EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

P. +352 4398-1

Sähköposti: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2015

Print | ISBN 978-92-872-2534-4 | ISSN 1831-0958 | doi:10.2865/86505 | QJ-AB-15-007-FI-C
PDF | ISBN 978-92-872-2497-2 | ISSN 1977-5792 | doi:10.2865/892348 | QJ-AB-15-007-FI-N
EPUB | ISBN 978-92-872-2491-0 | ISSN 1977-5792 | doi:10.2865/398019 | QJ-AB-15-007-FI-E

© Euroopan unioni, 2015

Tekstin jäljentäminen on sallittua, kunhan lähde mainitaan.

Kaavion 1 käyttöön tai jäljentämiseen on pyydettävä lupa suoraan tekijänoikeuksien haltijalta.

MISTÄ EU:N JULKAISUJA SAA?

Maksuttomat julkaisut:

•yksi kappale:
EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)

•enemmän kuin yksi kappale tai julisteet/kartat:
Euroopan unionin edustustoista (http://ec.europa.eu/represent_fi.htm),
muissa kuin EU-maissa sijaitsevista lähetystöistä (http://eeas.europa.eu/delegations/index_fi.htm),
ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun (http://europa.eu/europedirect/index_fi.htm)
tai soittamalla 00 800 6 7 8 9 10 11 (maksuton numero koko EU:n alueella) (*).

(*)Saat pyytämäsi tiedot maksutta. Myös useimmat puhelut ovat maksuttomia, joskin jotkin operaattorit, puhelinkioskit tai hotellit voivat periä puheluista maksun.

Maksulliset julkaisut:

•EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)

FI
2015

nro 07

Erityiskertomus

EU:n poliisioperaatiolla
Afganistanissa on saavutettu
vaihtelevia tuloksia

(annettu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 287 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)

Tarkastustiimi

Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksissa käsitellään eri talousarvioaloilla tai hallinnollisilla aloilla toimitettujen tuloksellisuuden ja säännönmukaisuuden tarkastusten tuloksia. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät niin, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tämän tuloksellisuuden tarkastuksen toimitti III tarkastusjaosto, jonka puheenjohtaja on tilintarkastustuomioistuimen jäsen Karel Pinxten. Jaosto on erikoistunut ulkoisten toimien menoaloihin. Tarkastus toimitettiin tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Hans Gustaf Wessbergin johdolla, ja siihen osallistuivat yksikönpäällikkö Sabine Hiernaux-Fritsch ja yksikönpäällikkö Fabrice Mercade sekä H. G. Wessbergin kabinetin päällikkö Peter Eklund, tiiminvetäjä Nikolaos Zompolas sekä H. G. Wessbergin kabinetin avustaja Emmanuel-Douglas Hellinakis.

Vasemmalta oikealle: yksikönpäällikkö F. Mercade, tilintarkastustuomioistuimen jäsen H. G. Wessberg, yksikönpäällikkö S. Hiernaux-Fritsch, H. G. Wessbergin kabinetin päällikkö P. Eklund, tiiminvetäjä N. Zompolas ja H. G. Wessbergin kabinetin avustaja E.-D. Hellinakis.

Sisällys

Sanasto ja lyhenteet

Tiivistelmä

Johdanto

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

Huomautukset

Tärkeä tehtävä, vaikea alku

EUPOLin muotoutuminen

Operaation käynnistysvaikeudet

Vaikeudet kansainvälisten toimien koordinoinnissa

Eurooppalainen toimi, ei kokonaisvaltaista eurooppalaista lähestymistapaa

Yrityksistään huolimatta EUPOL kykeni vaikuttamaan keskeisiin toimijoihin vain vähän

Keskusyksiköiden tukitoiminnot ja opastus parantuivat ajan mittaan

Suunnittelu- ja raportointivalmiuksissa ilmenee yhä puutteita parannuksista huolimatta

Keskusyksiköiden opastus ja tukitoiminnot: puutteita ollaan korjaamassa

EUPOLin jalanjälki: tehtävä onnistui paikallisesti, mutta kestävyydestä ollaan yleisesti huolissaan

Parannuksia havaittiin etenkin kahdessa kolmesta toimintalinjasta

EUPOL suurelta osin onnistui koulutukseen liittyvissä toimissa, mutta ei niinkään ohjauksessa ja neuvonnassa – hankkeet eivät juurikaan edistäneet operaation tavoitteita

Toistaiseksi aikaansaatujen saavutusten kestävyydelle ei vielä ole ennakkoedellytyksiä

EUPOLin perintö: mitä vetäytymisen jälkeen?

Vetäytymisstrategian suunnittelu on pitkällä, mutta lisätyö on vielä tarpeen

Omaisuuserien selvittäminen: tarvitaan koordinoitu ja jäsennelty lähestymistapa

Johtopäätökset ja suositukset

Liite I | — | EUPOLin aikajana
Liite II | — | EUPOLin sitoumukset ja maksut varainhoitokausittain
Liite III | — | EUPOLin hankkeiden ja ohjauksen osalta tarkastettu aineisto
Liite IV | — | EUPOLin paikallistoimistot vuosina 2007–2014

Komission ja Euroopan ulkosuhdehallinnon vastaukset

Sanasto ja lyhenteet

CONOPS: Operaation toiminta-ajatus. Suunnitteluasiakirja, jossa poliittiset aikeet muunnetaan ohjeiksi ja opastukseksi esittämällä operaation toteuttamisen edellyttämät toimet.

CPCC: Siviilikriisinhallinnan suunnittelu- ja toteutusvoimavara. Euroopan ulkosuhdehallinnon osasto, joka avustaa siviilioperaation komentajaa (joka on myös siviilikriisinhallinnan suunnittelu- ja toteutusvoimavaran johtaja) operatiiviseen suunnitteluun liittyvien tehtävien ja YTPP-siviilioperaatioiden toteuttamisessa.

EGF: Euroopan santarmijoukot

Erityisedustaja: Euroopan unionin erityisedustaja

EUH: Euroopan ulkosuhdehallinto

FPI: Ulkopolitiikan välineiden hallinto. Komission osasto, joka raportoi toiminnastaan suoraan unionin ulko- ja turvallisuuspolitiikan korkealle edustajalle. FPI muun muassa hallinnoi menoja, joita aiheutuu yhteiseen ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan (YTPP-siviilioperaatiot mukaan lukien) ja vakautusvälineeseen perustuvista toimista.

GPPT: Saksan poliisin projektiryhmä Afganistanissa

IPCB: Poliisin kansainvälinen koordinointielin Afganistanissa

ISAF: Kansainvälinen turvallisuusjoukko. Osa Yhdistyneiden kansakuntien turvallisuusneuvoston hyväksymiä yhdistettyjä kansainvälisiä toimia. ISAFin tehtävänä oli varmistaa sellaiset olosuhteet, että Afganistanin hallitus voi hallita koko maan aluetta.

Keskusyksiköt: Euroopan ulkosuhdehallinnon ja komission yksiköt Brysselissä

Kriisinhallinta- ja suunnitteluosasto: Euroopan ulkosuhdehallinnon osasto. Kantaa pääasiallisen vastuun yhteiseen turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaan (YTPP) liittyvästä poliittisesta ja strategisesta suunnittelusta. Osasto huolehtii uusien YTPP-operaatioiden strategisesta suunnittelusta ja ennakkosuunnittelusta sekä laatii strategisia tarkasteluja käynnissä olevista YTPP-operaatioista.

LOTFA: Afganistanin lain ja järjestyksen erityisrahasto

MIP: Tehtävän täytäntöönpanosuunnitelma

Nato: Pohjois-Atlantin puolustusliitto

Neuvonta: Osaamisen siirtäminen / tuen antaminen lyhyellä aikavälillä tietylle ryhmälle, jotta voidaan ratkaista tietyt ongelmat ja kehittää hankkeita tietyssä aikataulussa (lähde: EUPOLin Mentoring Handbook, huhtikuu 2013).

NTM-A: Naton koulutusoperaatio Afganistanissa

Ohjaus: Osaamisen jäsennelty siirtäminen ohjaajalta ohjattavalle. Ohjaus perustuu parhaimmillaan luottamukseen ja keskinäiseen kunnioitukseen, ja sen tarkoituksena on saada yksilössä ja/tai organisaatiossa aikaan muutoksia eri tasoilla (strategisella, operatiivisella ja taktisella tasolla) määritetyn strategian ja/tai suunnitelman mukaisesti (lähde: EUPOLin Mentoring Handbook, huhtikuu 2013).

OPLAN: Operaatiosuunnitelma. Asiakirja, jossa tarkennetaan operaation toiminta-ajatukseen sisältyvien tavoitteiden edellyttämiä operatiivisia yksityiskohtia.

PTK: Poliittisten ja turvallisuusasioiden komitea. Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 38 artiklan mukaan poliittisten ja turvallisuusasioiden komitea huolehtii neuvoston ja korkean edustajan johdolla kriisinhallintaoperaatioiden poliittisesta valvonnasta ja strategisesta johdosta.

Sivkom: Siviilikriisinhallintakomitea. Neuvoston perustama neuvoa-antava elin, joka antaa tietoja sekä suosituksia ja neuvoja siviilikriisinhallinnasta poliittisten ja turvallisuusasioiden väliaikaiselle komitealle.

Tashkeel: Asiakirja/rakenne/järjestelmä, jossa eritellään kaikilta osin henkilöstön asema organisaatiossa ja henkilöstömäärät.

Valvonta: Tiettyjen instituutioiden ja niiden henkilöstön tuloksellisuuden tarkkailu ja arviointi ja siitä raportoiminen (lähde: EUPOLin Mentoring Handbook, huhtikuu 2013).

YTPP: Yhteinen turvallisuus- ja puolustuspolitiikka. Aiempi nimitys Euroopan unionin turvallisuus- ja puolustuspolitiikka (ETPP) muuttui YTPP:ksi Lissabonin sopimuksen tullessa voimaan.

Tiivistelmä

I

Euroopan unioni (EU) ja sen jäsenvaltiot sitoutuivat Taleban-hallinnon kaaduttua tukemaan Afganistanin hallitusta oikeusvaltion lujittamisessa. EU:n poliisioperaatio Afganistanissa (EUPOL) on siviilioperaatio, joka käynnistettiin vuonna 2007 EU:n yhteisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan (YTPP) nojalla. EUPOLin tarkoituksena on edistää pysyvien ja tehokkaiden siviilipoliisivoimien perustamista Afganistanin hallinnon alaisuuteen.

II

Tilintarkastustuomioistuin arvioi, toteuttiko EUPOL Afganistan tehtävänsä vaikuttavasti. Tarkastuksessa keskityttiin seuraaviin näkökohtiin: suunniteltiinko EUPOL-operaatio hyvin ja koordinoitiinko sitä asianmukaisesti, saiko EUPOL riittävästi operatiivista tukea ja opastusta, myötävaikuttiko EUPOL Afganistanin kansallisten poliisivoimien kehittämiseen ja onko EUPOLin vetäytymistä Afganistanista valmisteltu riittävästi. Tarkastus kattoi ajanjakson, joka alkaa EUPOLin käynnistämisestä ja päättyy vuoden 2014 loppuun. Tarkastuksessa painotettiin erityisesti EUPOLin toimintaa vuodesta 2012 eteenpäin.

III

EU onnistui perustamaan eurooppalaisen siviilipoliisioperaation Afganistaniin erittäin epävakaassa ja hankalassa toimintaympäristössä. Vaikean alun jälkeen EUPOL sai vähitellen arvonantoa muilta toimijoilta asiantuntemuksensa ja käynnissä olevaan poliisialan uudistukseen antamansa merkittävän panoksen ansiosta.

IV

Tilintarkastustuomioistuin totesi, että EUPOL Afganistan toteutti tehtävänsä osittain vaikuttavasti. Parannuksia havaittiin etenkin kahdessa EUPOLin kolmesta pääasiallisesta toimintalinjasta. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin tutki EUPOLin tulokset toimintatyypeittäin. Se totesi, että EUPOL suurelta osin onnistui koulutukseen liittyvissä toimissa, mutta ei niinkään ohjauksessa ja neuvonnassa. Hankkeilla edistettiin operaation tavoitteita vain vähäisessä määrin. Tähän voivat olla osittain syynä ulkoiset tekijät, mutta osan puutteista voidaan katsoa johtuvan EUPOLista itsestään.

V

EUPOLin suunnittelusta voidaan todeta, että neuvoston päätöstä käynnistää operaatio edelsi perusteellinen Afganistanin tarpeiden analyysi. Tarkastuksessa ilmeni, että EUPOLin tavoitteilla saadaan aikaan lisäarvoa. Tavoitteissa painopisteeksi asetetaan strategisen tason koulutus ja neuvonta poliisitoiminnan alalla sekä luodaan yhteyksiä laajemman oikeusvaltion periaatteen toteutumiseen eräiden muiden kansainvälisten toimijoiden työn myötä. EUPOLin käynnistäminen oli kuitenkin monimutkaista. Kesti kauan ennen kuin operaatioon saatiin tarpeeksi henkilöstöä. Tähän olivat pääasiassa syynä vaikea toimintaympäristö sekä rekrytointi- ja logistiset ongelmat.

VI

Koordinoinnista todettiin, että EUPOL ei onnistunut kokoamaan kaikkia eurooppalaisia toimijoita yhteen parantamaan poliisityötä Afganistanissa yhteisen eurooppalaisen toimintakehyksen mukaisesti. Se kuitenkin lisäsi yhteistyötä kentällä toimivien EU:n jäsenvaltioiden kanssa ja pyrki aidosti edistämään kansainvälistä yhteistyötä.

VII

Keskusyksiköiden tuen ja opastuksen osalta tilintarkastustuomioistuin totesi, että EU:n jäsenvaltiot ja EUH mukauttivat säännöllisesti EUPOLin tehtävää painopisteiden ja kentällä vallitsevan tilanteen muuttuessa. EUPOLin raportointi vastaa periaatteessa tilivelvollisuuden perusvaatimuksia. Raportointi on kuitenkin suurelta osin kuvailevaa, eikä siinä korosteta riittävästi tuloksia ja lisäarvoa. Keskusyksiköiden tuki oli yleisesti ottaen relevanttia ja hyödyllistä, mutta opastuksen pitäisi olla yksityiskohtaisempaa niin, että se vastaisi operaation nimenomaisia operatiivisia tarpeita. Opastusta parannetaan parhaillaan ja mahdollisuutta keskittää tiettyjä toimintoja entisestään tutkitaan kustannusten ja hyötyjen näkökulmasta.

VIII

Saavutettujen tulosten ja niiden kestävyyden osalta voidaan todeta, että EUPOL tuki siviilipoliisitoiminnan perusperiaatteiden soveltamista ja auttoi siten lisäämään kansalaisten luottamusta Afganistanin kansallisiin poliisivoimiin. Poliisi- ja oikeusalalla ilmenee kuitenkin yhä järjestelmäpuutteita. EUPOLin tulosten ja ylipäätään Afganistanin poliisialan kestävyyteen kohdistuu riskejä. Kestävyys näet riippuu paljolti Afganistanin viranomaisten halukkuudesta ottaa tulokset vastuulleen, turvallisuustilanteesta sekä EU:n ja muiden kansainvälisten sidosryhmien myöntämästä rahoituksesta.

IX

Lopuksi voidaan todeta EUPOLin vetäytymisen osalta, että EUPOL ja Euroopan ulkosuhdehallinto (EUH) ovat laatineet suunnitelman EUPOLin toimien lakkauttamiseksi vuoden 2016 loppuun mennessä. Vielä ei kuitenkaan ole täysin selvää, miten EU voi hyödyntää EUPOLin saavutuksia ja saadaanko operaation omaisuuserien luovuttamisesta paras mahdollinen hyöty.

X

Tilintarkastustuomioistuimen suosituksia voidaan Afganistanissa toteutetun EUPOL-operaation lisäksi soveltaa tulevien YTPP-operaatioiden perustamiseen ja käynnistämiseen sekä valmistelutoimenpiteiden ja tukitoimintojen parantamisen yleisiin näkökohtiin. Suosituksissa esitetään myös käytännön toimenpiteitä, joilla voidaan parantaa kunkin toimintatyypin vaikuttavuutta, ja toimenpiteitä, joilla voidaan lisätä YTPP-operaatioiden tulosten kestävyyttä. Lisäksi suosituksia voidaan soveltaa valmisteltaessa kokonaisstrategiaa, jolla lievennetään riskejä, joita luonnostaan liittyy operaatioiden supistamiseen ja päättämiseen sekä operaation omaisuuserien luovuttamiseen.

Johdanto

01

Taleban-hallinnon kaaduttua vuonna 2001 Afganistanin edustajat osallistuivat Bonnissa järjestettyihin YK:n neuvotteluihin, joissa päätettiin maan hallintaa koskevista suunnitelmista. Neuvottelujen pohjalta laadittiin Bonnin sopimus¹, jolla perustettiin Afganistanin väliaikainen hallitus johtamaan maata. Neuvotteluissa vaadittiin kansainvälisen sotilasjoukon² lähettämistä avustamaan väliaikaista hallitusta turvallisuuden ylläpitämisessä Kabulissa ja sitä ympäröivillä alueilla (ks. liite I).

02

Genevessä huhtikuussa 2002³ järjestetyn G8-konferenssin yhteydessä kansainvälisten avunantajien kokouksessa hyväksyttiin johtovaltioiden avulla toteutettava uudistusohjelma, joka koski nimenomaan turvallisuutta. Tätä varten turvallisuusala jaettiin viiteen pilariin ja viisi johtovaltiota osoitettiin valvomaan ja tukemaan pilareihin sisältyviä uudistuksia. Nämä viisi johtovaltiota olivat Saksa (poliisitoiminta), Japani (aseistariisunta, demilitarisointi ja yhteiskuntaan sopeuttaminen), Italia (oikeusala), Yhdistynyt kuningaskunta (huumausaineiden torjunta) ja Yhdysvallat (armeija). Saksan poliisin hanketoimisto aloitti tämän perusteella työnsä huhtikuussa 2002. Johtovaltioihin perustuvan järjestelyn tarkoituksena oli taata vastuun jakaminen, mutta kansainvälisen yhteisön turvallisuusalan uudistustoimia varten ei ollut mekanismia, joka olisi mahdollistanut kattavan ja koordinoidun lähestymistavan.

03

Johtovaltioihin perustava lähestymistapa oli heikentynyt vuoteen 2005 mennessä ja käytännössä kansainvälinen turvallisuusjoukko (ISAF) johti kansainvälistä yhteisöä Afganistanin turvallisuusalan kehittämisen osalta. EU ja sen jäsenvaltiot sitoutuivat yhteisessä julkilausumassa⁴ tukemaan Afganistanin hallitusta oikeusvaltion lujittamisessa (ks. kaavio 1).

Kaavio 1

Afganistanin kartta

04

Afganistanin kokonaissuunnitelmassa, joka otettiin käyttöön Lontoon konferenssissa tammikuussa 2006, sovittiin uudesta yhteistyökehyksestä vaaleilla valitun Afganistanin hallituksen ja kansainvälisen yhteisön kesken. Tässä yhteydessä EU:n yhteinen arviointivaltuuskunta arvioi syksyllä 2006 Afganistanin tarpeet oikeusvaltion alalla. Tämän jälkeen marraskuussa 2006 tiedonkeruuvaltuuskunta ehdotti strategiseen lähestymistapaan perustuvaa EU:n yhteistä interventiota, jonka tarkoituksena olisi kehittää toimivat kansalliset poliisivoimat koko maahan. Afganistanin hallitus tuki ehdotusta ja lähetti 16. toukokuuta 2007 EU:lle kirjeen, jossa se pyysi tätä käynnistämään poliisioperaation (ks. laatikko 1).

Laatikko 1

YTPP-operaatiot

Yhteinen turvallisuus- ja puolustuspolitiikka (YTPP) antaa EU:lle mahdollisuuden olla johtavassa asemassa rauhanturvaoperaatioissa, konfliktien ehkäisyssä ja kansainvälisen turvallisuuden lujittamisessa. YTPP on osa kokonaisvaltaista lähestymistapaa, jota EU soveltaa kriisienhallintaan, ja siinä hyödynnetään siviili- ja sotilasvoimavaroja.

YTPP-operaatioita on kahdenlaisia: yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan (YUTP) määrärahoista rahoitettavat siviilioperaatiot ja jäsenvaltioiden rahoittamat sotilasoperaatiot. YTPP-siviilioperaatioiden sisältö (poliisitoiminta, valvonta taikka oikeus- tai turvallisuusalan uudistaminen), luonne (edellyttääkö suoraa täytäntöönpanoa) ja koko vaihtelevat.

Vuoden 2014 loppuun mennessä EU oli käynnistänyt kaikkiaan 32 YTPP-operaatiota, joista 16 oli saatu valmiiksi ja päätetty ja 16 oli edelleen käynnissä (11 siviilioperaatiota ja viisi sotilasoperaatiota).

05

Neuvosto päätti 30. toukokuuta 2007 perustaa Afganistanissa toteutettavan EU:n poliisioperaation⁵ (EUPOL). EUPOLin oli määrä hyödyntää Saksan poliisin hanketoimiston työtä ja yhdenmukaistaa poliisialan uudistukseen osallistuvien eri kumppaneiden lähestymistapoja ja toimia. Sen tarkoituksena oli edistää pysyvän ja tehokkaan siviilipoliisijärjestelmän perustamista Afganistanin hallinnon alaisuuteen. Järjestelmällä olisi varmistettava tarkoituksenmukainen yhteistyö laajemman rikosoikeusjärjestelmän kanssa (ks. laatikko 2).

Laatikko 2

EUPOL

EUPOL aloitti toimintansa 15. kesäkuuta 2007. Se on YTPP-siviilioperaatio, jolla tuetaan Afganistanin hallituksen uudistustoimia. Tarkoituksena on kehittää paremmat siviilipoliisivoimat, jotka toimivat oikeusvaltion periaatteiden mukaisesti ja ihmisoikeuksia kunnioittaen.

Siviilioperaation komentaja, joka on myös siviilikriisinhallinnan suunnittelu- ja toteutusvoimavaran CPCC:n johtaja, ohjaa ja valvoo EUPOLia strategisella tasolla. Poliittisten ja turvallisuusasioiden komitea vastaa poliittisesta valvonnasta ja strategisesta johdosta. Operaation johtaja vastaa EUPOLin operatiivisesta johtosuhteesta ja operaation päivittäisestä hallinnoinnista.

EUPOL Afganistanin toimintoja panevat pääosin täytäntöön EU:n jäsenvaltioista komennukselle lähetetyt poliisi- ja oikeusvaltioasiantuntijat sekä sopimussuhteiset kansainväliset asiantuntijat ja paikallinen henkilöstö. Operaatiota pannaan täytäntöön Afganistanin relevanttien instituutioiden (sisäministeriö, Afganistanin kansalliset poliisivoimat, oikeusministeriö ja yleisen syyttäjän virasto) ylempää johtoa koskevan koulutuksen ja ohjauksen sekä neuvonnan ja valvonnan kautta. EUPOL on lisäksi toteuttanut joukon hankkeita.

EUPOL Afganistan toteuttaa toimeksiantoaan kolmen toimintalinjan mukaisesti:

οToimintalinja 1: Sisäministeriön institutionaalisen uudistamisen edistäminen

οToimintalinja 2: Kansallisten poliisivoimien ammattimaistaminen

οToimintalinja 3: Kansallisten poliisivoimien kytkeminen osaksi laajempaa oikeusjärjestelmää.

Tarkastuksen ajankohtana vuoden 2014 lopulla EUPOL toteutti operaatioita Kabulissa, Heratissa ja Mazar-e Sharifissä.

06

EUPOLista aiheutui toukokuun 2007 ja joulukuun 2014 välisenä aikana lähes 400 miljoonan euron kokonaiskulut. Turvallisuuteen liittyvät kulut muodostivat määrästä melkein kolmanneksen⁶ (ks. myös liite II).

1Agreement on Provisional Arrangements in Afghanistan Pending Re-establishment of Permanent Institutions, Bonn, 5. joulukuuta 2001.

2Yhdistyneiden kansakuntien turvallisuusneuvoston 20. joulukuuta 2001 antamassa päätöslauselmassa 1386 hyväksyttiin kansainvälisen turvallisuusjoukon perustaminen. Vuonna 2011 kaksikymmentäviisi EU:n jäsenvaltiota osoitti ISAFiin noin 33 000 sotilasta.

3Nimitystä G8 käytetään ryhmästä, jossa ovat mukana kahdeksan johtavan kehittyneen talouden hallitukset (Italia, Japani, Kanada, Ranska, Saksa, Venäjä, Yhdistynyt kuningaskunta ja Yhdysvallat) sekä Euroopan komissio.

4EU:n yhteinen julkilausuma ”Sitoutuminen EU:n ja Afganistanin uuteen kumppanuuteen”, 16. marraskuuta 2005.

5Neuvoston yhteinen toiminta 2007/369/YUTP, 30 päivältä toukokuuta 2007, Euroopan unionin Afganistanissa toteuttaman poliisioperaation perustamisesta (EUPOL Afganistan) (EUVL L 139, 31.5.2007, s. 33).

6Kokonaismäärä sisältää kaikki vuoden 2014 loppuun mennessä tehdyt sitoumukset. Se ei siis kata viimeisintä 57,75 miljoonan euron sitoumusta vuodelta 2015 (neuvoston päätös 2014/922/YUTP, annettu 17 päivänä joulukuuta 2014, Euroopan unionin poliisioperaatiosta Afganistanissa (EUPOL Afganistan) annetun päätöksen 2010/279/YUTP muuttamisesta ja sen voimassaolon jatkamisesta (EUVL L 363, 18.12.2014, s. 152)). Neuvosto on hyväksynyt 10 rahoituspäätöstä (ja jatkanut rahoituspäätöksen voimassaoloa), jotka vastaavat yhteensä 392,4 miljoonan euron sitoumuksia ja niihin liittyviä 346,2 miljoonan euron maksuja. Henkilöstökulut (komennukselle lähetetty ja kansainvälinen sopimussuhteinen henkilöstö sekä noin 200 paikallista työntekijää) vastaavat noin 43:a prosenttia EUPOLin talousarviosta, ja henkilöstön ja tilojen turvallisuuteen on osoitettu noin 28 prosenttia varoista.

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

07

Tilintarkastustuomioistuin arvioi, toteuttiko EUPOL Afganistan tehtävänsä vaikuttavasti. Tarkastuksessa keskityttiin seuraaviin kysymyksiin:

a)Suunniteltiinko ja toteutettiinko EUPOL hyvin?

b)Koordinoitiinko EUPOL hyvin jäsenvaltioiden, muiden kansainvälisten sidosryhmien ja Afganistanin viranomaisten toimien kanssa?

c)Saiko EUPOL riittävästi operatiivista tukea ja opastusta tehtävänsä suorittamiseen?

d)Edistikö EUPOL Afganistanin kansallisten poliisivoimien kehittämistä ja ovatko tulokset todennäköisesti kestäviä?

e)Onko EUPOLin vetäytymistä valmisteltu riittävästi?

08

Tarkastus kattoi ajanjakson, joka alkaa EUPOLin käynnistämisestä vuonna 2007 ja päättyy vuoden 2014 loppuun. Tarkastuksessa painotettiin erityisesti EUPOLin toimintaa vuodesta 2012 eteenpäin.

09

Tarkastus toimitettiin heinäkuun ja joulukuun 2014 välisenä aikana. Tilintarkastustuomioistuin keräsi arviointiaan varten evidenssiä seuraavin tavoin:

a)analysoimalla asiakirjoja ja käymällä läpi alaa koskevia kirjallisia esityksiä

b)tekemällä tarkastuskäynnin Kabuliin syyskuussa 2014; käynnin aikana tutkittiin todentavia asiakirjoja, arvioitiin EUPOLin menettelyjä ja järjestelmiä sekä haastateltiin kansallisten poliisivoimien poliiseja, sisä- ja oikeusministeriön henkilöstöä, EUPOLin henkilöstöä (kuten kouluttajia ja ohjaajia), Euroopan unionin erityisedustajaa Afganistanissa, EU:n Kabulin-edustuston henkilöstöä, ISAFin ja Naton henkilöstöä, poliisin kansainvälisen koordinointielimen (IPCB) edustajia, Yhdistyneiden kansakuntien kehitysohjelman (UNPD) edustajia Kabulissa ja kuuden EU-valtion Afganistanin-lähetystön henkilöstöä⁷

c)haastattelemalla siviilikriisinhallinnan suunnittelu- ja toteutusvoimavaran (CPCC), kriisinhallinta- ja suunnitteluosaston ja ulkopolitiikan välineiden hallinnon (FPI) keskeistä henkilöstöä, EUH:n ja komission maantieteellisten yksiköiden virkamiehiä; haastattelemalla myös viiden siviilikriisinhallintakomiteaan (Sivkom) osallistuvan jäsenvaltion⁸ edustajia sekä Naton henkilöstöä

d)arvioimalla otoksen, johon poimittiin kuusi valvonta-, ohjaus- ja neuvontatointa sekä yksitoista hanketta, jotka suunniteltiin ja toteutettiin vuosina 2011–2014 (ks. liite III).

7Alankomaiden, Italian, Ranskan, Ruotsin, Saksan ja Yhdistyneen kuningaskunnan lähetystö (lähettiläs tai lähetystön päällikkö).

8Alankomaiden, Italian, Saksan ja Yhdistyneen kuningaskunnan edustajat sekä Sivkomin puheenjohtaja.

Huomautukset

Tärkeä tehtävä, vaikea alku

10

Tilintarkastustuomioistuin arvioi, edelsikö EUPOLin perustamista ja käynnistämistä Afganistanin tarpeiden kattava arviointi. Lisäksi se arvioi, kiinnitettiinkö EUPOLin toteuttamiseen liittyviin operatiivisiin haasteisiin riittävästi huomiota.

Kuva 1

EUPOLin toimistotiloja

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

EUPOLin muotoutuminen

11

Neuvoston päätöstä käynnistää EUPOL edelsivät EU:n yhteisen arviointivaltuuskunnan suositukset, joiden mukaan EU:n olisi muun muassa harkittava lisätuen antamista Afganistanin poliisivoimille poliisioperaation avulla. Tälle näkemykselle saatiin myöhemmin vahvistus, kun tiedonkeruuvaltuuskunta⁹ ehdotti vuoden 2006 lopulla, että EU voisi tuottaa lisäarvoa siviilipoliisioperaatiolla, joka liittyisi laajempaan oikeusvaltion toteuttamiseen.

12

Kumpaankin valtuuskuntaan osallistui suuri ja monipuolinen ryhmä poliisi- ja oikeusvaltioalan asiantuntijoita. Operaation käynnistämiseen johtaneella valmistelutyöllä varmistettiin, että EUPOLin tavoitteet vastasivat Afganistanin kokonaissuunnitelmassa vuonna 2006 esitettyjä painopisteitä ja Afganistanin vuosien 2008–2013 kansallisen kehitysstrategian turvallisuuspilaria. Kentällä vallitseva tilanne huomioon ottaen turvallisuusnäkökohta oli ratkaiseva vakauden, taloudellisen kasvun ja köyhyyden torjunnan mahdollistavien olosuhteiden luomisen kannalta.

13

Parhaana pidettiin lähestymistapaa, jossa edistettiin paikalle jo vakiintuneen Saksan poliisin hanketoimiston saavutuksia lisäämällä yhdenmukaista eurooppalaista osallistumista turvallisuusalalla ja etenkin siviilipoliisitoiminnassa. Saksan poliisialan operaatiossa oli onnistuttu kouluttamaan hierarkian ylempiä tasoja. Operaatiossa annettiin strategista neuvontaa sisäministeriölle ja kansallisille poliisivoimille sekä parannettiin yhteistyötä kansainvälisten toimijoiden kanssa – siinä ei niinkään koulutettu käytännön työtä kansallisissa poliisivoimissa tekevää henkilöstöä. Afganistanilaiset sekä kansainväliset toimijat pitivät EUPOLia tervetulleena, koska se täytti aukon, jollainen kansainvälisten toimien kokonaisuudessa oli siihen asti ollut.

14

EUPOLilla oli kuitenkin edessään työläs tehtävä, koska toimivat poliisivoimat puuttuivat lähes kokonaan. Muihin huomattaviin ongelmiin kuului muun muassa se, että jopa 80 prosenttia poliisivoimien henkilöstöstä oli lukutaidotonta eikä niin ollen kyennyt prosessoimaan todistusaineistoa tai kirjoittamaan ja lukemaan raportteja. Laajalle levinnyt korruptio lainvalvontaviranomaisten keskuudessa ja oikeuslaitoksessa vaikeutti osaltaan entisestään EUPOLin tehtävän toteuttamista.

Operaation käynnistysvaikeudet

15

EU onnistui perustamaan siviilipoliisioperaation erittäin vaikeassa ja vihamielisessä ympäristössä. Kun EUPOL käynnistettiin kesäkuussa 2007 vain kaksi kuukautta neuvoston tekemän perustamispäätöksen jälkeen, se ei vielä ollut lainkaan valmis toimimaan vaikeassa toimintaympäristössä. Sillä oli tuolloin Kabulissa vain neljä työntekijää, joilla ei ollut internetyhteyttä eikä ajoneuvoja. Suurin osa EUPOLin henkilöstöstä koostui tehtävää kiireesti vaihtaneista, komennukselle lähetetyistä poliiseista, jotka olivat työskennelleet yksittäisten EU:n jäsenvaltioiden operaatioissa¹⁰. Hyvin harvaa heistä oli ohjeistettu siitä, millä tavalla uusi ”eurooppalainen” tehtävä erosi heidän aiemmin soveltamistaan kahdenvälisistä järjestelyistä.

16

Käynnistämistä haittasivat myös johtohenkilöstöön liittyvät ongelmat, jotka alkuvaiheessa vaikeuttivat operaatioita suuresti: ensimmäisten 18 kuukauden aikana EUPOLin johtaja vaihtui kolmesti. Myös varusteiden hankintaan ja EUPOLin henkilöstön majoittamiseen liittyvät logistiset käytännön ongelmat hidastivat huomattavasti operaatioiden toteuttamista.

17

Lisäksi jäsenvaltiot olivat haluttomia lähettämään henkilöstöä komennukselle tätä operaatiota varten, mihin olivat osasyynä EUPOLin alkuvaikeudet (ks. myös kohta 25). EUPOLin oli tarkoitus olla täysin toimintakykyinen ja edustettuna Kabulissa ja tietyissä maakunnissa ennen maaliskuun 2008 loppua. Tähän tavoitteeseen ei kuitenkaan päästy. Tehtävää varten laadittuun henkilöstötaulukkoon oli merkitty 200 tointa eri maista tulevalle henkilöstölle, mutta määrä saavutettiin vasta helmikuussa 2009 eli lähes kaksi vuotta EU:n toimien alkamisen jälkeen.

18

Neuvosto totesi jo vuonna 2008, että alkuperäinen henkilöstö olisi kaksinkertaistettava 400:aan, mutta EUPOLin henkilöstömäärä ei ollut vuoden 2010 loppuun mennessä saavuttanut 300 työntekijän kynnysmäärää (75:tä prosenttia suunnitellusta kapasiteetista). Suurin henkilöstömäärä, 350 työntekijää, saavutettiin vasta tammikuussa 2012, minkä jälkeen määrä laski (ks. kaavio 2).

Kaavio 2

EUPOLin kansainvälinen (komennuksella oleva ja sopimussuhteinen) henkilöstö sekä komennuksella oleva EU:n jäsenvaltioiden henkilöstö: kokonaismäärät 31. joulukuuta vuosina 2007–2014

Lähde: EUH (CPCC).

19

Operaatio ei yltänyt suunniteltuun kapasiteettiinsa useista syistä:

a)Turvallisuustilanteen vuoksi EUPOLin oli vaikea löytää vapaaehtoisia lähtijöitä Afganistaniin.

b)EUPOL kilpaili komennukselle lähetettävistä (ja vähemmässä määrin myös sopimussuhteisista) asiantuntijoista muiden YTPP-operaatioiden kanssa, ja Afganistan oli vähemmän houkutteleva vaihtoehto. EUPOL joutui kilpailemaan myös muiden kansainvälisten operaatioiden kanssa (esimerkiksi NTM-A eli Naton koulutusoperaatio Afganistanissa ja Yhdistyneiden kansakuntien operaatiot).

c)Joitakin komennuksella olevan henkilöstön paikkoja oli vaikea täyttää hakijoiden vähäisen määrän vuoksi. Tällaisissa tehtävissä edellytettiin muun muassa hankkeiden analysointiin ja raportointiin liittyvää osaamista, oikeusalan asiantuntemusta tai kokemusta oikeusvaltion alalta.

d)EUPOLin tehtävien luonteen vuoksi joihinkin paikkoihin tarvittiin asiantuntijoita, joilla oli työkokemusta kansallisista ministeriöistä. Vaikeinta oli täyttää sisäministeriöön komennukselle lähetettävän, ohjausta antavan poliisihenkilöstön paikat.

20

EUPOLin tehtäviin kuuluu poliisialan uudistaminen keskustasolla sekä alueellisella ja maakunnallisella tasolla. Toiminnan aloittaminen maakunnissa oli kuitenkin ongelmallista, mikä johtui pääasiassa turvallisuusoloista, logistisista haasteista ja asianmukaisen majoituksen puutteesta.

21

EUPOL pystytti paikallistoimiston 11 maakuntaan¹¹ vuonna 2008 (ks. liite IV) ja kasvatti määrän 16:een vuonna 2009. EUPOL ei onnistunut käynnistämään toimintaa suunnitellusti kaikkialla tietyissä Afganistanin maakunnissa, koska Yhdysvallat ja Turkki eivät tehneet EUPOLin kanssa teknisiä sopimuksia toiminta-alueellaan olevissa maakunnissa. Lisäksi useissa paikallistoimistoissa oli liian vähän henkilöstöä, ja vain kahdessa (Herat ja Mazar-e Sharif) oli jatkuvasti yli kymmenen työntekijää. Tämä vahvistettiin CPCC:n vuonna 2011¹² laatimassa EUH:n sisäisessä arviossa, jossa todettiin, että operaation toteuttaminen maakunnissa oli siihen mennessä onnistunut melko huonosti ja oli vaikutuksiltaan vähäistä. EUPOLin paikallistoimistoja jouduttiin lopulta vähentämään merkittävästi siksi, että eurooppalaisten alueellisten jälleenrakennusryhmien toiminta Afganistanin maakunnissa käytännössä lopetettiin. Vuonna 2013 jäljellä oli enää kaksi paikallistoimistoa ja Kabulin toimisto.

Vaikeudet kansainvälisten toimien koordinoinnissa

22

Tilintarkastustuomioistuin tutki, koordinoitiinko EUPOL hyvin muiden EU:n, kansainvälisten sidosryhmien ja Afganistanin viranomaisten toimien kanssa.

Eurooppalainen toimi, ei kokonaisvaltaista eurooppalaista lähestymistapaa

23

Tiedonkeruuvaltuuskunnan raportissa todettiin, että operaation onnistumisen kannalta ratkaisevaa on, kyetäänkö operaation avulla muodostamaan jäsenvaltioille yhteinen toimintakehys edistämällä ”eurooppalaista” lähestymistapaa poliisialan uudistamiseen Afganistanissa. Lisäksi EUPOLin perustamista koskevassa neuvoston yhteisessä toiminnassa¹³ todettiin, että operaatiossa sovitetaan yhteen, avustetaan ja ohjeistetaan tarvittaessa jäsenvaltioiden ja kolmansien valtioiden omalla vastuullaan toteuttamia hankkeita. Tämä osoittautui vaativaksi pääasiassa syistä, joita käsitellään seuraavissa kohdissa.

24

Ensinnäkin koordinointi EUPOLin, Euroopan unionin erityisedustajan ja EU:n edustuston kesken oli alun perin vähäistä, joskin vuonna 2010 annetussa toimeksiannossa niiden keskinäisiä rooleja ja vastuualueita selkeytettiin. Operaation johtajan vastuualueeseen sisällytettiin lisätehtävä: johtajan piti toimia yhteistyössä muiden paikalla toimivien EU-toimijoiden kanssa ja saada erityisedustajalta paikallisia poliittisia ohjeita. EU:n sisäinen koordinointi parani edelleen, kun EUH perustettiin vuonna 2011. EUH tarjosi jäsennellyn koordinointimekanismin ja johti siihen, että suurlähettiläällä oli kaksoisrooli: hän oli sekä EU:n korkea edustaja että EU:n edustuston päällikkö.

25

Toisen haasteen muodosti se, että EU:n jäsenvaltiot jatkoivat omia toimiaan samalla, kun ne lähettivät henkilöstöä komennukselle EUPOLiin. Jäsenvaltioilla oli omat suosikkitoimensa poliisi-, lainvalvonta- ja oikeusvaltioaloilla Afganistanissa. EUPOLissa toimimisen kahdenvälisten toimien jatkamisen sijasta katsottiin toisinaan vähentävän kansallista vaikutusvaltaa ja näkyvyyttä kentällä.

26

EUPOL on ajan mittaan pyrkinyt tietyissä hankkeissa koordinoimaan toimiaan EU:n jäsenvaltioiden kanssa tarmokkaasti. Yhtenä esimerkkinä tästä voidaan mainita tiivis yhteistyö EUPOLin ja Saksan poliisin projektiryhmän välillä.

27

Jotkin jäsenvaltiot¹⁴ osallistuivat myös rinnakkaisiin eurooppalaisiin toimiin, kuten Euroopan santarmijoukkoihin (EGF)¹⁵. Niillä EU:n jäsenvaltioilla, joissa on käytössä santarmijoukkoihin perustuva toimintamalli, oli enemmän yhteistä santarmijoukkojen tai Naton NTM-A-koulutusoperaation¹⁶ lähestymistavan kuin EUPOLin päämääränä olevan siviilipoliisitoiminnan kanssa. Eräät haastatelluista EU:n jäsenvaltioiden edustajista katsoivat lisäksi, että santarmijoukkojen koulutusmalli soveltui paremmin Afganistanissa kentällä vallitsevaan tilanteeseen.

Yrityksistään huolimatta EUPOL kykeni vaikuttamaan keskeisiin toimijoihin vain vähän

28

EUPOLin tavoitteena oli parantaa johdonmukaisuutta ja koordinointia kansainvälisten toimijoiden kesken, mutta operaation vähäinen koko rajoitti johtoaseman saavuttamista alalla. Verrattuna Nato-vetoiseen NTM-A-koulutusoperaatioon EUPOL oli pieni tekijä. EUPOLin oli vaikea vaikuttaa sen kaltaiseen suureen kansainväliseen organisaatioon.

29

Toinen haitallinen tekijä oli se, että poliisin kansainvälinen koordinointielin (IPCB) oli saavuttanut työllään Afganistanissa varsin vähäistä menestystä¹⁷. Kolmetoista viime vuoden aikana ainakin 37 kansainvälistä avunantajaa on tukenut Afganistanin poliisivoimien kehittämistä. Useimmat niistä ovat tukeneet NTM-A-koulutusoperaation tai EUPOLin tai näiden kummankin työtä. Poliisin kansainvälinen koordinointielin perustettiin vuonna 2007 pääasialliseksi elimeksi, joka vastaa poliisialan toimien koordinoinnista ja huolehtii niiden johdonmukaisuudesta. EUPOL antoi poliisin kansainvälisen koordinointielimen käyttöön merkittävän määrän kapasiteettia ja hallinnollista tukea, mutta koordinointielin sai aikaan vain erittäin vähäisiä tuloksia edistäessään yhteistyötä kansainvälisen yhteisön keskuudessa. Kansainväliset sidosryhmät olivat haluttomia suostumaan koordinoitaviksi, ja ne näkivät koordinointielimen kunnianhimoisena hankkeena, jonka avulla EU yrittää saavuttaa johtoaseman poliisialalla. Poliisin kansainvälisen koordinointielimen tulosten riittämättömyys johtui varmasti myös siitä, että huonosti suunnitellut prosessit lisäsivät osallistujille aiheutuvaa rasitetta ja kvantifioitavissa oleva tulos jäi laihaksi.

30

Tilintarkastustuomioistuin totesi, että yhteistyö Nato-vetoisten yksiköiden kanssa on ajan mittaan vähitellen parantunut. Yhteistyön käytännön tulokset koskevat EUPOLin henkilöstön turvallisuusjärjestelyjä sekä sopimusta yhteisen täydennyskoulutuslautakunnan perustamisesta kehittämään ja hyväksymään poliisikoulutuksen opetussuunnitelmia.

Keskusyksiköiden tukitoiminnot ja opastus parantuivat ajan mittaan

31

Tilintarkastustuomioistuin tutki, mukauttivatko EU:n jäsenvaltiot ja EUH EUPOLin tehtävää tarkoituksenmukaisesti operatiivisen vaiheen aikana, kuvataanko EUPOLin saavutuksia sen raportoinnissa asianmukaisesti ja mitä tukea ja opastusta EUPOL on saanut.

Suunnittelu- ja raportointivalmiuksissa ilmenee yhä puutteita parannuksista huolimatta

32

Tilintarkastustuomioistuin totesi, että EU:n jäsenvaltiot ja EUH mukauttivat suhteellisen joustavasti EUPOLin tehtävää painopisteiden ja kentällä vallitsevien olosuhteiden muuttuessa.

33

Sen jälkeen, kun neuvosto hyväksyi ensimmäisen operaatiosuunnitelman (OPLAN) vuonna 2007, keskeisiä suunnitteluasiakirjoja on tarkistettu neljä kertaa:

a)Vuonna 2008 tarkistus oli tarpeen siksi, että neuvosto teki uuden sitoumuksen, joka koski operaatioon osoitettujen kansainvälisten asiantuntijoiden määrän kaksinkertaistamista (neljäänsataan).

b)Vuonna 2010 tarkistus oli lähinnä seurausta Afganistanin uuden sisäministerin päättämistä uudelleenpainotuksista ja vastaavista pyynnöistä EUPOLille. Tarkistus lähensi jossakin määriin operaation painopistettä ministeriön ensisijaisiin tavoitteisiin¹⁸.

c)Vuoden 2013 tarkistuksen pääasiallisena syynä oli kansainvälisen yhteisön lupaus tukea vahvoja korruption vastaisia toimia ja lujittaa oikeusvaltiota. Tarkistuksessa annettiin suuri painoarvo Afganistanin poliisivoimien ammattimaistamiselle asiakirjan Ten Year Vision¹⁹ mukaisesti.

d)Viimeisintä tarkistusta heinäkuulta 2014 ehdotettiin, jotta voitaisiin valmistella tarvittavat operatiiviset yksityiskohdat EUPOLin vuoden 2016 loppuun mennessä, 23 päivänä kesäkuuta 2014 tehdyn neuvoston päätöksen mukaisesti tapahtuvaa vetäytymistä varten.

34

Toimintansa operatiivista suunnittelua varten EUPOL muuntaa EU:n jäsenvaltioiden operaatiosuunnitelmissa asettamat strategiset tavoitteet tehtävän täytäntöönpanosuunnitelmaksi. Täytäntöönpanosuunnitelmassa määritetään jokaista tavoitetta varten tietyt tehtävät, kunkin tehtävän välietapit ja kuhunkin välietappiin sovellettavat objektiivisesti todennettavissa olevat indikaattorit.

35

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että ennen vuotta 2013 jokaisessa tehtävän täytäntöönpanosuunnitelmassa oli liikaa välietappeja (jopa 600). Tämä esti operaation johtoa hyödyntämästä tehtävän täytäntöönpanosuunnitelmaa operaation tehokkaaseen ohjaamiseen. Tilintarkastustuomioistuin analysoi viimeisimmät tehtävän täytäntöönpanosuunnitelmat (vuosilta 2013 ja 2014). Se havaitsi huomattavia parannuksia aiempiin suunnitelmiin verrattuna: enemmän toimien taustatietoja, selkeämmät yhteydet tavoitteiden, tehtävien ja välietappien kesken sekä ristiinviittaukset samankaltaisten toimien välillä jne. Tulosindikaattorit eivät kuitenkaan riittävässä määrin pohjaudu perusteelliseen tarpeidenarviointiin eivätkä kytkeydy EUPOLin operatiivisiin välietappeihin. Osa indikaattoreista painottuu tuotoksiin eikä niinkään tuloksiin²⁰.

36

Tilintarkastustuomioistuin pani merkille, että EUPOLin raportoinnin oikeellisuus ja todenmukaisuus on vähitellen parantunut. EUPOL ei kuitenkaan ollut vuoden 2014 loppuun mennessä laatinut yhtä kattavaa seurantataulukkoa, jonka avulla seurattaisiin toimiin liittyviä välietappeja, edistymistä ja korjaavia toimia²¹.

Keskusyksiköiden opastus ja tukitoiminnot: puutteita ollaan korjaamassa

37

EUH:n ja komission²² tehtäviin kuuluu antaa YTPP-operaatioissa sovellettavaa opastusta. Opastuksen olisi oltava riittävän kattavaa ja yksityiskohtaista, jotta siitä on apua operaatioiden tehtävien toteuttamisessa ja jotta operaatiomenettelyistä vain vähän aiempaa kokemusta saanut henkilöstö voi työskennellä tehokkaasti.

38

EUH on laatinut viitisenkymmentä EUPOLin toimintaan liittyvää konseptiasiakirjaa ja suuntaviivaa. EUPOLin henkilöstö Kabulissa ilmaisi kuitenkin huolensa siitä, että ne eivät ole kovinkaan hyödyllisiä käytännön työssä, sillä niissä annetaan vain perusopastusta (esitetään määritelmiä ja teoreettisia näkökohtia). Esimerkiksi suuntaviivassa, joka koskee vertailuanalyysin tekemistä, ei kerrota yksityiskohtaisesti, kuinka kussakin vaiheessa olisi toimittava (miten tehdään asianmukainen tarpeidenarviointi tai tilanne-analyysi jne.). Suuntaviivassa ei myöskään anneta esimerkkejä tai malleja, jotka helpottaisivat ehdotetun metodologian soveltamista.

39

Erityisen kiinnostava on EUPOLin ohjaustoiminnankäsikirja Mentoring Handbook. Ohjaus on yksi EUPOLin keskeisistä toiminnoista, mutta operaatiota varten oli laadittava oma ohjaustoiminnan käsikirja. Se laadittiin kuitenkin vasta huhtikuussa 2013 koostamalla jo olemassa olevia käsitteitä, menetelmiä ja parhaita käytäntöjä, joita mukautettiin vastaamaan EUPOLin ohjaajien kohtaamaa todellisuutta. EUH hyödynsi käsikirjaa myöhemmin, kun se laati yksityiskohtaisen ohjaustoimintaa koskevan suuntaviivan, joka jaettiin käytettäväksi kaikissa YTPP-operaatioissa.

40

Koska vakioitua YTPP-opastusta ei ollut, operaation yhteydessä jouduttiin käyttämään aikaa suuntaviivojen ja menettelyjen laatimiseen sen sijaan, että olisi keskitytty operaation ydintoimintoihin. EUH pyrkii parhaillaan korjaamaan nämä puutteet.

41

EUH ja komissio harkitsevat myös, olisiko toimintaa mahdollista tehostaa keskittämällä tukitoiminnot yhteen yhteiseen palvelukeskukseen. Parhaillaan työstetään parhaillaan myös ajatusta henkilöstöhallinnon, tietotekniikan ja logistiikan alojen keskitetyistä integroiduista tiedonhallintajärjestelmistä, jotka kattaisivat kaikki YTPP-operaatiot. Lisäksi odotetaan päätöksiä siitä, kattaisiko tällainen järjestelmä kriisienhallintaoperaatioita varten vuonna 2012 perustetun varaston²³. Tämä voisi parantaa resurssien hallinnointia nykyisissä siviilioperaatioissa.

EUPOLin jalanjälki: tehtävä onnistui paikallisesti, mutta kestävyydestä ollaan yleisesti huolissaan

42

Tilintarkastustuomioistuin tutki, myötävaikuttiko EUPOL Afganistanin kansallisten poliisivoimien, sisäministeriön ja valittujen rikosoikeudellisten instituutioiden saavuttamaan edistykseen kunkin toimintalinjansa kautta, saavutettiinko valvonnan, ohjauksen, koulutuksen ja neuvonnan kohdalla tavoitellut tulokset²⁴ ja miltä osin nämä tulokset ovat kestäviä.

Parannuksia havaittiin etenkin kahdessa kolmesta toimintalinjasta

43

Parannuksia havaittiin etenkin kahdessa ensimmäisessä EUPOLin kolmesta toimintalinjasta. Toimintalinjan 1 (sisäministeriön institutionaalisen uudistamisen edistäminen) kohdalla kansalliset poliisivoimat ovat edistyneet merkittävästi siviilipoliisitoiminnan kehittämisessä, joskin organisaatio on yhä erittäin militaristinen. Sisäministeriö on laatinut useita sisäisiä toimintapoliittisia lausuntoja, mutta harvaa niistä on tähän mennessä sovellettu maanlaajuisesti. Ministeriö ylläpitää laajojen henkilöstöresurssiensa hallinnointia varten perustamaansa tietokantaa (Tashkeel). Ministeriöllä ei kuitenkaan ole valmiuksia hyödyntää tietokantaa täysimääräisesti, ja käyttöönoton suunnittelua voitaisiin edelleen joustavoittaa. Hallinnolliselta taustaltaan sopivia virkamiehiä ei ole riittävästi. EUPOLin tuesta huolimatta ministeriössä on viime aikoina ilmennyt sukupuolten tasa-arvoa koskeviin oikeuksiin ja ihmisoikeuksiin liittyviä ongelmia. Niistä esimerkkinä voidaan mainita, että kansallisten poliisivoimien poliiseista vain kaksi prosenttia on naisia. Korruptio on yhä merkittävä ongelma ministeriössä ja poliisivoimissa, mikä heikentää kansalaisten luottamusta niihin.

44

Toimintalinja 2 (kansallisten poliisivoimien ammattimaistaminen) on toteutettu eräillä alueilla osittain: kyse on ollut perustason lähipoliisitoiminnasta, jossa painotetaan sitä, että poliisi luo yhteyksiä kansalaisiin ja työskentelee tiiviisti yhdessä heidän kanssaan. Lähipoliisitoiminta on yleisesti hyväksytty tulevan poliisitoiminnan malliksi Afganistanissa. Tiedusteluun perustuva poliisitoiminta on myös hyväksytty vaikuttavaksi kansallisten poliisivoimien ammattimaistamisen keinoksi, joskaan sitä ei käytetä maanlaajuisesti. Rikoksia koskevien tietojen läpikäynti osoittaa, että Afganistanin rikospoliisin tutkijoilla on vain rajalliset valmiudet tutkia ja havaita rikoksia. Rikospoliisin tekniset ja johtamisvalmiudet eivät edelleenkään ole tarpeeksi kehittyneet, mikä johtuu siitä, ettei tiedonjako ole riittävää ja että koulutus on puutteellista. Poliisien ja syyttäjien välinen toimintasuhde on monesti heikko ja tehoton. Kansainvälinen yhteisö on tukenut kansallisia poliisivoimia ja yleistä syyttäjää ja kannustanut niitä tekemään yhteistyötä sekä institutionaalisella että operatiivisella tasolla. Yhteistyötä onkin yleisesti ottaen lisätty, mutta poliisivoimat tuovat yhä yleisen syyttäjän käsittelyyn vain vähäisen määrän tapauksia. Poliisivoimat ovat osoittaneet kykynsä suorittaa laajoja operaatioita ammattimaisesti (turvallisen toimintaympäristön luominen äskettäisiä vaaleja varten oli merkittävä saavutus). Niitä on kuitenkin edelleen avustettava jokapäiväisen poliisityön, etenkin toiminnan tehokkuuden, osalta. Kansallisilla poliisivoimilla on operaatiokeskuksiin yhteydessä olevia puhelinpalvelukeskuksia, mitä laajalti pidetään poliisivoimien ohjauksen ja valvonnan parantamisen kannalta merkittävänä välietappina. Koulutusvalmiudet arvioitiin vaikuttaviksi, vaikkakin tältä osin on ratkaistava vielä monia haasteita. Hiljattain afganistanilaisten alaisuuteen siirretystä oppilaitoksista on esimerkiksi tehtävä erikoisalan osaamiskeskuksia.

45

Toimintalinja 3 (kansallisten poliisivoimien kytkeminen oikeusalan uudistukseen) on osa-alue, jolla EUPOLin on ollut vaikeinta saada aikaan tuloksia. On kuitenkin otettava huomioon, että EUPOL on saanut tällä osa-alueella kansainväliseltä yhteisöltä vain vähän tukea. Vaikka oikeusministeriön ja yleisen syyttäjän viraston valmiuksia on yleisesti ottaen lisätty, niiden institutionaalista kehittämistä haittaavat turvallisuustilanne ja kapinallisten hyökkäykset²⁵, ammattimaisuuden puute, syyttäjien puutteellinen koulutus sekä korruptio. Yhteistyö poliisivoimien ja syyttäjien välillä on yhä vähäistä, ja institutionaalisella ja yksilöiden tasolla on monia haasteita ja puutteita, jotka koskevat etenkin korruptiosta epäiltyjen korkeiden virkamiesten syytteeseenpanoa. Syytettyjen ja epäiltyjen oikeuksia on Afganistanissa edelleen vaikea suojata ja panna täytäntöön. Rikoslainsäädännön laatiminen, hyväksyminen ja täytäntöönpano ovat jossakin määrin edenneet, mutta kansainväliset perusvaatimukset oikeusvaltion, korruption torjunnan ja ihmisoikeuksia alalla eivät vielä täyty.

EUPOL suurelta osin onnistui koulutukseen liittyvissä toimissa, mutta ei niinkään ohjauksessa ja neuvonnassa – hankkeet eivät juurikaan edistäneet operaation tavoitteita

46

EUPOL on edistänyt poliisien koulutusta monin eri tavoin. Se on kehittänyt kouluttajien kouluttamiseen perustuvan lähestymistavan ja antanut koulutusta kansallisille poliisivoimille. Samalla se on tarjonnut koulutusasioihin liittyvää ohjausta Afganistanin sisäministeriölle ja kansallisten poliisivoimien johdolle. EUPOL on myös käynnistänyt poliisiopiston, joka on pysyvä, nimenomaan tätä tarkoitusta varten luotu oppilaitos, sekä toimittanut opetussuunnitelmia²⁶.

47

EUPOL ryhtyi vuoden 2008 lopulla tehostamaan ja kehittämään koulutusta koskevaa osa-aluetta, josta tuli yksi sen toiminnan kulmakivistä. Vuoden 2014 lopulle tultaessa EUPOL oli laatinut suurin piirtein 1 400 kurssia ja kurssittanut noin 31 000 koulutettavaa. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskäynnillä Kabuliin saatiin näyttöä siitä, että EUPOLin koulutukseen liittyvät toimet ovat edistäneet kansallisten poliisivoimien ammattimaistumista. Kurssit vastasivat tarpeita ja korjasivat huomattavia koulutuksen puutteita. Koulutus kohdennettiin ylempään poliisihenkilöstöön, jolle muut kansainväliset elimet eivät olleet antaneet koulutusta. Näin EUPOL loi tosiasiallista EU:n lisäarvoa sisällyttämällä siviilipoliisityön osatekijöitä kansallisten poliisivoimien päälliköiden koulutukseen. Lisäksi kouluttajien kouluttamiseen perustuva lähestymistapa lisäsi afganistanilaisten omavastuuta ja koulutustoiminnan kestävyyttä.

48

Poliisiopiston perustaminen oli tärkeä välietappi poliisien koulutusjärjestelmän siirtämisessä afganistanilaisten alaisuuteen. EUPOL sekä NTM-A-koulutusoperaatio ja Saksan poliisin projektiryhmä käynnistivät vuonna 2010 sisäministeriön kanssa keskustelut poliisiopistosta. Kaikki osapuolet olivat yhtä mieltä siitä, että poliisiopisto olisi perustettava rakenteeksi, jonka kautta poliiseille voidaan antaa strategista, operatiivista ja taktista täydennyskoulutusta. EU ehdotti toteutettavuustutkimuksen jälkeen elokuussa 2010 koordinoitua toimintaa, jossa a) EUPOL tehtävänsä mukaisesti kehittäisi opetussuunnitelmia ja kursseja uutta opistoa varten ja b) EU:n edustusto ja FPI rahoittaisivat koulutustilat ja huolehtisivat hankehallinnoinnista vakautusvälineestä annetun asetuksen²⁷ mukaisesti. Hankkeen toteuttamista pidettiin kiireellisenä, ja opisto valmistui tammikuussa 2014. Sen hinnaksi tuli lopulta 7,3 miljoonaa euroa.

Kuva 2

EUPOLin ja Afganistanin poliisivoimien edustajia

Lähde: EUPOL.

49

Kansallisten poliisivoimien kouluttajat sitoutuivat käyttämään olemassa olevia opetussuunnitelmia ja jatkamaan niiden kehittämistä. Eräät kouluttajat toivat kuitenkin esiin, että tarvittaisiin nimenomaan Afganistania varten räätälöityjä opetussuunnitelmia, joissa käsiteltäisiin islamilaista lakia ja paikallisia tapoja ja annettaisiin käytännön esimerkkejä arkielämästä. Lisäksi jotkut kouluttajista myönsivät jättävänsä pois tiettyjä aiheita, kuten korruption, ihmisoikeudet ja sukupuolten tasa-arvoon liittyvät oikeudet, sillä he pitivät niitä ”tarpeettomina” tai ”arkaluontoisina”.

50

EUPOL ei ole arvioinut kattavasti, millaisia tuloksia sen ohjaus- ja neuvontatoimilla on saatu aikaan. Tarkastuksessa saatiin kuitenkin evidenssiä siitä, että EUPOLin ohjaus- ja neuvontatoimet auttoivat parantamaan asianomaisissa Afganistanin instituutioissa (kansalliset poliisivoimat, sisäministeriö ja oikeusministeriö) työskentelevien henkilöiden ammattitaitoa. Muutamaa poikkeusta lukuun ottamatta EUPOLin valitsemat organisaatioasemat Afganistanin ministeriöissä ja kansallisissa poliisivoimissa havaittiin operaation tehtävänasettelun mukaisiksi ja sen tehtävän kannalta relevanteiksi.

51

Laatikossa 3 annetaan esimerkkejä EUPOLin tyypillisistä ohjaus-, neuvonta- ja valvontatoimista.

Laatikko 3

Esimerkkejä ohjaus-, neuvonta- ja valvontatoimista

Esimerkki 1 – EUPOLin neuvonta oikeusministeriölle

Toimintalinjan 3 (kansallisten poliisivoimien kytkeminen osaksi laajempaa oikeusjärjestelmää) yhteydessä EUPOLin asiantuntija avusti Afganistanin oikeusministeriön oikeudellisella osastolla rikosasianjaoston päällikköä valmiuksien parantamisessa ja tulosten aikaansaamisessa seuraavilla osa-alueilla:

οlainsäädännön laatiminen

οohjattavan tehtävien toteuttamisen tukeminen sieppausrikosten ja ihmiskaupan torjuntaa käsittelevässä sihteeristössä

οtarpeiden analysoiminen osastoilla, joilla ohjattavat työskentelevät, sekä kurssien ja seminaarien järjestäminen

οkansainvälisestä lainsäädännöstä luennoiminen sekä vertailututkimukset muiden maiden oikeusjärjestelmiin nähden.

Esimerkki 2 – EUPOLin ohjaus poliisiopistossa

Poliisiopisto tarjoaa ja kehittää koulutusta Afganistanin kansallisille poliisivoimille, mutta opiston johdon johtamistaidot ovat vielä hyvin puutteelliset. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskäynnin ajankohtana EUPOLin henkilöstön jäsen antoi neuvontaa ja ohjausta poliisiopiston komentajalle tarkoituksena parantaa strategiseen johtamiseen ja suunnitteluun liittyviä taitoja.

52

Havaittavissa oli kuitenkin myös merkittäviä puutteita. Ohjausta saavan henkilöstön valintaa ei dokumentoitu riittävällä tavalla ohjausasiakirjoissa. Kuudesta tarkastetusta tapauksesta yhdessäkään ei havaittu jäsenneltyä perustelua sille, miksi tietyssä tehtävässä toimiva henkilö oli valittu saamaan ohjausta. On siis vaikea saada varmuutta siitä, kohdensiko EUPOL ohjaus-, valvonta- ja neuvontatoimensa olennaisimpiin asemiin organisaatiossa. Afganistanilaisten omaa näkemystä valmiuksien puutekohdista ei myöskään analysoitu, eikä suunnitelmaa erityisten puutteiden korjaamiseksi siis laadittu.

53

Konkreettisten tulosten saavuttaminen ohjaus- ja neuvontatyössä on monitahoinen ja pitkä prosessi, johon vaikuttavat myös ulkoiset tekijät, kuten vaikea turvallisuustilanne, afganistanilaisten virkamiesten tiheä vaihtuvuus ja EUPOLin ohjaajien kierto²⁸ (ks. laatikko 4).

54

Ohjaajien säännöllisestä kierrosta huolimatta EUPOL ei ottanut käyttöön järjestelmällisiä, selkeitä ja yhdenmukaisia siirtymämenettelyjä, joilla olisi varmistettu toiminnan sujuva jatkuminen ja vältetty ohjaussuhteen kenties vaarantavat puutteet ja epäolennaisuudet. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että siirtymämenettelyt riippuvat suuresti kustakin ohjaajasta ja että niitä usein vaikeuttivat uuden ohjaajan myöhäinen saapuminen ja menettelyjen epäyhdenmukaisuus.

Laatikko 4

EUPOLin neuvonantajien usein kohtaamia haasteita

Esimerkki 1 – Kansallisen henkilöstön kierto

Yksi EUPOLin keskeisistä tavoitteista on myötävaikuttaa toimiin, joilla afganistanilaiset parantavat rikostutkintatekniikoitaan ja -menettelyjään. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastajat totesivat kuitenkin, että pitkäaikaiset ponnistelut joutuivat vakavasti uhatuiksi siksi, että sisäministeriön alaisen rikospoliisin henkilöstö vaihtui usein. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen aikaan 15 EUPOLin ohjausta saanutta sisäministeriön työntekijää oli vaihtunut lyhyessä ajassa eri syistä (muun muassa poliittisista syistä johtuvat henkilöstönvaihdokset).

Toisena esimerkkinä voidaan mainita Kabulin poliisipiirissä nro 4 annettu ohjaus, joka sisältyi Phoenix-hankkeeseen. Hanke on yksi pääasiallisista toimista, jonka avulla EUPOL edistää siviilipoliisityön periaatteiden ja käytäntöjen hyväksymistä Afganistanissa. Poliisipiirin nro 4 päällikkö on vaihtunut viisi kertaa 1,5 vuoden kuluessa.

Esimerkki 2 – Ohjauksen ja neuvonnan aiheiden yhdenmukaisuus operaation tavoitteiden kanssa

Tarkastuksessa saatiin vahvistus sille, että EUPOLin ohjaajien oli vaikea pitää ohjaustilanteet tehtävän täytäntöönpanosuunnitelmassa asetettujen tavoitteiden mukaisina. Tavoitteet oli ilmoitettu asianmukaisesti yksittäisissä ohjaussuunnitelmissa, mutta ohjaustilanteet ajautuivat usein sivuraiteelle, mikä johtui ohjattavan työtaakasta, henkilökohtaisista ongelmatilanteista, palvelusten pyytämisestä, eri ongelmiin liittyvistä valituksista taikka yksinkertaisesti kiinnostuksen tai ajan puutteesta.

55

Ohjaustilanteiden yksityiskohtainen kirjaaminen on yksi keskeisistä keinoista, joilla varmistetaan tilivelvollisuuden toteutuminen ja mitataan valvonta-, ohjaus- ja neuvontatoimien vaikuttavuutta. Tarkastuksessa ilmeni, että EUPOLin ohjaajat olivat pitäneet lokikirjaa järjestelmällisesti mutta epäyhdenmukaisesti. Lokikirjoja ei myöskään ollut jäsennelty ajallisesti määriteltyjen välietappien avulla niin, että edistystä olisi voitu tosiasiallisesti mitata.

56

EUPOLin Mentoring handbook -käsikirjassa, joka otettiin käyttöön huhtikuussa 2013, on tältä osin annettu sääntöjä, jotka oikein sovellettuina voivat lisätä avoimuutta, tilivelvollisuutta ja yhdenmukaisuutta. Tarkastuksen ajankohtana oli kuitenkin liian aikaista todeta, oliko tarpeidenarvioinnissa ja ohjattavien valinnassa, etenemistä koskevassa raportoinnissa, valvonnassa, siirtymämenettelyissä tai arvioinnissa saatu aikaan tosiasiallista edistystä.

57

EUPOLin toteuttamissa hankkeissa oli useimmiten kyse pienen mittakaavan hankinta- ja kunnostussopimuksista, konferensseista ja seminaareista. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että valtaosa tarkastetuista hankkeista oli suunnilleen yhdenmukaisia operaation tehtävän kanssa ja periaatteessa niistä oli tehtävän kannalta hyötyä. Oli kuitenkin tavanomaista, että yksittäiset EUPOLin ohjaajat ehdottivat hankkeita tietyllä alalla ilman, että olisi sovellettu järjestelmälliseen tarpeidenarviointiin perustuvaa lähestymistapaa.

58

Yksittäiset hankkeet edistivät operaation tavoitteiden saavuttamista kuitenkin vain vähän. Hankkeita suunnitellessaan EUPOL ei kiinnittänyt riittävästi huomiota kokonaisvaltaisen lähestymistavan tarpeeseen. Jos hankesuunnittelu olisi ollut kokonaisvaltaista, hankkeet olisivat edesauttaneet operaation tavoitteiden saavuttamista, koska niillä olisi ollut luja kytkös tehtävän täytäntöönpanosuunnitelman yksittäisiin välietappeihin. EUPOL ei myöskään kehittänyt hankkeita sellaisen loogisen viitekehyksen avulla, joka olisi helpottanut päämäärien, tavoitteiden, toimien, tuotosten, tulosten ja vaikutusten yksilöimistä (ks. laatikko 5).

Laatikko 5

Esimerkkejä hanketoimista

Esimerkki 1

Kansalliset poliisivoimat loukkaavat usein lasten oikeuksia ja kohtelevat heitä huonosti. Tämän vuoksi EUPOL alkoi kehittää lasten oikeuksia ja poliisityötä koskevaa koulutuspakettia, joka koostuu vihkosesta ja opetusvideosta. Koulutuspaketin tarkoituksena on sisällyttää ihmisoikeuksien perusperiaatteet sekä lasten kunnioittamista ja suojelua kuvaavia käytännön esimerkkejä kansallisten poliisivoimien henkilöstön koulutukseen koko maassa. Vihkonen julkaistiin kahtena versiona: dari-paštu (90 000 kappaletta) ja englanti-dari (10 000 kappaletta). Tunnin mittainen video perustui neljään afganistanilaiseen tarinaan. Kokonaiskustannukset olivat 100 000 euroa.

Esimerkki 2

EUPOL järjesti tammikuussa 2014 konferenssin ja seminaareja tiedusteluun perustuvasta poliisitoiminnasta. Toimi kohdistui Kabulin kaupungin poliisipiiritoimistojen johtohenkilöstöön. Käsiteltävät aiheet valittiin tarkoituksena lisätä tietoisuutta tiedusteluun perustuvasta poliisitoiminnasta ja sisällyttää siihen liittyviä strategioita päivittäiseen käytännön poliisityöhön. Toimeen osoitettiin 12 000 euroa.

59

Hankkeiden toteuttamista haittasivat sisäiset tekijät, joita olivat etenkin sirpaleisuus, työläät hankintamenettelyt, vähäinen hankehallinnoinnin asiantuntemus, puutteelliset tekniset eritelmät sekä EUPOLin henkilöstön nopea vaihtuvuus. Myös ulkoiset tekijät vähensivät huomattavasti hankkeiden vaikuttavuutta: sopimuspuolet saattoivat osoittautua epäluotettaviksi, markkinaolosuhteet olivat epävakaat ja paikallinen toimintaympäristö ja turvallisuustilanne vaihtelivat. Näin ollen määrärahojen täytäntöönpanoasteet olivat kaudella 2011–2014 alhaiset (noin 43 prosenttia), ja monia tarjouskilpailuja peruutettiin teknisten eritelmien puutteellisuuden vuoksi. EUPOL toteutti vuosittain keskimäärin 45 hanketta, joista kuhunkin osoitettiin noin 40 000 euroa. CPCC ja EUPOL kävivät hiljattain läpi joukon hankkeita kartoittaakseen, mitä kokemuksista voisi oppia. Tämä johti menetelmien parantumiseen²⁹.

60

Hankinnan yksinkertaistamiseksi FPI antoi luvan käyttää joustavia menettelyjä 29. tammikuuta 2013 alkaen. Tämä mahdollistaa sen, että vain yhteen tarjoukseen perustuvan neuvottelumenettelyn käyttöä voidaan pitää normina³⁰. Muutoksen ansiosta sopimuksentekoon johtaneiden menettelyjen osuus kasvoi huomattavasti: 61 prosentista (vuonna 2012) 74 prosenttiin (vuonna 2013). Hankintatilastojen analysointi osoittaa silti, että peruuntuneiden menettelyjen osuus pysyi entisellään 24 prosentissa. Tämä johtui pääasiassa tapauksista, joissa tarjouksia ei saatu, tarjotut hinnat ylittivät määrärahojen määrän tai tarjoukset eivät olleet teknisesti sopivia.

Toistaiseksi aikaansaatujen saavutusten kestävyydelle ei vielä ole ennakkoedellytyksiä

61

Kansallisten poliisivoimien kehittäminen edistyi selvästi tarkastuksen kattamalla ajanjaksolla. Osa tästä edistyksestä on epäilemättä EUPOLin ansiota, sillä se on kentällä tärkeä kansainvälinen avunantaja. EUH:n strategisen tarkastelun³¹ mukaan poliisi- ja oikeusalalla ilmenee kuitenkin yhä järjestelmäpuutteita, joita ovat muun muassa instituutioiden kehittymättömyys, osin tehoton lainsäädäntökehys ja yksittäisten henkilöstön jäsenten puutteelliset valmiudet. Poliittinen ohjailu, korruptio ja kapinallisten vastaisen poliisityön väistämätön painottaminen heikon yleisen turvallisuustilanteen parantamiseksi haittaavat edelleen koko rikosoikeudellisen alan instituutioiden jatkokehittämistä. Tämä saattaa vaarantaa toistaiseksi aikaan saadun edistyksen kestävyyden.

62

Afganistanin vuoden 2014 talousarvio oli noin 7,6 miljardia Yhdysvaltain dollaria. Avunantajien odotetaan antavan tukea noin 4,8 miljardia dollaria eli noin 60 prosenttia kokonaismäärästä. Afganistanin armeijan ja poliisin hyväksytty vahvuus on 352 000. Jotta joukkojen ylläpitokustannukset saataisiin pienemmiksi, Nato aikoo turvallisuusolosuhteiden salliessa vähentää henkilöstön 228 500:aan vuoteen 2017 mennessä. Analyytikot³² kuitenkin uskovat, että vuosina 2015–2018 todennäköisesti vallitsevassa turvallisuusympäristössä Afganistanin armeijan ja poliisivoimien turvallisuusjoukkojen pitäisi olla vahvuudeltaan kaikkiaan noin 373 000.

63

EUH:n³³ mukaan 86 prosenttia sisäministeriön ja kansallisten poliisivoimien määrärahoista on peräisin kansainvälisiltä avunantajilta. Koko poliisialan kestävyys on siis erittäin riippuvainen kansainvälisen yhteisön tuesta.

64

Koulutustoiminta voidaan olettaa kestäväksi keskipitkällä aikavälillä, jos paikalliset olosuhteet eivät vaikeudu merkittävästi. EUPOL on tehnyt suuria ponnistuksia, jotta afganistanilainen johto voitaisiin ottaa asteittain mukaan kurssien laatimiseen ja poliisiopistojen hallinnointiin. Tämän seurauksena Afganistanin viranomaiset ovat ottaneet suurelta osin hoitaakseen koulutustoimien suunnittelun, toteuttamisen ja seurannan. EUPOL osallistuu kuitenkin yhä opistoissa annetun koulutuksen valvontaan. Koulutustoimien kestävyys riippuu silti suurimmaksi osaksi siitä, ottavatko Afganistanin viranomaiset ne aidosti omikseen. Tarkastuksessa havaittiin, että poliisiopistojen toiminnan pitkän aikavälin kestävyys on vaarassa, ellei opistojen hallinnollisia valmiuksia ja taloudellista itsenäisyyttä lisätä. Sisäministeriö allekirjoitti yhteisymmärryspöytäkirjan, jossa se otti huolehdittavakseen kummankin opiston³⁴ toiminnasta aiheutuvat kulut. Ministeriö on kuitenkin haluton kohdentamaan riittäviä taloudellisia resursseja tähän tarkoitukseen, mikä vaikeuttaa logistiikkaa ja toimintakustannusten hoitoa.

65

Myös EUPOLin ohjaustoimien ja -hankkeiden tulosten kestävyys riippuu pitkälti afganistanilaisten vastuunotosta, eri toimien välisten synergioiden kehittymisestä sekä seurannasta ja arvioinnista. Tarkastuksessa ilmeni, että näitä ongelmia ei otettu riittävällä tavalla huomioon ohjaussuunnitelmissa ja ettei niitä pyritty järjestelmällisesti ratkaisemaan toimien suunnittelun alkuvaiheessa.

EUPOLin perintö: mitä vetäytymisen jälkeen?

66

Tilintarkastustuomioistuin tutki, valmistelivatko EUH ja komissio riittävästi EUPOLin vetäytymistä Afganistanista kattavan suunnitelman mukaisesti. Suunnitelmassa olisi otettava huomioon ensinnäkin EU:n ja muiden toimijoiden/avunantajien kokonaisstrategia ja toiseksi omaisuuserien selvittämiseen liittyvät seikat.

Vetäytymisstrategian suunnittelu on pitkällä, mutta lisätyö on vielä tarpeen

67

EUH ja komissio laativat kesäkuussa 2013 yhteisen valmisteluasiakirjan³⁵, jossa ne esittelivät EU:n toimet ja niiden osalta jäljellä olevat haasteet sekä useita vaihtoehtoja vuoden 2014 jälkeen annettavaa EU:n tukea ajatellen. EUH laati joulukuussa 2013 strategisen tarkastelun³⁶, joka pääosin koostui EUPOLin marraskuussa 2013³⁷ tekemään itsearviointiin pohjautuvasta yhteenvedosta. Operaation osalta arvioitiin, että objektiivisesti todennettavissa olevien indikaattoreiden keskimääräinen toteutumisaste vuoden 2014 lopussa olisi 60 prosenttia³⁸. Arvioinnissa todettiin kansallisten poliisivoimien edistyksestä, että osa EUPOLin kolmeen toimintalinjaan sisältyvistä tehtävistä oli mahdollista siirtää Afganistanin viranomaisille (etenkin koulutus), mutta useimmat tehtävistä pitäisi antaa EU:n elinten tai muiden toimijoiden hoidettavaksi tai jatkokehitettäväksi.

68

Neuvosto päätti³⁹ kesäkuussa 2014 jatkaa EUPOLin toimeksiantoa vuoden 2016 loppuun. Neuvosto totesi, että EU on edelleen sitoutunut kokonaisvaltaiseen lähestymistapaan, johon kuuluu täytäntöönpanosuunnitelma, jonka mukaan sekä EU:n toimielinten että jäsenvaltioiden on toimittava.

69

EU:n Kabulin-edustuston päällikkö (joka on myös EU:n erityisedustaja Afganistanissa) ja EUPOLin päällikkö laativat tässä tilanteessa 23. kesäkuuta 2014 yhteisen asiakirjan⁴⁰ EU:n erityisedustajan toimiston vahvistamisesta, jotta se voisi jatkaa eteenpäin EUPOLin oikeuden ja oikeusvaltion alalla tekemän työn pohjalta. Asiakirjassa eriteltiin osa-alueita, joilla EU:n erityisedustajan toimisto voisi toimia EUPOLin tehtävän päätyttyä. Keskeinen ehdotus koski useiden kansainvälisten ja kansallisten asiantuntijoiden nimittämistä toimistoon. Asiantuntijoiden vastuualue rajoittuisi strategiseen/poliittiseen vuoropuheluun.

70

Samaan aikaan EUH ja komissio ehdottivat vuosien 2014–2020 monivuotisessa suuntaa-antavassa ohjelmassa poliisitoimintaa ja oikeusvaltion alaa yhdeksi neljästä painopisteestä. Tarkastuksessa todettiin, että tähän suunnitteluasiakirjaan liittyi kaksi huolenaihetta. Ensinnäkin monivuotisessa suuntaa-antavassa ohjelmassa todetaan perustellusti, että EU voi hyödyntää YTPP-operaation (EUPOLin) alalla tekemää työtä, mutta ehdotetut tulosindikaattorit eivät kuitenkaan koske EUPOLin siviilipoliisitoiminnan tuloksia, vaan riippuvat enimmäkseen ulkoisista tekijöistä (kuten turvallisuustilanteesta ja sotilaallisesta konfliktista). Esimerkiksi indikaattori ”aseellisessa konfliktissa kuolleiden määrä - siviiliuhrit” muodostaa hyvin yleisluontoisen keinon mitata tuloksia, joita saataisiin aikaan lujittamalla ”Afganistanin poliisivoimien valmiuksia ylläpitää turvallisuutta Afganistanissa”. Aseellisen konfliktin aiheuttamien päivittäisten kuolonuhrien määrän voidaan katsoa pääasiassa riippuvan sotilaallisista toimista, joita saattaa esiintyä Afganistanissa jatkossakin. Uhrien määrä ei siis ole luotettava indikaattori kuvaamaan kansallisten poliisivoimien siviilipoliisitoiminnan valmiuksia.

71

Toiseksi EUH:lla on tulevalla kaudella rajalliset mahdollisuudet rahoittaa kehitysapua Afganistanille. Yhtäältä talousarviotukivälineen käyttö Afganistanissa ei tällä hetkellä tule kysymykseen. Toisaalta EUH katsoo, että hankeperusteinen toimintapa ei ole paras mahdollinen, koska edunsaajien löytäminen on vaikeaa ja koska hankehallinnoinnista aiheutuisi merkittävä hallinnollinen rasite. Tästä syystä EUH aikoo hyödyntää Afganistanissa oikeusvaltion alalla ennen kaikkea erityisrahastoja, kuten Afganistanin lain ja järjestyksen erityisrahastoa (LOTFA)⁴¹. LOTFA-erityisrahaston käyttämisellä Afganistanin oikeusvaltioalan pääasiallisena rahoitusvälineenä on kuitenkin kaksi huonoa puolta, jotka on syytä ottaa huomioon: a) kaikki mukana olevat avunantajat ovat aiemmin jyrkästi arvostelleet LOTFAa varojen huonosta hallinnoinnista ja avoimuuden puutteesta (myös EU arvosteli LOTFAa ja päätti tilapäisesti keskeyttää maksunsa erityisrahastolle) ja b) LOTFAlla on toistaiseksi vain hyvin vähän kokemusta oikeusvaltion alan valmiuksien kehittämisestä. LOTFAn vaiheeseen IV vuonna 2011 sisältyi siviilipoliisitoiminnan valmiuksien kehittämistä koskeva osa-alue, mutta erityisrahastoa on olemassaolonsa aikana hyödynnetty lähes yksinomaan palkkojenmaksussa. Esimerkiksi vuonna 2013 rahaston 524 miljoonan Yhdysvaltain dollarin talousarviosta 506 miljoonaa dollaria oli tarkoitettu poliisien palkkoihin. Alle 3,5 prosenttia varoista on sidottu valmiuksien kehittämiseen ja muihin hankkeisiin. Siinäkin tapauksessa, että valmiuksien kehittämiseen tarkoitettua osuutta LOFTAn määrärahoista lisätään, rahasto soveltuu edelleen rakenteeltaan paremmin kansallisten poliisivoimien toimintakulujen kattamiseen kuin valmiuksien kehittämiseen.

Omaisuuserien selvittäminen: tarvitaan koordinoitu ja jäsennelty lähestymistapa

72

EUH ja komissio ovat laatineet menettelyn ja suuntaviivat YTPP-operaatioiden päättämistä varten. Suuntaviivojen mukaan EUPOLin on esitettävä päättösuunnitelmat komission hyväksyttäväksi vasta kolme kuukautta ennen operaatiolle asetetun toimeksiannon päättymistä. Asiakirjojen esittäminen näin myöhään tuo mukanaan riskejä. Vuoden 2014 ja vuoden 2016 lopun välinen ajanjakso on hyvin tärkeä kahdesta syystä. Ensinnäkin operaatiota supistetaan huomattavasti vuosina 2015 ja 2016. Myös Euroopan komission sisäisen tarkastuksen osasto⁴² on tuonut esiin, että operaation supistaminen vetäytymisen yhteydessä lisää valvontaympäristöön kohdistuvia riskejä. Tämä johtuu pääasiassa keskeisistä valvontatoiminnoista huolehtivan henkilöstön määrän ja henkilöstön motivaation vähenemisestä, asiantuntijaosaamisen menetyksestä ja paineesta käyttää jäljellä olevat hankintamäärärahat ennen tehtävän päättymistä. Toiseksi operaation omaisuuserien arvo on suuri. Siksi on tärkeää, että EUPOLin omaisuuserien selvityssuunnitelmaa koordinoidaan asianmukaisesti ja että suunnittelu käynnistetään jo hyvissä ajoin⁴³.

73

EUPOL soveltaa kassaperusteista kirjanpitoa; sen hankintahintaan arvioitujen omaisuuserien arvo on 49,6 miljoonaa euroa. Arvoltaan suurimmat omaisuuserät ovat panssaroidut ajoneuvot (25,2 miljoonaa euroa), tietotekniset viestintä- ja turvalaitteet (15,4 miljoonaa euroa) sekä EUPOLin eri rakennukset (4,8 miljoonaa euroa). Tämäntyyppisten omaisuuserien (autot, tietotekniset välineet jne.) arvostaminen hankintahintaan ei tietenkään kuvasta niiden todellista arvoa.

74

EUPOLin inventaariotietojen mukaan sillä on Afganistanissa 146⁴⁴ panssaroitua ajoneuvoa, mutta vain muutamia niistä käytettiin. Ajoneuvoilla oli ajettu keskimäärin 22 700 km. EUPOLin inventaariotiedoissa vain seitsemän ajoneuvoa oli luokiteltu luokkaan ”poissa käytöstä” ja 11 ajoneuvoa luokkaan ”käytetty”. Loput ajoneuvot ovat luokissa ”hyväkuntoinen” tai ”uusi”.

75

EUPOLin vastuulla on tutkia eri mahdollisuudet siirtää ajoneuvot EU:n elimille tai jäsenvaltioiden lähetystöille taikka lahjoittaa ne muille Afganistanissa toimiville kansainvälisille organisaatioille. Sen vastuulla ovat myös tarvittavat hallinnolliset menettelyt niiden omaisuuserien viemiseksi maasta, joita ei voida siirtää toiselle elimelle Afganistanissa. Siksi on tärkeää, että CPCC työskentelee tiiviisti yhdessä EUPOLin kanssa – jo hyvissä ajoin ennen sen tehtävän päättymistä – jotta voidaan varmistaa, että omaisuuserien selvittäminen tapahtuu sujuvasti ja ilman riskialtista omaisuuserien kertymistä.

76

Tarkastuksessa havaittiin, että asianomaiset EU:n osastot (CPCC ja FPI) koordinoivat toimiaan, mutta ne eivät ole sopineet yhteisesti ja ennakoivasti kattavista säännöistä, joissa määritellään roolit ja vastuut selkeästi.

9Euroopan unionin neuvosto, Report on the Fact Finding Mission on possible ESDP Mission to Afghanistan, 18. joulukuuta 2006.

10Centre for European Reform, Policy Brief, huhtikuu 2010.

11Kaikkiaan maakuntia on 34.

12CPCC 13077/11, EUPOL Afghanistan operational assessment report, 11. lokakuuta 2011.

13EUPOLin perustamista koskevassa yhteisessä toiminnassa todettiin seuraavaa: ”Neuvosto ja komissio varmistavat kumpikin toimivaltansa mukaisesti, että tämän yhteisen toiminnan täytäntöönpano ja yhteisön ulkoinen toiminta ovat keskenään johdonmukaisia Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 3 artiklan toisen kohdan mukaisesti. Neuvosto ja komissio toimivat tätä varten yhteistyössä.”

14Alankomaat, Espanja, Italia, Portugali, Puola ja Ranska.

15Euroopan santarmijoukot (EUROGENDFOR) on monikansallinen poliisijoukko, joka koostuu vain sotilaallisista poliisivoimien osista. Euroopan santarmijoukot keskittyivät lähinnä koulutukseen ja neuvontaan. Santarmijoukkojen asiantuntijat oli osoitettu kansallisiin operaatioihin, mutta he työskentelivät NTM-A-koulutusoperaation komentoketjun alaisuudessa. Euroopan santarmijoukkojen operaatioon osallistui enimmillään noin 400 työntekijää (toukokuussa 2011) Määrä on tämän jälkeen vähentynyt.

16NTM-A toteutti laajan poliisialan koulutusaloitteen, joka räätälöitiin erityisesti vastaamaan kentällä vallitsevaa turvallisuustilannetta. Vuoden 2011 lopussa NTM-A toimi Afganistanissa 23 koulutuskeskuksessa. Sen henkilöstöön kuului 778 kouluttajaa ja 2 825 sopimuspuolta, jotka vastasivat tukipalveluista.

17EUPOL on tukenut poliisin kansainvälistä koordinointielintä Afganistanissa muun muassa huolehtimalla sen sihteeristön toiminnasta. Poliisin kansainvälinen koordinointielin perustettiin vuonna 2007 pääasialliseksi kansainväliseksi elimeksi, joka koordinoi poliisialan kansainvälisiä organisaatioita.

18Erityisesti painotettiin tiedustelu- ja rikostutkintavalmiuksien kehittämistä.

19Ten Year Vision on Afganistanin sisäministeriön asiakirja, jossa asetettiin strategisia tavoitteita ja kuvattiin, missä tilanteessa Afganistanin poliisivoimien toivotaan olevan kymmenen vuoden kuluttua.

20Tuotokset ovat toimessa tai hankkeessa tuotettuja tavaroita tai palveluja. Tulokset ovat hyötyjä, joita kohderyhmälle aiheutuu toiminnan tai hankkeen tuotosten seurauksena.

21Muissa YTPP-operaatioissa käytetään kuitenkin nykyisin seurantataulukkoa.

22Operaation toteuttamiseen liittyvien talousarvionäkökohtien osalta.

23Neuvoston päätös 2012/698/YUTP, annettu 13 päivänä marraskuuta 2012, varaston perustamisesta siviilikriisinhallintaoperaatioita varten (EUVL L 314, 14.11.2012, s. 25). Tarkoituksena oli varmistaa tarvikkeiden nopea lähettäminen meneillään oleviin ja tuleviin siviilikriisinhallintaoperaatioihin sekä vahvistaa unionin valmiuksia erityisesti varmistamalla keskeisten resurssien nopea ja jatkuva saatavuus.

24Arviointikriteerit perustuvat EUPOLin tehtävän toteuttamista koskeviin indikaattoreihin ja, siinä määrin kuin mahdollista, kolmannen osapuolen jo tekemään kyselyyn siitä, miten kansalaiset näkevät Afganistanin kansalliset poliisivoimat.

25Vuonna 2012 tapettiin 57 syyttäjää.

26Poliisiopistolle ja rikoksenhallintakeskukselle.

27Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1717/2006, annettu 15 päivänä marraskuuta 2006, vakautusvälineen perustamisesta (EUVL L 327, 24.11.2006, s. 1).

28EUPOLin tilastojen mukaan ohjaajat viipyivät vuosina 2008–2013 tehtävissään keskimäärin 12,5 kuukautta.

29Menetelmiä muutettiin melko äskettäin, joten tilintarkastustuomioistuimen ei vielä ole mahdollista arvioida niiden vaikuttavuutta.

30Tilintarkastustuomioistuin suositteli erityiskertomuksessaan nro 18/2012 ”Euroopan unionin tuki oikeusvaltioperiaatteen edistämiseen Kosovossa”, että EUH ja komissio tarkistavat hankintamenettelyt, jotta kyetään varmistamaan, että ne vastaavat YTPP-operaation operatiivisia tarpeita (http://eca.europa.eu).

31EUH, Strategic review of EUPOL Afghanistan, 13. joulukuuta 2013.

32Centre of Naval Analyses, Independent Assessment of the Afghan National Security Forces, Washington, tammikuu 2014.

33EUH, Revised Concept of Operations for EUPOL Afghanistan, kesäkuu 2014.

34Poliisiopisto ja rikoksenhallintakeskus.

35EUH, EU action to support efforts in strengthening civilian policing and rule of law post 2014, 14. kesäkuuta 2013.

36EUH, Strategic review of EUPOL Afghanistan, 13. joulukuuta 2013.

37EUPOL, CMPD tasking paper, 11. marraskuuta 2013.

38Tarkastelun mukaan tavoitteiden ja tehtävien toteutumisasteen voidaan olettaa olevan keskimäärin 60 prosenttia vuoden 2014 lopussa ja vaihtelevan 31 prosentista 85 prosenttiin.

39Euroopan unionin neuvosto, Neuvoston päätelmät Afganistanista, 23. kesäkuuta 2014. EUPOLin toimeksiantoa jatkettiin virallisesti 17. joulukuuta 2014 neuvoston päätöksellä 2014/922/YUTP.

40Reinforcement of the EU Special Representative Office with a view of building upon EUPOL Afghanistan achievements in the sectors of Justice and rule of law, 23. kesäkuuta 2014.

41LOTFA on erityisrahasto, joka perustettiin vuonna 2002 Yhdistyneiden kansakuntien kehitysohjelman yhteyteen. Sitä on käytetty lähes pelkästään koordinoimaan avunantajien maksuja Afganistanin kansallisten poliisivoimien palkkoihin.

42Internal Audit Service Audit Report on FPI – Control Strategy 24.7.2014.

43EUPOL sai jo syyskuussa 2013 FPI:n hyväksynnän kahden käytetyn voimageneraattorin myymiselle. Lisäksi se lahjoitti kuusi ajoneuvoa EU:n edustustolle ja kaksi humanitaarisen avun ja pelastuspalveluasioiden pääosastolle Afganistanissa.

44Autoista 19 ostettiin vuonna 2006, yksi vuonna 2007, 124 vuonna 2008 ja kymmenen vuonna 2012.

Johtopäätökset ja suositukset

77

Euroopan unioni onnistui perustamaan eurooppalaisen siviilipoliisioperaation Afganistaniin erittäin epävakaassa ja hankalassa toimintaympäristössä. Vaikean alun jälkeen EUPOL sai vähitellen arvonantoa muilta toimijoilta asiantuntemuksensa ja käynnissä olevaan poliisialan uudistukseen antamansa merkittävän panoksen ansiosta.

78

Tilintarkastustuomioistuin totesi, että EUPOL toteutti tehtävänsä osittain vaikuttavasti. Parannuksia havaittiin etenkin kahdessa EUPOLin kolmesta pääasiallisesta toimintalinjasta. EUPOL onnistui suurelta osin koulutuksessa, mutta ei niinkään ohjauksessa ja neuvonnassa. Hankkeilla edistettiin operaation tavoitteita vain vähäisessä määrin. Tähän voivat olla osittain syynä ulkoiset tekijät, mutta osan puutteista voidaan katsoa johtuvan EUPOLista itsestään.

79

Suunnittelun osalta voidaan todeta, että EUPOLin toimeksiantoa edelsi afganistanilaisten tarpeiden perusteellinen analyysi. Tavoitteet vastasivat vuonna 2006 laadittua Afganistanin kokonaissuunnitelmaa ja Afganistanin kansallisessa kehitysstrategiassa asetettuja painopisteitä.

80

EUPOLin tehtävänä oli antaa poliisivoimien ylemmille tasoille poliisitoiminnan strategisia neuvontapalveluja, jotka liittyvät laajempaan oikeusvaltion alaan. Näin luotiin eurooppalaista lisäarvoa täyttämällä aukko, jollainen kansainvälisten toimien kokonaisuudessa oli siihen asti ollut. EUPOLilla oli kuitenkin edessään työläs tehtävä, koska toimivat poliisivoimat puuttuivat lähes kokonaan, lukutaidottomien osuus oli suuri ja lahjonta oli levinnyt laajalle.

81

Operaation käynnistämisessä ilmeni hankaluuksia, ja EUPOLia haittasivat tietyt luontaiset rajoitteet, jotka koskivat henkilöstön palkkaamista ja logistisia ongelmia. Jäsenvaltioiden oli vaikea tarjota riittävää määrää pätevää henkilöstöä, mikä johti vakaviin viivästyksiin tarvittavan operatiivisen vahvuuden saavuttamisessa. Myös toiminnan käynnistäminen maakunnissa oli monimutkaista, mikä johtui lähinnä logistisista syistä ja heikosta turvallisuustilanteesta. EUPOL ei useimmissa maakunnissa kyennyt osoittamaan paikalle riittävää määrää henkilöstöä niin, että se olisi voinut toteuttaa tehtäväänsä asianmukaisesti (ks. kohdat 11–21).

Suositus 1

EUH:n olisi yhdessä jäsenvaltioiden kanssa varmistettava, että jatkossa YTPP-operaatioille annetaan riittävät logistiset, tekniset ja henkilöstöresurssit niin, että operaatiot voidaan toteuttaa koko hyväksytyssä laajuudessaan.

82

Koordinoinnista todettiin, että EUPOL ei onnistunut kokoamaan kaikkia eurooppalaisia toimijoita yhteen parantamaan poliisityötä Afganistanissa yhteisen eurooppalaisen toimintakehyksen mukaisesti. Lisäksi se joutui kilpailemaan muiden eurooppalaisten – kahdenvälisten – operaatioiden sekä muiden eurooppalaisten ja kansainvälisten toimien, kuten Euroopan santarmijoukkojen, kanssa. EUPOLin toiminta oli kuitenkin kiitettävää, ja se edisti merkittävällä tavalla yhteistyötä EU:n jäsenvaltioiden kanssa ja pyrki aidosti viemään eteenpäin laajempaa kansainvälistä yhteistyötä.

83

Eri EU-elinten välinen koordinointi oli alun perin heikkoa. Neuvoston strategia ja EUH:n perustaminen myötävaikuttivat kuitenkin vuonna 2011 jäsenvaltioiden, EUH:n, komission, EU:n Afganistanin-erityisedustajan, EU:n Kabulin-edustuston ja EUPOLin välisen koordinoinnin parantamiseen.

84

EUPOLin rahoitus ja henkilöstömäärä olivat verrattain vähäiset, mikä etenkin operaation alkuvaiheessa heikensi sen mahdollisuuksia vaikuttaa suuriin toimijoihin, kuten Nato-johtoiseen NTM-A:han. Kansainväliset toimijat olivat haluttomia suostumaan EUPOLin tukeman poliisin kansainvälisen koordinointielimen koordinoitaviksi. Poliisin kansainvälinen koordinointielin ei niin ollen onnistunut parantamaan alan koordinointia ja valvontaa juuri lainkaan. Toimien koordinointi keskeisten kansainvälisten toimijoiden kanssa on kuitenkin viime vuosina parantunut huomattavasti (ks. kohdat 23–30).

85

Keskusyksiköiden antaman operatiivisen tuen ja opastuksen osalta tilintarkastustuomioistuin totesi, että EU:n jäsenvaltiot ja EUH olivat kohtuullisen joustavia ehdottaessaan EUPOLin toimeksiannon tarkistamista ja mukauttamista vastaamaan muuttuvia olosuhteita ja tarpeita. Operatiivista suunnittelua koskevat järjestelyt ja indikaattorit eivät ennen vuotta 2013 täysin soveltuneet operaation ohjaamiseen tehokkaalla tavalla. Vuoden 2013 jälkeen nämä ongelmat on kuitenkin suurelta osin ratkaistu. EUPOLin raportointi vastaa tilivelvollisuuden perusvaatimuksia, joskin tulosindikaattoreita voitaisiin edelleen hienosäätää. Keskusyksiköiden antama opastus on ajan mittaan parantunut. EUH ja komissio tutkivat parhaillaan, kuinka tietyt tukitoiminnot voitaisiin keskittää perustamalla yhteinen palvelukeskus, YTPP-varasto kaikkia meneillään olevia operaatioita varten ja keskitetty IT-toiminto (ks. kohdat 32–41).

Suositus 2

EUH:n ja komission olisi kehitettävä tukitoiminnot, jotka auttavat käynnistämään YTPP-operaatiot nopeasti, tehokkaasti ja yhdenmukaisesti. Tällaisia olisivat seuraavat toimenpiteet:

a)EU:n menettelyjä ja toimintapolitiikkoja koskevan koulutuksen antaminen koko henkilöstölle ennen operaation käynnistämistä

b)operatiivisia tehtäviä (esimerkiksi tarpeidenarviointi, tehtävien suunnittelu ja valvonta sekä raportointi) ja hallinnollisia osa-alueita (esimerkiksi tietotekniikka, rahoitus ja varallisuudenhoito sekä henkilöstöresurssit) koskevien kattavien suuntaviivojen antaminen siten, että hyödynnetään mahdollisimman suuressa määrin kokemuksia, joita on saatu aiemmista operaatioista

c)kustannus-hyötyperusteisen yhteisen palvelukeskuksen perustaminen kaikkia YTPP-operaatioita varten ja YTPP-varaston käytön optimoiminen käynnissä olevien operaatioiden omaisuuserien hallinnointia ajatellen.

86

Saavutettujen tulosten ja niiden mahdollisen kestävyyden osalta tarkastuksessa havaittiin, että kansalaiset luottavat nyt kansallisiin poliisivoimiin enemmän kuin aiemmin, mutta järjestelmäpuutteita ilmenee yhä. Parannuksia havaittiin etenkin kahdessa ensimmäisessä EUPOLin kolmesta toimintalinjasta eli toimintalinjassa 1 (sisäministeriön institutionaalisen uudistamisen edistäminen) ja toimintalinjassa 2 (kansallisten poliisivoimien ammattimaistaminen). Toimintalinja 3 (kansallisten poliisivoimien kytkeminen osaksi laajempaa oikeusjärjestelmää) on osa-alueista haastavin, ja EUPOL on saanut sen kohdalla aikaan vähiten tuloksia. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin tutki EUPOLin tulokset toimintatyypeittäin. Se totesi, että EUPOL suurelta osin onnistui koulutukseen liittyvissä toimissa, mutta ei niinkään ohjauksessa ja neuvonnassa. Hankkeet eivät vastanneet loogisen viitekehyksen rakennetta eivätkä olleet riittävän kytköksissä muihin toimiin niin, että olisi saatu aikaan synergioita (ks. kohdat 43–60).

Suositus 3

EUH:n ja YTPP-operaatioita toteuttavien tahojen olisi tehtävä yhteistyötä, jotta kunkin toimen vaikuttavuus lisääntyisi.

Koulutus

a)Kouluttajien kouluttamiseen perustuva lähestymistapa osoittautui onnistuneeksi, joten sitä olisi vaikeissa olosuhteissa pidettävä suositeltavana koulutusmuotona, jonka avulla varmistetaan omavastuu ja kestävyys.

b)EU:n arvojen kunnioittamisen lisäksi opetussuunnitelmissa olisi otettava paremmin huomioon paikallinen kulttuuri, tavat ja uskonto. Opetussuunnitelmiin olisi sisällytettävä käytännön esimerkkejä maan arkielämästä.

Valvonta/ohjaus/neuvonta

c)Operaation yhteydessä olisi arvioitava säännöllisesti, järjestelmällisesti ja kattavasti, millaisia tuloksia ohjaus- ja neuvontatoimilla on saatu aikaan.

d)Ohjattavien valintaprosessin pitäisi perustua ohjausaineistossa asianmukaisesti dokumentoituun tarpeidenarviointiin. Ohjauksen lokikirjat olisi vakioitava ja jäsenneltävä ajallisesti määriteltyjen välietappien avulla. Ohjaajien olisi pidettävä lokikirjaa säännöllisesti.

e)Komennukselle lähetetyn henkilöstön säännöllistä kiertoa varten olisi laadittava selkeät ja yhdenmukaiset siirtymämenettelyt. Näin voidaan taata toiminnan saumaton jatkuminen ja välttää puutteet ja epäolennaisuudet, jotka saattavat vaarantaa ohjaussuhteen.

Hankkeet

f)Hankkeita suunniteltaessa YTPP-operaatioiden yhteydessä olisi huolehdittava, että ne vastaavat loogista viitekehystä, luovat synergioita ohjaustoimien kanssa ja myötävaikuttavat operaation tavoitteiden saavuttamiseen siten, että niillä on luja kytkös tehtävän täytäntöönpanosuunnitelman yksittäisiin välietappeihin.

87

Afganistanin turvallisuusalan kestävyys riippuu kansainvälisen yhteisön tuesta, ja alan on vastattava merkittäviin haasteisiin. Poliisivoimien kestävyydelle ei vielä ole ennakkoedellytyksiä. EUPOLin koulutus- ja ohjaustoiminnan tulosten pitkän aikavälin kestävyys on siis vaarassa (ks. kohdat 61–65).

Suositus 4

Jotta YTPP-operaatioiden tulosten kestävyys paranisi, EUH:n olisi varmistettava, että kestävyysnäkökohdat on otettu mukaan kaikkien toimien operatiiviseen suunnitteluun. Paikalliset tarpeet ja tulosten ylläpitovalmiudet on siis järjestelmällisesti arvioitava.

88

EUPOL valmisteli kattavan suunnitelman toimiensa vähittäiseksi lakkauttamiseksi vuoden 2016 loppuun mennessä. On kuitenkin herännyt huoli siitä, mahdollistaako vuosien 2014–2020 monivuotinen suuntaa-antava ohjelma sen, että EU hyödyntää EUPOLin saavutuksia vuoden 2016 jälkeen. Asianomaiset EU:n osastot koordinoivat toimiaan, mutta ne eivät ole sopineet yhteisesti kattavista säännöistä, joissa määritellään roolit ja vastuut selkeästi. Keskusyksiköt eivät koordinoi menettelyjä riittävällä tavalla ja ennakoivasti, kun otetaan huomioon EUPOLin omaisuuserien huomattava yhteisarvo (ks. kohdat 67–76).

Suositus 5

Jotta voidaan varmistaa, että YTPP-operaatiot lakkautetaan ja niihin liittyvät omaisuuserät selvitetään sujuvasti

a)EUH:n ja komission on laadittava kattava yhteinen strategia, jossa on määritelty roolit ja vastuut YTPP-operaatioiden supistamista ja päättämistä varten; strategian ansiosta keskusyksiköiden tuki operaatioille olisi riittävää, ja strategiassa tuotaisiin esiin toimenpiteitä, joilla lievennetään tiettyjä supistamis- ja päättämisprosessille ominaisia riskejä.

b)EUH:n ja komission olisi työskenneltävä tiiviisti yhdessä YTPP-operaatioita toteuttavien tahojen kanssa jo hyvissä ajoin ennen toimeksiannon päättymistä, jotta voidaan välttää omaisuuserien kertyminen tavalla, joka lisää taloudellisia riskejä.

Tilintarkastustuomioistuimen III jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Karel PINXTENIN johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 19. toukokuuta 2015 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
presidentti

Liitteet

Liite I

EUPOLin aikajana

Liite II

EUPOLin sitoumukset ja maksut varainhoitokausittain

Varainhoitokausi
Sitoumukset
(euroa)
Maksut 31.12.2014
(euroa)
Toteutumisaste

Kesäkuu 2007 – marraskuu 2008
43 600 000
43 099 416
99 %

Joulukuu 2008 – toukokuu 2010
81 400 000
71 056 597
87 %

Kesäkuu 2010 – heinäkuu 2011
54 600 000
49 274 871
90 %

Elokuu 2011 – heinäkuu 2012
60 500 000
51 918 127
86 %

Elokuu 2012 – toukokuu 2013
56 870 000
46 179 558
81 %

Kesäkuu 2013 – joulukuu 2014
95 433 790
84 645 305
89 %

Yhteensä
392 403 790
346 173 874
88 %

Lähde: EUPOL.

Liite III

EUPOLin hankkeiden ja ohjauksen osalta tarkastettu aineisto

Hankkeet

1
Tuki lähipoliisitoiminnalle – POL-14

2
Phoenix-hanke Kabulissa – 1.3.0.0

3
Valvontajärjestelmä Kabulin poliisin päämajaan – POL-13

4
Valvontayksikön uudelleenorganisointi – POL-8

5
Itsenäisesti toimiva Tashkeel-tietokanta – 1.2.2.0_26

6
Tiedusteluun perustuvaa poliisitoimintaa koskeva konferenssi – 2.1.2.0

7
Korruption vastainen symposiumi – ROL-6

8
Poliisin ja syyttäjän koordinointia koskeva hanke (CoPP)

9
Lasten oikeuksia käsittelevä vihkonen – ROL-1

10
Lasten ja nuorten oikeudet rikostutkinnassa – PC -09

11
Naisten osuuden lisääminen Afganistanin kansallisissa poliisivoimissa – POL 6

Ohjaus

12
MO3 – Rikospoliisin päällikkö, sisäministeriö

13
MO1, MO2 – Poliisiopiston komentaja

14
MO4 – Varahallintoministeri sisäministeriössä

15
MO4 – Korruption vastaisen yksikön (ACU) johtaja yleisen syyttäjän toimistossa

16
MO5 – Rikosasiainjaoston päällikkö Afganistanin oikeusministeriön oikeudellisella osastolla

17
MO6 – Ihmisoikeuksia, sukupuolten tasa-arvoon liittyviä oikeuksia ja lasten oikeuksia käsittelevän osaston päällikkö

Liite IV

EUPOLin paikallistoimistot vuosina 2007–2014

Lähde: EUROSTAT.

Komission ja Euroopan ulkosuhdehallinnon vastaukset

Tiivistelmä

IV

Oikeuslaitoksen ja kansainvälisen tuen muodostamat puitteet olivat aluksi erittäin heikot ja rajalliset (verrattuna Afganistanin kansalliselle poliisille (ANP) ja sisäministeriölle annettuun tukeen).

Suoraa koulutusta annettiin pääasiassa operaation ensimmäisinä vuosina. Sama pätee kouluttajien kouluttamiseen, mikä on myös vähentynyt huomattavasti viime vuosina. EIPOL on jo useiden vuosien ajan pannut toimeksiantonsa täytäntöön pääosin antamalla neuvoja ja ohjausta afganistanilaisille kumppaneilleen.

EUH katsoo, että operaation hankeyksikön hallinnoimat hankkeet ovat nykyisin tärkeä täydentävä väline operaation tavoitteiden saavuttamiseksi verrattuna hankeyksikön ensimmäisten vuosien riittämättömään yhteensovittamiseen.

VI

EUPOL tuki voimakkaasti kansainvälisten koordinointirakenteiden, kuten poliisin kansainvälisen koordinointielimen, perustamista ja toimintaa. Sen tehtävänä ei kuitenkaan ollut koota yhteen kaikkia EU:n toimijoita yhtenäisen eurooppalaisen toimintakehyksen mukaisesti.

VII

EUPOLin raportointijärjestelmää on viime vuosina kehitetty kuvailevasta raportoinnista analyyttisemmaksi. Vuodesta 2013 lähtien operaatiolla on ollut objektiivisesti todennettavissa olevia indikaattoreita sekä omaa että Afganistanin kehitystä varten.

IX & X

EUPOLin asteittaista vetäytymistä koskevat suunnitelmat on laadittu niin pitkälle kuin on mahdollista tällä hetkellä, kun otetaan huomioon Afganistanin edistyminen, kansainväliset toimijat/mekanismit ja kehitys.

EUH, joka vastaa tiiviissä yhteistyössä komission kanssa varainhoidosta, ja EUPOL ovat arvioineet, miten EUPOLin varoista saadaan varainhoitoasetuksen mukainen paras hyöty.

Huomautukset

16

Johtohenkilöstöön liittyvistä ongelmista on todettava, että operaation johtaja todellakin vaihtui kolme kertaa, mutta sitä on pidettävä poikkeuksellisena ja valitettavana tilanteena.

28

EUH katsoo, että EUPOLin toimeksianto rajoittui tiettyihin aloihin (siviilipoliisitoiminta, sisäministeriön uudistus, rikosoikeus). Operaatiolla ei näin ollen ollut toimivaltuuksia johtaa koko sisäministeriön/kansallisten poliisivoimien uudistamista (tai sen koordinointia) ja/tai tuen tehostamista. Muilla toimijoilla, kuten NTM-A:lla, oli myös täysi oikeus tukea Afganistanin viranomaisia toimivaltuuksiensa rajoissa. Poliisin kansainvälinen koordinointielin perustettiin koordinoimaan kansainvälistä tukea Afganistanin kansalliselle poliisille ja sisäministeriölle. Toimeksiantonsa puitteissa operaatio koordinoi erittäin hyvin toimintansa Naton Afganistanissa toteuttaman koulutusoperaation ja muiden kansainvälisten toimijoiden kanssa.

36

EUPOL on kehittänyt seurantamekanismeja, joita se käyttää seuratakseen edistymistä ja päättääkseen tarvittaessa korjaavista toimista.

40

YTPP-opastusta kutsutaan opastukseksi horisontaalisista kysymyksistä. Havaittuaan nämä puutteet EUH työskentelee aktiivisesti pystyäkseen tarjoamaan YTPP-operaatioille selkeämpää horisontaalista opastusta silloin kun se katsotaan tarpeelliseksi.

45

Rikosoikeuden ala on todellakin ollut perinteisesti hyvin heikko, ja se on saanut vähemmän kansainvälistä tukea kuin Afganistanin kansallinen poliisi tai sisäministeriö. Esimerkkejä EUPOLin saavutuksista ovat ihmisoikeudet huomioiva politiikka ja lainsäädäntö (esim. rikoslaki, rikosprosessilaki) sekä poliisin ja syyttäjän yhteistyökoulutus, joka on jo käynnissä Afganistanin kantaessa siitä täyden vastuun.

48

Poliisiopiston perustaminen on hyvä esimerkki kattavan lähestymistavan käytöstä EU:n ulkopolitiikassa (johdonmukaisuus, koordinointi ja täydentävyys).

EUPOL on tukenut Afganistanin koulutuslaitoksia kehittämällä esimerkiksi opetussuunnitelmia sekä poliisiopiston ja rikoksenhallintakeskuksen hallintoa ja organisaatiota, mukaan lukien kytkökset ANP:n henkilöstöpolitiikkaan ja/tai organisaatioon, sekä tuki ANP:n päämajan koulutusesikunnalle.

Poliisiopisto ja rikoksenhallintakeskus ovat vakiinnuttaneet paikkansa koulutusesikunnan rakenteessa, ja niistä on tullut erittäin tehokkaita oppilaitoksia. Niiden vuoden 2010 loppupuolelta alkaen järjestetyiltä kursseilta on valmistunut yli 13 000 Afganistanin kansallisen poliisin opiskelijaa.

50

EUPOLin arviointiprosessi on parantunut sen jälkeen, kun ns. väliarvioinnit (nimetty myöhemmin neljännesvuosiarvioinneiksi tarkistetun operaatiosuunnitelman (OPLAN) käyttöönoton jälkeen vuoden 2015 alussa) ja kuukausiarvioinnit otettiin käyttöön vuoden 2014 alussa.

52

Operaatio on ottanut käyttöön tai käyttänyt neuvonantajia ja ohjaajia operaatiosuunnitelmansa mukaisesti yhteistyössä afganistanilaisten kumppaneidensa kanssa. Afganistanin valmiuksien puuteanalyysi perustui operaatiosuunnitelmaan (mikä puolestaan perustui keskusteluihin Afganistanin viranomaisten kanssa).

53

Yksi vaikeimmista kysymyksistä on konkreettisten tulosten/vaikutusten saavuttaminen strategisten kysymysten osalta, kuten ANP:n henkilöresurssien kehittämisessä ja hallinnoinnissa tai ihmisoikeuksien valtavirtaistamisessa ANP:ssä (kysymykset, jotka yleensä edellyttävät tukea ohjauksen tai neuvonnan muodossa). Lisäksi voidaan mainita muita ulkoisia tekijöitä, kuten uudelleen priorisointi Afganistanin puolelta.

58

Hankeyksiköiden käyttö on suhteellisen uusi ilmiö YTPP-siviilioperaatioissa. Eri syistä hankeyksiköitä ei ole kaikissa operaatioissa, vaikka niiden katsotaan olevan erittäin hyödyllisiä YTPP-siviilioperaatioiden tavoitteiden saavuttamiseksi. Näin ollen YTPP-siviilioperaatioilla oli erittäin vähän viitekohtia, kun ensimmäiset hankeyksiköt perustettiin operaatiorakenteeseen. Tämä päti myös EUPOL AFG:hen. Sen vuoksi operaation puitteissa on jouduttu opettelemaan hankeyksikön hallinnointia. Hankeyksikkö on nyt vakiinnuttanut asemansa operaatiossa, koordinointi operaation muiden osien kanssa on taattu ja lisäksi on otettu käyttöön sisäiset menettelyt sen varmistamiseksi, että ehdotetut hankkeet ovat täysin linjassa operaation tavoitteiden kanssa. EU:n jäsenvaltiot (RELEX) vahvistavat hankeyksikön hallinnoimat hankkeet operaation talousarviosta vuosittain käytävän keskustelun puitteissa.

59

Jo ennen joustavan hankintamenettelyn käyttöönottoa ulkopolitiikan välineiden hallinto hyväksyi useimmat operaation pyynnöt yksinkertaistetun hankintamenettelyn (neuvottelumenettely yhden tarjouksen perusteella) käyttämisestä tapauksissa, joissa normaali tarjouskilpailumenettely ei olisi onnistunut paikallisten markkinoiden vaikean tilanteen tai tavaroiden ja palvelujen kiireellisen oston vuoksi.

60

Joustavien menettelyjen yleisemmän käytön myötä yhteen tarjoukseen perustuvan neuvottelumenettelyn käyttö yksinkertaistui ja nopeutui, sillä operaation ei enää tarvinnut saada ennakkohyväksyntää ulkopolitiikan välineiden hallinnolta tällaisia menettelyjä varten.

70

Komissio haluaa huomauttaa, että kaikkien kehitysyhteistyön rahoitusvälineestä rahoitettavien Afganistanin poliisia tukevien toimien osalta olisi osoitettava, että tuki on täysin Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön (OECD) kehitysapukomitean vahvistamien julkisen kehitysavun arviointiperusteiden ja kehitysyhteistyön rahoitusvälineestä annetun asetuksen, jossa asetetaan joitain rajoituksia rahoitettaville ja täytäntöönpantaville toiminnoille, mukaista.

Nykyisessä poliittisessa tilanteessa turvallisuuteen liittyvät indikaattorit ovat edelleen tärkeimmät Afganistanin kansalliselle poliisille (ANP) kehitysyhteistyön rahoitusvälineestä myönnettävän tuen kannalta.

Pysyvän ja kestävän turvallisuuden varmistaminen Afganistanissa on yhtä paljon ANP:n kuin Afganistanin kansallisen armeijankin vastuulla. Se on yksi tärkeimmistä EU:n yhteistyön tavoitteista, samoin kuin ovat toimet, joilla ylläpidetään ja kehitetään ANP:n toimintaa. Lisäksi se on edellytys sille, että Afganistanin viranomaiset painottavat entistä enemmän siviilipoliisitoiminnan valmiuksien kehittämistä.

Mitä tulee ANP:n parempiin valmiuksiin siviilien valvonnassa olevina siviilipoliisivoimina (vuosien 2014–2020 monivuotisen suuntaa-antavan ohjelman aikana), kyseisessä ohjelmassa ehdotettiin kahta erityistä indikaattorilajia, jotka liittyvät sisäministeriön sukupuolitilastoihin ja turvakustannusten osuuteen kansallisesta talousarviosta (palkkatiedot mukaan luettuina).

71

Oikeusvaltioalan tukemista koskevien täytäntöönpanosääntöjen osalta ja lain ja järjestyksen erityisrahaston (LOTFA) käytöstä kehitysyhteistyön rahoitusvälineestä suoritettaville maksuille komissio ja EUH haluavat korostaa, että YK:n hallinnoiman LOTFA-rahaston käyttö on toistaiseksi paras vaihtoehto, jos tarvittavista parannuksista päästään sopimukseen meneillään olevassa tarkistusprosessissa.

EU toimii tältä osin tiiviissä yhteistyössä kansainvälisen yhteisön kanssa. Hauraissa valtioissa toteutettavaa toimintaa koskevan uuden sopimuksen mukaisesti komissio ja EUH katsovat, että hankekohtainen lähestymistapa ei ole paras vaihtoehto tuen vaikuttavuutta silmällä pitäen. Budjettituesta saattaa ajan myötä tulla mahdollinen vaihtoehto, joka kattaa myös tuen oikeusvaltioalalle, jos asiaa koskevat edellytykset täyttyvät ja poliittiset ja hallinnolliset riskit sen sallivat.

72

EUH ja komissio ovat tietoisia tilintarkastustuomioistuimen esiin tuomista kysymyksistä, jotka koskevat operaation supistamista sekä omaisuuserien selvityksen ja operaation päättämisen valmisteluun tarvittavaa aikaa, ja seuraavat tarkasti supistamisprosessia. Operaation supistamista edeltää talousarvion laadinta ajaksi, jolloin supistaminen toteutetaan. Tämä koskee myös selvitysvaihetta. Vaikka muodollista operaation supistamis- tai päättämissuunnitelmaa ei tässä vaiheessa toimiteta, tärkeimmistä seikoista ja erityisesti niistä, joilla on rahoitusvaikutuksia, keskustellaan ja niistä sovitaan operaation kanssa talousarvion valmistelun aikana.

EUH ja komissio aikovat laatia operaation supistamista koskevat suuntaviivat.

73

Operaatiot ovat yhteisöjä, joille on siirretty talousarvion välillisiä toteuttamistehtäviä. Tämä ei vastaa omaisuuserien tosiasiallista arvoa, ja komissio ei sen vuoksi vaadi operaatioita ilmoittamaan tätä arvoa, vaan sen sijaan ainoastaan ostetut laitteet ja varastojen muutokset.

74

EUPOL on parhaillaan siirtämässä ja luovuttamassa ylimääräisiä panssaroituja ajoneuvoja. Näistä ajoneuvoista 13 siirretään YTPP-operaatioon Kiovassa Ukrainassa.

Ylimääräisten panssaroitujen ajoneuvojen siirtämistä voitaisiin helpottaa tulevaisuudessa, jos YTPP-varaston roolia laajennettaisiin niin, että siihen sisällytetään panssaroitujen ajoneuvojen (ja muiden laitteiden) vastaanottoon, kunnostukseen ja uudelleen käyttöönottoon liittyvä logistiikka.

76

Yksi suunnitellun yhteisen palvelukeskuksen (operaatioiden yhteinen tukifoorumi) olennaisista tehtävistä on kattavien sääntöjen ja suuntaviivojen laatiminen.

Johtopäätökset ja suositukset

78

Ohjaus, neuvonta ja koulutus ovat kaikki erityisten tavoitteiden toteuttamisessa käytettäviä menetelmiä ja välineitä. EUPOLin saavutusten arviointi operaation viimeisessä vaiheessa erottamalla koulutus ohjauksesta ja neuvonnasta ei ole asianmukaisin arviointitapa. Useimmiten kaikkia näitä eri välineitä käytetään rinnakkain paikallisten kumppanien tukemiseksi. Operaation viimeisinä vuosina tukea annettiin pääasiassa ohjauksen ja neuvonnan muodossa. Koulutusta (erityisesti suoraa koulutusta) annettiin vähemmässä määrin ja viimeisinä vuosina ei ollenkaan. Useimmat LO1:n, LO2:n ja LO3:n viime vuosien saavutuksista perustuvat nimenomaan EUPOLin antamaan ohjaukseen ja neuvontaan.

Vaikka hankkeiden koko ja laajuus onkin joskus rajoitettu, (hankeyksikön toteuttamilla) hankkeilla on ollut tärkeä asema operaation muiden toimintojen edistämisessä.

Suositus 1

EUH hyväksyy tämän suosituksen. Jäsenvaltioiden panoksella on merkittävä vaikutus operaation toteuttamiseen ja jatkuvuuteen, koska nykyinen järjestelmä perustuu pääasiassa jäsenvaltioiden toteuttamaan joukkojen muodostamiseen.

EUH katsoo tältä osin, että voitaisiin tutkia tapoja, joiden avulla avoimista toimista voitaisiin ilmoittaa joustavammin, erityisesti kun on kyse lähetetystä tai sopimussuhteisesta henkilöstöstä.

82

EUH katsoo, etteivät EU:n jäsenvaltiot EUPOL AFG:tä perustettaessa odottaneet EUPOLin kokoavan yhteen kaikkia EU:n toimijoita yhtenäisen eurooppalaisen kehyksen mukaisesti. EUPOL tuki kuitenkin voimakkaasti kansainvälisten koordinointirakenteiden, kuten poliisin kansainvälisen koordinointielimen, perustamista ja toimintaa.

Suositus 2 a)

EUH ja komissio hyväksyvät tämän suosituksen. Tämä pitää jo paikkansa eräiden operaation käynnistämistä edeltävien seikkojen osalta. EUH jatkaa parhaillaan tämän aiheen käsittelyä. Joitakin oikeudellisia ja taloudellisia näkökohtia on kuitenkin tarkasteltava, sillä ennen operaation käynnistämistä toteutettava koulutus voi olla YUTP:n talousarvion puitteissa tukikelpoista vain sellaisen henkilöstön osalta, joka jo toimii operaatiossa. Muussa tapauksessa lähettävä valtio maksaisi lähetetystä henkilöstöstä aiheutuvat kustannukset, mutta ei olisi mahdollista maksaa sellaisesta palkatusta henkilöstöstä, joka on rekrytoitu mutta jolla ei ole vielä sopimusta operaation kanssa.

Suositus 2 b)

EUH ja komissio hyväksyvät tämän suosituksen. Tämä pitää jo paikkansa eräiden näiden seikkojen osalta. EUH jatkaa parhaillaan eräiden lisäseikkojen käsittelyä.

Lisäksi kokemukset ovat olennainen osa siviilikriisinhallinnan suunnittelu- ja toteutusvoimavaran johtamien toimien toteuttamista. Kokemuksia jaetaan EUH:n muiden yksiköiden, komission ja jäsenvaltioiden välillä, ja ne ovat jo osoittaneet tuovansa lisäarvoa operaatioiden parantamiseen.

EUH ja komissio jatkavat työskentelyä päivittäin lisätäkseen hallinnollisista suuntaviivoista saatavaa hyötyä ja vastatakseen operaatioiden käytännön tarpeisiin.

Suunniteltu yhteinen palvelukeskus (operaatioiden tukiyksikkö) laatii EUH:n ja komission valvonnassa rahoitusta, laskentatoimea ja varainhallintaa koskevat kattavat suuntaviivat.

Suositus 2 c)

EUH ja komissio hyväksyvät tämän suosituksen.

Koska kustannus-hyötyanalyysi saatiin päätökseen vuonna 2013 ja RELEX-työryhmä on keskustellut asiasta, nyt odotetaan päätöstä YTPP-siviilioperaatioita hyödyttävän yhteisen palvelukeskuksen perustamisesta.

Meneillään oleviin operaatioihin liittyvien omaisuuserien hallinnointia voitaisiin helpottaa tulevaisuudessa, jos YTPP-varaston roolia laajennettaisiin niin, että siihen sisällytetään ylimääräisten laitteiden vastaanottoon, kunnostukseen ja uudelleen käyttöönottoon liittyvä logistiikka. YTPP-varaston toimintaa ja asemaa tarkistetaan parhaillaan, ja yksi mahdollinen vaihtoehto on varaston laajennettu rooli, joka sisältäisi kaikki supistettavien tai lopetettavien operaatioiden ylimääräisten tarvikkeiden varastointiin ja/tai uudelleen käyttöönottoon liittyvät logistiikkatoiminnot.

86

Operaation toteuttamisesta toimintalinjassa 3 EUH katsoo, että myös parannusta on havaittavissa. EUPOLin toimeksiannon toteutusta ja vaikutuksia voidaan arvioida vain ottaen huomioon Afganistanin edistyminen operaation toimeksiannon piiriin kuuluvilla aloilla.

Kun on kyse operaation toteutuksen ja saavutusten arvioinnista toimintatyypeittäin (valvonta, ohjaus ja neuvonta v. koulutus), katso vastaus 78 kohtaan.

Hankeyksikön toteuttamien hankkeiden osalta on todettava, että vaikka puutteita todellakin havaittiin operaation toimeksiannon varhaisvuosina, nyt on käytössä järjestelmällisempiä mekanismeja, jotka mahdollistavat hankkeiden tiukemman yhteensovittamisen operaation suunniteltujen toimintojen ja tavoitteiden kanssa.

Suositus 3 a)

EUH hyväksyy tämän suosituksen.

Vaikkakin kouluttajien kouluttamiseen perustuva lähestymistapa on joissakin tapauksissa asianmukainen (koulutuksen paikallisten perusvalmiuksien luomiseksi), se on katsottava vain yhdeksi vaaditun lähestymistavan (alustavaksi) osatekijäksi, kun paikallisia viranomaisia tuetaan niiden perustaessa koulutusvalmiuksiaan ja lisätessään valmiuksien ammattimaisuutta. Pysyviä vaikutuksia voidaan saavuttaa vain tuella, jota annetaan koulutusvalmiuksien lisäämiseen liittyviä rakenteellisempia näkökohtia koskevan neuvonnan ja ohjauksen muodossa (kuten EUPOL on tehnyt).

Suositus 3 b)

EUH hyväksyy tämän suosituksen.

EUH katsoo, että EUPOLin kehittämissä opetussuunnitelmissa huomioitiin paikallinen kulttuuri mahdollisimman laajasti. Joissakin tapauksissa paikalliset toimijat olivat kuitenkin haluttomia käyttämään joitain operaation tuella kehitettyjä opetussuunnitelmia tai niiden osia. Nämä opetussuunnitelmat (tai niiden osat) katsottiin kuitenkin perustellusti olennaisiksi operaation/EU:n näkökulmasta, koska niihin liittyi ihmisoikeuksia, korruption torjuntaa jne. koskevia EU:n keskeisiä arvoja.

Suositus 3 c)

EUH hyväksyy tämän suosituksen. Operaatio toteuttaa nyt tällaisen arvioinnin.

Suositus 3 d)

EUH hyväksyy tämän suosituksen. EUPOLin osalta tällainen arviointi tehtiin, kun viimeisen operaation toimeksiantoa tarkistettiin. Ohjauksen lokikirjat on vakioitu ja ne on jäsennelty. Operaatio päivittää lokikirjat.

Suositus 3 e)

EUH ja komissio hyväksyvät tämän suosituksen. Lisäksi tutkitaan mahdollisia tapoja lisätä siirtymäaikaa tulevan ja lähtevän henkilöstön välillä.

Suositus 3 f)

EUH hyväksyy tämän suosituksen. Hankeyksikön puitteissa toteutettavat EUPOL-hankkeet on nyt täysin integroitu operaation täytäntöönpanosuunnitelmaan, ja niissä noudatetaan tiukempaa operaation sisäistä menettelyä, joka varmistaa yhdenmukaisuuden operaation operatiivisten toimien kanssa.

Suositus 4

EUH hyväksyy tämän suosituksen.

EUH katsoo, että kestävyyteen liittyvät näkökohdat on jo otettu mukaan toimien operatiivisen suunnitteluun siinä mielessä, että operaation kaikkien toimien tarkoituksena on lujittaa paikallisten osapuolten valmiudet tasolle, jolla ne ovat ”riittävän hyviä” kehittääkseen itseään kestävällä tavalla.

Jos operaation arvioinnin perusteella päätellään, että paikalliset valmiudet eivät ole riittävän vahvat, ja silloin kun operaation toimeksianto on päättymässä, operaatio toimii aktiivisesti operaatiosuunnitelmansa mukaisesti muiden (kansainvälisten/paikallisten) toimijoiden kanssa löytääkseen ne, jotka voisivat jatkossa tarjota tukea paikallisille osapuolille operaation saavutusten pohjalta.

Suositus 5 a)

EUH ja komissio hyväksyvät tämän suosituksen. Kuten on tehty aikaisemmissa operaatioissa, EUH ja komissio ovat työskennelleet tiiviissä yhteistyössä EUPOLin kanssa kaksi vuotta, eli hyvissä ajoin ennen toimikauden päättymistä, jotta voidaan valmistella selvitysvaihe sopivimmalla tavalla, ottaen huomioon haasteet ja Afganistanin tilanteen monimutkaisuus.

Komissio ja EUH aikovat laatia yhdessä operaatioiden supistamista koskevat suuntaviivat.

Komissio on jo antanut ohjeita operaatioiden päättämisestä.

Suositus 5 b)

EUH ja komissio hyväksyvät tämän suosituksen. Katso myös vastaus suositukseen 5 a.

QJ-AB-15-007-FI-E  ISSN 1977-5792

Tilintarkastustuomioistuin arvioi EUPOL Afganistan -siviilioperaatiota, joka perustuu yhteiseen turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaan (YTPP). Se havaitsi, että EUPOL Afganistan toteutti tehtävänsä osittain vaikuttavasti. Tähän voivat olla osittain syynä ulkoiset tekijät, mutta osan puutteista voidaan katsoa johtuvan EUPOLista itsestään.

Tilintarkastustuomioistuin esittää joukon suosituksia, joita voidaan EUPOL Afganistan -operaation lisäksi soveltaa muihin YTPP-operaatioihin ja parantaa näin operaatioiden vaikuttavuutta ja tulosten kestävyyttä.