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IT
2015

n. 07

Relazione speciale

La missione di polizia
dell’UE in Afghanistan:
risultati disomogenei

(presentata in virtù dell’articolo 287, paragrafo 4, secondo comma, del TFUE)

Équipe di audit

Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze dei controlli di gestione e degli audit di conformità espletati dalla Corte su specifici settori di bilancio o temi di gestione. La Corte seleziona e pianifica detti compiti di audit affinché abbiano il massimo impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello di entrate o spese in questione, dei futuri sviluppi nonché dell’interesse politico e pubblico.

Il presente controllo di gestione è stato espletato dalla Sezione di audit III — presieduta da Karel Pinxten, membro della Corte — la quale è specializzata nei settori di spesa relativi alle azioni esterne. L’audit è stato diretto da Hans Gustaf Wessberg, membro della Corte, coadiuvato da Sabine Hiernaux-Fritsch e Fabrice Mercade, capi unità, Peter Eklund, capo Gabinetto di H.G. Wessberg, Nikolaos Zompolas, capo équipe e Emmanuel-Douglas Hellinakis, attaché presso il Gabinetto di H.G. Wessberg.

Da sinistra a destra: F. Mercade, capo unità; H.G. Wessberg, membro della Corte; S. Hiernaux-Fritsch, capo unità; P. Eklund, capo Gabinetto di H.G. Wessberg; N. Zompolas, capo équipe e E.-D. Hellinakis, attaché presso il Gabinetto di H.G. Wessberg.

Indice

Glossario e acronimi

Sintesi

Introduzione

Estensione e approccio dell’audit

Osservazioni

Un mandato pertinente ma inizialmente problematico

Sviluppo dell’EUPOL

Difficoltà di spiegamento

Difficoltà di coordinamento degli sforzi internazionali

Uno sforzo europeo senza un approccio europeo generale

Nonostante gli sforzi, l’EUPOL aveva poche possibilità di esercitare una certa influenza sui principali attori

Le funzioni di supporto e orientamento fornite dagli uffici centrali sono migliorate nel tempo

Le capacità di pianificazione e di comunicazione sono migliorate, anche se permangono carenze

Funzioni di orientamento e supporto fornite dagli uffici centrali: le debolezze vengono affrontate

Impronta dell’EUPOL: successo locale ma perplessità generali circa la sostenibilità

I miglioramenti sono stati più evidenti in due delle tre linee operative

L’EUPOL ha ottenuto esiti ampiamente positivi nelle attività connesse alla formazione, mentre meno positivi sono stati quelli relativi al mentoring e alla consulenza; i progetti hanno fornito un contributo limitato al raggiungimento degli obiettivi della missione

I requisiti fondamentali per sostenere i risultati conseguiti finora non sono ancora in essere

Eredità dell’EUPOL: ritiro graduale, e poi?

La pianificazione della strategia di ritiro è ben avanzata, anche se deve essere approfondita

Liquidazione: è necessario un approccio coordinato e strutturato

Conclusioni e raccomandazioni

Allegato I | — | Calendario dell’EUPOL
Allegato II | — | Impegni ed esborsi dell’EUPOL per periodo di bilancio
Allegato III | — | Fascicoli dei progetti e delle attività di mentoring dell’EUPOL sottoposti ad audit
Allegato IV | — | Uffici dell’EUPOL dislocati sul campo dal 2007 al 2014

Risposte della Commissione e del SEAE

Glossario e acronimi

CIVCOM: Comitato per gli aspetti civili della gestione delle crisi: organismo consultivo istituito dal Consiglio che fornisce informazioni, formula raccomandazioni e offre consulenza sugli aspetti civili della gestione delle crisi al CPS.

CMPD: Direzione Gestione delle crisi e pianificazione: principale dipartimento del SEAE responsabile della pianificazione politica e strategica della PSDC. Responsabile di condurre una pianificazione strategica preventiva di nuove missioni della PSDC e svolgere analisi strategiche delle missioni della PSDC esistenti.

CONOPS: Concetto operativo: documento di programmazione che traduce le finalità politiche in istruzioni e orientamenti, indicando quali azioni sono necessarie per compiere una missione.

Consulenza: Trasferimento a breve termine di conoscenze/sostegno a un gruppo, allo scopo di individuare soluzioni a problemi specifici e sviluppare progetti in un determinato periodo di tempo (fonte: EUPOL’s Monitoring Handbook, aprile 2013).

Controllo/monitoraggio: Osservazione, valutazione e comunicazione in merito alla performance delle istituzioni competenti e del loro personale (fonte: EUPOL’s Monitoring Handbook, aprile 2013).

CPCC: Capacità civile di pianificazione e condotta: dipartimento del SEAE che fornisce supporto al comandante delle operazioni civili (che è anche il direttore della CPCC) nell’esercizio delle sue funzioni in materia di pianificazione operativa e conduzione delle missioni civili della PSDC.

FGE: Forza di gendarmeria europea.

FPI: Servizio degli strumenti di politica estera: servizio della Commissione che fa direttamente capo all’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza. Fra l’altro, l’FPI gestisce le spese per le azioni attuate nell’ambito della politica estera e di sicurezza comune — comprese le missioni civili della PSDC — e lo strumento di stabilità.

GPPT: Squadra tedesca per il progetto di polizia in Afghanistan.

IPCB: Consiglio internazionale di coordinamento delle forze di polizia in Afghanistan.

ISAF: Forza internazionale di assistenza alla sicurezza, parte dello sforzo internazionale combinato promosso dal Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite. Ha lavorato per creare condizioni che consentissero al governo afghano di esercitare la propria autorità in tutto il paese.

LOTFA: Fondo fiduciario per l’ordine pubblico in Afghanistan.

Mentoring (Guida): Trasferimento di conoscenze strutturato, idealmente basato sulla fiducia e il rispetto reciproco, tra un mentore e un «allievo», che mira a realizzare i cambiamenti individuali e/o organizzativi in conformità con una strategia e/o un piano stabilito a vari livelli: strategico, operativo e tattico (fonte: EUPOL’s Monitoring Handbook, aprile 2013).

MIP: Piano di attuazione della missione.

NATO: Organizzazione del Trattato del Nord Atlantico.

NTM-A: Missione di addestramento NATO-Afghanistan.

OPLAN: Piano operativo: documento che elabora ulteriormente i dettagli operativi necessari per il conseguimento degli obiettivi stabiliti nel CONOPS.

PSC: Comitato politico e di sicurezza. Ai sensi dell’articolo 38 del trattato sull’Unione europea, il PSC esercita, sotto la responsabilità del Consiglio e dell’Alto rappresentante, il controllo politico e la direzione strategica delle operazioni di gestione delle crisi.

PSDC: Politica di sicurezza e di difesa comune. Precedentemente nota come Politica europea di sicurezza e difesa (PESD), è stata denominata PSDC con l’entrata in vigore del trattato di Lisbona.

RSUE: Rappresentante speciale dell’Unione europea.

SEAE: Servizio europeo per l’azione esterna.

Tashkeel: Un documento/una struttura/un sistema che reca i dettagli di tutte le posizioni e tutti i livelli del personale.

Uffici centrali: Il SEAE e i servizi della Commissione ubicati a Bruxelles.

Sintesi

I

Dopo il rovesciamento del regime talebano, l’Unione europea (UE) e gli Stati membri si sono impegnati a sostenere il governo dell’Afghanistan, istituendo nel paese un più solido quadro dello Stato di diritto. La missione di polizia dell’UE (EUPOL) in Afghanistan è una missione civile sviluppata nel 2007 nell’ambito della politica di sicurezza e di difesa comune (PSDC) dell’UE per contribuire alla creazione di una forza di polizia civile sostenibile ed efficace sotto la direzione afghana.

II

La Corte ha valutato se l’EUPOL Afghanistan sia stata efficace nell’adempiere il proprio mandato. L’audit ha esaminato in particolare se l’EUPOL sia stata debitamente pianificata e adeguatamente coordinata; se abbia ricevuto un adeguato supporto e orientamento operativo; se l’EUPOL abbia contribuito a far progredire la polizia nazionale afghana e, da ultimo, se il ritiro graduale dell’EUPOL sia stato opportunamente preparato. L’audit ha riguardato il periodo compreso tra l’inizio della missione dell’EUPOL e la fine del 2014, in particolare le attività svolte dopo il 2012.

III

L’UE è riuscita a istituire una missione europea di polizia civile in Afghanistan in un ambiente particolarmente insicuro e ostile. Dopo un inizio difficile, l’EUPOL ha gradualmente ottenuto il riconoscimento degli altri attori per la sua esperienza e il contributo significativo fornito alla riforma del settore della polizia.

IV

La Corte ha constatato che l’EUPOL Afghanistan è stata parzialmente efficace nell’adempiere il proprio mandato. I miglioramenti sono stati più evidenti in due delle tre principali linee operative. Inoltre, la Corte ha esaminato i risultati dell’EUPOL per tipo di attività, rilevando che l’EUPOL ha ottenuto esiti ampiamente positivi nelle attività connesse alla formazione, mentre meno positivi sono stati quelli relativi al mentoring e alla consulenza. I progetti hanno fornito un contributo limitato al raggiungimento degli obiettivi della missione. Anche se tale situazione è in parte imputabile a fattori esterni, altre carenze sono attribuibili alla stessa EUPOL.

V

Per quanto concerne la pianificazione dell’EUPOL, la decisione del Consiglio di avviare la missione è stata preceduta da un’analisi approfondita delle necessità dell’Afghanistan. Dall’audit è emerso che gli obiettivi dell’EUPOL apportano valore aggiunto in quanto sono focalizzati sulla formazione a livello strategico e sulla consulenza nel settore del mantenimento dell’ordine, con collegamenti con il settore più ampio dello Stato di diritto attraverso l’operato di altri attori internazionali. Tuttavia, lo spiegamento dell’EUPOL è stato complesso ed è stato necessario molto tempo prima che la missione raggiungesse un certo livello di effettivi, principalmente a causa del difficile contesto operativo e di problemi legati alle assunzioni e alla logistica.

VI

Quanto al coordinamento, l’EUPOL non è riuscita a riunire tutti gli attori europei all’interno di un quadro unico europeo inteso a rafforzare le attività di polizia in Afghanistan, ma ha migliorato la cooperazione con gli Stati membri dell’UE sul campo e ha realmente cercato di promuovere la cooperazione internazionale.

VII

Relativamente al supporto e all’orientamento forniti dagli uffici centrali, la Corte ha rilevato che gli Stati membri dell’UE e il SEAE hanno regolarmente adeguato il mandato dell’EUPOL in funzione dell’evoluzione delle priorità e della situazione sul campo. Le relazioni dell’EUPOL soddisfano i requisiti di base in materia di rendicontabilità, ma rimangono in gran parte descrittive e non sono sufficientemente focalizzate sui risultati conseguiti e sul valore aggiunto apportato. Il supporto fornito dagli uffici centrali è stato complessivamente pertinente e utile; tuttavia, l’orientamento avrebbe dovuto essere più dettagliato, al fine di rispondere alle specifiche esigenze operative della missione. Attualmente si lavora per migliorare gli orientamenti e si sta valutando un possibile ulteriore accentramento di talune funzioni sulla base di un’analisi costi/benefici.

VIII

In ordine ai risultati conseguiti e alla loro sostenibilità, l’EUPOL ha aiutato la polizia nazionale afghana a guadagnare la fiducia della popolazione, sostenendo l’applicazione dei principi di base in materia di polizia civile. Ciononostante, i settori della polizia e della giustizia continuano a soffrire di carenze sistemiche. La sostenibilità a lungo termine delle realizzazioni ottenute dall’EUPOL e del settore della polizia afghana in generale è a rischio, in quanto dipenderà in larga misura dalla volontà delle autorità afghane di assumere responsabilità delle realizzazioni, dalla situazione della sicurezza e dai finanziamenti dell’UE e di altre parti interessate internazionali.

IX

Infine, per quanto riguarda il graduale ritiro, l’EUPOL e il Servizio europeo per l’azione esterna (SEAE) hanno elaborato un piano per la cessazione delle attività dell’EUPOL entro la fine del 2016; permangono tuttavia alcune perplessità su come l’UE possa sviluppare ulteriormente in futuro i conseguimenti dell’EUPOL e se si riuscirà ad ottenere il massimo valore dalla cessione del patrimonio della missione.

X

Oltre a essere applicabili alla missione EUPOL in Afghanistan, le raccomandazioni della Corte riguardano l’istituzione, lo spiegamento e il miglioramento in generale delle misure preparatorie e delle funzioni di supporto per le missioni future della PSDC. Esse comprendono anche misure pratiche per migliorare l’efficacia di ogni tipo di attività, misure per migliorare la sostenibilità delle realizzazioni della missione della PSDC, nonché la preparazione di una strategia globale per attenuare i rischi intrinseci del ridimensionamento e della chiusura delle missioni nonché della cessione del patrimonio di cui dispongono.

Introduzione

01

Dopo il rovesciamento del regime talebano nel 2001, i rappresentanti afghani hanno partecipato ai negoziati delle Nazioni Unite tenutisi a Bonn per decidere un piano di governo per il paese. Tali negoziati hanno condotto all’accordo di Bonn¹, che ha istituito un’Autorità interinale afghana per governare il paese e richiesto lo spiegamento di una forza militare internazionale² che assistesse l’Autorità nel mantenimento della sicurezza a Kabul e nelle aree circostanti (cfr. allegato I).

02

I donatori internazionali, riunitisi alla conferenza del G8 di Ginevra nell’aprile 2002³, hanno adottato un programma di riforme basato su un quadro che individuava delle nazioni guida per affrontare, in particolare, le questioni di sicurezza. Nell’ambito di tale quadro, il settore della sicurezza è stato diviso in cinque pilastri, con cinque nazioni guida preposte alla vigilanza e al supporto delle riforme per ogni pilastro. Le cinque nazioni guida erano la Germania (responsabile delle operazioni di polizia), il Giappone (disarmo, smilitarizzazione e reinserimento), l’Italia (giustizia), il Regno Unito (lotta alla droga) e gli Stati Uniti (esercito). In questo contesto, l’Ufficio tedesco per il progetto di polizia ha iniziato l’attività nell’aprile 2002. Il quadro era inteso a garantire la condivisione degli oneri, ma non prevedeva alcun meccanismo che fornisse un approccio ampio e coordinato agli sforzi della comunità internazionale per la riforma della sicurezza.

03

Nel 2005, l’approccio della nazione guida si era indebolito e la Forza internazionale di assistenza alla sicurezza (ISAF) è divenuta de facto leader all’interno della comunità internazionale per lo sviluppo del settore della sicurezza in Afghanistan. In una dichiarazione congiunta⁴, l’UE e gli Stati membri si sono impegnati a fornire sostegno al governo dell’Afghanistan istituendo un più solido quadro dello Stato di diritto nel paese (cfr. figura 1).

Figura 1

Mappa dell’Afghanistan

04

L’accordo con l’Afghanistan del 2006 (Afghan Compact), promosso in occasione della conferenza di Londra del gennaio 2006, ha fornito un nuovo quadro di cooperazione tra il governo eletto dell’Afghanistan e la comunità internazionale. In tale ambito, nell’autunno del 2006, è stata condotta una missione di valutazione congiunta dell’UE per individuare le necessità dell’Afghanistan nel settore dello Stato di diritto. Successivamente, nel novembre 2006, una missione di accertamento dei fatti ha proposto un intervento congiunto dell’UE basato su un approccio strategico per lo sviluppo di una forza di polizia nazionale funzionante con un mandato a livello nazionale. La proposta è stata sostenuta dal governo afghano, che il 16 maggio 2007 ha invitato l’UE con una lettera ad avviare una missione di polizia (cfr. riquadro 1).

Riquadro 1

Missioni della PSDC

La politica di sicurezza e di difesa comune (PSDC) consente all’UE di assumere un ruolo guida nelle operazioni di mantenimento della pace, nella prevenzione dei conflitti e nel rafforzamento della sicurezza internazionale. Ciò rientra nell’approccio globale dell’UE alla gestione delle crisi mobilitando mezzi civili e militari.

Le missioni della PSDC sono di due tipi: le missioni civili finanziate con il bilancio della politica estera e di sicurezza comune (PESC) e le missioni militari finanziate dagli Stati membri. Le missioni civili della PSDC variano per portata (polizia, monitoraggio, riforma del settore giudiziario o del settore della sicurezza), natura (esecutive o non esecutive) e dimensioni.

Alla fine del 2014, l’UE è stata impegnata complessivamente 32 missioni della PSDC, delle quali 16 erano state completate, con il rientro dei mezzi dispiegati, e 16 erano ancora in corso (11 missioni civili e cinque missioni militari).

05

Il 30 maggio 2007, il Consiglio ha deciso di istituire la missione di polizia dell’UE (EUPOL) in Afghanistan⁵. L’EUPOL doveva proseguire l’operato dell’Ufficio tedesco per il progetto di polizia e armonizzare gli approcci e gli sforzi dei vari partner coinvolti nella riforma della polizia. L’obiettivo era quello di favorire l’istituzione di un dispositivo di polizia civile sostenibile ed efficace, sotto direzione afghana, che garantisse un’adeguata interazione con il più ampio sistema giudiziario penale (cfr. riquadro 2).

Riquadro 2

EUPOL

L’EUPOL è diventata operativa il 15 giugno 2007. Si tratta di una missione civile della PSDC che sostiene gli sforzi di riforma del governo afghano per sviluppare un migliore servizio di polizia civile operante nel quadro dello Stato di diritto e nel rispetto dei diritti umani.

Il comandante dell’operazione civile, che svolge anche la funzione di direttore della capacità civile di pianificazione e condotta (CPCC), esercita il comando e il controllo dell’EUPOL a livello strategico, sotto il controllo politico e la direzione strategica del Comitato politico e di sicurezza. Il capo missione esercita il controllo operativo dell’EUPOL e ne assume la gestione quotidiana.

Le attività dell’EUPOL Afghanistan sono svolte principalmente da operatori della polizia e da esperti in materia di Stato di diritto distaccati dagli Stati membri dell’UE, nonché da esperti internazionali assunti su base contrattuale e personale locale. La missione opera nel settore della formazione, mentoring, consulenza e controllo della leadership di alto livello di importanti istituzioni afghane (ministero dell’Interno, polizia nazionale afghana, ministero della Giustizia e ufficio del procuratore generale). Ha inoltre attuato una serie di progetti.

L’EUPOL Afghanistan svolge il proprio compito secondo tre linee operative:

οlinea operativa 1: far progredire la riforma istituzionale del ministero dell’Interno;

οlinea operativa 2: accrescere il livello di professionalità della Polizia nazionale afghana;

οlinea operativa 3: collegare la Polizia nazionale al più ampio sistema giudiziario.

All’epoca dell’audit condotto alla fine del 2014, l’EUPOL svolgeva operazioni a Kabul, Herat e Mazar-e Sharif.

06

Il costo complessivo dell’EUPOL per il periodo maggio 2007 - dicembre 2014 è stato di circa 400 milioni di euro. I costi legati alla sicurezza rappresentavano quasi un terzo del suddetto importo⁶ (cfr. anche allegato II).

1Agreement on Provisional Arrangements in Afghanistan Pending Re-establishment of Permanent Institutions, Bonn, 5 dicembre 2001.

2In risposta, la risoluzione 1386 del Consiglio di sicurezza dell’ONU del 20 dicembre 2001 ha autorizzato la creazione di una Forza internazionale di assistenza alla sicurezza (ISAF). Nel 2011, 25 Stati membri dell’UE avevano inviato circa 33 000 truppe all’ISAF.

3Il G8 è il nome di un forum per i governi di un gruppo costituito dalle otto economie più avanzate (Canada, Francia, Germania, Italia, Giappone, Russia, Regno Unito e Stati Uniti) e dalla Commissione europea.

4Dichiarazione congiunta UE di impegno per un nuovo partenariato UE-Afghanistan del 16 novembre 2005.

5Azione comune 2007/369/PESC del Consiglio, del 30 maggio 2007, relativa all’istituzione della missione di polizia dell’Unione europea in Afghanistan (EUPOL Afghanistan) (GU L 139 del 31.5.2007, pag. 33).

6Questa cifra comprende tutti gli impegni fino alla fine del 2014, quindi non riflette l’impegno più recente di 57,75 milioni di euro per il 2015 decisione 2014/922/PESC del Consiglio, del 17 dicembre 2014, che modifica e proroga la decisione 2010/279/PESC relativa alla missione di polizia dell’Unione europea in Afghanistan (EUPOL Afghanistan) (GU L 363 del 18.12.2014, pag. 152)]. Il Consiglio ha approvato 10 decisioni di finanziamento (e le proroghe delle decisioni di finanziamento) per un importo di 392,4 milioni di euro di impegni e relativi esborsi pari a 346,2 milioni di euro. Le spese relative al personale (per il personale distaccato, internazionale a contratto e circa 200 agenti locali) rappresentano circa il 43 % del bilancio dell’EUPOL, mentre la sicurezza del personale e dei locali rappresenta il 28 %.

Estensione e approccio dell’audit

07

La Corte ha valutato se l’EUPOL Afghanistan sia stata efficace nell’adempiere il proprio mandato. L’audit ha inteso rispondere ai seguenti quesiti:

a)L’EUPOL è stata debitamente pianificata e istituita?

b)L’EUPOL è stata adeguatamente coordinata con gli Stati membri, altri soggetti internazionali e le autorità afghane?

c)L’EUPOL ha ricevuto un adeguato supporto e orientamento operativi a fronte del suo mandato?

d)L’EUPOL ha contribuito a far progredire la Polizia nazionale afghana e i risultati possono essere sostenibili?

e)Il graduale ritiro dell’EUPOL è stato adeguatamente preparato?

08

L’audit ha riguardato il periodo compreso tra il lancio dell’EUPOL nel 2007 e la fine del 2014 e si è concentrato in particolare sulle attività dell’EUPOL dopo il 2012.

09

L’audit è stato espletato tra il luglio e il dicembre 2014. La Corte ha raccolto gli elementi probatori ai fini della sua valutazione attraverso vari mezzi:

a)analisi documentale ed esame delle pubblicazioni;

b)una visita in loco a Kabul nel settembre 2014 per esaminare la documentazione giustificativa, analizzare le procedure e i sistemi dell’EUPOL e, infine, intervistare gli agenti della polizia nazionale, il personale dei ministeri dell’Interno e della Giustizia, il personale dell’EUPOL (inclusi formatori e mentor), il rappresentante speciale dell’UE in Afghanistan (RSUE), il personale della delegazione dell’UE a Kabul, dell’ISAF e della NATO, il Consiglio internazionale di coordinamento delle forze di polizia (IPCB), il Programma di sviluppo delle Nazioni Unite (UNDP) a Kabul e sei rappresentanze dell’UE in Afghanistan⁷;

c)interviste al personale con ruoli chiave all’interno della capacità civile di pianificazione e condotta (CPCC), della direzione «Gestione delle crisi e pianificazione» (CMPD), del Servizio degli strumenti di politica estera (FPI), i responsabili geografici presso il SEAE e la Commissione; vi sono stati colloqui anche con i rappresentanti dei cinque Stati membri⁸ che partecipano al Comitato per gli aspetti civili della gestione delle crisi (CIVCOM) e, infine, con il personale della NATO;

d)esame di un campione di sei attività di controllo, guida e consulenza e undici progetti che sono stati programmati e realizzati tra il 2011 e il 2014 (cfr. allegato III).

7Rappresentanze (ambasciatori o capi missione) di Francia, Germania, Italia, Paesi Bassi, Svezia e Regno Unito.

8I rappresentanti di Germania, Italia, Paesi Bassi e Regno Unito, nonché il presidente del CIVCOM.

Osservazioni

Un mandato pertinente ma inizialmente problematico

10

La Corte ha esaminato se l’istituzione e lo spiegamento dell’EUPOL siano stati preceduti da una valutazione globale delle necessità afghane. Ha inoltre valutato se i problemi operative connessi allo spiegamento dell’EUPOL siano stati debitamente presi in considerazione.

Foto 1

Uffici dell’EUPOL

Fonte: Corte dei conti europea.

Sviluppo dell’EUPOL

11

La decisione del Consiglio di avviare l’EUPOL è stata preceduta da una missione di valutazione congiunta dell’UE che ha raccomandato, tra l’altro, che l’UE prendesse in esame l’eventualità di contribuire ulteriormente a sostenere la polizia afghana con una missione di polizia. Ciò è stato confermato dalla successiva missione di accertamento dei fatti⁹ alla fine del 2006, secondo cui l’UE poteva fornire un valore aggiunto contribuendo a una missione di polizia civile, con collegamenti al più ampio settore dello Stato di diritto.

12

Le due missioni sono state svolte da gruppi numerosi e compositi di esperti nel campo della polizia e dello Stato di diritto. Questo lavoro preparatorio all’avvio della missione ha consentito di allineare gli obiettivi dell’EUPOL alle priorità indicate nell’accordo con l’Afghanistan del 2006 e con il pilastro «sicurezza» della Strategia di sviluppo nazionale dell’Afghanistan per il periodo 2008-2013. Data la situazione sul campo, la sicurezza è essenziale per creare le condizioni di stabilità, crescita economica e riduzione della povertà.

13

L’approccio privilegiato è stato quello di consolidare i risultati dell’Ufficio tedesco per il progetto di polizia (GPPO), che era già ben insediato sul territorio, attraverso una presenza europea rafforzata e coerente nel settore della sicurezza, in particolare per quanto concerne le operazioni di polizia civile. La missione tedesca di polizia era riuscita a ottenere buoni risultati nella formazione degli alti gradi della gerarchia, fornendo consulenza strategica al ministero dell’Interno e alla polizia nazionale, e a migliorare la cooperazione con gli attori internazionali, anziché formare gli agenti della polizia nazionale. L’EUPOL è stata accolta con favore da afghani e attori internazionali, dato che ha fornito l’elemento fino ad allora mancante in tutti gli interventi internazionali in corso.

14

Tuttavia, l’EUPOL ha avuto difficoltà nello svolgere il proprio compito a causa della quasi totale assenza di una forza di polizia funzionante. Tra le altre questione cruciali vi era un tasso di analfabetismo fino all’80 % fra il personale della polizia, per cui molti agenti di polizia non erano in grado di trattare le prove né di leggere e scrivere relazioni. La corruzione diffusa nelle istituzioni preposte all’applicazione della legge e nelle istituzioni giudiziarie ha rappresentato un ulteriore ostacolo all’efficace adempimento del mandato dell’EUPOL.

Difficoltà di spiegamento

15

L’UE è riuscita a istituire una missione di polizia civile in un ambiente molto difficile e ostile. Tuttavia, al momento in cui è stata avviata nel giugno 2007, a soli due mesi dalla decisione del Consiglio che lo istituiva, l’EUPOL era tutt’altro che pronta dato il difficile contesto operativo: all’epoca constava di soli quattro agenti a Kabul, che non avevano accesso a Internet né disponevano di veicoli. La maggior parte del personale dell’EUPOL era costituita in realtà da agenti di polizia distaccati che erano stati riassegnati in tutta fretta dalle missioni dei singoli Stati membri dell’UE¹⁰. Pochi avevano ricevuto istruzioni su come la nuova missione «europea» differiva delle precedenti collaborazioni bilaterali.

16

Il processo di spiegamento è stato ulteriormente ostacolato da problemi di leadership che hanno gravemente compromesso le operazioni durante la prima fase: nei primi 18 mesi, il capo missione dell’EUPOL è cambiato tre volte. Altre importanti questioni pratiche che hanno ulteriormente rallentato le operazioni erano di carattere logistico, connesse alla fornitura di attrezzature e alla ricerca di alloggi per il personale dell’EUPOL.

17

Un altro fattore è stata la riluttanza degli Stati membri ad assegnare personale alla missione, in parte a causa della difficile fase di avvio che EUPOL stava vivendo (cfr. anche paragrafo 25). L’obiettivo era che la missione fosse pienamente operativa a Kabul e in alcune specifiche province entro la fine del marzo 2008. Tale risultato non è stato però conseguito. La dotazione organica prevista dal mandato, comprendente 200 agenti internazionali, è stata completata solo nel febbraio 2009 — quasi due anni dopo l’inizio dell’intervento dell’UE.

18

Anche se il Consiglio aveva riconosciuto già nel 2008 la necessità di raddoppiare fino a 400 unità le risorse umane inizialmente previste, alla fine del 2010 l’EUPOL non aveva ancora raggiunto la soglia delle 300 unità (il 75 % della capacità prevista), registrando un massimo di 350 unità solo nel gennaio 2012 e poi ridiscendere. (cfr. figura 2).

Figura 2

Totale personale internazionale (distaccato e a contratto) e distaccato dagli Stati membri dell’UE presso EUPOL al 31 dicembre di ogni anno nel periodo 2007-2014

Fonte: SEAE (CPCC).

19

Una serie di ragioni spiega il motivo per cui la missione non ha raggiunto l’organico previsto:

a)l’EUPOL ha avuto difficoltà a trovare volontari a causa della situazione della sicurezza in Afghanistan;

b)l’EUPOL era in concorrenza con altre missioni della PESD nel reclutare esperti distaccati (e, in misura minore, a contratto); in questo senso, l’Afghanistan rappresentava un’opzione meno attraente. L’EUPOL ha anche dovuto competere con altre missioni internazionali, come la missione di addestramento NATO in Afghanistan (NTM-A) e le missioni delle Nazioni Unite;

c)talune posizioni distaccate, come quelle che richiedono conoscenze in materia di analisi e comunicazione di progetti, competenze giuridiche o esperienza nel settore dello Stato di diritto, erano difficili da ricoprire a causa dello scarso numero di candidati;

d)in ragione della natura dei compiti dell’EUPOL, alcune posizioni richiedevano esperti con esperienza di lavoro presso ministeri nazionali; le posizioni di mentor della polizia distaccato presso il ministero dell’Interno sono state le più difficili da ricoprire.

20

L’EUPOL ha il compito di procedere alla riforma della polizia a livello centrale, regionale e provinciale. Tuttavia, lo spiegamento nelle province è stato problematico soprattutto a causa delle condizioni di sicurezza inadeguate, di problemi logistici e della mancanza di alloggi adeguati.

21

In questo contesto, l’EUPOL ha attivato uffici locali in 11 province¹¹ nel 2008 (cfr. allegato IV) e ne ha aumentato il numero fino a 16 nel 2009. L’EUPOL non è stata in grado di espandere la sua presenza in specifiche province dell’Afghanistan, come previsto, perché gli Stati Uniti e la Turchia non hanno firmato accordi tecnici con l’EUPOL nelle province in cui erano presenti. Peraltro, la maggior parte degli uffici locali disponeva di scarso personale e solo due di essi (a Herat e a Mazar-e Sharif) potevano contare costantemente su oltre 10 unità. Ciò è stato confermato da una valutazione interna del SEAE effettuata dalla CPCC nel 2011¹², che ha concluso che lo spiegamento della missione nelle province fino a quel momento era stato piuttosto carente e con un impatto marginale. La drastica riduzione degli uffici locali dell’EUPOL era stata infine dettata dalla chiusura de facto delle Squadre europee di ricostruzione provinciale nelle province afghane. Nel 2013, dopo i tagli, gli uffici presenti al di fuori di Kabul erano solo due.

Difficoltà di coordinamento degli sforzi internazionali

22

La Corte ha esaminato se l’EUPOL fosse adeguatamente coordinata con le altre iniziative dell’UE, gli altri attori internazionali e le autorità afghane.

Uno sforzo europeo senza un approccio europeo generale

23

La relazione della missione di accertamento dei fatti ha rilevato che un fattore cruciale per il successo della missione era quello di fornire un quadro unico per gli Stati membri, promuovendo una voce «europea» sulla riforma della polizia in Afghanistan. Allo stesso modo, l’azione comune del Consiglio che istituisce l’EUPOL¹³ stabiliva che la missione dovesse, ove opportuno, coordinare, agevolare e fornire consulenza sui progetti realizzati dagli Stati membri e Stati terzi sotto la loro responsabilità, compito che si è rivelato impegnativo per i motivi illustrati qui di seguito.

24

In primo luogo, il coordinamento tra l’EUPOL, il rappresentante speciale dell’UE e la delegazione UE era inizialmente molto limitato, anche se dal 2010 la revisione del mandato ha ulteriormente chiarito i rispettivi ruoli e responsabilità. È stato incluso un ulteriore riferimento alla responsabilità del capo missione: il capo missione «assicura il coordinamento sul terreno […]unitamente ad altri attori dell’UE […] riceve orientamento politico locale dall’RSUE». Il coordinamento interno all’UE è ulteriormente migliorato con la creazione del SEAE nel 2011, che ha fornito un meccanismo di coordinamento strutturato e ha istituito il ruolo di «ambasciatore con duplice funzione» (RSUE e capo della delegazione dell’UE).

25

In secondo luogo, gli Stati membri dell’UE continuavano svolgere le loro attività individuali e parallelamente distaccavano personale presso l’EUPOL. Gli Stati membri privilegiavano le attività nei settori della polizia, dell’applicazione della legge e dello Stato di diritto in Afghanistan. La partecipazione all’EUPOL è stata talvolta ritenuta, rispetto al mantenimento di impegni bilaterali, una perdita d’influenza e di visibilità nazionale sul campo.

26

Nel corso del tempo, l’EUPOL ha compiuto notevoli sforzi per coordinare le proprie attività con gli Stati membri dell’UE nel quadro di progetti specifici. Un esempio era la stretta cooperazione tra l’EUPOL e la squadra tedesca per il progetto di polizia (GPPT).

27

Alcuni Stati membri¹⁴ hanno anche partecipato a iniziative europee congiunte parallele, come la Forza di gendarmeria europea (FGE)¹⁵. Gli Stati membri dell’UE che dispongono di una forza tipo «gendarmeria» avevano pertanto più elementi in comune con la FGE o con l’approccio NTM-A¹⁶ della NATO, che non con il tipo di polizia civile che l’EUPOL stava cercando di realizzare. Anche alcuni Stati membri dell’UE intervistati erano del parere che il modello di formazione della «gendarmeria» fosse più adatto alla situazione afghana sul campo.

Nonostante gli sforzi, l’EUPOL aveva poche possibilità di esercitare una certa influenza sui principali attori

28

Ai fini dell’obiettivo di EUPOL di migliorare la coesione ed il coordinamento degli attori internazionali, le ridotte dimensioni della missione erano un fattore limitante quando si trattava di prendere l’iniziativa in questo settore. Rispetto alla NTM-A della NATO, l’EUPOL era un attore minore. Era difficile che l’EUPOL potesse esercitare molta influenza su questa importante realtà internazionale.

29

Un altro fattore negativo è stato il lavoro in gran parte poco fruttuoso svolto dal Consiglio internazionale di coordinamento delle forze di polizia (IPCB) in Afghanistan¹⁷. Negli ultimi tredici anni, oltre 37 diversi donatori internazionali sono stati coinvolti nel sostegno allo sviluppo della polizia afghana, la maggior parte dei quali ha contribuito alla NTM-A, all’EUPOL o a entrambi. Per garantire la coerenza, nel 2007 è stato istituito l’IPCB per fungere da organismo principale di coordinamento delle attività di polizia. Sebbene l’EUPOL abbia fornito una notevole capacità e un supporto amministrativo all’IPCB, quest’ultimo ha ottenuto risultati molto limitati nel promuovere la cooperazione all’interno della comunità internazionale. Gli attori internazionali non erano disposti a essere coordinati e hanno percepito l’IPCB come un tentativo ambizioso dell’UE di assumere un ruolo guida nel settore della polizia. Inoltre, i risultati inadeguati dell’IPCB erano sicuramente dovuti a procedure mal concepite che hanno comportato un onere aggiuntivo per le parti interessate, senza ottenere molti risultati quantificabili.

30

La Corte ha rilevato che la cooperazione con le iniziative della NATO è gradualmente migliorata nel tempo. Risultati tangibili di questa cooperazione vanno dalle misure per la sicurezza del personale dell’EUPOL e all’accordo per istituire congiuntamente il consiglio della formazione professionale per lo sviluppo e l’accreditamento dei programmi formativi della polizia.

Le funzioni di supporto e orientamento fornite dagli uffici centrali sono migliorate nel tempo

31

La Corte ha esaminato se gli Stati membri dell’UE e il SEAE avessero opportunamente adeguato il mandato dell’EUPOL durante la fase operativa, se le relazioni dell’EUPOL fornissero un resoconto veritiero dei risultati raggiunti e che tipo di supporto e di orientamento avesse ricevuto.

Le capacità di pianificazione e di comunicazione sono migliorate, anche se permangono carenze

32

La Corte ha rilevato che gli Stati membri dell’UE e il SEAE erano ragionevolmente flessibili nell’adeguare il mandato dell’EUPOL al mutare delle priorità e delle condizioni sul campo.

33

Dall’approvazione del Consiglio del primo piano operativo (OPLAN) nel 2007, i documenti di programmazione chiave sono stati rivisti quattro volte:

a)nel 2008, una revisione si è rivelata necessaria in risposta al nuovo impegno del Consiglio di raddoppiare (portando a 400) il numero di esperti internazionali assegnati alla missione;

b)nel 2010, una revisione è stata principalmente dovuta alla ridefinizione delle priorità decisa dal nuovo ministro dell’Interno afghano e alla conseguente richiesta all’EUPOL, che ha portato a un certo allineamento delle finalità della missione con le priorità del ministero¹⁸;

c)il fattore principale alla base della revisione del 2013 è stato l’impegno della comunità internazionale a sostenere forti misure anticorruzione e a rafforzare lo Stato di diritto. La revisione includeva molta enfasi sulla professionalizzazione della polizia afghana in linea con il documento «Ten-Year Vision»¹⁹;

d)più di recente, è stata proposta la revisione del luglio 2014 per definire i necessari dettagli operativi per il graduale ritiro dell’EUPOL entro la fine del 2016, a seguito della decisione del Consiglio del 23 giugno 2014.

34

Per quanto riguarda la pianificazione operativa delle proprie attività, l’EUPOL traduce gli obiettivi strategici stabiliti dagli Stati membri dell’UE negli OPLAN in un piano di attuazione della missione (MIP), che definisce i compiti specifici per ciascun obiettivo, gli obiettivi intermedi per ogni compito e indicatori oggettivamente verificabili per ogni obiettivo intermedio.

35

La Corte ha constatato che, prima del 2013, ogni MIP includeva troppi obiettivi intermedi (fino a 600). Questo non consentiva ai responsabili della missione di utilizzare il MIP per condurre la missione in modo efficiente. La Corte ha analizzato i MIP più recenti (relativi al periodo 2013 e 2014) e ha osservato notevoli miglioramenti rispetto ai precedenti piani: in particolare, l’aggiunta di informazioni di base sulle attività, nonché collegamenti più chiari tra obiettivi, compiti e obiettivi intermedi e riferimenti incrociati tra attività simili. Inoltre, gli indicatori di risultato non erano sufficientemente basati su una valutazione approfondita delle necessità né correlati agli obiettivi operativi intermedi dell’EUPOL. Alcuni indicatori si concentravano sulle realizzazioni anziché sugli effetti²⁰.

36

La Corte ha riscontrato anche graduali miglioramenti in termini di accuratezza e veridicità delle relazioni dell’EUPOL. Tuttavia, alla fine del 2014, l’EUPOL non aveva prodotto un’unica tabella di monitoraggio completa per seguire il conseguimento degli obiettivi intermedi in base alle attività, allo stato di avanzamento e alle azioni correttive²¹.

Funzioni di orientamento e supporto fornite dagli uffici centrali: le debolezze vengono affrontate

37

Il SEAE e la Commissione²² hanno il compito di produrre orientamenti per le missioni della PSDC. Tali orientamenti dovrebbero essere sufficientemente completi e dettagliati al fine di assistere le missioni nell’adempiere il loro mandato e consentire al personale con poca esperienza in materia di procedure di missione di lavorare in modo efficiente.

38

Anche se il SEAE ha prodotto circa 50 documenti di riflessione e orientamenti relativi alle attività dell’EUPOL, il personale dell’EUPOL a Kabul ha manifestato perplessità circa il fatto che tale documentazione, pur fornendo orientamenti di base (definizioni e aspetti teorici), non è particolarmente utile per scopi pratici. Per esempio, gli orientamenti sulla realizzazione di parametri di riferimento non illustrano in dettaglio come procedere in ogni fase, per esempio come effettuare una corretta valutazione delle necessità o un’analisi situazionale, né forniscono esempi o modelli che potrebbero agevolare l’attuazione della metodologia proposta.

39

Di particolare interesse è il manuale EUPOL’s Mentoring handbook. Nonostante il mentoring sia una delle attività chiave dell’EUPOL, la missione ha dovuto sviluppare un proprio manuale al riguardo, che è stato pubblicato solo nell’aprile 2013 come una raccolta di concetti, metodologie e buone pratiche esistenti adattati alle realtà affrontate dai mentor dell’EUPOL. Il manuale è stato poi utilizzato dal SEAE per redigere orientamenti dettagliati sul mentoring, che è stato distribuito a tutte le missioni della PSDC.

40

Data la mancanza di orientamenti standardizzati della PSDC, la missione ha dovuto dedicare tempo alla definizione di linee guida e procedure invece di concentrarsi sulle sue attività principali. Il SEAE sta attualmente lavorando per porre rimedio a tali carenze.

41

Il SEAE e la Commissione stanno inoltre valutando come si potrebbe ottenere una maggiore efficienza centralizzando funzioni di supporto in un unico centro di servizi condiviso e stanno anche lavorando all’idea di sviluppare sistemi centralizzati e integrati di gestione delle informazioni in materia di risorse umane, informatica e di logistica, che comprendano tutte le missioni della PSDC. Devono inoltre decidere come includere in tale sistema il deposito per le missioni di gestione civile delle crisi, che è stato istituito nel 2012²³. Ciò potrebbe migliorare la gestione dei mezzi delle missioni civili esistenti.

Impronta dell’EUPOL: successo locale ma perplessità generali circa la sostenibilità

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La Corte ha valutato se l’EUPOL abbia contribuito ai progressi conseguiti dalla polizia nazionale, dal Ministero dell’Interno e da determinate istituzioni competenti in materia di giustizia penale per ogni linea operativa, se le attività di controllo, guida, formazione e consulenza abbiano prodotto i risultati attesi²⁴ e in quale misura tali risultati saranno sostenibili.

I miglioramenti sono stati più evidenti in due delle tre linee operative

43

I miglioramenti sono stati più evidenti in due delle tre linee operative dell’EUPOL. Per quanto riguarda la linea operativa 1 (far progredire la riforma istituzionale del ministero dell’Interno), la polizia nazionale ha conseguito significativi progressi nello sviluppo della polizia civile, pur rimanendo un’organizzazione di stampo altamente militarista. Anche se il ministero dell’Interno ha prodotto molte dichiarazioni in tema di politica interna, a oggi poche sono state attuate a livello nazionale. Esso ha istituito e mantiene una banca dati elettronica per gestire le sue vaste risorse umane (Tashkeel), ma dispone di capacità limitate per sfruttare appieno questo strumento e la flessibilità nella pianificazione dello spiegamento potrebbe essere ulteriormente migliorata. Vi è carenza di funzionari statali con esperienza in ambito amministrativo. Nonostante il sostegno dell’EUPOL, in seno al ministero dell’Interno sono recentemente emersi problemi legati alle questioni di genere e ai diritti umani. Per esempio, le donne rappresentano ancora solo il 2 % degli agenti della polizia nazionale. La corruzione all’interno del ministero e della polizia rimane un problema significativo e incide negativamente sulla fiducia della popolazione.

44

In relazione alla linea operativa 2 (accrescere il livello di professionalità della polizia nazionale), in alcune aree è stato parzialmente attuato a livello di base il concetto di polizia di prossimità, finalizzato ad instaurare rapporti e una stretta collaborazione tra polizia e cittadini; tale concetto è generalmente accettato come il modello auspicato per il futuro della polizia in Afghanistan. Le operazioni di polizia basate sulla raccolta di dati (intelligence) sono state accettate come strumento efficace per professionalizzare la polizia nazionale, ma non vengono utilizzate su tutto il territorio nazionale. L’esame dei dati sulla criminalità indica che gli investigatori della polizia criminale afghana dispongono di limitate capacità di indagine ed individuazione dei reati. La capacità tecnica e la capacità di leadership della polizia giudiziaria restano poco sviluppate a causa della mancanza di condivisione delle informazioni e di una formazione adeguata. Il rapporto tra agenti di polizia e pubblici ministeri è spesso debole e inefficace. La polizia nazionale e il procuratore generale sono stati incoraggiati e sostenuti dalla comunità internazionale a cooperare a livello istituzionale ed operativo. Nel complesso, il livello di cooperazione è migliorato, ma il numero di casi segnalati dalla polizia al procuratore generale rimane esiguo. La polizia ha dimostrato di essere in grado di effettuare operazioni su larga scala in modo professionale (la garanzia di un ambiente sicuro durante le recenti elezioni è stato un grande risultato), ma un’ulteriore assistenza è necessaria per le operazioni quotidiane di polizia, in particolare per l’efficienza dell’intervento. I call center della polizia nazionale collegati a centri operativi sono un elemento fondamentale per migliorare il comando e controllo della polizia. La capacità formativa, infine, è ritenuta efficace, ma molte sfide restano in questo settore, fra cui quella di trasformare le accademie recentemente affidate agli afghani in centri di eccellenza specializzati.

45

La linea operativa 3 (collegare la polizia nazionale al più ampio sistema giudiziario) è stata quella in cui l’EUPOL ha avuto maggiori difficoltà a ottenere i risultati. Va tenuto però conto dello scarso sostegno ricevuto dalla comunità internazionale. Anche se la capacità complessiva del ministero della Giustizia e dell’Ufficio del procuratore generale è aumentata, il suo sviluppo istituzionale è ostacolato dalla situazione della sicurezza e dagli attacchi dei ribelli²⁵, da una mancanza di professionalità, da procuratori non adeguatamente formati e dalla corruzione. La cooperazione tra la polizia e i pubblici ministeri resta limitata; inoltre, si presentano molte sfide e lacune a livello istituzionale e individuale, soprattutto in connessione con l’accusa di corruzione fra i funzionari di alto livello. In Afghanistan resta difficile proteggere e far valere i diritti degli imputati e degli indagati. Per quanto riguarda l’elaborazione, l’adozione e l’applicazione della legislazione penale, vi sono stati alcuni progressi ma gli standard di base internazionali in materia di Stato di diritto, lotta alla corruzione e diritti umani non sono ancora stati raggiunti.

L’EUPOL ha ottenuto esiti ampiamente positivi nelle attività connesse alla formazione, mentre meno positivi sono stati quelli relativi al mentoring e alla consulenza; i progetti hanno fornito un contributo limitato al raggiungimento degli obiettivi della missione

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Il contributo dell’EUPOL alla formazione della polizia è stata multiforme. Ha sviluppato un approccio basato sulla «formazione del formatore» e ha erogato corsi di formazione per la polizia nazionale, fornendo nel contempo anche un servizio di mentoring in materia di formazione al ministero dell’Interno afghano e agli alti gradi della polizia nazionale. Infine, ha creato l’accademia di polizia, un centro di formazione permanente ad hoc, e ha realizzato programmi di formazione²⁶.

47

Alla fine del 2008, l’EUPOL ha iniziato a intensificare e sviluppare la componente «formazione» per dar vita a quella che sarebbe diventata la pietra miliare della sua attività. Alla fine del 2014, aveva sviluppato ed erogato circa 1 400 corsi di formazione a circa 31 000 tirocinanti. La visita della Corte a Kabul ha dimostrato che le attività dell’EUPOL connesse alla formazione hanno contribuito alla professionalizzazione della polizia nazionale. I corsi erano pertinenti e affrontavano le principali lacune in materia di formazione. Rivolgendosi ai funzionari di polizia di grado più elevato, a differenza di altri organismi internazionali, l’EUPOL ha fornito un reale valore aggiunto europeo integrando moduli sulle attività di polizia civile nella formazione dei comandanti della polizia nazionale. Inoltre, l’approccio «formazione del formatore» ha promosso l’assunzione di responsabilità da parte degli afghani e ha migliorato la sostenibilità delle attività di formazione.

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La fondazione dell’accademia di polizia ha rappresentato una pietra miliare nel trasferimento del sistema di istruzione della polizia alla leadership afghana. Nel 2010, l’EUPOL ha avviato discussioni con il ministero dell’Interno, in coordinamento con la NTM-A e la GPPT, sul concetto di un’accademia di polizia. Tutti gli interessati hanno convenuto che l’accademia di polizia doveva fungere da piattaforma per l’erogazione di ulteriori corsi di formazione per agenti di polizia a livello strategico, operativo e tattico. Nell’agosto 2010, a seguito di uno studio di fattibilità, l’UE ha proposto un’azione coordinata in cui a) l’EUPOL, in linea con il suo mandato, avrebbe sviluppato programmi e corsi di formazione per la nuova accademia e b) la delegazione dell’UE e la FPI avrebbero finanziato le strutture di formazione e gestito progetti nel quadro del regolamento sullo strumento per la stabilità²⁷. Il progetto è stato realizzato a titolo di urgenza, e l’accademia è stata ultimata nel gennaio 2014 con un costo finale di 7,3 milioni di euro.

Foto 2

L’EUPOL e la polizia afghana

Fonte: EUPOL.

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In materia di programmi formativi, i formatori della polizia nazionale si sono impegnati a lavorare con i programmi esistenti e a svilupparli ulteriormente. Tuttavia, alcuni formatori hanno sottolineato la necessità di disporre di programmi maggiormente adeguati al contesto afghano e che includessero anche temi come la legge islamica e i costumi locali, con esempi pratici di vita quotidiana in Afghanistan. Alcuni formatori hanno anche ammesso di aver evitato alcuni argomenti, come la corruzione, i diritti umani e le questioni di genere, descritti dagli stessi come «inutili» o «sensibili».

50

L’EUPOL non ha effettuato una valutazione globale dei risultati ottenuti con le proprie attività di mentoring e consulenza. L’audit ha rilevato che tali attività dell’EUPOL hanno contribuito a migliorare le competenze professionali dei dipendenti delle istituzioni afghane a cui erano rivolte (polizia nazionale, ministero dell’Interno e ministero della Giustizia). Con poche eccezioni, le formazioni dell’EUPOL all’interno dei ministeri afghani e della polizia nazionale hanno avuto una copertura in linea e compatibile con il mandato della missione.

51

Il riquadro 3 fornisce alcuni esempi delle ordinarie attività di mentoring, consulenza e controllo dell’EUPOL.

Riquadro 3

Esempi di attività di mentoring, consulenza e controllo

Esempio 1 — Consulenza dell’EUPOL presso il ministero della Giustizia

Nel contesto della linea operativa 3 (collegare la polizia nazionale al più ampio sistema giudiziario), un esperto dell’EUPOL ha fornito sostegno al capo del servizio di diritto penale presso il dipartimento legislativo del ministero della Giustizia afghano, nel tentativo di migliorare la capacità e produrre risultati nei seguenti settori:

οredazione di testi legislativi;

οsostegno al ruolo dei destinatari delle attività di mentoring nel segretariato per la lotta ai reati di rapimento e tratta di esseri umani;

οanalisi delle esigenze dei dipartimenti di appartenenza dei destinatari delle attività di mentoring e organizzare corsi di formazione e sessioni pratiche;

οpresentazioni sulle leggi internazionali e sugli studi comparati con i sistemi giuridici esteri.

Esempio 2 — Attività di mentoring dell’EUPOL presso l’accademia di polizia

Il personale direttivo dell’accademia di polizia, che fornisce e sviluppa corsi di formazione per la polizia nazionale afghana, è ancora molto carente in termini di competenze gestionali. All’epoca in cui la Corte ha condotto l’audit, un membro del personale dell’EUPOL offriva consulenza e mentoring al comandante dell’accademia di polizia, al fine di migliorare le competenze di gestione e pianificazione strategica.

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Tuttavia, vi sono stati anche gravi carenze. La selezione delle posizioni a cui offrire mentoring non è stata regolarmente documentata in appositi fascicoli. In nessuno dei sei fascicoli esaminati durante l’audit è stata trovata una spiegazione strutturata delle ragioni per cui era stato selezionato un determinato «allievo». Pertanto è difficile stabilire con certezza se l’EUPOL abbia selezionato le posizioni più pertinenti cui offrire mentoring, controllo e consulenza. Non è stata neppure condotta un’analisi delle lacune percepite riguardo alla capacità afghana né, di conseguenza, un piano per far fronte alle debolezze specifiche.

53

Ottenere risultati tangibili nel settore del mentoring e della consulenza è un processo lungo e complesso su cui incidono anche fattori esterni, come la difficile situazione della sicurezza, il frequente avvicendamento dei funzionari afghani e la rotazione dei mentor dell’EUPOL²⁸ (cfr. riquadro 4).

54

Benché vi fosse una rotazione regolare dei mentor dell’EUPOL, l’EUPOL non ha messo in atto, in modo sistematico, procedure chiare e coerenti per il passaggio delle funzioni, al fine di garantire il regolare proseguimento delle attività ed evitare lacune e digressioni suscettibili di compromettere il rapporto nell’ambito di tali attività. La Corte ha rilevato che il passaggio di consegne dipendeva molto dal singolo mentor ed è stato spesso ostacolato da ritardi nell’arrivo di un nuovo mentor e dall’assenza di coerenza procedurale.

Riquadro 4

Problemi tipici affrontati dai consulenti dell’EUPOL

Esempio 1 — Rotazione del personale nazionale

Uno degli obiettivi chiave dell’EUPOL è la promozione degli sforzi afghani tesi a migliorare le tecniche e le procedure delle indagini penali. Tuttavia, gli auditor della Corte hanno osservato che gli sforzi sostenuti erano stati seriamente compromessi dalla rapida rotazione del personale della polizia giudiziaria (CID) presso il ministero dell’Interno. All’epoca dell’audit della Corte, i 15 soggetti destinatari di mentoring dell’EUPOL presso il ministero dell’Interno erano stati sostituiti in rapida successione, per varie ragioni, fra cui i trasferimenti di personale per motivi politici.

Un altro esempio è il mentoring fornito presso il distretto di polizia 4 di Kabul, nel quadro del progetto Phoenix, una delle attività emblematiche dell’EUPOL, volta a promuovere in Afghanistan l’accettazione dei principi e delle pratiche di polizia civile. In questo distretto di polizia, il comandante è stato sostituito cinque volte in un anno e mezzo.

Esempio 2 — Mantenere l’oggetto delle attività di mentoring e consulenza in linea con gli obiettivi della missione

L’audit ha confermato che i mentor dell’EUPOL hanno avuto difficoltà a mantenere le sessioni in linea con gli obiettivi del MIP. Anche se gli obiettivi erano adeguatamente indicati nei piani di guida, le sessioni non si attenevano ai temi a causa del carico di lavoro del mentor, questioni personali, richieste di servizi o favori, reclami su questioni diverse o semplicemente mancanza di interesse o di tempo.

55

Il registro dettagliato delle sessioni di mentoring è uno dei principali strumenti per rendere conto delle attività svolte e misurare l’efficacia delle attività di controllo, mentoring e consulenza. L’audit ha riscontrato che i registri erano stati sistematicamente tenuti dai mentor dell’EUPOL, anche se non in modo coerente. Inoltre, i registri non erano strutturati attorno a obiettivi intermedi con scadenze precise, che avrebbero consentito una vera e propria misurazione dei progressi compiuti.

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In questo contesto, il manuale EUPOL’s Monitoring Handbook, introdotto nel mese di aprile del 2013, contiene disposizioni che, se applicate correttamente, possono portare a una maggiore trasparenza, rendicontabilità e coerenza. All’epoca dell’audit, tuttavia, era troppo presto per osservare reali progressi nella valutazione delle necessità e nella selezione dei soggetti a cui fornire mentoring, nella comunicazione dei progressi, nel controllo, nei passaggi di consegne o nelle valutazioni.

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I progetti realizzati dall’EUPOL riguardavano per lo più contratti di fornitura su piccola scala e per ammodernamento, conferenze e sessioni pratiche. La Corte ha rilevato che, anche se la maggior parte dei progetti esaminati era ampiamente in linea con il mandato della missione e, in linea di principio, contribuiva positivamente al suo conseguimento, i singoli mentor dell’EUPOL tendevano generalmente a proporre progetti in un particolare campo di interesse, senza applicare un approccio basato su una valutazione sistematica delle esigenze.

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I singoli progetti hanno però contribuito solo in modo limitato agli obiettivi della missione. Durante la concezione dei progetti, l’EUPOL non ha prestato la dovuta attenzione alla necessità di un approccio globale in base al quale i progetti avrebbero dovuto contribuire alla realizzazione degli obiettivi della missione attraverso un forte legame con i singoli obiettivi intermedi del MIP. Inoltre, l’EUPOL non ha sviluppato progetti sulla base di un quadro logico che consentisse di individuare agevolmente finalità, obiettivi, attività, realizzazioni, esiti e impatti (cfr. riquadro 5).

Riquadro 5

Esempi di attività riguardanti i progetti

Esempio 1

Per affrontare il problema delle frequenti violazioni dei diritti dei bambini e dei maltrattamenti da parte della polizia nazionale, l’EUPOL ha avviato la produzione di un pacchetto formativo sui diritti dei bambini e sulle attività di polizia, costituito da un opuscolo e un video didattico. La finalità del pacchetto era di integrare i principi fondamentali dei diritti umani, con esempi pratici su come rispettare e proteggere i bambini, nella formazione del personale della polizia nazionale in tutto il paese. L’opuscolo è stato pubblicato in Dari-Pashto (90 000 copie) e in inglese-Dari (10 000 copie). Il video della durata di un’ora si era basato su quattro storie in Afghanistan. Il costo complessivo è stato di 100 000 euro.

Esempio 2

Nel gennaio 2014, l’EUPOL ha organizzato una conferenza e un workshop sulle operazioni di polizia basate sulla raccolta di dati (intelligence). L’attività era destinata al personale direttivo degli uffici di polizia distrettuali nella città di Kabul. I temi affrontati erano stati scelti per creare consapevolezza e integrare le strategie di polizia basate sulla raccolta di dati nella pratica quotidiana della polizia. La dotazione finanziaria per questa attività ammontava a 12 000 euro.

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La realizzazione dei progetti si è rivelata problematica a causa di fattori interni, in particolare la frammentazione, le procedure di appalto onerose, la mancanza di competenze in materia di gestione dei progetti, specifiche tecniche inesatte e la rapida rotazione del personale dell’EUPOL. Fattori esterni, come per esempio l’inaffidabilità dei contraenti, le condizioni di mercato instabili e un contesto di sicurezza e una situazione locale volatili, hanno altresì notevolmente compromesso l’efficacia dei progetti. Di conseguenza, nel periodo che va dal 2011 al 2014, i tassi di esecuzione del bilancio sono stati bassi (circa il 43 %) e molte gare di appalto sono state annullate per via di specifiche tecniche inesatte. L’EUPOL ha eseguito in media 45 progetti all’anno, con una spesa di circa 40 000 euro ciascuno. Recentemente, la CPCC e l’EUPOL hanno esaminato una serie di progetti e individuato gli insegnamenti da trarre, il che ha consentito miglioramenti metodologici²⁹.

60

Al fine di semplificare le procedure d’appalto, dal 29 gennaio 2013 l’FPI ha autorizzato l’utilizzo di procedure flessibili. È consentito il ricorso, come standard, ad una procedura negoziata con una sola offerta³⁰. Il cambiamento ha portato a un marcato aumento della percentuale di procedure terminate con la conclusione di contratti, che è passata dal 61 % nel 2012 al 74 % nel 2013. Tuttavia, l’analisi delle statistiche relative alle procedure d’appalto mostra che la percentuale di procedure annullate è rimasta stabile al 24 %, principalmente a causa della mancata ricezione di offerte, di offerte superiori alla dotazione disponibile o non tecnicamente compatibili.

I requisiti fondamentali per sostenere i risultati conseguiti finora non sono ancora in essere

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La polizia nazionale ha compiuto progressi visibili nel periodo cui si riferisce l’audit. Indubbiamente, parte di questi progressi può essere attribuita all’EUPOL, quale importante partner internazionale sul campo. Tuttavia, secondo la revisione strategica del SEAE³¹, i settori della polizia e della giustizia continuano a soffrire di carenze sistemiche, fra cui lo sviluppo istituzionale inadeguato, un quadro giuridico parzialmente inefficace e la limitata capacità dei singoli membri del personale. L’influenza politica, la corruzione e le operazioni di polizia inevitabilmente concentrate sul contrasto delle insurrezioni per affrontare la cattiva situazione generale della sicurezza continuano a ostacolare l’ulteriore sviluppo istituzionale del settore della giustizia penale nel suo complesso. Ciò può avere ripercussioni sulla sostenibilità dei progressi conseguiti finora. CFSP

62

La dotazione finanziaria dell’Afghanistan per il 2014 era di circa 7,6 miliardi di dollari americani, e le sovvenzioni dei donatori dovrebbero ammontare a circa 4,8 miliardi di dollari americani: circa il 60 % del totale. La dimensione autorizzata dell’esercito e della polizia in Afghanistan è di 352 000 unità. Per ridurre il costo di mantenimento di questa forza, la NATO prevede di tagliare il numero a 228 500 unità entro il 2017, se le condizioni di sicurezza lo permettono. Tuttavia, gli analisti³² ritengono che nella prevedibile situazione della sicurezza nel periodo 2015-2018, l’esercito e la polizia in Afghanistan richiederanno una forza di sicurezza complessiva di circa 373 000 unità.

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Secondo il SEAE³³, l‘86 % del bilancio del ministero dell’Interno e della polizia nazionale proviene da donatori internazionali, il che rende l’intera sostenibilità del settore della polizia fortemente dipendente dal sostegno della comunità internazionale.

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Le attività di formazione potrebbero essere sostenibili nel medio periodo, purché le condizioni locali non peggiorino fortemente. L’EUPOL ha compiuto uno sforzo notevole per coinvolgere progressivamente la leadership afghana nello sviluppo di corsi di formazione e nella gestione delle accademie di polizia. Di conseguenza, anche se l’EUPOL è ancora coinvolta nel monitoraggio della formazione erogata nelle accademie, le autorità afghane sono ampiamente subentrate nella pianificazione, nello svolgimento e nel follow-up delle attività di formazione. Tuttavia, la sostenibilità della formazione dipende soprattutto da una progressiva ed effettiva assunzione di responsabilità da parte delle autorità afghane. L’audit ha evidenziato che, a meno che la capacità amministrativa e l’autonomia finanziaria delle accademie di polizia non vengano rafforzate, la sostenibilità a lungo termine delle loro attività verrà compromessa. Nonostante la firma di un memorandum d’intesa in cui ha accettato di sostenere i costi operativi della gestione delle due accademie³⁴, il ministero dell’Interno è riluttante a stanziare risorse finanziarie sufficienti, con conseguenti difficoltà a livello di gestione della logistica richiesta e dei costi di esercizio.

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La sostenibilità delle realizzazioni delle attività di mentoring e dei progetti dell’EUPOL dipende fortemente anche dall’assunzione di responsabilità da parte delle autorità afghane, dallo sviluppo di sinergie fra le varie attività e, infine, dagli sforzi nel follow-up e nella valutazione. L’audit ha evidenziato che questi problemi non sono stati sufficientemente presi in considerazione nei piani di mentoring né affrontati sistematicamente nelle prime fasi di pianificazione delle attività.

Eredità dell’EUPOL: ritiro graduale, e poi?

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La Corte ha esaminato se il SEAE e la Commissione avessero adeguatamente preparato il graduale ritiro dell’EUPOL secondo un piano generale che, in primo luogo, tenesse conto della strategia globale dell’UE e di altri attori/donatori e, in secondo luogo, affrontasse le questioni relative alla liquidazione dei mezzi.

La pianificazione della strategia di ritiro è ben avanzata, anche se deve essere approfondita

67

Nel giugno 2013, il SEAE e la Commissione hanno prodotto un documento di lavoro congiunto³⁵ in cui hanno presentato le attività dell’UE e le restanti sfide in materia, nonché un certo numero di opzioni possibili per il sostegno dell’UE dopo il 2014. Nel dicembre 2013, il SEAE ha realizzato una revisione strategica³⁶, che era essenzialmente una sintesi dell’autovalutazione effettuata dall’EUPOL nel novembre 2013³⁷. La missione valutava che, entro la fine del 2014, il tasso medio di esecuzione per gli indicatori oggettivamente verificabili avrebbe potuto attestarsi al 60 %³⁸. Per quanto riguarda i progressi conseguiti dalla polizia nazionale, la valutazione concludeva che alcuni dei compiti svolti nell’ambito delle tre linee operative dell’EUPOL avrebbero potuto essere trasferiti alle autorità afghane, in particolare le attività connesse alla formazione, ma la maggior parte avrebbe dovuto essere assunta o sviluppata dagli organismi dell’UE o da altri soggetti.

68

Nel giugno 2014, il Consiglio si è impegnato³⁹ a prorogare il mandato dell’EUPOL fino alla fine del 2016. Ha inoltre ribadito l’impegno dell’UE per un approccio globale, fra cui un piano di attuazione cui devono attenersi sia le istituzioni dell’UE che gli Stati membri.

69

In questo contesto, il 23 giugno 2014, il capo della delegazione dell’UE a Kabul (anche rappresentante speciale dell’UE in Afghanistan) e il capo dell’EUPOL hanno redatto un documento congiunto⁴⁰ sul rafforzamento dell’ufficio del rappresentante speciale dell’Unione europea in vista dello sviluppo dei risultati realizzati dall’EUPOL nei settori della giustizia e dello Stato di diritto. Il documento ha individuato le aree in cui l’ufficio del rappresentante speciale dell’UE potrebbe essere coinvolto dopo la fine del mandato dell’EUPOL. La proposta principale riguardava la nomina nell’ufficio di un certo numero di esperti internazionali e nazionali con compiti limitati al livello di dialogo strategico/politico.

70

Parallelamente, nel programma indicativo pluriennale per il periodo 2014-2020, il SEAE e la Commissione hanno proposto che «polizia e Stato di diritto» fosse uno dei quattro settori chiave. L’audit ha evidenziato due principali preoccupazioni in relazione a questo documento di pianificazione. In primo luogo, anche se il programma indicativo pluriennale afferma giustamente che l’UE può sviluppare le basi poste dalla missione della PSDC (EUPOL) nel settore, gli indicatori di risultato proposti non sono legati agli effetti ottenuti dalle attività di polizia civile dell’EUPOL, ma sono per lo più influenzati da fattori esterni (come per esempio la situazione della sicurezza e il conflitto militare). Ad esempio, l’indicatore «numero di morti in conflitti armati — vittime civili» è un mezzo molto generico per misurare il risultato previsto del rafforzamento della «capacità della polizia afghana di sostenere e mantenere la sicurezza in Afghanistan». Si potrebbe obiettare che le morti in conflitti armati avvengono anche ogni giorno a causa di operazioni principalmente militari che possono continuare a esistere in Afghanistan in futuro e non costituiscono un indicatore preciso della capacità della polizia nazionale di condurre operazioni di polizia civile.

71

In secondo luogo, in linea di principio, il SEAE dispone di alternative limitate per finanziare l’assistenza allo sviluppo per l’Afghanistan per il prossimo periodo. Da un lato, l’utilizzo dello strumento di sostegno al bilancio non può essere un’opzione per l’Afghanistan al momento. Dall’altro, il SEAE considera non ottimale l’approccio basato sui progetti a causa delle difficoltà nel trovare i beneficiari e del notevole onere amministrativo che la gestione dei progetti comporta. Il SEAE intende pertanto utilizzare i fondi fiduciari, prevalentemente il LOTFA⁴¹, come strumento privilegiato nel settore dello Stato di diritto in Afghanistan. Tuttavia, l’utilizzo del LOTFA come veicolo principale per il finanziamento del settore dello Stato di diritto in Afghanistan comporterebbe due debolezze che devono essere prese in considerazione: a) il LOTFA è stato fortemente criticato in passato per la cattiva gestione dei fondi e la mancanza di trasparenza da parte di tutti i donatori interessati — fra cui l’UE, che ha deciso di sospendere temporaneamente i pagamenti in favore del fondo; e b) fino ad ora, il LOTFA ha avuto un’esperienza molto limitata per quanto concerne il potenziamento delle capacità nel settore. Anche se, nel 2011, la fase IV di LOTFA prevedeva un pilastro sullo sviluppo delle capacità di polizia civile, per tutta la durata il fondo fiduciario è stato utilizzato quasi esclusivamente come meccanismo per garantire il pagamento degli stipendi. Per esempio, nel 2013 su una dotazione di 524 milioni di dollari americani, sono stati spesi 506 milioni per versare gli stipendi della polizia. Infatti, meno del 3,5 % è stato impegnato per il potenziamento di capacità e altri progetti. Anche se in futuro fosse aumentata la quota della dotazione da destinare allo sviluppo delle capacità nel LOTFA, il fondo è ancora strutturato per provvedere alla copertura dei costi di funzionamento della polizia nazionale, piuttosto che al potenziamento delle capacità.

Liquidazione: è necessario un approccio coordinato e strutturato

72

Il SEAE e la Commissione hanno messo a punto una procedura e orientamenti per la cessazione delle operazioni della PESC. Secondo tali orientamenti, l’EUPOL non è tenuta a presentare piani di cessazione, da sottoporre all’approvazione della Commissione, fino a tre mesi prima della fine delle operazioni previste dal mandato. Una trasmissione così tardiva di tali documenti comporta dei rischi. Il periodo tra il 2014 e la fine del 2016 sarà molto importante per due motivi. In primo luogo, la missione sarà ridimensionata considerevolmente nel corso del 2015 e del 2016. Come sottolineato anche dal servizio di audit interno della Commissione europea⁴², il ridimensionamento della missione a causa del ritiro graduale comporta un elevato rischio per l’ambiente di controllo — principalmente a causa della riduzione del personale nelle funzioni di controllo chiave, della demotivazione del personale, della perdita di competenze e della pressione a spendere la rimanente dotazione in appalti prima della fine del mandato. In secondo luogo, il valore del patrimonio interessato è considerevole. Perciò è importante che la pianificazione della liquidazione dell’EUPOL venga adeguatamente coordinata e avviata con largo anticipo⁴³.

73

L’EUPOL utilizza la contabilità di cassa; il suo patrimonio, valutato al prezzo di acquisto, ammonta in totale a 49,6 milioni di euro. In termini di valore, i beni più rilevanti sono i veicoli blindati (25,2 milioni di euro) e le apparecchiature di comunicazione informatiche e le attrezzature di sicurezza (15,4 milioni di euro), seguiti dagli edifici del compound dell’EUPOL (4,8 milioni di euro). Ovviamente, la valutazione a prezzi di acquisto di questo tipo di beni (veicoli, strumenti informatici ecc.) non ne riflette il valore reale.

74

Secondo i dati di inventario dell’EUPOL, esistono 146 veicoli blindati in Afghanistan⁴⁴ di cui solo alcuni erano in uso. La percorrenza media di questi veicoli è di 22 700 km. L’inventario dell’EUPOL classifica solo 7 veicoli come «non operativi» e 11 come «usati». I restanti sono «in buone condizioni» o «nuovi».

75

L’EUPOL ha la responsabilità di esaminare le varie possibilità di trasferire i veicoli agli organismi dell’UE o alle ambasciate degli Stati membri o donarli ad altre organizzazioni internazionali presenti in Afghanistan. È tenuta inoltre ad espletare le procedure amministrative necessarie per l’esportazione dei beni che non possono essere trasferiti ad altri soggetti all’interno dell’Afghanistan. È essenziale, quindi, che la CPCC lavori a stretto contatto con la missione — e ben prima della fine del mandato — per garantire che i mezzi vengano ceduti senza problemi e che non si accumulino in modo da comportare rischi.

76

L’audit ha evidenziato che, anche se vi è coordinamento tra i servizi competenti dell’UE (CPCC e FPI), questi non hanno concordato regole comuni, proattive e complete con ruoli e responsabilità chiaramente definiti.

9Consiglio dell’Unione europea, Relazione sulla missione di accertamento dei fatti sulla possibile missione PSDC in Afghanistan, 18 dicembre 2006.

10Centre for European Reform, rapporto della polizia, aprile 2010.

11Su 34 province in totale.

12CPCC 13077/11, EUPOL Afghanistan operational assessment report, 11 ottobre 2011.

13L’azione comune che istituisce la missione dell’EUPOL stabiliva quanto segue: «Il Consiglio e la Commissione, secondo le rispettive competenze, assicurano la coerenza tra l’attuazione della presente azione comune e le attività esterne della Comunità, a norma dell’articolo 3 del trattato UE. Il Consiglio e la Commissione cooperano a tal fine».

14Francia, Italia, Paesi Bassi, Portogallo, Polonia e Spagna.

15La Forza di gendarmeria europea (EUROGENDFOR) è una forza di polizia multinazionale costituita solo da elementi delle forze di polizia con status militare. La FGE si è principalmente focalizzata sulla formazione e sulla consulenza. Benché parte delle missioni nazionali, i suoi esperti hanno operato sotto la catena di comando della NTM-A. Le forze dispiegate per la missione FCE in Afghanistan hanno raggiunto il livello massimo di circa 400 unità nel maggio 2011 e da allora sono diminuite.

16La NTM-A ha realizzato una grande iniziativa di formazione di polizia adatta alla situazione della sicurezza sul campo. Alla fine del 2011, la NTM-A aveva attivato 23 siti di formazione in Afghanistan, con un organico di 778 formatori e 2 825 contraenti che fornivano servizi di assistenza.

17L’EUPOL ha fornito un importante contributo all’IPCB, per esempio garantendo il funzionamento del segretariato dell’IPCB. L’IPCB è stato istituito nel 2007 per fungere da principale organismo internazionale di coordinamento delle organizzazioni internazionali di polizia.

18In particolare, è stato posto l’accento sullo sviluppo della capacità di raccolta di dati e condurre indagini in ambito penale.

19Il «Ten-Year Vision» è un documento prodotto dal ministero dell’Interno afghano che stabilisce obiettivi strategici e descrive lo stato della polizia afghana auspicato in un arco temporale di 10 anni.

20Le realizzazioni sono i beni e i servizi forniti da un’attività o un progetto, e gli effetti sono i benefici per un gruppo specifico conseguenti alla realizzazione dell’attività o del progetto.

21Tuttavia, questo strumento è attualmente applicato da altre missioni della PESD.

22Per gli aspetti di bilancio relativi alla realizzazione della missione.

23Decisione 2012/698/PESC del Consiglio, del 13 novembre 2012, relativa all’installazione di un deposito per missioni di gestione civile delle crisi (GU L 314 del 14.11.2012, pag. 25) volta a garantire il rapido sviluppo dei mezzi per le missioni civili attuali e future di gestione delle crisi, rafforzando le sue capacità, in particolare cercando di garantire un accesso rapido e continuo alle risorse fondamentali.

24I criteri utilizzati nella valutazione si basano su indicatori dell’EUPOL relativi all’adempimento del mandato e, per quanto possibile, su un sondaggio di terzi esistente riguardo alla percezione che la popolazione ha riguardo alla polizia nazionale afghana.

25Nel 2012, 57 pubblici ministeri sono stati uccisi.

26All’accademia di polizia e all’accademia per la gestione della criminalità.

27Regolamento (CE) n. 1717/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 novembre 2006, che istituisce uno strumento per la stabilità (GU L 327 del 24.11.2006, pag. 1).

28Secondo le statistiche dell’EUPOL, il tempo medio di utilizzo di una guida dell’EUPOL era di 12,5 mesi nel periodo 2008-2013.

29Dal momento che le modifiche metodologiche sono state introdotte in tempi relativamente recenti, la Corte non è ancora in grado di valutare la loro efficacia.

30Nella relazione speciale n. 18/2012 «Assistenza dell’Unione europea al Kosovo in relazione allo Stato di diritto», la Corte ha raccomandato al SEAE e alla Commissione di rivedere le procedure d’appalto per assicurare che fossero rispondenti alle esigenze operative della missione della PSDC (http://eca.europa.eu).

31SEAE, Strategic review of EUPOL Afghanistan, 13 dicembre 2013.

32Centre of Naval Analyses, Independent Assessment of the Afghan National Security Forces, Washington, gennaio 2014.

33SEAE, Revised Concept of Operations for EUPOL Afghanistan, giugno 2014.

34L’accademia di polizia e l’accademia per la gestione della criminalità.

35SEAE, EU action to support efforts in strengthening civilian policing and rule of law post 2014, 14 giugno 2013.

36SEAE, Strategic review of EUPOL Afghanistan, 13 dicembre 2013.

37EUPOL, CMPD tasking paper, 11 novembre 2013.

38Secondo il documento, alla fine del 2014 il tasso di esecuzione degli obiettivi e dei compiti dovrebbe essere in media del 60 %, in un intervallo compreso tra il 31 % e l‘85 %.

39Consiglio dell’Unione europea, conclusioni del Consiglio sull’Afghanistan, 23 giugno 2014. Il mandato dell’EUPOL è stato prorogato ufficialmente il 17 dicembre 2014 con decisione 2014/922/PESC del Consiglio.

40Reinforcement of the EU Special Representative Office with a view of building upon EUPOL Afghanistan achievements in the sectors of Justice and rule of law, 23 giugno 2014.

41Il LOTFA è un fondo fiduciario istituito dall’UNDP nel 2002. È stato utilizzato quasi esclusivamente come meccanismo per coordinare i contributi di donatori destinati a pagare gli stipendi della polizia nazionale afghana.

42Internal Audit Service Audit Report on FPI – Control Strategy 24/7/2014.

43Già nel settembre 2013, L’EUPOL ha ottenuto dall’FPI l’autorizzazione a vendere due generatori elettrici usati e ha anche donato sei veicoli alla delegazione dell’UE e due all’ufficio della direzione generale per gli Aiuti umanitari e la protezione civile in Afghanistan.

4419 veicoli sono stati acquistati nel 2006, 1 nel 2007, 124 nel 2008 e 10 nel 2012.

Conclusioni e raccomandazioni

77

L’UE è riuscita a istituire una missione europea di polizia civile in Afghanistan in un ambiente particolarmente insicuro e ostile. Dopo un inizio difficile, l’EUPOL ha gradualmente ottenuto il riconoscimento degli altri attori per la sua esperienza e per il contributo significativo fornito alla riforma del settore della polizia.

78

La Corte ha constatato che L’EUPOL è stata parzialmente efficace nell’adempiere il proprio mandato. I miglioramenti sono stati più evidenti in due delle tre principali linee operative. Per quanto riguarda le sue attività, l’EUPOL ha riscosso un notevole successo nel campo della formazione, ma meno per le attività di guida (mentoring) e consulenza. I progetti hanno fornito un contributo limitato al raggiungimento degli obiettivi della missione. Anche se tale situazione è imputabile a fattori esterni, altre carenze sono attribuibili alla stessa EUPOL.

79

Nel campo della pianificazione, il mandato dell’EUPOL è stato preceduto da una valutazione approfondita delle necessità afghane. Gli obiettivi sono stati allineati all’accordo con l’Afghanistan del 2006 e alle priorità indicate nella strategia di sviluppo nazionale dell’Afghanistan.

80

Il mandato relativo alla fornitura di servizi di consulenza strategica per gli alti gradi della gerarchia di polizia in materia di attività di polizia con collegamenti con il più vasto Stato di diritto, ha garantito il valore aggiunto europeo fornendo un elemento che fino ad allora mancava allo sforzo internazionale dell’epoca. Tuttavia, l’EUPOL ha incontrato notevoli difficoltà in tale ambito, a causa della quasi totale assenza di una forza di polizia funzionante, degli alti tassi di analfabetismo e della diffusa corruzione.

81

Lo spiegamento della missione ha presentato notevoli difficoltà e l’EUPOL ha risentito di limiti intrinseci riguardanti l’assunzione di personale e problemi logistici. Gli Stati membri hanno trovato arduo fornire personale qualificato in numero sufficiente e questo ha portato a gravi ritardi nel raggiungere la forza operativa richiesta. Lo schieramento nelle province è stato altrettanto complicato, principalmente a causa di questioni logistiche e della scarsa sicurezza. Nella maggior parte delle province, l’EUPOL non è stata in grado di mettere in campo personale sufficiente per svolgere adeguatamente il proprio mandato (cfr. paragrafi da 11 a 21).

Raccomandazione 1

Il SEAE dovrebbe lavorare con gli Stati membri in modo che le future missioni della PSDC ricevano risorse logistiche, umane e tecniche sufficienti per poter operare a quasi il massimo della capacità autorizzata.

82

Quanto al coordinamento, l’EUPOL non è riuscita a riunire tutti gli attori europei nell’ambito di un quadro unico europeo inteso a migliorare le forze di polizia afghane; ha anche affrontato la concorrenza di altre missioni bilaterali europee e di altre attività europee e internazionali, come l’FGE. Tuttavia, l’EUPOL ha compiuto uno sforzo meritorio e ha svolto un ruolo importante nel contribuire a promuovere la cooperazione con gli Stati membri dell’UE e ha davvero cercato di promuovere una più ampia cooperazione internazionale.

83

Il coordinamento fra i vari organismi dell’UE è stato inizialmente limitato. Tuttavia, nel 2011 la strategia del Consiglio e la creazione del SEAE hanno favorito un migliore coordinamento che coinvolge gli Stati membri, il SEAE, la Commissione, il rappresentante speciale dell’Unione europea in Afghanistan, la delegazione dell’UE a Kabul e l’EUPOL.

84

I finanziamenti e il personale relativamente limitati hanno reso difficile per l’EUPOL, soprattutto nelle prime fasi della missione, far sentire la propria voce fra i principali attori come la NTM-A della NATO. Gli attori internazionali non erano disposti a essere coordinati dall’IPCB, che era sostenuta dall’EUPOL. L’IPCB non è quindi in gran parte riuscito a migliorare il coordinamento e la vigilanza in tale settore. Negli ultimi anni, il coordinamento con i principali attori internazionali è però notevolmente migliorato (cfr. paragrafi da 23 a 30).

85

Per quanto riguarda il supporto e dell’orientamento operativo forniti dagli uffici centrali, la Corte ha rilevato che gli Stati membri dell’UE e il SEAE erano abbastanza flessibili nel proporre modifiche al mandato dell’EUPOL e ad adattarlo all’evoluzione della situazione e delle necessità. Prima del 2013, le modalità di pianificazione operativa e gli indicatori non erano del tutto adatti a guidare la missione in modo efficiente. Tuttavia, dal 2013 questi problemi sono stati ampiamente affrontati. Le relazioni dell’EUPOL soddisfano i requisiti di base in materia di rendicontabilità, anche se gli indicatori di risultato potrebbero essere ulteriormente perfezionati. L’orientamento proveniente dagli uffici centrali è migliorato nel tempo. Il SEAE e la Commissione stanno esaminando modi per accentrare alcune funzioni di supporto attraverso la creazione di un centro servizi condiviso, un deposito della PSDC per tutte le missioni in corso e una funzione informatica centralizzata (cfr. paragrafi da 32 a 41).

Raccomandazione 2

Il SEAE e la Commissione dovrebbero sviluppare funzioni di supporto per agevolare lo spiegamento rapido, efficace e coerente delle missioni della PSDC. Le misure dovrebbero includere:

a)una formazione precedente le schieramento sulle procedure e sulle politiche dell’UE per tutto il personale;

b)orientamenti completi su compiti operativi (come la valutazione dei bisogni, la pianificazione e il controllo dei compiti e l’informativa) e gli orientamenti in aree amministrative (come la tecnologia dell’informazione, la gestione delle finanze e del patrimonio, e le risorse umane) che ottimizzino gli insegnamenti tratti dalle missioni precedenti;

c)messa a punto, sulla base di un’analisi costi/benefici, di un centro servizi condiviso per tutte le missioni della PSDC e ottimizzazione dell’utilizzo del deposito della PSDC per gestire le attività delle missioni in corso.

86

Per quanto riguarda i risultati conseguiti e la loro potenziale sostenibilità, è emerso che la polizia nazionale è riuscita a guadagnarsi la fiducia della popolazione, ma le debolezze sistemiche persistono. Alcuni miglioramenti sono stati più evidenti per le prime due delle tre linee operative dell’EUPOL: linea operativa 1 (far progredire la riforma istituzionale del ministero dell’Interno) e linea operativa 2 (accrescere il livello di professionalità della Polizia nazionale afghana). La linea operativa 3 (collegare la Polizia nazionale al più ampio sistema giudiziario) è stata l’area più difficile dove sono stati conseguiti minori progressi. Inoltre, la Corte ha esaminato i risultati dell’EUPOL per tipo di attività, rilevando che l’EUPOL ha ottenuto esiti ampiamente positivi nelle attività connesse alla formazione, mentre meno positivi sono stati quelli relativi al mentoring e alla consulenza. I progetti non hanno seguito la logica del quadro di riferimento e non sono stati sufficientemente collegati ad altre attività per creare sinergie (cfr. paragrafi da 43 a 60).

Raccomandazione 3

Il SEAE e le missioni della PSDC dovrebbero lavorare insieme per migliorare ulteriormente l’efficacia di ogni attività:

Formazione

a)l’approccio «formazione del formatore» si è dimostrato valido e dovrebbe essere la modalità di formazione privilegiata in circostanze difficili, poiché garantisce l’assunzione di responsabilità da parte delle autorità locali e la sostenibilità;

b)nel rispetto dei valori dell’UE, i programmi dovrebbero tener maggiormente conto della cultura, dei costumi e della religione locali e includere esempi pratici tratti dalla vita quotidiana nel paese.

Controllo/mentoring/consulenza

c)la missione dovrebbe svolgere periodicamente una valutazione globale e sistematica dei risultati ottenuti dalle attività di guida e consulenza;

d)il processo di selezione dei destinatari delle attività di mentoring dovrebbe essere basata su una valutazione delle necessità, che dovrebbe essere adeguatamente documentata nei fascicoli relativi a tale attività. I registri al riguardo dovrebbero essere standardizzati, strutturati intorno a obiettivi intermedi corredati di scadenze precise e sistematicamente aggiornati dai mentor;

e)alla luce della rotazione regolare del personale distaccato, occorre stabilire procedure chiare e coerenti per il passaggio delle consegne, per garantire il buon proseguimento delle attività ed evitare lacune e digressioni che potrebbero compromettere il rapporto tra mentor e «allievo».

Progetti

f)nella concezione dei progetti, le missioni della PSDC dovrebbero seguire il quadro logico di riferimento, creare sinergie con le attività di mentoring e contribuire alla realizzazione degli obiettivi della missione attraverso un forte collegamento con singoli obiettivi intermedi del MIP.

87

La sostenibilità del settore della sicurezza in Afghanistan dipende dal sostegno della comunità internazionale e si trova confrontata a sfide importanti. Non sussistono ancora requisiti fondamentali per una forza di polizia sostenibile. La sostenibilità a lungo termine degli effetti della formazione e del mentoring forniti dall’EUPOL è quindi a rischio (cfr. paragrafi da 61 a 65).

Raccomandazione 4

Al fine di migliorare la sostenibilità dei risultati della missione della PSDC, il SEAE dovrebbe integrare le considerazioni sulla sostenibilità nella pianificazione operativa di tutte le attività di missione, valutando sistematicamente le necessità e le capacità locali per sostenere quanto realizzato.

88

L’EUPOL ha preparato un piano globale per ridurre gradualmente le sue attività entro la fine del 2016. Tuttavia, non è certo se le disposizioni contenute nel programma indicativo pluriennale per il periodo 2014-2020 consentiranno all’UE di far progredire quanto conseguito dall’EUPOL dopo il 2016. Vi è coordinamento tra i servizi competenti dell’UE, anche se non sono state concordate regole comuni e complete con ruoli e responsabilità chiaramente definiti. Dato il valore complessivo considerevole dei mezzi in questione, le procedure non sono sufficientemente o proattivamente coordinate dagli uffici centrali (cfr. paragrafi da 67 a 76).

Raccomandazione 5

Per garantire che le missioni della PSDC siano ritirate gradualmente e i relativi mezzi liquidati senza problemi:

a)Il SEAE e la Commissione dovrebbero elaborare una strategia globale e comune che definisca i ruoli e le responsabilità per il ridimensionamento e la cessazione delle missioni della PSDC. La strategia consentirebbe alla missione di ricevere un sostegno sufficiente dagli uffici centrali e metterebbe in evidenza le misure per mitigare i rischi specifici intrinseci al processo di ridimensionamento e di cessazione;

b)Il SEAE e la Commissione dovrebbero collaborare strettamente con le missioni della PSDC ben prima della fine del mandato, per evitare che i mezzi si accumulino e comportino rischi finanziari.

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione III, presieduta da Karel PINXTEN, Membro della Corte dei conti europea, a Lussemburgo, nella riunione del 19 maggio 2015.

Per la Corte dei conti

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Presidente

Allegati

Allegato I

Calendario dell’EUPOL

Allegato II

Impegni ed esborsi dell’EUPOL per periodo di bilancio

Periodo di bilancio
Impegni
(euro)
Esborsi al 31.12.2014
(euro)
Tasso di esecuzione

giugno 2007 - novembre 2008
43 600 000
43 099 416
99 %

dicembre 2008 - maggio 2010
81 400 000
71 056 597
87 %

giugno 2010 - luglio 2011
54 600 000
49 274 871
90 %

agosto 2011 - luglio 2012
60 500 000
51 918 127
86 %

agosto 2012 - maggio 2013
56 870 000
46 179 558
81 %

giugno 2013 - dicembre 2014
95 433 790
84 645 305
89 %

Totali
392 403 790
346 173 874
88 %

Fonte: EUPOL.

Allegato III

Fascicoli dei progetti e delle attività di mentoring dell’EUPOL sottoposti ad audit

Progetti

1
Assistenza alla polizia di prossimità — POL-14

2
Progetto Phoenix Kabul — 1.3.0.0

3
Fornitura di un sistema di sorveglianza presso il comando di polizia di Kabul — POL-13

4
Ristrutturazione dell’unità di sorveglianza — POL-8

5
Una banca dati Tashkeel autosostenibile — 1.2.2.0_26

6
Conferenza ILP — 2.1.2.0

7
Simposio sulla lotta alla corruzione — ROL-6

8
Coordinamento di un progetto su polizia e pubblici ministeri (CoPP)

9
Opuscolo relativo ai diritti dei bambini — ROL-1

10
Diritti dei bambini e dei ragazzi nelle indagini penali — PC-09

11
Aumento delle donne nelle forze di polizia afghane — POL 6

Mentoring

12
MO3 — Capo del dipartimento di indagini penali, ministero dell’Interno

13
MO1, MO2 — Comandante dell’accademia di polizia

14
MO4 — Viceministro dell’amministrazione del ministero dell’Interno

15
MO4 — Direttore dell’unità Anticorruzione (ACU) nell’Ufficio del procuratore generale

16
MO5 — Capo della divisione di diritto penale presso il dipartimento legislativo del ministero della Giustizia afghano

17
MO6 — Capo del dipartimento Diritti umani, genere e diritti dei bambini

Allegato IV

Uffici dell’EUPOL dislocati sul campo dal 2007 al 2014

Fonte: Eurostat.

Risposte della Commissione e del SEAE

Sintesi

IV

Il contesto iniziale delle istituzioni giuridiche e del sostegno internazionale era molto debole e limitato (rispetto al sostegno fornito alla polizia nazionale afghana e al ministero dell’Interno).

La formazione diretta è stata fornita soprattutto nei primi anni del mandato della missione, come pure la formazione dei formatori, che è stata anch’essa notevolmente ridotta negli ultimi anni. Da vari anni EUPOL adempie il suo mandato principalmente fornendo consulenze e tutoraggio ai suoi omologhi afghani.

Nonostante la cellula di progetto non fosse abbastanza allineata durante i primi anni della sua esistenza, il SEAE ritiene che attualmente i progetti gestiti dalla cellula di progetto della missione costituiscano un importante strumento complementare per consentire alla missione di conseguire i suoi obiettivi.

VI

EUPOL ha sostenuto fortemente l’istituzione e il funzionamento di strutture di coordinamento internazionale, come il Consiglio internazionale di coordinamento delle forze di polizia. Tuttavia non rientrava nel suo mandato riunire tutti gli attori dell’UE in un unico quadro europeo.

VII

Negli ultimi anni il sistema di rendicontazione di EUPOL è stato perfezionato e sviluppato, passando da una modalità più descrittiva a una modalità analitica. Dal 2013, la missione dispone di indicatori obiettivamente verificabili sia per i progressi da essa realizzati che per quelli della parte afghana.

IX e X

I piani di eliminazione graduale di EUPOL sono stati sviluppati il più possibile nella fase attuale, tenendo conto dei progressi previsti da parte dell’Afghanistan, nonché dell’esistenza e dell’evoluzione dei vari attori e meccanismi internazionali.

Il SEAE, in stretta cooperazione con la Commissione, responsabile della gestione finanziaria, ed EUPOL, ha esaminato in che modo ottenere i massimi vantaggi dai mezzi di EUPOL in conformità del regolamento finanziario.

Osservazioni

16

Per quanto riguarda i problemi di leadership, il capo missione era effettivamente cambiato tre volte, ma questa va considerata una circostanza eccezionale e sfortunata.

28

Il SEAE ritiene che il mandato di EUPOL fosse limitato a determinati settori (polizia civile, riforma del ministero degli Interni, giustizia penale); la missione non aveva pertanto alcun mandato relativo a un controllo complessivo (coordinamento) della riforma generale del ministero degli Interni/della polizia nazionale afghana e al relativo potenziamento. Altri attori, come la missione di addestramento NATO in Afghanistan (NTM-A), erano anch’essi pienamente legittimati a fornire sostegno alle autorità afghane nei limiti dei rispettivi mandati. Il Consiglio internazionale di coordinamento delle forze di polizia (IPCB) è stato istituito allo scopo di coordinare tutto il sostegno internazionale a favore della polizia nazionale afghana e del ministero degli Interni. Nei limiti del suo mandato, la missione coordina molto bene le sue attività con la missione di formazione della NATO in Afghanistan e con altri attori internazionali.

36

EUPOL ha elaborato e sta usando un meccanismo di monitoraggio per seguire i progressi realizzati e decidere eventuali azioni correttive, se e laddove necessarie.

40

Gli orientamenti della PSDC sono considerati «orientamenti su questioni orizzontali». Avendo individuato queste carenze, il SEAE si sta impegnando attivamente per fornire alle missioni di PSDC orientamenti orizzontali più chiari laddove ritenuto necessario.

45

Il settore della giustizia penale è in effetti sempre stato molto debole e ha ricevuto un sostegno internazionale più scarso rispetto a quello fornito alla polizia nazionale afghana e al ministero degli Interni. Fra gli esempi dei risultati ottenuti da EUPOL figurano l’elaborazione di politiche e normative basate sui diritti umani (ad esempio il codice penale e il codice di procedura penale) e l’introduzione della formazione sulla cooperazione tra polizia e magistratura, già in funzione sotto la piena responsabilità dell’Afghanistan.

48

L’istituzione dell’accademia di polizia è un buon esempio del ricorso a un approccio globale nella politica estera dell’UE (coerenza, coordinamento e complementarità).

EUPOL ha sostenuto gli istituti di formazione afghani, occupandosi di questioni come lo sviluppo di programmi di formazione ma anche la gestione e l’organizzazione dell’accademia di polizia e del centro per la gestione della criminalità, curando in particolare i collegamenti con la politica e l’organizzazione delle risorse umane della polizia nazionale afghana e sostenendo la direzione generale della formazione presso la sede centrale della polizia nazionale afghana.

L’accademia di polizia e il centro per la gestione della criminalità sono saldamente inseriti nella struttura della direzione generale della formazione e sono divenuti veri e propri istituti di formazione, estremamente efficaci: più di 13 000 studenti della polizia nazionale afghana hanno completato con successo questi corsi di formazione dalla fine del 2010.

50

Il processo di valutazione di EUPOL è migliorato dopo l’introduzione delle cosiddette revisioni intermedie (MTR) (ribattezzate revisioni trimestrali (QR) in seguito all’introduzione del piano operativo riveduto all’inizio del 2015) e delle revisioni mensili, all’inizio del 2014.

52

La missione è riuscita a mobilitare/utilizzare consiglieri/tutori conformemente ai suoi piani operativi e in accordo con gli omologhi afghani. L’analisi delle lacune nelle capacità afghane derivava dal piano operativo (basato a sua volta sulle discussioni con le autorità afghane).

53

Una delle principali difficoltà consiste nell’ottenere progressi ed effetti tangibili su questioni di livello strategico come lo sviluppo e la gestione delle risorse umane della polizia nazionale afghana o l’integrazione dei diritti umani nell’ambito della medesima (questioni che generalmente richiedono un sostegno in termini di tutoraggio/consulenza). Si potrebbero citare altri fattori esterni, come la ridefinizione delle priorità da parte afghana.

58

Il ricorso a cellule di progetto è una caratteristica relativamente nuova delle missioni civili di PSDC. Per vari motivi, le cellule di progetto non esistono in tutte le missioni, anche se sono considerate un fattore molto utile per il raggiungimento degli obiettivi delle missioni civili di PSDC. Pertanto, le missioni civili di PSDC avevano pochi riferimenti quando le prime cellule di progetto sono state create nell’ambito della loro struttura, come nel caso di EUPOL AFG. La missione ha quindi attraversato un processo di apprendimento per la gestione della sua cellula di progetto. La cellula di progetto è ora ben radicata nella missione, è garantito il coordinamento con altre componenti della missione e sono ben definite le procedure interne per garantire che i progetti proposti siano pienamente conformi agli obiettivi della missione. I progetti nell’ambito della cellula di progetto sono approvati dagli Stati membri dell’UE (RELEX) nel quadro delle discussioni annuali sul bilancio della missione.

59

Anche prima dell’introduzione delle procedure di appalto flessibili, il servizio degli strumenti di politica estera (FPI) aveva accettato la maggior parte delle richieste presentate dalla missione per svolgere procedure semplificate (procedure di negoziato con un’offerta unica) nei casi in cui normali procedure di appalto erano destinate a fallire a causa della difficile situazione del mercato locale o in cui occorreva acquistare urgentemente beni e servizi.

60

L’introduzione del ricorso generalizzato a procedure flessibili ha semplificato e accelerato l’uso della procedura negoziata con un’offerta unica, poiché la missione non aveva bisogno di ottenere un’approvazione preliminare del FPI per svolgere tali procedure.

70

La Commissione osserva che qualsiasi intervento nel settore del sostegno alla polizia afghana da finanziare a titolo dello strumento di cooperazione allo sviluppo (DCI) dovrebbe dimostrare che l’assistenza è pienamente conforme alle esigenze del comitato per l’assistenza allo sviluppo (DAC) (secondo la definizione formulata dal comitato per l’assistenza allo sviluppo dell’OCSE) e in linea con il regolamento DCI, che impone alcune limitazioni al numero di attività che possono essere finanziate e realizzate.

Nell’attuale contesto politico, gli indicatori relativi alla sicurezza rimangono i più pertinenti per il nostro sostegno alla polizia nazionale afghana a titolo dello strumento di cooperazione allo sviluppo.

Garantire una sicurezza durevole e sostenibile in Afghanistan è compito sia della polizia nazionale afghana, sia dell’esercito nazionale afghano. Rimane uno dei principali obiettivi della cooperazione dell’UE, insieme ai contributi al mantenimento e allo sviluppo della polizia nazionale afghana. Rimane inoltre una condizione preliminare affinché le autorità afghane si concentrino di più sullo sviluppo di capacità di polizia civile.

Per quanto riguarda il potenziamento delle capacità della polizia nazionale afghana in quanto forza di polizia civile (per la durata del programma indicativo pluriennale, MIP 2014-2020), il MIP ha proposto una seconda serie distinta di due indicatori relativi alle statistiche del ministero degli Interni in materia di parità tra uomini e donne e alla percentuale dei costi connessi alla sicurezza nel bilancio nazionale (compresi i dati relativi ai salari).

71

Per quanto riguarda le modalità di esecuzione del sostegno allo Stato di diritto e l’uso del fondo fiduciario per l’ordine pubblico in Afghanistan (LOFTA) per i contributi a titolo dello strumento di cooperazione allo sviluppo, la Commissione e il SEAE sottolineano che attualmente l’uso del LOFTA gestito dall’ONU rimane l’opzione preferita se è possibile concordare i necessari miglioramenti nell’attuale processo di revisione.

L’UE agisce, in questo campo, in stretta cooperazione con la comunità internazionale in generale. In linea con il Nuovo patto per un intervento negli Stati fragili, la Commissione e il SEAE ritengono che un approccio basato sul progetto non sia ottimale in termini di efficacia degli aiuti. A tempo debito, il sostegno di bilancio può diventare un’opzione che comprenda anche il sostegno allo Stato di diritto, se sono rispettate le relative condizioni e se lo consentono i rischi in termine di politica e di governance.

72

Il SEAE e la Commissione sono consapevoli delle questioni sollevate dalla Corte per quanto riguarda la riduzione e i tempi necessari per preparare la riduzione dell’organico e la chiusura della missione, e seguono attentamente il processo di riduzione. La riduzione è preceduta dalla preparazione del bilancio per il periodo in cui sarà attuata, e ciò vale anche per la fase di liquidazione. Anche se per ora non è stato presentato un piano ufficiale di riduzione o chiusura, i suoi principali elementi, in particolare quelle dotati di un’incidenza finanziaria, sono discussi e concordati con la missione durante la preparazione del bilancio.

Il SEAE e la Commissione prevedono di elaborare orientamenti sulla riduzione dell’organico.

73

Le missioni sono entità delegate incaricate di agire in gestione indiretta; pertanto, pur riconoscendo che ciò non riflette l’effettivo valore dell’organico, la Commissione non obbliga la missione a riferire su tale valore, ma solo a informarla delle attrezzature acquistate e dei cambiamenti dell’inventario.

74

La missione sta trasferendo ed eliminando i veicoli corazzati in eccesso: 13 di essi saranno trasferiti alla missione di PSDC di Kiev, Ucraina.

Il trasferimento di veicoli corazzati in eccesso potrebbe essere facilitato in futuro se il ruolo del deposito permanente della PSDC fosse ampliato per includere la logistica connessa al rilevamento, alla rimessa a nuovo e al riutilizzo di veicoli corazzati (e altre attrezzature) in eccesso.

76

Uno dei compiti essenziali del progettato centro comune di servizi (piattaforma di sostegno alla missione) sarà l’elaborazione di regole e linee guida generali.

Conclusioni e raccomandazioni

78

Il tutoraggio, la consulenza e la formazione sono altrettanti metodi / strumenti per realizzare obiettivi specifici. Nell’ultima fase della missione, valutare i risultati ottenuti da EUPOL separando le attività di «formazione» da quelle di «tutoraggio/consulenza» non è il metodo più appropriato. Nella maggior parte dei casi, tutti questi diversi strumenti sono usati parallelamente per sostenere gli omologhi a livello locale. Negli ultimi anni della missione, per fornire questo sostegno sono stati per lo più utilizzati il tutoraggio e la consulenza, mentre la formazione (per lo più formazione diretta) lo è stata in misura minore, e negli ultimi anni non lo è stata affatto. La maggior parte dei risultati ottenuti nell’ambito di LO1, LO2 e LO3 negli ultimi anni sono dovuti esclusivamente alle attività di tutoraggio e consulenza di EUPOL.

Anche se talvolta limitati per dimensioni e portata, i progetti (realizzati dalla cellula di progetto della missione) hanno contribuito notevolmente a rafforzare le altre attività della missione.

Raccomandazione 1

Il SEAE accetta questa raccomandazione. I contributi degli Stati membri hanno un’incidenza enorme sull’attuazione e sulla continuità della missione in quanto l’attuale sistema si basa principalmente sulla costituzione della forza da parte degli Stati membri.

Sotto questo aspetto, il SEAE ritiene che si possano studiare metodi per consentire una maggiore flessibilità nella pubblicazione di posti vacanti, in particolare per il personale distaccato/a contratto.

82

A parere del SEAE, gli Stati membri non prevedevano che EUPOL riunisse tutti gli attori dell’UE in un quadro europeo unico al momento dell’istituzione di EUPOL AFG. Tuttavia, EUPOL ha fortemente sostenuto l’istituzione e il coordinamento di strutture di coordinamento internazionali, come il Consiglio internazionale di coordinamento delle forze di polizia.

Raccomandazione 2 a)

Il SEAE e la Commissione accettano questa raccomandazione. Questo accade già per alcuni aspetti del pre-schieramento. Il SEAE sta svolgendo ulteriori attività in materia. Occorre tuttavia affrontare alcuni aspetti legali e finanziari, il quanto i costi per la formazione pre-schieramento possono essere ammessi a titolo del bilancio PESC soltanto per il personale che fa già parte della missione. Altrimenti lo Stato di invio pagherebbe per il personale distaccato, mentre non sarebbe possibile pagare il personale assunto ma che non ha ancora un contratto per la missione.

Raccomandazione 2 b)

Il SEAE e la Commissione accettano questa raccomandazione. Ciò accade già per alcuni di questi soggetti. Il SEAE sta svolgendo ulteriori attività su argomenti aggiuntivi.

Inoltre, le lezioni apprese sono una parte fondamentale dello svolgimento di operazioni condotte dal CPCC. Esse sono condivise con altri servizi del SEAE, con la Commissione e con gli Stati membri e hanno già dimostrato il loro valore aggiunto per il miglioramento delle missioni.

Per quanto riguarda le linee guida amministrative in uso, il SEAE e la Commissione stanno continuando a lavorare quotidianamente per renderle più utili e rispondenti alle concrete esigenze della missione in loco.

Il progettato centro comune di servizi (cellula di sostegno della missione), sotto la sorveglianza del SEAE e della Commissione, redigerà linee guida complessive sui finanziamenti, sulla contabilità e sulla gestione dell’organico.

Raccomandazione 2 c)

Il SEAE e la Commissione accettano questa raccomandazione.

In seguito al completamento dell’analisi dei costi e benefici svolta nel 2013 e alle discussioni svolte nell’ambito del gruppo di lavoro di RELEX, si attende ora una decisione sulla creazione di un centro comune di servizi a uso delle missioni civili di PSDC.

La gestione dell’organico delle missioni in corso potrebbe essere agevolata in futuro se il ruolo del deposito permanente della PSDC fosse ampliato per comprendere la logistica connessa al rilevamento, alla rimessa a nuovo e al riutilizzo delle attrezzature in eccesso. Il funzionamento e il ruolo del deposito permanente della PSDC sono attualmente oggetto di riesame e una delle prospettive consiste nell’ampliare il suo ruolo, includendovi la gestione di tutta la logistica relativa all’immagazzinaggio e/o al reimpiego di attrezzature in eccesso provenienti da missioni che si stanno riducendo o stanno chiudendo.

86

Per quanto riguarda il risultato della missione nell’ambito della linea operativa 3, il SEAE ritiene che si registrino anche miglioramenti. Il mandato di EUPOL e i risultati conseguiti possono essere giudicati solo alla luce dei progressi compiuti dall’Afghanistan nei settori coperti dal mandato della missione.

Riguardo alla valutazione dei risultati conseguiti dalla missione per «tipo di attività» (monitoraggio, tutoraggio e consulenza da un lato e «formazione» dall’altro), si veda la risposta del SEAE al punto 78.

Per quanto riguarda i progetti svolti nell’ambito della cellula di progetto, anche se sono state effettivamente individuate delle lacune nei primi anni del mandato della missione, attualmente esistono meccanismi più strutturati per consentire un maggiore allineamento dei progetti con le attività e gli obiettivi previsti dalla missione.

Raccomandazione 3 a)

Il SEAE accetta questa raccomandazione.

Il sistema di formazione dei formatori è adatto per alcuni aspetti (per creare una capacità di formazione iniziale a livello locale), ma va considerato soltanto un elemento (iniziale) del metodo necessario per aiutare le autorità locali a creare/professionalizzare le loro capacità di formazione. Solo un sostegno sotto forma di consulenza e tutoraggio su aspetti più strutturali dello sviluppo delle capacità di formazione (realizzato da EUPOL) potrebbe avere un effetto sostenibile.

Raccomandazione 3 b)

Il SEAE accetta questa raccomandazione.

Il SEAE ritiene che i programmi sviluppati da EUPOL abbiano tenuto conto della cultura locale nella misura del possibile. Tuttavia in alcune occasioni le controparti locali non avevano intenzione di utilizzare alcuni (aspetti dei) programmi elaborati con il sostegno della missione. Questi (aspetti dei) programmi erano tuttavia giustamente considerati cruciali dal punto di vista della missione/dell’UE in quanto riguardavano valori essenziali dell’UE relativi ai diritti umani, alla corruzione ecc.

Raccomandazione 3 c)

Il SEAE accetta questa raccomandazione. Tale valutazione è attualmente svolta dalla missione.

Raccomandazione 3 d)

Il SEAE accetta questa raccomandazione. Per EUPOL tale valutazione è stata condotta nel quadro dell’ultimo mandato della missione. I manuali di tutoraggio sono stati standardizzati, meglio strutturati e aggiornati dalla missione.

Raccomandazione 3 e)

Il SEAE e la Commissione accettano questa raccomandazione. Saranno anche esplorati modi per aprire maggiori possibilità di creare periodi di transizione tra il personale in arrivo e quello in partenza.

Raccomandazione 3 f)

Il SEAE accetta questa raccomandazione. Per EUPOL i progetti svolti nell’ambito della cellula di progetto sono ora pienamente integrati nel piano di attuazione della missione, grazie all’introduzione di una procedura interna alla missione più rigorosa che garantisce la coerenza con le attività operative della missione.

Raccomandazione 4

Il SEAE accetta questa raccomandazione.

Il SEAE ritiene che gli aspetti relativi alla sostenibilità siano già compresi nella pianificazione operativa delle attività della missione, in quanto tutte le attività della missione sono destinate a rafforzare le attività delle controparti locali portandole a un livello in cui siano sufficienti a svilupparsi ulteriormente in modo sostenibile.

Se la valutazione della missione giunge alla conclusione che le capacità locali non sono abbastanza forti, e qualora il mandato della missione stia per scadere, la missione, tramite il suo piano operativo, interviene attivamente per individuare altri attori (internazionali/locali) che possano fornire sostegno di follow-up alle controparti locali ove necessario, sulla base dei risultati conseguiti dalla missione.

Raccomandazione 5 a)

Il SEAE e la Commissione accettano la raccomandazione. Come già fatto in passato per precedenti missioni, il SEAE e la Commissione hanno lavorato in stretto coordinamento con EUPOL per due anni, ossia con un ampio anticipo rispetto alla fine del mandato, per preparare la fase di liquidazione nel modo più adeguato, tenendo conto delle sfide e della complessità della situazione afghana.

La Commissione e il SEAE prevedono di elaborare insieme orientamenti per la riduzione dell’organico delle missioni.

Per quanto riguarda la chiusura delle missioni, la Commissione ha già emanato istruzioni in materia.

Raccomandazione 5 b)

Il SEAE e la Commissione accettano la raccomandazione. Si veda anche la risposta alla raccomandazione 5 a).

QJ-AB-15-007-IT-E  ISSN 1977-5709

Nel valutare EUPOL Afghanistan, una missione civile della politica di sicurezza e di difesa comune (PSDC), la Corte ha constatato che EUPOL è stata parzialmente efficace nell’adempiere il proprio mandato. Anche se tale situazione è in parte imputabile a fattori esterni, altre carenze sono attribuibili proprio all’EUPOL.

La Corte formula una serie di raccomandazioni applicabili non solo ad EUPOL Afghanistan, ma anche ad altre missioni della PSDC, al fine di migliorare l’efficacia e la sostenibilità delle realizzazioni ottenute.