EUROPESE REKENKAMER

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxemburg

LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1

E-mail: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).

Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2015

Print | ISBN 978-92-872-2525-2 | ISSN 1831-0915 | doi:10.2865/71225 | QJ-AB-15-007-NL-C
PDF | ISBN 978-92-872-2511-5 | ISSN 1977-575X | doi:10.2865/902595 | QJ-AB-15-007-NL-N
EPUB | ISBN 978-92-872-2473-6 | ISSN 1977-575X | doi:10.2865/229166 | QJ-AB-15-007-NL-E

© Europese Unie, 2015

Overneming met bronvermelding toegestaan.

Voor gebruik of reproductie van figuur 1 is rechtstreekse toestemming van de auteursrechthouder vereist.

WAAR ZIJN EU-PUBLICATIES VERKRIJGBAAR?

Gratis publicaties:

•één exemplaar:
via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•meerdere exemplaren of posters/kaarten:
bij de vertegenwoordigingen van de Europese Unie (http://ec.europa.eu/represent_nl.htm),
bij de delegaties in niet-EU-landen (http://eeas.europa.eu/delegations/index_nl.htm),
door contact op te nemen met Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_nl.htm),
door te bellen naar 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis in de hele Europese Unie) (*).

(*)De informatie wordt gratis verstrekt en bellen is doorgaans gratis, maar sommige operatoren, telefooncellen of hotels kunnen kosten aanrekenen.

Betaalde publicaties:

•via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

NL
2015

nr. 07

Speciaal verslag

De politiemissie van
de EU in Afghanistan:
gemengde resultaten

(uitgebracht krachtens artikel 287, lid 4, tweede alinea, VWEU)

Controleteam

In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar doelmatigheids- en nalevingsgerichte controles van specifieke begrotingsterreinen of beheersthema’s uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken zorgt de ERK dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de doelmatigheid of de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten en uitgaven, verwachte ontwikkelingen en politieke en publieke belangststelling.

Deze doelmatigheidscontrole werd verricht door controlekamer III — onder leiding van ERK-lid Karel Pinxten — die is gespecialiseerd in het uitgaventerrein externe maatregelen. De controle werd geleid door ERK-lid Hans Gustaf Wessberg, ondersteund door Sabine Hiernaux-Fritsch en Fabrice Mercade, eenheidshoofden, Peter Eklund, kabinetschef van de heer Wessberg, Nikolaos Zompolas, teamleider en Emmanuel-Douglas Hellinakis, attaché in het kabinet van de heer Wessberg.

Van links naar rechts: F. Mercade, eenheidshoofd, ERK-lid H. G. Wessberg, S. Hiernaux-Fritsch, eenheidshoofd, P. Eklund, kabinetschef van de heer Wessberg, N. Zompolas, teamleider en E.-D. Hellinakis, attaché in het kabinet van de heer Wessberg.

Inhoud

Lijst van termen en afkortingen

Samenvatting

Inleiding

Reikwijdte en aanpak van de controle

Opmerkingen

Een relevant mandaat, maar een problematische start

Vorm geven aan EUPOL

Problemen bij het inzetten

Problemen bij de coördinatie van internationale inspanningen

Een Europese inspanning, maar geen overkoepelende Europese aanpak

Ondanks de inspanningen van de missie was de ruimte van EUPOL om belangrijke actoren te beïnvloeden beperkt

De ondersteunende diensten en begeleiding door het hoofdkantoor zijn in de loop der tijd verbeterd

De capaciteiten op het gebied van planning en verslaglegging zijn verbeterd, maar tekortkomingen blijven bestaan

De ondersteunende diensten en begeleiding door het hoofdkantoor: de gebreken worden aangepakt

EUPOLs voetafdruk: lokaal succes, maar algemene zorgen over duurzaamheid

Voor twee van de drie actielijnen waren verbeteringen duidelijker waar te nemen

EUPOLs inspanningen op het gebied van opleiding waren grotendeels succesvol, maar dit geldt in mindere mate voor mentoring en advies; projecten hebben weinig bijgedragen tot de doelstellingen van de missie

De voorwaarden voor het bestendigen van de tot nu toe behaalde resultaten ontbreken nog

De nalatenschap van EUPOL: uitfasering — Wat is de volgende stap?

De planning van de exitstrategie is vergevorderd, maar er moet verder aan worden gewerkt

Liquidatie: er is een gecoördineerde en gestructureerde aanpak nodig

Conclusies en aanbevelingen

Bijlage I | — | Tijdlijn EUPOL
Bijlage II | — | Vastleggingen en uitbetalingen van EUPOL per begrotingsperiode
Bijlage III | — | De beoordeelde projectdossiers en dossiers over activiteiten op het gebied van mentoring van EUPOL
Bijlage IV | — | Veldkantoren van EUPOL van 2007 tot 2014

De antwoorden van de Commissie en van de EDEO

Lijst van termen en afkortingen

Adviseren: Overdracht van kennis/het bieden van ondersteuning op korte termijn aan een groep, gericht op het vinden van oplossingen voor specifieke problemen en het ontwikkelen van projecten binnen een bepaald tijdsbestek (bron: EUPOLs handboek voor mentoring, april 2013).

Civcom: Het Comité voor de civiele aspecten van crisisbeheersing (Committee for Civilian Aspects of Crisis Management) is een door de Raad ingesteld adviesorgaan dat het PVC informatie verstrekt, aanbevelingen doet en advies geeft over de civiele aspecten van crisisbeheersing.

CMPD: Het directoraat Crisisbeheersing en Planning (Crisis Management and Planning Directorate) is de afdeling van de EDEO die primair verantwoordelijk is voor de politieke en strategische planning van het GVDB. Het is verantwoordelijk voor het opstellen van de strategische en voorafgaande planning van nieuwe GVDB-missies en de strategische evaluaties van bestaande GVDB-missies.

Conops: Het operatieconcept (Concept of Operations) is een planningsdocument waarin de politieke wil wordt omgezet in sturing en richtsnoeren door aan te geven welke actie er nodig is om een missie te volbrengen.

CPCC: Het civiel plannings- en uitvoeringsvermogen (Civilian Planning and Conduct Capability) is de afdeling van de EDEO die de civiele operationele commandant (ook de CPCC-directeur) ondersteunt bij de uitvoering van zijn/haar taken met betrekking tot de operationele planning en de uitvoering van civiele GVDB-missies.

GVDB: Gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid, voorheen bekend als Europees veiligheids- en defensiebeleid (EVDB). Werd het GVDB met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon.

EDEO: Europese Dienst voor extern optreden.

EGF: Europees Gendarmeriekorps (European Gendarmerie Force).

SVEU: Speciaal vertegenwoordiger van de Europese Unie.

FPI: De dienst Instrumenten voor het buitenlands beleid (Service for Foreign Policy Instruments) is een afdeling van de Commissie die rechtstreeks rapporteert aan de hoge vertegenwoordiger van de Europese Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid. De FPI beheert onder andere de uitgaven voor acties die zijn uitgevoerd in het kader van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid — met inbegrip van civiele GVDB-missies — en het stabiliteitsinstrument.

GPPT: Projectteam van de Duitse politie (German Police Project Team) in Afghanistan.

Hoofdkantoor: De diensten van de EDEO en de Commissie in Brussel.

IPCB: Internationale politiecoördinatieraad van Afghanistan (International Police Coordination Board of Afghanistan).

ISAF: De Internationale strijdmacht voor bijstand aan de veiligheid (International Security Assistance Force) maakt deel uit van de gecombineerde internationale inzet waarvoor de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties een mandaat gaf. Zij zette zich in om ervoor te zorgen dat er werd voldaan aan de voorwaarden waaronder de Afghaanse regering in het hele land haar autoriteit kon uitoefenen.

LOFTA: Trustfonds voor de openbare orde in Afghanistan (Law and Order Trust Fund Afghanistan).

MIP: Missie-uitvoeringsplan (Mission implementation plan).

Mentoring: Gestructureerde kennisoverdracht, idealiter op basis van vertrouwen en wederzijds respect, tussen personen in een mentorschapsrelatie, gericht op het bereiken van individuele en/of organisatorische veranderingen in overeenstemming met een strategie die en/of een plan dat op meerdere niveaus is vastgesteld — strategisch, operationeel en tactisch (bron: EUPOLs handboek voor mentoring, april 2013).

Monitoring: Het observeren en beoordelen van en rapporteren over de prestaties van relevante instellingen en het personeel daarvan. (Bron: EUPOLs handboek voor mentoring, april 2013).

NAVO: Noord-Atlantische Verdragsorganisatie.

NTM-A: NAVO-trainingsmissie in Afghanistan.

Oplan: Het operationeel plan is een document waarin de operationele details verder worden uitgewerkt, die nodig zijn om de in het Conops beschreven doelstellingen ten uitvoer te brengen.

PVC: Politiek en Veiligheidscomité. Overeenkomstig artikel 38 van het Verdrag betreffende de Europese Unie oefent het PVC, onder de verantwoordelijkheid van de Raad en de hoge vertegenwoordiger, de politieke controle en de strategische leiding van crisisbeheersingsoperaties uit.

Tashkeel: Een document/structuur/systeem waarin alle functies en rangen van het personeel worden beschreven.

Samenvatting

I

Nadat het talibanregime ten val was gebracht, verplichtten de Europese Unie (EU) en haar lidstaten zich ertoe de Afghaanse regering te ondersteunen bij de opbouw van een robuuster kader voor de rechtsstaat in het land. De politiemissie van de Europese Unie in Afghanistan (EUPOL) is een civiele missie die in 2007 werd opgezet in het kader van het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid van de EU (GVDB) en erop is gericht een bijdrage te leveren aan het opbouwen van een duurzame en doeltreffende civiele politiemacht die onder de verantwoordelijkheid van Afghanistan valt.

II

De Rekenkamer heeft beoordeeld of EUPOL Afghanistan doeltreffend is geweest bij de tenuitvoerlegging van haar mandaat. De controle was erop gericht te beoordelen of EUPOL goed gepland en gecoördineerd was, of zij adequate operationele steun en begeleiding heeft ontvangen, of EUPOL heeft bijgedragen tot de voortgang bij de Afghaanse nationale politie en tot slot of de uitfasering van EUPOL op adequate wijze is voorbereid. De controle besloeg de periode vanaf de start van EUPOL tot en met eind 2014, waarbij de focus vooral op haar activiteiten na 2012 lag.

III

De EU is erin geslaagd in Afghanistan een Europese civiele politiemissie op te zetten in een bijzonder onveilige omgeving en onder moeilijke omstandigheden. Na een moeizame start heeft EUPOL stap voor stap de erkenning van andere actoren gewonnen voor haar expertise en voor de significante bijdrage die zij heeft geleverd tot de lopende hervorming van het politieapparaat.

IV

De Rekenkamer heeft geconstateerd dat EUPOL Afghanistan ten dele doeltreffend is geweest bij de tenuitvoerlegging van haar mandaat. Voor twee van de drie belangrijkste actielijnen van EUPOL waren verbeteringen duidelijker waar te nemen. De Rekenkamer heeft ook onderzocht welke resultaten EUPOL heeft behaald per type activiteit en zij heeft ontdekt dat EUPOLs activiteiten op het gebied van opleiding grotendeels succesvol waren, maar dat dit in mindere mate geldt voor mentoring en advies. Projecten hebben een beperkte bijdrage geleverd tot de doelstellingen van de missie. Hoewel externe factoren wellicht kunnen worden aangewezen als oorzaak voor sommige van deze tekortkomingen, kunnen andere daarvan aan EUPOL zelf worden toegerekend.

V

Met betrekking tot de planning van EUPOL kan worden opgemerkt dat het besluit van de Raad om de missie te starten is voorafgegaan door een grondige analyse van de Afghaanse behoeften. Uit de controle is gebleken dat de doelstellingen van EUPOL meerwaarde opleveren omdat zij zijn toegespitst op opleiding op strategisch niveau en advies op het gebied van ordehandhaving, waarbij een koppeling bestaat met de rechtsstaat in ruimere zin via het werk van andere internationale actoren. Het was echter gecompliceerd om EUPOL in te zetten en het kostte aanzienlijk veel tijd voordat de missie een bepaald niveau van personele bezetting had bereikt, hoofdzakelijk ten gevolge van de moeilijke operationele omstandigheden en vanwege wervings- en logistieke problemen.

VI

Wat betreft de coördinatie, is EUPOL er niet in geslaagd om alle Europese actoren binnen één Europees kader bijeen te brengen ter verbetering van de Afghaanse ordehandhaving, maar zij heeft de samenwerking met de EU-lidstaten ter plaatse verbeterd en werkelijk gepoogd internationale samenwerking te bevorderen.

VII

Met betrekking tot de steun en begeleiding door het hoofdkantoor heeft de Rekenkamer vastgesteld dat de EU-lidstaten en de EDEO het mandaat van EUPOL regelmatig hebben aangepast in overeenstemming met de veranderende prioriteiten en de situatie ter plaatse. De verslaglegging van EUPOL voldoet aan de basale verantwoordingseisen, maar is voor het grootste deel beschrijvend van aard en onvoldoende gericht op de behaalde resultaten en de toegevoegde waarde. De ondersteuning door het hoofdkantoor was over het algemeen relevant en nuttig, maar de begeleiding moet meer gedetailleerd worden om aan de specifieke operationele behoeften van de missie te kunnen voldoen. Er wordt op dit moment aan de verbetering van de begeleiding gewerkt en de mogelijkheid van een verdere centralisatie van bepaalde functies wordt onderzocht op basis van de kosten-batenverhouding.

VIII

Met betrekking tot de behaalde resultaten en de duurzaamheid daarvan heeft EUPOL de Afghaanse nationale politie geholpen het vertrouwen van het publiek te winnen door de invoering van grondbeginselen van civiele ordehandhaving te ondersteunen. Desondanks hebben politie en justitie nog steeds te kampen met systeemgebreken. De duurzaamheid van de resultaten van EUPOL op de lange termijn en die van het Afghaanse politieapparaat in het algemeen lopen gevaar, omdat zij grotendeels afhankelijk zijn van de bereidheid van de Afghaanse autoriteiten om de verantwoordelijkheid voor de resultaten op zich te nemen, van de veiligheidssituatie en van de financiering door de EU en andere internationale belanghebbenden.

IX

Tot slot hebben EUPOL en de Europese dienst voor extern optreden (EDEO), met betrekking tot de uitfasering, een plan opgesteld om de activiteiten van EUPOL af te bouwen tegen het einde van 2016, waarbij er echter zorgen blijven bestaan over de vragen hoe de EU kan voortbouwen op de resultaten van EUPOL en of de maximale waarde wordt verkregen uit de overdracht van de uitrusting van de missie.

X

De aanbevelingen van de Rekenkamer zijn niet alleen van toepassing op de EUPOL-missie in Afghanistan, maar hebben ook betrekking op de opzet, inzet en algemene aspecten ter verbetering van de voorbereidende maatregelen en ondersteunende diensten voor toekomstige GVDB-missies. Zij omvatten daarnaast praktische maatregelen ter verbetering van de doeltreffendheid van elk type activiteit, maatregelen ter verbetering van de duurzaamheid van de resultaten van GVDB-missies, en de voorbereiding van een algemene strategie ter beperking van de risico’s die zijn verbonden aan de inkrimping en afsluiting van missies en de overdracht van de uitrusting van de missie.

Inleiding

01

Nadat in 2001 het talibanregime ten val was gebracht, namen Afghaanse vertegenwoordigers deel aan de VN-onderhandelingen in Bonn om besluiten te nemen over een plan voor het bestuur van het land. Deze onderhandelingen resulteerden in het akkoord van Bonn¹ waarbij een interimbestuur voor Afghanistan werd ingesteld en werd opgeroepen tot de inzet van een internationale strijdmacht² ter ondersteuning van het Afghaanse bestuur bij de handhaving van de veiligheid in Kaboel en de omliggende gebieden (zie bijlage I).

02

Tijdens de G8-conferentie³ in Geneve in april 2002 stelde een vergadering van internationale donoren een hervormingsprogramma vast op basis van een „lead nation framework” (leidendenatiekader) dat hoofdzakelijk bedoeld was voor de aanpak van veiligheidsvraagstukken. Binnen dit kader werd de veiligheidssector opgedeeld in vijf pijlers, waarbij vijf leidende naties de opdracht kregen om toe te zien op de hervormingen van iedere pijler en om deze te ondersteunen. De vijf leidende naties waren Duitsland (verantwoordelijk voor ordehandhaving), Japan (ontwapening, demilitarisatie en re-integratie), Italië (justitie), het Verenigd Koninkrijk (de strijd tegen drugs) en de Verenigde Staten (het leger). In dit verband startte het projectkantoor van de Duitse politie zijn werkzaamheden in april 2002. Het kader was bedoeld om voor een verdeling van de lasten te zorgen, maar er bestond geen mechanisme voor een overkoepelende en gecoördineerde aanpak van de inspanningen van de internationale gemeenschap ten behoeve van de hervorming van de veiligheidssector.

03

Tegen 2005 was de „leidendenatieaanpak” afgezwakt en had de Internationale strijdmacht voor bijstand aan de veiligheid (ISAF) binnen de internationale gemeenschap de facto de leiding over de ontwikkeling van de veiligheidssector in Afghanistan. In een gezamenlijke verklaring⁴ verplichtten de EU en haar lidstaten zich ertoe de Afghaanse regering te ondersteunen bij de opbouw van een robuuster kader voor de rechtsstaat in het land (zie figuur 1).

Figuur 1

Kaart van Afghanistan

04

Het Afghanistan Compact van 2006 dat werd gelanceerd op de Conferentie van Londen van 2006 voorzag in een nieuw kader voor de samenwerking tussen de gekozen regering van Afghanistan en de internationale gemeenschap. In deze context werd er in het najaar van 2006 een gezamenlijke evaluatiemissie van de EU uitgevoerd ter beoordeling van de Afghaanse behoeften op het gebied van de sector rechtsstaat. Deze werd in november 2006 gevolgd door een onderzoeksmissie waarbij een voorstel werd gedaan voor een gemeenschappelijke EU-interventie, geconstrueerd rond een strategische aanpak voor de opbouw van een functionerende nationale politiemacht met bevoegdheid in het hele land. Dit voorstel werd gesteund door de Afghaanse regering die op 16 mei 2007 een brief stuurde waarin zij de EU verzocht een politiemissie te starten (zie tekstvak 1).

Tekstvak 1

GVDB-missies

Het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid (GVDB) stelt de EU in staat een leidinggevende rol op zich te nemen bij vredeshandhavingsoperaties, conflictpreventie en het vergroten van de internationale veiligheid. Het is onderdeel van de alomvattende aanpak van de EU op het gebied van crisismanagement, die op civiele en militaire middelen steunt.

Er bestaan twee typen GVDB-missies: civiele missies, die worden gefinancierd uit de begroting van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB), en militaire missies die worden gefinancierd door de lidstaten. Civiele GVDB-missies verschillen qua reikwijdte (ordehandhaving, monitoring, hervorming van het gerechtelijk apparaat of van de veiligheidssector), aard (uitvoerend of niet-uitvoerend) en omvang.

Aan het einde van 2014 had de EU in totaal 32 GVDB-missies ontplooid; 16 daarvan waren voltooid en afgesloten en 16 liepen nog (11 civiele en 5 militaire missies).

05

Op 30 mei 2007 besloot de Raad tot de totstandbrenging van de politiemissie van de Europese Unie in Afghanistan⁵ (EUPOL). Het was de bedoeling dat EUPOL zou voortbouwen op de inspanningen van het projectkantoor van de Duitse Politie en dat zij zich zou inspannen voor een harmonisatie van de wijzen van aanpak en de inspanningen van de verschillende partners die betrokken waren bij de politiehervorming. Het doel was een bijdrage te leveren tot de totstandbrenging van een duurzame en doeltreffende civiele politiestructuur onder Afrikaanse leiding, die voor een passende interactie met het strafrechtsysteem in ruimere zin zou zorgen (zie tekstvak 2).

Tekstvak 2

EUPOL

EUPOL ging met haar werkzaamheden van start op 15 juni 2007. Het betreft een civiele GVDB-missie ter ondersteuning van de hervormingsinspanningen van de Afghaanse regering ten behoeve van de opbouw van een verbeterd civiel politieapparaat dat opereert binnen het kader van de rechtsstaat en met respect voor de mensenrechten.

De civiele operationele commandant, die ook de directeur is van het civiel plannings- en uitvoeringsvermogen (CPCC), is belast met de commandovoering en de controle op strategisch niveau onder de politieke controle en de strategische leiding van het Politiek en Veiligheidscomité. Het hoofd van de missie heeft de operationele leiding over EUPOL en draagt zorg voor het dagelijks beheer.

De activiteiten van EUPOL Afghanistan worden in principe uitgevoerd door politiefunctionarissen en rechtsstaatdeskundigen uit lidstaten van de EU, alsmede door gecontracteerde internationale experts en lokaal personeel. De missie verricht haar werk door middel van opleiding, mentoring, advisering en monitoring van de hogere bestuurslagen van de betrokken Afghaanse instellingen (het ministerie van Binnenlandse Zaken, de Afghaanse nationale politie, het ministerie van Justitie en het openbaar ministerie). De missie heeft ook een aantal projecten uitgevoerd.

EUPOL Afghanistan voert haar mandaat uit aan de hand van drie actielijnen:

οactielijn 1: verdere institutionele hervorming van het ministerie van Binnenlandse Zaken;

οactielijn 2: professionalisering van de Afghaanse nationale politie;

οactielijn 3: koppelingen ontwikkelen tussen de nationale politie en het algemeen justitieel systeem.

Op het moment van de controle tegen het einde van 2014 voerde EUPOL acties uit in Kaboel, Herat en Mazar-e Sharif.

06

De totale kosten van EUPOL over de periode mei 2007 tot december 2014 beliepen bijna 400 miljoen euro. De kosten in verband met beveiliging waren goed voor bijna een derde van dat bedrag⁶ (zie ook bijlage II).

1Het akkoord houdende de voorlopige regelingen die in Afghanistan van toepassing zijn in afwachting van het herstel van permanente staatsinstellingen, Bonn, 5 december 2001.

2In reactie hierop werd bij Resolutie 1386 van de VN-Veiligheidsraad van 20 december 2001 toestemming verleend voor de creatie van een Internationale strijdmacht voor bijstand aan de veiligheid. In 2011 hadden 25 EU-lidstaten ongeveer 33 000 troepen uitgezonden in ISAF-verband.

3De G8 is de benaming van een forum van de regeringen van een groep van acht toonaangevende geavanceerde economieën (Canada, Frankrijk, Duitsland, Italië, Japan, Rusland, het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten) en de Europese Commissie.

4Gezamenlijke verklaring van de EU „Op weg naar een nieuw partnerschap tussen de EU en Afghanistan”, 16 november 2005.

5Gemeenschappelijk Optreden 2007/369/GBVB van de Raad van 30 mei 2007 inzake de totstandbrenging van de politiemissie van de Europese Unie in Afghanistan (EUPOL Afghanistan) (PB L 139 van 31.5.2007, blz. 33).

6Dit bedrag is inclusief alle vastleggingen tot aan het einde van 2014, en is dus exclusief de recentste vastlegging van 57,75 miljoen euro voor 2015 (Besluit 2014/922/GBVB van de Raad van 17 december 2014 tot wijziging en verlenging van Besluit 2010/279/GBVB over de politiemissie van de Europese Unie in Afghanistan (EUPOL Afghanistan) (PB L 363 van 18.12.2014, blz. 152)). De Raad heeft goedkeuring verleend aan tien financieringsbesluiten (en verlengingen van financieringsbesluiten) ten bedrage van 392,4 miljoen euro aan vastleggingen en respectieve betalingen van 346,2 miljoen euro. De personeelskosten (voor gedetacheerde personeelsleden, internationale arbeidscontractanten en ongeveer 200 lokale personeelsleden) vertegenwoordigen ongeveer 43 % van de EUPOL-begroting terwijl de kosten voor de beveiliging van personeel en gebouwen 28 % vertegenwoordigen.

Reikwijdte en aanpak van de controle

07

De Rekenkamer heeft beoordeeld of EUPOL Afghanistan doeltreffend is geweest bij de tenuitvoerlegging van haar mandaat. De controle was gericht op de volgende vragen:

a)Waren de planning en opzet van EUPOL goed?

b)Was de coördinatie van EUPOL met de lidstaten, andere internationale belanghebbenden en de Afghaanse autoriteiten goed?

c)Heeft EUPOL, gezien haar mandaat, adequate operationele steun en begeleiding ontvangen?

d)Heeft EUPOL een bijdrage geleverd tot de voortgang bij de Afghaanse nationale politie en is het waarschijnlijk dat deze resultaten duurzaam zijn?

e)Is de uitfasering van EUPOL op adequate wijze voorbereid?

08

De controle besloeg de periode vanaf de start van EUPOL in 2007 tot en met het einde van 2014. De focus van de controle lag vooral op de activiteiten van EUPOL na 2012.

09

De controle werd verricht tussen juli en december 2014. De Rekenkamer verzamelde op verschillende manieren controle-informatie voor haar beoordeling:

a)een analyse van documentatie en literatuuronderzoek;

b)een controlebezoek ter plaatse in Kaboel in september 2014 om bewijsstukken te onderzoeken, om de procedures en systemen van EUPOL te evalueren en tot slot om gesprekken te voeren met agenten van de nationale politie, medewerkers van de ministeries van Binnenlandse Zaken en Justitie, EUPOL-personeel (inclusief opleiders en mentoren), de speciaal vertegenwoordiger van de EU in Afghanistan (SVEU), medewerkers van de EU-delegatie in Kaboel, ISAF- en NAVO-personeel, de internationale politiecoördinatieraad van Afghanistan (IPCB), het Ontwikkelingsprogramma van de Verenigde Naties (UNDP) in Kaboel en zes EU-vertegenwoordigingen in Afghanistan⁷;

c)gesprekken met belangrijke medewerkers van het civiel plannings- en uitvoeringsvermogen (CPCC), het directoraat Crisisbeheersing en planning (CMPD), de dienst Instrumenten Buitenlands Beleid (FPI), de ambtenaren voor het geografische gebied van de EDEO en de Commissie; ook werden er gesprekken gevoerd met vertegenwoordigers van vijf lidstaten⁸ die deelnemen in het Comité voor de civiele aspecten van crisisbeheersing (Civcom) en, tot slot, NAVO-personeel;

d)evaluatie van een steekproef van zes monitorings-, mentorings- en adviesactiviteiten en elf projecten die werden gepland en uitgevoerd tussen 2011 en 2014 (zie bijlage III).

7Vertegenwoordigers (ambassadeurs of hoofden van de missies) van Frankrijk, Duitsland, Italië, Nederland, Zweden en het Verenigd Koninkrijk.

8Vertegenwoordigers van Duitsland, Italië, Nederland en het Verenigd Koninkrijk en de voorzitter van het Civcom.

Opmerkingen

Een relevant mandaat, maar een problematische start

10

De Rekenkamer onderzocht of de totstandbrenging en uitzending van EUPOL was voorafgegaan door een grondige analyse van de Afghaanse behoeften. Zij heeft daarnaast beoordeeld of er voldoende aandacht is besteed aan de operationele uitdagingen die zijn verbonden aan de uitzending van EUPOL.

Foto 1

Kantoren van EUPOL

Bron: ERK.

Vorm geven aan EUPOL

11

Het besluit van de Raad om EUPOL te starten werd voorafgegaan door een gezamenlijke evaluatiemissie van de EU waarbij aan de EU onder meer de aanbeveling werd gedaan te overwegen om door middel van een politiemissie een verdere bijdrage te leveren tot de ondersteuning van de Afghaanse politie. Dit werd bevestigd door de daaropvolgende onderzoeksmissie⁹ aan het einde van 2006, waarbij werd voorgesteld dat de EU meerwaarde kon bieden door een bijdrage te leveren aan een civiele politiemissie waarbij koppelingen bestaan met de rechtsstaat in ruimere zin.

12

De twee missies werden uitgevoerd door grote en uiteenlopende teams van deskundigen op het gebied van ordehandhaving en rechtsstaat. Deze voorbereidende werkzaamheden in de aanloop naar de start van de missie zorgden ervoor dat de doelstellingen van EUPOL aansloten op de prioriteiten die waren vastgesteld in het Afghanistan Compact van 2006 en op de pijler veiligheid van de Afghaanse nationale ontwikkelingsstrategie voor 2008-2013. Gezien de situatie ter plaatse was veiligheid essentieel om de voorwaarden voor stabiliteit, economische groei en armoedebestrijding te creëren.

13

De geprefereerde aanpak was het bevorderen van de prestaties van het projectkantoor van de Duitse Politie (GPPO), dat ter plaatse al stevig voet aan de grond had, door een versterkte en samenhangende Europese aanwezigheid te bieden in de veiligheidssector, vooral op het gebied van civiele ordehandhaving. De Duitse politiemissie had succes geboekt bij het opleiden van het hogere kader van de hiërarchie door strategisch advies te verlenen aan het ministerie van Binnenlandse Zaken en de nationale politie en door de samenwerking met internationale actoren te verbeteren, in plaats van door de gewone agenten van de nationale politie te trainen. De Afghaanse bevolking en de internationale actoren waren ingenomen met de komst van EUPOL aangezien zij de bouwstenen leverde die tot dusverre nog ontbraken bij de lopende internationale inspanningen als geheel.

14

Vanwege het bijna volledige gebrek aan een functionerend politieapparaat vormde de tenuitvoerlegging van haar mandaat echter een moeilijke taak voor EUPOL. Onder de andere cruciale kwesties was het feit dat tot wel 80 % van het politiepersoneel ongeletterd was, wat betekent dat veel politieagenten niet in staat waren om bewijs te verwerken of om verslagen te lezen en schrijven. De alomtegenwoordige corruptie in de rechtshandhavings- en justitie-instellingen vormde een bijkomende uitdaging voor de doeltreffende tenuitvoerlegging van het mandaat van EUPOL.

Problemen bij het inzetten

15

De EU is erin geslaagd een civiele politiemissie op te zetten in een bijzonder vijandige omgeving en onder zeer moeilijke omstandigheden. Op het moment dat EUPOL van start ging in juni 2007, slechts twee maanden nadat de Raad daartoe had besloten, was zij daar gezien de moeilijke operationele context echter nog lang niet klaar voor; zij had toen slechts vier medewerkers in Kaboel en die hadden geen toegang tot internet en konden niet over voertuigen beschikken. De meerderheid van het EUPOL-personeel bestond in feite uit gedetacheerde politieagenten van missies van individuele EU-lidstaten¹⁰ die snel van een ander insigne werden voorzien. Slechts enkelen van hen hadden instructies ontvangen waarin werd uitgelegd op welke wijze de nieuwe „Europese” missie verschilde van de eerdere bilaterale regeling.

16

Het proces van de tenuitvoerlegging werd ook geremd door leiderschapsproblemen die een zeer negatieve uitwerking hadden op de werkzaamheden gedurende de eerste fase: tijdens de eerste 18 maanden wisselde EUPOL driemaal van hoofd van de missie. Logistieke problemen in verband met de verwerving van uitrusting of het vinden van accommodatie voor EUPOL-medewerkers vormden andere grote praktische kwesties die voor verdere vertraging van de operatie zorgden.

17

Een andere kwestie was de terughoudendheid van de lidstaten om personeel te detacheren bij de missie, deels vanwege de moeilijke start van EUPOL (zie ook paragraaf 25). Het streven was om ervoor te zorgen dat de missie tegen het einde van maart 2008 volledig operationeel was en aanwezig in Kaboel en bepaalde provincies. Dit werd echter niet gehaald. De gemandateerde personeelsformatie, bestaande uit 200 internationale functionarissen, werd pas in februari 2009 bereikt — bijna twee jaar na de start van het EU-optreden.

18

Hoewel de Raad begin 2008 al erkende dat het initiële personeelsbestand moest worden verdubbeld tot 400, had EUPOL eind 2010 nog steeds niet de drempel van 300 medewerkers bereikt (75 % van de geplande capaciteit) en bereikte zij pas in januari 2012 haar hoogste bezetting van 350 medewerkers, waarna dit aantal weer afnam (zie figuur 2).

Figuur 2

Totaal aan internationaal (gedetacheerd en arbeidscontractanten) en door de EU gedetacheerd personeel van EUPOL op 31 december van ieder jaar van 2007 tot 2014

Bron: EDEO (CPCC).

19

Er is een aantal redenen waarom de missie haar geplande capaciteit niet heeft bereikt:

a)vanwege de veiligheidssituatie in Afghanistan ondervond EUPOL problemen bij de werving van vrijwilligers;

b)EUPOL wedijverde met andere GVDB-missies bij het werven van gedetacheerde deskundigen (en in mindere mate arbeidscontractanten); in dit opzicht was Afghanistan een minder aantrekkelijke optie. EUPOL moest ook met andere internationale missies wedijveren, zoals de NAVO-opleidingsmissie in Afghanistan (NTM-A) en missies van de Verenigde Naties;

c)bepaalde detacheringsfuncties waren moeilijk in te vullen vanwege het kleine aantal sollicitanten, zoals functies waarvoor kennis van projectanalyse en verslaglegging nodig was, juridische deskundigheid of een achtergrond op het gebied van de rechtsstaat;

d)vanwege de aard van de taken van EUPOL moesten bepaalde functies worden ingevuld door deskundigen met ervaring in nationale ministeries; het lastigste was de invulling van functies voor bij het ministerie van Binnenlandse Zaken gedetacheerde politiementoren.

20

EUPOL is gemandateerd om de hervorming van het politieapparaat op centraal, regionaal en provinciaal niveau aan te pakken. De uitzending naar de provincies was echter problematisch, hoofdzakelijk vanwege de ontoereikende veiligheidssituatie, logistieke uitdagingen en het gebrek aan goede accommodatie.

21

Tegen deze achtergrond opende EUPOL in 2008 veldkantoren in 11 provincies¹¹ (zie bijlage IV) en breidde dit aantal uit naar 16 in 2009. EUPOL is er niet in geslaagd om zoals gepland uit te breiden naar bepaalde provincies in Afghanistan, omdat de VS en Turkije geen technische overeenkomsten met EUPOL hebben gesloten voor de provincies waarin zij aanwezig waren. Daarbij hadden de meeste veldkantoren te maken met een slechte personele bezetting en beschikten slechts twee daarvan (in Herat en Mazar-e Sharif) constant over meer dan tien medewerkers. Dit werd bevestigd in de in 2011 door het CPCC uitgevoerde interne EDEO-beoordeling¹² waarin werd geconcludeerd dat de tenuitvoerlegging van de missie in de provincies tot dat moment gebrekkig was en een marginale impact had. De drastische vermindering van het aantal veldkantoren van EUPOL werd uiteindelijk opgelegd door de de facto opheffing van de Europese Provinciale Reconstructieteams in de Afghaanse provincies. Tegen 2013 was het aantal veldkantoren naast dat in Kaboel teruggebracht tot slechts twee.

Problemen bij de coördinatie van internationale inspanningen

22

De Rekenkamer onderzocht of de coördinatie van EUPOL met andere EU-inspanningen, andere internationale belanghebbenden en de Afghaanse autoriteiten goed was.

Een Europese inspanning, maar geen overkoepelende Europese aanpak

23

In het verslag van de onderzoeksmissie werd opgemerkt dat de missie één enkel kader voor de lidstaten zou moeten bieden, wat een cruciale factor voor het succes van de missie werd genoemd, en dat dit kon worden gecreëerd door te stimuleren dat er in de hervorming van het politieapparaat in Afghanistan met „Europese” stem werd gesproken. In dezelfde lijn bepaalt het gemeenschappelijk optreden van de Raad waarmee EUPOL tot stand werd gebracht¹³, dat de missie, in voorkomend geval, de projecten die door de lidstaten en derde staten onder hun verantwoordelijkheid worden uitgevoerd, moet coördineren, faciliteren en van advies voorzien. Dit levert om de volgende redenen uitdagingen op:

24

Ten eerste schoot de coördinatie tussen EUPOL, de SVEU en de EU-delegatie aanvankelijk in ernstige mate tekort, hoewel het herziene mandaat vanaf 2010 de functies en verantwoordelijkheden van deze partijen verder verduidelijkte. Er werd een aanvullende verwijzing naar de verantwoordelijkheid van het hoofd van de missie opgenomen: het hoofd werd geacht „[te zorgen] voor coördinatie met andere EU-actoren op het terrein […] en krijgt ter plaatse politieke aansturing van de SVEU”. De interne EU-coördinatie werd verder verbeterd met de instelling van de EDEO in 2011, die een gestructureerd coördinatiemechanisme leverde en een ambassadeur met een dubbele functie tot gevolg had (zowel SVEU als hoofd van de EU-delegatie).

25

De tweede uitdaging was gelegen in het feit dat de EU-lidstaten parallel aan de detachering van personeel bij EUPOL individuele acties bleven uitvoeren. De lidstaten hadden hun geprefereerde activiteiten op het gebied van ordehandhaving, rechtshandhaving en rechtsstaat in Afghanistan. Een aansluiting bij EUPOL in plaats van het voortzetten van de bilaterale inspanningen ging in sommige ogen ten koste van nationale invloed en zichtbaarheid ter plaatse.

26

In de loop der tijd heeft EUPOL zich uitgebreid ingespannen om in het kader van specifieke projecten te zorgen voor coördinatie tussen haar activiteiten en die van de EU-lidstaten. Eén voorbeeld is de nauwe samenwerking tussen EUPOL en het projectteam van de Duitse politie (GPPT).

27

Enkele lidstaten¹⁴ hebben ook deelgenomen aan parallelle gezamenlijke Europese inspanningen, zoals het Europees Gendarmeriekorps (EGF)¹⁵. Om die reden hadden EU-lidstaten die over een naar de „gendarmerie” gemodelleerde politiemacht beschikken, meer raakvlakken met de aanpak van het EGF of die van de NTM-A¹⁶ van de NAVO dan met het type ordehandhaving dat EUPOL probeerde te bereiken. Sommige lidstaten waarmee gesprekken werden gevoerd, gaven ook de opvatting te kennen dat het opleidingsmodel van de „gendarmerie” beter aansloot op de situatie ter plaatse in Afghanistan.

Ondanks de inspanningen van de missie was de ruimte van EUPOL om belangrijke actoren te beïnvloeden beperkt

28

Wat betreft de doelstelling van EUPOL om de samenhang en coördinatie tussen internationale actoren te verbeteren, vormde de beperkte omvang van de missie één van de beperkingen om op dit terrein het voortouw te nemen. Vergeleken met de door de NAVO geleide NTM-A was EUPOL een kleine speler. Het was lastig voor EUPOL om enige invloed uit te oefenen op dit belangrijke internationale orgaan.

29

Een andere negatieve factor vormden de grotendeels onsuccesvolle werkzaamheden die werden uitgevoerd door de internationale politiecoördinatieraad van Afghanistan (IPCB)¹⁷. In de afgelopen dertien jaar zijn meer dan 37 verschillende internationale donoren betrokken geweest bij de ondersteuning van de ontwikkeling van de Afghaanse politie, in de meeste gevallen door middel van bijdragen aan de NTM-A, EUPOL of beide. Ter waarborging van de coherentie werd in 2007 de IPCB opgericht om op te treden als het belangrijkste orgaan voor de coördinatie van inspanningen met betrekking tot de politie. Hoewel EUPOL op het gebied van capaciteit en administratie aanzienlijke steun heeft verleend aan het IPCB, heeft laatstgenoemde qua bevordering van de samenwerking binnen de internationale gemeenschap slechts in beperkte mate resultaten geboekt. Internationale belanghebbenden hebben zich onwillig getoond om te worden gecoördineerd en zij zagen de IPCB als een ambitieuze zet van de EU om het voortouw te nemen bij de politiediensten. Daarnaast hielden de ontoereikende resultaten van de IPCB zeker verband met de slecht ontworpen processen die een extra belasting vormden voor de betrokken partijen zonder al te veel kwantificeerbare opbrengsten.

30

De Rekenkamer constateerde dat de samenwerking met door de NAVO geleide inspanningen in de loop der tijd geleidelijk is verbeterd. Tot de tastbare resultaten van deze samenwerking behoren de veiligheidsmaatregelen voor EUPOL-medewerkers en de afspraak over de gezamenlijke opzet van de beroepsopleidingenraad voor de ontwikkeling en accreditatie van curricula voor politieopleidingen.

De ondersteunende diensten en begeleiding door het hoofdkantoor zijn in de loop der tijd verbeterd

31

De Rekenkamer onderzocht of de EU-lidstaten en de EDEO het mandaat van EUPOL gedurende de operationele fase op de juiste wijze hebben aangepast, of er in de verslaglegging van EUPOL een getrouw beeld wordt geschetst van haar prestaties en welke steun en begeleiding zij heeft ontvangen.

De capaciteiten op het gebied van planning en verslaglegging zijn verbeterd, maar tekortkomingen blijven bestaan

32

De Rekenkamer constateerde dat de EU-lidstaten en de EDEO zich redelijk flexibel hebben getoond door het mandaat van EUPOL aan te passen in overeenstemming met veranderingen in de prioriteiten en de situatie ter plaatse.

33

Sinds de Raad in 2007 zijn goedkeuring verleende aan het eerste operationele plan (Oplan), zijn de belangrijke planningsdocumenten vier keer herzien:

a)in 2008 was een herziening nodig vanwege de nieuwe toezegging van de Raad om het aantal aan de missie verbonden internationale deskundigen te verdubbelen (tot 400);

b)in 2010 was een herziening vooral nodig vanwege een door de nieuwe minister van Binnenlandse Zaken van Afghanistan besloten herprioritering en het daaraan verbonden verzoek aan EUPOL, waarop de focus van de missie op de prioriteiten van het ministerie werd afgestemd¹⁸;

c)de belangrijkste drijfveer voor de herziening van 2013 was de belofte van de internationale gemeenschap om robuuste corruptiebestrijdingsmaatregelen en de versterking van de rechtsstaat te ondersteunen. In het herziene document werd er in overeenstemming met het document „Tienjarenvisie”¹⁹ veel nadruk gelegd op de professionalisering van de Afghaanse politie;

d)de recentste herziening van juli 2014 werd voorgesteld om de nodige operationele details voor de uitfasering van EUPOL tegen het einde van 2016 vast te leggen, in navolging van het besluit van de Raad van 23 juni 2014.

34

Met betrekking tot de operationele planning van haar activiteiten vertaalt EUPOL de door de EU-lidstaten in de plannen vastgestelde strategische doelstellingen in een missie-uitvoeringsplan (MIP) waarin per doelstelling specifieke taken, voor iedere taak mijlpalen en voor iedere mijlpaal objectief controleerbare indicatoren zijn vastgelegd.

35

De Rekenkamer constateerde dat ieder MIP van vóór 2013 te veel mijlpalen bevatte (tot wel 600). Hierdoor was het voor het management van de missie niet mogelijk om het MIP te gebruiken om de missie op doelmatige wijze aan te sturen. De Rekenkamer analyseerde de recentste MIP’s (welke de perioden 2013 en 2014 besloegen) en stelde in vergelijking met oudere plannen belangrijke verbeteringen vast, waaronder in het bijzonder de toevoeging van achtergrondinformatie over activiteiten, duidelijkere koppelingen tussen doelstellingen, taken en mijlpalen en kruisverwijzingen tussen vergelijkbare activiteiten. Daarnaast waren de resultaatindicatoren onvoldoende gebaseerd op een grondige behoefteanalyse en onvoldoende gekoppeld aan operationele mijlpalen van EUPOL. Sommige indicatoren waren meer gericht op outputs dan op resultaten²⁰.

36

De Rekenkamer stelde vast dat er ook sprake was van een geleidelijke verbetering van de juistheid en waarheidsgetrouwheid van de verslaglegging van EUPOL. Aan het einde van 2014 vervaardigde EUPOL echter niet één enkele, alomvattende voortgangstabel waarin de mijlpalen van daarmee samenhangende activiteiten, de voortgang en de corrigerende maatregelen kunnen worden bijgehouden²¹.

De ondersteunende diensten en begeleiding door het hoofdkantoor: de gebreken worden aangepakt

37

De EDEO en de Commissie²² hebben de taak richtsnoeren op te stellen voor de GVDB-missies. Deze richtsnoeren moeten voldoende veelomvattend en gedetailleerd zijn om missies te helpen bij de tenuitvoerlegging van hun mandaat en om ervoor te zorgen dat personeel met beperkte eerdere ervaring met missieprocedures doelmatig kan werken.

38

Hoewel de EDEO met betrekking tot EUPOL-activiteiten ongeveer 50 conceptnota’s en richtsnoeren heeft opgesteld, hebben EUPOL-medewerkers in Kaboel de zorg geuit dat, ondanks het feit dat de documentatie basale richtsnoeren bevat (definities en theoretische aspecten), ze voor praktische doeleinden niet bijzonder nuttig is. Zo wordt er in het richtsnoer inzake de tenuitvoerlegging van benchmarking niet in detail aangegeven op welke wijze er bij elke stap bijvoorbeeld een behoorlijke behoefteanalyse of situatieanalyse is uit te voeren. Ook ontbreken er voorbeelden of modellen die de toepassing van de voorgestelde methodologie zouden vergemakkelijken.

39

Het handboek mentoring van EUPOL is met name van belang. Ondanks het feit dat mentoring één van de belangrijkste activiteiten van EUPOL is, moest de missie daarvoor haar eigen handboek opstellen. Dit werd echter pas gedaan in april 2013, in de vorm van een verzameling van bestaande concepten, methodologieën en beste praktijken die werden aangepast aan de realiteit waarmee de EUPOL-mentoren te maken hadden. Het handboek werd later door de EDEO gebruikt om een gedetailleerd richtsnoer voor mentoring te schrijven dat onder alle GVDB-missies werd verspreid.

40

Omdat gestandaardiseerde GVDB-richtsnoeren ontbraken, was de missie ertoe verplicht om, in plaats van zich op haar kernactiviteiten te richten, tijd te besteden aan de ontwikkeling van richtsnoeren en procedures. De EDEO werkt nu aan een oplossing voor deze tekortkomingen.

41

De EDEO en de Commissie verkennen daarnaast de mogelijkheden om doelmatiger te werken door middel van de centralisatie van ondersteunende diensten in één gedeeld dienstencentrum. De dienst is momenteel ook bezig met de uitwerking van het idee van gecentraliseerde en geïntegreerde informatiebeheersystemen op de terreinen personeelszaken, IT en logistiek die alle GVDB-missies omvatten. Verder zijn er besluiten hangende over de vraag of de depotcapaciteit voor civiele crisisbeheersingsmissies, die werd opgezet in 2012²³, in een dergelijk systeem moet worden ondergebracht. Daardoor kan het beheer van de middelen van bestaande civiele missies mogelijkerwijs verbeteren.

EUPOLs voetafdruk: lokaal succes, maar algemene zorgen over duurzaamheid

42

De Rekenkamer onderzocht of EUPOL heeft bijgedragen tot de voortgang die de nationale politie, het ministerie van Binnenlandse Zaken en geselecteerde strafrechtelijke instituties in het kader van elke actielijn hebben geboekt, of activiteiten op het gebied van monitoring, mentoring, opleiding en advies de beoogde resultaten hebben opgeleverd²⁴ en in hoeverre deze resultaten duurzaam zullen zijn.

Voor twee van de drie actielijnen waren verbeteringen duidelijker waar te nemen

43

Voor de eerste twee van de drie actielijnen van EUPOL waren verbeteringen duidelijker waar te nemen. Wat betreft actielijn 1 (verdere institutionele hervorming van het ministerie van Binnenlandse Zaken), heeft de nationale politie aanzienlijke stappen richting de ontwikkeling van civiele ordehandhaving gezet, maar zij blijft een grotendeels militaire organisatie. Hoewel het ministerie van Binnenlandse Zaken vele interne beleidsverklaringen heeft opgesteld, werden er daarvan tot nu toe slechts weinig in het hele land uitgevoerd. Het ministerie heeft een elektronische databank opgezet en houdt deze bij om zijn enorme personele middelen (Tashkeel) te beheren, maar het beschikt slechts over beperkte capaciteit om dit instrument ten volle te benutten en de flexibiliteit van de planning van de inzet zou verder kunnen worden verbeterd. Er is een tekort aan professionele ambtenaren met een relevante administratieve achtergrond. Ondanks ondersteuning door EUPOL is recentelijk gebleken dat gender- en mensenrechtenkwesties binnen het ministerie van Binnenlandse Zaken problemen vormen. Zo is bijvoorbeeld nog maar 2 % van de agenten van de nationale politie vrouw. Binnen het ministerie en de politie blijft corruptie een hardnekkig probleem dat het vertrouwen van het publiek negatief beïnvloedt.

44

Wat betreft actielijn 2 (professionalisering van de Afghaanse nationale politie), is een concept voor buurtpolitie, dat erop is gericht dat de politie contacten met de burgers opbouwt en nauw met hen samenwerkt, in sommige gebieden ten dele uitgevoerd op basisniveau en er wordt breed aanvaard dat dit het gewenste model is voor politiewerk in Afghanistan in de toekomst. Verder is inlichtingengestuurd politiewerk erkend als een doeltreffend hulpmiddel voor de professionalisering van de nationale politie, maar dit wordt niet in het hele land gebruikt. Een analyse van de criminaliteitscijfers wijst uit dat Afghaanse rechercheurs niet over voldoende capaciteit beschikken om misdrijven op te sporen en te onderzoeken. De technische capaciteit en het leiderschapsvermogen van de rechercheafdeling blijft onderontwikkeld vanwege een gebrek aan informatiedeling en opleidingsgegevens. De relatie tussen politieagenten en aanklagers is veelal slecht en ondoeltreffend. De internationale gemeenschap heeft de nationale politie en het openbaar ministerie aangemoedigd en ondersteund om zowel op institutioneel als op operationeel vlak samen te werken. Over het geheel genomen is de mate van samenwerking geïntensiveerd, maar het aantal zaken dat door de politie wordt doorgegeven aan het openbaar ministerie blijft laag. De politie heeft aangetoond dat zij in staat is om grootschalige operaties op professionele wijze uit te voeren (zo is het feit dat zij ervoor heeft gezorgd dat de afgelopen verkiezingen in een veilige omgeving konden plaatsvinden, een grote prestatie), maar zij heeft verdere ondersteuning nodig bij het dagelijkse politiewerk, vooral in verband met de doelmatigheid van een respons. Het bestaan van callcentra van de nationale politie, die zijn gekoppeld aan operationele centra, wordt in brede kring gezien als een belangrijke mijlpaal in de richting van de verbetering van de commando- en controleregelingen van de politie. Tot slot de opleidingscapaciteit: deze wordt als doeltreffend beoordeeld, maar veel uitdagingen op dit gebied blijven bestaan, zoals het feit dat de recentelijk overgedragen opleidingsinstellingen gemaakt moeten worden tot gespecialiseerde kenniscentra.

45

Actielijn 3 (hervorming om koppelingen tussen de nationale politie en justitie te ontwikkelen) is het terrein waarop het voor EUPOL het moeilijkst is geweest om resultaten te laten zien. Dit moet echter worden beschouwd in het licht van de beperkte steun die daarvoor werd gegeven door de internationale gemeenschap. Hoewel de totale capaciteit van het ministerie van Justitie en het openbaar ministerie is gegroeid, wordt hun institutionele ontwikkeling belemmerd door de veiligheidssituatie en aanvallen van opstandelingen²⁵, een gebrek aan professionaliteit, ontoereikend opgeleide aanklagers en corruptie. De samenwerking tussen politie en aanklagers blijft beperkt en op institutioneel en individueel niveau bestaan er vele uitdagingen en lacunes, vooral in verband met de vervolging van corruptie onder hooggeplaatste ambtenaren. De bescherming en handhaving van de rechten van aangeklaagden en verdachten zijn nog steeds moeilijk. Er is enige voortgang geboekt met betrekking tot het opstellen, vaststellen en handhaven van strafwetgeving, maar er is nog steeds niet voldaan aan internationale basisvereisten op het gebied van de rechtsstaat, corruptiebestrijding en mensenrechten.

EUPOLs inspanningen op het gebied van opleiding waren grotendeels succesvol, maar dit geldt in mindere mate voor mentoring en advies; projecten hebben weinig bijgedragen tot de doelstellingen van de missie

46

EUPOLs bijdrage tot politietraining kende verschillende facetten. Ze heeft de „train-the-trainer-aanpak” (het opleiden van de opleiders) ontwikkeld en opleidingen georganiseerd bij de nationale politie en daarnaast heeft ze de leiding van het Afghaanse ministerie van Binnenlandse Zaken en van de nationale politie voorzien van mentoring op het gebied van opleidingskwesties. Tot slot heeft zij het „Police Staff College” (Opleidingsinstituut voor politiemedewerkers) geïnitieerd, een permanent en speciaal voor dat doel opgezette opleidingsfaciliteit, en opleidingscurricula geleverd²⁶.

47

Aan het einde van 2008 begon EUPOL met de intensivering van de opleidingscomponent en met de ontwikkeling daarvan tot wat een hoeksteen van haar activiteiten zou worden. Aan het einde van 2014 had zij grofweg 1 400 opleidingen ontwikkeld en verzorgd voor ongeveer 31 000 deelnemers. Het bezoek van de Rekenkamer aan Kaboel heeft bewijs opgeleverd waaruit blijkt dat de activiteiten van EUPOL op het gebied van opleiding hebben bijgedragen tot de professionalisering van de nationale politie. Opleidingen waren relevant en voorzagen in de aanpak van grote onderwijsachterstanden. Door zich te richten op hoger geplaatste politieofficieren, die niet door andere internationale organen werden bediend, bood EUPOL reële Europese toegevoegde waarde door elementen van civiele ordehandhaving te verankeren in de opleiding van de chefs van de nationale politie. Voorts heeft de „train-the-trainer-aanpak” bevorderd dat de Afghanen zelf de verantwoordelijkheid nemen en de duurzaamheid van de opleidingsactiviteiten verbeterd.

48

De oprichting van het Police Staff College was een mijlpaal bij het onder Afghaans leiderschap brengen van het opleidingssysteem voor de politie. In 2010 heeft EUPOL, afgestemd met de NTM-A en het GPPT, gesprekken geïnitieerd met het ministerie van Binnenlandse Zaken over het concept van een Police Staff College. Alle betrokkenen kwamen overeen dat het Police Staff College moest worden opgericht als opleidingsplatform dat voor politiefunctionarissen verdere opleiding verzorgt op strategisch, operationeel en tactisch niveau. Na een haalbaarheidsonderzoek stelde de EU in augustus 2010 een gecoördineerde actie voor waarbij a) EUPOL, in overeenstemming met haar mandaat, opleidingscurricula en cursussen voor het nieuwe college zou ontwerpen, en b) de EU-delegatie en de FPI, in het kader van de verordening inzake het Stabiliteitsinstrument²⁷, de opleidingsfaciliteiten zouden financieren en voor het projectbeheer zouden zorgen. Het project werd met spoed opgezet en de oprichting van het college was in januari 2014 afgerond tegen een totale kost van 7,3 miljoen euro.

Foto 2

Agenten van EUPOL en de Afghaanse Politie

Bron: ERK.

49

De opleiders van de nationale politie hadden met betrekking tot de opleidingscurricula zich ertoe verbonden met bestaande curricula te werken en om deze verder te ontwikkelen. Desondanks wezen enkele opleiders erop dat er behoefte was aan meer op de Afghaanse context toegesneden curricula, waarin onderwerpen als islamitisch recht en plaatselijke gebruiken werden behandeld, voorzien van praktische voorbeelden uit de dagelijkse praktijk in Afghanistan. Sommige opleiders gaven ook toe dat zij bepaalde onderwerpen, die zij als „onnodig” of „gevoelig” omschreven, oversloegen, zoals corruptie, mensenrechten en gender.

50

EUPOL heeft geen alomvattende evaluatie uitgevoerd van de resultaten die zij uit haar activiteiten op het gebied van mentoring en advies heeft verkregen. Bij de controle is echter bewijs gevonden dat de activiteiten van EUPOL op het gebied van mentoring en advies hebben bijgedragen tot de verbetering van de professionele vaardigheden van individuele medewerkers van de relevante Afghaanse instellingen (de nationale politie, het ministerie van Binnenlandse Zaken en het ministerie van Justitie). Enkele uitzonderingen daargelaten is vastgesteld dat EUPOL de functies binnen de Afghaanse ministeries en de nationale politie in overeenstemming met en op relevante wijze voor het mandaat van de missie heeft afgedekt.

51

Tekstvak 3 geeft voorbeelden van typische EUPOL-activiteiten op het gebied van mentoring, advies en monitoring.

Tekstvak 3

Voorbeelden van activiteiten op het gebied van mentoring, advies en monitoring

Voorbeeld 1 — EUPOL verleent advies op het ministerie van Justitie

Wat betreft actielijn 3 (koppelingen ontwikkelen tussen de nationale politie en het algemeen justitieel systeem), werd het hoofd van de divisie Strafrecht van de juridische afdeling van het Afghaanse ministerie van Justitie ondersteund door een deskundige van EUPOL, in een poging om de capaciteit te vergroten en om resultaten te boeken op de volgende terreinen:

οopstelling van wetgeving;

οondersteuning van de rol van degene die de mentoring ontvangt in het secretariaat, bij de bestrijding van de misdrijven ontvoering en mensensmokkel;

οanalyse van de behoeften van het departement van degene die de mentoring ontvangt, en de organisatie van opleidingen en workshops;

οpresentaties verzorgen over internationale wetten en vergelijkende studies met buitenlandse rechtssystemen.

Voorbeeld 2 — Mentoring door EUPOL op het Police Staff training College

De managementvaardigheden van het management van het Police Staff College, dat opleidingen voor de Afghaanse nationale politie ontwikkelt en verzorgt, schieten nog steeds ernstig tekort. Op het moment van de controle van de Rekenkamer voorzag een medewerker van EUPOL de commandant van het Police Staff College van advies en mentoring om zijn vaardigheden op het gebied van strategisch management en planning te verbeteren.

52

Er was echter ook sprake van aanzienlijke tekortkomingen. De selectie van de functies die mentoring zouden ontvangen, was niet naar behoren gedocumenteerd in de daarop betrekking hebbende dossiers. In geen van de zes gecontroleerde dossiers werd op gestructureerde wijze en aan de hand van argumenten uiteengezet waarom een bepaalde persoon voor mentoring was geselecteerd. Het is daarom lastig om met enige zekerheid vast te stellen of EUPOL de meest relevante functies heeft geselecteerd voor mentoring, monitoring en advies. De vermeende Afghaanse capaciteitslacune was ook niet geanalyseerd, dus was er ook geen plan van aanpak opgesteld voor specifieke tekortkomingen.

53

Het is ingewikkeld en duurt lang om tastbare resultaten te behalen door middel van mentoring en advisering, en het proces wordt ook door externe factoren beïnvloed, zoals de moeizame veiligheidssituatie, het hoge verloop bij Afghaanse ambtenaren en de roulatie van EUPOL-mentoren²⁸ (zie tekstvak 4).

54

Ondanks de regelmatige roulatie van EUPOL-mentoren heeft EUPOL niet op systematische wijze duidelijke en consistente overdrachtsprocedures ingevoerd om ervoor te zorgen dat de activiteiten op soepele wijze konden worden voortgezet en ter voorkoming van lacunes en degressie die de mentorschapsrelatie in gevaar zouden kunnen brengen. De Rekenkamer constateerde dat overdrachten in sterke mate afhankelijk waren van de individuele mentor en vaak werden belemmerd door de late aankomst van de nieuwe mentor en het ontbreken van procedurele consistentie.

Tekstvak 4

Typische uitdagingen voor EUPOL-adviseurs

Voorbeeld 1 — Roulatie van nationaal personeel

Een van de kerndoelstellingen van EUPOL is de bevordering van de Afghaanse inspanningen ter verbetering van de bij strafrechtelijke onderzoeken toegepaste technieken en procedures. De controleurs van de Rekenkamer constateerden echter dat aanhoudende inspanningen ernstig werden geschaad door het grote verloop bij het personeel van de Criminele Inlichtingendienst (CID) van het ministerie van Binnenlandse Zaken. Op het moment van de controle van de Rekenkamer waren de 15 medewerkers van het ministerie van Binnenlandse Zaken die mentoring van EUPOL ontvingen, vervangen, kort na elkaar en om verschillende redenen, waaronder politiek gemotiveerde personeelsbewegingen.

Een ander voorbeeld is de mentoring van District 4 van de politie van Kaboel in het kader van het Phoenix-project, één van de toonaangevende ondernemingen van EUPOL, gericht op de bevordering van de mate waarin de Afghanen de beginselen en praktijken van civiele ordehandhaving aanvaarden. In dit politiedistrict werd de commandant in anderhalf jaar tijd vijfmaal vervangen.

Voorbeeld 2 — Zorgen dat de onderwerpen van mentoring en advies overeenkomen met de doelstellingen van de missie

Tijdens de controle werd bevestigd dat het voor de EUPOL-mentoren moeilijk was om de bijeenkomsten op de MIP-doelstellingen te laten aansluiten. Hoewel de doelstellingen duidelijk waren omschreven in de individuele mentorplannen, werd er tijdens de mentorbijeenkomsten regelmatig van het onderwerp afgeweken vanwege de werkdruk van degene die de mentoring ontving, privéproblemen, verzoeken om diensten of gunsten, klachten over verschillende kwesties of simpelweg vanwege een gebrek aan interesse of tijd.

55

Het op gedetailleerde wijze bijhouden van een logboek van mentorbijeenkomsten is één van de belangrijkste instrumenten waarmee voor verantwoording kan worden gezorgd en waarmee de doeltreffendheid van activiteiten op het gebied van monitoring, mentoring en advies kan worden gemeten. Uit de controle bleek dat er door de EUPOL-mentoren op systematische, maar niet op consistente wijze logboeken werden bijgehouden. Bovendien waren de logboeken niet gestructureerd rond een tijdsgebonden mijlpaal, waardoor het daadwerkelijk mogelijk zou zijn geweest de geboekte vooruitgang te meten.

56

Tegen deze achtergrond kan worden opgemerkt dat het in april 2013 geïntroduceerde handboek mentoring van EUPOL bepalingen bevat die, mits zij op de juiste wijze worden toegepast, tot een toename van transparantie, verantwoording en consistentie kunnen leiden. Op het moment van de controle was het echter nog te vroeg om enige echte voortgang te zien op het gebied van behoefteanalyses, de selectie van personen voor mentoring, voortgangsrapportage, monitoring, overdrachten en beoordelingen.

57

Bij de door EUPOL uitgevoerde projecten ging het veelal om kleinschalige leverings- en renovatiecontracten, conferenties en workshops. Hoewel de meeste onderzochte projecten grotendeels waren afgestemd op en nuttig waren voor het mandaat van de missie, constateerde de Rekenkamer dat het voor individuele EUPOL-mentoren gebruikelijk was om voorstellen te doen voor projecten op een bepaald interessegebied, zonder dat zij daarbij een op een systematische behoefteanalyse gebaseerde aanpak hanteerden.

58

Individuele projecten droegen echter slechts in beperkte mate bij tot de doelstellingen van de missie. EUPOL besteedde bij de opzet van projecten onvoldoende aandacht aan de noodzaak van een alomvattende benadering waardoor projecten door middel van een stevige koppeling met individuele MIP-mijlpalen zouden kunnen bijdragen tot het behalen van de missiedoelstellingen. Bovendien ontwikkelde EUPOL haar projecten niet op basis van het logische kader waarmee gemakkelijk doelstellingen, activiteiten, outputs, resultaten en effecten kunnen worden geïdentificeerd (zie tekstvak 5).

Tekstvak 5

Voorbeelden van projectactiviteiten

Voorbeeld 1

Om het probleem van frequente schendingen van de rechten van het kind en slechte behandeling door de nationale politie aan te pakken, initieerde EUPOL de ontwikkeling van een opleidingspakket over de rechten van het kind en ordehandhaving, bestaande uit een brochure en een voorlichtingsfilm. Met het pakket werd beoogd om met behulp van praktische voorbeelden over hoe kinderen moeten worden gerespecteerd en beschermd, de basisbeginselen van mensenrechten in te bedden in de opleiding van medewerkers van de nationale politie in het hele land. De brochure werd uitgegeven in het Dari-Pasjtoe (90 000 stuks) en in het Engels-Dari (10 000 stuks). De één uur durende video was opgebouwd rond vier verhalen in Afghanistan. De totale kosten bedroegen 100 000 euro.

Voorbeeld 2

In januari 2014 organiseerde EUPOL een conferentie en workshops over inlichtingengestuurd politiewerk. De activiteit was gericht op het management van de districtskantoren van de politie in Kaboel-stad. De onderwerpen die werden behandeld, waren gekozen om bewustzijn te creëren en om de strategieën die bij inlichtingengestuurd politiewerk worden toegepast, in de dagelijkse politiepraktijk op te nemen. De begroting voor deze activiteit bedroeg 12 000 euro.

59

De uitvoering van projecten had te lijden onder interne factoren, zoals in het bijzonder fragmentatie, omslachtige aanbestedingsprocedures, gebrek aan deskundigheid op het gebied van projectbeheer, onnauwkeurige technische specificaties en de snelle roulatie van EUPOL-medewerkers. De doeltreffendheid van de projecten werd ook aanzienlijk verminderd door externe factoren, zoals de onbetrouwbaarheid van contractanten, instabiele marktomstandigheden en een veranderlijke plaatselijke context en veiligheidssituatie. Ten gevolge daarvan was de begrotingsuitvoeringsgraad gedurende de periode 2011-2014 laag (ongeveer 43 %) en werden vele aanbestedingen vanwege onnauwkeurige technische specificaties geannuleerd. Ieder jaar heeft EUPOL gemiddeld 45 projecten uitgevoerd met een begroting van ongeveer 40 000 euro per project. Het CPCC en EUPOL hebben recentelijk een aantal projecten onderzocht en vastgesteld hoe daaruit lering kan worden getrokken, wat tot methodologische verbeteringen heeft geleid²⁹.

60

Om aanbesteding te vereenvoudigen, staat de FPI sinds 29 januari 2013 het gebruik van flexibele procedures toe. Hierdoor is het toegestaan om standaard een procedure van gunning door onderhandelingen met slechts één inschrijving toe te passen³⁰. Door de verandering is het percentage van procedures waarvoor een contract werd gesloten, aanzienlijk toegenomen: van 61 % in 2012 tot 74 % in 2013. Uit een analyse van de aanbestedingsstatistieken blijkt desalniettemin dat het percentage van geannuleerde aanbestedingsprocedures met 24 % stabiel bleef, hoofdzakelijk vanwege aanbestedingen waarvoor geen inschrijvingen werden ontvangen of inschrijvingen die niet aan technische vereisten voldeden, of waarvan de geboden bedragen de begroting overstegen.

De voorwaarden voor het bestendigen van de tot nu toe behaalde resultaten ontbreken nog

61

De nationale politie heeft gedurende de gecontroleerde periode zichtbare vooruitgang geboekt. Deze vooruitgang moet ontegenzeggelijk ten dele worden toegeschreven aan EUPOL als belangrijke internationale speler die ter plaatse een grote bijdrage levert. Volgens de eigen strategische herziening van de EDEO³¹ hebben politie en justitie echter nog steeds te lijden onder systeemgebreken, zoals ontoereikende institutionele ontwikkeling, een deels ondoeltreffend juridisch kader en de beperkte capaciteit van individuele medewerkers. De verdere institutionele ontwikkeling van de sector strafrecht als geheel blijft hinder ondervinden van politieke invloed, corruptie en de vanwege de slechte algemene veiligheidssituatie onontkoombare focus op de anti-oproerpolitie. Dit kan de duurzaamheid van de tot nu toe geboekte vooruitgang beïnvloeden.

62

De Afghaanse begroting voor 2014 bedroeg circa 7,6 miljard dollar, waarvan naar verwachting circa 4,8 miljard dollar uit donorbijdragen zou worden verkregen — ongeveer 60 % van het totaal. De toegestane omvang van het leger en de politie van Afghanistan is 352 000 medewerkers. Om de kosten voor het behoud van deze troepenmacht te drukken, is de NAVO voornemens dit aantal in 2017 terug te brengen tot 228 500, mits de veiligheidssituatie dit toestaat. Analisten³² denken echter dat het leger en de politie van Afghanistan, gezien het voor de periode 2015-2018 te verwachten veiligheidsklimaat, 373 000 medewerkers nodig zullen hebben.

63

Volgens de EDEO³³ is 86 % van de begroting van het ministerie van Binnenlandse Zaken en de nationale politie afkomstig van internationale donoren, waardoor de duurzaamheid van het gehele politieapparaat sterk afhankelijk is van steun vanuit de internationale gemeenschap.

64

Het is te verwachten dat de opleidingsactiviteiten op de middellange termijn duurzaam zullen zijn, mits de plaatselijke omstandigheden niet significant verslechteren. EUPOL heeft een serieuze poging gewaagd om de Afghaanse bestuurslagen geleidelijk te betrekken bij de ontwikkeling van opleidingscursussen en het bestuur van de politiescholen. Hoewel EUPOL nog steeds bij de monitoring van de door de colleges geboden opleidingen is betrokken, hebben de Afghaanse autoriteiten de planning, uitvoering en follow-up van opleidingsactiviteiten grotendeels overgenomen. Desondanks is de duurzaamheid van de opleidingen vooral afhankelijk van de verdere ontwikkeling van een oprecht verantwoordelijkheidsbesef aan de zijde van de Afghaanse autoriteiten. Uit de controle bleek dat als de administratieve capaciteit en financiële onafhankelijkheid van de politiecolleges niet worden versterkt, de duurzaamheid van de activiteiten van die instellingen op de lange termijn in het gedrang komt. Ondanks de ondertekening van een memorandum van overeenstemming, waarin het ministerie van Binnenlandse Zaken overeenkomt om de operationele kosten voor de twee colleges te dragen³⁴, is het weinig bereid voldoende financiële middelen toe te wijzen, waardoor de dekking van de nodige logistieke en exploitatiekosten problematisch is.

65

De duurzaamheid van de resultaten van EUPOLs projecten en activiteiten op het gebied van mentoring is ook sterk afhankelijk van het Afghaanse verantwoordelijkheidsbesef, de ontwikkeling van synergieën tussen de verschillende activiteiten en, tot slot, de inspanningen ten behoeve van follow-up en evaluatie. Uit de controle bleek dat er in de mentorplannen onvoldoende rekening werd gehouden met deze kwesties en dat deze bij de eerste fase van de planning van de activiteiten ook niet systematisch werden aangepakt.

De nalatenschap van EUPOL: uitfasering — Wat is de volgende stap?

66

De Rekenkamer onderzocht of de EDEO en de Commissie de uitfasering van EUPOL op adequate wijze hebben voorbereid, volgens een alomvattend plan waarin, ten eerste, rekening wordt gehouden met de algemene strategie van de EU en andere actoren/donoren en, ten tweede, wordt ingegaan op kwesties met betrekking tot de liquidatie van de activa.

De planning van de exitstrategie is vergevorderd, maar er moet verder aan worden gewerkt

67

De EDEO en de Commissie publiceerden in juni 2013 een gemeenschappelijk werkdocument³⁵ waarin zij de activiteiten van de EU presenteerden en de daarmee samenhangende, nog bestaande uitdagingen, alsook een aantal nog te overwegen opties voor EU-steun na 2014. In december 2013 publiceerde de EDEO een strategische herziening³⁶ die feitelijk uit een samenvatting bestond van de door EUPOL in november 2013 uitgevoerde zelfbeoordeling³⁷. De missie oordeelde dat de gemiddelde uitvoeringsgraad voor objectief controleerbare indicatoren eind 2014 naar verwachting 60 % zou bedragen³⁸. Met betrekking tot de door de nationale politie geboekte voortgang, werd geoordeeld dat enkele van de taken die in het kader van de drie actielijnen van EUPOL werden uitgevoerd, aan de Afghaanse autoriteiten konden worden overgedragen, vooral opleidingsactiviteiten, maar dat EU-organen of andere actoren het merendeel daarvan moesten overnemen, of daarop moesten voortbouwen.

68

In juni 2014 verbond de Raad zich ertoe³⁹ het mandaat van EUPOL te verlengen tot eind 2016. De Raad herhaalde ook de inzet van de EU voor een alomvattende aanpak, inclusief een uitvoeringsplan dat door zowel de EU-instellingen als de lidstaten moet worden gevolgd.

69

Tegen deze achtergrond brachten het hoofd van de EU-delegatie in Kaboel (ook de speciaal vertegenwoordiger van de EU in Afghanistan) en het hoofd van EUPOL op 23 juni 2014 een gemeenschappelijke nota⁴⁰ uit over de versterking van het bureau van de speciaal vertegenwoordiger van de EU, zodat er kan worden voortgebouwd op de resultaten die EUPOL op het vlak van justitie en rechtsstaat heeft geboekt. In de nota werden de terreinen aangewezen waarop het bureau van de speciaal vertegenwoordiger van de EU na afloop van het mandaat van EUPOL een rol zou kunnen spelen. Het belangrijkste voorstel had betrekking op de benoeming bij het bureau van een aantal internationale en nationale deskundigen met een takenpakket dat beperkt is tot het niveau van de strategische/politieke dialoog.

70

Parallel daaraan stelden de EDEO en de Commissie in het indicatief meerjarenprogramma 2014-2020 voor om ordehandhaving en rechtsstaat als één van de vier kernsectoren aan te merken. Met betrekking tot dit planningsdocument heeft de controle twee belangrijke zorgen onderstreept. Het is in de eerste plaats zo dat, hoewel er in het indicatief meerjarenprogramma 2014-2020 terecht wordt opgemerkt dat de EU kan voortbouwen op de basis die door de GVDB-missie (EUPOL) in de sector is gelegd, de voorgestelde resultaatindicatoren geen verband houden met de resultaten van EUPOL op het gebied van civiele ordehandhaving, maar in plaats daarvan zijn beïnvloed door externe factoren (zoals de veiligheidssituatie en het gewapende conflict). Zo is bijvoorbeeld de indicator „aantal doden bij gewapend conflict — burgerslachtoffers” een erg algemene methode om het verwachte resultaat te meten van de versterking van de „capaciteit van de Afghaanse politie om de veiligheid in Afghanistan te ondersteunen en te handhaven”. Er zou kunnen worden beargumenteerd dat het aantal slachtoffers van een gewapend conflict ook het dagelijkse resultaat is van de hoofdzakelijk militaire operaties die wellicht onderdeel van de toekomst van Afghanistan zullen blijven uitmaken, en dat dit aantal geen nauwkeurige indicator vormt voor de capaciteit van de nationale politie op het vlak van civiele ordehandhaving.

71

Ten tweede beschikt de EDEO in principe over weinig alternatieve mogelijkheden voor de financiering van ontwikkelingshulp voor Afghanistan tijdens de komende periode. Aan de ene kant kan de inzet van het instrument begrotingssteun voor Afghanistan op dit moment geen optie zijn. Aan de andere kant is de projectgerichte aanpak volgens de EDEO suboptimaal vanwege de moeilijkheden bij het vinden van begunstigden en de aanzienlijke administratieve lasten die het projectbeheer met zich meebrengt. De EDEO is daarom voornemens om trustfondsen te gebruiken, hoofdzakelijk LOFTA⁴¹, als voorkeursinstrument op het gebied van de rechtsstaat in Afghanistan. Het gebruik van LOFTA als belangrijkste instrument voor de financiering van de rechtsstaat in Afghanistan zou echter twee tekortkomingen met zich meebrengen waarmee rekening dient te worden gehouden: a) in het verleden is er door alle betrokken donoren, waaronder de EU — die besloot haar betalingen aan het fonds tijdelijk op te schorten — stevige kritiek geuit op LOFTA vanwege financieel wanbeheer en een gebrek aan transparantie, en b) tot dusverre heeft LOFTA slechts zeer beperkte ervaring met capaciteitsopbouw in de sector. Niettegenstaande het feit dat er in 2011 een pijler voor capaciteitsontwikkeling van civiele ordehandhaving werd opgenomen in fase IV van LOFTA, is het trustfonds gedurende zijn levensduur bijna uitsluitend ingezet als bezoldigingsmechanisme. In 2013 was er van een begroting van 524 miljoen dollar bijvoorbeeld een bedrag van 506 miljoen dollar bedoeld voor politiesalarissen. Er was in feite minder dan 3,5 % vastgelegd voor capaciteitsopbouw en andere projecten. Zelfs als het voor capaciteitsopbouw gereserveerde deel van de begroting van LOFTA in de toekomst wordt vergroot, is de opbouw van het fonds nog steeds gericht op de dekking van de exploitatiekosten van de nationale politie en niet op capaciteitsopbouw.

Liquidatie: er is een gecoördineerde en gestructureerde aanpak nodig

72

De EDEO en de Commissie hebben een procedure en richtsnoeren voor de afsluiting van GBVB-operaties opgesteld. Volgens deze richtsnoeren hoeft EUPOL tot drie maanden voordat zij haar operaties conform haar mandaat beëindigt, geen door de Commissie goed te keuren sluitingsplannen in te leveren. Als deze documenten zo laat worden ingeleverd, ontstaan risico’s. De periode tussen 2014 en het einde van 2016 zal om twee redenen zeer belangrijk zijn. Ten eerste zal de missie gedurende 2015 en 2016 aanzienlijk inkrimpen. Zoals ook door de Dienst Interne audit van de Europese Commissie⁴² is opgemerkt, levert een inkrimping van de missie vanwege de uitfasering een groter risico voor de controle-omgeving op, met name vanwege de vermindering van het aantal medewerkers in belangrijke controlefuncties, demotivatie van personeel, verlies van deskundigheid en druk om de resterende begroting voor openbare aanbestedingen voor het einde van de mandaatsperiode te besteden. Ten tweede vertegenwoordigen de betrokken activa een aanzienlijke waarde. Het is daarom van belang dat de planning van de liquidatie van EUPOL goed wordt gecoördineerd en ruim van tevoren begint⁴³.

73

EUPOL voert een boekhouding op kasbasis; haar activa werden gewaardeerd tegen de aanschafprijs en zijn in totaal 49,6 miljoen euro waard. Uitgedrukt in geldelijke waarde bestaan haar belangrijkste activa uit gepantserde voertuigen (25,2 miljoen euro) en IT-communicatie- en beveiligingsapparatuur (15,4 miljoen euro), gevolgd door de gebouwen op het EUPOL-compound (4,8 miljoen euro). Door de waarde van dergelijke activa (voertuigen, IT enz.) aan de hand van aanschafprijzen te presenteren, wordt natuurlijk geen goed beeld gegeven van de werkelijke waarde daarvan.

74

Volgens de gegevens uit de inventaris van EUPOL bevinden zich 146⁴⁴ gepantserde voertuigen in Afghanistan, waarvan er slechts een paar in gebruik waren. De gemiddelde kilometerstand van deze voertuigen bedroeg 22 700 km. In de inventaris van EUPOL worden slechts zeven voertuigen geclassificeerd als „niet operationeel” en elf als „gebruikt”. De rest bevond zich in „goede staat” of was „nieuw”.

75

EUPOL is verantwoordelijk voor het verkennen van de verschillende mogelijkheden waarop voertuigen aan EU-organen of ambassades van de lidstaten kunnen worden overgedragen, of hoe deze kunnen worden gedoneerd aan andere internationale organisaties die actief zijn in Afghanistan. Zij is ook verantwoordelijk voor het uitvoeren van de nodige administratieve procedures voor de export van activa die niet binnen Afghanistan kunnen worden overgedragen. Het is daarom van essentieel belang dat er door het CPCC, al ruim voor het einde van de mandaatsperiode, nauw wordt samengewerkt met de missie om ervoor te zorgen dat er op soepele wijze afstand wordt gedaan van activa en dat deze zich niet ophopen op een wijze die risico’s met zich meebrengt.

76

Uit de controle bleek dat, hoewel er tussen de betrokken EU-afdelingen (CPCC en FPI) sprake is van coördinatie, zij nog geen afspraken hebben gemaakt over gemeenschappelijke, proactieve en alomvattende regels waarin rollen en verantwoordelijkheden duidelijk worden geformuleerd.

9Raad van de Europese Unie, Report on the Fact Finding Mission on possible ESDP Mission to Afghanistan (verslag over de onderzoeksmissie inzake de mogelijke EVDB-missie naar Afghanistan), 18 december 2006.

10Centre for European Reform (Centrum voor Europese hervorming), beleidsnota, april 2010.

11Van de in totaal 34 provincies.

12CPCC 13077/11, EUPOL Afghanistan operational assessment report (operationeel beoordelingsverslag van EUPOL Afghanistan), 11 oktober 2011.

13Het gemeenschappelijk optreden waarmee de EUPOL-missie tot stand werd gebracht, bepaalde dat: „De Raad en de Commissie zorgen, overeenkomstig hun onderscheiden bevoegdheden, voor de samenhang tussen de uitvoering van dit gemeenschappelijk optreden en het externe optreden van de Gemeenschap, overeenkomstig artikel 3 van het Verdrag. De Raad en de Commissie zullen hiertoe samenwerken.”

14Frankrijk, Italië, Nederland, Portugal, Polen en Spanje.

15Het Europees Gendarmeriekorps (EUROGENDFOR) is een multinationale politiemacht die uitsluitend is samengesteld uit onderdelen van de politie met militaire status. De focus van het EGF lag hoofdzakelijk op opleiding en advies. Hoewel zijn deskundigen behoorden tot nationale missies, voerden zij hun taken uit binnen de hiërarchische structuur van de NTM-A. De uitgezonden EGF-missie bereikte in mei 2011 haar hoogste personele bezetting van ongeveer 400 medewerkers en is sindsdien steeds verder ingekrompen.

16De NTM-A ontplooide een grootschalig opleidingsinitiatief voor de politie dat specifiek op de veiligheidssituatie ter plaatse was toegesneden. Aan het einde van 2011 bood de NTM-A op 23 locaties in Afghanistan opleidingen aan, met een personeelsbestand van 778 opleiders en 2 825 arbeidscontractanten die ondersteunende diensten leverden.

17EUPOL heeft een grote bijdrage geleverd aan de internationale politiecoördinatieraad van Afghanistan (IPCB), bijvoorbeeld door te zorgen voor de goede werking van het IPCB-secretariaat. De IPCB werd in 2007 opgericht om op te treden als het belangrijkste internationale orgaan voor de coördinatie van internationale organisaties die zich met politiewerk bezighouden.

18De nadruk werd vooral op de ontwikkeling van capaciteit op het gebied van inlichtingen en strafrechtelijk onderzoek gelegd.

19De „Tienjarenvisie” is een door het Afghaanse ministerie van Binnenlandse Zaken opgesteld document waarin strategische doelstellingen zijn vastgesteld en de gewenste stand van zaken bij de Afghaanse politie over tien jaar is beschreven.

20Outputs zijn de activa en diensten die een activiteit of project oplevert en resultaten zijn de voordelen voor een doelgroep die ontstaan als gevolg van de output van een activiteit of project.

21Dit instrument wordt op dit moment echter door andere GVDB-missies toegepast.

22Voor begrotingsaspecten met betrekking tot de uitvoering van de missies.

23Besluit 2012/698/GBVB van de Raad van 13 november 2012 betreffende het opzetten van depotcapaciteit voor civiele crisisbeheersingsmissies (PB L 314 van 14.11.2012, blz. 25); gericht op de snelle inzet van materieel voor huidige en toekomstige civiele crisisbeheersingsmissies vergroot zij haar capaciteiten en beoogt zij met name snelle en voortdurende toegang tot essentiële middelen te verzekeren.

24De bij de beoordeling gebruikte criteria zijn gebaseerd op de indicatoren van EUPOL met betrekking tot de tenuitvoerlegging van haar mandaat en, voor zover mogelijk, op een bestaande enquête van een derde partij over de publieke opinie ten aanzien van de Afghaanse nationale politie.

25In 2012 werden 57 aanklagers gedood.

26Aan het Police Staff College en het Crime Management College (Opleidingsinstituut voor criminaliteitsbeheer).

27Verordening (EG) nr. 1717/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 15 november 2006 tot invoering van een stabiliteitsinstrument (PB L 327 van 24.11.2006, blz. 1).

28Volgens de statistieken van EUPOL bedroeg de gemiddelde uitzendingsduur van een EUPOL-mentor in de periode 2008-2013 12,5 maanden.

29Aangezien de methodologische wijzigingen pas relatief kortgeleden zijn ingevoerd, kan de Rekenkamer de doeltreffendheid daarvan nog niet beoordelen.

30In haar Speciaal verslag nr. 18/2012 „Bijstand van de Europese Unie aan Kosovo op het gebied van de rechtsstaat” heeft de Rekenkamer aanbevolen dat de EDEO en de Commissie aanbestedingsprocedures herzien om ervoor te zorgen dat ze beantwoorden aan de operationele behoeften van de GVDB-missie (http://eca.europa.eu).

31EDEO, Strategic review of EUPOL Afghanistan (Strategische herziening van EUPOL Afghanistan), 13 december 2013.

32Centre of Naval Analyses, Independent Assessment of the Afghan National Security Forces (Onafhankelijke beoordeling van de Afghaanse nationale veiligheidstroepen), Washington, januari 2014.

33EDEO, Herzien operatieconcept voor EUPOL Afghanistan, juni 2014.

34Het Police Staff College en het Crime Management College.

35EDEO, EU action to support efforts in strengthening civilian policing and rule of law post 2014 (EU-acties teneinde de inspanningen ter versterking van de civiele ordehandhaving en de rechtsstaat in de periode na 2014 te ondersteunen), 14 juni 2013.

36EDEO, Strategic review of EUPOL Afghanistan (Strategische herziening van EUPOL Afghanistan), 13 december 2013.

37EUPOL, CMPD-taakdocument, 11 november 2013.

38Volgens het document bedraagt de uitvoeringsgraad voor doelstellingen en taken eind 2014 naar verwachting gemiddeld 60 % en varieert deze tussen de 31 % en de 85 %.

39Raad van de Europese Unie, Conclusies van de Raad over Afghanistan, 23 juni 2014. Het mandaat van EUPOL werd op 17 december 2014 officieel verlengd bij Besluit 2014/922/GBVB van de Raad.

40Reinforcement of the EU Special Representative Office with a view of building upon EUPOL Afghanistan achievements in the sectors of Justice and rule of law (Versterking van het bureau van de speciaal vertegenwoordiger van de EU, zodat er kan worden voortgebouwd op de resultaten die EUPOL op het vlak van justitie en rechtsstaat heeft geboekt), 23 juni 2014.

41LOFTA is een trustfonds dat in 2002 is opgericht door het UNDP. Het werd bijna uitsluitend ingezet als een mechanisme voor de coördinatie van de bijdragen van donoren ten behoeve van de loonbetalingen aan de Afghaanse nationale politie.

42Controleverslag van de dienst Interne Audit over de FPI — Controlestrategie, 24.7.2014.

43De FPI verleende al in september 2013 zijn goedkeuring aan EUPOL om twee gebruikte aggregaten te verkopen en daarnaast heeft EUPOL zes voertuigen gedoneerd aan de EU-delegatie en twee aan het bureau van het directoraat-generaal Humanitaire Hulp en Civiele Bescherming in Afghanistan.

44In 2006 werden 19 auto’s gekocht, in 2007 1, in 2008 124 en in 2012 10.

Conclusies en aanbevelingen

77

De Europese Unie is erin geslaagd in Afghanistan een Europese civiele politiemissie op te zetten in een bijzonder onveilige omgeving en onder moeilijke omstandigheden. Na een moeizame start heeft EUPOL stap voor stap de erkenning van andere actoren gewonnen voor haar expertise en voor de significante bijdrage die zij heeft geleverd tot de lopende hervorming van het politieapparaat.

78

De Rekenkamer heeft geconstateerd dat EUPOL ten dele doeltreffend is geweest bij de tenuitvoerlegging van haar mandaat. Voor twee van de drie belangrijkste actielijnen van EUPOL waren verbeteringen duidelijker waar te nemen. Wat betreft haar activiteiten, kan worden opgemerkt dat EUPOLs inspanningen op het gebied van opleiding grotendeels succesvol waren, maar dat dit in mindere mate geldt voor mentoring en advies. Projecten hebben een beperkte bijdrage geleverd aan de doelstellingen van de missie. Hoewel externe factoren wellicht kunnen worden aangewezen als oorzaak voor sommige van deze tekortkomingen, kunnen andere daarvan aan EUPOL zelf worden toegerekend.

79

Wat betreft planning, kan worden opgemerkt dat het mandaat van EUPOL is voorafgegaan door een grondige analyse van de Afghaanse behoeften. De doelstellingen sloten aan op het Afghanistan Compact van 2006 en de prioriteiten die waren vastgesteld in de Afghaanse nationale ontwikkelingsstrategie.

80

Het mandaat, te weten het verlenen van strategische adviesdiensten aan het hogere kader van de hiërarchie van de politie op het gebied van ordehandhaving, waarbij een koppeling bestaat met de rechtsstaat in ruimere zin, zorgde voor EU-meerwaarde door de bouwstenen te leveren waaraan het de op dat moment lopende internationale inspanningen nog ontbrak. De tenuitvoerlegging van haar mandaat vormde echter een moeilijke taak voor EUPOL vanwege het bijna volledige gebrek aan een functionerend politieapparaat, een hoge mate van ongeletterdheid en wijdverspreide corruptie.

81

Bij het inzetten van de missie waren er vele moeilijkheden en EUPOL had te lijden onder de inherente beperkingen in verband met personeelswerving en logistieke problemen. Voor de lidstaten was niet eenvoudig om voldoende gekwalificeerde medewerkers te leveren, wat ernstige vertragingen opleverde bij het bereiken van de nodige operationele sterkte. De uitzending naar de provincies was even gecompliceerd, vooral vanwege logistieke kwesties en de onveilige situatie. In de meeste provincies slaagde EUPOL er niet in voldoende medewerkers te stationeren om haar mandaat op de juiste wijze ten uitvoer te leggen (zie de paragrafen 11-21).

Aanbeveling 1

De EDEO dient met de lidstaten samen te werken om ervoor te zorgen dat GVDB-missies in de toekomst voldoende logistieke, technische en personele middelen ontvangen om in staat te zijn op de bijna volledige toegestane capaciteit te opereren.

82

Wat betreft de coördinatie, is EUPOL er niet in geslaagd om alle Europese actoren binnen één Europees kader bijeen te brengen ter verbetering van de Afghaanse ordehandhaving; zij had ook te maken met concurrentie van andere Europese bilaterale missies en andere Europese en internationale inspanningen, zoals het EGF. EUPOL heeft echter een lovenswaardige poging ondernomen om de samenwerking tussen de EU-lidstaten te bevorderen en heeft hierin een belangrijke rol gespeeld; ook heeft zij werkelijk gepoogd ruimere internationale samenwerking te bevorderen.

83

De coördinatie tussen de verschillende EU-organen was in eerste instantie matig. Desondanks werd in 2011 door de strategie van de Raad en de opzet van de EDEO de weg vrijgemaakt voor een verbeterde coördinatie tussen de lidstaten, de EDEO, de Commissie, de speciaal vertegenwoordiger van de EU in Afghanistan, de EU-delegatie en EUPOL.

84

Doordat de missie naar verhouding over beperkte middelen en personeelsaantallen beschikte, was het voor EUPOL vooral tijdens de beginfase van de missie lastig om gehoord te worden door de andere internationale actoren, zoals de door de NAVO geleide NTM-A. De internationale actoren hebben zich onwillig getoond om gecoördineerd te worden door de IPCB dat door EUPOL werd gesteund. De IPCB had daarom nauwelijks succes bij het verbeteren van de coördinatie en het overzicht in de sector. Desondanks is de coördinatie met de belangrijkste internationale actoren gedurende de laatste paar jaren aanzienlijk verbeterd (zie de paragrafen 23-30).

85

Wat betreft operationele ondersteuning en begeleiding door het hoofdkantoor, heeft de Rekenkamer geconstateerd dat de EU-lidstaten en de EDEO zich redelijk flexibel hebben getoond door herzieningen van het mandaat van EUPOL voor te stellen en door dit aan de veranderingen in de situatie en behoeften aan te passen. Vóór 2013 waren de regelingen en indicatoren op het gebied van operationele planning niet geheel geschikt om de missie op doelmatige wijze aan te sturen. Sinds 2013 zijn deze kwesties echter uitvoerig aangepakt. De verslaglegging van EUPOL voldoet aan de basale verantwoordingseisen, hoewel de resultaatindicatoren nog beter zouden kunnen worden afgestemd. De begeleiding door het hoofdkantoor is in de loop der tijd verbeterd. De EDEO en de Commissie onderzoeken hoe bepaalde ondersteunende diensten kunnen worden gecentraliseerd door middel van een gedeeld dienstencentrum, GVDB-depotcapaciteit voor alle lopende missies en een gecentraliseerde IT-functie (zie de paragrafen 32-41).

Aanbeveling 2

De EDEO en de Commissie moeten ondersteunende diensten ontwikkelen ter ondersteuning van een snelle, doelmatige en consistente inzet van GVDB-missies. De maatregelen moeten bestaan uit:

a)opleiding van alle personeelsleden over EU-procedures en -beleid, voorafgaand aan de missie;

b)uitvoerige richtsnoeren over operationele taken (zoals behoefteanalyses, planning en monitoring van taken en verslaglegging) en richtsnoeren op administratief gebied (zoals informatietechnologie, beheer van financiën en activa en personeelsbeheer), waarbij de tijdens eerdere missies geleerde lessen optimaal worden benut;

c)de op een kosten-batenverhouding gebaseerde opzet van een gedeeld dienstencentrum voor alle GVDB-missies en de optimalisatie van het gebruik van de GVDB-depotcapaciteit voor het beheer van de activa van lopende missies.

86

Met betrekking tot de behaalde resultaten en de potentiële duurzaamheid daarvan is bij de controle geconstateerd dat de nationale politie op het gebied van het vertrouwen van het publiek voortgang heeft geboekt, maar dat systeemgebreken blijven bestaan. Voor de eerste twee van de drie actielijnen van EUPOL waren verbeteringen duidelijker waar te nemen: actielijn 1 (verdere institutionele hervorming van het ministerie van Binnenlandse Zaken) en actielijn 2 (professionalisering van de Afghaanse nationale politie). Actielijn 3 (koppelingen ontwikkelen tussen de nationale politie en het algemeen justitieel systeem) was het terrein met de meeste uitdagingen en het minste resultaat. De Rekenkamer heeft ook onderzocht welke resultaten EUPOL heeft behaald per type activiteit en zij heeft ontdekt dat EUPOLs activiteiten op het gebied van opleiding grotendeels succesvol waren, maar dat dit in mindere mate geldt voor mentoring en advies. De projecten volgden geen gestructureerd logisch kader en waren onvoldoende gekoppeld aan andere activiteiten om synergieën te creëren (zie de paragrafen 43-60).

Aanbeveling 3

De EDEO en GVDB-missies moeten samenwerken om de doeltreffendheid van iedere activiteit verder te verbeteren:

Opleiding

a)de „train-the-trainer-aanpak” heeft zijn nut bewezen en onder moeilijke omstandigheden zou deze opleidingsaanpak, waarmee betrokkenheid en duurzaamheid worden verzekerd, de voorkeur moeten hebben;

b)hoewel de waarden van de EU dienen te worden gerespecteerd, moet er in de curricula meer rekening worden gehouden met plaatselijke cultuur, gebruiken en religie en moeten daarin praktische voorbeelden uit de dagelijkse praktijk in het land worden opgenomen;

Monitoring, mentoring en advies

c)de missie zou periodiek een systematische en alomvattende evaluatie moeten uitvoeren van de resultaten die zij uit haar activiteiten op het gebied van mentoring en advies heeft verkregen;

d)de selectie van personen voor mentoring moet worden gebaseerd op een behoefteanalyse die goed wordt gedocumenteerd in de mentordossiers. De mentorlogboeken moeten gestandaardiseerd en rond tijdsgebonden mijlpalen gestructureerd worden en door de mentoren op systematische wijze worden bijgehouden;

e)met het oog op de regelmatige roulatie van gedetacheerde medewerkers moeten er duidelijke en consistente overdrachtsprocedures worden ingevoerd om ervoor te zorgen dat de activiteiten op soepele wijze kunnen worden voortgezet en ter voorkoming van lacunes en degressie die de mentorschapsrelatie in gevaar zouden kunnen brengen;

Projecten

f)bij de opzet van projecten zouden GVDB-missies ervoor moeten zorgen dat deze een logisch kader volgen, synergieën met activiteiten op het gebied van mentoring en advies creëren en door middel van een stevige koppeling met individuele MIP-mijlpalen bijdragen tot het behalen van de missiedoelstellingen.

87

De duurzaamheid van de veiligheidssector in Afghanistan is afhankelijk van de steun van de internationale gemeenschap en wordt met aanzienlijke uitdagingen geconfronteerd. De voorwaarden voor een duurzaam politieapparaat ontbreken nog. De duurzaamheid van de op het gebied van opleiding en mentoring behaalde resultaten van EUPOL op de lange termijn lopen daarom gevaar (zie de paragrafen 61-65).

Aanbeveling 4

Ter verbetering van de duurzaamheid van de resultaten van GVDB-missies moet de EDEO ervoor zorgen dat duurzaamheidsaspecten in de operationele planning van alle activiteiten van een missie worden opgenomen door systematisch een beoordeling te maken van de plaatselijke behoeften en de capaciteit om resultaten te bestendigen.

88

EUPOL heeft een alomvattend plan ontwikkeld voor de uitfasering van haar activiteiten tegen het einde van 2016. Er bestaat echter bezorgdheid over de mate waarin de regelingen in het indicatief meerjarenprogramma 2014-2020 de EU in staat zullen stellen om na 2016 op de prestaties van EUPOL voort te bouwen. Er is sprake van coördinatie tussen de betrokken EU-afdelingen, maar zij hebben nog geen afspraken gemaakt over gemeenschappelijke en alomvattende regels waarin rollen en verantwoordelijkheden duidelijk worden geformuleerd. Gelet op de aanzienlijke waarde die door de activa gezamenlijk wordt vertegenwoordigd, worden de procedures niet in voldoende mate of op proactieve wijze door het hoofdkantoor gecoördineerd (zie de paragrafen 67-76).

Aanbeveling 5

Om ervoor te zorgen dat GVDB-missies en de betrokken activa op soepele wijze worden uitgefaseerd, respectievelijk geliquideerd:

a)moeten de EDEO en de Commissie een gemeenschappelijke en alomvattende strategie uitwerken waarin rollen en verantwoordelijkheden met betrekking tot de inkrimping en afsluiting van GVDB-missies duidelijk worden geformuleerd. De strategie moet voorzien in voldoende steun voor de missie vanuit het hoofdkantoor en maatregelen onderstrepen ter beperking van specifieke risico’s die inherent zijn aan het proces van inkrimping en afsluiting;

b)moeten de EDEO en de Commissie reeds ruim voor het einde van de mandaatsperiode nauw met GVDB-missies samenwerken om te voorkomen dat activa zich ophopen op een wijze die financiële risico’s met zich meebrengt.

Dit verslag werd door kamer III onder voorzitterschap van de heer Karel PINXTEN, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 19 mei 2015.

Voor de Rekenkamer

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
President

Bijlagen

Bijlage I

Tijdslijn EUPOL

Bijlage II

Vastleggingen en uitbetalingen van EUPOL per begrotingsperiode

Begrotingsperiode
Vastleggingen
(euro)
Uitbetalingen, stand van 31.12.2014
(euro)
Uitvoeringsgraad

Juni 2007 — november 2008
43 600 000
43 099 416
99 %

December 2008 — mei 2010
81 400 000
71 056 597
87 %

Juni 2010 — juli 2011
54 600 000
49 274 871
90 %

Augustus 2011 — juli 2012
60 500 000
51 918 127
86 %

Augustus 2012 — mei 2013
56 870 000
46 179 558
81 %

Juni 2013 — december 2014
95 433 790
84 645 305
89 %

Totalen
392 403 790
346 173 874
88 %

Bron: EUPOL.

Bijlage III

De beoordeelde projectdossiers en dossiers over activiteiten op het gebied van mentoring van EUPOL

Projecten

1
Ondersteuning van de buurtpolitie — POL-14

2
Project Phoenix Kaboel — 1.3.0.0

3
Levering van een bewakingssysteem in het hoofdkwartier van de politie in Kaboel — POL-13

4
Herstructurering van de surveillance-eenheid — POL-8

5
Een zelfvoorzienende Tashkeel-databank — 1.2.2.0_26

6
ILP-Conferentie — 2.1.2.0

7
Symposium corruptiebestrijding — ROL-6

8
Project voor de coördinatie tussen politie en aanklager (CoPP)

9
Brochure over de rechten van het kind — ROL-1

10
De rechten van kinderen en jongeren in het strafrechtelijk onderzoek — PC-09

11
Toename van het aantal vrouwelijke politieagenten bij de nationale politie van Afghanistan — POL-6

Mentoring

12
MO3 — Hoofd van de Criminele Inlichtingendienst, het ministerie van Binnenlandse Zaken

13
MO1, MO2 — Commandant van het Police Staff Training College

14
MO4 — Viceminister van Bestuurszaken van het ministerie van Binnenlandse Zaken

15
MO4 — Directeur van de corruptiebestrijdingseenheid (ACU) binnen het openbaar ministerie

16
MO5 — Hoofd van de divisie Strafrecht van de juridische afdeling van het Afghaanse ministerie van Justitie

17
MO6 — Hoofd van de afdeling Mensenrechten, Gender & Kinderrechten.

Bijlage IV

Veldkantoren van EUPOL van 2007 tot 2014

Bron: EUROSTAT.

De antwoorden van de Commissie en van de EDEO

Samenvatting

IV

De justitiële instellingen verkeerden reeds in een zeer zwakke toestand en de internationale steun was beperkt (in vergelijking met de steun die aan de Afghaanse nationale politie en het ministerie van Binnenlandse Zaken was verleend).

Tijdens de eerste jaren van het mandaat van EUPOL werd vooral directe opleiding en opleiding voor opleiders verstrekt; deze opleidingsvormen zijn de laatste jaren sterk verminderd. Sinds een aantal jaren heeft EUPOL zich voornamelijk gericht op het verstrekken van advies en mentoring aan de Afghaanse partners.

De EDEO is van oordeel dat projecten die worden beheerd door de projectcel, thans een belangrijk aanvullend instrument vormen om de doelstellingen te bereiken; in de eerste jaren van het bestaan van de projectcel was hier onvoldoende samenhang.

VI

EUPOL heeft de oprichting en de werking van internationale coördinatiestructuren, zoals de internationale politiecoördinatieraad, nadrukkelijk ondersteund. Het samenbrengen van alle actoren in één Europees kader behoorde evenwel niet tot haar mandaat.

VII

In de afgelopen jaren werd het verslagleggingssysteem van EUPOL verfijnd; het is geëvolueerd van eerder beschrijvend naar meer analytisch van aard. Sinds 2013 beschikt de missie over objectief verifieerbare indicatoren, zowel om de eigen voortgang als om de voortgang van Afghanistan te meten.

IX & X

De plannen voor de geleidelijke uitfasering van EUPOL zijn op dit ogenblik zo goed als mogelijk uitgewerkt, rekening houdend met de verwachte vorderingen van Afghanistan en de huidige en toekomstige internationale actoren/mechanismen.

De EDEO heeft samen met EUPOL en in nauwe samenwerking met de Commissie, die verantwoordelijk is voor het financieel beheer, onderzocht hoe de uitrusting van EUPOL overeenkomstig het Financieel Reglement zo efficiënt mogelijk kan worden overgedragen.

Opmerkingen

16

Wat de leiderschapsproblemen betreft, heeft EUPOL inderdaad driemaal een ander hoofd van de missie gehad; dit dient echter te worden beschouwd als een uitzonderlijke en ongelukkige omstandigheid.

28

De EDEO is van mening dat het mandaat van EUPOL beperkt was tot bepaalde terreinen (civiele politietaken, hervorming van het ministerie van Binnenlandse Zaken, strafrecht) en er dus geen mandaat was voor een algemene leiding over de (coördinatie van) de volledige hervorming en/of ondersteuning van het ministerie van Binnenlandse Zaken en de Afghaanse nationale politie. Andere actoren, zoals de NTM-A, hadden binnen het kader van hun onderscheiden mandaten ook de volledige bevoegdheid om steun te verlenen aan de Afghaanse autoriteiten. De IPCB werd opgericht om de algemene internationale steun voor de Afghaanse nationale politie en het ministerie van Binnenlandse Zaken te coördineren. Binnen de grenzen van haar mandaat heeft de missie haar activiteiten met de NAVO-opleidingsmissie Afghanistan en andere internationale actoren zeer goed gecoördineerd.

36

EUPOL heeft een toezichtsmechanisme ontwikkeld en gebruikt om de vooruitgang te volgen en indien nodig corrigerende maatregelen vast te stellen.

40

De GVDB-richtsnoeren worden „richtsnoeren inzake horizontale vraagstukken” genoemd. Nadat deze tekortkomingen werden vastgesteld, heeft de EDEO zich actief ingezet om de GVDB-missies duidelijkere horizontale richtsnoeren te verschaffen waar dit nodig was.

45

De strafrechtelijke sector is inderdaad traditioneel een zeer zwakke sector die minder internationale steun krijgt dan de Afghaanse nationale politie of het ministerie van Binnenlandse Zaken. Voorbeelden van resultaten die EUPOL heeft bereikt, zijn de ontwikkeling van beleid en wetgeving inzake mensenrechten (bijvoorbeeld het wetboek van strafrecht, het wetboek van strafvordering) en het opstarten van de opleiding voor samenwerking tussen politie en openbaar ministerie, die reeds geheel door de Afghanen zelf wordt geleid.

48

De oprichting van het Police Staff College is een goed voorbeeld van een totaalaanpak in het buitenlands beleid van de EU (samenhang, coördinatie en complementariteit).

EUPOL heeft de Afghaanse opleidingsinstellingen ondersteund door bijvoorbeeld het opstellen van opleidingscurricula, maar ook door steun voor het management en de organisatie van zowel het Police Staff College als het Crime Management College, met inbegrip van een koppeling met het personeelsbeleid/de organisatie van de Afghaanse nationale politie (ANP), en de steun voor het algemene opleidingscommando van ANP HQ (General Training Command).

Het Police Staff College en het Crime Management College zijn stevig verankerd in de structuur van het algemene opleidingscommando en zijn uiterst efficiënte, op zichzelf staande opleidingsinstellingen geworden: meer dan 13 000 studenten van de Afghaanse nationale politie zijn er afgestudeerd sinds eind 2010.

50

De evaluatieprocedure van EUPOL is verbeterd sinds de invoering van de zogeheten tussentijdse evaluaties (MTR) (omgedoopt tot driemaandelijkse evaluaties (QR), na de invoering van het herziene Oplan in het begin van 2015) en de maandelijkse evaluaties begin 2014.

52

De missie is erin geslaagd adviseurs/mentors in te zetten in het kader van het Oplan, in overleg met de Afghaanse partners. De analyse van de Afghaanse capaciteitslacune was gesteund op het Oplan (dat zelf gebaseerd was op overleg met de Afghaanse autoriteiten).

53

Het is uiterst moeilijk tastbare vooruitgang te boeken en effect te sorteren op vraagstukken van strategisch niveau, zoals de ontwikkeling en het beheer van de personele middelen van de ANP of het integreren van de mensenrechten binnen de ANP (voor deze kwesties is gewoonlijk ondersteuning nodig in de vorm van mentoring/advies). Tevens kunnen andere externe factoren worden aangehaald, zoals de herziening van de prioriteiten aan Afghaanse zijde.

58

Projectcellen zijn een relatief nieuw verschijnsel in civiele GVDB-missies. Om diverse redenen bestaan er niet voor alle missies projectcellen, hoewel deze als een zeer nuttige capaciteit worden beschouwd voor het verwezenlijken van de doelstellingen van civiele GVDB-missies. De civiele GVDB-missies hadden dus weinig aanknopingspunten toen de eerste projectcellen in hun structuur werden opgenomen. Dit was het geval voor EUPOL Afghanistan. De missie heeft dus een leerproces doorlopen bij het beheren van haar projectcel. De projectcel is nu stevig verankerd in de missie en de coördinatie met andere onderdelen van de missie is gewaarborgd. Tevens zijn er interne procedures om ervoor te zorgen dat voorgestelde projecten volledig in overeenstemming zijn met de doelstellingen van de missie. De projecten in het kader van de projectcel zijn goedgekeurd door de EU-lidstaten (Relex) in het kader van het jaarlijkse overleg over de begroting van de missie.

59

Al vóór de invoering van de flexibele aanbestedingsprocedures honoreerde de FPI reeds de meeste verzoeken van de missie om vereenvoudigde aanbestedingsprocedures (gunning door onderhandelingen met één inschrijving) toe te passen in gevallen waarin de normale aanbestedingsprocedures niet succesvol zouden zijn vanwege de moeilijke lokale marktsituatie, of met het oog op de dringende aankoop van goederen en diensten.

60

Door de algemene invoering van flexibele procedures kon de toepassing van de procedure van gunning door onderhandelingen met slechts één inschrijving worden vereenvoudigd en versneld, aangezien de missie niet langer de voorafgaande goedkeuring van de FPI moest verkrijgen voor het uitvoeren van dergelijke procedures.

70

De Commissie wijst erop dat voor elke, uit het IOS (DCI) gefinancierde, ondersteunende maatregel voor de Afghaanse politie moet worden aangetoond dat de steun volledig voldoet aan de „DAC-criteria” (volgens de definitie van de Commissie voor ontwikkelingsbijstand van de OESO) en in overeenstemming is met de DCI-verordening die bepaalde beperkingen inhoudt inzake de soort activiteiten die kunnen worden gefinancierd en uitgevoerd.

In de huidige politieke context blijven de met veiligheid verband houdende indicatoren het meest relevant voor onze ondersteuning van de Afghaanse nationale politie (ANP) in het kader van het financieringsinstrument voor ontwikkelingssamenwerking.

Het zorgen voor stabiele en duurzame veiligheid in Afghanistan valt onder de verantwoordelijkheid van zowel de Afghaanse nationale politie (ANP) als het Afghaanse nationale leger. Dit blijft een van de belangrijkste doelstellingen van de ontwikkelingssamenwerking van de EU, naast het bijdragen aan de instandhouding en ontwikkeling van de Afghaanse nationale politie. Daarnaast blijft het noodzakelijk voor de Afghaanse autoriteiten om meer nadruk te leggen op de ontwikkeling van capaciteit op het gebied van civiele ordehandhaving.

Wat betreft de verbetering van de capaciteit van de Afghaanse nationale politie als een politiemacht onder civiele controle (gedurende de looptijd van het MIP 2014-2020), werd in het MIP een afzonderlijke reeks van twee indicatoren opgenomen met betrekking tot de genderstatistieken van het ministerie van Binnenlandse Zaken en het aandeel van de kosten voor beveiliging in de nationale begroting (met inbegrip van salarisgegevens).

71

Wat betreft de steun ten gunste van de rechtsstaat en het gebruik van het LOTFA-trustfonds voor steun in het kader van het instrument voor ontwikkelingssamenwerking, benadrukken de Commissie en de EDEO dat het gebruik van het door de VN beheerde trustfonds voor de openbare orde voorlopig de voorkeur geniet, mits de nodige verbeteringen kunnen worden aangebracht in het kader van de lopende herziening.

In dit verband handelt de EU in nauw overleg met de internationale gemeenschap in het algemeen. In het licht van de New Deal voor de inzet in fragiele staten, menen de Commissie en de EDEO dat een projectgerichte aanpak niet optimaal is om de doeltreffendheid van de hulp te garanderen. Begrotingssteun kan te zijner tijd een optie worden ter ondersteuning van de rechtsstaat, voor zover aan de relevante voorwaarden is voldaan en rekening wordt gehouden met de politieke en bestuurlijke risico’s.

72

De EDEO en de Commissie zijn zich bewust van de problemen die de Rekenkamer aanhaalt met betrekking tot de inkrimping en de tijd die nodig is om zich voor te bereiden op de liquidatie van de activa en de beëindiging van de missie. Zij volgen het verloop van de inkrimping op de voet. Zowel voor de fase van inkrimping als die van liquidatie wordt vooraf een begroting opgesteld. Hoewel in dit stadium geen formeel plan voor de inkrimping of de liquidatie is ingediend, worden de belangrijkste elementen, en vooral de financiële gevolgen ervan, bij de opstelling van de begroting besproken met de missie.

De EDEO en de Commissie zijn voornemens om richtsnoeren inzake inkrimping op te stellen.

73

De missies zijn uitvoerende entiteiten waaraan taken zijn toevertrouwd onder indirect beheer. Hoewel de Commissie zich ervan bewust is dat de aanschafprijs niet de reële waarde van de activa weerspiegelt, verwacht zij niet van de missies dat zij deze waarde meedelen, doch alleen dat zij verslag uitbrengen over de gekochte uitrusting en de wijzigingen in de inventaris.

74

De missie houdt zich momenteel bezig met de overdraging van overtollige gepantserde voertuigen. 13 gepantserde voertuigen worden overgedragen aan de GVDB-missie in Kiev (Oekraïne).

De overdracht van overtollige gepantserde voertuigen zou in de toekomst kunnen worden vergemakkelijkt door het takenpakket van het GVDB-depot te verruimen en daarin de logistiek op te nemen in verband met de overname, de modernisering en het hergebruik van overtollige gepantserde voertuigen (en andere uitrusting).

76

Een van de belangrijkste taken van het geplande gemeenschappelijke dienstencentrum (ondersteuningsplatform voor missies) wordt de opstelling van uitvoerige regels en richtsnoeren.

Conclusies en aanbevelingen

78

Mentoring, advies en opleiding zijn allemaal methoden/instrumenten voor de uitvoering van specifieke doelstellingen. Voor de beoordeling van de resultaten van EUPOL is het in de laatste fase van de missie niet passend een onderscheid te maken tussen „opleiding” en „mentoring/advies”. Meestal worden al deze verschillende instrumenten naast elkaar gebruikt om de lokale partners te ondersteunen. In het laatste jaar van de missie werd vooral gebruikgemaakt van mentoring en advies. Het instrument opleiding (in het bijzonder directe opleiding) kwam minder aan bod, en de laatste jaren al helemaal niet. In de afgelopen jaren zijn de meeste resultaten voor actielijnen 1, 2 en 3 terug te voeren op begeleidings- en adviesactiviteiten door EUPOL.

Hoewel de projecten (die door de projectcel van de missie werden uitgevoerd) soms een beperkte omvang/reikwijdte hadden, hebben zij toch als belangrijke katalysator voor andere activiteiten van de missie gefungeerd.

Aanbeveling 1

EDEO aanvaardt deze aanbeveling. De bijdragen van de lidstaten zijn van groot belang voor de tenuitvoerlegging en de continuïteit van de missie, aangezien het huidige systeem in hoofdzaak op de troepenmacht van de lidstaten steunt.

In dit verband is de EDEO van mening dat mogelijkheden voor meer flexibiliteit bij de personeelsaanwerving moeten worden onderzocht, vooral wat betreft gedetacheerd personeel of contractanten.

82

Naar de mening van de EDEO verwachtten de EU-lidstaten bij de oprichting van EUPOL Afghanistan niet dat EUPOL alle EU-actoren in één Europees kader zou samenbrengen. EUPOL heeft de oprichting en de werking van internationale coördinatiestructuren, zoals de internationale politiecoördinatieraad, evenwel nadrukkelijk ondersteund.

Aanbeveling 2 a)

De EDEO en de Commissie aanvaarden deze aanbeveling. Dit is reeds het geval voor sommige aspecten van de voorbereidende fase. De EDEO onderneemt verdere werkzaamheden in verband met dit onderwerp. Er moeten evenwel nog een aantal juridische en financiële aspecten worden aangepakt, omdat de kosten voor de aan de inzet voorafgaande opleiding alleen in aanmerking komen voor financiering uit GBVB-middelen voor het personeel dat reeds is ingezet voor een missie. Anders zou het uitzendende land de kosten voor het gedetacheerde personeel moeten dragen, terwijl er geen mogelijkheid zou zijn om de kosten te betalen voor medewerkers die in dienst zijn genomen maar nog geen contract met de missie hebben gesloten.

Aanbeveling 2 b)

De Commissie en de EDEO aanvaarden deze aanbeveling. Dit is reeds het geval voor een aantal van deze thema’s. De EDEO onderneemt verdere werkzaamheden in verband met bijkomende thema’s.

Bovendien is het benutten van opgedane ervaringen een essentieel aspect bij de uitvoering van operaties onder leiding van het civiele plannings- en uitvoeringsvermogen. Zij worden gedeeld met andere diensten van de EDEO, de Commissie en de lidstaten, en hebben hun waarde reeds bewezen voor het verbeteren van de missies.

Wat de reeds bestaande administratieve richtsnoeren betreft, blijven de EDEO en de Commissie zich continu inzetten om deze nuttiger te maken en beter af te stemmen op de concrete behoeften van de missies in het veld.

Het geplande gemeenschappelijke dienstencentrum (missieondersteuningscel) zal, onder toezicht van de EDEO en de Commissie, veelomvattende richtsnoeren opstellen met betrekking tot financiën, boekhouding en activabeheer.

Aanbeveling 2 c)

De Commissie en de EDEO aanvaarden deze aanbeveling.

Na de afronding van de kosten-batenanalyse in 2013 en de besprekingen in de Relex-groep wordt nu een besluit over de oprichting van een gemeenschappelijk dienstencentrum ten behoeve van civiele GVDB-missies verwacht.

Het beheer van de activa van lopende missies zou in de toekomst kunnen worden vergemakkelijkt door het takenpakket van het GVDB-depot te verruimen zodat het ook de logistiek omvat in verband met de overname, de modernisering en het hergebruik van overtollige uitrusting. De werking en de rol van het GVDB-depot worden momenteel herzien. Een van de mogelijke scenario’s is een verruiming van het takenpakket waarbij de logistiek wordt opgenomen in verband met de opslag en/of het hergebruik van overtollig materieel van missies die ingekrompen of gesloten worden.

86

Wat betreft de resultaten van de missie voor actielijn 3, is de EDEO van mening dat ook op dit gebied verbeteringen kunnen worden vastgesteld. De resultaten en effecten van EUPOL kunnen alleen aan de hand van de vooruitgang aan Afghaanse zijde op de onder het mandaat van de missie vallende gebieden worden beoordeeld.

Wat de beoordeling van de resultaten van de missie per „type activiteit” betreft (monitoring, mentoring en advies versus „opleiding”), zie het antwoord op paragraaf 78.

Wat de projecten in het kader van de projectcel betreft, werden weliswaar tijdens de eerste jaren van de missie tekortkomingen vastgesteld, maar zijn thans meer gestructureerde mechanismen ingesteld om te zorgen voor een nauwere afstemming van de projecten op de doelstellingen en geplande werkzaamheden van de missie.

Aanbeveling 3 a)

De EDEO aanvaardt deze aanbeveling.

Hoewel het concept „opleiding van opleiders” onder bepaalde omstandigheden passend is (b.v. om lokale opleidingscapaciteit op te bouwen), moet het worden beschouwd als slechts een (eerste) element van een ruimere aanpak om de lokale autoriteiten te ondersteunen bij het opbouwen/professionaliseren van een eigen opleidingscapaciteit. Een duurzaam effect kan slechts worden bereikt door middel van advies en mentoring met betrekking tot meer structurele aspecten van de capaciteitsopbouw voor opleiding (zoals EUPOL heeft gedaan).

Aanbeveling 3 b)

De EDEO aanvaardt deze aanbeveling.

De EDEO is van oordeel dat EUPOL in de curricula zoveel mogelijk rekening heeft gehouden met de lokale cultuur. In sommige gevallen aarzelden de lokale partners echter om gebruik te maken van bepaalde (aspecten van) de door de missie opgestelde curricula. Deze (aspecten van) de curricula werden echter terecht als essentieel beschouwd uit het oogpunt van de missie/EU omdat zij essentiële waarden van de EU in verband met mensenrechten, corruptie enz. vertegenwoordigen.

Aanbeveling 3 c)

De EDEO aanvaardt deze aanbeveling. Deze evaluatie wordt intussen uitgevoerd door de missie.

Aanbeveling 3 d)

De EDEO aanvaardt deze aanbeveling. Wat EUPOL betreft, heeft deze beoordeling plaatsgevonden in het kader van de laatste herziening van het mandaat van de missie. De mentorlogboeken werden door de missie gestandaardiseerd, beter gestructureerd en bijgewerkt.

Aanbeveling 3 e)

De EDEO en de Commissie aanvaarden deze aanbeveling. Bovendien zal worden onderzocht of een langere periode van overdracht tussen binnenkomend en vertrekkend personeel kan worden ingesteld.

Aanbeveling 3 f)

De EDEO aanvaardt deze aanbeveling. De EUPOL-projecten in het kader van de projectcel zijn nu volledig geïntegreerd in het uitvoeringsplan van de missie, waarbij een strengere interne procedure geldt, zodat de samenhang met de operationele activiteiten van de missie is gegarandeerd.

Aanbeveling 4

De EDEO aanvaardt deze aanbeveling.

De EDEO is van oordeel dat duurzaamheidsaspecten reeds in de operationele planning van de activiteiten van de missie zijn verankerd, aangezien alle activiteiten van de missie beogen de capaciteit van de lokale partners tot een zodanig niveau te versterken dat zij zich verder op een duurzame manier kunnen ontwikkelen.

Wanneer het mandaat van de missie ten einde loopt en uit de beoordeling van de missie blijkt dat de lokale capaciteit niet sterk genoeg is, werkt de missie, overeenkomstig het Oplan, actief met andere (internationale en lokale) actoren samen om te bepalen welke instantie de lokale partners verder kan ondersteunen, voortbouwend op de verwezenlijkingen van de missie.

Aanbeveling 5 a)

De EDEO en de Commissie aanvaarden deze aanbeveling. Zoals reeds in het verleden voor eerdere missies werd gedaan, werken de EDEO en de Commissie sinds twee jaar — dat wil zeggen ruim vóór het einde van de mandaatsperiode — in nauwe coördinatie met EUPOL samen om de liquidatiefase zo goed mogelijk voor te bereiden, rekening houdend met de uitdagingen en de complexiteit van de Afghaanse situatie.

De Commissie en de EDEO zijn voornemens om gezamenlijke richtsnoeren inzake de inkrimping van missies op te stellen.

Betreffende de sluiting van missies heeft de Commissie reeds instructies gegeven.

Aanbeveling 5 b)

De EDEO en de Commissie aanvaarden deze aanbeveling. Zie ook het antwoord op aanbeveling 5 a).

QJ-AB-15-007-NL-E  ISSN 1977-575X

Uit de beoordeling van de Rekenkamer is gebleken dat EUPOL Afghanistan, een missie in het kader van het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid (GVDB), ten dele doeltreffend is geweest bij de tenuitvoerlegging van haar mandaat. Hoewel externe factoren wellicht kunnen worden aangewezen als oorzaak voor sommige van deze tekortkomingen, kunnen andere daarvan aan EUPOL zelf worden toegerekend.

De Rekenkamer doet een aantal aanbevelingen die niet alleen van toepassing zijn op EUPOL Afghanistan, maar ook op andere GVDB-missies, en erop gericht zijn de doeltreffendheid en duurzaamheid van de behaalde resultaten te verbeteren.