt og ineffektivt. Det nationale politi og statsadvokaten er blevet tilskyndet og støttet af det internationale samfund til at samarbejde både institutionelt og operationelt. Generelt set er samarbejdet forbedret, men antallet af sager indbragt af politiet til statsadvokaten er fortsat lavt. Politiet har vist, at det er i stand til at gennemføre omfattende operationer på en professionel måde (at skabe et sikkert miljø til at afholde valget for nylig var en stor præstation), men der er behov for yderligere bistand i forbindelse med det daglige politiarbejde, navnlig for så vidt angår beredskabets effektivitet. Det nationale politis callcentre, som er oprettet i tilknytning til operationelle centre, er bredt anerkendt som et vigtigt delmål hen imod at forbedre politiets kommando og kontrol. Endelig vurderes uddannelseskapaciteten at være effektiv, men der er fortsat mange udfordringer på dette område, herunder omdannelsen af de for nyligt overdragne uddannelsesinstitutioner til specialiserede ekspertisecentre.

45

Aktionslinje 3 (at knytte den nationale politistyrke til reformen af retssystemet) har været det område, hvor det har været sværest for EUPOL at opnå resultater. Det skal imidlertid ses i lyset af den begrænsede støtte fra det internationale samfund. Justitsministeriets og statsadvokatens samlede kapacitet er vokset, men deres institutionelle udvikling hæmmes af sikkerhedssituationen og oprørernes angreb²⁵, manglende professionalisme, dårligt uddannede anklagere og korruption. Samarbejdet mellem politi og anklagere er stadig begrænset, og der er mange udfordringer og mangler på institutionelt og individuelt niveau, især i forbindelse med retsforfølgning af korruption blandt højtstående embedsmænd. Det er stadig vanskeligt at beskytte og håndhæve tiltaltes og mistænktes rettigheder i Afghanistan. Med hensyn til udarbejdelse, vedtagelse og håndhævelse af straffelovgivningen er der gjort visse fremskridt, men de grundlæggende internationale krav på områder som retsstatsforhold, bekæmpelse af korruption og menneskerettigheder er stadig ikke opfyldt.

EUPOL har i vidt omfang haft succes med uddannelsesrelaterede aktiviteter, men i mindre grad med mentorordninger og rådgivning: Projekterne har kun i begrænset omfang bidraget til at opfylde missionens mål

46

EUPOL har bidraget til uddannelse af politifolk på flere forskellige måder. Den har udviklet en ”train the trainer”-tilgang (”undervis underviseren”) og givet uddannelseskurser til det nationale politi, samtidig med at den har ydet mentorbistand til det afghanske indenrigsministerium og den nationale politiledelse om uddannelsesspørgsmål. Endelig har missionen taget initiativ til politiakademiet, en permanent specifik uddannelsesfacilitet, og leveret undervisningsplaner²⁶.

47

I slutningen af 2008 begyndte EUPOL at intensivere og udvikle uddannelseskomponenten til, hvad der skulle blive en hjørnesten for dens aktiviteter. I slutningen af 2014 havde den udviklet og leveret omkring 1 400 undervisningskurser til ca. 31 000 elever. Rettens besøg i Kabul gav bevis for, at EUPOL’s uddannelsesrelaterede aktiviteter har bidraget til en professionalisering af det nationale politi. Kurserne var relevante og vedrørte store uddannelsesmæssige mangler. Ved at målrette kurserne mod højtstående politifolk, der ikke er omfattet af andre internationale organer, tilførte EUPOL reel EU-merværdi ved at indbygge elementer af den civile politiindsats i uddannelsen af nationale politichefer. Endvidere har ”train the trainer”-tilgangen” fremmet afghansk ejerskab og forbedret bæredygtigheden af uddannelsesaktiviteterne.

48

Etableringen af politiakademiet var en milepæl i overdragelsen af det politimæssige uddannelsessystem til afghansk lederskab. I 2010 indledte EUPOL drøftelser med indenrigsministeriet i samordning med NTM-A og GPPT om etableringen af et politiakademi. Alle berørte parter enedes om, at politiakademiet skulle etableres som en platform for efteruddannelse af politifolk på strategisk, operationelt og taktisk plan. I august 2010 foreslog EU efter en feasibilityundersøgelse en koordineret indsats hvorved a) EUPOL i overensstemmelse med sit mandat skulle udvikle undervisningsplaner og kurser for det nye akademi, og b) EU-delegationen og FPI skulle finansiere uddannelsesfaciliteter og varetage projektstyringen i overensstemmelse med forordningen om stabilitetsinstrumentet²⁷. Projektet blev gennemført som en hastesag, og akademiet stod færdigt i januar 2014 til en endelig udgift på 7,3 millioner euro.

Foto 2

EUPOL og det afghanske politi

Kilde: EUPOL

49

Med hensyn til undervisningsplaner forpligtede det nationale politis undervisere sig til at arbejde med de eksisterende planer og udvikle dem yderligere. Nogle undervisere påpegede imidlertid, at der var behov for læseplaner, som var bedre tilpasset til den afghanske kontekst, og som medtog emner som f.eks. islamisk lov og lokale skikke, med praktiske eksempler fra dagligdagen i Afghanistan. Nogle undervisere indrømmede også, at de udelod visse emner, såsom korruption, menneskerettigheder og kønsspørgsmål, som de betegnede som ”unødvendige” eller ”følsomme”.

50

EUPOL har ikke gennemført en samlet evaluering af de resultater, der er opnået fra dens mentorordninger og rådgivning. Revisorerne fandt imidlertid bevis for, at EUPOL’s mentorordninger og rådgivning faktisk har bidraget til at forbedre de faglige kvalifikationer hos personer, der er ansat i de relevante afghanske institutioner (det nationale politi, indenrigsministeriet og justitsministeriet). Med få undtagelser blev EUPOL’s dækning af stillinger i de afghanske ministerier og det nationale politi anset for at være i overensstemmelse med og relevante for missionens mandat.

51

Tekstboks 3 indeholder eksempler på typiske EUPOL-aktiviteter på områderne mentorordninger, rådgivning og overvågning.

Tekstboks 3

Eksempler på mentor-, rådgivnings- og overvågningsaktiviteter

Eksempel 1 - EUPOL’s rådgivning i justitsministeriet

Inden for rammerne af aktionslinje 3 (at knytte den nationale politistyrke til retssystemet i bredere forstand) ydede en ekspert fra EUPOL bistand til lederen af den strafferetlige afdeling i det afghanske justitsministeriums lovgivende afdeling med henblik på at forbedre kapaciteten og levere resultater på følgende områder:

οudformning af lovgivning

οstøtte til mentee’ens rolle i sekretariatet for bekæmpelse af bortføringer og menneskehandel

οanalyse af mentee’ens tjenstlige behov og tilrettelæggelse af kurser og workshops

οorientering om internationale love og sammenlignende undersøgelser med udenlandske retssystemer.

Eksempel 2 - EUPOL’s mentorordninger på politiakademiet

Forvaltningen af politiakademiet, som giver og udvikler uddannelseskurser for det afghanske nationale politi, er stadig meget mangelfuld med hensyn til ledelsesfærdigheder. På tidspunktet for Rettens revision rådgav og ydede en EUPOL-ansat mentorbistand til den øverstbefalende for politiakademiet med henblik på at forbedre den strategiske forvaltning og planlægningskompetencerne.

52

Der var imidlertid også væsentlige mangler. Udvælgelsen af de stillinger, som der skulle ydes mentorbistand til, var ikke behørigt dokumenteret i sagsakterne vedrørende mentorordningerne. I ingen af de seks sagsakter, som blev gennemgået i forbindelse med revisionen, fandt revisorerne en struktureret forklaring med argumenter for at vælge den specifikke mentee. Det er derfor vanskeligt at fastslå med sikkerhed, om EUPOL’s mentor-, overvågnings- og rådgivningsaktiviteter var målrettet mod de mest relevante stillinger. Der var heller ingen analyse af den opfattede mangel på kapacitet i Afghanistan eller følgelig en plan til løsning af specifikke svagheder.

53

At opnå mærkbare resultater i mentorordninger og rådgivning er en kompleks og langvarig proces, der også afhænger af eksterne faktorer - såsom den vanskelige sikkerhedssituation, den hyppige udskiftning af afghanske embedsmænd og EUPOL-mentorernes rotation²⁸ (jf. tekstboks 4).

54

På trods af det forhold, at EUPOL’s mentorer regelmæssigt roterer, har EUPOL ikke systematisk indført en klar og konsekvent overdragelsesprocedure for at sikre en gnidningsløs videreførelse af aktiviteter og undgå huller og fordrejninger, der vil kunne undergrave mentorforholdet. Retten konstaterede, at overdragelsen i høj grad afhang af den enkelte mentor og ofte var hæmmet af den nye mentors sene ankomst og manglen på proceduremæssig konsekvens.

Tekstboks 4

Typiske udfordringer for EUPOL’s rådgivere

Eksempel 1 - Rotation af det nationale personale

Et af EUPOL’s centrale mål er at fremme de afghanske bestræbelser på at forbedre efterforskningsteknikker og -procedurer. Rettens revisorer konstaterede imidlertid, at vedvarende bestræbelser i stor udstrækning var blevet undermineret af den hurtige personaleudskiftning i kriminalefterforskningsafdelingen (CID) under indenrigsministeriet. På tidspunktet for Rettens revision var EUPOL’s 15 mentees i indenrigsministeriet blevet erstattet, én efter én med korte mellemrum, af forskellige årsager, herunder politisk motiverede personalebevægelser.

Et andet eksempel er den mentorbistand, der er ydet til Kabuls politidistrikt 4 inden for rammerne af Phoenix-projektet, et af EUPOL’s flagskibsprojekter, der har til formål at fremme afghansk accept af principper og praksis for civilt politiarbejde. I dette politidistrikt er den øverstkommanderende blevet erstattet fem gange i løbet af halvandet år.

Eksempel 2 - Overensstemmelse mellem mentorordningernes og rådgivningens emner og missionens mål

Revisionen bekræftede de vanskeligheder, som EUPOL’s mentorer stod over for med hensyn til at holde møderne på sporet i forhold til MIP-målene. Målene var behørigt begrundet i de enkelte mentorplaner, men mentormøderne kom ofte på afveje på grund af mentee’ens arbejdsbyrde, personlige spørgsmål, anmodninger om ydelser eller fordele, klager over forskellige spørgsmål eller blot manglende interesse eller tid.

55

Den detaljerede registrering af mentormøder er et af de vigtigste redskaber til at sikre ansvarliggørelse og til at måle effektiviteten af overvågningen, mentorordningerne og rådgivningen. Revisorerne konstaterede, at EUPOL’s mentorer systematisk havde ført logbøger, men ikke på en ensartet måde. Desuden var logbøgerne ikke struktureret omkring tidsbestemte delmål, hvilket ville muliggøre reel måling af fremskridt.

56

I denne sammenhæng indeholder EUPOL’s mentorhåndbog, der blev indført i april 2013, en række bestemmelser, der kan føre til øget gennemsigtighed, ansvarlighed og sammenhæng, hvis den anvendes korrekt. På tidspunktet for revisionen var det imidlertid for tidligt at se reelle fremskridt med hensyn til behovsvurderinger og menteeudvælgelse, statusrapporter, overvågning, overdragelser eller evaluering.

57

De projekter, som EUPOL gennemførte, vedrørte hovedsagelig kontrakter om mindre leverancer og renovering, konferencer og workshops. Retten konstaterede, at de fleste af de undersøgte projekter stort set var i overensstemmelse med og i det væsentligste til gavn for missionens mandat, men at de enkelte EUPOL-mentorer ofte foreslår projekter inden for et bestemt interesseområde uden at anvende en tilgang baseret på en systematisk vurdering af behovene.

58

De enkelte projekter bidrog imidlertid kun i begrænset omfang til missionens mål. Ved udformningen af projekter lagde EUPOL ikke tilstrækkelig vægt på behovet for en samlet strategi, inden for hvilken projekterne kunne bidrage til opfyldelse af målene med missionen, og som var tæt forbundne med individuelle MIP-delmål. Desuden udviklede EUPOL ikke projekter på grundlag af en logisk ramme, hvilket ville have gjort det nemt at identificere mål, aktiviteter, output, resultater og effekt (jf. tekstboks 5).

Tekstboks 5

Eksempler på projektaktiviteter

Eksempel 1

EUPOL tog initiativ til udarbejdelsen af en uddannelsespakke om børns rettigheder og politiarbejde, bestående af en brochure og en video, for at afhjælpe problemet med hyppige krænkelser af børns rettigheder og børnemishandling forårsaget af det nationale politi. Formålet med pakken var at integrere de grundlæggende principper for menneskerettigheder i uddannelsen af nationale politifolk i hele landet og knytte dem til praktiske eksempler på, hvordan man respekterer og beskytter børn. Brochuren blev offentliggjort på Dari-Pashto (90 000 eksemplarer) og på Engelsk-Dari (10 000 eksemplarer). Videoen varede en time og var baseret på fire historier fra Afghanistan. De samlede omkostninger beløb sig til 100 000 euro.

Eksempel 2

I januar 2014 afholdt EUPOL en konference og workshopper om efterretningsbaseret politiarbejde. Aktiviteten var rettet mod ledende personale på distriktspolitikontorer i Kabul by. De behandlede emner blev valgt for at skabe opmærksomhed om efterretningsbaseret politiarbejde og for at indarbejde strategier herfor i det daglige politiarbejde. Budgettet for denne aktivitet var 12 000 euro.

59

Gennemførelsen af projekter har været hæmmet af interne faktorer, navnlig opsplitning, besværlige indkøbsprocedurer, manglende projektledelsesekspertise, ukorrekte tekniske specifikationer og den hurtige rotation af EUPOL’s personale. Eksterne faktorer, såsom kontrahenternes manglende pålidelighed, ustabile forhold på markedet og en ustabil lokal kontekst og sikkerhedsmæssig situation, har også mindsket effektiviteten af projekterne betydeligt. Som følge heraf var budgetgennemførelsesgraden lav i perioden 2011-2014 (ca. 43 %), og mange bud blev annulleret, fordi de tekniske specifikationer var ukorrekte. EUPOL har i gennemsnit gennemført 45 projekter hvert år med et budget på ca. 40 000 euro hver. For nylig gennemgik CPCC og EUPOL en række projekter og identificerede erfaringer, hvilket har ført til metodologiske forbedringer²⁹.

60

For at forenkle indkøbsproceduren tillod FPI brug af fleksible procedurer fra 29. januar 2013 og fremefter. Dette giver mulighed for at anvende en procedure med forhandling med en enkelt tilbudsgiver som standard³⁰. Ændringen førte til en markant stigning i andelen af procedurer, der førte til kontraktindgåelse, som steg fra 61 % i 2012 til 74 % i 2013. Ikke desto mindre viser en analyse af indkøbsstatistikkerne, at andelen af annullerede procedurer stadig udgjorde 24 %, hvilket navnlig skyldtes, at der i nogle tilfælde ikke blev modtaget bud, at de afgivne bud oversteg budgettet, eller at buddene ikke opfyldte de tekniske betingelser.

Forudsætningerne for at fastholde de resultater, der hidtil er opnået, er endnu ikke på plads

61

Det nationale politi har gjort synlige fremskridt i den periode, der er omfattet af revisionen. En del af disse fremskridt kan uden tvivl tilskrives EUPOL, der er en vigtig international bidragyder på stedet. Ifølge EU-Udenrigstjenestens egen strategiske gennemgang³¹ lider politiet og retsvæsenet fortsat under systemiske svagheder, herunder utilstrækkelig institutionel udvikling, en delvis ineffektiv retlig ramme og de enkelte ansattes begrænsede kapacitet. Politisk indflydelse, korruption og politiindsatsens uundgåelige fokus på bekæmpelse af oprørerne for at afhjælpe den dårlige overordnede sikkerhedssituation er stadig en hindring for yderligere institutionel udvikling af det strafferetlige område som helhed. Dette kan påvirke bæredygtigheden af de fremskridt, der er opnået hidtil.

62

Afghanistans budget for 2014 var på ca. 7,6 milliarder USD, og donorbistanden forventes at udgøre omkring 4,8 milliarder USD - ca. 60 % af det samlede beløb. Det autoriserede antal ansatte i den afghanske hær og det afghanske politi er 352 000. For at reducere omkostningerne ved opretholdelse af denne styrke planlægger NATO at nedbringe antallet til 228 500 inden udgangen af 2017, hvis sikkerhedssituationen tillader det. Analytikere³² mener imidlertid, at det sandsynlige sikkerhedsklima i 2015-2018 vil kræve en afghansk hær og et afghansk politi med en samlet sikkerhedsstyrke på omkring 373 000 ansatte.

63

I henhold til EU-Udenrigstjenesten³³ leveres 86 % af indenrigsministeriets og det nationale politis budget af internationale donorer, hvilket gør, at hele politisektorens bæredygtighed i høj grad anhænger af støtte fra det internationale samfund.

64

Uddannelsesaktiviteter kan forventes at være bæredygtige på mellemlang sigt, forudsat at de lokale forhold ikke forværres væsentligt. EUPOL har gjort en stor indsats for gradvist at inddrage det afghanske lederskab i udviklingen af uddannelsestilbud og forvaltningen af politiuddannelsesstederne. Det følger heraf, at selv om EUPOL stadig er involveret i overvågningen af de uddannelsestilbud, der udbydes på uddannelsesstederne, har de afghanske myndigheder i vid udstrækning overtaget planlægningen, gennemførelsen og opfølgningen af uddannelsesaktiviteter. Men uddannelsestilbuddenes bæredygtighed afhænger hovedsagelig af, at der i højere grad udvikles et egentligt ejerskab hos de afghanske myndigheder. Ved revisionen konstateredes det, at hvis ikke politiuddannelsesstedernes administrative kapacitet og finansielle uafhængighed styrkes, vil den langsigtede bæredygtighed af deres aktiviteter være i fare. På trods af at indenrigsministeriet har underskrevet et aftalememorandum, hvori det indvilligede i at afholde de operationelle omkostninger til driften af de to uddannelsessteder³⁴, er ministeriet tilbageholdende med at afsætte tilstrækkelige finansielle ressourcer, hvilket har ført til vanskeligheder med hensyn til at håndtere den nødvendige logistik og driftsomkostningerne.

65

Bæredygtigheden af resultaterne af EUPOL’s mentorordninger og projekter afhænger også i høj grad af, om der er udviklet et afghansk ejerskab og synergier mellem de forskellige aktiviteter, og endelig af opfølgning og evaluering. Ved revisionen konstateredes det, at der ikke var taget tilstrækkeligt højde for disse spørgsmål i mentorplanerne, eller at de ikke var blevet behandlet systematisk i de tidlige faser af aktivitetsplanlægningen.

EUPOL’s arv: Udfasning - hvad er næste skridt?

66

Retten undersøgte, om EU-Udenrigstjenesten og Kommissionen i tilstrækkelig grad har forberedt udfasningen af EUPOL og har udarbejdet en samlet plan, der for det første tager hensyn til den overordnede strategi for EU og andre aktører/donorer og for det andet behandler spørgsmål vedrørende realisering af aktiver.

Planlægningen af exitstrategien er godt i gang, men der er behov for yderligere arbejde

67

I juni 2013 udarbejdede EU-Udenrigstjenesten og Kommissionen et fælles arbejdsdokument³⁵, hvori de redegjorde for EU’s aktiviteter og de tilbageværende udfordringer forbundet hermed, og forelagde en række forslag til områder, som kunne komme i betragtning til EU-støtte efter 2014. I december 2013 udsendte EU-Udenrigstjenesten et dokument med en strategisk gennemgang³⁶, som primært var en sammenfatning af den selvevaluering, EUPOL udførte i november 2013³⁷. Missionen vurderede, at den gennemsnitlige udnyttelsesgrad ved udgangen af 2014 for objektivt kontrollerbare indikatorer kunne forventes at være 60 %³⁸. Hvad angår de fremskridt, som det nationale politi havde opnået, blev det i vurderingen konkluderet, at nogle af de opgaver, der udføres under EUPOL’s tre aktionslinjer, kunne overdrages til de afghanske myndigheder, navnlig aktiviteterne i tilknytning til uddannelse, men at EU’s organer eller andre aktører burde overtage eller bygge videre på de fleste af dem.

68

I juni 2014 forpligtede³⁹ Rådet sig til at forlænge EUPOL-mandatet indtil udgangen af 2016. Det gentog også EU’s tilsagn om en samlet strategi, herunder en gennemførelsesplan, der skal følges både af EU-institutionerne og medlemsstaterne.

69

I denne forbindelse udarbejdede chefen for EU’s delegation i Kabul (der også fungerede som EU’s særlige repræsentant i Afghanistan) og chefen for EUPOL den 23. juni 2014 et fælles papir⁴⁰ om en styrkelse af kontoret for EU’s særlige repræsentant med henblik på at bygge videre på EUPOL’s resultater inden for retsvæsen og retsstatsforhold. Dokumentet identificerede en række områder, hvor kontoret for EU’s særlige repræsentant kan inddrages efter afslutningen af EUPOL’s mandat. Det vigtigste forslag omhandlede, at der blev udpeget en række internationale og nationale eksperter til kontoret med ansvar for opgaver, der udelukkende vedrørte strategisk/politisk dialog.

70

Parallelt hermed foreslog Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten i det flerårige vejledende program for 2014-2020 politiindsats og retsstatsprincippet som en af fire målsektorer. Revisionen fremhævede to centrale problemer i relation til dette planlægningsdokument. For det første har de foreslåede resultatindikatorer ikke relation til EUPOL’s civile politimæssige resultater, men er i stedet mest påvirket af eksterne faktorer (såsom sikkerhedssituationen og militære konflikter), selv om det med rette bemærkes i det flerårige vejledende program, at EU kan bygge videre på arbejde, der er udført af FSFP-missionen (EUPOL) på området. For eksempel er indikatoren ”antal dødsfald i væbnede konflikter - civile ofre” en meget generisk metode til at måle det forventede resultat af en styrkelse af ”det afghanske politis kapacitet til at opretholde og bevare sikkerheden i Afghanistan”. Nogle ville mene, at der også hver dag forekommer dødsfald i væbnede konflikter som følge af de primært militære operationer, som fortsat kan forekomme i Afghanistan i fremtiden, og at det derfor ikke er en præcis indikator for det nationale politis civile politikapacitet.

71

For det andet har EU-Udenrigstjenesten i princippet begrænsede muligheder for finansiering af udviklingsbistand til Afghanistan i den kommende periode. På den ene side kan anvendelse af budgetstøtteinstrumentet ikke være en løsning for Afghanistan i øjeblikket. På den anden side anser EU-Udenrigstjenesten den projektbaserede tilgang for at være suboptimal på grund af vanskeligheder med at finde modtagere og på grund af den betydelige administrative byrde, der er forbundet med forvaltningen af projekter. EU-Udenrigstjenesten har derfor til hensigt at anvende trustfonde, hovedsagelig LOTFA⁴¹, som det foretrukne instrument i retsstatssektoren i Afghanistan. Hvis LOTFA er det vigtigste redskab til finansiering af den afghanske retsstatssektor, indebærer det imidlertid, at der skal tages højde for to problemer: a) trustfonden LOTFA er tidligere blevet stærkt kritiseret for dårlig forvaltning af midler og manglende gennemsigtighed af alle donorer, herunder EU, som har besluttet midlertidigt at suspendere sine betalinger til fonden, og b) indtil videre har LOTFA haft meget begrænset erfaring med kapacitetsopbygning i sektoren. Selv om fase IV af LOTFA i 2011 omfattede en søjle for kapacitetsudvikling hos det civile politi, har trustfonden i hele sin levetid næsten udelukkende været anvendt som en mekanisme til udbetaling af lønninger. F.eks. udgjorde politilønninger i 2013 506 millioner USD ud af et budget på 524 millioner USD. Reelt er under 3,5 % af budgettet afsat til kapacitetsopbygningsprojekter og andre projekter. Selv hvis kapacitetsopbygning i fremtiden kommer til at udgøre en større del af LOTFA’s budget, er fonden stadig struktureret med henblik på at dække de løbende omkostninger for det nationale politi og ikke med henblik på kapacitetsopbygning.

Afvikling: Der er behov for en koordineret og struktureret tilgang

72

EU-Udenrigstjenesten og Kommissionen har udviklet en procedure og retningslinjer for afslutningen af FUSP-operationer. I henhold til disse retningslinjer behøver EUPOL ikke at forelægge lukningsplaner, som skal godkendes af Kommissionen, før end tre måneder før den bemyndigede afslutning af aktionerne. En så sen forelæggelse af disse dokumenter indebærer risici. Perioden mellem 2014 og udgangen af 2016 bliver meget vigtig af to grunde. For det første vil missionen blive skåret betydeligt ned i 2015 og 2016. Som det også understreges af Kommissionens Interne Revisionstjeneste⁴², vil en reduktion af missionen på grund af udfasningen indebære en højere risiko for kontrolmiljøet - hovedsagelig på grund af personalenedskæringer i centrale kontrolfunktioner, demotivation blandt de ansatte, tab af ekspertise og presset for at bruge det resterende indkøbsbudget inden udløbet af mandatet. For det andet er værdien af de involverede aktiver betydelig. Det er derfor vigtigt, at EUPOL’s planlægning af afviklingen koordineres ordentligt og påbegyndes i god tid⁴³.

73

I forbindelse med regnskabsføring anvender EUPOL kasseregnskabsprincippet: Aktiverne beløber sig - ansat til anskaffelsespris - til i alt 49,6 millioner euro. Målt i værdi er EUPOL’s vigtigste aktiver pansrede køretøjer (25,2 millioner euro) og IT-kommunikations- og sikkerhedsudstyr (15,4 millioner euro) efterfulgt af bygningerne i EUPOL-komplekset (4,8 millioner euro). Det er klart, at værdiansættelsen af denne type aktiver (biler, IT osv.) til anskaffelsesprisen ikke afspejler deres reelle værdi.

74

Ifølge EUPOL’s fortegnelser er der 146⁴⁴ pansrede køretøjer i Afghanistan, hvoraf kun nogle få var i brug. Det gennemsnitlige kilometertal for disse køretøjer var 22 700 km. I EUPOL’s fortegnelse klassificeres kun 7 køretøjer som ”ikke operationelle” og 11 som ”brugte”. Resten er enten ”i god stand” eller ”nye”.

75

EUPOL er ansvarlig for at undersøge de forskellige muligheder for at overføre biler til EU-organer eller medlemsstaternes ambassader eller for at donere dem til andre internationale organisationer, der arbejder i Afghanistan. Den er også ansvarlig for at gennemføre de nødvendige administrative procedurer for udførsel af aktiver, der ikke kan overdrages i Afghanistan. Det er derfor vigtigt, at CPCC arbejder tæt sammen med missionen og - i god tid, før mandatet udløber - sikrer, at aktiver afhændes uden problemer og ikke akkumuleres på en måde, der indebærer risici.

76

Ved revisionen konstateredes det, at der er sket en samordning mellem EU’s relevante tjenestegrene (CPCC og FPI), men at de ikke har aftalt fælles, proaktive og dækkende regler med klart definerede roller og ansvarsområder.

9Rådet for Den Europæiske Union, Report on the Fact Finding Mission on possible ESDP Mission to Afghanistan, 18. december 2006.

10Centre for European Reform, Policy Brief, april 2010.

11Ud af i alt 34 provinser.

12CPCC 13077/11, EUPOL Afghanistan operational assessment report, 11. oktober 2011.

13Den fælles aktion om oprettelse af EUPOL-missionen fastsætter: ”Rådet og Kommissionen påser inden for deres respektive kompetenceområder, at der er sammenhæng mellem gennemførelsen af denne fælles aktion og Fællesskabets optræden udadtil i overensstemmelse med traktatens artikel 3. Rådet og Kommissionen samarbejder med henblik herpå.”

14Frankrig, Italien, Nederlandene, Portugal, Polen og Spanien.

15Den Europæiske Gendarmeristyrke (EUROGENDFOR) er en multinationalt politistyrke, der alene består af dele af politistyrker med militær status. EGF fokuserede hovedsagelig på uddannelse og rådgivning. Styrkens eksperter var en del af de nationale missioner, men de udførte deres opgaver under NTM-A-kommandovejen. Antallet af ansatte ved EGF-missionen toppede med ca. 400 ansatte i maj 2011 og har været faldende lige siden.

16NTM-A gennemførte et omfattende initiativ for politiuddannelse, som var skræddersyet til sikkerhedssituationen på stedet. Ved udgangen af 2011 opererede NTM-A på 23 uddannelseslokaliteter i Afghanistan med 778 undervisere og 2 825 kontrahenter, der leverede støttetjenester.

17EUPOL har ydet et særdeles stort bidrag til det internationale politikoordineringsråd (IPCB) i Afghanistan, for eksempel ved at sikre driften af IPCB’s sekretariat. IPCB’s blev oprettet i 2007 med det formål at fungere som det vigtigste internationale organ for koordinering af politirelaterede internationale organisationer.

18Navnlig blev der lagt vægt på at udbygge efterretningskapaciteten og den strafferetlige efterforskningskapacitet.

19”Ten-Year Vision” (den tiårige vision) er et dokument fra det afghanske indenrigsministerium, som fastsætter strategiske mål og beskriver den ønskede situation for det afghanske politi om 10 år.

20Output er de produkter og tjenester, en aktivitet eller et projekt frembringer, og resultater/udfald er de fordele, som en målgruppe opnår som følge af aktiviteten eller projektets output.

21Dette redskab anvendes i øjeblikket af andre FSFP-missioner.

22For budgetmæssige aspekter vedrørende missionens gennemførelse.

23Rådets afgørelse 2012/698/FUSP af 13. november 2012 om oprettelse af et lager for civile krisestyringsmissioner (EUT L 314 af 14.11.2012, s. 25), der har til formål at sikre en hurtig deployering af udstyr til nuværende og fremtidige civile krisestyringsmissioner med henblik på at styrke Unionens kapacitet, navnlig ved at søge at sikre hurtig og kontinuerlig adgang til vigtige aktiver.

24De kriterier, der blev anvendt i vurderingen, er baseret på EUPOL’s indikatorer for opfyldelse af mandat og, så vidt muligt, på en eksisterende tredjepartsundersøgelse af offentlighedens opfattelse af det nationale afghanske politi.

25I 2012 blev 57 anklagere dræbt.

26Til politiakademiet og centret for kriminalitetsstyring.

27Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1717/2006 af 15. november 2006 om oprettelse af et stabilitetsinstrument (EUT L 327 af 24.11.2006, s. 1).

28Ifølge EUPOL’s statistikker var den gennemsnitlige tid for deployering/anvendelse af en EUPOL-mentor i perioden 2008-2013 12,5 måneder.

29Eftersom de metodologiske ændringer blev indført for ganske nylig, er Retten endnu ikke i stand til at vurdere deres effektivitet.

30I sin særberetning nr. 18/2012 ”Den Europæiske Unions bistand til Kosovo på retsstatsområdet” anbefalede Retten, at EU-Udenrigstjenesten og Kommissionen gennemgik udbudsprocedurerne for at sikre, at de opfylder FSFP-missionens operationelle behov (http://eca.europa.eu).

31EU-Udenrigstjenesten, Strategic review of EUPOL Afghanistan, 13. december 2013.

32Centre of Naval Analyses, Independent Assessment of the Afghan National Security Forces, Washington, januar 2014.

33EU-Udenrigstjenesten, Revised Concept of Operations for EUPOL Afghanistan, juni 2014.

34Til politiakademiet og centret for kriminalitetsstyring.

35EU-Udenrigstjenesten, EU action to support Afghan efforts in strengthening civilian policing and rule of law post 2014 (EU’s indsats for at støtte bestræbelser på at styrke den civile politiindsats og retsstatsprincippet efter 2014), 14. juni 2013.

36EU-Udenrigstjenesten, Strategic review of EUPOL Afghanistan, den 13. december 2013.

37EUPOL, CMPD tasking paper (CMPD opgavetildeling*), 11. november 2013.

38I henhold til dette dokument forventes udnyttelsesgraden for mål og opgaver at ligge på gennemsnitlig 60 % pr. udgangen af 2014 og at variere fra 31 % til 85 %.

39Rådet for Den Europæiske Union, Rådets konklusioner om Afghanistan, 23. juni 2014. EUPOL’s mandat blev officielt forlænget den 17. december 2014 ved Rådets afgørelse 2014/922/FUSP.

40”Reinforcement of the EU Special Representative Office with a view of building upon EUPOL Afghanistan achievements in the sectors of Justice and rule of law” (styrkelse af EU’s særlige repræsentants kontor med henblik på at bygge videre på de resultater, som EUPOL Afghanistan har opnået inden for retsvæsen og retsstatsforhold), 23. juni 2014.

41LOTFA er en trustfond oprettet af UNDP i 2002. Den blev næsten udelukkende brugt som mekanisme for koordinering af bidrag fra donorer til at udbetale lønninger til det afghanske nationale politi.

42Internal Audit Service Audit Report on FPI - Control Strategy 24/07/2014.

43Allerede i september 2013 fik EUPOL FPI’s godkendelse til at sælge to brugte elgeneratorer, og den har også doneret seks køretøjer til EU’s delegation og to til kontoret for generaldirektoratet for humanitær bistand og civilbeskyttelse i Afghanistan.

44Der blev købt 19 biler i 2006, 1 i 2007, 124 i 2008 og 10 i 2012.

Konklusioner og anbefalinger

77

Det er lykkedes Den Europæiske Union at etablere en europæisk civil politimission i Afghanistan i særligt usikre og barske omgivelser. Efter en vanskelig start har EUPOL gradvist opnået anerkendelse fra andre aktører for sin ekspertise og for sit væsentlige bidrag til den igangværende reform af politisektoren.

78

Retten konstaterede, at EUPOL har opfyldt sit mandat delvist effektivt. Der blev konstateret mere markante forbedringer på to af EUPOL’s tre vigtigste aktionslinjer. EUPOL’s aktiviteter har i vidt omfang været vellykkede på uddannelsesområdet, men i mindre grad inden for mentorordninger og rådgivning. Nogle projekter har kun i begrænset omfang bidraget til missionens mål. Nogle eksterne faktorer kan til dels forklare dette, mens andre mangler kan tillægges EUPOL selv.

79

Med hensyn til planlægning blev der forud for EUPOL’s mandat foretaget en grundig vurdering af afghanske behov. Målene var afstemt efter Afghanistanaftalen fra 2006 og de prioriteter, der var fastsat i den nationale udviklingsstrategi for Afghanistan.

80

Mandatet, som var at yde strategisk rådgivning på højere stillingsniveauer i politihierarkiet inden for politiområder med relation til retsstaten i almindelighed, sikrede EU-merværdi ved at tilvejebringe et element, der hidtil havde manglet i de igangværende internationale bestræbelser på det pågældende tidspunkt. EUPOL stod imidlertid over for en vanskelig opgave i forbindelse med gennemførelsen af sit mandat på grund af den næsten fuldstændige mangel på en funktionsdygtig politistyrke, det betydelige antal analfabeter i politiet og udbredt korruption.

81

Deployeringen af missionen var præget af vanskeligheder, og EUPOL led under iboende begrænsninger i relation til ansættelse af personale og logistiske problemer. Medlemsstaterne fandt, at det var vanskeligt at levere kvalificeret personale i tilstrækkeligt antal, og dette betød, at den nødvendige operationelle styrke først blev nået med store forsinkelser. Deployeringen i provinserne var ligeledes kompliceret, hovedsagelig på grund af logistiske problemer og usikkerhed. I de fleste provinser var EUPOL ikke i stand til at indsætte tilstrækkeligt personale til at opfylde sit mandat korrekt (jf. punkt 11-21).

Anbefaling 1

EU-Udenrigstjenesten bør samarbejde med medlemsstaterne for at sikre, at fremtidige FSFP-missioner får tilstrækkelige logistiske, tekniske og menneskelige ressourcer til at kunne fungere med en kapacitet, der er tæt på den maksimalt autoriserede.

82

For så vidt angår koordinering lykkedes det ikke EUPOL at samle alle europæiske aktører under en fælles europæisk ramme med henblik på at forbedre den afghanske politiindsats. Missionen blev også udsat for konkurrence fra andre europæiske bilaterale missioner og andre europæiske og internationale tiltag, såsom EGF. EUPOL har imidlertid gjort en stor indsats og spillet en vigtig rolle med hensyn til at fremme samarbejdet med EU’s medlemsstater, og den har reelt søgt at fremme et bredere internationalt samarbejde.

83

Koordineringen mellem de forskellige EU-organer var ringe i begyndelsen. Ikke desto mindre banede Rådets strategi fra 2011 og oprettelsen af EU-Udenrigstjenesten vejen for en bedre koordinering med inddragelse af medlemsstaterne, EU-Udenrigstjenesten, Kommissionen, EU’s særlige repræsentant for Afghanistan, EU’s delegation i Kabul og EUPOL.

84

EUPOL’s relativt begrænsede midler og personale gjorde, at det, navnligt i de tidlige faser, var vanskeligt for missionen at blive hørt blandt større aktører som f.eks. den NATO-ledede NTM-A. Internationale aktører var uvillige til at blive koordineret af IPCB, som blev støttet af EUPOL. Det lykkedes derfor stort set ikke IPCB at forbedre koordineringen og tilsynet i sektoren. I de seneste par år er koordineringen med de vigtigste internationale aktører dog blevet forbedret betydeligt (jf. punkt 23-30).

85

Med hensyn til operationel støtte og vejledning fra hovedsædet konstaterede Retten, at EU-medlemsstaterne og EU-Udenrigstjenesten udviste en vis fleksibilitet ved at foreslå ændringer af EUPOL’s mandat og tilpasse det til den ændrede situation og de ændrede behov. Før 2013 var den operationelle planlægning og indikatorerne ikke helt egnede til at styre missionen på en effektiv måde. Men efter 2013 er disse spørgsmål blevet grundigt behandlet. EUPOL’s rapportering opfylder de grundlæggende krav om ansvarlighed, selv om resultatindikatorerne kan finjusteres yderligere. Vejledningen fra hovedsædet er blevet forbedret i tidens løb. EU-Udenrigstjenesten og Kommissionen er ved at undersøge mulighederne for at centralisere visse støttefunktioner gennem oprettelsen af et fælles servicecenter, et FSFP-lager for alle igangværende missioner og en centraliseret IT-funktion (jf. punkt 32-41).

Anbefaling 2

EU-Udenrigstjenesten og Kommissionen bør udarbejde forberedende foranstaltninger og støttefunktioner for at bistå med hurtig, effektiv og sammenhængende deployering af FSFP-missioner. Foranstaltningerne bør omfatte:

a)undervisning i EU’s procedurer og politikker for alt personale før deployering

b)dækkende retningslinjer for operationelle opgaver (f.eks. behovsanalyser, planlægning og overvågning af opgaver og rapportering) og retningslinjer for administrative områder (såsom informationsteknologi, finansiering og forvaltning af aktiver og menneskelige ressourcer) via en maksimal udnyttelse af erfaringerne fra tidligere missioner

c)etablering, ud fra et cost-benefitsynspunkt, af et fælles servicecenter for alle FSFP-missioner og optimering af anvendelsen af FSFP-lageret til at forvalte aktiverne fra igangværende missioner.

86

For så vidt angår de opnåede resultater og deres bæredygtighedspotentiale konstaterede Retten, at det nationale politi har gjort fremskridt med hensyn til at opnå befolkningens tillid, men at der stadig er systemiske svagheder. Der blev konstateret mere markante forbedringer på de to første af EUPOL’s tre aktionslinjer: Aktionslinje 1 (at fremme institutionelle reformer i indenrigsministeriet) og aktionslinje 2 (at gøre den nationale politistyrke mere professionel). Aktionslinje 3 (at knytte den nationale politistyrke til retssystemet i bredere forstand) har været det mest udfordrende område og det område, hvor der har været færrest resultater. Retten undersøgte også EUPOL’s resultater pr. aktivitetstype og konstaterede, at EUPOL i vidt omfang har haft succes med uddannelsesrelaterede aktiviteter, men mindre i grad med mentorordninger og rådgivning. Projekterne fulgte ikke de logiske rammer og var ikke tilstrækkeligt knyttet til andre aktiviteter til at skabe synergi (jf. punkt 43-60).

Anbefaling 3

EU-Udenrigstjenesten og FSFP-missioner bør samarbejde for yderligere at forbedre effektiviteten af de enkelte aktiviteter:

Uddannelse

a)”Train-the-trainer”-tilgangen har været værdifuld og bør være den foretrukne form for uddannelse under vanskelige omstændigheder med henblik på at sikre ejerskab og bæredygtighed.

b)Læseplanerne skal respektere EU’s værdier, men bør samtidig tage større hensyn til den lokale kultur, skikke og religion og omfatte praktiske eksempler fra dagligdagen i landet.

Overvågning, mentorordninger og rådgivning

c)Missionen bør regelmæssigt gennemføre en systematisk og omfattende evaluering af de resultater, der er opnået ved mentorordninger og rådgivning.

d)Proceduren for udvælgelse af mentee’er bør være baseret på en behovsvurdering, der er behørigt dokumenteret i sagsakterne vedrørende mentorordninger. Mentorlogbøger bør standardiseres og struktureres omkring tidsbestemte delmål, og mentorerne skal føre dem på en systematisk måde.

e)Med henblik på regelmæssig rotation af udstationeret personale bør der fastsættes klare og konsekvente overdragelsesprocedurer for at sikre en gnidningsløs videreførelse af aktiviteter og undgå huller og fordrejninger, der vil kunne undergrave mentorforholdet.

Projekter

f)Ved udformningen af projekter bør FSFP-missioner sikre, at de følger de logiske rammer, skaber synergi med mentoraktiviteterne og bidrager til opfyldelse af målene med missionen via en stærk forbindelse til individuelle MIP-delmål.

87

En bæredygtig sikkerhedssektor i Afghanistan kræver støtte fra det internationale samfund, og der er betydelige udfordringer. Forudsætningerne for en bæredygtig politistyrke er endnu ikke på plads. Den langsigtede bæredygtighed af resultaterne af EUPOL’s uddannelses- og mentorordninger er derfor i fare (jf. punkt 61-65).

Anbefaling 4

For at gøre resultaterne af FSFP-missioner mere bæredygtige bør EU-Udenrigstjenesten sikre, at der i den operationelle planlægning af alle missionens aktiviteter tages hensyn til bæredygtighed, ved at der foretages en systematisk evaluering af de lokale behov og den lokale kapacitet til at fastholde resultater.

88

EUPOL har udarbejdet en omfattende udfasningsplan for sine aktiviteter ved udgangen af 2016. Der er dog betænkeligheder med hensyn til, om ordningerne i det flerårige vejledende program for 2014-2020 vil gøre det muligt for EU at bygge videre på EUPOL’s resultater efter 2016. EU’s relevante tjenestegrene koordinerer deres aktiviteter, men de har ikke aftalt fælles og dækkende regler, der klart definerer roller og ansvarsområder. I betragtning af, at de pågældende aktiver samlet har en betydelig værdi, er procedurerne ikke tilstrækkeligt eller proaktivt koordineret fra hovedsædet (jf. punkt 67-76).

Anbefaling 5

For at sikre en gnidningsløs udfasning af FSFP-missionerne og afvikling af de tilknyttede aktiver:

a)bør EU-Udenrigstjenesten og Kommissionen udarbejde en fælles og omfattende strategi, der definerer roller og ansvarsområder i forbindelse med nedskæringen og lukningen af FSFP-missioner. Strategien bør sikre, at hovedsædet yder tilstrækkelig støtte til missionerne, og bør fokusere på foranstaltninger til at begrænse de specifikke risici, der er forbundet med nedskæringer og afslutningsprocessen

b)bør EU-Udenrigstjenesten og Kommissionen arbejde tæt sammen med FSFP-missionerne længe før udløbet af mandatet for at undgå, at der akkumuleres aktiver på en måde, der indebærer finansielle risici.

Vedtaget af Afdeling III, der ledes af Karel PINXTEN, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 19. maj 2015.

På Revisionsrettens vegne

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Formand

Bilag

Bilag I

EUPOL tidslinje

Bilag II

EUPOL-forpligtelser og -udbetalinger pr. budgetperiode

Budgetperiode
Forpligtelser
(euro)
Udbetalinger pr. 31.12.2014
(euro)
Gennemførelsessats

Juni 2007 - november 2008
43 600 000
43 099 416
99 %

December 2008 - maj 2010
81 400 000
71 056 597
87 %

Juni 2010 - juli 2011
54 600 000
49 274 871
90 %

August 2011 - juli 2012
60 500 000
51 918 127
86 %

August 2012 - maj 2013
56 870 000
46 179 558
81 %

Juni 2013 - december 2014
95 433 790
84 645 305
89 %

I alt
392 403 790
346 173 874
88 %

Kilde: EUPOL.

Bilag III

Gennemgåede sagsakter vedrørende EUPOL’s projekter og mentorordninger

Projekter

1
Støtte til nærpolitivirksomhed - POL - 14

2
Projekt Phoenix Kabul - 1.3.0.0

3
Overvågningssystem i Kabul politis hovedkvarter - pol- 13

4
Omstrukturering af overvågningsenhed POL - 8

5
En selvbærende Tashkeel-database - 1.2.2.0_26

6
ILP-konference - 2.1.2.0

7
Symposium om korruptionsbekæmpelse - ROL - 6

8
Koordinering af projekt vedrørende politi og anklagemyndighed (CoPP)

9
Brochure om børns rettigheder - ROL - 1

10
Børns og unges rettigheder i forbindelse med strafferetlig efterforskning - PC - 09

11
Forøgelse af antallet af kvinder i politiet i det afghanske nationale politi (ANP) - POL 6

Mentorordninger

12
MO3 - Leder af kriminalefterforskningsafdelingen, indenrigsministeriet

13
MO1, MO2 - Øverstbefalende for politiakademiet

14
MO4 - Viceminister for administration i indenrigsministeriet

15
MO4 - Direktør for antikorruptionsenheden (ACU) i statsadvokaturen

16
MO 5 - Leder af den strafferetlige enhed i den lovgivende afdeling af det afghanske justitsministerium

17
MO 6 - Leder af afdelingen for menneskerettigheder, kønsspørgsmål & børns rettigheder

Bilag IV

EUPOL’s feltkontorer i perioden fra 2007 til 2014

Kilde: EUROSTAT.

Kommissionens og EU-Udenrigstjenestens svar

Resumé

IV

Retsinstanserne og den internationale støtte var indledningsvis meget svage og begrænsede (sammenlignet med støtten til det afghanske nationale politi og indenrigsministerium).

I de første år af missionens mandat blev der især gjort brug af direkte uddannelse samt af ”train the trainer”-ordninger, som også er taget væsentligt af i de seneste år. EUPOL har nu i flere år gennemgående opfyldt sit mandat gennem mentorordninger og ved at yde rådgivning til de afghanske modparter.

EU-Udenrigstjenesten finder, at de projekter, der forvaltes af missionens projektcelle, i dag udgør et vigtigt supplerende redskab, som missionen kan anvende til at opfylde sine mål, sammenlignet med den utilstrækkelige ensretning i de første år af projektcellens eksistens.

VI

EUPOL har i høj grad bidraget til etableringen af internationale koordineringsstrukturer og deres virke, f.eks. det internationale politikoordineringsråd (IPCB). Dens mandat omfattede dog ikke at samle alle EU’s aktører under en fælles europæisk ramme.

VII

I de seneste år er EUPOL’s rapportering blevet forbedret og har udviklet sig fra at være mere beskrivende til at være analytisk. Siden 2013 anvender missionen objektivt kontrollerbare indikatorer til at måle både egne fremskridt og fremskridt i Afghanistan.

IX & X

Planerne for EUPOL’s udfasning er så vidtgående, som det er muligt på nuværende tidspunkt, og tager hensyn til de forventede fremskridt i Afghanistan, tilstedeværelsen af internationale aktører/ordninger og udviklingen heraf.

EU-Udenrigstjenesten har i tæt samarbejde med Kommissionen, som har ansvaret for den økonomiske forvaltning, og EUPOL undersøgt, hvordan der opnås den makimale værdi af EUPOL’s aktiver på grundlag af finansforordningen.

Bemærkninger

16

Hvad angår ledelsesproblemerne er missionschefen ganske vist blevet udskiftet tre gange, men dette skal betragtes som et ekstraordinært og beklageligt tilfælde.

28

EU-Udenrigstjenesten finder, at EUPOL’s mandat var begrænset til bestemte områder (civile politiforhold, reform af indenrigsministeriet, strafferet). Missionen havde derfor ikke mandat til varetage den overordnede ledelse af (koordineringen af) hele reformen af eller den øgede støtte til indenrigsministeriet eller det nationale politi. Andre aktører, bl.a. NTM-A, var inden for deres respektive mandater også fuldt ud berettiget til at yde støtte til de afghanske myndigheder. IPCB blev etableret med henblik på at koordinere den samlede internationale støtte til det afghanske nationale politi og indenrigsministerium. Inden for grænserne af sit mandat koordinerede missionen sine aktiviteter med NATO’s NTM-A og de øvrige internationale aktører særdeles godt.

36

EUPOL har udarbejdet og anvender en mekanisme til at måle fremskridtene og træffe beslutninger om videre korrigerende foranstaltninger, når og hvor der er behov for det.

40

FSFP-retningslinjerne benævnes ”retningslinjer om horisontale spørgsmål”. Efter at have konstateret disse mangler arbejder EU-Udenrigstjenesten på at sikre, at FSFP-missionerne råder over klarere horisontale retningslinjer, hvor det er nødvendigt.

45

Det strafferetlige område har traditionelt været meget svagt og været genstand for mindre international støtte end det nationale politi og indenrigsministeriet. Nogle eksempler på EUPOL’s resultater er vedtagelsen af politikker og lovgivning, der tager udgangspunkt i menneskerettighederne (f.eks. straffeloven, strafferetsplejeloven), og indførelsen af ordninger for samarbejde mellem politi og anklagere, som afghanerne allerede har taget fuldt ejerskab over.

48

Etableringen af politiakademiet er et godt eksempel på den samlede tilgang i EU’s udenrigspolitik (sammenhæng, koordinering og komplementaritet).

EUPOL har ikke kun ydet støtte til de afghanske uddannelsesinstitutioner gennem bl.a. udvikling af undervisningsplaner, men også til både politiakademiets og centret for kriminalitetsstyrings forvaltning og organisation, bl.a. gennem tilknytning til det nationale politis HR-politik/-organisation, samt støtte til det nationale politis overordnede uddannelsesafdeling.

Politiakademiet og centret for kriminalitetsstyring er fast integrerede i den overordnede uddannelsesafdelingsstruktur og har etableret sig som særdeles effektive uafhængige uddannelsesinstitutioner, og siden slutningen af 2010 er der uddannet mere end 13 000 afghanske politimænd.

50

EUPOL har forbedret sine evalueringsprocesser siden indførelsen af de såkaldte midtvejsundersøgelser (omdøbt til kvartalsundersøgelser siden indførelsen af operationsplanen i begyndelsen af 2015) og de månedlige undersøgelser siden begyndelsen af 2014.

52

Missionen har formået at indsætte/anvende rådgivere/mentorer i henhold til sin operationsplan og efter aftale med de afghanske modparter. Analysen af den manglende kapacitet i Afghanistan er baseret på operationsplanen (som selv er baseret på drøftelser med de afghanske myndigheder).

53

En af de største udfordringer er at opnå konkrete fremskridt med og få mærkbar virkning på strategiske forhold, f.eks. udvikling og forvaltning af de menneskelige ressourcer i det nationale politi eller fremme menneskerettighederne inden for politiet (spørgsmål, som ofte kræver støtte gennem mentorordninger eller rådgivning). Der kan også peges på andre eksterne forhold, f.eks. omlægningen af prioriteter fra afghansk side.

58

Anvendelsen af projektceller er et forholdsvis nyt element inden for civile FSFP-missioner. Af flere årsager omfatter ikke alle missioner projektceller, selv om de anses for at være meget nyttige i forbindelse med civile FSFP-missioner med hensyn til at opfylde målene. Civile FSFP-missioner havde derfor meget lidt erfaring at bygge på, da de første projektceller blev oprettet under strukturen. Det er bl.a. tilfældet for EUPOL AFG. Missionen har derfor gennemgået en læringsproces med hensyn til forvaltningen af projektcellen. Projektcellen er nu veletableret inden for missionen, der er sikret en samordning med missionens øvrige komponenter og mellem de interne procedurer, så de planlagte projekter stemmer overens med missionens mål. Projekterne under projektcellen godkendes af EU-medlemsstaterne (RELEX) inden for rammerne af de årlige drøftelser om missionens budget.

59

Allerede inden der blev indført fleksible indkøbsprocedurer, godkendte FPI de fleste af missionens anmodninger om at gennemføre forenklede indkøbsprocedurer (forhandlinger med en enkelt tilbudsgiver) i de tilfælde, hvor de normale indkøbsprocedurer ikke ville have givet resultater på grund af de lokale markedsforhold, eller ved hastende indkøb af varer og tjenesteydelser.

60

Ved at anvende fleksible indkøbsprocedurer som standard er det blevet meget lettere og hurtigere at anvende proceduren med forhandling med en eneste tilbudsgiver, eftersom missionen ikke behøver at indhente en forudgående godkendelse fra FPI for at gennemføre sådanne procedurer.

70

Kommissionen vil gerne understrege, at det ved enhver intervention til støtte for det afghanske politi, som finansieres over instrumentet til finansiering af udviklingssamarbejde, skal kunne dokumenteres, at støtten er i fuld overensstemmelse med DAC-kriterierne (som fastlagt af OECD’s Komité for Udviklingsbistand) og med forordningen om udviklingssamarbejdsinstrumentet, som indeholder visse begrænsninger af, hvilke aktiviteter der kan finansieres og gennemføres.

I den nuværende politiske situation er indikatorerne for sikkerhed de mest relevante i forbindelse med vores støtte til det nationale politi inden for rammerne af udviklingssamarbejdsinstrumentet.

At skabe holdbar og varig sikkerhed i Afghanistan er lige så meget det nationale politis ansvar, som det er den nationale hærs ansvar. Det er stadig en af de vigtigste målsætninger inden for EU-samarbejdet, ligesom bidragene til at opretholde og videreudvikle det nationale politi er det. Samtidig er det en forudsætning for, at de afghanske myndigheder yder en større indsats for at udvikle en civil politistyrke.

Hvad angår det nationale politis evne til i højere grad at agere som en civil politistyrke under civil kontrol (inden for rammerne af det flerårige vejledende program 2014-2020), indeholdt programmet et andet, særskilt sæt indikatorer vedrørende kønsstatistik i indenrigsministeriet og sikkerhedsomkostningernes andel af statsbudgettet (herunder oplysninger om løn).

71

Hvad angår gennemførelsesbestemmelserne for støtteprogrammet for retsstaten og anvendelsen af LOFTA-trustfonden til bidrag under udviklingssamarbejdsinstrumentet vil Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten gerne understrege, at FN’s trustfund for lov og orden på nuværende tidspunkt er den foretrukne løsning, hvis de nødvendige forbedringer kan vedtages i forbindelse med den igangværende gennemgang.

På dette område arbejder EU tæt med det internationale samfund som helhed. I overensstemmelse med den nye aftale om engagement i ustabile stater finder Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten, at den projektbaserede tilgang er suboptimal, når det drejer sig om støttens effektivitet. Budgetstøtte kan med tiden også omfatte støtte til retsstatsforhold, hvis de relevante betingelser er opfyldt, og det ikke indebærer for store politiske og styringsmæssige risici.

72

EU-Udenrigstjenesten og Kommissionen er opmærksomme på Rettens bemærkninger vedrørende nedskæringer, den tid, det vil kræve at forberede afviklingen af aktiver, og afslutning af missionen og følger aktivt udfasningen. Inden nedskæringerne påbegyndes, vil der blive udarbejdet et budget for hele perioden, som også vil omfatte aktivafviklingen. Der er på nuværende tidspunkt ikke fremlagt en officiel plan for nedskæringen eller lukningen, men de vigtigste elementer i processen, navnlig dem med finansiel indvirkning, drøftes og vedtages sammen med missionen som led i budgetforberedelserne.

EU-Udenrigstjenesten og Kommissionen har til hensigt at udarbejde retningslinjer for nedskæringerne.

73

Missionerne er bemyndigede enheder under indirekte forvaltning, så selv om det ganske rigtigt ikke afspejler aktivernes reelle værdi, forlanger Kommissionen ikke, at missionerne meddeler denne værdi, men blot at der redegøres for det udstyr, der anskaffes, og om ændringer af beholdningen.

74

Missionen er i færd med at overføre og afhænde overskydende pansrede køretøjer. Der vil blive overført 13 pansrede køretøjer til FSFP-missionen i Kiev, Ukraine.

Overførslen af overskydende pansrede køretøjer kunne lettes i fremtiden, hvis FSFP-lageret blev udvidet til også at omfatte logistik vedrørende overtagelse, istandsættelse og deployering af overskydende pansrede køretøjer (og andet udstyr).

76

En af det planlagte fælles servicecenters (missionsstøtteplatform) vigtigste opgaver vil være at udarbejde udførlige regler og retningslinjer.

Konklusioner og anbefalinger

78

Mentorordninger, rådgivning og uddannelse er alle metoder/redskaber til at opfylde specifikke målsætninger. På missionens sidste stadie er det ikke hensigtsmæssigt at foretage en vurdering af EUPOL’s resultater ved at skelne mellem ”uddannelsesaktiviteter” og ”mentorordninger/rådgivning”. Disse anvendes for det meste alle parallelt med hinanden for at støtte de lokale modparter. I missionens sidste år er støtten overvejende ydet gennem mentorordninger og rådgivning, mens uddannelse (navnlig direkte uddannelse) er blevet brugt i mindre omfang og slet ikke vil finde sted i de sidste år. De fleste resultater inden for aktionslinje 1, 2 og 3 i de sidste år skyldes udelukkende EUPOL’s mentorordninger og rådgivning.

Selv om projekterne (som gennemføres af missionens projektcelle) indimellem har været begrænsede med hensyn til størrelse og omfang, har de fungeret som vigtige katalysatorer for missionens aktiviteter.

Anbefaling 1

EU-Udenrigstjenesten accepterer denne anbefaling. Bidrag fra medlemsstaterne spiller en afgørende rolle for missionens gennemførelse og fortsatte virkning, idet det aktuelle system i høj grad hviler på den styrkeopbygning, som medlemsstaterne bidrager til.

EU-Udenrigstjenesten finder i den forbindelse, at der også kunne ses nærmere på, hvordan stillingstilbuddene kan gøres mere fleksible, navnlig når det gælder udsendt personale eller kontraktansatte.

82

Det er ikke EU-Udenrigstjenestens opfattelse, at EU-medlemsstaterne forventede, at EUPOL skulle samle alle EU-aktører under en fælles europæisk ramme, da EUPOL AFG blev oprettet. EUPOL har dog i høj grad bidraget til etableringen af internationale koordineringsstrukturer og deres virke, f.eks. det internationale politikoordineringsråd (IPCB).

Anbefaling 2 a)

EU-Udenrigstjenesten og Kommissionen accepterer denne anbefaling. Det er allerede tilfældet ved nogle aspekter af forberedelserne før deployering. EU-Udenrigstjenesten arbejder videre med dette. Der skal dog tages hensyn til visse juridiske og finansielle spørgsmål, da udgifterne til uddannelse før deployering kun kan afholdes over FUSP-budgettet, hvis det vedrører ansatte, der allerede er missionsmedlemmer. Ellers skal den udsendende stat afholde udgifterne til udsendt personale, mens det ikke er muligt at betale for personale, der rekrutteres, men som endnu ikke har indgået en kontrakt med missionen.

Anbefaling 2 b)

EU-Udenrigstjenesten og Kommissionen accepterer denne anbefaling. Det er allerede tilfældet for nogle af disse områder. EU-Udenrigstjenesten arbejder videre med yderligere områder.

De høstede erfaringer spiller desuden en afgørende rolle for, hvordan CPCC varetager sine operationelle opgaver. De deles med andre tjenestegrene i EU-Udenrigstjenesten, Kommissionen og medlemsstaterne og har allerede påvist den merværdi, de bringer med hensyn til at forbedre missionerne.

Hvad angår de eksisterende retningslinjer for administrative områder arbejder EU-Udenrigstjenesten og Kommissionen dagligt på at forbedre dem, så de svarer til missionernes konkrete behov.

Det påtænkte fælles servicecenter (missionsstøtteplatform) vil under tilsyn fra EU-Udenrigstjenesten og Kommissionen udarbejde udførlige retningslinjer om finansiering, bogføring og aktivforvaltning.

Anbefaling 2 c)

EU-Udenrigstjenesten og Kommissionen accepterer denne anbefaling.

Efter afslutningen af cost benefit-analysen i 2013 og af drøftelserne i RELEX-arbejdsgruppen ventes der at blive truffet afgørelse om etableringen af et fælles servicecenter, som skal støtte civile FSFP-missioner.

Forvaltningen af aktiverne fra igangværende missioner kunne lettes i fremtiden, hvis FSFP-lageret blev udvidet til også at omfatte logistik vedrørende overtagelse, istandsættelse og deployering af overskydende udstyr. FSFP-lagerets funktion og rolle er ved at blive undersøgt, og et muligt scenario vil være en udvidet rolle, som bl.a. kunne omfatte håndtering af al logistik vedrørende oplagring og/eller deployering af overskydende udstyr fra missioner, der er ved at blive skåret ned eller lukker.

86

Hvad angår missionens resultater under aktionslinje 3 finder EU-Udenrigstjenesten, at der kan konstateres forbedringer. EUPOL’s opfyldelse af mandatet og virkningerne heraf kan kun vurderes på baggrund af Afghanistans fremskridt på de områder, der er omfattet af mandatet.

Med hensyn til vurderingen af missionens resultater inden for hver aktivitetstype (MMA i forhold til uddannelse) henvises der til EU-Udenrigstjenestens svar til punkt 78.

Hvad angår projekter, der forvaltes af projektcellen, var der ganske vist konstateret mangler i de første år af missionens mandat, men der findes i dag mere strukturerede mekanismer, som sikrer en langt større strømlining af projekterne med missionens planlagte aktiviteter og målsætninger.

Anbefaling 3 a)

EU-Udenrigstjenesten accepterer denne anbefaling.

Selv om ”train the trainer”-tilgangen er hensigtsmæssig i nogle situationer (til at oprette en første lokal træningskapacitet), skal den kun betragtes som et (første) element af den påkrævede tilgang, når det gælder om at bistå de lokale myndigheder med at oprette deres egen og mere professionelle træningskapacitet. Det er kun ved at yde rådgivning og gennem mentorordninger vedrørende de mere strukturelle aspekter af opbygningen af uddannelseskapacitet (som ydet af EUPOL), at der sikres en mere holdbar virkning.

Anbefaling 3 b)

EU-Udenrigstjenesten accepterer denne anbefaling.

EU-Udenrigstjenesten finder, at EUPOL i undervisningsplanerne så vidt muligt har taget hensyn til den lokale kultur. I nogle tilfælde var de lokale modparter dog tilbageholdende med at anvende nogle (aspekter) af de undervisningsplaner, der blev udviklet med støtte fra missionen. Disse (aspekter af) undervisningsmaterialer blev dog med god grund anset for at være afgørende ud fra et EU-/missionssynspunkt, da de berørte væsentlige værdier vedrørende menneskerettigheder, korruption m.m.

Anbefaling 3 c)

EU-Udenrigstjenesten accepterer denne anbefaling. Missionen er i færd med en sådan evaluering.

Anbefaling 3 d)

EU-Udenrigstjenesten accepterer denne anbefaling. I forbindelse med EUPOL blev denne vurdering foretaget på grundlag af ændringen af den seneste missions mandat. Mentorlogbøgerne er blevet standardiseret, bedre struktureret og opdateret af missionen.

Anbefaling 3 e)

EU-Udenrigstjenesten og Kommissionen accepterer denne anbefaling. Det vil også blive undersøgt, hvordan man kan øge mulighederne for overdragelsesperioder for nyt og afgående personale.

Anbefaling 3 f)

EU-Udenrigstjenesten accepterer denne anbefaling. I forbindelse med EUPOL er de projekter, der er varetaget af projektcellen, nu fuldt integreret i missionens gennemførelsesplan og følger en strammere intern procedure, der skaber større sammenhæng med missionens operationelle aktiviteter.

Anbefaling 4

EU-Udenrigstjenesten accepterer denne anbefaling.

EU-Udenrigstjenesten finder, at spørgsmålene om bæredygtighed allerede er en integreret del af den operationelle planlægning af missionens aktiviteter, for så vidt som alle missionens aktiviteter er rettet mod at styrke de lokale modparters kapacitet til et niveau, hvor de er ”dygtige nok” til at videreudvikle sig selv på holdbar vis.

I de tilfælde, hvor de lokale kapaciteter efter missionens vurdering ikke er stærke nok, eller hvor missionens mandat udløber, er missionen i overensstemmelse med sin OPLAN i kontakt med andre (internationale/lokale) aktører for at finde frem til, hvem der kan yde opfølgende bistand til de lokale modparter, når det er nødvendigt, idet der bygges videre på missionens resultater.

Anbefaling 5 a)

EU-Udenrigstjenesten og Kommissionen accepterer denne anbefaling. Som det allerede tidligere har været tilfældet med andre missioner, har EU-Udenrigstjenesten og Kommissionen arbejdet tæt sammen med EUPOL i to år, altså længe før mandatets udløb, for at sikre en så hensigtsmæssig udfasning som muligt, hvor der tages højde for udfordringerne og kompleksiteten i Afghanistan.

Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten agter sammen at udarbejde retningslinjer for nedskæringer af missioner.

Hvad angår lukningen af missioner har Kommissionen allerede givet instrukser om, hvordan dette skal forløbe.

Anbefaling 5 b)

EU-Udenrigstjenesten og Kommissionen accepterer denne anbefaling. Se også svarene til anbefaling 5 a).

QJ-AB-15-007-DA-E  ISSN 1977-5636

Retten vurderede EUPOL Afghanistan, en civil mission under den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik (FSFP), og konstaterede, at missionen havde opfyldt sit mandat delvist effektivt. Nogle mangler skyldes til dels eksterne faktorer, mens andre kan tillægges EUPOL selv.

Retten fremsætter en række anbefalinger ikke blot til EUPOL Afghanistan, men også til andre FSFP-missioner, med henblik på at forbedre effektiviteten og bæredygtigheden af de opnåede resultater.