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Luxemburg: Amt für Veröffentlichungen der Europäischen Union, 2015

Print | ISBN 978-92-872-2508-5 | ISSN 1831-080X | doi:10.2865/210199 | QJ-AB-15-007-DE-C
PDF | ISBN 978-92-872-2490-3 | ISSN 1977-5644 | doi:10.2865/64929 | QJ-AB-15-007-DE-N
EPUB | ISBN 978-92-872-2537-5 | ISSN 1977-5644 | doi:10.2865/042707 | QJ-AB-15-007-DE-E

© Europäische Union, 2015

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DE
2015

Nr. 07

Sonderbericht

EU-Polizeimission
in Afghanistan:
gemischte Ergebnisse

(gemäß Artikel 287 Absatz 4 Unterabsatz 2 AEUV)

Prüferteam

Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Wirtschaftlichkeits- und Compliance-Prüfungen zu spezifischen Haushaltsbereichen oder Managementthemen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Compliance, die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.

Zuständig für die Durchführung dieser Wirtschaftlichkeitsprüfung war Prüfungskammer III (spezialisiert auf die Ausgabenbereiche Außenbeziehungen) unter Vorsitz von Karel Pinxten, Mitglied des Hofes. Die Prüfung stand unter der Leitung von Hans Gustaf Wessberg, Mitglied des Hofes. Herr Wessberg wurde unterstützt von Sabine Hiernaux-Fritsch und Fabrice Mercade, Referatsleiter; Peter Eklund, Kabinettchef im Kabinett von Herrn Wessberg; Nikolaos Zompolas, Teamleiter sowie Emmanuel-Douglas Hellinakis, Attaché im Kabinett von Herrn Wessberg.

Von links nach rechts: F. Mercade, Referatsleiter, H. G. Wessberg, Mitglied des Hofes, S. Hiernaux-Fritsch, Referatsleiterin; P. Eklund, Kabinettchef im Kabinett von Herrn Wessberg, N. Zompolas, Teamleiter und E.-D. Hellinakis, Attaché im Kabinett von Herrn Wessberg.

Inhalt

Glossar und Akronyme

Zusammenfassung

Einleitung

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

Bemerkungen

Ein bedeutsames Mandat, aber ein schwieriger Start

Konzipierung von EUPOL

Schwierigkeiten beim Einsatz

Schwierigkeiten bei der Abstimmung internationaler Bemühungen

Eine europäische Initiative, aber kein übergreifender europäischer Ansatz

Trotz ihrer Bemühungen hatte EUPOL nur begrenzte Möglichkeiten der Einflussnahme auf wichtige Akteure

Unterstützungsfunktionen und Leitlinien der zentralen Dienststellen haben sich mit der Zeit verbessert

Planungs- und Berichterstattungskapazitäten haben sich verbessert, es bestehen jedoch weiterhin Mängel

Leitlinien und Unterstützungsfunktionen der zentralen Dienststellen: Schwachstellen werden behoben

Wirkung von EUPOL: lokaler Erfolg, aber allgemeine Bedenken in Bezug auf die Nachhaltigkeit

Verbesserungen waren augenfälliger bei zwei der drei Operationslinien

EUPOL war bei ausbildungsbezogenen Tätigkeiten weitgehend erfolgreich, weniger aber bei Anleitung und Beratung; Projekte haben wenig zu den Zielen der Mission beigetragen

Die Voraussetzungen für die Sicherung der bisherigen Erfolge sind noch nicht geschaffen

Das Vermächtnis von EUPOL: Ausstieg–wie geht es weiter?

Die Planung der Ausstiegsstrategie ist weit vorangeschritten, weitere Anstrengungen sind jedoch nötig

Liquidation: eine koordinierte und strukturierte Herangehensweise ist nötig

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

Anhang I | – | Zeitplan EUPOL
Anhang II | – | Mittelbindungen und Zahlungen von EUPOL nach Haushaltszeitraum
Anhang III | – | Überprüfte Unterlagen von EUPOL zu Projekt- und Anleitungstätigkeiten
Anhang IV | – | EUPOL-Büros im Einsatzraum von 2007 bis 2014

Antworten der Kommission und des EAD

Glossar und Akronyme

Anleitung: Strukturierter Wissenstransfer, idealerweise auf der Grundlage von Vertrauen und gegenseitigem Respekt, zwischen einem Mentor und einem Mentee, um individuelle oder organisatorische Änderungen entsprechend einer Strategie und/oder eines Plans zu erreichen, der auf verschiedenen Ebenen – strategisch, operativ, taktisch – festgelegt wurde (Quelle: EUPOL Mentoring Handbook (EUPOL-Handbuch zur Anleitung), April 2013).

Beobachtung: Beobachtung, Bewertung der Leistung relevanter Einrichtungen und ihres Personals sowie entsprechende Berichterstattung (Quelle: EUPOL Mentoring Handbook (EUPOL-Handbuch zur Anleitung), April 2013).

Beratung: Kurzfristiger Wissenstransfer/Unterstützung für eine Gruppe, um Lösungen für spezifische Probleme zu ermitteln und Projekte in einem speziellen Zeitrahmen zu entwickeln (Quelle: EUPOL Mentoring Handbook (EUPOL-Handbuch zur Anleitung), April 2013).

CIVCOM: Ausschuss für die zivilen Aspekte der Krisenbewältigung, ein vom Rat eingesetztes, beratendes Gremium, das für das PSK zu nichtmilitärischen Aspekten der Krisenbewältigung Informationen bereitstellt, ihm Empfehlungen unterbreitet und es entsprechend berät.

CMPD: Direktion Krisenbewältigung und Planung, die wichtigste Abteilung des EAD, die für die politische und strategische Planung zur GSVP zuständig ist. Beauftragt mit der strategischen Planung und Vorausplanung neuer GSVP-Missionen und der Durchführung strategischer Überprüfungen bestehender GSVP-Missionen.

CONOPS: Einsatzkonzept, ein Planungsdokument, mit dem politische Absichten in Leitlinien und Orientierungshilfen übersetzt werden, indem festgelegt wird, welche Maßnahmen zur Durchführung einer Mission erforderlich sind.

CPCC: Ziviler Planungs- und Durchführungsstab, eine Abteilung des EAD, die den Zivilen Operationskommandeur (der auch der Leiter des CPCC ist) bei der Wahrnehmung seiner Zuständigkeiten im Zusammenhang mit der operativen Planung und der Durchführung ziviler GSVP-Missionen unterstützt.

EAD: Europäischer Auswärtiger Dienst.

EGF: Europäische Gendarmerietruppe.

EUSR: Sonderbeauftragter der Europäischen Union.

FPI: Dienst für außenpolitische Instrumente, eine Abteilung der Kommission, die direkt dem Hohen Vertreter der Union für die Außen- und Sicherheitspolitik berichtet. Der FPI verwaltet unter anderem Ausgaben für Maßnahmen, die im Rahmen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik – einschließlich ziviler GSVP-Missionen – und des Stabilitätsinstruments durchgeführt werden.

GPPT: German Police Project Team in Afghanistan (deutsches Polizeiprojektteam).

GSVP: Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik. Die frühere Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP) wurde mit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon zur GSVP.

IPCB: Internationaler Polizeikoordinierungsausschuss in Afghanistan.

ISAF: Internationale Sicherheitsbeistandstruppe, Teil der gemeinsamen internationalen Bemühungen, die vom Sicherheitsrat der Vereinten Nationen mandatiert wurden. Ihre Aufgabe war es, die Bedingungen dafür sicherzustellen, dass die Regierung von Afghanistan ihre Befugnisse im ganzen Land ausüben konnte.

LOTFA: Treuhandfonds für Recht und Ordnung in Afghanistan.

MIP: Plan zur Durchführung der Mission.

NATO: Nordatlantikvertrags-Organisation.

NTM-A: NATO-Ausbildungsmission – Afghanistan.

OPLAN: Einsatzplan, ein Dokument, in dem die operativen Einzelheiten näher erläutert sind, die für die Umsetzung der im CONOPS festgelegten Ziele erforderlich sind.

PSK: Politisches und Sicherheitspolitisches Komitee. Gemäß Artikel 38 des Vertrags über die Europäische Union nimmt das PSK unter Verantwortung des Rates und des Hohen Vertreters die politische Kontrolle und strategische Leitung von Krisenbewältigungsoperationen wahr.

Tashkeel: Ein Dokument/eine Struktur/ein System, in dem/der alle Stellen und der Personalbestand aufgeführt sind.

Zentrale Dienststellen: Die Dienststellen des EAD und der Kommission in Brüssel.

Zusammenfassung

I

Nach dem Sturz des Taliban-Regimes verpflichteten sich die Europäische Union (EU) und ihre Mitgliedstaaten, die Regierung von Afghanistan bei der Einrichtung eines stärkeren rechtsstaatlichen Rahmens in dem Land zu unterstützen. Die Polizeimission der EU in Afghanistan (EUPOL) ist eine zivile Mission, die 2007 im Kontext der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) der EU entwickelt wurde und zum Aufbau einer nachhaltigen und effizienten zivilen Polizeitruppe unter afghanischer Eigenverantwortung beitragen soll.

II

Der Hof bewertete, ob EUPOL Afghanistan ihren Auftrag wirksam erfüllt hatte. Der Schwerpunkt der Prüfung lag auf den Fragen, ob EUPOL gut geplant und gut abgestimmt war, ob sie eine angemessene operative Unterstützung und geeignete Leitlinien erhalten hatte, ob EUPOL zu Fortschritten bei der afghanischen Nationalpolizei beigetragen hat und ob der Ausstieg von EUPOL in geeigneter Form vorbereitet wurde. Die Prüfung erstreckte sich auf den Zeitraum vom Beginn der Mission von EUPOL bis Ende 2014, besonderes Gewicht lag auf ihren Tätigkeiten nach 2012.

III

Der EU ist es gelungen, eine europäische Zivilpolizeimission in Afghanistan in einem besonders unsicheren und anspruchsvollen Umfeld einzurichten. Nach einem schwierigen Anfang konnte sich EUPOL durch ihr Fachwissen und ihren wesentlichen Beitrag zur laufenden Reform des Polizeisektors schrittweise die Anerkennung anderer Akteure erwerben.

IV

Der Hof stellte fest, dass EUPOL Afghanistan ihren Auftrag bedingt wirksam erfüllt hat. Verbesserungen waren augenfälliger bei zwei der drei wichtigsten Operationslinien von EUPOL. Der Hof prüfte ferner die Ergebnisse von EUPOL nach Art der Tätigkeit und stellte fest, dass EUPOL bei ausbildungsbezogenen Tätigkeiten weitgehend erfolgreich war, weniger jedoch bei Anleitung und Beratung. Projekte leisteten einen begrenzten Beitrag zu den Zielen der Mission. Dies lässt sich zum Teil durch externe Faktoren erklären, andere Mängel sind jedoch EUPOL selbst anzulasten.

V

Was die Planung von EUPOL betrifft, so war der Entscheidung des Rates über die Einleitung der Mission eine gründliche Bedarfsanalyse für Afghanistan vorausgegangen. Bei der Prüfung wurde festgestellt, dass die Ziele von EUPOL einen zusätzlichen Nutzeffekt haben, indem der Schwerpunkt auf strategische Ausbildung und Beratung auf dem Gebiet der Polizeiarbeit mit Verknüpfungen zur weiter gefassten Rechtsstaatlichkeit durch die Zusammenarbeit mit anderen internationalen Akteuren gelegt wird. Der Einsatz von EUPOL gestaltete sich jedoch kompliziert, und es dauerte geraume Zeit, bis die Mission eine gewisse Personaldecke erreicht hatte; dies war hauptsächlich dem schwierigen operativen Kontext sowie Problemen bei Rekrutierung und Logistik geschuldet.

VI

Im Hinblick auf die Koordinierung gelang es EUPOL nicht, alle europäischen Akteure innerhalb eines einheitlichen europäischen Rahmens zusammenzubringen, um die Polizeiarbeit in Afghanistan zu verbessern; sie hat jedoch die Zusammenarbeit mit den EU-Mitgliedstaaten vor Ort verstärkt und sich nachdrücklich bemüht, die internationale Zusammenarbeit zu fördern.

VII

Im Hinblick auf die Unterstützung und Anleitung durch die zentralen Dienststellen stellte der Hof fest, dass die EU-Mitgliedstaaten und der EAD den Auftrag von EUPOL regelmäßig entsprechend den sich ändernden Prioritäten und der Lage vor Ort angepasst haben. Bei der Berichterstattung von EUPOL werden grundlegende Rechenschaftspflichten erfüllt, die Berichte haben jedoch weitgehend deskriptiven Charakter, die erreichten Ergebnisse und der zusätzliche Nutzen werden nicht ausreichend berücksichtigt. Die Unterstützung durch die zentralen Dienststellen war insgesamt angemessen und nützlich, die Leitlinien sollten jedoch ausführlicher sein, um den besonderen operativen Erfordernissen der Mission gerecht zu werden. An der Verbesserung der Leitlinien wird derzeit gearbeitet, die Möglichkeit einer weiteren Zentralisierung bestimmter Aufgaben wird anhand einer Kosten-Nutzen-Analyse geprüft.

VIII

Was die erzielten Ergebnisse und ihre Nachhaltigkeit betrifft, so hat EUPOL der afghanischen Nationalpolizei dabei geholfen, das Vertrauen der Öffentlichkeit zu gewinnen, indem die Umsetzung von Grundprinzipien der zivilen Polizeiarbeit unterstützt wurde. Der Polizei- und Justizsektor weisen jedoch weiterhin Systemschwächen auf. Die langfristige Nachhaltigkeit der Ergebnisse von EUPOL und des afghanischen Polizeisektors im Allgemeinen ist gefährdet, da sie weitgehend von der Bereitschaft der afghanischen Behörden, Eigenverantwortung für die Ergebnisse und die Sicherheitslage zu übernehmen, sowie von der Finanzierung durch die EU und andere internationale Akteure abhängt.

IX

Im Hinblick auf den Ausstieg haben EUPOL und der Europäische Auswärtige Dienst (EAD) einen Plan für die Einstellung der Tätigkeiten von EUPOL bis Ende 2016 ausgearbeitet, es bestehen jedoch noch Bedenken dabei, wie die EU auf den von EUPOL erzielten Ergebnissen aufbauen kann und ob bei der Veräußerung der Vermögenswerte der Mission ein Höchstwert erzielt werden kann.

X

Die Empfehlungen des Hofes zur EUPOL-Mission in Afghanistan beziehen sich darüber hinaus auch auf die Einrichtung, den Einsatz und allgemeine Aspekte der Verbesserung vorbereitender Maßnahmen und Unterstützungsfunktionen für künftige GSVP-Missionen. Sie betreffen auch praktische Maßnahmen zur Verbesserung der Wirksamkeit der einzelnen Tätigkeiten, Maßnahmen zur Verbesserung der Nachhaltigkeit von Ergebnissen der GSVP-Missionen und die Vorbereitung einer allgemeinen Strategie zur Abschwächung der Risiken, die mit der Verkleinerung und der Schließung von Missionen sowie der Veräußerung der Vermögenswerte von Missionen zusammenhängen.

Einleitung

01

Nach dem Sturz des Taliban-Regimes im Jahr 2001 nahmen Vertreter Afghanistans an den UN-Gesprächen in Bonn teil, um über einen Plan für die Führung des Landes zu beschließen. Diese Verhandlungen führten zum Übereinkommen von Bonn¹, mit dem eine afghanische Interimsverwaltung zur Führung des Landes eingerichtet und die Entsendung einer internationalen Militärtruppe gefordert wurde², um die Verwaltung bei der Aufrechterhaltung der Sicherheit in Kabul und den umliegenden Gebieten zu unterstützen (siehe Anhang I).

02

Beim internationalen Gebertreffen im Rahmen der G8-Konferenz im April 2002 in Genf³ wurde ein Reformprogramm auf der Grundlage des Rahmens von Führungsnationen beschlossen, um insbesondere Sicherheitsfragen zu behandeln. In diesem Rahmen wurde der Sicherheitssektor in fünf Säulen unterteilt, die fünf Führungsnationen zugeordnet wurden, denen die Überwachung und Unterstützung der Reformen für jede Säule übertragen wurden. Die fünf Führungsnationen waren Deutschland (zuständig für Polizei), Japan (Entwaffnung, Demobilisierung und Reintegration), Italien (Justiz), das Vereinigte Königreich (Drogenbekämpfung) und die USA (Armee). In diesem Zusammenhang nahm das deutsche Polizeiprojektteam im April 2002 seine Arbeit auf. Mit diesem Rahmen sollte eine Lastenteilung sichergestellt werden, es gab jedoch keinen Mechanismus, der ein übergreifendes und abgestimmtes Konzept für die Bemühungen der internationalen Gemeinschaft im Bereich der Sicherheitsreform ermöglichte.

03

2005 hatte sich das Konzept der Führungsnationen abgeschwächt und die Internationale Sicherheitsbeistandstruppe (ISAF) übernahm innerhalb der internationalen Gemeinschaft de facto die Führung für die Entwicklung des Sicherheitssektors in Afghanistan. In einer Gemeinsamen Erklärung⁴ verpflichteten sich die EU und ihre Mitgliedstaaten, die Regierung von Afghanistan bei der Einrichtung eines stärkeren rechtsstaatlichen Rahmens in dem Land zu unterstützen (siehe Abbildung 1).

Abbildung 1

Karte von Afghanistan

04

Im Afghanistan Compact 2006, der bei der Londoner Konferenz im Januar 2006 auf den Weg gebracht wurde, war ein neuer Rahmen für die Zusammenarbeit zwischen der gewählten Regierung von Afghanistan und der internationalen Gemeinschaft vorgesehen. In diesem Zusammenhang wurde im Herbst 2006 eine Gemeinsame Bewertungsmission der EU durchgeführt, um den Bedarf Afghanistans im Bereich Rechtsstaatlichkeit zu bewerten. Daran schloss sich im November 2006 eine Erkundungsmission an, die eine gemeinsame Intervention der EU auf der Grundlage eines strategischen Konzepts für den Aufbau einer funktionierenden nationalen Polizeitruppe mit landesweitem Zuständigkeitsbereich vorschlug. Dieser Vorschlag wurde von der afghanischen Regierung unterstützt, die am 16. Mai 2007 ein Schreiben übermittelte, in dem sie die EU aufforderte, eine Polizeimission einzuleiten (siehe Kasten 1).

Kasten 1

GSVP-Missionen

Die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) ermöglicht es der EU, eine führende Rolle bei Friedenssicherungseinsätzen, Konfliktprävention und der Stärkung der internationalen Sicherheit zu übernehmen. Sie ist Teil des umfassenden Konzepts der EU für das Krisenmanagement unter Rückgriff auf zivile und militärische Mittel.

Es gibt zwei Arten von GSVP-Missionen: zivile Missionen, die aus dem Haushalt der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) finanziert werden, und militärische Missionen, die von den Mitgliedstaaten finanziert werden. Zivile GSVP-Missionen unterscheiden sich im Hinblick auf den Einsatzbereich (Polizei, Beobachtung, Reform des Justiz- oder Sicherheitssektors), den Charakter (mit und ohne Exekutivbefugnisse) und die Größe.

Ende des Jahres 2014 hatte die EU insgesamt 32 GSVP-Missionen entsendet, von denen 16 abgeschlossen und abgewickelt sind und 16 noch laufen (11 zivile und fünf militärische Missionen).

05

Am 30. Mai 2007 beschloss der Rat, die EU-Polizeimission in Afghanistan⁵ (EUPOL) einzurichten. EUPOL sollte auf den Anstrengungen des deutschen Polizeiprojektteams aufbauen und eine Harmonisierung der Konzepte und Bemühungen der verschiedenen, an der Polizeireform beteiligten Partner anstreben. Ziel war es, zur Schaffung tragfähiger und effizienter Strukturen der Zivilpolizei unter afghanischer Eigenverantwortung beizutragen, die ein angemessenes Zusammenwirken mit dem weiter gefassten System der Strafrechtspflege sicherstellen (siehe Kasten 2).

Kasten 2

EUPOL

EUPOL nahm am 15. Juni 2007 die Tätigkeit auf. Es handelt sich dabei um eine zivile GSVP-Mission, die Reformbemühungen der afghanischen Regierung beim Aufbau eines verbesserten zivilen Polizeidienstes unterstützt, der im Rahmen der Rechtsstaatlichkeit und der Achtung der Menschenrechte operiert.

Der Zivile Operationskommandeur, der ebenfalls Leiter des Zivilen Planungs- und Durchführungsstabs (CPCC) ist, übt die Anordnungsbefugnis und die Kontrolle über EUPOL auf strategischer Ebene unter der politischen Kontrolle und strategischen Leitung des Politischen und Sicherheitspolitischen Komitees aus. Der Leiter der Mission übernimmt die Einsatzleitung von EUPOL und führt die laufenden Geschäfte der Mission.

Die Tätigkeiten von EUPOL Afghanistan werden hauptsächlich von Polizei- und Rechtsstaatsexperten ausgeführt, die von den EU-Mitgliedstaaten entsendet werden, sowie von auf Vertragsbasis eingestellten internationalen Experten und örtlichem Personal. Der Aufgabenbereich der Mission umfasst Ausbildung und Anleitung, Beratung und Beobachtung der obersten Führung maßgeblicher afghanischer Institutionen (Innenministerium, afghanische Nationalpolizei, Justizministerium und Generalstaatsanwaltschaft). Sie hat zudem mehrere Projekte durchgeführt.

EUPOL Afghanistan nimmt ihren Auftrag unter Zugrundelegung von drei Operationslinien wahr:

οOperationslinie 1: Voranbringen der institutionellen Reform des Innenministeriums,

οOperationslinie 2: Professionalisierung der Nationalpolizei,

οOperationslinie 3: Verknüpfung von Nationalpolizei und Justizsystem im weiteren Sinne.

Zum Zeitpunkt der Prüfung Ende 2014 führte EUPOL Operationen in Kabul, Herat und Mazar-e Sharif durch.

06

Die Gesamtkosten von EUPOL im Zeitraum Mai 2007 bis Dezember 2014 beliefen sich auf etwa 400 Millionen Euro. Sicherheitsbezogene Kosten machten nahezu ein Drittel dieses Betrags aus⁶ (siehe auch Anhang II).

1Übereinkommen über vorläufige Regelungen in Afghanistan bis zur Wiederherstellung dauerhafter staatlicher Institutionen, Bonn, 5. Dezember 2001.

2Als Reaktion darauf wurde mit der Resolution 1386 des UN-Sicherheitsrates vom 20. Dezember 2001 die Einrichtung einer Internationalen Sicherheitsbeistandstruppe genehmigt. 2011 hatten 25 EU-Mitgliedstaaten etwa 33 000 Soldaten für die ISAF eingesetzt.

3G8 ist der Name eines Forums für die Regierungen einer Gruppe von acht führenden Industrieländern (Kanada, Frankreich, Deutschland, Italien, Japan, Russland, Vereinigtes Königreich und Vereinigte Staaten) und die Europäische Kommission.

4Gemeinsame Erklärung der EU „Für eine neue Partnerschaft zwischen der EU und Afghanistan“, 16. November 2005.

5Gemeinsame Aktion 2007/369/GASP des Rates vom 30. Mai 2007 über die Einrichtung einer Polizeimission der Europäischen Union in Afghanistan (EUPOL Afghanistan) (ABl. L 139 vom 31.5.2007, S. 33).

6Diese Zahl schließt alle Mittelbindungen bis Ende 2014 ein, jedoch nicht die jüngste Mittelbindung in Höhe von 57,75 Millionen Euro für 2015 (Beschluss 2014/922/GASP des Rates vom 17. Dezember 2014 zur Änderung und Verlängerung des Beschlusses 2010/279/GASP über die Polizeimission der Europäischen Union in Afghanistan (EUPOL AFGHANISTAN) (ABl. L 363 vom 18.12.2014, S. 152). Der Rat hat zehn Finanzierungsbeschlüsse (und Verlängerungen von Finanzierungsbeschlüssen) gebilligt, die sich auf 392,4 Millionen Euro an Mittelbindungen und entsprechende Zahlungen in Höhe von 346,2 Millionen Euro belaufen. Personalkosten (für abgeordnetes, auf Vertragsbasis eingestelltes internationales Personal und etwa 200 örtliche Bedienstete) machen etwa 43 % des Haushalts von EUPOL aus, auf die Kosten der Sicherheit des Personals und der Gebäude entfallen 28 %.

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

07

Der Hof bewertete, ob EUPOL Afghanistan ihren Auftrag wirksam erfüllt hatte. Die Prüfung war auf folgende Fragen ausgerichtet:

a)War EUPOL gut geplant und gerüstet?

b)War EUPOL gut zwischen den Mitgliedstaaten, anderen internationalen Akteuren und den afghanischen Behörden abgestimmt?

c)Hat EUPOL in Anbetracht ihres Auftrags angemessene operative Unterstützung und Leitlinien erhalten?

d)Hat EUPOL zu Fortschritten bei der afghanischen Nationalpolizei beigetragen und werden die Ergebnisse voraussichtlich nachhaltig sein?

e)Wurde der Ausstieg von EUPOL angemessen vorbereitet?

08

Die Prüfung erstreckte sich über den Zeitraum vom Beginn der EUPOL-Mission im Jahr 2007 bis Ende 2014. Der Schwerpunkt lag auf den Tätigkeiten von EUPOL nach 2012.

09

Die Prüfung wurde zwischen Juli und Dezember 2014 durchgeführt. Der Hof gewann die Nachweise für seine Bewertung aus verschiedenen Quellen:

a)Dokumentenanalyse und Literaturauswertung;

b)Prüfbesuch in Kabul im September 2014 zur Prüfung von Belegdokumenten sowie den Verfahren und Systemen von EUPOL und zu Befragungen von Bediensteten der Nationalpolizei, Mitarbeitern des Innen- und des Justizministeriums, Mitarbeitern von EUPOL (einschließlich Ausbildern und Mentoren), des EU-Sonderbeauftragten in Afghanistan (EUSR), Mitarbeitern der EU-Delegation in Kabul, Personal der ISAF und der NATO, des Internationalen Polizeikoordinierungsausschusses von Afghanistan (IPCB), des Entwicklungsprogramms der Vereinten Nationen (UNDP) in Kabul und von sechs Vertretungen der EU in Afghanistan⁷;

c)Gespräche mit wichtigen Mitarbeitern des Zivilen Planungs- und Durchführungsstabs (CPCC), der Direktion Krisenbewältigung und Planung (CMPD), dem Dienst für außenpolitische Instrumente (FPI), den Länderreferenten beim EAD und der Kommission; weitere Gespräche fanden mit Vertretern von fünf Mitgliedstaaten⁸, die im Ausschuss für die zivilen Aspekte der Krisenbewältigung (CIVCOM) mitwirken, sowie NATO-Personal statt;

d)Prüfung einer Stichprobe von sechs Tätigkeiten der Beobachtung, Anleitung und Beratung und elf Projekten, die zwischen 2011 und 2014 geplant und durchgeführt wurden (siehe Anhang III).

7Vertretungen (Botschafter oder Missionsleiter) Frankreichs, Deutschlands, Italiens, der Niederlande, Schwedens und des Vereinigten Königreichs.

8Vertreter Deutschlands, Italiens, der Niederlande und des Vereinigten Königreichs sowie der Vorsitzende des CIVCOM.

Bemerkungen

Ein bedeutsames Mandat, aber ein schwieriger Start

10

Der Hof prüfte, ob der Einrichtung und Entsendung von EUPOL eine umfassende Bewertung des in Afghanistan herrschenden Bedarfs vorausgegangen war. Er bewertete ferner, ob operative Herausforderungen in Verbindung mit dem Einsatz von EUPOL ausreichend berücksichtigt worden waren.

Foto 1

Büros von EUPOL

Quelle: EuRH.

Konzipierung von EUPOL

11

Der Entscheidung des Rates über die Einrichtung von EUPOL ging eine gemeinsame EU-Bewertungsmission voraus, die unter anderem empfahl, dass die EU die Entsendung einer Polizeimission zur weiteren Unterstützung des Polizeisektors in Erwägung zieht. Dies wurde von der nachfolgenden Erkundungsmission⁹ Ende 2006 bestätigt, die vorschlug, die EU könne einen zusätzlichen Nutzeffekt erzielen, indem sie zu einer Mission im Bereich der zivilen Polizeiarbeit mit Verknüpfungen zum weiter gefassten Bereich der Rechtsstaatlichkeit beiträgt.

12

Die beiden Missionen wurden von großen und gemischten Teams aus Polizei- und Rechtsstaatsexperten durchgeführt. Mit diesen vorbereitenden Arbeiten im Vorfeld der Einleitung der Mission wurde sichergestellt, dass die Ziele von EUPOL an die Prioritäten des Afghanistan Compact von 2006 und den Pfeiler Sicherheit der Nationalen Entwicklungsstrategie für Afghanistan im Zeitraum 2008 bis 2013 angepasst wurden. Angesichts der Lage vor Ort hatte die Sicherheit entscheidende Bedeutung dafür, die Bedingungen für Stabilität, Wirtschaftswachstum und die Milderung der Armut zu schaffen.

13

Der bevorzugte Ansatz bestand darin, die Leistungen des deutschen Polizeiprojektteams (GPPO), das vor Ort bereits gut eingeführt war, durch eine verstärkte und kohärente europäische Präsenz im Sicherheitssektor, vor allem bei der zivilen Polizeiarbeit, zu fördern. Die deutsche Polizeimission war bei der Ausbildung der höheren Hierarchieebenen erfolgreich, sie führte eine strategische Beratung für das Innenministerium und die Nationalpolizei durch und verbesserte die Zusammenarbeit mit internationalen Akteuren; die Ausbildung der Basis der Nationalpolizei stand weniger im Vordergrund. EUPOL wurde von den Afghanen und den internationalen Akteuren positiv aufgenommen, da sie den Baustein lieferte, der bei den laufenden internationalen Bemühungen insgesamt bis dahin noch gefehlt hatte.

14

EUPOL musste im Rahmen ihres Mandats jedoch eine sehr arbeitsintensive Aufgabe bewältigen, da eine funktionierende Polizeitruppe fast vollständig fehlte. Ein weiteres erhebliches Problem war eine Analphabetenrate beim Polizeipersonal von bis zu 80 %, dies bedeutete, dass viele Polizeibeamte nicht in der Lage waren, Beweise auszuwerten oder Berichte zu lesen und zu schreiben. Weitverbreitete Korruption bei Strafverfolgungsbehörden und Justizorganen war eine zusätzliche Herausforderung für die wirksame Erfüllung des Auftrags von EUPOL.

Schwierigkeiten beim Einsatz

15

Der EU ist es gelungen, eine Zivilpolizeimission in einem äußerst anspruchsvollen und feindseligen Umfeld einzurichten. EUPOL war jedoch zum Zeitpunkt ihrer Entsendung im Juni 2007, lediglich zwei Monate nach dem Beschluss des Rates über die Einrichtung der Mission, angesichts des schwierigen operativen Kontexts bei Weitem noch nicht bereit: Sie besaß zu dem Zeitpunkt lediglich vier Mitarbeiter in Kabul, die keinen Zugang zum Internet und keine Fahrzeuge hatten. Der Großteil des Personals von EUPOL bestand aus rasch umbenannten, abgeordneten Polizeibeamten von Missionen einzelner EU-Mitgliedstaaten¹⁰. Nur wenige hatten Angaben dazu erhalten, wie sich die neue „europäische“ Mission von ihren vorherigen bilateralen Vereinbarungen unterschied.

16

Der Einsatzprozess wurde zudem durch Führungsprobleme behindert, die die Operationen in der ersten Phase erheblich beeinträchtigten; in den ersten 18 Monaten wurde der Leiter der EUPOL-Mission dreimal ausgewechselt. Logistische Probleme verbunden mit der Beschaffung von Ausrüstung oder die Suche nach Unterbringungsmöglichkeiten für das Personal von EUPOL waren wichtige Fragen praktischer Art, durch die sich die Operationen weiter verzögerten.

17

Ein weiterer Faktor war die mangelnde Bereitschaft der Mitgliedstaaten, Personal für die Mission abzustellen, teilweise wegen der schwierigen Anlaufphase von EUPOL (siehe auch Ziffer 25). Die Mission sollte bis Ende März 2008 voll einsatzfähig und in Kabul sowie bestimmten Provinzen präsent sein. Dies wurde jedoch nicht erreicht. Der gemäß Mandat vorgegebene Stellenplan, der 200 internationale Mitarbeiter vorsah, war bis Februar 2009, fast zwei Jahre nach dem Beginn der EU-Intervention, nicht umgesetzt.

18

Der Rat hatte zwar bereits 2008 anerkannt, dass der ursprüngliche Personalbestand auf 400 verdoppelt werden sollte, doch EUPOL hatte Ende 2010 den Schwellenwert von 300 Mitarbeitern (75 % der geplanten Kapazität) noch nicht erreicht, ein Höchststand von 350 Mitarbeitern wurde erst im Januar 2012 erzielt, danach nahm die Mitarbeiterzahl ab (siehe Abbildung 2).

Abbildung 2

Internationale (abgeordnete und auf Vertragsbasis eingestellte) und von den EU-Mitgliedstaaten abgeordnete Mitarbeiter bei EUPOL insgesamt am 31. Dezember jedes Jahres zwischen 2007 und 2014

Quelle: EAD (CPCC).

19

Es gibt mehrere Gründe dafür, warum die Mission nicht die geplante Kapazität erreichte:

a)EUPOL hatte aufgrund der Sicherheitslage in Afghanistan Schwierigkeiten, Freiwillige zu finden.

b)EUPOL konkurrierte mit anderen GSVP-Missionen bei der Rekrutierung abgeordneter (und, in geringerem Umfang, auf Vertragsbasis eingestellter) Experten; Afghanistan war dabei eine weniger attraktive Option. EUPOL musste auch mit anderen internationalen Missionen wie der NATO-Ausbildungsmission Afghanistan (NTM-A) und den Missionen der Vereinten Nationen konkurrieren.

c)Einige der für entsandtes Personal vorgesehenen Stellen, wie Stellen, die Kenntnisse im Bereich Projektanalyse und Berichterstattung erforderten, waren aufgrund der geringen Zahl der Bewerber schwer zu besetzen.

d)Aufgrund der Art der Aufgaben von EUPOL wurden für einige Stellen Experten mit Erfahrungen in nationalen Ministerien benötigt; an das Innenministerium abgeordnete Stellen von Polizeimentoren waren am schwierigsten zu besetzen.

20

EUPOL ist mit der Polizeireform auf zentraler und regionaler Ebene sowie auf Provinzebene beauftragt. Der Einsatz in den Provinzen war jedoch hauptsächlich wegen unzureichender Sicherheitsbedingungen, logistischer Probleme und fehlender geeigneter Unterbringungsmöglichkeiten problematisch.

21

Vor diesem Hintergrund richtete EUPOL 2008 in elf Provinzen¹¹ Büros im Einsatzraum ein (siehe Anhang IV) und erhöhte deren Zahl 2009 auf 16. Der Einsatz von EUPOL war nicht wie geplant überall in bestimmten Provinzen Afghanistans möglich, da die USA und die Türkei keine technischen Vereinbarungen mit EUPOL in den Provinzen unterzeichnet hatten, in denen sie präsent waren. Zudem waren die meisten der Büros im Einsatzraum schlecht besetzt, nur zwei von ihnen (in Herat und Mazar-e Sharif) hatten ständig mehr als zehn Mitarbeiter. Dies wurde durch eine interne Prüfung des EAD bestätigt, die 2011 vom CPCC durchgeführt wurde¹² und zu der Schlussfolgerung kam, die Erfüllung des Auftrags in den Provinzen sei bis zu diesem Zeitpunkt eher unzureichend und seine Auswirkungen marginal gewesen. Die drastische Reduzierung der Büros von EUPOL war schließlich durch die faktische Schließung der europäischen regionalen Wiederaufbauteams in den afghanischen Provinzen bedingt. Bis 2013 wurde die Anzahl der Büros im Einsatzraum außerhalb von Kabul auf lediglich zwei verringert.

Schwierigkeiten bei der Abstimmung internationaler Bemühungen

22

Der Hof prüfte, ob EUPOL gut auf andere Maßnahmen der EU, andere internationale Akteure und die afghanischen Behörden abgestimmt war.

Eine europäische Initiative, aber kein übergreifender europäischer Ansatz

23

Im Bericht der Erkundungsmission wurde festgestellt, ein entscheidender Faktor für den Erfolg der Mission bestehe darin, einen einheitlichen Rahmen für die Mitgliedstaaten bereitzustellen, indem im Zusammenhang mit der Polizeireform in Afghanistan ein gemeinsames „europäisches“ Auftreten gefördert werde. In ähnlicher Weise wurde in der Gemeinsamen Aktion des Rates zur Einrichtung von EUPOL¹³ festgelegt, dass die Mission gegebenenfalls Projekte, die von Mitgliedstaaten und Drittstaaten unter deren Verantwortung durchgeführt werden, koordiniert, unterstützt und dazu beratend tätig ist. Dies erwies sich hauptsächlich aus folgenden Gründen als schwierig:

24

Erstens war die Abstimmung zwischen EUPOL, dem EUSR und der EU-Delegation zu Beginn nur sehr schwach ausgeprägt, ab 2010 wurden ihre jeweiligen Aufgaben und Zuständigkeiten jedoch in dem überarbeiteten Mandat genauer präzisiert. Ein zusätzlicher Verweis auf die Zuständigkeit des Leiters der Mission wurde aufgenommen: Der Leiter der Mission sollte sich „mit anderen EU-Akteuren vor Ort“ abstimmen und „vom Sonderbeauftragten vor Ort politische Handlungsempfehlungen“ erhalten. Die Abstimmung innerhalb der EU verbesserte sich mit der Einrichtung des EAD im Jahr 2011 weiter, der einen strukturierten Koordinierungsmechanismus vorsah und zu einem Botschafter mit Doppelfunktion (sowohl EUSR als auch Leiter der EU-Delegation) führte.

25

Das zweite Problem bestand darin, dass die Mitgliedstaaten der EU neben der Bereitstellung von abgeordnetem Personal an EUPOL ihre individuellen Maßnahmen fortsetzten. Die Mitgliedstaaten hatten ihre bevorzugten Tätigkeiten in den Bereichen Polizei, Strafverfolgung und Rechtsstaatlichkeit in Afghanistan. Die Beteiligung an EUPOL anstelle der Fortführung bilateraler Anstrengungen wurde zuweilen als ein Verlust von nationalem Einfluss und Sichtbarkeit vor Ort betrachtet.

26

EUPOL unternahm im Laufe der Zeit umfangreiche Bemühungen, um ihre Tätigkeiten mit EU-Mitgliedstaaten im Rahmen spezifischer Projekte abzustimmen. Ein Beispiel ist die enge Zusammenarbeit zwischen EUPOL und dem deutschen Polizeiprojektteam (GPPT).

27

Einige Mitgliedstaaten¹⁴ nahmen auch an parallelen gemeinsamen europäischen Aktionen teil, wie der Europäischen Gendarmerietruppe (EGF)¹⁵. EU-Mitgliedstaaten mit einem „Gendarmerie“-Modell hatten daher mehr mit dem Ansatz des EGF oder der NTM-A der NATO¹⁶ als mit der Art der zivilen Polizeiarbeit gemeinsam, wie sie EUPOL zu erreichen versuchte. Einige der befragten EU-Mitgliedstaaten erklärten auch, das „Gendarmerie“-Ausbildungsmodell eigne sich besser für die Lage in Afghanistan vor Ort.

Trotz ihrer Bemühungen hatte EUPOL nur begrenzte Möglichkeiten der Einflussnahme auf wichtige Akteure

28

Im Hinblick auf das Ziel von EUPOL, den Zusammenhalt und die Koordinierung unter den internationalen Akteuren zu verbessern, war die Übernahme der Führung in diesem Bereich durch die geringe Größe der Mission erschwert. Im Vergleich zu der von der NATO geführten NTM-A hatte EUPOL geringere Bedeutung. EUPOL hatte Schwierigkeiten, stärkeren Einfluss auf diesen wichtigen internationalen Akteur zu nehmen.

29

Ein weiterer nachteiliger Faktor war die wenig erfolgreiche Arbeit des Internationalen Polizeikoordinierungsausschusses (IPCB)¹⁷. In den vergangenen 13 Jahren waren mehr als 37 verschiedene internationale Geber an der Unterstützung der Entwicklung der afghanischen Polizei beteiligt, die meisten von ihnen durch Beiträge zur NTM-A, zu EUPOL oder zu beiden. Um Kohärenz zu gewährleisten, wurde 2007 der IPCB als Hauptgremium für die Koordinierung polizeibezogener Bemühungen eingerichtet. EUPOL hat zwar im Hinblick auf Kapazitäten und Verwaltung umfangreiche Unterstützung für den IPCB geleistet, dieser erzielte bei der Förderung der Zusammenarbeit innerhalb der internationalen Gemeinschaft jedoch nur sehr geringe Ergebnisse. Internationale Akteure waren nicht bereit, sich koordinieren zu lassen, und nahmen den IPCB als ambitiösen Versuch der EU wahr, die Führung im Polizeisektor zu übernehmen. Überdies hingen die unzureichenden Ergebnisse des IPCB zweifellos mit den schlecht konzipierten Prozessen zusammen, die für die beteiligten Parteien eine zusätzliche Belastung ohne ein wirklich quantifizierbares Ergebnis bedeuteten.

30

Der Hof stellte fest, dass sich die Zusammenarbeit mit den unter der Leitung der NATO stehenden Maßnahmen mit der Zeit allmählich verbessert hat. Spürbare Ergebnisse dieser Zusammenarbeit wurden bei den Sicherheitsvorkehrungen für das Personal von EUPOL und mit der Vereinbarung erreicht, gemeinsam einen Berufsbildungsausschuss für die Entwicklung und Zulassung der Lehrpläne für die Polizeiausbildung einzurichten.

Unterstützungsfunktionen und Leitlinien der zentralen Dienststellen haben sich mit der Zeit verbessert

31

Der Hof prüfte, ob die EU-Mitgliedstaaten und der EAD während der operativen Phase die erforderlichen Anpassungen des Auftrags von EUPOL vorgenommen haben, ob die Berichterstattung von EUPOL ihre Leistungen angemessen wiedergibt und welche Unterstützung und Leitlinien sie erhalten hat.

Planungs- und Berichterstattungskapazitäten haben sich verbessert, es bestehen jedoch weiterhin Mängel

32

Der Hof stellte fest, dass die EU-Mitgliedstaaten und der EAD bei der Anpassung des Auftrags von EUPOL an die sich verändernden Prioritäten und Bedingungen vor Ort eine angemessene Flexibilität gezeigt haben.

33

Seit der Billigung des ersten Einsatzplans (OPLAN) durch den Rat im Jahr 2007 wurden die wichtigsten Planungsdokumente viermal überarbeitet:

a)2008 war eine Überarbeitung aufgrund der neuen Verpflichtung des Rates erforderlich, die Zahl der für die Mission bestimmten internationalen Experten zu verdoppeln (auf 400).

b)2010 war die Überarbeitung im Wesentlichen eine Folge der Änderung der Prioritäten durch den neuen afghanischen Innenminister und die entsprechende Anfrage an EUPOL; dies führte zu einer Anpassung des Schwerpunkts der Mission an die Prioritäten des Ministeriums¹⁸.

c)Hauptgrund für die Überarbeitung im Jahr 2013 war die Zusage der internationalen Gemeinschaft, strikte Maßnahmen zur Bekämpfung der Korruption und zur Stärkung der Rechtsstaatlichkeit zu unterstützen. Im Rahmen der Überarbeitung wurde ein deutlicher Schwerpunkt auf die Professionalisierung der afghanischen Polizei entsprechend dem Dokument „Ten-Year Vision“ (Zehn-Jahres-Vision)¹⁹ gelegt.

d)Die jüngste Überarbeitung im Juli 2014 wurde vorgeschlagen, um die erforderlichen operativen Einzelheiten für den Ausstieg von EUPOL bis Ende 2016 im Anschluss an den Beschluss des Rates vom 23. Juni 2014 vorzunehmen.

34

Im Hinblick auf die Einsatzplanung ihrer Tätigkeiten setzt EUPOL die strategischen Ziele, die die EU-Mitgliedstaaten in den OPLAN aufstellen, in einen Plan zur Durchführung der Mission (MIP) um, in dem konkrete Aufgaben für jedes Ziel, Etappenziele für jede Aufgabe und objektiv überprüfbare Indikatoren für jedes Etappenziel festgelegt sind.

35

Hof stellte fest, dass vor 2013 jeder MIP zu viele Etappenziele (bis zu 600) enthielt. Daher war es für die Leitung der Mission nicht möglich, die MIP für eine wirksame Steuerung der Mission zu verwenden. Der Hof untersuchte die jüngsten MIP (für den Zeitraum 2013 und 2014) und stellte deutliche Verbesserungen gegenüber den älteren Plänen fest, darunter vor allem die Aufnahme von Hintergrundinformationen zu den Tätigkeiten und klarere Verbindungen zwischen Zielen, Aufgaben und Etappenzielen sowie Querverweise zwischen ähnlichen Tätigkeiten. Ferner wurden die Ergebnisindikatoren nicht ausreichend auf eine gründliche Bedarfsanalyse gestützt oder mit den operativen Etappenzielen von EUPOL verknüpft. Einige Indikatoren waren eher auf die Outputs als auf die Ergebnisse ausgerichtet²⁰.

36

Der Hof stellte fest, dass es auch graduelle Verbesserungen bei der Genauigkeit und Zuverlässigkeit der Berichterstattung von EUPOL gab. Ende 2014 jedoch hat EUPOL noch keine separate zusammenfassende Übersichtstabelle erstellt, um Etappenziele zu den entsprechenden Tätigkeiten, Fortschritte und Korrekturmaßnahmen zu verfolgen²¹.

Leitlinien und Unterstützungsfunktionen der zentralen Dienststellen: Schwachstellen werden behoben

37

Der EAD und die Kommission²² sind damit beauftragt, Leitlinien für GSVP-Missionen auszuarbeiten. Diese Leitlinien sollten ausreichend umfassend und detailliert sein, um die Missionen bei der Erfüllung ihres Auftrags zu unterstützen und sicherzustellen, dass Personal, das über wenig Erfahrung mit den Verfahren der Mission verfügt, effizient arbeiten kann.

38

Der EAD hat etwa 50 Konzeptpapiere und Leitlinien zu den Tätigkeiten von EUPOL ausgearbeitet; das Personal von EUPOL in Kabul hat jedoch Bedenken geäußert, dass die Dokumente zwar grundlegende Orientierungshilfen (Definitionen und theoretische Aspekte) enthalten, für praktische Zwecke allerdings nicht besonders hilfreich sind. Die Leitlinie zur Umsetzung des Benchmarkings beispielsweise enthält keine Einzelheiten dazu, wie in jeder Phase vorzugehen ist, z. B. wie eine angemessene Bedarfs- oder Situationsanalyse durchgeführt werden muss. Sie enthält auch keine Beispiele oder Muster, die die Anwendung der vorgeschlagenen Methodik erleichtern würden.

39

Von besonderem Interesse ist das Handbuch von EUPOL zur Anleitung. Obwohl Anleitung eine der Haupttätigkeiten von EUPOL ist, hatte die Mission kein eigenes Handbuch zur Anleitung entwickelt. Dies geschah erst im April 2013 als Zusammenstellung bestehender Konzepte, Methoden und bewährter Verfahrensweisen, die an die Gegebenheiten angepasst waren, mit denen die EUPOL-Mentoren konfrontiert waren. Das Handbuch wurde vom EAD später bei der Ausarbeitung einer ausführlichen Leitlinie zur Anleitung herangezogen, die an alle GSVP-Missionen ausgegeben wurde.

40

Aufgrund des Fehlens standardisierter GSVP-Leitlinien musste die Mission Zeit für die Ausarbeitung von Leitlinien und Verfahren aufbringen, statt sich auf ihre Kerntätigkeiten zu konzentrieren. Der EAD arbeitet derzeit daran, diese Mängel zu beheben.

41

Der EAD und die Kommission prüfen auch die Möglichkeit, eine höhere Effizienz durch die Zentralisierung von Unterstützungsfunktionen im Rahmen eines einheitlichen gemeinsamen Servicezentrums zu erzielen. Der EAD arbeitet derzeit zudem an der Entwicklung zentralisierter und integrierter Informationsmanagementsysteme in den Bereichen Humanressourcen, IT und Logistik für alle GSVP-Missionen. Die Entscheidungen zur Aufnahme des 2012 eingerichteten Vorratslagers für zivile Krisenbewältigungsmissionen²³ in ein solches System stehen noch aus. Dies kann die Verwaltung der Vermögenswerte bestehender ziviler Missionen verbessern.

Wirkung von EUPOL: lokaler Erfolg, aber allgemeine Bedenken in Bezug auf die Nachhaltigkeit

42

Der Hof prüfte, ob EUPOL zu den Fortschritten der Nationalpolizei, des Innenministeriums und ausgewählter Organe der Strafjustiz im Rahmen jeder Operationslinie beigetragen hat, ob die Tätigkeiten der Beobachtung, Anleitung, Ausbildung und Beratung die beabsichtigten Ergebnisse erzielt haben²⁴ und inwieweit diese Ergebnisse tragfähig sind.

Verbesserungen waren bei zwei der drei Operationslinien augenfälliger

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Verbesserungen waren bei den ersten beiden der drei Operationslinien von EUPOL augenfälliger. Im Hinblick auf Operationslinie 1 (Voranbringen der institutionellen Reform des Innenministeriums) hat die Nationalpolizei beträchtliche Fortschritte bei der Weiterentwicklung der zivilen Polizei erreicht, sie bleibt jedoch eine stark militaristische Organisation. Das Innenministerium hat zwar viele interne politische Erklärungen abgegeben, doch wenige wurden landesweit umgesetzt. Es betreibt eine von ihm eingerichtete elektronische Datenbank zur Verwaltung seiner umfangreichen Humanressourcen (Tashkeel), ist jedoch nur begrenzt in der Lage, dieses Instrument voll zu nutzen; die Flexibilität der Einsatzplanung könnte weiter verbessert werden. Es besteht ein Mangel an fachlich geschulten Beamten mit einem entsprechenden Verwaltungshintergrund. Trotz der Unterstützung von EUPOL sind die Gleichstellung der Geschlechter und die Menschenrechte in der letzten Zeit als Probleme im Innenministerium aufgetaucht. Beispielsweise haben Frauen weiterhin nur einen Anteil von 2 % an den Beamten der Nationalpolizei. Korruption innerhalb des Ministeriums und bei der Polizei ist nach wie vor ein erhebliches Problem, das sich nachteilig auf das öffentliche Vertrauen auswirkt.

44

Im Hinblick auf Operationslinie 2 (Professionalisierung der Nationalpolizei) wurde ein Konzept für bürgernahe Polizeiarbeit, dessen Schwerpunkt auf dem Aufbau von Verbindungen zu und der engen Zusammenarbeit mit den Bürgern beruht, im Grundsatz in einigen Bereichen teilweise umgesetzt; das Konzept ist allgemein als das gewünschte Modell für die künftige Polizeiarbeit in Afghanistan akzeptiert. Erkenntnisgestützte Polizeiarbeit wurde ebenfalls als ein wirksames Instrument zur Professionalisierung der Nationalpolizei angenommen, wird jedoch nicht landesweit eingesetzt. Eine Untersuchung der Daten zu Straftaten zeigt, dass afghanische kriminalpolizeiliche Ermittler nur begrenzt in der Lage sind, zu ermitteln und Straftaten aufzudecken. Die technischen Kapazitäten und die Führungsfähigkeit der Kriminalpolizei sind aufgrund der mangelnden Weitergabe von Informationen und unzureichender Schulungsunterlagen weiterhin unterentwickelt. Die Beziehungen zwischen Polizeibeamten und Staatsanwälten sind häufig schwach ausgeprägt und ineffizient. Die Nationalpolizei und der Generalstaatsanwalt wurden von der internationalen Gemeinschaft darin bestärkt und unterstützt, institutionell und operativ zusammenzuarbeiten. Insgesamt hat sich der Umfang der Zusammenarbeit verbessert, doch die Zahl der von der Polizei an den Generalstaatsanwalt überwiesenen Fälle ist weiterhin gering. Die Polizei hat gezeigt, dass sie groß angelegte Operationen professionell durchführen kann (die Sicherstellung eines sicheren Umfelds für die jüngsten Wahlen war eine großartige Leistung), doch weitere Unterstützung ist bei der alltäglichen Polizeiarbeit nötig, insbesondere bei der Reaktionseffizienz. Das Bestehen von Anrufzentralen der Nationalpolizei, die mit Einsatzzentralen verbunden sind, ist allgemein als ein wichtiges Etappenziel bei der Verbesserung der Befehls- und Kontrollstrukturen der Polizei anerkannt. Die Ausbildungskapazitäten schließlich gelten als wirksam, hier bestehen jedoch noch viele Herausforderungen, darunter die Einrichtung der kürzlich übergebenen Polizeiakademien als spezialisierte Exzellenzzentren.

45

Operationslinie 3 (Verknüpfung von Nationalpolizei und Justizreform) war der Bereich, in dem EUPOL die größten Schwierigkeiten hatte, Ergebnisse zu erzielen. Dies muss jedoch unter Berücksichtigung der geringen Unterstützung durch die internationale Gemeinschaft betrachtet werden. Die Kapazität des Justizministeriums und der Generalstaatsanwaltschaft hat sich insgesamt zwar erhöht, ihre institutionelle Entwicklung wird jedoch durch die Sicherheitslage und Anschläge von Rebellen²⁵, mangelnde Professionalität, unzureichend ausgebildete Staatsanwälte und Korruption beeinträchtigt. Die Zusammenarbeit zwischen Polizei und Staatsanwälten ist weiterhin gering, auf institutioneller und individueller Ebene bestehen viele Herausforderungen und Lücken, vor allem in Verbindung mit der Verfolgung von Korruption unter hochrangigen Beamten. Der Schutz und die Durchsetzung der Rechte von Angeklagten und Verdächtigen in Afghanistan bleiben schwierig. Bei Ausarbeitung, Verabschiedung und Durchsetzung des Strafrechts gab es einige Fortschritte, doch grundlegende internationale Anforderungen in den Bereichen Rechtsstaatlichkeit, Korruptionsbekämpfung und Menschenrechte werden weiterhin nicht erfüllt.

EUPOL war bei ausbildungsbezogenen Tätigkeiten weitgehend erfolgreich, weniger aber bei Anleitung und Beratung; Projekte haben wenig zu den Zielen der Mission beigetragen

46

EUPOL leistete einen vielfältigen Beitrag zur Polizeiausbildung. Sie hat ein Konzept zur „Schulung der Ausbilder“ entwickelt und die Nationalpolizei geschult, ferner wurden Anleitungsmaßnahmen für das afghanische Innenministerium und die Führung der Nationalpolizei zu Ausbildungsfragen angeboten. Überdies hat sie das Police Staff College (Polizeiakademie), eine ständige zweckorientierte Ausbildungseinrichtung, initiiert und Lehrpläne zur Verfügung gestellt²⁶.

47

Ende 2008 begann EUPOL, die Ausbildungskomponente zu einem Eckpfeiler ihrer Tätigkeit auszubauen und zu entwickeln. Bis Ende 2014 hatte sie knapp 1 400 Schulungen für etwa 31 000 Auszubildende entwickelt und angeboten. Der Prüfbesuch des Hofes in Kabul erbrachte den Nachweis, dass die ausbildungsbezogenen Tätigkeiten von EUPOL zur Professionalisierung der Nationalpolizei beigetragen haben. Die Kurse waren relevant und gingen auf umfangreiche Ausbildungslücken ein. Da die Zielgruppe höherrangige Polizeibeamte waren, die von anderen internationalen Einrichtungen nicht erfasst waren, konnte EUPOL einen echten europäischen Mehrwert sicherstellen, indem es zivilpolizeiliche Aspekte in die Ausbildung der Leiter der Nationalpolizei einbezog. Zudem wurde durch das Konzept zur „Schulung der Ausbilder“ die Eigenverantwortung Afghanistans gefördert und die Nachhaltigkeit der Ausbildungstätigkeiten verbessert.

48

Die Einrichtung der Polizeiakademie war ein Etappenziel bei der Unterstellung des Polizeiausbildungssystems unter afghanischer Führung. 2010 nahm EUPOL in Abstimmung mit der NTM-A und dem GPPT Gespräche mit dem Innenministerium über das Konzept einer Polizeiakademie auf. Alle Beteiligten stimmten darin überein, dass die Polizeiakademie als eine Plattform für das Angebot von Weiterbildung für Polizeibeamte auf strategischer, operativer und taktischer Ebene entwickelt werden sollte. Im August 2010 schlug die EU im Anschluss an eine Machbarkeitsstudie eine abgestimmte Aktion vor, mit der a) EUPOL, entsprechend ihrem Auftrag, einen Lehrplan und Schulungen für die neue Akademie entwickeln und b) die EU-Delegation und der FPI die Ausbildungseinrichtungen finanzieren und ein Projektmanagement im Rahmen der Verordnung über das Stabilitätsinstrument bereitstellen würden²⁷. Das Projekt wurde unverzüglich durchgeführt, die Akademie im Januar 2014 mit Endkosten in Höhe von 7,3 Millionen Euro fertiggestellt.

Foto 2

EUPOL und afghanische Polizei

Quelle: EUPOL.

49

Im Hinblick auf die Schulungspläne wurden die Ausbilder der Nationalpolizei verpflichtet, mit den bestehenden Plänen zu arbeiten und diese weiterzuentwickeln. Einige Ausbilder wiesen jedoch auf die Notwendigkeit hin, die Lehrpläne stärker an den Kontext in Afghanistan anzupassen und Themen wie islamisches Recht und örtliche Gepflogenheiten mit praktischen Beispielen aus dem täglichen Leben in Afghanistan aufzunehmen. Einige Ausbilder räumten auch ein, bestimmte Themen wie Korruption, Menschenrechte und Geschlechtergleichstellung auszulassen, die sie als „unnötig“ oder „heikel“ beschrieben.

50

EUPOL hat keine umfassende Evaluierung der Ergebnisse ihrer Anleitungs- und Beratungstätigkeiten vorgenommen. Bei der Prüfung wurden jedoch Hinweise darauf gefunden, dass Anleitung und Beratung von EUPOL zur Verbesserung der beruflichen Fähigkeiten von Einzelpersonen beigetragen haben, die in den maßgeblichen afghanischen Institutionen (Nationalpolizei, Innenministerium und Justizministerium) beschäftigt sind. Angesehen von einigen wenigen Ausnahmefällen wurde festgestellt, dass die von EUPOL abgedeckten Posten in den afghanischen Ministerien und bei der Nationalpolizei mit dem Auftrag der Mission übereinstimmten und relevant für ihn waren.

51

In Kasten 3 sind Beispiele für typische Tätigkeiten von EUPOL in den Bereichen Anleitung, Beratung und Beobachtung aufgeführt.

Kasten 3

Beispiele für Tätigkeiten in den Bereichen Anleitung, Beratung und Beobachtung

Beispiel 1 – EUPOL-Beratung im Justizministerium

Im Rahmen von Operationslinie 3 (Verknüpfung von Nationalpolizei und Justizsystem im weiteren Sinne) unterstützte ein Experte von EUPOL den Leiter der Abteilung Strafrecht in der Rechtsabteilung des afghanischen Justizministeriums bei den Bemühungen um Verbesserung der Kapazität und Erzielung von Ergebnissen in folgenden Bereichen:

οAusarbeitung von Rechtsvorschriften;

οUnterstützung der Rolle des Mentees im Sekretariat zur Bekämpfung von Straftaten in Zusammenhang mit Entführung und Menschenhandel;

οAnalyse des Bedarfs in der Abteilung des Mentees und Durchführung von Schulungen und Workshops;

οHalten von Vorträgen zum internationalen Recht und vergleichende Studien zu ausländischen Rechtssystemen.

Beispiel 2 – Anleitung von EUPOL in der Polizeiakademie

Die Leitung der Polizeiakademie, die Ausbildungsmaßnahmen für die afghanische Nationalpolizei anbietet und entwickelt, weist nach wie vor einen erheblichen Mangel an Führungsfähigkeiten auf. Zum Zeitpunkt der Prüfung des Hofes beriet und leitete ein Mitarbeiter von EUPOL den Kommandeur der Akademie an, um die strategische Leitung und die Planungsfähigkeiten zu verbessern.

52

Es bestanden jedoch auch erhebliche Mängel. Die Auswahl der für ein Mentoring bestimmten Posten war in den Anleitungsunterlagen nicht ordnungsgemäß dokumentiert. In keiner der sechs überprüften Akten wurde bei der Prüfung eine umfassende Erläuterung der Gründe für die Auswahl des jeweiligen Mentees gefunden. Daher kann nicht mit Sicherheit festgestellt werden, ob EUPOL bei ihrer Anleitung, Beobachtung und Beratung auf die wichtigsten Posten ausgerichtet war. Es bestand auch keine Analyse der festgestellten Kapazitätslücken in Afghanistan oder ein daraus folgender Plan für die Behebung spezifischer Schwachstellen.

53

Das Erreichen konkreter Ergebnisse bei Anleitung und Beratung ist ein komplexer und langwieriger Prozess, der auch von externen Faktoren beeinflusst wird – wie der schwierigen Sicherheitslage, der hohen Fluktuation bei afghanischen Beamten und der Rotation der EUPOL-Mentoren²⁸ (siehe Kasten 4).

54

Trotz der regelmäßigen Rotation von EUPOL-Mentoren hat EUPOL nicht systematisch klare und einheitliche Übergabeverfahren festgelegt, um eine reibungslose Fortsetzung der Tätigkeit sicherzustellen und Lücken und Abweichungen zu vermeiden, die die Beziehungen bei der Anleitung gefährden könnten. Der Hof stellte fest, dass die Übergabe sehr stark vom einzelnen Mentor abhing und häufig durch die späte Ankunft des neuen Mentors und die fehlende Kohärenz des Verfahrens behindert wurde.

Kasten 4

Typische Probleme von EUPOL-Beratern

Beispiel 1 – Fluktuation der nationalen Mitarbeiter

Eines der Hauptziele von EUPOL ist die Förderung der afghanischen Bemühungen um Verbesserung der Techniken und Verfahren kriminalpolizeilicher Ermittlungen. Die Prüfer des Hofes stellten jedoch fest, dass die beständigen Anstrengungen durch die starke Mitarbeiterfluktuation in der kriminalpolizeilichen Abteilung (Criminal Investigations Department (CID)) im Innenministerium stark behindert wurden. Zum Zeitpunkt der Prüfung durch den Hof waren 15 Mentees von EUPOL im Innenministerium kurz hintereinander aus verschiedenen Gründen, darunter politisch begründeter Personalwechsel, ausgetauscht worden.

Ein weiteres Beispiel ist die Anleitung für den Polizeidistrikt 4 von Kabul im Rahmen des Projekts Phoenix, eine der Vorzeigeunternehmungen von EUPOL, mit der die Akzeptanz zivilpolizeilicher Grundsätze und Verfahrensweisen in Afghanistan gefördert werden soll. In diesem Polizeidistrikt wurde der befehlshabende Beamte in anderthalb Jahren fünfmal ausgetauscht.

Beispiel 2 – Abstimmung der Themen von Anleitung und Beratung auf die Ziele der Mission

Die Prüfung bestätigte die Schwierigkeiten, die EUPOL-Mentoren dabei hatten, die Veranstaltungen auf die Ziele der MIP abzustimmen. Die Ziele waren zwar in den einzelnen Anleitungsplänen ordnungsgemäß angegeben, die Anleitungssitzungen selbst wichen jedoch aufgrund der Arbeitsbelastung des Mentees, persönlicher Probleme, angeforderter Dienstleistungen oder Gefälligkeiten, Beschwerden über verschiedene Fragen oder einfach von Mangel an Zeit oder Interesse häufig vom Thema ab.

55

Die genaue Berichterstattung über die Anleitungssitzungen ist eines der wichtigsten Instrumente, um die Rechenschaftslegung sicherzustellen und die Wirksamkeit von Tätigkeiten der Beobachtung, Anleitung und Beratung zu bewerten. Bei der Prüfung wurde festgestellt, dass die Logbücher von den EUPOL-Mentoren zwar systematisch, jedoch nicht einheitlich geführt wurden. Überdies waren die Logbücher nicht nach zeitlich festgelegten Etappenzielen gegliedert, was eine echte Bewertung der Fortschritte ermöglichen würde.

56

In diesem Zusammenhang enthält das im April 2013 eingeführte Handbuch zur Anleitung Bestimmungen, die bei korrekter Anwendung Transparenz, Rechenschaftslegung und Kohärenz möglicherweise verbessern. Zum Zeitpunkt der Prüfung war es jedoch noch zu früh, um tatsächliche Fortschritte bei der Bedarfsanalyse und der Auswahl der Mentees sowie bei Fortschrittsberichten, Beobachtung, Übergaben oder Bewertung feststellen zu können.

57

Die von EUPOL durchgeführten Projekte waren zumeist kleine Liefer- und Renovierungsaufträge, Konferenzen und Workshops. Der Hof stellte fest, dass die meisten untersuchten Projekte zwar im Großen und Ganzen auf den Auftrag der Mission abgestimmt waren und diesem grundsätzlich zugutekamen, eine verbreitete Praxis einzelner EUPOL-Mentoren jedoch darin bestand, Projekte in einem speziellen Interessensgebiet vorzuschlagen, ohne sich hierbei auf eine systematische Bedarfsanalyse zu stützen.

58

Einzelne Projekte trugen jedoch nur in geringem Umfang zu den Zielen der Mission bei. Bei der Konzipierung der Projekte trug EUPOL der Notwendigkeit eines umfassenden Konzepts nicht ausreichend Rechnung, bei dem Projekte zum Erreichen der Ziele der Mission über eine starke Verbindung zu einzelnen Etappenzielen der MIP beitragen. Zudem entwickelte EUPOL keine Projekte auf der Grundlage eines logischen Rahmens, mit dem Vorgaben, Ziele, Tätigkeiten, Outputs, Ergebnisse und Auswirkungen einfach ermittelt werden können (siehe Kasten 5).

Kasten 5

Beispiele für Projekttätigkeiten

Beispiel 1

Zur Behandlung des Problems häufiger Verletzungen der Rechte von Kindern und der Misshandlung von Kindern durch die Nationalpolizei veranlasste EUPOL die Erstellung eines Schulungspakets zu Kinderrechten und Polizeiarbeit, bestehend aus einer Broschüre und einem Schulungsvideo. Ziel des Pakets war es, die Grundprinzipien der Menschenrechte mit praktischen Beispielen zum Respekt und Schutz von Kindern in die Ausbildung der Nationalpolizei im ganzen Land aufzunehmen. Die Broschüre wurde auf Dari und Paschtu (90 000 Exemplare) sowie auf Englisch und Dari (10 000 Exemplare) veröffentlicht. Das einstündige Video basierte auf vier Geschichten in Afghanistan. Die Gesamtkosten betrugen 100 000 Euro.

Beispiel 2

Im Januar 2014 veranstaltete EUPOL eine Konferenz und Workshops zur erkenntnisgestützten Polizeiarbeit. Die Tätigkeit war auf das Führungspersonal in den Dienststellen der Distriktpolizei in Kabul-Stadt ausgerichtet. Mit den ausgewählten Themen sollte sensibilisiert und erkenntnisgestützte Polizeistrategien in die tägliche Polizeiarbeit eingebunden werden. Das Budget für diese Tätigkeit belief sich auf 12 000 Euro.

59

Die Umsetzung der Projekte wurde durch interne Faktoren, insbesondere Fragmentierung, umständliche Beschaffungsverfahren, fehlende Erfahrung mit Projektmanagement, unpräzise technische Spezifikationen und die häufige Rotation des EUPOL-Personals beeinträchtigt. Externe Faktoren wie Unzuverlässigkeit der Auftragnehmer, instabile Marktbedingungen und ein sich rasch verändernder lokaler Kontext sowie eine prekäre Sicherheitslage verringerten die Wirksamkeit der Projekte ebenfalls beträchtlich. Infolgedessen waren die Haushaltsvollzugsquoten im Zeitraum 2011 bis 2014 niedrig (etwa 43 %) und viele Ausschreibungen wurden aufgrund ungenauer technischer Spezifikationen annulliert. EUPOL hat jedes Jahr durchschnittlich etwa 45 Projekte mit einem Haushalt von jeweils etwa 40 000 Euro durchgeführt. CPCC und EUPOL haben kürzlich eine Reihe von Projekten untersucht und ermittelt, welche Erfahrungen daraus zu ziehen sind; dies führte zu Verbesserungen bei der Methodik²⁹.

60

Um die Beschaffung zu vereinfachen, genehmigte der FPI die Verwendung flexibler Verfahren ab dem 29. Januar 2013. Dadurch kann ein Verhandlungsverfahren mit nur einem Angebot als Standard verwendet werden³⁰. Diese Änderung führte zu einer deutlichen Zunahme des Anteils an Verfahren mit Vertragsabschluss, der von 61 % im Jahr 2012 auf 74 % im Jahr 2013 stieg. Eine Analyse der Beschaffungsstatistik zeigt jedoch, dass der Anteil der annullierten Verfahren unverändert bei 24 % lag, hauptsächlich aufgrund von Fällen, bei denen keine Angebote eingingen, die gebotenen Beträge das Budget überstiegen oder die Angebote nicht die technischen Bedingungen erfüllten.

Die Voraussetzungen für die Sicherung der bisherigen Erfolge sind noch nicht geschaffen

61

Die Nationalpolizei machte im Prüfungszeitraum sichtbare Fortschritte. Ein Teil dieser Fortschritte ist zweifellos EUPOL als wichtigem internationalen Akteur vor Ort zu verdanken. Der eigenen strategischen Überprüfung des EAD zufolge³¹ bestehen bei Polizei und Justiz weiterhin systemische Mängel, darunter eine unzureichende institutionelle Entwicklung, ein teilweise unwirksamer Rechtsrahmen und begrenzte Fähigkeiten einzelner Mitarbeiter. Politische Einflussnahme, Korruption und die unvermeidbare Konzentration auf Maßnahmen zur Bekämpfung von Aufständen, um der schlechten allgemeinen Sicherheitslage entgegenzuwirken, behindern weiterhin die institutionelle Entwicklung des Strafrechtssektors insgesamt. Dies kann sich auf die Nachhaltigkeit der bislang erreichten Fortschritte auswirken.

62

Der Haushalt Afghanistans belief sich 2014 auf etwa 7,6 Milliarden USD, dabei dürften die Geberzuschüsse etwa 4,8 Milliarden USD ausmachen – circa 60 % des Gesamtbetrags. Für die afghanische Armee und Polizei wurde eine Größe von 352 000 Kräften genehmigt. Um die Kosten für die Unterhaltung der Truppen zu verringern, plant die NATO, die Zahl bis 2017 auf 228 500 zu senken, sofern die Sicherheitsbedingungen dies zulassen. Analysten zufolge³² wird die afghanische Armee und Polizei angesichts des voraussichtlichen Sicherheitsumfelds in den Jahren 2015–2018 jedoch eine Sicherheitstruppe von insgesamt etwa 373 000 Kräften benötigen.

63

Dem EAD zufolge³³ werden 86 % des Haushalts des Innenministeriums und der Nationalpolizei von internationalen Gebern gestellt, dadurch hängt die Nachhaltigkeit des gesamten Polizeisektors stark von der Unterstützung der internationalen Gemeinschaft ab.

64

Es wird erwartet, dass die Ausbildungstätigkeiten mittelfristig nachhaltig sind, sofern sich die Bedingungen vor Ort nicht wesentlich verschlechtern. EUPOL hat beträchtliche Anstrengungen unternommen, um die afghanische Führung schrittweise in die Entwicklung von Schulungen und die Leitung der Polizeiakademien einzubeziehen. Daher ist EUPOL zwar weiterhin an der Beobachtung der in den Akademien angebotenen Ausbildung beteiligt, die afghanischen Behörden haben die Planung, Durchführung und Nachbereitung der Ausbildungstätigkeiten jedoch weitgehend übernommen. Dennoch hängt die Zukunftsfähigkeit der Ausbildung größtenteils von der Weiterentwicklung einer wirklichen Eigenverantwortung der afghanischen Behörden ab. Bei der Prüfung wurde festgestellt, dass, sofern die administrative Kapazität und finanzielle Autonomie der Polizeiakademien nicht verstärkt wird, die langfristige Tragfähigkeit ihrer Tätigkeiten gefährdet ist. Trotz der Unterzeichnung eines Memorandum of Understanding, in dem das Innenministerium zugestimmt hat, die Betriebskosten für die beiden Akademien zu übernehmen³⁴, ist das Ministerium nicht bereit, ausreichende finanzielle Mittel zur Verfügung zu stellen; dies führt zu Schwierigkeiten im Zusammenhang mit der erforderlichen Logistik und den laufenden Kosten.

65

Die Tragfähigkeit der Ergebnisse der Anleitungsmaßnahmen und Projekte von EUPOL hängt ebenfalls stark von der Eigenverantwortung Afghanistans, der Entwicklung von Synergien zwischen den verschiedenen Tätigkeiten sowie ferner von der Nachbereitung und Evaluierung ab. Bei der Prüfung wurde festgestellt, dass diese Fragen in den Anleitungsplänen nicht ausreichend berücksichtigt oder in den frühen Phasen der Planung der Tätigkeit nicht systematisch angegangen wurden.

Das Vermächtnis von EUPOL: Ausstieg – wie geht es weiter?

66

Der Hof prüfte, ob der EAD und die Kommission den Ausstieg von EUPOL entsprechend einem umfassenden Plan angemessen vorbereitet haben, bei dem erstens die Gesamtstrategie der EU und anderer Akteure/Geber und zweitens Fragen in Zusammenhang mit der Liquidation von Vermögenswerten berücksichtigt werden.

Die Planung der Ausstiegsstrategie ist weit vorangeschritten, weitere Anstrengungen sind jedoch nötig

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Im Juni 2013 legten der EAD und die Kommission ein gemeinsames Arbeitsdokument der Dienststellen³⁵ vor, in dem sie die Tätigkeiten der EU und die noch verbleibenden Herausforderungen sowie eine Reihe von Optionen erläuterten, die bei der Unterstützung der EU in der Zeit nach 2014 geprüft werden müssen. Im Dezember 2013 veröffentlichte der EAD eine strategische Überprüfung³⁶, die im Wesentlichen eine Zusammenfassung der Selbstbewertung war, die EUPOL im November 2013 vorgenommen hatte³⁷. Die Mission bewertete, dass die durchschnittliche Ausführungsquote für objektiv nachprüfbare Indikatoren bis Ende 2014 bei etwa 60 % liegen dürfte³⁸. Im Hinblick auf die Fortschritte bei der Nationalpolizei wurde bei der Bewertung der Schluss gezogen, dass einige der im Rahmen der drei Operationslinien von EUPOL durchgeführten Aufgaben den afghanischen Behörden übergeben werden könnten, insbesondere ausbildungsbezogene Tätigkeiten, die meisten jedoch von Stellen der EU oder anderen Akteuren übernommen oder weiter ausgebaut werden sollten.

68

Im Juni 2014 verlängerte der Rat³⁹ das Mandat von EUPOL bis Ende 2016. Er wiederholte ferner die Verpflichtung der EU zu einem umfassenden Konzept, einschließlich eines Durchführungsplans, den die EU-Institutionen und die Mitgliedstaaten einhalten müssen.

69

Vor diesem Hintergrund legten der Leiter der EU-Delegation in Kabul (ebenfalls EU-Sonderbeauftragter in Afghanistan) und der Leiter von EUPOL am 23. Juni 2014 ein gemeinsames Dokument⁴⁰ zur Stärkung des Büros des EU-Sonderbeauftragten mit dem Ziel vor, auf den Leistungen von EUPOL in den Bereichen Justiz und Rechtsstaatlichkeit aufzubauen. In dem Dokument wurden Bereiche festgelegt, in die das Büro des EU-Sonderbeauftragten nach dem Ende des Mandats von EUPOL einbezogen werden könnte. Der wichtigste Vorschlag betraf die Benennung einer Reihe internationaler und nationaler Experten für das Büro, deren Aufgaben sich auf die Ebene des strategischen/politischen Dialogs beschränken.

70

Parallel dazu schlugen der EAD und die Kommission im mehrjährigen Richtprogramm für 2014-2020 die Polizeiarbeit und die Rechtsstaatlichkeit als einen von vier Schwerpunktbereichen vor. Bei der Prüfung wurden zwei wichtige Bedenken im Hinblick auf dieses Planungsdokument vorgebracht. Erstens heißt es im mehrjährigen Richtprogramm zwar zu Recht, die EU könne auf der Grundlage aufbauen, die die GSVP-Mission (EUPOL) in dem Sektor geschaffen habe, doch die vorgeschlagenen Ergebnisindikatoren sind nicht mit den Ergebnissen von EUPOL bei der Zivilpolizei verknüpft, sondern stattdessen hauptsächlich von externen Faktoren beeinflusst (wie der Sicherheitslage und dem militärischen Konflikt). Beispielsweise ist der Indikator „Anzahl der Todesfälle beim bewaffneten Konflikt – zivile Opfer“ ein sehr allgemeines Mittel zur Messung des erwarteten Ergebnisses einer Stärkung der Fähigkeit der afghanischen Polizei, die Sicherheit zu unterstützen und zu erhalten. Es könnte argumentiert werden, dass Todesfälle bei bewaffneten Konflikten ebenso jeden Tag durch hauptsächlich militärische Operationen verursacht werden, die es in Afghanistan künftig möglicherweise weiterhin geben wird, und kein eindeutiger Indikator für die zivilpolizeilichen Fähigkeiten der Nationalpolizei sind.

71

Zweitens hat der EAD bei der Finanzierung der Entwicklungshilfe für Afghanistan im kommenden Zeitraum im Prinzip kaum Alternativen. Einerseits kann die Verwendung des Instruments der Budgethilfe derzeit keine Option für Afghanistan sein. Andererseits betrachtet der EAD das projektbasierte Konzept aufgrund der Schwierigkeiten, Begünstigte zu finden, und wegen des erheblichen Verwaltungsaufwands bei der Projektverwaltung als nicht optimal. Der EAD beabsichtigt daher, Treuhandfonds, in erster Linie den LOTFA⁴¹, als bevorzugtes Instrument im Bereich Rechtsstaatlichkeit in Afghanistan zu verwenden. Die Nutzung des LOTFA als Hauptinstrument zur Finanzierung der Rechtsstaatlichkeit in Afghanistan würde in zweierlei Hinsicht Mängel mit sich bringen, die berücksichtigt werden müssen: a) Der LOTFA wurde in der Vergangenheit wegen Misswirtschaft und fehlender Transparenz von allen beteiligten Gebern, einschließlich der EU, stark kritisiert, die beschloss, ihre Zahlungen an den Fonds zeitweilig auszusetzen; b) der LOTFA hat bislang wenig Erfahrung mit dem Aufbau von Kapazitäten in dem Sektor. Auch wenn im Jahr 2011 zu Phase IV des LOTFA ein Pfeiler zur Kapazitätsentwicklung der Zivilpolizei gehörte, wurde der Fonds zeit seines Bestehens nahezu ausschließlich als Mechanismus zur Zahlung von Gehältern verwendet. Beispielsweise wurde 2013 von den Mitteln in Höhe von 524 Millionen USD ein Betrag von 506 Millionen USD für Gehälter von Polizisten aufgewendet. Weniger als 3,5 % wurden für den Aufbau von Kapazitäten und andere Projekte bereitgestellt. Selbst wenn künftig der Anteil der Mittel des LOTFA für den Aufbau von Kapazitäten erhöht wird, wird der Fonds weiterhin eher für die Deckung der laufenden Kosten der Nationalpolizei als zum Aufbau von Kapazitäten verwendet.

Liquidation: eine koordinierte und strukturierte Herangehensweise ist nötig

72

Der EAD und die Kommission haben ein Verfahren und Leitlinien für die Einstellung der GASP-Operationen entwickelt. Laut dieser Leitlinien muss EUPOL der Kommission erst drei Monate vor dem vorgesehenen Ende der Operationen Abschlusspläne zur Genehmigung vorlegen. Die späte Vorlage dieser Dokumente birgt Risiken. Der Zeitraum zwischen 2014 und Ende 2016 wird aus zwei Gründen sehr wichtig sein. Erstens wird die Mission zwischen 2015 und 2016 erheblich verkleinert werden. Wie dies auch vom Internen Auditdienst der Europäischen Kommission⁴² hervorgehoben wurde, bringt die ausstiegsbedingte Verkleinerung der Mission ein größeres Risiko für das Kontrollumfeld mit sich – in erster Linie wegen der Verringerung des Personals in wichtigen Kontrollfunktionen, Demotivierung der Mitarbeiter, Verlust von Erfahrung und Druck, die verbleibenden Beschaffungsmittel bis zum Ende des Mandats auszugeben. Zweitens haben die vorhandenen Vermögenswerte beträchtlichen Wert. Daher ist es wichtig, dass die Liquidationsplanung von EUPOL angemessen abgestimmt wird und frühzeitig beginnt⁴³.

73

EUPOL verwendet für ihre Buchführung das kassenbasierte System; ihre Vermögenswerte werden zu ihrem Anschaffungspreis bewertet und betragen insgesamt 49,6 Millionen Euro. Wertmäßig sind die wichtigsten Vermögenswerte gepanzerte Fahrzeuge (25,2 Millionen Euro) sowie IT-Kommunikations- und Sicherheitsausrüstung (15,4 Millionen Euro), gefolgt von den Gebäuden auf dem Gelände von EUPOL (4,8 Millionen Euro). Die Ausweisung dieser Art von Vermögenswerten (Fahrzeuge, IT usw.) zum Anschaffungspreis entspricht selbstverständlich nicht ihrem tatsächlichen Wert.

74

Den Bestandsdaten von EUPOL zufolge bestehen in Afghanistan 146⁴⁴ gepanzerte Fahrzeuge, von denen nur wenige genutzt wurden. Der durchschnittliche Kilometerstand dieser Fahrzeuge betrug 22 700 km. Im Bestand von EUPOL sind lediglich sieben Fahrzeuge als „nicht betriebsbereit“ und elf als „gebraucht“ eingestuft. Die übrigen sind entweder „in gutem Zustand“ oder „neu“.

75

EUPOL ist dafür zuständig, die verschiedenen Möglichkeiten einer Übertragung von Fahrzeugen an EU-Stellen oder Botschaften der Mitgliedstaaten oder aber ihrer Schenkung an andere internationale Organisationen zu prüfen, die in Afghanistan tätig sind. Sie ist ferner dafür zuständig, die notwendigen Verwaltungsverfahren für die Ausfuhr von Vermögenswerten durchzuführen, die nicht innerhalb von Afghanistan übertragen werden können. Daher ist es äußerst wichtig, dass der CPCC eng – und rechtzeitig vor dem Ende des Mandats – mit der Mission zusammenarbeitet, um sicherzustellen, dass die Vermögenswerte problemlos veräußert werden und sich nicht in einer Weise ansammeln, die Risiken birgt.

76

Bei der Prüfung wurde festgestellt, dass sich die maßgeblichen Stellen der EU (CPCC und FPI) zwar abstimmen, jedoch keine gemeinsamen, proaktiven und umfassenden Regeln mit klar festgelegten Aufgaben und Zuständigkeiten vereinbart haben.

9Rat der Europäischen Union, Bericht über die Erkundungsmission zu einer möglichen ESDP-Mission nach Afghanistan, 18. Dezember 2006.

10Zentrum für europäische Reform, Policy Brief, April 2010.

11Von den insgesamt 34 Provinzen.

12CPCC 13077/11, EUPOL Afghanistan operational assessment report (Bericht über die operationelle Bewertung EUPOL Afghanistan), 11. Oktober 2011.

13In der Gemeinsamen Aktion über die Einrichtung der EUPOL-Mission heißt es: „Der Rat und die Kommission gewährleisten jeweils im Einklang mit ihren entsprechenden Zuständigkeiten die Kohärenz zwischen der Durchführung dieser Gemeinsamen Aktion und den außenpolitischen Maßnahmen der Gemeinschaft nach Artikel 3 des Vertrags. Der Rat und die Kommission arbeiten zu diesem Zweck zusammen.“

14Frankreich, Italien, die Niederlande, Portugal, Polen und Spanien.

15Die Europäische Gendarmerietruppe (EUROGENDFOR) ist eine multinationale Polizeitruppe, die nur aus Polizeikräften mit Militärstatus besteht. Die EGF ist hauptsächlich auf Ausbildung und Beratung ausgerichtet. Ihre Experten waren zwar Teil der nationalen Missionen, erfüllten ihre Aufgaben jedoch im Rahmen der Befehlskette der NTM-A. Der Höchststand beim Einsatz der EGF-Mission war im Mai 2011 mit 400 Mitarbeitern erreicht, seitdem geht die Zahl zurück.

16Die NTM-A führte eine groß angelegte Polizeiausbildungsinitiative durch, die speziell auf die Sicherheitslage vor Ort zugeschnitten war. Ende 2011 betrieb die NTM-A 23 Ausbildungsstätten in Afghanistan und beschäftigte 778 Ausbilder sowie 2 825 Auftragnehmer, die Unterstützungsdienste erbrachten.

17EUPOL hat im großen Umfang zum Internationalen Polizeikoordinierungsausschuss (IPCB) beigetragen, beispielsweise durch die Wahrnehmung der Aufgaben des IPCB-Sekretariats. Der IPCB wurde 2007 als wichtigste internationale Stelle für die Koordinierung internationaler Organisation im polizeilichen Bereich eingerichtet.

18Der Schwerpunkt lag insbesondere auf der Entwicklung von Kapazitäten im Bereich Nachrichtendienst und kriminalpolizeiliche Ermittlungen.

19„Ten-Year Vision“ ist ein vom afghanischen Innenministerium erstelltes Dokument, in dem strategische Ziele festgelegt sind und der gewünschte Zustand der afghanischen Polizei in zehn Jahren beschrieben ist.

20Outputs sind die Güter und Dienstleistungen, die mit einer Tätigkeit oder einem Projekt erzeugt werden, Ergebnisse sind der Nutzen für eine Zielgruppe als Folge des Outputs einer Tätigkeit oder eines Projekts.

21Dieses Instrument wird derzeit jedoch von anderen GSVP-Missionen angewendet.

22Hinsichtlich haushaltspolitischer Aspekte im Zusammenhang mit der Durchführung der Mission.

23Mit dem Beschluss 2012/698/GASP des Rates vom 13. November 2012 über die Einrichtung eines Vorratslagers für zivile Krisenbewältigungsmissionen (ABl. L 314 vom 14.11.2012, S. 25) sollte die schnelle Versorgung bestehender und künftiger ziviler Krisenbewältigungsmissionen mit Ausrüstung gewährleistet und deren Kapazität ausgebaut werden, indem insbesondere Anstrengungen unternommen werden, um einen raschen und kontinuierlichen Zugang zu wesentlichen Gütern sicherzustellen.

24Die bei der Bewertung verwendeten Kriterien basieren auf den Indikatoren von EUPOL zur Erfüllung des Auftrags und, soweit möglich, auf einer bestehenden Umfrage Dritter zur öffentlichen Wahrnehmung der afghanischen Nationalpolizei.

252012 wurden 57 Staatsanwälte getötet.

26Für die Polizeiakademie und das Crime Management College (Akademie für Führungskräfte der Kriminalpolizei).

27Verordnung (EG) Nr. 1717/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. November 2006 zur Schaffung eines Instruments für Stabilität (ABl. L 327 vom 24.11.2006, S. 1).

28Laut EUPOL-Statistik lag die durchschnittliche Einsatzzeit eines EUPOL-Mentors im Zeitraum 2008-2013 bei 12,5 Monaten.

29Da die Änderungen der Methodik vor relativ kurzer Zeit eingeführt wurden, kann der Hof ihre Wirksamkeit noch nicht bewerten.

30In seinem Sonderbericht Nr. 18/2012 „Rechtsstaatlichkeitshilfe der Europäischen Union für das Kosovo“ empfahl der Hof, dass der EAD und die Kommission die Beschaffungsverfahren überprüfen, um sicherzustellen, dass diese auf die operativen Erfordernisse der GSVP-Mission abgestimmt sind (http://eca.europa.eu).

31EAD, Strategic review of EUPOL Afghanistan (Strategische Überprüfung von EUPOL Afghanistan), 13. Dezember 2013.

32Centre of Naval Analyses, Independent Assessment of the Afghan National Security Forces, Washington, Januar 2014.

33EAD, Revised Concept of Operations for EUPOL Afghanistan (Überarbeitetes Einsatzkonzept für Afghanistan), Juni 2014.

34Für die Polizeiakademie der Polizei und das Crime Management College (Akademie für Führungskräfte der Kriminalpolizei).

35EAD, EU action to support efforts in strengthening civilian policing and rule of law post 2014 (EU-Aktion zur Unterstützung der Anstrengungen zur Stärkung der Zivilpolizei und der Rechtsstaatlichkeit nach 2014), 14. Juni 2013.

36EAD, Strategic review of EUPOL Afghanistan (Strategische Überprüfung von EUPOL Afghanistan), 13. Dezember 2013.

37EUPOL, CMPD tasking paper, 11. November 2013.

38Dem Dokument zufolge wird erwartet, dass die Ausführungsquote bei Zielen und Aufgaben bis Ende 2014 durchschnittlich 60 % beträgt und zwischen 31 % und 85 % liegt.

39Rat der Europäischen Union, Schlussfolgerungen des Rates zu Afghanistan, 23. Juni 2014. Das Mandat von EUPOL wurde am 17. Dezember 2014 durch den Beschluss 2014/922/GASP des Rates offiziell verlängert.

40„Reinforcement of the EU Special Representative Office with a view of building upon EUPOL Afghanistan achievements in the sectors of Justice and rule of law“ (Ausbau des Büros des EU-Sonderbeauftragten mit dem Ziel, auf die Ergebnisse von EUPOL Afghanistan in den Bereichen Justiz und Rechtsstaatlichkeit aufzubauen), 23. Juni 2014.

41LOTFA ist ein Treuhandfonds, der im Jahr 2002 vom UNDP eingerichtet wurde. Er wurde nahezu ausschließlich als Mechanismus zur Koordinierung der Geberbeiträge verwendet, mit denen die Gehälter der afghanischen Nationalpolizei gezahlt werden.

42Internal Audit Service Audit Report on FPI – Control Strategy (Prüfbericht des Internen Auditdienstes zum FPI – Kontrollstrategie), 24.7.2014

43Bereits im September 2013 erhielt EUPOL die Genehmigung des FPI für den Verkauf von zwei gebrauchten Stromgeneratoren; sie hat ferner der EU-Delegation sechs und der Generaldirektion Humanitäre Hilfe und Katastrophenschutz in Afghanistan zwei Fahrzeuge überlassen.

4419 Fahrzeuge wurden im Jahr 2006 gekauft, eines im Jahr 2007, 124 im Jahr 2008 und zehn im Jahr 2012.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

77

Der Europäischen Union ist es gelungen, eine europäische Zivilpolizeimission in Afghanistan in einem besonders unsicheren und anspruchsvollen Umfeld einzurichten. Nach einem schwierigen Anfang konnte sich EUPOL durch ihr Fachwissen und ihren wesentlichen Beitrag zur laufenden Reform des Polizeisektors schrittweise die Anerkennung anderer Akteure erwerben.

78

Der Hof stellte fest, dass EUPOL ihren Auftrag bedingt wirksam erfüllt hat. Verbesserungen waren bei zwei der drei wichtigsten Operationslinien von EUPOL augenfälliger. Im Hinblick auf ihre Tätigkeiten war EUPOL bei der Ausbildung weitgehend erfolgreich, weniger jedoch bei Anleitung und Beratung. Projekte leisteten einen begrenzten Beitrag zu den Zielen der Mission. Dies lässt sich zum Teil durch externe Faktoren erklären, andere Mängel sind jedoch EUPOL selbst anzulasten.

79

Im Bereich der Planung ging dem Mandat von EUPOL eine gründliche Bedarfsanalyse für Afghanistan voraus. Die Ziele wurden an den Afghanistan Compact von 2006 und die Prioritäten der Nationalen Entwicklungsstrategie für Afghanistan angepasst.

80

Der Auftrag bestand darin, die höheren Führungsebenen der Polizei im Bereich Polizeiarbeit, verknüpft mit dem weiter gefassten Bereich der Rechtsstaatlichkeit, strategisch zu beraten. Dabei wurde ein europäischer Mehrwert geschaffen, indem ein Baustein bereitgestellt wurde, der bei den zur damaligen Zeit laufenden internationalen Maßnahmen noch fehlte. EUPOL musste im Rahmen ihres Mandats aufgrund des fast vollständigen Fehlens einer funktionierenden Polizeitruppe, einer hohen Analphabetenrate und weit verbreiteter Korruption jedoch eine arbeitsintensive Aufgabe bewältigen.

81

Der Einsatz der Mission war mit Schwierigkeiten verbunden; EUPOL waren Einschränkungen auferlegt, die mit der Einstellung von Personal und logistischen Problemen zusammenhingen. Die Mitgliedstaaten hatten Schwierigkeiten, ausreichend qualifiziertes Personal zur Verfügung zu stellen. Die erforderliche Einsatzstärke wurde daher erst mit großer Verzögerung erreicht. Der Einsatz in den Provinzen war ebenfalls kompliziert, hauptsächlich aufgrund von logistischen Problemen und Unsicherheit. In den meisten Provinzen konnte EUPOL nicht genügend Mitarbeiter einsetzen, um ihren Auftrag angemessen erfüllen zu können (siehe Ziffern 11-21).

Empfehlung 1

Der EAD sollte in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten sicherstellen, dass künftige GSVP-Missionen ausreichend logistische, technische und personelle Ressourcen erhalten, um die genehmigten Kapazitäten nahezu voll ausnutzen zu können.

82

Im Hinblick auf die Koordinierung gelang es EUPOL nicht, alle europäischen Akteure innerhalb eines einheitlichen europäischen Rahmens zusammenzuführen, um die Polizeiarbeit in Afghanistan zu verbessern. Sie konkurrierte zudem mit anderen europäischen bilateralen Missionen und anderen europäischen und internationalen Bemühungen wie der EGF. Dennoch hat EUPOL beachtliche Anstrengungen unternommen, eine wichtige Rolle bei der Förderung der Zusammenarbeit mit den EU-Mitgliedstaaten gespielt und sich ernsthaft bemüht, die internationale Zusammenarbeit zu unterstützen.

83

Die Abstimmung zwischen den verschiedenen Stellen der EU war unzureichend. Mit der Strategie des Rates von 2011 und der Einrichtung des EAD wurde jedoch der Weg für eine bessere Abstimmung unter Beteiligung der Mitgliedstaaten, des EAD, der Kommission, des EU-Sonderbeauftragten in Afghanistan, der EU-Delegation in Kabul und EUPOL frei gemacht.

84

Aufgrund der vergleichsweise geringen Finanzmittel und Mitarbeiterzahlen hatte EUPOL, vor allem in den frühen Phasen der Mission, Schwierigkeiten, sich bei großen Akteuren wie der NATO-geführten NTM-A Gehör zu verschaffen. Internationale Akteure waren nicht bereit, sich vom IPCB koordinieren zu lassen, der von EUPOL unterstützt wurde. Der IPCB war daher bei der Verbesserung der Abstimmung und Überwachung wenig erfolgreich. In den letzten Jahren hat sich die Abstimmung zwischen den wichtigsten internationalen Akteuren jedoch beträchtlich verbessert (siehe Ziffern 23-30).

85

Im Hinblick auf operative Unterstützung und Leitlinien der zentralen Dienststellen stellte der Hof fest, dass die EU-Mitgliedstaaten und der EAD ausreichend flexibel waren, Änderungen des Mandats von EUPOL vorzuschlagen und es an die sich ändernde Lage und den geänderten Bedarf anzupassen. Vor 2013 waren die Vorkehrungen und Indikatoren für die Einsatzplanung für eine effiziente Leitung der Mission nur bedingt geeignet. Seit 2013 wurden diese Probleme jedoch ausführlich behandelt. Die Berichterstattung von EUPOL erfüllt grundlegende Rechenschaftspflichten, die Ergebnisindikatoren könnten jedoch weiter präzisiert werden. Die Leitlinien der zentralen Dienststellen haben sich mit der Zeit verbessert. Der EAD und die Kommission prüfen Möglichkeiten einer Zentralisierung bestimmter Unterstützungsaufgaben durch die Einrichtung eines gemeinsamen Servicezentrums, eines GSVP-Vorratslagers für alle laufenden Missionen und einer zentralisierten IT-Funktion (siehe Ziffern 32-41).

Empfehlung 2

Der EAD und die Kommission sollten Unterstützungsaufgaben entwickeln, um einen raschen, wirksamen und kohärenten Einsatz von GSVP-Missionen zu fördern. Die Maßnahmen sollten Folgendes umfassen:

a)einsatzvorbereitende Ausbildung für alle Mitarbeiter zu Verfahren und Strategien der EU;

b)umfassende Leitlinien zu operativen Aufgaben (wie Bedarfsanalyse, Planung und Überwachung von Aufgaben und Berichterstattung) und Leitlinien in Verwaltungsbereichen (wie Informationstechnologie, Finanz- und Vermögensverwaltung sowie Humanressourcen), bei denen Erfahrungen aus früheren Missionen so weit wie möglich genutzt werden;

c)Einrichtung eines gemeinsamen Servicezentrums für alle GSVP-Missionen auf einer Kosten-Nutzen-Basis und Optimierung der Nutzung des GSVP-Vorratslagers zur Verwaltung der Vermögenswerte laufender Missionen.

86

Im Hinblick auf die erzielten Ergebnisse und ihre potenzielle Nachhaltigkeit wurde bei der Prüfung festgestellt, dass die Nationalpolizei Fortschritte bei der Gewinnung des Vertrauens der Öffentlichkeit gemacht hat, systemische Mängel jedoch weiterhin bestehen. Verbesserungen waren bei den ersten beiden der drei Operationslinien von EUPOL augenfälliger: Operationslinie 1 (Voranbringen der institutionellen Reform des Innenministeriums) und Operationslinie 2 (Professionalisierung der Nationalpolizei). Operationslinie 3 (Verknüpfung von Nationalpolizei und Justizsystem im weiteren Sinne) war der problematischste Bereich mit den geringsten Fortschritten. Der Hof prüfte ferner die Ergebnisse von EUPOL nach Art der Tätigkeit und stellte fest, dass EUPOL bei ausbildungsbezogenen Tätigkeiten weitgehend erfolgreich war, weniger jedoch bei Anleitung und Beratung. Die Projekte entsprachen nicht der logischen Rahmenstruktur und waren nicht ausreichend mit anderen Tätigkeiten verknüpft, um Synergien zu schaffen (siehe Ziffern 43-60).

Empfehlung 3

Die Missionen des EAD und der GSVP sollten zusammenarbeiten, um die Wirksamkeit jeder Tätigkeit weiter zu verbessern:

Ausbildung

a)Das Konzept „Schulung der Ausbilder“ hat sich bewährt und sollte die bevorzugte Ausbildungsmethode unter schwierigen Bedingungen sein, die Eigenverantwortung und Nachhaltigkeit sicherstellt.

b)Lehrpläne sollten zwar im Einklang mit den Werten der EU stehen, Kultur, Gebräuche und Religion vor Ort aber stärker berücksichtigen und praktische Beispiele aus dem täglichen Leben des Landes aufnehmen.

Beobachtung/Anleitung/Beratung

c)Die Mission sollte regelmäßig eine systematische und umfassende Evaluierung der Ergebnisse von Anleitungs- und Beratungstätigkeiten durchführen.

d)Das Verfahren zur Auswahl der Mentees sollte sich auf eine Bedarfsanalyse stützen, die in den Anleitungsunterlagen angemessen dokumentiert ist. Die Logbücher zur Anleitung sollten standardisiert werden, nach zeitlich festgelegten Etappenzielen gegliedert und von den Mentoren systematisch geführt werden.

e)Angesichts der regelmäßigen Rotation des abgeordneten Personals sollten klare und einheitliche Übergabeverfahren festgelegt werden, um eine reibungslose Fortsetzung der Tätigkeit sicherzustellen und Lücken und Abweichungen zu vermeiden, die die Beziehungen bei der Anleitung gefährden könnten.

Projekte

f)Bei der Konzipierung von Projekten sollten GSVP-Missionen sicherstellen, dass sie einem logischen Rahmen folgen, Synergien mit den Anleitungstätigkeiten schaffen und zum Erreichen der Ziele der Mission über eine enge Verknüpfung mit einzelnen Etappenzielen des MIP beitragen.

87

Die Nachhaltigkeit des Sicherheitssektors in Afghanistan hängt von der Unterstützung der internationalen Gemeinschaft ab, dabei bestehen beträchtliche Herausforderungen. Die Voraussetzungen für eine zukunftsfähige Polizeitruppe sind noch nicht gegeben. Die langfristige Nachhaltigkeit der Ausbildungs- und Anleitungsergebnisse von EUPOL ist daher gefährdet (siehe Ziffern 61-65).

Empfehlung 4

Um die Nachhaltigkeit der Ergebnisse von GSVP-Missionen zu verbessern, sollte der EAD sicherstellen, dass Nachhaltigkeitsaspekte in die operative Planung aller Tätigkeiten von Missionen aufgenommen werden, indem der Bedarf vor Ort und die Fähigkeit zur Aufrechterhaltung von Ergebnissen systematisch analysiert werden.

88

EUPOL hat einen umfassenden Plan für die schrittweise Einstellung ihrer Tätigkeiten bis Ende 2016 vorbereitet. Allerdings bestehen Bedenken im Hinblick darauf, ob die Vorkehrungen im mehrjährigen Richtprogramm für den Zeitraum 2014-2020 es der EU ermöglichen werden, nach 2016 auf den Leistungen von EUPOL aufzubauen. Es besteht eine Abstimmung zwischen den maßgeblichen Stellen der EU, sie haben jedoch keine gemeinsamen und umfassenden Regeln vereinbart, mit denen die Aufgaben und Zuständigkeiten klar festgelegt werden. In Anbetracht des Gesamtwerts der betroffenen Vermögenswerte werden die Verfahren von den zentralen Dienststellen nicht ausreichend oder proaktiv abgestimmt (siehe Ziffern 67-76).

Empfehlung 5

Es sollte sichergestellt werden, dass die GSVP-Missionen schrittweise eingestellt und die damit zusammenhängenden Vermögenswerte problemlos liquidiert werden:

a)Der EAD und die Kommission sollten eine gemeinsame und umfassende Strategie ausarbeiten, in der die Aufgaben und Zuständigkeiten für die Verkleinerung und die Schließung von GSVP-Missionen festgelegt werden. Die Strategie würde eine ausreichende Unterstützung der Mission durch die zentralen Dienststellen vorsehen und Maßnahmen aufzeigen, die spezifische Risiken mindern, die mit dem Prozess der Verkleinerung und Schließung verbunden sind.

b)Der EAD und die Kommission sollten lange vor dem Ende des Mandats eng mit GSVP-Missionen zusammenarbeiten, um zu vermeiden, dass sich Vermögenswerte in einer Weise ansammeln, die finanzielle Risiken mit sich bringt.

Dieser Bericht wurde von Kammer III unter Vorsitz von Herrn Karel PINXTEN, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 19. Mai 2015 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Präsident

Anhänge

Anhang I

Zeitplan EUPOL

Anhang II

Mittelbindungen und Zahlungen von EUPOL nach Haushaltszeitraum

Haushaltszeitraum
Mittelbindungen
(Euro)
Auszahlungen zum 31.12.2014
(Euro)
Ausführungsrate

Juni 2007 – November 2008
43 600 000
43 099 416
99 %

Dezember 2008 – Mai 2010
81 400 000
71 056 597
87 %

Juni 2010 – Juli 2011
54 600 000
49 274 871
90 %

August 2011 – Juli 2012
60 500 000
51 918 127
86 %

August 2012 – Mai 2013
56 870 000
46 179 558
81 %

Juni 2013 – Dezember 2014
95 433 790
84 645 305
89 %

Insgesamt
392 403 790
346 173 874
88 %

Quelle: EUPOL.

Anhang III

Überprüfte Unterlagen von EUPOL zu Projekt- und Anleitungstätigkeiten

Projekte

1
Unterstützung für „Community Policing“ (Bürgernahe Polizeiarbeit) – POL-14

2
Projekt Phoenix Kabul – 1.3.0.0

3
Bereitstellung eines Überwachungssystems im Polizei-HQ Kabul – POL-13

4
Umstrukturierung der Überwachungseinheit POL-8

5
Eine autarke „Tashkeel“-Datenbank – 1.2.2.0_26

6
Konferenz zum Thema Erkenntnisgestützte Polizeiarbeit (ILP) – 2.1.2.0

7
Symposium Korruptionsbekämpfung – ROL-6

8
Projekt Koordinierung von Polizei und Staatsanwaltschaft (CoPP)

9
Broschüre Kinderrechte – ROL-1

10
Rechte von Kindern und Jugendlichen bei strafrechtlichen Ermittlungsverfahren – PC-09

11
Erhöhung des Anteils weiblicher Polizisten der ANP – POL 6

Anleitung

12
MO3 – Leiter der kriminalpolizeilichen Abteilung, Innenministerium

13
MO1, MO2 – Kommandeur der Führungskräfteakademie der Polizei

14
MO4 – Stellvertretender Minister für Verwaltung im Innenministerium

15
MO4 – Direktor der Korruptionsbekämpfungseinheit (ACU) beim Generalstaatsanwalt

16
MO5 – Leiter der Abteilung Strafrecht in der Rechtsabteilung des afghanischen Justizministeriums

17
MO6 – Leiter der Abteilung Menschenrechte, Gleichstellung und Kinderrechte

Anhang IV

EUPOL-Büros im Einsatzraum von 2007 bis 2014

Quelle: EUROSTAT.

Antworten der Kommission und des EAD

Zusammenfassung

IV

Die Ausgangslage der Justizbehörden war sehr schwierig und die internationale Unterstützung zunächst begrenzt (im Vergleich zur Unterstützung für die afghanischen Nationalpolizei und das Innenministerium).

In den ersten Jahren der Mission lag der Schwerpunkt auf der direkten Ausbildung – neben der Schulung von Ausbildern, die jedoch in den letzten Jahren ebenfalls zurückgefahren wurde. Seit einigen Jahren erfüllt EUPOL ihr Mandat in erster Linie dadurch, dass sie ihren afghanischen Partnern Beratung und Anleitung anbietet.

Der EAD ist der Auffassung, dass die von der Projektzelle der Mission verwalteten Projekte zwischenzeitlich, d. h. im Vergleich zu den ersten Jahren nach Einrichtung der Projektzelle, die von unzureichender Angleichung geprägt waren, ein wichtiges ergänzendes Instrument der Erreichung der Missionsziele darstellen.

VI

EUPOL hat die Errichtung und die Funktionsfähigkeit der internationalen Koordinierungsstrukturen, wie des Internationalen Polizei-Koordinierungsausschusses, unterstützt. Allerdings zählte es nicht zu ihren Aufgaben, sämtliche EU-Akteure innerhalb eines einheitlichen europäischen Rahmens zusammenzubringen.

VII

In den letzten Jahren wurde die Berichterstattung von EUPOL verfeinert, indem ein eher deskriptiver durch einen stärker analytischen Ansatz ersetzt wurde. Seit 2013 verfügt die Mission über objektiv überprüfbare Indikatoren sowohl für ihre eigenen Fortschritte als auch für die Fortschritte auf afghanischer Seite.

IX und X

Pläne für die schrittweise Einstellung der Tätigkeit von EUPOL wurden inzwischen – soweit derzeit möglich – ausgearbeitet und zwar unter Berücksichtigung der zu erwartenden Fortschritte auf afghanischer Seite sowie des Vorhandenseins/der Weiterentwicklung anderer internationaler Akteure/Mechanismen.

Der EAD – in enger Zusammenarbeit mit der Kommission, die für das Finanzmanagement zuständig ist – und EUPOL prüfen, wie sichergestellt werden kann, dass die Vermögenswerte von EUPOL im Einklang mit der Haushaltsordnung möglichst kosteneffizient eingesetzt werden.

Bemerkungen

16

Was die Führungsprobleme betrifft, so wurde der Missionsleiter zwar dreimal ausgewechselt, doch war dies das Ergebnis außergewöhnlicher und unglücklicher Umstände.

28

Der EAD ist der Auffassung, dass das Mandat von EUPOL auf bestimmte Bereiche (zivile Polizei, Strafjustiz, Reform des Innenministeriums) beschränkt war; es gehörte also nicht zum Mandat der Mission, eine umfassende Führungsrolle bei (der Koordinierung) der Unterstützung für die Reform/Stärkung des Innenministeriums/ANP zu übernehmen. Andere Akteure, wie etwa die NTM-A, verfügten über eine uneingeschränkte Legitimität zur Unterstützung der afghanischen Behörden im Rahmen ihrer jeweiligen Mandate. Der IPCB wurde eingesetzt, um die internationalen Unterstützung für die afghanische Polizei und das Innenministerium insgesamt zu koordinieren. Im Rahmen ihres Mandats hat die Mission ihre Tätigkeit mit der von der NATO geführten NTM-A und mit anderen internationalen Akteuren sehr gut abgestimmt.

36

EUPOL setzt einen von ihr entwickelten Monitoring-Mechanismus ein, um die Fortschritte zu verfolgen und Entscheidungen über ggf. notwendige Abhilfemaßnahmen zu treffen.

40

Bei den GSVP-Leitlinien handelt es sich um „Leitlinien zu horizontalen Fragen“. Nach der Feststellung dieser Mängel arbeitet der EAD nun daran, dort, wo dies für notwendig erachtet wird, klarere horizontale Leitlinien für GSVP-Missionen bereitzustellen.

45

Die Strafjustiz ist in der Tat traditionell sehr schwach ausgeprägt. Dieser Sektor hat auch weniger internationale Unterstützung erfahren als die afghanische Nationalpolizei oder das Innenministerium. Zu den Erfolgen von EUPOL zählen beispielsweise die Entwicklung von Strategien und Rechtsvorschriften unter Berücksichtigung der Menschenrechte (z. B. Strafgesetzbuch, Strafprozessordnung) und die Einführung von Schulungen zum Thema Zusammenarbeit zwischen Polizei und Staatsanwaltschaft, die bereits in voller Eigenverantwortung von den afghanischen Behörden durchgeführt werden.

48

Die Einrichtung der Polizeiakademie ist ein gutes Beispiel für die Anwendung eines umfassenden Ansatzes in der Außenpolitik der EU (Kohärenz, Koordinierung und Komplementarität).

EUPOL unterstützt die afghanischen Aus- und Fortbildungseinrichtungen – Polizeiakademie und Crime Management College – in der Tat bei der Lehrplanentwicklung, aber auch hinsichtlich ihrer Organisation und Verwaltung. Dazu gehört die Unterstützung der Personalpolitik/Organisation sowie der Aus- und Fortbildungsabteilung in der Zentrale der ANP.

Die Polizeiakademie und das Crime Management College wurden inzwischen fest in die Struktur der Aus- und Fortbildungsabteilung der ANP integriert und haben sich zu sehr leistungsfähigen Ausbildungseinrichtungen entwickelt – seit Ende 2010 haben dort mehr als 13 000 angehende Angehörige der afghanischen Nationalpolizei eine Ausbildung absolviert.

50

Beim Evaluierungs-/Bewertungsverfahren von EUPOL sind seit der Einführung der sogenannten Halbzeitprüfungen (umbenannt in Quartalsprüfung (Quarterly Review – QR – nach Auflage des neuen OPLAN Anfang 2015) und Monatsprüfungen Anfang 2014 Verbesserungen zu verzeichnen.

52

Der Mission ist es gelungen, Berater/Mentoren im Einklang mit dem OPLAN und im Einvernehmen mit den afghanischen Partnern einzusetzen. Die Analyse der Kapazitätslücken auf afghanischer Seite beruhte auf dem OPLAN (der sich wiederum auf Diskussionen mit den afghanischen Behörden stützte).

53

Die Erzielung greifbarer Fortschritte/Wirkungen auf strategischer Ebene – wie z. B. im Bereich der Personalentwicklung und -verwaltung oder bei der durchgängigen Berücksichtigung der Menschenrechte innerhalb der ANP – ist besonders schwierig (in solchen Bereichen ist in der Regel eine Unterstützung in Form von Anleitung/Beratung erforderlich). Andere externe Faktoren wären ebenfalls zu erwähnen, wie z. B. Neufestsetzung von Prioritäten auf afghanischer Seite.

58

Projektzellen sind eine relativ neue Komponente bei zivilen GSVP-Missionen. Aus verschiedenen Gründen werden nicht bei allen Missionen Projektzellen eingerichtet, doch sie leisten einen nützlichen Beitrag zum Erfolge ziviler GSVP-Missionen. Die zivilen GSVP-Missionen verfügten über nur wenig Erfahrungswerte, als die ersten Projektzellen innerhalb ihrer Organisationsstruktur eingerichtet wurden. Dies war auch der Fall bei EUPOL Afghanistan. Die Mission hat daher hinsichtlich der Verwaltung ihrer Projektzelle einen Lernprozess durchlaufen. Die Projektzelle hat sich inzwischen als Bestandteil der Mission fest etabliert. Die Koordinierung mit anderen Komponenten der Mission ist gewährleistet und die internen Verfahren stellen sicher, dass Projekte vorgeschlagen werden, die voll und ganz mit den Zielen der Mission im Einklang stehen. Die Projekte im Rahmen der Projektzelle werden von den EU-Mitgliedstaaten im Zusammenhang mit den jährlichen Diskussionen über den Missionshaushalt gebilligt.

59

Schon vor der Einführung flexibler Beschaffungsverfahren hat der FPI den meisten Anträgen der Mission auf Durchführung vereinfachter Vergabeverfahren (Verhandlungsverfahren auf der Grundlage eines einzigen Angebots) in den Fällen stattgegeben, in denen die normalen Ausschreibungsverfahren aufgrund der schwierigen Marktlage erfolglos gewesen wären oder Waren oder Dienstleistungen dringend beschafft werden mussten.

60

Durch die allgemeine Einführung flexibler Verfahren wurde die Inanspruchnahme des Verhandlungsverfahrens auf der Grundlage eines einzigen Angebots vereinfacht und beschleunigt, da die Mission keine vorherige Genehmigung durch den FPI mehr benötigte.

70

Die Kommission möchte darauf hinweisen, dass bei jeder aus DCI-Mitteln zu finanzierenden Maßnahme zur Unterstützung der afghanischen Polizei nachgewiesen werden muss, dass die Hilfe alle Kriterien für die Anerkennung als öffentliche Entwicklungshilfe (nach der Definition des Entwicklungsausschusses der OECD) erfüllt und mit der DCI-Verordnung im Einklang steht, in der einige Beschränkungen in Bezug auf die Art der zu finanzierenden und durchzuführenden Tätigkeiten vorgesehen sind.

In der gegenwärtigen politischen Lage sind die sicherheitsbezogenen Indikatoren nach wie vor am relevantesten für unsere Unterstützung der afghanischen Nationalpolizei (ANP) im Rahmen des Instruments für die Entwicklungszusammenarbeit.

Die Gewährleistung dauerhafter Sicherheit in Afghanistan ist genauso Aufgabe der afghanischen Nationalpolizei (ANP) wie der afghanischen nationalen Armee. Sie bleibt eines der wichtigsten Ziele der EU-Zusammenarbeit, neben den Beiträgen zur Weiterentwicklung und Konsolidierung der ANP. Eine wichtige Voraussetzung dafür ist nach wie vor, dass die afghanischen Behörden größeres Gewicht auf den Ausbau der zivilen Polizeikapazitäten legen.

Was die Steigerung der Leistungsfähigkeit der ANP als ziviler Polizei unter ziviler Kontrolle (in dem vom Mehrjahresrichtprogramm 2014-2020 abgedeckten Zeitraum) betrifft, so sieht dieses MRP zwei getrennte Indikatoren vor, die sich auf die Gleichstellungs-Statistik des Innenministeriums bzw. den Anteil der Sicherheitskosten am Staatshaushalts (einschließlich Gehälter) beziehen.

71

In Bezug auf die Durchführungsmodalitäten für die Unterstützung im Bereich der Rechtsstaatlichkeit und die Verwendung des Treuhandfonds LOTFA für Beiträge im Rahmen des Finanzierungsinstruments für die Entwicklungszusammenarbeit möchten die Kommission und der EAD hervorheben, dass die Verwendung des von den Vereinten Nationen verwalteten Treuhandfonds nach wie vor die bevorzugte Option darstellt, vorausgesetzt, dass im Rahmen der laufenden Revision die notwendigen Verbesserungen vereinbart werden können.

Die EU handelt in enger Absprache mit der breiteren internationalen Gemeinschaft. Im Einklang mit dem „New Deal“ für das Engagement in fragilen Staaten halten die Kommission und der EAD den Projektansatz unter dem Gesichtspunkt der Wirksamkeit der Hilfe für suboptimal. Zu gegebener Zeit könnte auch die Budgethilfe eine Option für die Unterstützung im Bereich der Rechtsstaatlichkeit darstellen, vorausgesetzt, dass die entsprechenden Bedingungen erfüllt werden und die politischen und Governance-bezogenen Risiken nicht zu hoch sind.

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Dem EAD und der Kommission sind die vom Rechnungshof aufgeworfenen Fragen in Bezug auf die Verkleinerung der Mission und die erforderliche Vorbereitungszeit für die Liquidation der Vermögenswerte und den Abschluss der Mission bekannt. Sie verfolgen den Verkleinerungsprozess aufmerksam. Der eigentlichen Verkleinerung geht die Aufstellung des Haushaltsplans für den Zeitraum voraus, in dem die Verkleinerung erfolgen soll. Dies gilt auch für die Liquidationsphase. In diesem Stadium wird zwar kein förmlicher Verkleinerungs- oder Abschlussplan vorgelegt, doch die wich tigsten Elemente – vor allem diejenigen mit finanziellen Auswirkungen – werden im Rahmen der Haushaltsaufstellung mit der Mission erörtert und vereinbart.

Der EAD und die Kommission beabsichtigen, Leitlinien zur Verkleinerung zu erarbeiten.

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Bei den Missionen handelt es sich um im Rahmen der indirekten Mittelverwaltung mit Haushaltsvollzugsaufgaben betraute Stellen. Der Kommission ist bewusst, dass der Anschaffungspreis nicht dem tatsächlichen Wert der Vermögenswerte entspricht, trotzdem erwartet sie nicht, dass die Missionen diesen Wert mitteilen, sondern lediglich, dass sie über angeschaffte Ausrüstungsgegenstände und Änderungen des Bestands berichten.

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Die Mission arbeitet derzeit an der Übertragung überschüssiger gepanzerter Fahrzeuge. 13 gepanzerte Fahrzeuge werden auf die GSVP-Mission in Kiew, Ukraine, übertragen.

Die Übertragung überschüssiger gepanzerte Fahrzeuge könnte in Zukunft erleichtert werden, indem die Rolle des GSVP-Lagers auf die Logistik im Zusammenhang mit der Übernahme, Überholung und Wiederverwendung überschüssiger gepanzerter Fahrzeuge (und anderer Ausrüstungen) ausgeweitet wird.

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Zu den wesentlichen Aufgaben des geplanten gemeinsamen Dienstleistungszentrums (Unterstützungsplattform für Missionen) wird auch die Ausarbeitung umfassender Vorschriften und Leitlinien gehören.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

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Anleitung, Beratung und Ausbildung sind allesamt Methoden/Instrumente zur Umsetzung spezifischer Ziele. In der letzten Phase der Mission ist bei der Bewertung der Ergebnisse von EUPOL eine Trennung zwischen „Ausbildung“ und „Anleitung/Beratung“ nicht angemessen. Diese verschiedenen Instrumente werden zumeist parallel eingesetzt, um die lokalen Partner zu unterstützen. In den letzten Jahren der Mission wurden hauptsächlich Anleitung und Beratung verwendet. Das Instrument Ausbildung (insbesondere direkte Ausbildung) kam insgesamt weniger zum Einsatz und in den letzten Jahren überhaupt nicht mehr. In den letzten Jahren sind die meisten Erfolge im Rahmen von LO 1, LO 2 und LO 3 ausschließlich auf die Anleitungs- und Beratungstätigkeit von EUPOL zurückzuführen.

Auch wenn sie manchmal vom Umfang her begrenzt waren, haben die Projekt (die von der Projektzelle der Mission durchgeführt wurden) einen wichtigen unterstützenden Beitrag zu anderen Tätigkeit der Mission geleistet.

Empfehlung 1

EAD stimmt dieser Empfehlung zu. Die Beiträge der Mitgliedstaaten sind wichtig für die Durchführung und Kontinuität der Mission, da das derzeitige System sich hauptsächlich auf die Kräfteaufstellung durch die Mitgliedstaaten stützt.

In diesem Zusammenhang ist der EAD der Auffassung, dass auch Möglichkeiten für eine größere Flexibilität bei der Ausschreibung von Stellen, vor allem für abgeordnetes Personal und Vertragspersonal, geprüft werden könnten.

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Aus Sicht des EAD haben die EU-Mitgliedstaaten nicht von EUPOL erwartet, dass sie sämtliche EU-Akteure in einem einzigen europäischen Rahmen zusammenbringt. Allerdings hat EUPOL nachdrücklich die Errichtung und die Funktionsfähigkeit der internationalen Koordinierungsstrukturen, wie des Internationalen Polizei-Koordinierungsausschusses, unterstützt.

Empfehlung 2 a)

Der EAD und die Kommission stimmen dieser Empfehlung zu. Dies ist bereits der Fall bei einigen Aspekten der Einsatzvorbereitung. Der EAD unternimmt weitere Arbeiten zu diesem Thema. Allerdings müssen einige rechtliche und finanzielle Aspekte geregelt werden, da die Kosten für die einsatzvorbereitende Ausbildung nur bei bereits im Rahmen einer Mission eingesetztem Personal aus GASP-Mitteln gedeckt werden können. Sonst muss der Entsendestaat die Kosten für abgeordnetes Personal tragen, wobei keine Möglichkeit besteht, die Kosten für Personal zu übernehmen, das von der Mission eingestellt, jedoch noch nicht unter Vertrag genommen wurde.

Empfehlung 2 b)

Der EAD und die Kommission stimmen dieser Empfehlung zu. Dies ist bereits der Fall bei einigen dieser Themen. Der EAD unternimmt weitere Arbeiten zu zusätzlichen Themen.

Das Sammeln von Erfahrungen ist ein wesentlicher Aspekt bei der Durchführung von Operationen unter Leitung des Zivilen Planungs- und Durchführungsstabs. Sie werden an andere Dienststellen des EAD, die Kommission und die Mitgliedstaaten weitergegeben und haben sich bereits als sehr nützlich bei der Verbesserung der Missionen erwiesen.

Was die bereits vorhandenen Verwaltungsleitlinien betrifft, so arbeiten EAD und Kommission kontinuierlich daran, sie noch nützlicher zu machen und besser auf die konkreten Bedürfnisse der Missionen vor Ort auszurichten.

Das geplante gemeinsame Dienstleistungszentrum (Missionsunterstützungszelle) wird – unter der Aufsicht des EAD und der Kommission – umfassende Leitlinien für die Bereiche Finanzen, Rechnungsführung und Vermögensverwaltung ausarbeiten.

Empfehlung 2 c)

Der EAD und die Kommission stimmen dieser Empfehlung zu.

Nach Abschluss der Kosten-Nutzen-Analyse im Jahr 2013 und den Erörterungen im Rahmen der RELEX-Arbeitsgruppe wird nun eine Entscheidung über die Einrichtung eines gemeinsamen Dienstleistungszentrums für zivile GSVP-Missionen erwartet.

Die Verwaltung der Vermögenswerte laufender Missionen könnte künftig dadurch erleichtert werden, dass der Aufgabenbereich des GSVP-Lagers auf die Logistik im Zusammenhang mit der Übernahme, Instandsetzung und Wiederverwendung überschüssiger Ausrüstungen ausgeweitet wird. Die Arbeitsweise und die Rolle des GSVP-Lagers werden derzeit überprüft. Zu den möglichen Szenarien gehört eine Ausweitung seiner Rolle auf die gesamte Logistik im Zusammenhang mit der Lagerung und/oder Wiederverwendung überschüssiger Ausrüstungen aus Mission, die verkleinert oder abgeschlossen werden.

86

In Bezug auf die Ergebnisse der Mission bei der Operationslinie 3 ist der EAD der Ansicht, dass auch in diesem Bereich Verbesserungen festgestellt werden können. Ergebnis und Wirkung von EUPOL lassen sich nur anhand der Fortschritte der afghanischen Seite in den vom Mandat der Mission abgedeckten Bereichen beurteilen.

Für die Bewertung der Ergebnisse der Mission nach „Art der Tätigkeit“ (Beobachtung, Anleitung und Beratung vs. „Ausbildung“) siehe Antwort zu Ziffer 78.

Was die Projekte im Rahmen der Projektzelle betrifft, so wurden zwar in den ersten Jahren der Mission Mängel festgestellt, doch inzwischen wurden stärker strukturierte Mechanismen eingerichtet, die eine gezieltere Ausrichtung der Projekte an den Zielen und geplanten Tätigkeiten der Mission ermöglichen.

Empfehlung 3 a)

Der EAD stimmt dieser Empfehlung zu.

Obwohl das Konzept „Schulung der Ausbilder“ unter bestimmten Umständen geeignet sein kann (z. B. zum Aufbau lokaler Ausbildungskapazitäten), sollte es als nur ein (erstes) Element eines umfassenderen Ansatzes betrachtet werden, wenn es darum geht, lokale Behörden bei der Einrichtung/Professionalisierung eines eigenen Ausbildungssystems zu unterstützen. Eine nachhaltige Wirkung lässt sich nur durch Beratung und Anleitung zu den strukturellen Aspekten des Kapazitätsaufbaus im Ausbildungsbereich (wie EUPOL dies auch getan hat) erreichen.

Empfehlung 3 b)

Der EAD stimmt dieser Empfehlung zu.

Der EAD ist der Ansicht, dass EUPOL bei der Lehrplanentwicklung die Kultur vor Ort so weit wie möglich berücksichtigt hat. In einigen Fällen zögerten jedoch die lokalen Partner, einige mit Unterstützung der Mission entwickelte Lehrpläne (oder Teile davon) zu verwenden. Diese Lehrpläne bzw. Lehrteile wurden allerdings zu Recht aus Sicht der Mission/EU als unverzichtbar betrachtet, da sie Grundwerte der EU in Bereichen wie Menschenrechte, Korruption u. a. betrafen.

Empfehlung 3 c)

Der EAD stimmt dieser Empfehlung zu. Eine solche Bewertung wird inzwischen von der Mission vorgenommen.

Empfehlung 3 d)

Der EAD stimmt dieser Empfehlung zu. Was EUPOL betrifft, so wurde diese Bewertung im Rahmen der jüngsten Überarbeitung des Missionsmandats durchgeführt. Die Logbücher zur Anleitung wurden von der Mission vereinheitlicht, besser strukturiert und aktualisiert.

Empfehlung 3 e)

Der EAD und die Kommission stimmen dieser Empfehlung zu. Es wird außerdem geprüft werden, wie mehr Zeit für die Übergabe zwischen eingehendem und abgehendem Personal eingeplant werden kann.

Empfehlung 3 f)

Der EAD stimmt dieser Empfehlung zu. EUPOL-Projekte im Rahmen der Projektzelle werden vollständig in den Durchführungsplan der Mission integriert und zwar nach einem strengeren internen Verfahren, das die Kohärenz mit den operativen Tätigkeiten der Mission sicherstellt.

Empfehlung 4

Der EAD stimmt dieser Empfehlung zu.

Der EAD ist der Auffassung, dass Fragen der Nachhaltigkeit bereits in der operativen Planung der Missionstätigkeit in dem Sinne fest verankert sind, dass sämtliche Aktivitäten der Mission letztlich dazu dienen, die Kapazitäten der lokalen Partner so weit zu stärken, dass diese in der Lage sind, sich in nachhaltiger Weise weiterzuentwickeln.

In den Fällen, in denen das Mandat der Mission zu Ende geht und die Bewertung der Mission zu dem Schluss kommt, dass die lokalen Kapazitäten noch nicht stark genug sind, geht die Mission, wie in ihrem OPLAN vorgesehen, aktiv auf andere (internationale/lokale) Akteure zu, um zu ermitteln, welche von ihnen die lokalen Partner – aufbauend auf den Ergebnissen der Mission – ggf. weiter unterstützen könnten.

Empfehlung 5 a)

Der EAD und die Kommission stimmen dieser Empfehlung zu. Wie bereits bei früheren Missionen arbeiten der EAD und die Kommission seit zwei Jahren – d. h. weit vor Ablauf des Mandats – in enger Abstimmung mit EUPOL zusammen, um die Liquidationsphase in angemessener Weise und unter Berücksichtigung der Schwierigkeiten und der Komplexität der Lage in Afghanistan vorzubereiten.

Die Kommission und der EAD beabsichtigen die Erstellung gemeinsamer Leitlinien über die Verkleinerung von Missionen.

Was den Abschluss von Missionen betrifft, so hat die Kommission bereits entsprechende Anweisungen erteilt.

Empfehlung 5 b)

Der EAD und die Kommission stimmen dieser Empfehlung zu. Siehe auch die Antwort zu Empfehlung 5 a).

QJ-AB-15-007-DE-E  ISSN 1977-5644

In seiner Bewertung von EUPOL Afghanistan, einer zivilen Polizeimission im Rahmen der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP), kommt der Hof zu dem Schluss, dass EUPOL Afghanistan ihren Auftrag bedingt wirksam erfüllt. Auch wenn sich dies zum Teil durch externe Faktoren erklären lässt, sind einige Mängel jedoch EUPOL selbst anzulasten.

Der Hof spricht eine Reihe von Empfehlungen aus, die nicht nur an EUPOL Afghanistan, sondern auch an andere GSVP-Missionen gerichtet sind, und die darauf abzielen, die Wirksamkeit und Nachhaltigkeit der durch solche Missionen erzielten Ergebnisse zu verbessern.