EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luksemburg

LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1

E-mail: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2015

Print | ISBN 978-92-872-2518-4 | ISSN 1831-0923 | doi:10.2865/273899 | QJ-AB-15-007-PL-C
PDF | ISBN 978-92-872-2522-1 | ISSN 1977-5768 | doi:10.2865/593470 | QJ-AB-15-007-PL-N
EPUB | ISBN 978-92-872-2500-9 | ISSN 1977-5768 | doi:10.2865/461070 | QJ-AB-15-007-PL-E

© Unia Europejska, 2015

Powielanie materiałów dozwolone pod warunkiem podania źródła.

W celu wykorzystania lub powielanie rysunku 1 należy wystąpić o zgodę bezpośrednio do właściciela praw autorskich.

JAK OTRZYMAĆ PUBLIKACJE UE

Publikacje bezpłatne:

•jeden egzemplarz:
w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)

•kilka egzemplarzy (lub mapy, plakaty):
w przedstawicielstwach Unii Europejskiej (http://ec.europa.eu/represent_pl.htm)
w delegaturach Unii Europejskiej w krajach poza UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_pl.htm)
kontaktując się z Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_pl.htm)
lub dzwoniąc pod numer 00 800 6 7 8 9 10 11 (numer bezpłatny w całej UE) (*)

(*)Informacje są udzielane nieodpłatnie, większość połączeń również jest bezpłatna (niektórzy operatorzy, hotele lub telefony publiczne mogą naliczać opłaty).

Publikacje płatne:

•w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)

PL
2015

nr 07

Sprawozdanie specjalne

Misja policyjna
UE w Afganistanie:
niejednoznaczne wyniki

(przedstawione na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE)

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli wykonania zadań i kontroli zgodności wybranych obszarów działalności UE lub kwestii związanych z zarządzaniem. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie, jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę kontroli III, której przewodniczy członek Trybunału Karel Pinxten i która zajmuje się obszarami wydatków na działania zewnętrzne. Kontrolą kierował Hans Gustaf Wessberg, członek Trybunału, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Sabine Hiernaux-Fritsch i Fabrice Mercade, kierownicy działu, Peter Eklund, szef gabinetu Hansa Gustafa Wessberga, Nikolaos Zompolas, kierownik zespołu oraz Emmanuel-Douglas Hellinakis, attaché w gabinecie Hansa Gustafa Wessberga.

Od lewej: F. Mercade, kierownik działu, H.G. Wessberg, członek Trybunału, S. Hiernaux-Fritsch, kierownik działu, P. Eklund, szef gabinetu H. G. Wessberga, N. Zompolas, kierownik zespołu oraz E.D. Hellinakis, attaché w gabinecie H.G. Wessberga.

Spis treści

Glosariusz i wykaz akronimów

Streszczenie

Wstęp

Zakres kontroli i podejście kontrolne

Uwagi

Odpowiedni mandat – trudne początki

Przygotowanie misji EUPOL

Problemy związane z rozmieszczeniem

Trudności z koordynowaniem działań na szczeblu międzynarodowym

Działania podejmowane są co prawda na szczeblu europejskim, brak jednak ogólnego podejścia europejskiego

Mimo podejmowanych wysiłków misja EUPOL miała ograniczone możliwości wywarcia wpływu na najważniejsze podmioty

Wsparcie i wskazówki udzielane przez centralę poprawiły się wraz z upływem czasu

Planowanie i sprawozdawczość poprawiły się, lecz nadal występują uchybienia

Wskazówki i wsparcie z centrali przyczyniają się do wyeliminowania uchybień

Wpływ misji EUPOL: na poziomie lokalnym osiągnięto sukces, lecz kwestia trwałości wzbudza powszechne obawy

Poprawa była bardziej zauważalna w przypadku dwóch z trzech głównych pionów operacyjnych

EUPOL odniósł duży sukces w dziedzinach związanych ze szkoleniami, ale mniejszy w dziedzinie mentoringu i doradztwa; projekty w niewielkim stopniu przyczyniły się do spełnienia celów misji

Warunki konieczne do podtrzymania dotychczasowych osiągnięć wciąż nie zostały spełnione

Efekty misji EUPOL po jej stopniowym zamknięciu – dalsze działania

Planowanie strategii wyjścia jest na zaawansowanym etapie, lecz wciąż konieczne są dalsze prace

Zamknięcie operacji: potrzeba skoordynowanego i ujednoliconego podejścia

Wnioski i zalecenia

Załącznik I | — | Harmonogram EUPOL
Załącznik II | — | Zobowiązania i wypłaty EUPOL na okres budżetowy
Załącznik III | — | Przeglądy dokumentacji EUPOL dotyczącej projektów i mentoringu
Załącznik IV | — | Biura terenowe EUPOL w latach 2007–2014

Odpowiedzi Komisji i ESDZ

Glosariusz i wykaz akronimów

Centrala: Służby ESDZ i Komisji w Brukseli

CIVCOM: Komitet ds. Aspektów Cywilnych Zarządzania Kryzysowego, organ doradczy ustanowiony przez Radę, którego zadaniem jest informowanie, formułowanie zaleceń i doradzanie KPiB w aspektach cywilnych zarządzania kryzysowego.

CMPD: Dyrekcja ds. Zarządzania Kryzysowego i Planowania, główny dział ESDZ odpowiedzialny za polityczne i strategiczne planowanie w ramach WPBiO. Odpowiada za strategiczny proces planowania z wyprzedzeniem nowych misji WPBiO oraz za dokonywanie strategicznych przeglądów już istniejących misji WPBiO.

CONOPS: Koncepcja operacji, dokument dotyczący planowania, w którym wola polityczna przełożona zostaje na konkretne wskazówki i wytyczne poprzez wskazanie działań niezbędnych do tego, by misja zakończyła się powodzeniem.

CPCC: Komórka Planowania i Prowadzenia Operacji Cywilnych, departament ESDZ, który wspiera cywilnego dowódcę operacji (pełniącego funkcję dyrektora CPCC) w wykonywaniu obowiązków w zakresie planowania operacyjnego i prowadzenia cywilnych misji CSDP.

Doradztwo: Doraźny proces przekazywania wiedzy i udzielania wsparcia danej grupie, mający na celu rozwiązanie konkretnych problemów oraz opracowanie projektów w określonych ramach czasowych (źródło: Podręcznik mentoringu EUPOL, kwiecień 2013).

EGF: Europejskie siły żandarmerii

ESDZ: Europejska Służba Działań Zewnętrznych

FPI: Służba ds. Instrumentów Polityki Zagranicznej, departament Komisji podlegający bezpośrednio Wysokiemu Przedstawicielowi Unii do Spraw Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa. FPI zajmuje się między innymi zarządzaniem wydatkami na działania realizowanie w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (w tym cywilne misje CSDP) oraz w ramach Instrumentu na rzecz Stabilności.

GPPT: Zespół zadaniowy policji niemieckiej w Afganistanie

IPCB: Międzynarodowa rada ds. koordynacji sił policyjnych Afganistanu

ISAF: Międzynarodowe Siły Wsparcia Bezpieczeństwa, działające z mandatu Rady Bezpieczeństwa Organizacji Narodów Zjednoczonych. Działania ISAF miały na celu stworzenie odpowiednich warunków, tak aby rząd Afganistanu mógł wykonywać swoje uprawnienia na terenie całego kraju.

KPiB: Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa. Zgodnie z art. 38 Traktatu o Unii Europejskiej KPiB sprawuje, pod kierunkiem Rady i Wysokiego Przedstawiciela, kontrolę polityczną i kierownictwo strategiczne nad operacjami zarządzania kryzysowego.

LOTFA: Fundusz Powierniczy na rzecz Prawa i Porządku Publicznego w Afganistanie

Mentoring: Usystematyzowany proces przekazywania wiedzy oparty w zamyśle na zaufaniu i wzajemnym szacunku pomiędzy mentorem a osobą objętą mentoringiem, którego celem jest doprowadzenie do zmian na poziomie indywidualnym lub organizacyjnym zgodnie ze strategią lub planem ustanowionym na różnych szczeblach: strategicznym, operacyjnym i taktycznym (źródło: Podręcznik mentoringu EUPOL, kwiecień 2013).

MIP: Plan realizacji misji

Monitorowanie: Obserwacja, ocena i sprawozdawczość dotycząca instytucji i ich pracowników z wykonania powierzonych im zadań. (źródło: Vademecum EUPOL, kwiecień 2013).

NATO: Organizacja Traktatu Północnoatlantyckiego

NTM-A: Misja szkoleniowa NATO w Afganistanie

OPLAN: Plan operacyjny, dokument, w którym opisano szczegóły operacyjne niezbędne do wdrożenia celów określonych w CONOPS.

SPUE: Specjalny przedstawiciel Unii Europejskiej

Tashkeel: Dokument/struktura/system szczegółowo określające pozycje i stopnie zaszeregowania personelu.

WPBiO: Wspólna polityka bezpieczeństwa i obrony. Do momentu wejścia w życie Traktatu z Lizbony określana mianem europejskiej polityki bezpieczeństwa i obrony (EPBiO).

Streszczenie

I

Po obaleniu reżimu talibów Unia Europejska (UE) i państwa członkowskie zobowiązały się wspierać rząd Afganistanu w działaniach na rzecz ustanowienia mocniejszych ram praworządności w kraju. Misja policyjna UE w Afganistanie (EUPOL) jest misją cywilną utworzoną w 2007 r. w kontekście wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony (WPBiO). Ma ona przyczynić się do ustanowienia trwałych i skutecznych cywilnych sił policyjnych pozostających w gestii Afganistanu.

II

Trybunał ocenił, czy misja EUPOL Afganistan skutecznie realizowała powierzone jej zadania. Kontrolerzy sprawdzili przede wszystkim, czy misja EUPOL była dobrze zaplanowana i skoordynowana; czy zapewniono należyte wsparcie operacyjne i wytyczne na pożytek tej misji; czy misja przyczyniła się do rozwoju policji afgańskiej złożonej z funkcjonariuszy krajowych i czy stopniowe zamykanie misji EUPOL zostało odpowiednio przygotowane. Kontrola obejmowała okres od momentu rozpoczęcia misji EUPOL do końca 2014 r. ze szczególnym uwzględnieniem działań po 2012 r.

III

UE udało się ustanowić europejską misję policji cywilnej w Afganistanie w szczególnie niebezpiecznym i trudnym otoczeniu. Po trudnych początkach misja EUPOL stopniowo zyskiwała uznanie ze strony innych podmiotów ze względu na specjalistyczną wiedzę i znaczący wkład na rzecz trwającej reformy sektora policji.

IV

Trybunał stwierdził, że misja EUPOL realizowała powierzone jej zadania częściowo skutecznie. Poprawa była bardziej zauważalna w przypadku dwóch z trzech głównych pionów operacyjnych. Trybunał skontrolował także wyniki EUPOL w rozbiciu na rodzaje działań i odnotował, że zasadniczo misja EUPOL była skuteczna pod względem czynności związanych ze szkoleniami, a w mniejszym zakresie pod względem zapewniania doradztwa i mentoringu. Projekty w ograniczonym stopniu przyczyniały się do osiągnięcia celów misji. Taki stan rzeczy można co prawda uzasadnić po części czynnikami zewnętrznymi, jednak odpowiedzialność za inne niedociągnięcia spoczywa na samej misji EUPOL.

V

Jeśli chodzi o zaplanowanie misji, decyzja Rady o jej ustanowieniu poprzedzona była dogłębną analizą potrzeb w Afganistanie. Podczas kontroli stwierdzono, że cele EUPOL stanowią wartość dodaną, ponieważ skupiają się na szkoleniach i doradztwie na poziomie strategicznym w sektorze policji, zapewniając szersze pojęcie praworządności we współpracy z innymi międzynarodowymi podmiotami. Jednakże ze względu na trudny kontekst operacyjny oraz problemy związane z logistyką i rekrutacją rozmieszczenie służb EUPOL było skomplikowane i minęło dużo czasu, nim misja osiągnęła określony poziom zatrudnienia.

VI

W ramach misji EUPOL nie udało się skoordynować pracy wszystkich podmiotów europejskich w obrębie jednolitych ram europejskich w celu usprawnienia afgańskich służb policyjnych. Misja przyczyniła się jednak do polepszenia współpracy na miejscu z państwami członkowskimi UE i aktywnie promowała współpracę międzynarodową.

VII

W odniesieniu do wsparcia ze strony centrali i wydawanych przez nią wytycznych Trybunał stwierdził, że zarówno państwa członkowskie, jak i ESDZ regularnie dostosowują zakres zadań misji EUPOL do zmieniających się priorytetów i sytuacji na miejscu. Sprawozdawczość EUPOL spełnia podstawowe wymogi rozliczalności, lecz jest zbyt opisowa i nie kładzie wystarczającego nacisku na osiągnięte wyniki i wartość dodaną. Wsparcie ze strony centrali jest zasadniczo odpowiednie i przydatne, ale wytyczne powinny być bardziej szczegółowe, aby spełnić konkretne potrzeby operacyjne misji. Obecnie trwają prace nad ulepszeniem wytycznych, a możliwość dalszej centralizacji poszczególnych funkcji jest sprawdzana pod kątem stosunku kosztów do korzyści.

VIII

Jeśli chodzi o osiągnięte wyniki i ich trwałość, misja EUPOL przyczyniła się do wzrostu zaufania do afgańskiej policji krajowej poprzez wsparcie we wdrożeniu podstawowych zasad policji cywilnej. Jednakże w sektorze policji i wymiarze sprawiedliwości w dalszym ciągu występują uchybienia o charakterze systemowym. Długofalowa trwałość wyników osiągniętych przez misję EUPOL i sektor policji w Afganistanie jest ogólnie zagrożona, gdyż w dużym stopniu będzie ona zależeć od tego, czy afgańskie władze będą chciały przejąć odpowiedzialność za te wyniki, a także od sytuacji w zakresie bezpieczeństwa oraz od finansowania ze strony UE i innych podmiotów międzynarodowych.

IX

Co więcej, w związku ze stopniowym zamykaniem misji, EUPOL wraz z Europejską Służbą Działań Zewnętrznych (ESDZ) stworzyły plan zakończenia działalności EUPOL do końca 2016 r. Wciąż jednak nie wiadomo, w jaki sposób UE może wykorzystać osiągnięcia EUPOL oraz czy dzięki zbyciu aktywów uda się uzyskać maksymalną wartość.

X

Zalecenia Trybunału mają zastosowanie nie tylko do misji EUPOL w Afganistanie, ale i odnoszą się do ustanawiania, rozmieszczania i ogólnej poprawy działań przygotowawczych oraz zapewniania wsparcia dla przyszłych misji w ramach WPBiO. Zalecenia te obejmują także praktyczne wskazówki mające na celu zwiększenie skuteczności każdego rodzaju działalności i trwałości rezultatów misji WPBiO oraz usprawnienie procesu sporządzania ogólnej strategii mającej na celu złagodzenie zagrożeń wiążących się nierozłącznie z procesem wygaszania i zakończenia misji oraz zbycia aktywów misji.

Wstęp

01

Po obaleniu reżimu talibów w 2001 r. przedstawiciele władz Afganistanu wzięli udział w rozmowach z ONZ w Bonn, których celem było opracowanie planu rządzenia państwem. Te rozmowy doprowadziły do podpisania porozumienia z Bonn¹, na mocy którego ustanowiono afgańską administrację tymczasową rządzącą państwem oraz wezwano do rozmieszczenia międzynarodowych sił zbrojnych² mających wspierać administrację w utrzymaniu bezpieczeństwa w Kabulu i na terenach ościennych (zob. załącznik I).

02

Podczas spotkania międzynarodowych darczyńców na konferencji G8 w Genewie w kwietniu 2002 r.³ przyjęto program reform oparty na systemie państw wiodących, w którym nacisk położono w szczególności na kwestie bezpieczeństwa. W ramach tego systemu sektor bezpieczeństwa został podzielony na pięć filarów, przy czym do nadzoru i wspierania reform w poszczególnych filarach wyznaczono pięć państw wiodących. Państwami tymi były Niemcy (odpowiedzialne za siły policyjne), Japonia (rozbrojenie, demilitaryzacja i reintegracja), Włochy (wymiar sprawiedliwości), Zjednoczone Królestwo (walka z przemysłem narkotykowym) oraz Stany Zjednoczone (wojsko). W związku z tym w kwietniu 2002 r. pracę podjęło biuro zadaniowe policji niemieckiej. Cały system został stworzony, aby zapewnić podział obowiązków, lecz nie stworzono mechanizmu umożliwiającego ogólne skoordynowanie działań podejmowanych przez społeczność międzynarodową na rzecz reformy bezpieczeństwa.

03

Do 2005 r. idea państw wiodących osłabła, a faktycznym liderem wspólnoty międzynarodowej odpowiedzialnym za rozwój sektora bezpieczeństwa w Afganistanie stały się Międzynarodowe Siły Wsparcia Bezpieczeństwa (ISAF). We wspólnej deklaracji⁴ Unia Europejska i państwa członkowskie zobowiązały się wspierać rząd Afganistanu w ustanowieniu mocniejszych ram praworządności w kraju (zob. rysunek 1).

Rysunek 1

Mapa Afganistanu

04

Porozumienie dla Afganistanu przyjęte na konferencji w Londynie w styczniu 2006 r. wprowadziło nowe ramy współpracy pomiędzy wybieranym rządem Afganistanu a wspólnotą międzynarodową. W związku z tym jesienią 2006 r. UE przeprowadziła wspólną misję oceniającą w celu ewaluacji potrzeb Afganistanu w sektorze praworządności. Następnie w listopadzie 2006 r. przeprowadzono misję informacyjną, w wyniku której zaproponowano wspólną interwencję UE opartą na podejściu strategicznym zakładającym stworzenie funkcjonujących sił policyjnych o kompetencjach obejmujących teren całego kraju. Ta propozycja została poparta przez rząd Afganistanu, który w piśmie z 16 maja 2007 r. zwrócił się do UE, by rozpoczęła misję policyjną (zob. ramka 1).

Ramka 1

Misje w ramach WPBiO

Wspólna polityka bezpieczeństwa i obrony (WPBiO) umożliwia UE odgrywanie wiodącej roli w operacjach utrzymywania pokoju, w zapobieganiu konfliktom oraz w działaniach na rzecz umocnienia bezpieczeństwa międzynarodowego. Stanowi ona część kompleksowego podejścia UE do zarządzania kryzysowego i opiera się zarówno na zasobach cywilnych, jak i wojskowych.

Rozróżnia się dwa rodzaje misji w ramach WPBiO: misje cywilne finansowane z budżetu WPZiB (wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa) oraz misje wojskowe finansowane przez państwa członkowskie. Misje cywilne w ramach WPBiO różnią się pod względem zakresu (policyjne, monitorujące, sądowe lub związane z reformą sektora bezpieczeństwa), charakteru (wykonawcze lub niewykonawcze) oraz rozmiaru.

Do końca 2014 r. UE zorganizowała 32 misje w ramach WPBiO, z których 16 zostało zrealizowanych i zakończonych, a pozostałe 16 wciąż trwa (11 misji cywilnych i pięć wojskowych).

05

Dnia 30 maja 2007 r. Rada podjęła decyzję o utworzeniu misji policyjnej UE w Afganistanie⁵ (EUPOL). Misja EUPOL miała wykorzystać dotychczasowe osiągnięcia biura zadaniowego policji niemieckiej oraz dążyć do ujednolicenia podejść i działań różnych partnerów zaangażowanych w reformę policji. Celem było przyczynienie się do ustanowienia pozostających w gestii Afganistanu trwałych i skutecznych rozwiązań w zakresie cywilnych sił policyjnych, które byłyby odpowiednio powiązane z szerzej rozumianym systemem wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych (zob. ramka 2).

Ramka 2

EUPOL

EUPOL rozpoczął działalność 15 czerwca 2007 r. Jest to cywilna misja w ramach WPBiO wspierająca reformy podejmowane przez rząd Afganistanu w celu utworzenia cywilnej służby policyjnej działającej z poszanowaniem praworządności i praw człowieka.

Zadaniem cywilnego dowódcy operacji, który jednocześnie stoi na czele Komórki Planowania i Prowadzenia Operacji Cywilnych (CPCC), jest dowodzenie misją EUPOL i sprawowanie nad nią kontroli na poziomie strategicznym. Polityczną kontrolę nad dowódcą oraz strategiczne kierownictwo sprawuje z kolei Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa. Szef misji sprawuje kontrolę operacyjną nad misją EUPOL i odpowiada za bieżące zarządzanie jej operacjami.

Działania w ramach EUPOL Afganistan są prowadzone głównie przez jednostki policji oraz przez ekspertów w dziedzinie praworządności, oddelegowanych przez państwa członkowskie UE. W działaniach uczestniczą także kontraktowi eksperci międzynarodowi oraz pracownicy lokalni. Misja prowadzi działania w zakresie szkoleń i mentoringu oraz doradzania i monitorowania kierownictwa odnośnych instytucji afgańskich (Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, policji afgańskiej, Ministerstwa Sprawiedliwości oraz biura prokuratora generalnego). W ramach misji zrealizowano także wiele projektów.

Misja EUPOL Afganistan realizowana jest w obrębie trzech pionów operacyjnych:

οpion operacyjny 1: reforma instytucjonalna Ministerstwa Spraw Wewnętrznych;

οpion operacyjny 2: profesjonalizacja policji krajowej;

οpion operacyjny 3: włączenie policji krajowej do szerzej rozumianego systemu wymiaru sprawiedliwości.

W czasie kontroli pod koniec 2014 r. misja EUPOL prowadziła działalność w Kabulu, Heracie i Mazar-i Szarif.

06

Całkowity koszt misji EUPOL za okres od maja 2007 r. do grudnia 2014 r. wyniósł prawie 400 milionów euro. Jedna trzecia tej sumy przypadła na koszty związane z bezpieczeństwem⁶ (zob. także załącznik II).

1Porozumienie w sprawie tymczasowych ustaleń w Afganistanie do czasu ponownego utworzenia stałych instytucji rządowych, Bonn, 5 grudnia 2001 r.

2W odpowiedzi, na mocy rezolucji nr 1386 Rady Bezpieczeństwa ONZ z dnia 20 grudnia 2001 r., utworzono Międzynarodowe Siły Wsparcia Bezpieczeństwa (ISAF). W 2011 r. w skład ISAF wchodziło 33 000 żołnierzy z 25 państw członkowskich UE.

3G8 to forum współpracy rządów ośmiu wiodących i najbardziej zaawansowanych gospodarek (Kanada, Francja, Niemcy, Włochy, Japonia, Rosja, Zjednoczone Królestwo oraz Stany Zjednoczone) i Komisji Europejskiej.

4Wspólna deklaracja UE „Podejmując nowe partnerstwo UE–Afganistan” z dnia 16 listopada 2005 r.

5Wspólne działanie Rady 2007/369/WPZiB z dnia 30 maja 2007 r. w sprawie ustanowienia misji policyjnej Unii Europejskiej w Afganistanie (Dz.U. L 139 z 31.5.2007, s. 33).

6Ta suma obejmuje wszystkie zobowiązania do końca 2014 r., a zatem nie uwzględnia najbardziej aktualnych zobowiązań w wysokości 57,75 mln euro na 2015 r. (decyzja Rady 2014/922/WPZiB z dnia 17 grudnia 2014 r. rozszerzająca zakres i wprowadzająca zmiany do decyzji 2010/279/WPZiB w sprawie misji policyjnej Unii Europejskiej w Afganistanie (EUPOL AFGANISTAN) (Dz.U. L 363 z 18.12.2014, s. 152). Rada zatwierdziła 10 decyzji finansowych (oraz przedłużeń decyzji) na łączną kwotę 392,4 mln euro (zobowiązania) i odpowiednio 346,2 mln euro (środki do wypłaty). Koszty zatrudnienia personelu (pracowników oddelegowanych, międzynarodowych pracowników kontraktowych i około 200 pracowników lokalnych) stanowią około 43% budżetu EUPOL, podczas gdy koszty związane z bezpieczeństwem personelu i koszty lokalowe stanowią 28%.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

07

Trybunał ocenił, czy misja EUPOL Afganistan skutecznie realizowała powierzone jej zadania. Podczas kontroli Trybunał skupił się na następujących zagadnieniach:

a)Czy misja EUPOL została odpowiednio zaplanowana i ustanowiona?

b)Czy misja EUPOL jest odpowiednio skoordynowana z państwami członkowskimi, innymi podmiotami międzynarodowymi oraz władzami Afganistanu?

c)Czy zapewniono należyte wsparcie operacyjne i wytyczne na pożytek tej misji, biorąc pod uwagę powierzone jej zadania?

d)Czy misja EUPOL przyczynia się do rozwoju policji afgańskiej i czy rezultaty jej działania mogą być trwałe?

e)Czy proces zamykania misji EUPOL został odpowiednio przygotowany?

08

Kontrola obejmuje okres od uruchomienia misji EUPOL w 2007 r. do końca 2014 r., ze szczególnym uwzględnieniem działań EUPOL po 2012 r.

09

Kontrola została przeprowadzona w okresie od lipca do grudnia 2014 r. Trybunał zgromadził dowody kontroli z wykorzystaniem różnych metod, takich jak:

a)analiza dokumentacji i przegląd literatury;

b)wizyta na miejscu w Kabulu we wrześniu 2014 r. w celu sprawdzenia dokumentacji, przeglądu procedur i systemów EUPOL oraz przeprowadzenia wywiadów z funkcjonariuszami policji krajowej, pracownikami Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Sprawiedliwości, personelem misji EUPOL (w tym szkoleniowcami i mentorami), specjalnym przedstawicielem UE, pracownikami delegacji UE w Kabulu, personelem ISAF i NATO, międzynarodową radą ds. koordynacji sił policyjnych Afganistanu (IPCB), przedstawicielami Programu Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju (UNDP) w Kabulu oraz sześciu przedstawicielstw UE w Afganistanie⁷;

c)wywiady z kierownictwem Komórki Planowania i Prowadzenia Operacji Cywilnych (CPCC), Dyrekcji ds. Zarządzania Kryzysowego i Planowania (CMPD), Służby ds. Instrumentów Polityki Zagranicznej (FPI), urzędnikami ESDZ i Komisji odpowiedzialnymi za regiony geograficzne; wywiady przeprowadzono także z przedstawicielami pięciu państw członkowskich⁸ będących członkami Komitetu ds. Aspektów Cywilnych Zarządzania Kryzysowego (CIVCOM) oraz z personelem NATO;

d)analiza próby sześciu działań z zakresu mentoringu, monitorowania oraz doradztwa, a także 11 projektów, które zostały zaplanowane i wdrożone w latach 2011–2014 (zob. załącznik III).

7Przedstawicielstwa (ambasadorzy lub szefowie misji) Francji, Niemiec, Włoch, Niderlandów, Szwecji oraz Zjednoczonego Królestwa.

8Przedstawiciele Niemiec, Włoch, Niderlandów i Zjednoczonego Królestwa, jak również przewodniczący CIVCOM.

Uwagi

Odpowiedni mandat – trudne początki

10

Trybunał zbadał, czy ustanowienie i rozlokowanie misji EUPOL zostało poprzedzone kompleksową analizą potrzeb Afganistanu. Oceniono także, czy należytą uwagę zwrócono na wyzwania natury operacyjnej w kwestii rozlokowania misji EUPOL.

Zdjęcie 1

Budynki EUPOL

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Przygotowanie misji EUPOL

11

Decyzja Rady o utworzeniu misji EUPOL została poprzedzona wspólną misją oceniającą UE, w wyniku której zalecono między innymi, by UE rozważyła dalsze wsparcie policji afgańskiej poprzez misję policyjną. Zostało to potwierdzone w ramach późniejszej misji informacyjnej⁹ przeprowadzonej pod koniec 2006 r., w wyniku której zaproponowano, by UE zapewniła wartość dodaną poprzez organizację cywilnej misji policyjnej w szerszym kontekście praworządności.

12

Obie misje zostały przeprowadzone przez liczne i zróżnicowane zespoły ekspertów w zakresie policji i praworządności. Podczas prac przygotowawczych prowadzących do utworzenia misji dopilnowano, by cele EUPOL pokrywały się z priorytetami opisanymi w porozumieniu dla Afganistanu z 2006 r. i z filarem bezpieczeństwa krajowej strategii rozwoju Afganistanu na lata 2008–2013. Biorąc pod uwagę sytuację na miejscu, zasadniczą rolę w celu zapewnienia warunków sprzyjających stabilności, wzrostowi gospodarczemu oraz ograniczaniu ubóstwa odgrywało bezpieczeństwo.

13

Preferowaną metodą działania było wspieranie osiągnięć biura zadaniowego policji niemieckiej (GPPO), które miało już ugruntowaną pozycję w terenie, i zapewnienie zwiększonej i spójnej obecności europejskich sił w sektorze bezpieczeństwa, szczególnie w sektorze policji cywilnej. Niemiecka misja policyjna z powodzeniem prowadziła szkolenia dla personelu wyższego szczebla – zapewniała strategiczne doradztwo dla Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i policji krajowej, a także rozwijała współpracę z podmiotami międzynarodowymi, nie szkoliła natomiast pracowników policji krajowej niższych rangą. Misja EUPOL została pozytywnie przyjęta przez Afgańczyków i podmioty międzynarodowe, ponieważ wypełniła lukę w podejmowanych wcześniej działaniach na szczeblu międzynarodowym.

14

Realizacja zadań powierzonych EUPOL wymagała jednak dużych wysiłków z uwagi na niemal całkowity brak funkcjonujących służb policji. Innym istotnym problemem okazał się poziom analfabetyzmu wśród funkcjonariuszy policji sięgający 80%, co oznacza, że wielu z nich nie było w stanie przetworzyć materiałów dowodowych lub przeczytać i napisać sprawozdań. Dodatkowym wyzwaniem utrudniającym misji EUPOL skuteczne wywiązanie się z powierzonych jej zadań była powszechna korupcja w organach ścigania i instytucjach wymiaru sprawiedliwości.

Problemy związane z rozmieszczeniem

15

UE udało się zorganizować misję policji cywilnej w szczególnie trudnym i nieprzyjaznym otoczeniu. Jednakże w momencie rozpoczęcia misji EUPOL w czerwcu 2007 r., zaledwie dwa miesiące od decyzji Rady o jej ustanowieniu, misja EUPOL nie była gotowa do podjęcia działań ze względu na trudny kontekst operacyjny: w tamtym czasie misja dysponowała jedynie czterema pracownikami w Kabulu, którzy nie mieli dostępu do internetu ani środków transportu. W rzeczywistości większość pracowników misji stanowili funkcjonariusze przeniesieni ze skutkiem natychmiastowym z misji poszczególnych państw członkowskich¹⁰. Tylko nieliczni otrzymali instrukcje, w jakim stopniu nowa misja „europejska” różni się od wcześniejszych rozwiązań dwustronnych.

16

Proces rozmieszczenia był dodatkowo utrudniony ze względu na problemy związane z kadrą zarządzającą, które w znaczący sposób wpłynęły na działalność w pierwszej fazie: w ciągu pierwszych 18 miesięcy szef misji zmienił się trzykrotnie. Kolejną istotną kwestią praktyczną, która spowalniała działania operacyjne, były problemy logistyczne związane z zamówieniami na dostawę sprzętu lub ze znalezieniem zakwaterowania dla personelu EUPOL.

17

Dodatkowym czynnikiem była niechęć ze strony państw członkowskich do oddelegowania personelu na misję, częściowo ze względu na trudności, jakie misja EUPOL napotkała na początku swojej działalności (zob. także pkt 25). Według pierwotnych założeń misja miała być w pełni operacyjna i obecna w Kabulu i na terenie poszczególnych prowincji do końca marca 2008 r. W praktyce tego nie zrealizowano. Pierwotny plan zatrudnienia, który obejmował 200 pracowników międzynarodowych, został wdrożony dopiero w lutym 2009 r., a więc niemal dwa lata po rozpoczęciu interwencji UE.

18

Choć Rada już w 2008 r. przyznała, że pierwotna liczba pracowników powinna zostać podwojona do 400, misja EUPOL do końca 2010 r. nie osiągnęła pułapu 300 pracowników (75% planowanej obsady kadrowej), a dopiero w styczniu 2012 r. osiągnęła rekordowe zatrudnienie na poziomie 350 pracowników, po czym ilość personelu zaczęła ulegać redukcji (zob. rysunek 2).

Rysunek 2

Liczba międzynarodowych (oddelegowanych i kontraktowych) oraz unijnych pracowników EUPOL na dzień 31 grudnia każdego roku w okresie 2007–2014

Źródło: ESDZ (CPCC).

19

Istnieje szereg powodów, dla których misja nie osiągnęła planowej obsady kadrowej:

a)misja miała problemy ze znalezieniem wolontariuszy z uwagi na niski poziom bezpieczeństwa w Afganistanie;

b)misja EUPOL konkurowała z innymi misjami w ramach WPBiO o pozyskanie ekspertów oddelegowanych (i w mniejszym stopniu kontraktowych); w tym kontekście Afganistan nie był najbardziej atrakcyjną opcją. EUPOL musiał także rywalizować z innymi misjami międzynarodowymi, takimi jak misja szkoleniowa NATO w Afganistanie (NTM-A) czy misje ONZ;

c)niektóre stanowiska dla pracowników oddelegowanych, wymagające wiedzy z zakresu analizy projektów i sprawozdawczości, fachowej wiedzy prawnej czy znajomości zagadnień z zakresu praworządności, były trudne do obsadzenia ze względu na małą liczbę kandydatów;

d)ze względu na charakter zadań EUPOL na niektóre stanowiska wymagano ekspertów z doświadczeniem w ministerstwach krajowych; najtrudniej było obsadzić stanowiska ekspertów odpowiedzialnych za mentoring służb policyjnych, oddelegowanych do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych.

20

EUPOL jest uprawniony do przeprowadzenia reformy policji na szczeblu centralnym, regionalnym i w poszczególnych prowincjach. Proces rozmieszczenia w prowincjach był jednak problematyczny ze względu na nieodpowiednie warunki w zakresie bezpieczeństwa, trudności logistyczne oraz brak odpowiedniego zakwaterowania.

21

W związku z powyższym w 2008 r. biura terenowe misji EUPOL działały w 11 prowincjach¹¹ (zob. załącznik IV), a ich liczba zwiększyła się do 16 w 2009 r. Misja EUPOL nie była w stanie rozmieścić swoich biur na terenie poszczególnych prowincji Afganistanu zgodnie z planem, ponieważ Stany Zjednoczone i Turcja nie podpisały porozumień technicznych z EUPOL w prowincjach, gdzie znajdowały się ich przedstawicielstwa. Co więcej, w większości biur terenowych występowały braki kadrowe, a tylko w dwóch biurach (w Heracie oraz w Mazar-i Szarif) liczba pracowników utrzymywała się stale powyżej 10. Ten stan rzeczy potwierdziła wewnętrzna ocena ESDZ przeprowadzona przez CPCC w 2011 r.¹², w której stwierdzono, że działalność misji w prowincjach do tego czasu była „stosunkowo niewielka, a jej wpływ był znikomy”. Drastyczne zmniejszenie liczby biur terenowych EUPOL było wynikiem faktycznego rozwiązania europejskich regionalnych zespołów ds. odbudowy w afgańskich prowincjach. Do 2013 r. liczba biur terenowych poza Kabulem została zredukowana do zaledwie dwóch.

Trudności z koordynowaniem działań na szczeblu międzynarodowym

22

Trybunał sprawdził, czy działalność misji EUPOL jest odpowiednio skoordynowana z innymi działaniami na szczeblu unijnym, a także z działaniami innych podmiotów międzynarodowych i władz Afganistanu.

Działania podejmowane są co prawda na szczeblu europejskim, brak jednak ogólnego podejścia europejskiego

23

W sprawozdaniu z misji informacyjnej zaznaczono, że aby misja zakończyła się powodzeniem, powinna ona zapewnić państwom członkowskim jednolite ramy i promować wspólne podejście europejskie w zakresie reformy policji w Afganistanie. Podobnie we wspólnym działaniu Rady w sprawie utworzenia misji EUPOL¹³ podkreślono, że misja powinna w stosownych przypadkach koordynować, jak również ułatwiać i zapewniać doradztwo w związku z projektami realizowanymi przez państwa członkowskie oraz państwa trzecie w ramach jej odpowiedzialności. Okazało się to dużym wyzwaniem z następujących powodów.

24

Po pierwsze, koordynacja działań EUPOL, specjalnego przedstawiciela UE i delegacji UE była początkowo mało sprawna, choć od 2010 r. obowiązywał zmieniony mandat, w którym bardziej szczegółowo wyjaśniono odnośne role i obowiązki, a także określono zakres obowiązków szefa misji: szef misji ma za zadanie „koordynować działania z innymi podmiotami z UE na miejscu oraz (…) przyjmować od SPUE wskazówki polityczne dotyczące sytuacji na miejscu”. Koordynacja na szczeblu UE poprawiła się wraz z utworzeniem ESDZ w 2011 r., która zapewniła usystematyzowany mechanizm koordynacji. Doprowadziło to do powołania ambasadora pełniącego podwójną funkcję – zarówno specjalnego przedstawiciela UE, jak i szefa delegatury UE.

25

Kolejnym wyzwaniem był fakt, iż państwa członkowskie UE kontynuowały swoją działalność równolegle z oddelegowywaniem personelu do EUPOL. Państwa członkowskie miały swoje preferowane działania w sektorach policji, egzekwowania prawa i praworządności w Afganistanie. Włączenie się w misję EUPOL, zamiast kontynuowania działań na płaszczyźnie dwustronnej, było czasami postrzegane jako utrata wpływu i widoczności na miejscu.

26

W miarę upływu czasu misja EUPOL podejmowała wysiłki, aby skoordynować swoje działania z państwami członkowskimi UE, szczególnie w przypadku konkretnych projektów. Jednym z przykładów jest bliska współpraca pomiędzy EUPOL i zespołem zadaniowym policji niemieckiej (GPPT).

27

Niektóre państwa członkowskie¹⁴ uczestniczyły równolegle we wspólnych działaniach na szczeblu europejskim, takich jak europejskie siły żandarmerii (EGF)¹⁵. Państwa z systemem „żandarmeryjnym” miały zatem więcej wspólnego z EGF czy z misją szkoleniową NATO¹⁶ niż z systemem policji cywilnej, który EUPOL starała się wprowadzić. Niektóre państwa członkowskie, z którymi przeprowadzono wywiady, były zdania, że „żandarmeryjny” model szkoleniowy jest bardziej odpowiedni do sytuacji w Afganistanie.

Mimo podejmowanych wysiłków misja EUPOL miała ograniczone możliwości wywarcia wpływu na najważniejsze podmioty

28

Jeśli chodzi o cel misji EUPOL w zakresie usprawnienia spójności i koordynacji wśród podmiotów międzynarodowych, czynnikiem utrudniającym przejęcie roli lidera w tej dziedzinie był niewielki rozmiar misji. W porównaniu z misją szkoleniową NATO w Afganistanie misja EUPOL była podmiotem mniejszej wagi. W związku z tym trudno jej było wywrzeć wpływ na duży podmiot międzynarodowy, jakim jest misja NATO.

29

Kolejnym niekorzystnym czynnikiem były nieskuteczne działania podejmowane przez międzynarodową radę ds. koordynacji sił policyjnych Afganistanu (IPCB)¹⁷. Przez ostatnie 13 lat we wsparcie rozwoju policji afgańskiej zaangażowanych było ponad 37 różnych darczyńców międzynarodowych, z których większość oferowała pomoc na rzecz misji szkoleniowej NATO w Afganistanie, misji EUPOL lub na rzecz ich obydwu. Aby zapewnić spójność, w 2007 r. powołano IPCB jako główny organ koordynujący działania związane z siłami policyjnymi. Choć EUPOL zapewnił radzie IPCB znaczne wsparcie techniczne i administracyjne, nie osiągnęła ona większych postępów w promowaniu współpracy we wspólnocie międzynarodowej. Podmioty międzynarodowe niechętnie poddawały się koordynacji z zewnątrz i postrzegały IPCB jako ambitną inicjatywę UE w celu przejęcia roli lidera w sektorze policyjnym. Co więcej, rada IPCB nie sprawdziła się między innymi ze względu na niewłaściwie opracowane procedury, które nakładały dodatkowe zobowiązania na zaangażowane podmioty, lecz nie zapewniały wymiernych rezultatów.

30

Trybunał ustalił, że wraz z upływem czasu współpraca z misją NATO stopniowo się polepszała. Konkretne wyniki tej współpracy obejmują rozwiązania w zakresie bezpieczeństwa personelu EUPOL oraz porozumienie dotyczące utworzenia rady ds. szkolenia zawodowego zajmującej się opracowywaniem i zatwierdzaniem programów szkoleniowych dla policji.

Wsparcie i wskazówki udzielane przez centralę poprawiły się wraz z upływem czasu

31

Trybunał zbadał, czy państwa członkowskie UE i ESDZ dokonały odpowiednich zmian w zakresie kompetencji EUPOL w fazie operacyjnej, czy sprawozdawczość EUPOL w rzetelny sposób odzwierciedla osiągnięcia w ramach misji, a także jakiego wsparcia i wskazówek udzielono misji.

Planowanie i sprawozdawczość poprawiły się, lecz nadal występują uchybienia

32

Trybunał stwierdził, że zarówno państwa członkowskie UE, jak i ESDZ w sposób zasadniczo elastyczny dostosowywały zakres zadań EUPOL do zmieniających się priorytetów i warunków na miejscu.

33

Od zatwierdzenia pierwszego planu operacyjnego (OPLAN) w 2007 r. przez Radę kluczowe dokumenty dotyczące planowania zostały zmienione czterokrotnie:

a)w 2008 r. zmiana była konieczna ze względu na nowe zobowiązanie po stronie Rady dotyczące podwojenia (do 400) liczby ekspertów międzynarodowych oddelegowanych do udziału w misji;

b)w 2010 r. zmiana była głównie wynikiem ponownego ustalenia priorytetów, o czym zadecydował nowy minister spraw wewnętrznych w Afganistanie, oraz odnośnego wniosku wystosowanego do EUPOL w sprawie dostosowania misji do priorytetów Ministerstwa¹⁸;

c)głównym powodem rewizji z 2013 r. była deklaracja międzynarodowej wspólnoty dotycząca wsparcia zdecydowanych działań antykorupcyjnych oraz wzmocnienia praworządności. Duży nacisk położono na profesjonalizację afgańskiej policji zgodnie z dokumentem pt. „Wizja dziesięcioletnia”¹⁹;

d)w lipcu 2014 r. dokonano rewizji po to, aby uwzględnić szczegóły operacyjne niezbędne przy zamykaniu misji EUPOL, które nastąpić ma z końcem 2016 r. w konsekwencji decyzji Rady z 23 czerwca 2014 r.

34

Jeśli chodzi o planowanie operacyjne swoich działań, misja EUPOL przekłada cele strategiczne wyznaczone przez państwa członkowskie w ramach OPLAN na plan realizacji misji, w którym określone są zadania specjalne przypisane do każdego z celów, cele pośrednie do każdego zadania oraz obiektywnie weryfikowalne wskaźniki do każdego celu pośredniego.

35

Trybunał stwierdził, że przed 2013 r. każdy plan realizacji misji zawierał zbyt wiele celów pośrednich (do 600). Z tego powodu kierownictwo misji nie mogło korzystać z tych planów w celu skutecznego kierowania misją. Trybunał przeanalizował najbardziej aktualne plany realizacji misji (z lat 2013 i 2014) i zauważył znaczne usprawnienia w porównaniu ze starszymi planami, dotyczące w szczególności załączania dodatkowych informacji o działaniach, jak również wykazywania jaśniejszych związków pomiędzy celami, zadaniami i celami pośrednimi oraz odniesień pomiędzy podobnymi działaniami. Wskaźniki rezultatu nie opierały się w wystarczającym stopniu na dogłębnej ocenie potrzeb ani nie miały związku z operacyjnymi celami pośrednimi EUPOL. Niektóre wskaźniki dotyczyły raczej produktów niż rezultatów²⁰.

36

Trybunał odnotował stopniową poprawę w sprawozdawczości EUPOL pod względem poprawności i rzetelności. Do końca 2014 r. misja EUPOL nie sporządziła jednak jednolitej i kompleksowej tabeli monitorowania służącej do śledzenia celów pośrednich odnoszących się do danych działań, jak również stanu zaawansowania oraz działań naprawczych²¹.

Wskazówki i wsparcie z centrali przyczyniają się do wyeliminowania uchybień

37

Do zadań ESDZ i Komisji²² należy opracowywanie wskazówek dla misji w ramach WPBiO. Te wskazówki powinny być wystarczająco kompleksowe i szczegółowe, tak aby były pomocne w ramach realizacji misji i aby personel z niedużym doświadczeniem w zakresie procedur mógł pracować skutecznie.

38

Choć ESDZ opracowała około 50 dokumentów koncepcyjnych i wytycznych istotnych w kontekście działań EUPOL, pracownicy misji w Kabulu wyrażali obawy, że mimo iż dokumentacja zapewnia podstawowe wskazówki (definicje i aspekty teoretyczne), to nie są one pomocne z praktycznego punktu widzenia. Na przykład wytyczne w sprawie analizy porównawczej nie zawierają szczegółowych informacji na temat sposobów postępowania na poszczególnych etapach, np. jak odpowiednio przeprowadzić ocenę potrzeb lub analizę sytuacyjną. Nie zawierają także przykładów ani szablonów, które ułatwiałyby wdrożenie proponowanej metodyki.

39

Na szczególną uwagę zasługuje podręcznik mentoringu EUPOL. Mimo że mentoring był jednym z kluczowych działań EUPOL, misja musiała samodzielnie opracować odnośny podręcznik, który powstał jednak dopiero w kwietniu 2013 r. jako zbiór istniejących koncepcji, metod i najlepszych praktyk dostosowanych do realiów, z którymi zetknęli się mentorzy EUPOL. Podręcznik został następnie wykorzystany przez ESDZ do opracowania szczegółowych wytycznych w zakresie mentoringu, które zostały przekazane wszystkim misjom w ramach WPBiO.

40

Brak ujednoliconych wskazówek WPBiO sprawił, że podczas misji pojawiła się konieczność opracowania wytycznych i procedur, co utrudniło skupienie się na głównych działaniach. ESDZ aktualnie pracuje nad wyeliminowaniem tych niedociągnięć.

41

ESDZ i Komisja rozważają również możliwość uzyskania większej wydajności poprzez scentralizowanie usług wsparcia w ramach jednego centrum usług. ESDZ prowadzi także prace nad rozwojem scentralizowanych i zintegrowanych systemów zarządzania informacjami w obszarze zasobów kadrowych, IT oraz logistyki, obejmujących wszystkie misje w ramach WPBiO. Nie podjęto jak dotąd decyzji w sprawie włączenia do tego systemu magazynu na potrzeby cywilnych misji zarządzania kryzysowego utworzonego w 2012 r.²³. Tymczasem mogłoby to przyczynić się do lepszego zarządzania aktywami istniejących misji cywilnych.

Wpływ misji EUPOL: na poziomie lokalnym osiągnięto sukces, lecz kwestia trwałości wzbudza powszechne obawy

42

Trybunał sprawdził, czy EUPOL przyczynił się do postępów, jakie poczyniła policja krajowa, Ministerstwo Spraw Wewnętrznych oraz wybrane instytucje wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych w obrębie każdego pionu operacyjnego, czy działania z zakresu monitorowania, mentoringu, szkoleń i doradztwa przyniosły zamierzone wyniki²⁴ oraz w jakim stopniu wyniki te będą trwałe.

Poprawa była bardziej zauważalna w przypadku dwóch z trzech głównych pionów operacyjnych

43

Spośród trzech pionów operacyjnych EUPOL poprawa sytuacji była najbardziej zauważalna w dwóch pierwszych. W odniesieniu do pionu operacyjnego 1 (wspieranie reformy instytucjonalnej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych) policja krajowa poczyniła istotne kroki w kwestii rozwoju policji cywilnej, choć pozostaje ona organizacją wysoce wojskową. Choć Ministerstwo Spraw Wewnętrznych wydało wiele oświadczeń na temat polityki wewnętrznej, jedynie kilka z nich zostało dotychczas wdrożonych na terenie całego kraju. Ministerstwo utworzyło i prowadzi elektroniczną bazę danych, aby móc zarządzać licznymi zasobami kadrowymi (baza danych Tashkeel), ale ma ograniczone możliwości pełnego wykorzystania tego narzędzia. Wciąż istnieją też możliwości zwiększenia elastyczności w dysponowaniu zasobami. Brakuje zawodowych urzędników z odpowiednim doświadczeniem administracyjnym. Pomimo udzielanego przez EUPOL wsparcia w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych pojawiły się problemy związane z równością płci i prawami człowieka. Przykładowo kobiety wciąż stanowią jedynie 2% funkcjonariuszy policji krajowej. Korupcja w ministerstwie i policji wciąż pozostaje poważnym problemem i w sposób negatywny wpływa na zaufanie obywateli.

44

W odniesieniu do pionu operacyjnego 2 (profesjonalizacja policji krajowej) koncepcja policji wspólnotowej, w której nacisk położono na budowanie relacji i na bliską współpracę z obywatelami, została częściowo zrealizowana na poziomie podstawowym w niektórych częściach kraju. Jest ona powszechnie akceptowana, jako pożądany model przyszłej policji w Afganistanie. Działania policyjne z wykorzystaniem danych wywiadowczych również uznano za skuteczne narzędzie w procesie profesjonalizacji policji krajowej, ale nie są one wykorzystywane w całym kraju. Analiza danych kryminalnych wskazuje, że śledczy afgańskiej policji kryminalnej mają ograniczone możliwości prowadzenia dochodzeń i wykrywania przestępstw. Możliwości techniczne i zdolności przywódcze wydziału dochodzeniowego pozostają słabo rozwinięte ze względu na brak wymiany informacji i na nieodpowiednie przeszkolenie. Współpraca między funkcjonariuszami policji i prokuratorami jest często słaba i mało skuteczna. Wspólnota międzynarodowa natomiast podjęła działania na rzecz wsparcia i utrzymania współpracy między policją krajową a prokuratorem generalnym na szczeblu zarówno instytucjonalnym, jak i operacyjnym. Ogólnie poziom współpracy wzrósł, ale liczba spraw zgłaszanych przez policję do prokuratora generalnego pozostaje niska. Policja dowiodła, że jest w stanie przeprowadzić operacje na szeroką skalę w profesjonalny sposób (utrzymanie bezpieczeństwa w trakcie niedawnych wyborów było było wielkim osiągnięciem), lecz wciąż potrzebna jest pomoc w zakresie bieżącego działania, w szczególności jeśli chodzi o skuteczność reagowania. Funkcjonowanie centrów telefonicznych policji krajowej powiązanych z centrami operacyjnymi jest powszechnie uznawane za istotny etap w procesie usprawniania dowodzenia i kontroli policyjnej. Możliwości szkoleniowe oceniono jako skuteczne, ale nadal istnieje wiele wyzwań w tym zakresie. Jednym z nich jest utworzenie wyspecjalizowanych centrów doskonałości z niedawno przekształconych kolegiów.

45

Pion operacyjny 3 (włączenie policji krajowej do reformy wymiaru sprawiedliwości) stanowił największe wyzwanie dla EUPOL w zakresie osiągnięcia wyników. W sytuacji tej należy jednak uwzględnić ograniczone wsparcie ze strony wspólnoty międzynarodowej. Mimo że ogólne możliwości Ministerstwa Sprawiedliwości i prokuratora generalnego wzrosły, to ich rozwój instytucjonalny został zahamowany przez sytuację w zakresie bezpieczeństwa i ataki rebeliantów²⁵, brak profesjonalizmu, nieodpowiednio wykształconych prokuratorów oraz korupcję. Współpraca pomiędzy policją i prokuratorami wciąż jest ograniczona, na poziomie zarówno instytucjonalnym, jak i indywidualnym istnieje wiele wyzwań oraz luk, szczególnie w związku ze sprawami o korupcję wśród wysokich urzędników. Wciąż ciężko jest bronić i egzekwować prawa oskarżonych i podejrzanych w Afganistanie. Jeśli chodzi o przygotowywanie, przyjmowanie i egzekwowanie przepisów prawa karnego poczyniono pewne postępy, ale podstawowe wymagania międzynarodowe w kwestii praworządności, polityki antykorupcyjnej i praw człowieka wciąż nie zostały spełnione.

EUPOL odniósł duży sukces w dziedzinach związanych ze szkoleniami, ale mniejszy w dziedzinie mentoringu i doradztwa; projekty w niewielkim stopniu przyczyniły się do spełnienia celów misji

46

EUPOL przyczynił się do wyszkolenia policji na wielu płaszczyznach. Rozwinął system szkolenia instruktorów i zorganizował szkolenia dla policji krajowej, jak również zaoferował mentoring afgańskiemu Ministerstwu Spraw Wewnętrznych i dowództwu policji krajowej w kwestiach szkoleniowych. Zainicjował też Kolegium Służb Policji, będące stałym ośrodkiem stworzonym do celów szkoleniowych, oraz dostarczył programy szkoleniowe²⁶.

47

Pod koniec 2008 r. EUPOL zaczął intensyfikować i rozwijać element szkoleniowy jako podstawę swoich działań. Pod koniec 2014 r. rozwinął i zorganizował w przybliżeniu 1 400 szkoleń dla około 31 000 uczestników. Wizyta Trybunału w Kabulu dowiodła, że działania szkoleniowe EUPOL przyczyniły się do profesjonalizacji policji krajowej. Kursy były dopasowane do potrzeb i niwelowały znaczące luki w edukacji. Skupiając swą uwagę na wyższych rangą funkcjonariuszach, którzy nie byli objęci wsparciem przez inne organy międzynarodowe, EUPOL wniósł rzeczywistą europejską wartość dodaną przez włączenie elementów funkcjonowania policji cywilnej do szkolenia dowództwa policji krajowej. Co więcej, system szkolenia instruktorów promuje samodzielność Afganistanu i wzmacnia trwałość działań szkoleniowych.

48

Powołanie Kolegium Służb Policji było ważnym etapem w procesie przekazywania władzom afgańskim systemu edukacji policji. W 2010 r. EUPOL rozpoczął rozmowy z Ministerstwem Spraw Wewnętrznych, w porozumieniu z misją szkoleniową NATO w Afganistanie oraz GPPT, na temat pomysłu utworzenia Kolegium Służb Policji. Wszystkie zaangażowane w rozmowy podmioty przyznały, że Kolegium Służb Policji powinno zostać utworzone jako platforma dla przyszłych szkoleń przeznaczonych dla funkcjonariuszy policji na poziomie strategicznym, operacyjnym i taktycznym. W sierpniu 2010 r., po przeprowadzeniu studium wykonalności, UE zaproponowała skoordynowane działania, w wyniku których a) EUPOL, zgodnie ze swoimi kompetencjami, opracowałby programy szkoleniowe i kursy dla nowego kolegium, a b) delegacja UE wraz z FPI pokryłyby koszty związane z miejscami szkoleniowymi i zapewniłyby zarządzanie projektem w ramach rozporządzenia w sprawie Instrumentu na rzecz Stabilności²⁷. Projekt miał być zrealizowany w trybie pilnym, więc budowę kolegium ukończono w styczniu 2014 r. Całkowity koszt wyniósł 7,3 miliona euro.

Zdjęcie 2

EUPOL i policja afgańska

Źródło: EUPOL.

49

Jeśli chodzi o programy szkoleniowe, szkoleniowcy policji krajowej byli zobowiązani wykorzystywać istniejące programy i rozwijać je. Niektórzy z nich zwrócili jednak uwagę, że niezbędne są programy bardziej dostosowane do sytuacji w Afganistanie i uwzględniające takie zagadnienia, jak prawo islamskie i miejscowe zwyczaje, a także zawierające praktyczne przykłady z życia codziennego w Afganistanie. Niektórzy szkoleniowcy przyznali także, że pominęli niektóre tematy, takie jak korupcja, prawa człowieka czy równość płci, które uznali za „niepotrzebne” i „delikatne”.

50

EUPOL nie przeprowadził kompleksowej oceny wyników dotyczących działań z zakresu mentoringu i doradztwa. Kontrola wykazała jednak, że mentoring i doradztwo w ramach misji EUPOL przyczyniły się do poprawy umiejętności zawodowych osób zatrudnionych przez istotne instytucje afgańskie (policja krajowa, Ministerstwo Spraw Wewnętrznych oraz Ministerstwo Sprawiedliwości). Stwierdzono, iż poza kilkoma wyjątkami oddelegowanie personelu przez EUPOL do afgańskich ministerstw lub policji krajowej przebiegało zgodnie z zadaniami misji.

51

W ramce 3 przedstawiono przykłady typowych działań EUPOL w zakresie mentoringu, doradztwa i monitorowania.

Ramka 3

Przykłady działań w zakresie mentoringu, doradztwa i monitorowania

Przykład 1 – Doradztwo EUPOL w Ministerstwie Sprawiedliwości

W kontekście pionu operacyjnego 3 (włączenie policji krajowej do szerzej rozumianego systemu wymiaru sprawiedliwości) ekspert EUPOL zapewnił wsparcie szefowi Izby Karnej w departamencie legislacyjnym afgańskiego Ministerstwa Sprawiedliwości w celu zwiększenia możliwości i osiągnięcia wyników w następujących dziedzinach:

οtworzenie projektów przepisów;

οwsparcie osób podlegających mentoringowi w sekretariacie ds. walki z uprowadzaniem i handlem ludźmi;

οanalizowanie potrzeb sektorowych osób podlegających mentoringowi i organizowanie szkoleń oraz warsztatów;

οprzedstawianie prezentacji na temat przepisów prawa międzynarodowego i studiów porównawczych dotyczących zagranicznych systemów prawnych;

Przykład 2 – Mentoring EUPOL w Kolegium Służb Policji

Kierownictwu Kolegium Służb Policji, które prowadzi i opracowuje szkolenia dla policji krajowej, wciąż w dużym stopniu brakuje umiejętności zarządzania. W czasie kontroli prowadzonej przez Trybunał członek personelu EUPOL zapewniał doradztwo i mentoring dyrektorowi Kolegium Służb Policji w kwestiach usprawnienia zarządzania strategicznego i umiejętności planowania.

52

Wystąpiły jednak również znaczne niedociągnięcia. Proces wyboru mentorów nie był należycie udokumentowany. W żadnym z sześciu sprawdzonych przez kontrolerów dokumentów nie było jasnego wyjaśnienia argumentującego wybór danej osoby podlegającej mentoringowi. Trudno zatem ustalić, czy EUPOL w najlepszy z możliwych sposobów obsadził stanowiska związane z mentoringiem, monitorowaniem i doradztwem. Nie przeprowadzono bowiem analizy dostrzeżonych braków w zdolnościach ani, w konsekwencji, planu wyeliminowania tych uchybień.

53

Osiągnięcie wymiernych wyników w zakresie mentoringu i doradztwa to długi i złożony proces, na który wpływ mają także czynniki zewnętrzne, takie jak trudna sytuacja związana z bezpieczeństwem, częste zmiany afgańskich władz i rotacje mentorów EUPOL²⁸ (zob. ramka 4).

54

Pomimo regularnej rotacji mentorów EUPOL nie wprowadził w sposób systematyczny jasnych i spójnych zasad obowiązujących podczas procedury przekazania obowiązków. W ten sposób można by zapewnić płynną kontynuację działań oraz uniknięcie luk i uchybień, które mogłyby negatywnie wpłynąć na relacje w trakcie mentoringu. Trybunał stwierdził, że przekazywanie obowiązków w dużej mierze zależało od danego mentora i często było ono utrudnione przez późne przybycie jego następcy i brak konsekwencji proceduralnej.

Ramka 4

Typowe wyzwania, które napotykali doradcy EUPOL

Przykład 1 – Rotacja personelu krajowego

Jednym z kluczowych celów EUPOL jest wsparcie działań Afganistanu na rzecz poprawy technik i procedur dochodzeniowych. Kontrolerzy Trybunału stwierdzili jednak, że wytężony wysiłek został poważnie ograniczony przez szybką rotację personelu w wydziale dochodzeniowym (CID) Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. W czasie przeprowadzanej przez Trybunał kontroli 15 osób podlegających mentoringowi w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych zostało zastąpionych z różnych powodów, w tym politycznych, w krótkich odstępach czasu.

Innym przykładem jest mentoring dla 4. okręgu policji w Kabulu w ramach projektu Phoenix, jednego z flagowych przedsięwzięć EUPOL, mającego na celu wspieranie przyjęcia w Afganistanie zasad i praktyk policji cywilnej. W tym okręgu policyjnym dowódca był zmieniany pięć razy w ciągu 1,5 roku.

Przykład 2 – Utrzymanie tematyki mentoringu i doradztwa w zgodzie z celami misji

Kontrola potwierdziła trudności, jakie sprawiło mentorom EUPOL prowadzenie spotkań zgodnie z celami MIP. Choć cele te były jasno określone w indywidualnych planach mentoringu, podczas sesji często odchodzono od tematu ze względu na obciążenie pracą osoby podlegającej mentoringowi, jej sytuację osobistą, prośby o przysługi, skargi związane z różnymi kwestiami lub z powodu brak zainteresowania bądź czasu.

55

Szczegółowe rejestrowanie sesji mentoringowych to jedno z głównych narzędzi zapewniających rozliczalność oraz kontrolujących skuteczność działań w zakresie monitorowania, mentoringu i doradztwa. Kontrola wykazała, że rejestry były systematycznie prowadzone przez mentorów EUPOL, choć nie w sposób konsekwentny. Co więcej, rejestry nie były ujednolicone pod kątem określonych w czasie etapów pośrednich, co uniemożliwiło rzeczywisty pomiar postępów.

56

W związku z tym w Vademecum EUPOL wprowadzonym w kwietniu 2013 r. zawarto przepisy, które mogą prowadzić do zwiększonej przejrzystości, rozliczalności i spójności w przypadku odpowiedniego ich zastosowania. Jednakże podczas kontroli było zbyt wcześnie, by zobaczyć realne postępy w ocenie potrzeb i wyborze osób podlegających mentoringowi, w sprawozdawczości z postępów, w monitorowaniu, w procedurach przekazania obowiązków oraz w ocenie.

57

Projekty w ramach misji EUPOL stanowiły zazwyczaj niewielkie zamówienia na dostawy lub remonty, konferencje oraz warsztaty. Trybunał stwierdził, że mimo iż większość kontrolowanych projektów była w dużym stopniu powiązana z zadaniami misji i zasadniczo dla nich korzystna, to częstą praktyką poszczególnych mentorów EUPOL było zgłaszanie projektów z dziedziny jego zainteresowania, z pominięciem podejścia opartego na systematycznej ocenie potrzeb.

58

Projekty indywidualne przyczyniły się jedynie w małym stopniu do osiągnięcia celów misji. Podczas opracowywania projektów EUPOL skupił zbyt małą uwagę na potrzebie kompleksowego podejścia, w ramach którego projekt przyczyniłby się do osiągnięcia celów misji poprzez mocne odniesienie do poszczególnych etapów pośrednich MIP. Co więcej, EUPOL nie opracował projektów w oparciu o logiczne ramy, co ułatwiłoby zidentyfikowanie celów, działań, produktów, wyników oraz oddziaływania (zob. ramka 5).

Ramka 5

Przykłady działań w ramach projektu

Przykład 1

Aby rozwiązać problem częstych przypadków naruszeń praw dziecka i znęcania się przez policję krajową, EUPOL zapoczątkował tworzenie pakietów szkoleniowych na temat praw dziecka i działań policji, które zawierają broszurę i film edukacyjny. Pakiety stworzono w celu zakorzenienia podstawowych zasad na temat praw człowieka wraz z praktycznymi przykładami, jak należy szanować i chronić dzieci, w systemie szkoleniowym dla policji krajowej w całym kraju. Broszurę opublikowano w kombinacjach językowych dari-paszto (90 000 egzemplarzy) oraz angielski-dari (10 000 egzemplarzy). Jednogodzinny film oparty jest na czterech historiach z Afganistanu. Całkowity koszt wyniósł 100 000 euro.

Przykład 2

W styczniu 2014 r. EUPOL zorganizował konferencję i warsztaty na temat czynności policyjnych z wykorzystaniem danych wywiadowczych. Działania te skierowane były do kierownictwa biur policji okręgowej w Kabulu. Poruszane tematy zostały tak dobrane, aby rozpowszechnić wiedzę i włączyć strategie policyjne z wykorzystaniem danych wywiadowczych do codziennej praktyki policyjnej. Przewidziany budżet na te działania wyniósł 12 000 euro.

59

Podczas realizacji projektu napotkano przeszkody natury wewnętrznej. Były to przede wszystkim rozdrobnienie, uciążliwe procedury składania zamówień, brak zdolności zarządzania projektami, nieodpowiednia specyfikacja techniczna i szybka rotacja personelu EUPOL. Zewnętrzne czynniki, takie jak brak wiarygodności wykonawców, niestabilny rynek, zmienny kontekst lokalny oraz zmieniające się warunki bezpieczeństwa, również znacząco obniżyły skuteczność projektów. W rezultacie w latach2011–2014 wskaźniki wykonania budżetu były niskie (około 43%) i wiele przetargów anulowano ze względu na nieodpowiednią specyfikację techniczną. EUPOL zrealizował średnio około 45 projektów każdego roku z budżetem w wysokości około 40 000 euro na projekt. Ostatnio CPCC i EUPOL przeanalizowały kilka projektów i wyciągnęły wnioski, które doprowadziły do usprawnień metodycznych²⁹.

60

Aby ułatwić składanie zamówień, FPI przyzwoliła na zastosowanie elastycznych procedur, począwszy od 29 stycznia 2013 r. Pozwala to na wykorzystanie jako normy negocjowanej procedury z tylko jednym przetargiem³⁰. Owa zmiana doprowadziła do zauważalnego wzrostu procentowego procedur sfinalizowanych umową, który wzrósł z 61% w 2012 r. do 74% w 2013 r. Niemniej analiza statystyk dotyczących zamówień wykazała, że wskaźnik procentowy anulowanych procedur pozostał bez zmian na poziomie 24%, przede wszystkim z powodu przypadków, w których nie otrzymano żadnych ofert, w których wysokość oferty przekroczyła zdolności budżetowe lub w których oferty nie spełniały wymagań technicznych.

Warunki konieczne do podtrzymania dotychczasowych osiągnięć wciąż nie zostały spełnione

61

W okresie objętym kontrolą policja krajowa poczyniła widoczne postępy. Bez wątpienia część tych postępów jest zasługą EUPOL jako głównego podmiotu międzynarodowego wnoszącego wkład na miejscu. Według analizy³¹ strategicznej przeprowadzonej przez ESDZ sektor policji i wymiar sprawiedliwości wciąż charakteryzują uchybienia systemowe, takie jak nieodpowiedni rozwój instytucjonalny, częściowo nieskuteczne ramy prawne i ograniczone zdolności poszczególnych członków personelu. Wpływy polityczne, korupcja i nieuniknione skupianie uwagi na tłumieniu rewolt, by zmienić ogólnie negatywne warunki bezpieczeństwa wciąż utrudniają dalszy rozwój instytucjonalny w całym sektorze sądownictwa karnego. Może to wpłynąć negatywnie na trwałość dotychczas osiągniętych postępów.

62

Budżet Afganistanu na rok 2014 wyniósł około 7,6 mld dolarów wraz oczekiwanymi dotacjami od darczyńców w wysokości 4,8 mld dolarów, co stanowiłoby około 60% całości. Zatwierdzona liczba osób zatrudnionych w wojsku i policji afgańskiej to 352 000 osób. Aby zmniejszyć koszty utrzymania tych sił, NATO planuje zmniejszyć tę liczbę do 228 000 osób do 2017 r., jeśli pozwolą na to warunki bezpieczeństwa. Analitycy³² uważają jednak, że „przy prawdopodobnym stanie bezpieczeństwa w latach 2015–2018 afgańskie wojsko i policja będą potrzebować całkowitych zasobów sięgających około 373 000 osób”.

63

Według ESDZ³³ 86% budżetu Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i policji krajowej pochodzi od międzynarodowych darczyńców, co sprawia, że trwałość całego sektora policyjnego w dużej mierze zależy od wsparcia wspólnoty międzynarodowej.

64

Działania szkoleniowe można będzie nazywać trwałymi w perspektywie średnioterminowej pod warunkiem, że warunki lokalne znacznie się nie pogorszą. EUPOL podjął znaczące starania na rzecz stopniowego angażowania afgańskiego przywództwa w opracowywanie szkoleń i zarządzanie kolegiami służb policji. W rezultacie, mimo ciągłego zaangażowania EUPOL w monitorowanie szkoleń, afgańskie władze w dużym stopniu przejęły obowiązki w zakresie planowania, prowadzenia i kontynuowania działań szkoleniowych. Niemniej trwałość szkoleń najbardziej zależy od późniejszego rozwoju autentycznej niezależności po stronie władz afgańskich. Kontrola wykazała, że o ile możliwości administracyjne i niezależność finansowa kolegiów policyjnych nie będą zwiększone, trwałość działań kolegiów w perspektywie długoterminowej będzie zagrożona. Pomimo podpisania protokołu ustaleń, w którym Ministerstwo Spraw Wewnętrznych zgodziło się ponieść koszty operacyjne związane z prowadzeniem dwóch kolegiów³⁴, pojawiają się trudności w wyegzekwowaniu odpowiednich zasobów finansowych, co prowadzi do trudności z opłaceniem kosztów logistycznych i tych bieżących.

65

Trwałość wyników projektów i działań w ramach mentoringu EUPOL jest również w dużym stopniu zależna od poczucia odpowiedzialności Afganistanu, rozwoju synergii między różnymi działaniami oraz od kontynuowania i oceny wysiłków. Kontrola wykazała, że te kwestie nie zostały odpowiednio rozliczone w planach dotyczących mentoringu i nie poruszano ich systematycznie w początkowej fazie planowania działań.

Efekty misji EUPOL po jej stopniowym zamknięciu – dalsze działania

66

Trybunał zbadał, czy ESDZ i Komisja odpowiednio przygotowały proces stopniowego zamykania misji zgodnie z kompleksowym planem, w którym uwzględniono przede wszystkim ogólną strategię UE i innych podmiotów/darczyńców, a także poruszono kwestie związane z likwidacją aktywów.

Planowanie strategii wyjścia jest na zaawansowanym etapie, lecz wciąż konieczne są dalsze prace

67

W czerwcu 2013 r. ESDZ i Komisja stworzyły wspólny dokument roboczy³⁵, w którym przedstawiły działania UE i związane z nimi utrzymujące się wyzwania, jak również szereg opcji do rozważenia w kwestii wsparcia UE po 2014 r. W grudniu 2013 r. ESDZ wydała przegląd strategiczny³⁶, który był zasadniczo podsumowaniem samooceny przeprowadzonej przez EUPOL w listopadzie 2013 r.³⁷. Podczas misji stwierdzono, że do końca 2014 r. średni wskaźnik wykonania dla obiektywnie weryfikowalnych wskaźników mógł osiągnąć 60%³⁸. Jeśli chodzi o postępy dokonane przez policję krajową, ocena wykazała, że niektóre zadania wykonane w ramach trzech pionów operacyjnych EUPOL mogłyby zostać przejęte przez władze afgańskie, w szczególności działania szkoleniowe, choć najwięcej obowiązków przejąć lub wypełnić powinny organy UE lub inne podmioty.

68

W czerwcu 2014 r. Rada zadecydowała³⁹ o przedłużeniu mandatu EUPOL do końca 2016 r. Podkreśliła przy tym zobowiązanie UE do stosowania podejścia kompleksowego, w tym planu realizacji, w ramach którego działać mają zarówno instytucje UE, jak i państwa członkowskie.

69

W związku z tym w dniu 23 czerwca 2014 r. szef delegacji UE w Kabulu (a także specjalny przedstawiciel UE w Afganistanie) i szef EUPOL stworzyli wspólny dokument⁴⁰ dotyczący wzmocnienia pozycji specjalnego przedstawiciela UE w oparciu o osiągnięcia EUPOL w sektorze wymiaru sprawiedliwości i praworządności. W dokumencie określono obszary, w zakres których specjalny przedstawiciel UE mógłby zostać zaangażowany po wygaśnięciu mandatu EUPOL. Główna propozycja dotyczyła współpracy z międzynarodowymi i krajowymi ekspertami, których obowiązki ograniczałyby się do dialogu na szczeblu strategicznym/politycznym.

70

Równolegle w wieloletnim programie pomocy finansowej na lata 2014–2020 ESDZ i Komisja zaproponowały, by jeden z czterech głównych sektorów stanowił sektor policyjny i praworządności. Podczas kontroli podkreślono dwie główne obawy dotyczące tego dokumentu. Po pierwsze, mimo że w wieloletnim programie pomocy finansowej słusznie stwierdzono, że „…UE może wykorzystać prace przygotowawcze przeprowadzone przez misję WPBiO (EUPOL) w sektorze…”, zaproponowane wskaźniki rezultatu nie są związane z wynikami policji cywilnej EUPOL, natomiast duży wpływ na nie mają czynniki zewnętrzne (takie jak stan bezpieczeństwa czy konflikt militarny). Na przykład wskaźnik „liczba zgonów wskutek konfliktu zbrojnego – ofiary cywilne” jest bardzo ogólnym narzędziem pomiaru przewidywanych rezultatów wzmocnienia „możliwości policji afgańskiej w zakresie utrzymywania bezpieczeństwa w Afganistanie”. Można by stwierdzić, że zgony podczas konfliktów zbrojnych wynikają na co dzień głównie z operacji militarnych, które mogą nadal mieć miejsce w Afganistanie w przyszłości, nie stanowią one zatem precyzyjnego wskaźnika zdolności policji cywilnej w ramach policji krajowej.

71

Po drugie, co do zasady, ESDZ ma ograniczone możliwości finansowania wsparcia w rozwoju Afganistanu na nadchodzącym okres. Z jednej strony wykorzystanie instrumentu wsparcia budżetowego w przypadku Afganistanu nie jest teraz możliwe. ESDZ uważa jednak podejście oparte na realizacji projektów za rozwiązanie niedoskonałe ze względu na trudności w znalezieniu beneficjentów i z uwagi na znaczący ciężar administracyjny w zakresie zarządzania projektami. Dlatego też ESDZ zamierza wykorzystać fundusze powiernicze, przede wszystkim LOTFA⁴¹, jako preferowany instrument w sektorze praworządności w Afganistanie. Wykorzystanie LOTFA jako głównego mechanizmu finansowania afgańskiego sektora praworządności doprowadziłoby jednak do dwóch uchybień, które należy wziąć pod uwagę: a) LOTFA została w przeszłości mocno skrytykowane za złe zarządzanie funduszami i za brak przejrzystości. Krytykę wystosowali wszyscy zaangażowani darczyńcy – w tym UE, która zdecydowała tymczasowo zawiesić swoje płatności na rzecz funduszu; i b) dotychczas LOTFA miała bardzo małe doświadczenie w budowaniu zdolności w sektorze. Pomimo że w 2011 r. faza IV funduszu LOTFA obejmowała filar dotyczący budowania zdolności wśród policji cywilnej, w miarę swojego istnienia fundusz powierniczy był wykorzystywany prawie wyłącznie jako mechanizm służący do wypłaty wynagrodzeń. Na przykład w 2013 r. z budżetu w wysokości 524 mln dolarów kwota wynosząca 506 mln dolarów została przeznaczona na wynagrodzenia policji. W rzeczywistości mniej niż 3,5% budżetu przekazano na budowanie zdolności i inne projekty. Nawet w przypadku gdy w przyszłości proporcje w budżecie LOTFA na budowanie zdolności zostaną zwiększone, fundusz wciąż będzie głównym źródłem pokrycia bieżących kosztów policji krajowej zamiast tych związanych z budowaniem zdolności.

Zamknięcie operacji: potrzeba skoordynowanego i ujednoliconego podejścia

72

ESDZ i Komisja wypracowały procedurę i wytyczne niezbędne do zamknięcia operacji WPZiB. Według tych wytycznych EUPOL nie musi przedstawiać planów zamknięcia do zatwierdzenia przez Komisję aż do trzech miesięcy przed końcem planowanych operacji. Tak późne złożenie tych dokumentów niesie za sobą ryzyko. Okres między 2014 r. a końcem 2016 r. będzie bardzo istotny z dwóch powodów. Po pierwsze, zakres misji w 2015 r. i 2016 r. znacznie się zmniejszy. Jak zauważyła również Służba Audytu Wewnętrznego Komisji Europejskiej⁴², ograniczenie misji ze względu na jej stopniowe zamykanie niesie za sobą wyższe ryzyko dla organów kontroli – głównie ze względu na redukcję personelu na kluczowych stanowiskach kontrolnych, brak motywacji pracowników, utratę umiejętności oraz presję wydatkowania pozostałego budżetu na zamówienie przed wygaśnięciem mandatu. Po drugie, wartość zaangażowanych aktywów jest bardzo wysoka. Dlatego też ważne jest, aby planowanie zamknięcia operacji przez EUPOL było odpowiednio koordynowane i aby rozpoczęło się z wyprzedzeniem⁴³.

73

EUPOL wykorzystuje system rachunkowości kasowej; wartość jego aktywów w cenie nabycia wynosi 49,6 mln euro. Jeśli chodzi o wartość, najważniejszymi aktywami są pojazdy opancerzone (25,5 mln euro) oraz sprzęt służący do łączności elektronicznej i ochrony (15,4 mln euro), a także budynki w bazie EUPOL (4,8 mln euro). Naturalnie przedstawienie aktywów tego typu (pojazdy, IT itd.) w cenie nabycia nie odzwierciedla ich rzeczywistej wartości.

74

Według danych bilansowych EUPOL w Afganistanie jest 146⁴⁴ opancerzonych pojazdów, spośród których tylko kilka było w użyciu. Średni przebieg tych pojazdów to 22 700 km. Bilans EUPOL sklasyfikował jedynie siedem pojazdów jako „nieoperacyjne”, a 11 jako „w użyciu”. Reszta pojazdów jest „w dobrym stanie” lub „nowa”.

75

EUPOL jest odpowiedzialny za stworzenie możliwości przekazania pojazdów organom UE lub ambasadom państw członkowskich, bądź w formie darowizny innym organizacjom międzynarodowym, których jednostki rozmieszczone są w Afganistanie. EUPOL jest także odpowiedzialny za przeprowadzenie niezbędnych procedur administracyjnych związanych z eksportem aktywów, których nie można przekazać w obrębie terytorium Afganistanu. Jest zatem niezbędne, aby CPCC blisko współpracowało z misją – odpowiednio wcześniej przed jej zakończeniem – aby mieć pewność, że aktywa są sprawnie przekazywane i nie zalegają w sposób niosący za sobą jakiekolwiek ryzyko.

76

Kontrola wykazała, że mimo współpracy pomiędzy odpowiednimi departamentami UE (CPCC i FPI) nie wypracowały one wspólnych, proaktywnych i kompleksowych zasad z jasno określonymi rolami i obowiązkami.

9Rada Unii Europejskiej, Sprawozdanie z misji informacyjnej na temat ewentualnej misji w ramach EPBiO w Afganistanie, 18 grudnia 2006 r.

10Center for European Reform, biuletyn informacyjny z kwietnia 2010 r.

11Spośród łącznie 34 prowincji.

12CPCC 13077/11, Sprawozdanie z oceny operacji EUPOL w Afganistanie, 11 października 2011 r.

13Wspólne działanie Rady ustanawiające EUPOL stanowi, że „Rada i Komisja zapewniają, zgodnie ze swoimi odpowiednimi kompetencjami, spójność pomiędzy wdrożeniem niniejszego wspólnego działania a zewnętrznymi działaniami Wspólnoty, zgodnie z art. 3 Traktatu. Rada i Komisja współpracują na rzecz osiągnięcia tego celu”.

14Francja, Włochy, Niderlandy, Portugalia, Polska oraz Hiszpania.

15Europejskie siły żandarmerii to wielonarodowe siły policyjne złożone jedynie z podmiotów sił policyjnych ze statusem wojskowym. Skupiały się one głównie na szkoleniach i doradztwie. Choć eksperci EGF byli członkami misji narodowych, to wykonywali oni zadania w ramach struktury dowodzenia istniejącej na potrzeby misji szkoleniowej NATO w Afganistanie. Poziom zatrudnienia w ramach misji EGF osiągnął rekordową liczbę 400 pracowników w maju 2011 r. i od tamtej pory spadał.

16W ramach misji szkoleniowej NATO w Afganistanie zrealizowano szeroko zakrojoną inicjatywę szkolenia policji, która była dostosowana do sytuacji w zakresie bezpieczeństwa panującej na miejscu. Na koniec 2011 r. misja szkoleniowa NATO w Afganistanie obejmowała 23 centra szkoleniowe z personelem liczącym 778 szkoleniowców i 2 825 pracowników kontraktowych oferujących usługi w zakresie wsparcia.

17EUPOL w dużym stopniu zaangażował się w prace międzynarodowej rady ds. koordynacji sił policyjnych Afganistanu, chociażby poprzez zapewnienie funkcjonowania jej sekretariatu. IPCB powołano w 2007 r. jako główny organ międzynarodowy koordynujący organizacje międzynarodowe działające w sektorze policji.

18Nacisk położono w szczególności na rozwój potencjału w zakresie działań wywiadowczych i śledczych.

19„Wizja dziesięcioletnia” to dokument opracowany przez afgańskie Ministerstwo Spraw Wewnętrznych. Zawiera on listę celów strategicznych w odniesieniu do policji afgańskiej i opisuje stan rzeczy, jaki planuje się osiągnąć za 10 lat.

20Produkty to dobra i usługi wytworzone w toku realizacji projektu lub działania, natomiast rezultaty to korzyści dla grupy docelowej będące wynikiem produktów uzyskanych w następstwie danego działania lub projektu.

21Z takiej tabeli korzystają obecnie inne misje w ramach WPBiO.

22W przypadku aspektów budżetowych związanych z realizacją misji.

23Decyzja Rady 2012/698/WPZiB z dnia 13 listopada 2012 r. w sprawie powstania magazynu na potrzeby cywilnych misji zarządzania kryzysowego (Dz.U. L 314 z 14.11.2012, s. 25) miała na celu zapewnienie szybkiego rozmieszczenia sprzętu na potrzeby obecnych i przyszłych cywilnych misji zarządzania kryzysowego oraz wzmocnienie zdolności, w szczególności poprzez zapewnienie szybkiego i nieprzerwanego dostępu do kluczowych aktywów.

24Kryteria wykorzystane do tej oceny oparte są na wskaźnikach EUPOL dotyczących wywiązania się z powierzonych zadań oraz, w miarę możliwości, na istniejącym, zewnętrznym badaniu opinii publicznej na temat postrzegania policji afgańskiej przez obywateli.

25W 2012 r. zamordowano 57 prokuratorów.

26Dla Kolegium Służb Policji oraz Kolegium Zarządzania Przestępczością.

27Rozporządzenie (WE) nr 1717/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 listopada 2006 r. ustanawiające Instrument na rzecz Stabilności (Dz.U. L 327 z 24.11.2006, s. 1).

28Według statystyk EUPOL średni czas przydzielania mentora EUPOL wynosił w latach 2008–2013 12,5 miesiąca.

29Jako że metodyczne zmiany wprowadzono stosunkowo niedawno, Trybunał nie jest jeszcze w stanie ocenić ich efektywności.

30W swoim sprawozdaniu specjalnym nr 18/2012 „Pomoc UE dla Kosowa w zakresie praworządności”, Trybunał zalecił, aby ESDZ wraz z Komisją przeanalizowali procedury zamówień w celu upewnienia się, że odpowiadają one potrzebom operacyjnym misji WPBiO (http://eca.europa.eu).

31Analiza strategiczna ESDZ w sprawie EUPOL, Afganistan, 13 grudnia 2013 r.

32Ośrodek Analiz Morskich, Niezależna Ocena Afgańskich Narodowych Sił Zbrojnych, Waszyngton, styczeń 2014 r.

33ESDZ, Zmieniona koncepcja działań operacyjnych EUPOL Afganistan, czerwiec 2014.

34Kolegium Służb Policji oraz Kolegium Zarządzania Przestępczością.

35ESDZ, Działania UE mające na celu wsparcie wysiłków w ugruntowaniu policji cywilnej i praworządności po 2014 r., 14 czerwca 2013 r.

36Analiza strategiczna ESDZ w sprawie EUPOL, Afganistan, 13 grudnia 2013 r.

37EUPOL, dokument zadaniowy CPDM, 11 listopada 2013 r.

38Jak wynika z dokumentu, pod koniec 2014 r. wskaźnik wykonania celów i zadań miał wynieść średnio 60%, oscylując między 31% a 85%.

39Rada Unii Europejskiej, wnioski Rady w sprawie Afganistanu, 23 czerwca 2014 r. Mandat EUPOL został oficjalnie przedłużony dnia 17 grudnia 2014 r. na mocy decyzji Rady 2014/922/WPZiB.

40„Wzmocnienie pozycji specjalnego przedstawiciela UE w oparciu o osiągnięcia EUPOL w sektorze wymiaru sprawiedliwości i praworządności”, 23 czerwca 2014 r.

41LOTFA to fundusz powierniczy stworzony przez UNDP w 2002 r. Był prawie wyłącznie wykorzystywany jako mechanizm przeznaczony do koordynacji darowizn od darczyńców potrzebnych do wypłacania wynagrodzeń afgańskiej policji narodowej.

42Sprawozdanie kontrolne Służby Audytu Wewnętrznego, dotyczące FPI – strategia kontrolna 24.7.2014 r.

43Już na początku września 2013 r. EUPOL otrzymał zgodę FPI na sprzedaż dwóch używanych generatorów. Przekazał również sześć pojazdów delegacji UE i dwa Dyrekcji Generalnej ds. Pomocy Humanitarnej i Ochrony Ludności w Afganistanie.

4419 samochodów zostało zakupionych w 2006 r., jeden w 2007 r., 124 w 2008 r., a 10 w 2002 r.

Wnioski i zalecenia

77

Unii Europejskiej udało się ustanowić europejską misję policji cywilnej w Afganistanie w szczególnie niebezpiecznym i trudnym otoczeniu. Po niełatwych początkach misja EUPOL stopniowo zyskiwała uznanie ze strony innych podmiotów ze względu na specjalistyczną wiedzę i znaczący wkład na rzecz trwającej reformy sektora policji.

78

Trybunał stwierdził, że misja EUPOL realizowała powierzone jej zadania częściowo skutecznie. Poprawa była bardziej zauważalna w przypadku dwóch z trzech głównych pionów operacyjnych. Jeśli chodzi o działalność EUPOL, misja była zasadniczo skuteczna pod kątem zapewniania szkoleń, a w mniejszym zakresie pod względem zapewniania mentoringu i doradztwa. Projekty w ograniczonym stopniu przyczyniły się do osiągnięcia celów misji. Taki stan rzeczy można co prawda uzasadnić po części czynnikami zewnętrznymi, jednak odpowiedzialność za inne uchybienia spoczywa na samej misji EUPOL.

79

Jeśli chodzi o planowanie, mandat EUPOL został poprzedzony dogłębną oceną potrzeb Afganistanu. Cele zostały dostosowane do priorytetów określonych w porozumieniu dla Afganistanu z 2006 r. i w krajowej strategii rozwoju Afganistanu.

80

Mandat, który obejmował świadczenie usług doradztwa strategicznego na rzecz personelu wyższego szczebla w sektorze policji z uwzględnieniem szerszego kontekstu praworządności, umocnił wartość dodaną UE, ponieważ wypełnił lukę w podejmowanych wcześniej działaniach na szczeblu międzynarodowym. Realizacja zadań powierzonych EUPOL wymagała jednak dużych wysiłków z uwagi na niemal całkowity brak funkcjonujących służb policji, wysoki poziom analfabetyzmu oraz wszechobecną korupcję.

81

Rozmieszczeniu misji towarzyszyły liczne trudności, a ponadto wystąpiły problemy o charakterze wewnętrznym dotyczące rekrutacji personelu oraz logistyki. Państwa członkowskie miały trudności z oddelegowaniem wystarczającej liczby odpowiednio wykwalifikowanych pracowników, co doprowadziło do poważnych opóźnień w osiągnięciu wymaganej zdolności operacyjnej. Rozmieszczenie misji w prowincjach było równie skomplikowane, głównie ze względu na kwestie bezpieczeństwa i logistykę. W większości prowincji EUPOL nie był w stanie rozmieścić wystarczających zasobów kadrowych, tak aby zapewnić odpowiednie wywiązanie się ze swoich obowiązków (zob. pkt 11–21).

Zalecenie 1

ESDZ powinna współpracować z państwami członkowskimi w celu zapewnienia, by przyszłe misje w ramach WPBiO otrzymały odpowiednie zaplecze logistyczne i techniczne oraz zasoby ludzkie niezbędne do pełnego funkcjonowania w obrębie zatwierdzonych kompetencji.

82

Jeśli chodzi o koordynowanie, EUPOL nie zdołał zebrać wszystkich podmiotów europejskich w obrębie jednolitych ram europejskich w celu usprawnienia afgańskich służb policyjnych; zetknął się także z konkurencją ze strony innych europejskich misji dwustronnych oraz innych działań międzynarodowych, takich jak EGF. EUPOL podjął jednak odważne działania i odegrał ważną rolę w promowaniu współpracy z państwami członkowskimi UE, a także prawdziwie przyczynił się do promowania współpracy międzynarodowej.

83

Koordynacja wśród różnych organów UE była początkowo słaba. Niemniej jednak w 2011 r. strategia Rady i utworzenie ESDZ przetarły szlaki dla usprawnionej koordynacji, angażując państwa członkowskie, ESDZ, Komisję, specjalnego przedstawiciela UE w Afganistanie, delegację UE w Kabulu oraz EUPOL.

84

Względnie ograniczone finanse i liczba personelu EUPOL oznaczały trudności, szczególnie na początku misji, w uznawaniu jej statusu przez główne podmioty, takie jak kierowana przez NATO misja szkoleniowa w Afganistanie. Podmioty międzynarodowe nie były przychylne koordynacji ze strony wspieranej przez EUPOL IPCB. IPCB nie udało się usprawnić koordynacji i nadzoru w sektorze. W ostatnich kilku latach koordynacja działań z głównymi podmiotami międzynarodowymi znacznie się jednak poprawiła (zob. pkt 23–30).

85

W odniesieniu do wsparcia operacyjnego i wskazówek z centrali Trybunał stwierdził, że państwa członkowskie i ESDZ wykazały się rozsądną elastycznością przy proponowaniu korekt w zakresie kompetencji EUPOL i dostosowywaniu tego zakresu do zmieniających się sytuacji i potrzeb. Przed 2013 r. ustalenia i wskaźniki w zakresie planowania operacyjnego nie były w pełni odpowiednie do kierowania misją w skuteczny sposób. Jednak od 2013 r. odniesiono się do tych kwestii w szczegółowy sposób. Sprawozdawczość EUPOL spełnia podstawowe wymagania w zakresie rozliczalności, mimo że wciąż istnieją możliwości dopracowania wskaźników rezultatu. Wskazówki z centrali poprawiły się na przestrzeni czasu. ESDZ i Komisja analizują możliwości scentralizowania niektórych funkcji wsparcia poprzez ustanowienie wspólnego centrum usługowego, magazynu CSDP dla wszystkich trwających misji oraz scentralizowanego systemu IT (zob. pkt. 32–41).

Zalecenie 2

ESDZ i Komisja powinny przedsięwziąć działania w ramach wsparcia, by pomagać w szybkim, skutecznym i konsekwentnym rozmieszczeniu misji CSDP. Działania te powinny obejmować:

a)szkolenie dla całego personelu na temat procedur i polityk UE, zorganizowane przed rozmieszczeniem;

b)kompleksowe wytyczne dotyczące zadań operacyjnych (takich jak ocena potrzeb, planowanie i monitorowanie zadań oraz sprawozdawczość) i obszarów administracyjnych (takich jak technologia informacyjna, zarządzanie finansami, aktywami oraz zasoby kadrowe), wykorzystując przy tym w jak największym stopniu wiedzę zdobytą podczas poprzednich misji;

c)utworzenie, na zasadzie kosztów i zysków, wspólnego centrum usługowego dla wszystkich misji CSDP oraz zoptymalizowanie wykorzystania magazynu CSDP w celu zarządzania aktywami trwających misji.

86

Jeśli chodzi o osiągnięte rezultaty i ich potencjalną trwałość, kontrola wykazała, że policja krajowa poczyniła postępy w zdobywaniu zaufania obywateli, choć wciąż utrzymują się uchybienia systemowe. Poprawa sytuacji była bardziej zauważalna w przypadku dwóch z trzech pionów operacyjnych: pionu operacyjnego 1 (reforma instytucjonalna Ministerstwa Spraw Wewnętrznych) oraz pionu operacyjnego 2 (profesjonalizacja policji krajowej). Pion operacyjny 3 (włączenie policji krajowej do szerzej rozumianego systemu wymiaru sprawiedliwości) był największym wyzwaniem dla EUPOL i poczyniono w jego zakresie najmniejsze postępy. Trybunał skontrolował także rezultaty EUPOL pod kątem rodzaju działalności i stwierdził, że misja EUPOL była bardzo skuteczna w zakresie szkoleń, ale mniej pod względem doradztwa i mentoringu. Projekty nie były zgodne z ramami logicznymi i nie były na tyle powiązane z innymi czynnościami, by stworzyć efekt synergii (zob. pkt 43–60).

Zalecenie 3

Misje ESDZ i CSDP powinny współpracować w celu zwiększenia skuteczności poszczególnych działań:

Szkolenia

a)potwierdzono wartość systemu szkolenia instruktorów i powinien być on preferowanym sposobem szkolenia w trudnych okolicznościach, zapewniając niezależność i trwałość;

b)zgodnie z wartościami UE programy nauczania powinny w większym stopniu uwzględniać miejscową kulturę, zwyczaje oraz religię przy równoczesnym poszanowaniu wartości UE oraz powinny one zawierać praktyczne przykłady z życia codziennego w kraju.

Monitorowanie/mentoring/doradztwo

c)w ramach misji należy regularnie przeprowadzać systematyczną i kompleksową ocenę wyników otrzymanych po działaniach w zakresie mentoringu i doradztwa;

d)wybór osób podlegających mentoringowi powinien być oparty na ocenie potrzeb, która jest odpowiednio poświadczona w dokumentacji dotyczącej mentoringu. Rejestry dotyczące mentoringu powinny być ujednolicone, w ramach określonych w czasie działań pośrednich i systematycznie uzupełniane przez mentorów;

e)z uwagi na regularną rotację oddelegowanego personelu należy wprowadzić jasne i konsekwentne zasady obowiązujące podczas procedury przekazania obowiązków w celu zapewnienia płynnej kontynuacji działań oraz uniknięcia braków i uchybień, które mogłyby negatywnie wpłynąć na relacje w trakcie mentoringu.

Projekty

f)podczas planowania projektu misje CSDP powinny zapewnić, by ich działania były zgodne z ramami logicznymi, tworzyły synergie z działaniami w ramach mentoringu oraz przyczyniały się do osiągnięcia celów misji poprzez ścisłe powiązanie z indywidualnymi celami pośrednimi MIP.

87

Kwestia trwałości sektora bezpieczeństwa w Afganistanie zależy od wsparcia wspólnoty międzynarodowej, a sektor ten stoi przed znaczącymi wyzwaniami. Warunki konieczne do uzyskania trwałej siły policyjnej nie zostały jeszcze spełnione. Długoterminowa trwałość wyników szkoleń i mentoringu EUPOL jest zatem zagrożona (zob. pkt 61–65).

Zalecenie 4

Aby poprawić trwałość wyników misji CSDP, ESDZ powinna zapewnić, by kwestie związane z trwałością zostały włączone do planowania operacyjnego we wszystkich działaniach misji poprzez systematyczną ocenę lokalnych potrzeb oraz zdolności utrzymania wyników.

88

EUPOL przygotował kompleksowy plan stopniowego zamykania swoich działań do końca 2016 r. Pojawiły się jednak obawy, czy ustalenia zawarte w wieloletnim programie pomocy finansowej na lata 2014–2020 pozwolą UE wykorzystać osiągnięcia EUPOL po 2016 r. Mimo współpracy pomiędzy właściwymi departamentami UE nie wypracowano wspólnych i kompleksowych zasad z jasno określonymi rolami i obowiązkami. Biorąc pod uwagę znaczącą wartość całkowitą odnośnych aktywów, procedury nie są skoordynowane przez centralę ani w sposób wystarczający, ani w sposób proaktywny (zob. pkt 67–76).

Zalecenie 5

Aby mieć pewność, że misje CSDP zostaną stopniowo zamknięte, a związane z nimi aktywa zlikwidowane bez zakłóceń:

a)ESDZ i Komisja powinny wypracować wspólną i kompleksową strategię, określającą role i obowiązki związane z ograniczeniem zakresu i zamknięciem misji CSDP. Strategia ta zapewniłaby odpowiednie wsparcie dla misji z centrali i wyznaczyłaby środki mające na celu złagodzenie konkretnych zagrożeń wpisanych w proces ograniczenia i zamykania misji;

b)ESDZ i Komisja powinny blisko współpracować z misjami CSDP na długo przed końcem mandatu w celu uniknięcia gromadzenia aktywów, tak by nie pojawiły się zagrożenia natury finansowej.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę III, której przewodniczył Karel PINXTEN, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 19 maja 2015 r.

W imieniu Trybunału Obrachunkowego

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Prezes

Załączniki

Załącznik I

Harmonogram EUPOL

Załącznik II

Zobowiązania i wypłaty EUPOL na okres budżetowy

Okres budżetowy
Zobowiązania
(w euro)
Wypłaty na 31.12.2014 r.
(w euro)
Wskaźnik wykonania

Czerwiec 2007 r. – listopad 2008 r.
43 600 000
43 099 416
99 %

Grudzień 2008 r. – maj 2010 r.
81 400 000
71 056 597
87 %

Czerwiec 2010 r. – lipiec 2011 r.
54 600 000
49 274 871
90 %

Sierpień 2011 r. – lipiec 2012 r.
60 500 000
51 918 127
86 %

Sierpień 2012 r. – maj 2013 r.
56 870 000
46 179 558
81 %

Czerwiec 2013 r. – grudzień 2014 r.
95 433 790
84 645 305
89 %

Ogółem
392 403 790
346 173 874
88 %

Źródło: EUPOL.

Załącznik III

Przeglądy dokumentacji EUPOL dotyczącej projektów i mentoringu

Projekty

1
Wspieranie policji lokalnej – POL-14

2
Projekt Phoenix w Kabulu – 1.3.0.0

3
Wprowadzenie systemu nadzoru w centrali policji w Kabulu – POL-13

4
Restrukturyzacja działu nadzoru POL-8

5
Samowystarczalna baza danych Tashkeel – 1.2.2.0_26

6
Konferencja ILP – 2.1.2.0

7
Sympozjum na temat walki z korupcją – ROL-6

8
Projekt koordynacji policji i prokuratury (CoPP)

9
Broszura o prawach dziecka – ROL-1

10
Prawa dzieci i młodocianych podczas śledztwa – PC-9

11
Wzrost liczby funkcjonariuszek w krajowej policji w Afganistanie – POL 6

Mentoring

12
MO3 – Szef wydziału dochodzeniowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych

13
MO1, MO2 – Dyrektor Kolegium Służb Policji

14
MO4 – Zastępca Ministra ds. Administracji w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych

15
MO4 – Dyrektor działu do walki z korupcją (ACU) przy gabinecie Prokuratora Generalnego.

16
MO5 – Szef Izby Karnej w departamencie legislacyjnym w afgańskim Ministerstwie Sprawiedliwości

17
MO6 – Szef departamentu ds. praw człowieka, dzieci oraz równości płci

Załącznik IV

Biura terenowe EUPOL w latach 2007–2014

Źródło: EUROSTAT.

Odpowiedzi Komisji i ESDZ

Streszczenie

IV

Początkowo pomoc dla instytucji wymiaru sprawiedliwości i wsparcie międzynarodowe były bardzo słabe i ograniczone (w porównaniu ze wsparciem udzielanym afgańskiej policji krajowej i Ministerstwu Spraw Wewnętrznych).

Bezpośrednie szkolenia zapewniano głównie w pierwszych latach mandatu misji, a wsparcie polegające na szkoleniu instruktorów również zostało znacznie ograniczone w ostatnich latach. Już od kilku lat misja EUPOL realizuje swój mandat głównie poprzez zapewnianie doradztwa i mentoringu swoim partnerom w Afganistanie.

ESDZ uważa, że projekty zarządzane przez komórkę ds. projektów w ramach misji stanowią obecnie istotne narzędzie uzupełniające, dzięki któremu misja może osiągać swoje cele, co nie było możliwe w pierwszych latach istnienia komórki ze względu na niedostateczną koordynację.

VI

Misja EUPOL stanowczo popierała utworzenie i funkcjonowanie międzynarodowych struktur koordynacyjnych takich jak międzynarodowa rada ds. koordynacji sił policyjnych. Jej mandat nie dawał jednak możliwości skoordynowania pracy wszystkich podmiotów europejskich w obrębie jednolitych ram europejskich.

VII

W ostatnich latach system sprawozdawczości misji EUPOL został usprawniony i przekształcony z systemu opisowego w system analityczny. Od 2013 r. misja stosuje obiektywnie weryfikowalne wskaźniki, zarówno w odniesieniu do własnych postępów, jak i postępów po stronie afgańskiej.

IX & X

W tym momencie plany misji EUPOL dotyczące stopniowego zamykania misji zostały określone w największym możliwym stopniu, biorąc pod uwagę przewidywane postępy w Afganistanie oraz istnienie i kształtowanie się międzynarodowych podmiotów i mechanizmów.

ESDZ – w ścisłej współpracy z Komisją, która odpowiada za zarządzanie finansami – oraz misja EUPOL są w trakcie oceny, w jaki sposób uzyskać największą wartość aktywów misji zgodnie z rozporządzeniem finansowym.

Uwagi

16

Jeśli chodzi problemy dotyczące kadry zarządzającej, szef misji rzeczywiście zmienił się trzykrotnie, lecz należy to uznać za wyjątkowy i niefortunny zbieg okoliczności.

28

ESDZ uważa, że mandat misji EUPOL był ograniczony do pewnych dziedzin (policja cywilna, reforma Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, wymiar sprawiedliwości w sprawach karnych). Misja nie posiadała zatem uprawnień do przyjęcia roli ogólnego lidera, jeśli chodzi o kwestię (koordynacji) całego wsparcia reformy i wzmocnienia Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i afgańskiej policji krajowej. Inne podmioty, takie jak NTM-A, również posiadały pełną legitymację do zapewniania wsparcia władzom w Afganistanie w ramach udzielonych im mandatów. IPCB ustanowiono w celu koordynacji wsparcia międzynarodowego udzielanego afgańskiej policji krajowej oraz Ministerstwu Spraw Wewnętrznych. W zakresie swoich uprawnień misja w sposób bardzo efektywny koordynowała swoje działania z misją szkoleniową NATO w Afganistanie, jak również innymi podmiotami międzynarodowymi.

36

Misja EUPOL opracowała i stosuje mechanizm monitorujący, aby śledzić postępy i, w razie konieczności, podejmować decyzje o działaniach naprawczych w stosownych obszarach.

40

Wskazówki WPBiO określane są jako „wskazówki dotyczące kwestii horyzontalnych”. Od momentu, gdy niedociągnięcia wyszły na jaw, ESDZ prowadzi aktywne działania, aby zapewnić misjom WPBiO jaśniejsze wskazówki dotyczące kwestii horyzontalnych, jeśli zajdzie taka potrzeba.

45

Wymiar sprawiedliwości w sprawach karnych pozostaje nadal bardzo niestabilny ze względu na ograniczone wsparcie ze strony wspólnoty międzynarodowej w porównaniu ze wsparciem dla afgańskiej policji krajowej i Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Przykładowe osiągnięcia misji EUPOL to opracowanie przemyślanych procedur i ustawodawstwa dotyczących praw człowieka (np. kodeks karny, kodeks postępowania karnego) oraz wprowadzenie szkoleń z zakresu współpracy między policją a prokuraturą, które są już prowadzone wyłącznie pod kierownictwem afgańskim.

48

Powołanie Kolegium Służb Policji jest dobrym przykładem zastosowania kompleksowego podejścia w polityce zagranicznej UE (spójność, koordynacja i komplementarność).

Misja EUPOL wspierała instytucje szkoleniowe w Afganistanie w kwestiach takich, jak opracowanie programów nauczania, organizacja Kolegium Służb Policji i Kolegium Zarządzania Przestępstwami oraz zarządzanie nimi, w tym odniesienia do polityki personalnej i organizacji afgańskiej policji krajowej, jak również wsparcie jednostki ds. szkoleń ogólnych w siedzibie głównej policji.

Kolegium Służb Policji i Kolegium Zarządzania Przestępstwami mają ugruntowaną pozycję w strukturze jednostki ds. szkoleń ogólnych i stały się wysoce efektywnymi placówkami szkoleniowymi prowadzącymi niezależną działalność, oferującymi szkolenia, w których od drugiej połowy 2010 r. wzięło udział 13 000 osób zatrudnionych w afgańskiej policji krajowej.

50

Proces oceny prowadzony przez misję EUPOL usprawniono po wprowadzeniu tak zwanych przeglądów śródokresowych (które przemianowano na przeglądy kwartalne w następstwie wprowadzenia zmienionego planu OPLAN na początku 2015 r.), jak również przeglądów miesięcznych na początku 2014 r.

52

Misji udało się wybrać/obsadzić doradców/mentorów zgodnie z jej planem OPLAN oraz w porozumieniu z jej afgańskimi partnerami. Analiza braków w zdolnościach w Afganistanie wynikała z planu OPLAN (który z kolei opierał się na dyskusjach z władzami afgańskimi).

53

Jednym z najtrudniejszych wyzwań jest osiągnięcie widocznych postępów/widocznego oddziaływania w kwestiach strategicznych, takich jak rozwój zasobów ludzkich afgańskiej policji krajowej i zarządzanie nimi lub przestrzeganie praw człowieka w krajowej policji (kwestie, które zazwyczaj wymagają wsparcia za pośrednictwem mentoringu czy doradztwa). Można również wskazać inne czynniki zewnętrzne, takie jak zmiana priorytetów po stronie afgańskiej.

58

Wykorzystanie komórek ds. projektów jest stosunkowo nową praktyką w misjach cywilnych WPBiO. Z różnych względów komórki ds. projektów nie zostały utworzone we wszystkich misjach, mimo że są one uznawane za bardzo użyteczne narzędzie misji cywilnych WPBiO. Misje cywilne WPBiO miały zatem niewiele punktów odniesienia w momencie tworzenia pierwszych komórek ds. projektów w ich strukturach. Dotyczyło to również misji EUPOL w Afganistanie. Misja musiała zatem zdobyć doświadczenie w zarządzaniu swoją komórką ds. projektów. Komórka ds. projektów ma obecnie ugruntowaną pozycję w ramach misji, zapewniona jest koordynacja z innymi elementami misji. Wprowadzono również procedury wewnętrzne, aby zapewnić zgodność proponowanych projektów z celami misji. Projekty zarządzane w ramach komórki ds. projektów są zatwierdzane przez państwa członkowskie UE (RELEX) w trakcie rocznych dyskusji nad budżetem misji.

59

Jeszcze zanim wprowadzono elastyczne procedury składania zamówień, służba FPI pozytywnie rozpatrzyła większość wniosków misji o przeprowadzenie uproszczonej procedury składania zamówień (negocjowane procedury obejmujące tylko jeden przetarg) w sprawach, w których zwykłe procedury przetargowe zakończyłyby się niepowodzeniem ze względu na niestabilną sytuację na rynku lokalnym lub w odniesieniu do pilnych zakupów towarów i usług.

60

Wprowadzenie powszechnego stosowania elastycznych procedur uprościło i przyspieszyło wykorzystanie negocjowanych procedur z tylko jednym przetargiem, ponieważ misja nie musiała już uzyskiwać uprzedniej zgody FPI na zastosowanie takich procedur.

70

Komisja pragnie podkreślić, że w przypadku wszelkich interwencji w obszarze wsparcia policji afgańskiej, finansowanych z Instrumentu Finansowania Współpracy na rzecz Rozwoju należy wykazać, że pomoc ta jest w pełni zgodna z wymogami DAC (zgodnie z definicją określoną przez Komitet Pomocy Rozwojowej OECD) oraz rozporządzeniem w sprawie Instrumentu Finansowania Współpracy na rzecz Rozwoju, w którym ustanowiono pewne ograniczenia dotyczące rodzaju działań, jakie można finansować i realizować.

W obecnej sytuacji politycznej wskaźniki dotyczące bezpieczeństwa pozostają najbardziej istotne w odniesieniu do wsparcia, jakiego udzielamy afgańskiej policji krajowej w ramach Instrumentu Finansowania Współpracy na rzecz Rozwoju.

Za zapewnienie trwałego i niezachwianego bezpieczeństwa w Afganistanie odpowiedzialna jest w równym stopniu afgańska policja krajowa i afgańska armia narodowa. Jest to jeden z najważniejszych celów współpracy UE, podobnie jak wkład w utrzymanie i rozwój afgańskiej policji krajowej. Ponadto większy nacisk na zwiększenie zdolności policji cywilnej pozostaje warunkiem wstępnym dla władz afgańskich.

Jeśli chodzi o zwiększoną zdolność afgańskiej policji krajowej jako cywilnej siły policyjnej kontrolowanej przez podmioty cywilne (w okresie obowiązywania MIP 2014–2020), w planie MIP zaproponowano drugi wyróżniający się zestaw dwóch wskaźników związanych ze statystykami Ministerstwa Spraw Wewnętrznych dotyczącymi aspektu płci oraz udziałem kosztów bezpieczeństwa w budżecie krajowym (w tym danymi dotyczącymi wynagrodzeń).

71

Jeśli chodzi o kwestie związane z realizacją wsparcia praworządności i wykorzystaniem funduszu powierniczego LOTFA na składki w ramach Instrumentu Finansowania Współpracy na rzecz Rozwoju, Komisja i ESDZ pragną podkreślić, że obecnie preferowanym rozwiązaniem pozostaje wykorzystanie zarządzanego przez ONZ Funduszu Powierniczego na rzecz Prawa i Porządku Publicznego w Afganistanie, jeśli możliwe będzie uzgodnienie koniecznych udoskonaleń w trakcie prowadzonego obecnie przeglądu.

W tym obszarze UE działa w ścisłym porozumieniu ze wspólnotą międzynarodową. Zgodnie z Nowym ładem na rzecz państw niestabilnych Komisja i ESDZ uznają podejście oparte na projektach za nieoptymalne pod względem efektywności pomocy. W stosownym czasie będzie można rozważyć wsparcie budżetowe, obejmujące również wsparcie praworządności, jeśli spełnione zostaną właściwe warunki i nie będzie istniało ryzyko polityczne lub ryzyko związane z zarządzaniem.

72

ESDZ i Komisja są świadome kwestii podniesionych przez Trybunał, dotyczących ograniczenia misji i czasu potrzebnego na przygotowanie likwidacji aktywów i zamknięcia misji, i ściśle monitorują proces ograniczenia misji. Ograniczenie misji poprzedzone jest przygotowaniem budżetu na okres, w którym przeprowadzone zostanie ograniczenie; dotyczy to również etapu likwidacji. Wprawdzie na obecnym etapie nie przedłożono jeszcze formalnego planu ograniczenia ani zamknięcia misji, ale główne elementy, w szczególności elementy wywierające skutki finansowe, są omawiane i uzgadniane z misją podczas przygotowywania budżetu.

ESDZ i Komisja planują opracowanie wytycznych dotyczących ograniczenia misji.

73

Misje są podmiotami, którym powierzono wykonanie pewnych zadań w ramach zarządzania pośredniego, dlatego też Komisja – mimo że uznaje, że nie odzwierciedla to rzeczywistej wartości aktywów – nie wymaga od misji przedstawiania w sprawozdaniu tej wartości, a jedynie informacji dotyczących nabytego sprzętu i zmian w zapasach.

74

Misja jest w trakcie przemieszczania i pozbywania się niewykorzystywanych opancerzonych pojazdów. 13 opancerzonych pojazdów zostanie przemieszczonych do misji WPBiO w Kijowie na Ukrainie.

Przemieszczenie niewykorzystywanych opancerzonych pojazdów mogłoby być w przyszłości łatwiejsze, jeśli rolę magazynów na użytek WPBiO rozszerzono by o zadania logistyczne związane z przejęciem, modernizacją i przekierowaniem niewykorzystywanych opancerzonych pojazdów (i innego sprzętu).

76

Jednym z kluczowych zadań planowanego wspólnego centrum usługowego (platformy wsparcia misji) będzie wypracowanie kompleksowych zasad i wytycznych.

Wnioski i zalecenia

78

Metodami i narzędziami służącymi osiągnięciu konkretnych celów są: mentoring, doradztwo i zapewnienie szkoleń. Na ostatnim etapie istnienia misji ocena osiągnięć misji EUPOL zakładająca rozróżnienie działań związanych z zapewnianiem szkoleń i działań w zakresie mentoringu i doradztwa nie jest najbardziej właściwym podejściem. Przez większość czasu te narzędzia były wykorzystywane równolegle z zapewnianiem wsparcia lokalnym partnerom misji. W ostatnich latach działalności misji wsparcie to było zapewniane przez mentoring i doradztwo, a w mniejszym stopniu przez szkolenia (w szczególności szkolenia bezpośrednie), z których w ostatnich latach całkowicie zrezygnowano. Najwięcej postępów w ramach pionów operacyjnych 1, 2 i 3 w ostatnich latach osiągnięto dzięki działaniom misji EUPOL polegającym na mentoringu i doradztwie.

Mimo że wielkość lub zakres projektów (realizowanych przez komórkę misji ds. projektów) był niekiedy ograniczony, stanowiły one istotne czynniki ułatwiające przeprowadzenie innych działań misji.

Zalecenie 1

ESDZ przyjmuje to zalecenie. Wkład państw członkowskich ma istotne znaczenie dla realizacji i ciągłości działania misji, ponieważ obecny system opiera się głównie na tworzeniu sił zapewnianym przez państwa członkowskie.

W tym względzie ESDZ uważa, że można również zbadać sposoby umożliwiające większą elastyczność, jeśli chodzi o ogłaszanie wolnych stanowisk, w szczególności w odniesieniu do personelu oddelegowanego lub kontraktowego.

82

ESDZ nie zakłada, że państwa członkowskie UE oczekiwały, iż misja EUPOL zbierze wszystkie podmioty europejskie w obrębie jednolitych ram europejskich przy tworzeniu misji EUPOL w Afganistanie. Misja EUPOL jednak stanowczo popierała utworzenie i funkcjonowanie międzynarodowych struktur koordynacyjnych, takich jak międzynarodowa rada ds. koordynacji sił policyjnych.

Zalecenie 2 a)

ESDZ i Komisja przyjmują to zalecenie. Dzieje się tak już w odniesieniu do niektórych aspektów dotyczących działań przed rozmieszczeniem. ESDZ prowadzi również prace nad dalszymi działaniami w tej kwestii. Należy jednak rozwiązać pewne kwestie prawne i finansowe, ponieważ koszty szkoleń organizowanych przed rozmieszczeniem mogą kwalifikować się do ujęcia w budżecie WPZiB jedynie w odniesieniu do pracowników, którzy są już członkami misji. W innym przypadku państwo wysyłające płaciłoby pracownikom oddelegowanym, ale nie byłoby możliwości zapewnienia wynagrodzenia pracownikom zatrudnionym, którzy jednak nie zawarli jeszcze kontraktu z misją.

Zalecenie 2 b)

ESDZ i Komisja przyjmują to zalecenie. Dzieje się tak już w odniesieniu do niektórych z wymienionych aspektów. ESDZ prowadzi również prace nad dalszymi zagadnieniami.

Ponadto zdobyta wiedza stanowi zasadniczy element prowadzenia operacji pod przewodnictwem CPCC. Wiedza ta przekazywana jest innym służbom ESDZ, Komisji i państwom członkowski i okazała się już przydatna, jeśli chodzi o usprawnienie działania misji.

Jeśli chodzi o obowiązujące wytyczne w zakresie administracyjnym, ESDZ i Komisja na bieżąco kontynuują prace nad zwiększeniem przydatności wytycznych, uwzględniając konkretne potrzeby misji w terenie.

Planowane wspólne centrum usługowe (komórka wsparcia misji) opracuje, pod nadzorem ESDZ i Komisji, kompleksowe wytyczne dotyczące finansów, księgowości i zarządzania aktywami.

Zalecenie 2 c)

ESDZ i Komisja przyjmują to zalecenie.

Po dokonaniu analizy kosztów i korzyści w 2013 r. i przeprowadzeniu dyskusji w ramach grupy roboczej RELEX oczekuje się obecnie decyzji w sprawie utworzenia wspólnego centrum usługowego skierowanego do cywilnych misji WPBiO.

Zarządzanie aktywami działających obecnie misji mogłoby być w przyszłości łatwiejsze, jeśli rolę magazynów na użytek WPBiO rozszerzono by o zadania logistyczne związane z przejęciem, modernizacją i przekierowaniem niewykorzystywanego sprzętu. Obecnie prowadzony jest przegląd działalności i roli magazynów na użytek WPBiO, a jednym z możliwych wariantów jest rozszerzenie ich roli, co obejmowałoby włączenie wszelkich kwestii logistycznych dotyczących przechowywania lub przekierowania niewykorzystywanego sprzętu w misjach, które podlegają ograniczeniu lub zamknięciu.

86

Jeśli chodzi o osiągnięte rezultaty w ramach pionu operacyjnego 3, ESDZ uważa, że w tym przypadku również można zauważyć postępy. Rezultaty i skutki osiągnięte w ramach mandatu misji EUPOL można jedynie ocenić, uwzględniając postępy Afganistanu w dziedzinach objętych tym mandatem.

Jeśli chodzi o ocenę postępów i osiągnięć misji w podziale na poszczególne rodzaje działalności („monitorowanie, mentoring, doradztwo” oraz „szkolenia”), zob. odpowiedź ESDZ w pkt 78.

Jeśli chodzi o projekty realizowane przez komórkę ds. projektów – mimo że w początkowych latach mandatu misji wykryto pewne niedociągnięcia – obecnie obowiązują bardziej ustrukturyzowane mechanizmy, aby możliwa była ściślejsza koordynacja projektów z planowanymi działaniami i celami misji.

Zalecenie 3 a)

ESDZ przyjmuje to zalecenie.

Wprawdzie w niektórych okolicznościach podejście oparte na szkoleniu instruktorów jest właściwe (aby stworzyć początkową lokalną zdolność w zakresie szkoleń), rozwiązanie to należy traktować jedynie jako jeden z elementów (element początkowy) wymaganego podejścia przy wsparciu lokalnych władz w celu utworzenia/wyspecjalizowania ich własnych zdolności w zakresie szkoleń. Wyłącznie wsparcie za pośrednictwem doradztwa i mentoringu dotyczącego bardziej strukturalnych aspektów budowania zdolności w zakresie szkoleń (czego dokonuje misja EUPOL) może wywrzeć trwałe skutki.

Zalecenie 3 b)

ESDZ przyjmuje to zalecenie.

ESDZ twierdzi, że programy nauczania opracowane przez misję EUPOL zawierają w największym możliwym stopniu treści dotyczące lokalnej kultury. W niektórych przypadkach lokalni partnerzy misji niechętnie stosowali niektóre programy nauczania (lub ich aspekty) opracowane przy wsparciu misji. Te programy nauczania (lub ich aspekty) były jednak zasadnie uznawane za kluczowe z punktu widzenia misji/UE, ponieważ odnosiły się do podstawowych wartości UE dotyczących praw człowieka, korupcji i innych.

Zalecenie 3 c)

ESDZ przyjmuje to zalecenie. Misja jest obecnie w trakcie przeprowadzania takiej oceny.

Zalecenie 3 d)

ESDZ przyjmuje to zalecenie. W przypadku misji EUPOL taka ocena została przeprowadzona w ramach ostatniego przeglądu mandatu misji. Misja ujednoliciła rejestry dotyczące monitoringu oraz udoskonaliła i zaktualizowała ich strukturę.

Zalecenie 3 e)

ESDZ i Komisja przyjmują to zalecenie. Zostaną również zbadane sposoby zwiększenia możliwości dotyczących okresu przekazania obowiązków między pracownikami odchodzącymi a nowymi pracownikami.

Zalecenie 3 f)

ESDZ przyjmuje to zalecenie. W przypadku misji EUPOL projekty realizowane w ramach komórki ds. projektów są obecnie w pełni włączone do planu realizacji misji, zgodnie z bardziej restrykcyjną procedurą wewnętrzną misji umożliwiającą osiągnięcie spójności z działaniami operacyjnymi misji.

Zalecenie 4

ESDZ przyjmuje to zalecenie.

ESDZ uważa, że kwestie dotyczące trwałości są już uwzględnione w planowaniu operacyjnym działań misji w takim rozumieniu, że wszystkie działania misji służą zwiększeniu zdolności lokalnych partnerów do poziomu wystarczającego, by samodzielnie dalej się rozwijać w trwały sposób.

W przypadku gdy z oceny misji wynika, że lokalne zdolności nie osiągną wymaganego poziomu, lub kiedy kończy się mandat misji, misja, zgodnie ze swoim planem OPLAN, aktywnie współpracuje z innymi (międzynarodowymi/lokalnymi) podmiotami w celu określenia podmiotów, które będą w razie konieczności prowadziły działania następcze w formie wsparcia na rzecz lokalnych partnerów, opierając się na osiągnięciach misji.

Zalecenie 5 a)

ESDZ i Komisja przyjmują to zalecenie. Podobnie jak w przypadku poprzednich misji ESDZ i Komisja ściśle współpracowały z misją EUPOL przez dwa lata, tj. na długo przed zakończeniem mandatu, w celu jak najlepszego przygotowania etapu likwidacji, uwzględniając wyzwania i złożoność sytuacji w Afganistanie.

Komisja i ESDZ planują wspólne opracowanie wytycznych dotyczących ograniczenia misji.

Komisja wydała już instrukcje dotyczące procesu zamknięcia misji.

Zalecenie 5 b)

ESDZ i Komisja przyjmują to zalecenie. Zob. także odpowiedź na zalecenie 5 lit. a).

QJ-AB-15-007-PL-E  ISSN 1977-5768

Na podstawie swojej oceny Trybunał stwierdził, że w ramach misji policyjnej UE w Afganistanie (EUPOL), będącej misją cywilną utworzoną w kontekście wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony (WPBiO), powierzone zadania zostały zrealizowane częściowo skutecznie. Taki stan rzeczy można co prawda uzasadnić po części czynnikami zewnętrznymi, jednak odpowiedzialność za inne uchybienia spoczywa na samej misji EUPOL.

Trybunał sformułował szereg zaleceń mających zastosowanie nie tylko do misji EUPOL w Afganistanie, ale także do innych misji w ramach WPBiO. Zalecenia te mają na celu poprawę skuteczności i trwałości osiągniętych rezultatów.