CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1

E-mail: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Numeroase alte informații despre Uniunea Europeană sunt disponibile pe internet pe serverul Europa (http://europa.eu).

Luxemburg: Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, 2015

Print | ISBN 978-92-872-2493-4 | ISSN 1831-0966 | doi:10.2865/77675 | QJ-AB-15-007-RO-C
PDF | ISBN 978-92-872-2541-2 | ISSN 1977-5806 | doi:10.2865/328383 | QJ-AB-15-007-RO-N
EPUB | ISBN 978-92-872-2540-5 | ISSN 1977-5806 | doi:10.2865/51874 | QJ-AB-15-007-RO-E

© Uniunea Europeană, 2015

Reproducerea textului este autorizată cu condiția menționării sursei.

Pentru utilizarea sau reproducerea în orice fel a figurii 1, trebuie să se solicite acordul direct de la deținătorul drepturilor de autor.

CUM VĂ PUTEȚI PROCURA PUBLICAȚIILE UNIUNII EUROPENE?

Publicații gratuite:

•un singur exemplar:
pe site-ul EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•mai multe exemplare/postere/hărți:
de la reprezentanțele Uniunii Europene (http://ec.europa.eu/represent_ro.htm),
de la delegațiile din țările care nu sunt membre ale UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_ro.htm)
sau contactând rețeaua Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_ro.htm)
la numărul 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuit în toată UE) (*).

(*)Informațiile primite sunt gratuite, la fel ca și cea mai mare parte a apelurilor telefonice (unii operatori și unele cabine telefonice și hoteluri taxează totuși aceste apeluri).

Publicații contra cost:

•pe site-ul EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

RO
2015

nr. 07

Raportul special

Misiunea de poliție a UE
în Afganistan: rezultate
mixte

[prezentate în temeiul articolului 287 alineatul (4) al doilea paragraf TFUE]

Echipa de audit

Rapoartele speciale ale Curții de Conturi Europene prezintă rezultatele auditurilor de conformitate sau ale auditurilor performanței care au ca obiect domenii specifice ale bugetului UE sau aspecte specifice legate de gestiune. Curtea selectează și concepe aceste sarcini de audit astfel încât impactul lor să fie maxim, luând în considerare riscurile existente la adresa performanței sau a conformității, nivelul de venituri sau de cheltuieli implicat, schimbările preconizate și interesul existent în mediul politic și în rândul publicului larg.

Acest audit al performanței a fost efectuat de Camera de audit III – condusă de domnul Karel Pinxten, membru al Curții de Conturi Europene – cameră specializată pe domeniile de cheltuieli aferente acțiunilor externe. Auditul a fost condus de domnul Hans Gustaf Wessberg, membru al Curții de Conturi Europene, beneficiind de sprijinul unei echipe formate din: Sabine Hiernaux-Fritsch și Fabrice Mercade, șefi de unitate; Peter Eklund, șeful cabinetului domnului Wessberg; Nikolaos Zompolas, coordonator al echipei de audit și Emmanuel-Douglas Hellinakis, atașat în cadrul cabinetului domnului Wessberg.

De la stânga la dreapta: F. Mercade, șef de unitate, H. G. Wessberg, membru al Curții de Conturi Europene, S. Hiernaux-Fritsch, șef de unitate, P. Eklund, șeful cabinetului domnului Wessberg, N. Zompolas, coordonator al echipei de audit și E.-D. Hellinakis, atașat în cadrul cabinetului domnului Wessberg.

Cuprins

Glosar și acronime

Sinteză

Introducere

Sfera și abordarea auditului

Observații

Un mandat pertinent, însă un început problematic

Conturarea EUPOL

Dificultăți la instalarea misiunii

Dificultăți în coordonarea eforturilor internaționale

Un efort european, însă nu și o abordare europeană cuprinzătoare

În pofida eforturilor sale, EUPOL a dispus de o sferă limitată în influențarea actorilor majori

Funcțiile de sprijin și îndrumările asigurate de serviciile centrale s-au îmbunătățit în timp

Capacitățile de planificare și de raportare s-au îmbunătățit, însă continuă să existe unele deficiențe

Funcțiile de sprijin și îndrumările asigurate de serviciile centrale: deficiențele care le afectează sunt abordate în vederea remedierii lor

Amprenta EUPOL: succes pe plan local, însă există preocupări generale legate de sustenabilitate

S-au observat îmbunătățiri mai notabile la nivelul a două dintre cele trei linii de operațiuni

EUPOL s-a bucurat în mare parte de succes în ceea ce privește activitățile sale legate de formare, însă nu același lucru se poate constata referitor la acțiunile sale de mentorat și de consiliere; proiectele derulate au adus o contribuție minoră la îndeplinirea obiectivelor misiunii

Condițiile prealabile care sunt necesare susținerii în timp a realizărilor nu sunt încă create

Moștenirea EUPOL: retragerea treptată – ce urmează?

Planificarea strategiei de ieșire este foarte avansată, însă mai sunt necesare unele pregătiri suplimentare

Lichidarea activelor: este necesară o abordare coordonată și structurată

Concluzii și recomandări

Anexa I | − | Calendarul EUPOL
Anexa II | − | Angajamentele asumate și plățile efectuate de EUPOL pe perioade bugetare
Anexa III | − | Examinarea dosarelor aferente activității de mentorat și proiectelor derulate de EUPOL
Anexa IV | − | Birourile locale ale EUPOL în perioada 2007-2014

Răspunsurile Comisiei și ale Serviciului European de Acțiune Externă

Glosar și acronime

Civcom: Comitetul însărcinat cu aspectele civile ale gestionării crizelor – un organism de consiliere creat de Consiliu, care furnizează informații, formulează recomandări și consiliază referitor la aspectele civile ale gestionării crizelor în relația cu Comitetul politic și de securitate (COPS).

CMPD (Crisis Management and Planning Directorate): Direcția de planificare și de gestionare a crizelor – departamentul principal al SEAE (Serviciul European de Acțiune Externă), care răspunde de planificarea politică și strategică în domeniul politicii de securitate și apărare comune (PSAC). Este însărcinată cu planificarea strategică și anticipativă a noilor misiuni PSAC și cu derularea de examinări strategice ale misiunilor care sunt deja în desfășurare în acest domeniu.

CONOPS (Concept of Operations): Concept de operațiuni – tipul de document de planificare care transpune intenția politică în instrucțiuni și îndrumări concrete, în sensul că indică acțiunile care trebuie realizate pentru ca misiunea să fie îndeplinită.

Consiliere: Transfer de cunoștințe/sprijin pe termen scurt către un grup de părți interesate, cu scopul de a identifica soluții pentru probleme specifice și de a desfășura proiecte într-o anumită perioadă de timp (sursa: Ghidul de mentorat elaborat de EUPOL, aprilie 2013).

COPS: Comitetul politic și de securitate Conform articolului 38 din Tratatul privind Uniunea Europeană, Comitetul Politic și de Securitate exercită, sub autoritatea Consiliului și a Înaltului Reprezentant, controlul politic și conducerea strategică a operațiunilor de gestionare a crizelor.

CPCC (Civilian Planning and Conduct Capability): Capacitatea civilă de planificare și conducere – departamentul din cadrul SEAE care asistă comandantul operațiilor civile (care este și directorul CPCC) în exercitarea responsabilităților sale legate de planificarea operațională și derularea misiunilor civile din domeniul PSAC.

EGF (European Gendarmerie Force): Forța de jandarmerie europeană

FIAS: Forța Internațională de Asistență pentru Securitate – face parte din efortul comun internațional, mandatat de către Consiliul de Securitate al Organizației Națiunilor Unite. Activitatea sa a constat în a se asigura de existența condițiilor necesare pentru ca guvernul afgan să își exercite autoritatea pe tot teritoriul țării.

FPI (Service for Foreign Policy Instruments): Serviciul Instrumente de Politică Externă – departamentul din cadrul Comisiei, subordonat în mod direct Înaltului Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate. Printre altele, FPI gestionează cheltuielile legate de acțiunile desfășurate în cadrul politicii externe și de securitate comune – inclusiv misiunile civile PSAC – și în cadrul Instrumentului de stabilitate.

GPPT (German Police Project Team): Echipa de proiect a poliției germane în Afganistan

IPCB (International Police Coordination Board): Comitetul internațional de coordonare a poliției în Afganistan

LOTFA (Law and Order Trust Fund): Fondul fiduciar al legii și ordinii, Afganistan.

Mentorat: Transfer structurat de cunoștințe, bazat, în mod ideal, pe încredere și respect reciproc între mentor și persoana care beneficiază de mentorat, cu scopul de a obține schimbări la nivel individual și/sau organizațional în conformitate cu o strategie și/sau un plan stabilit la diferite niveluri – strategic, operațional și tactic (sursa: Ghidul de mentorat elaborat de EUPOL, aprilie 2013).

Monitorizare: Observare, evaluare și raportare cu privire la performanța instituțiilor relevante și a personalului lor. (sursa: Ghidul de mentorat elaborat de EUPOL, aprilie 2013).

NATO: Organizația Tratatului Atlanticului de Nord

NTM-A: Misiunea NATO de instruire în Afganistan.

OPLAN: Plan de operațiuni – document în care sunt descrise mai aprofundat detaliile operaționale necesare pentru implementarea obiectivelor stabilite în CONOPS.

PSAC: Politica de securitate și apărare comună Denumită anterior „politica europeană de securitate și apărare”, devine „politica de securitate și apărare comună” odată cu intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona.

RSUE: Reprezentantul Special al Uniunii Europene

SEAE: Serviciul European de Acțiune Externă

Serviciile centrale: SEAE și serviciile Comisiei de la Bruxelles

Tashkeel: Document/structură/sistem care detaliază toate posturile și gradele membrilor personalului.

Sinteză

I

În urmă răsturnării regimului taliban, Uniunea Europeană (UE) și statele membre s-au angajat să sprijine guvernul afgan în stabilirea unui cadru mai solid în ceea ce privește statul de drept în această țară. Misiunea de poliție a UE în Afganistan (EUPOL) este o misiune civilă lansată în 2007 în contextul politicii de securitate și apărare comune (PSAC) a UE și urmărește să contribuie la crearea unei forțe de poliție civilă sustenabilă și eficace, aflată sub autoritate afgană.

II

Curtea a evaluat dacă misiunea EUPOL în Afganistan a fost eficace în îndeplinirea mandatului său. Auditul a urmărit să stabilească dacă misiunea EUPOL a fost bine planificată și coordonată, dacă a beneficiat de sprijin operațional și de orientări adecvate, dacă a contribuit la progresele Poliției Naționale afgane și, în fine, dacă retragerea treptată a EUPOL a fost pregătită în mod corespunzător. Auditul a acoperit perioada cuprinsă între lansarea EUPOL și sfârșitul anului 2014, punându-se accentul pe activitățile desfășurate după 2012.

III

UE a reușit să pună bazele unei misiuni europene de poliție civilă într-un mediu deosebit de dificil și de instabil în Afganistan. După un început anevoios, EUPOL a dobândit treptat recunoaștere din partea altor actori pentru expertiza sa și pentru contribuția semnificativă pe care a adus-o la reforma aflată în desfășurare în sectorul poliției.

IV

Curtea a constatat că EUPOL Afganistan a fost parțial eficace în îndeplinirea mandatului său. S-au observat îmbunătățiri mai notabile la nivelul a două dintre cele trei linii principale de operațiuni ale EUPOL. Curtea a examinat de asemenea rezultatele EUPOL pe tipuri de activitate și a constatat faptul că, în general, acesta s-a bucurat de succes în ceea ce privește activitățile legate de formare, însă nu și în ceea ce privește activitățile legate de mentorat și de consiliere. Proiectele au adus o contribuție limitată la realizarea obiectivelor misiunii. Deși această situație poate fi explicată într-o anumită măsură prin existența unor factori externi, misiunea EUPOL poate fi și ea considerată responsabilă pentru unele deficiențe.

V

În ceea ce privește planificarea EUPOL, decizia Consiliului de a lansa misiunea a fost precedată de o analiză temeinică a necesităților din Afganistan. Auditul a constatat că obiectivele EUPOL aduc o valoare adăugată prin axarea pe formare și consiliere la un nivel strategic în domeniul polițienesc și prin corelarea cu domeniul mai larg al statului de drept prin intermediul activităților derulate de alți actori internaționali. Cu toate acestea, demararea misiunii EUPOL a fost complicată, fiind nevoie de foarte mult timp înainte ca personalul misiunii să atingă un anumit nivel considerat suficient, în principal din cauza contextului operațional dificil și a problemelor legate de recrutare și de logistică.

VI

Referitor la aspectul coordonării, EUPOL nu a reușit să reunească toți actorii europeni într-un singur cadru european menit să amelioreze serviciile de poliție afgane, însă a reușit să dezvolte cooperarea cu statele membre ale UE la fața locului, urmărind în mod real să promoveze cooperarea internațională.

VII

În ceea ce privește sprijinul și orientările oferite de serviciile centrale, Curtea a constatat că statele membre ale UE și SEAE au ajustat în mod regulat mandatul EUPOL în funcție de prioritățile și de situația locală aflate în continuă schimbare. Raportarea realizată de EUPOL îndeplinește cerințele de bază privind răspunderea, însă continuă să fie mai mult descriptivă, fără să pună un accent suficient pe rezultatele obținute și pe valoarea adăugată generată. Sprijinul din partea serviciilor centrale a fost pertinent și util, per ansamblu, însă orientările furnizate ar trebui să fie mai detaliate pentru a răspunde necesităților operaționale specifice ale misiunii. În prezent, se lucrează la îmbunătățirea orientărilor și se examinează, prin prisma unei analize cost-beneficiu, posibilitatea de a centraliza și mai mult anumite funcții.

VIII

Referitor la rezultatele obținute și la sustenabilitatea lor, EUPOL a ajutat Poliția Națională afgană să câștige încrederea publică, prin sprijinirea punerii în practică a principiilor de bază în materie de poliție civilă. Cu toate acestea, sectorul poliției și al justiției continuă să sufere ca urmare a deficiențelor de sistem. Sustenabilitatea pe termen lung a rezultatelor EUPOL și a sectorului de poliție afgan în general este expusă riscului, întrucât depinde în mare parte de disponibilitatea autorităților afgane de a-și apropria rezultatele obținute, de situația de securitate și de finanțarea oferită de UE și de alte părți interesate internaționale.

IX

În fine, în ceea ce privește retragerea treptată a misiunii, EUPOL și Serviciul European de Acțiune Externă (SEAE) au întocmit un plan de lichidare a activităților EUPOL până la sfârșitul anului 2016, însă continuă să existe unele preocupări cu privire la modul în care UE poate continua procesul de reconstrucție pe baza realizărilor EUPOL și la posibilitatea de a se obține o valoare maximă în urma cedării activelor misiunii.

X

Recomandările Curții se aplică în mod specific misiunii EUPOL în Afganistan, dar privesc totodată și punerea în aplicare, desfășurarea și aspectele generale precum îmbunătățirea măsurilor pregătitoare și a funcțiilor de sprijin pentru viitoarele misiuni PSAC. Ele includ, de asemenea, măsuri practice pentru ameliorarea eficacității fiecărui tip de activitate, pentru îmbunătățirea sustenabilității rezultatelor misiunilor PSAC și pentru elaborarea unei strategii globale care să atenueze riscurile inerente reducerii efectivelor misiunii, închiderii definitive a acesteia și cedării activelor sale.

Introducere

01

În urma răsturnării regimului taliban în 2001, reprezentanții afgani au participat la negocierile din cadrul ONU care au avut loc la Bonn pentru a decide asupra unui plan de guvernare a țării. Aceste negocieri au dus la încheierea Acordului de la Bonn¹, care prevedea, pe de o parte, crearea unei autorități interimare afgane ce urma să guverneze țara, și, pe de altă parte, mobilizarea unei forțe militare internaționale² care să sprijine autoritatea în efortul acesteia de menținere a securității la Kabul și în zonele învecinate (a se vedea anexa I).

02

În cadrul reuniunii donatorilor internaționali de la conferința G8 care a avut loc la Geneva în aprilie 2002³, a fost adoptat un program de reformă având ca bază conceptul de state-lider și ca scop abordarea în special a problemelor de securitate. În acest cadru, sectorul de securitate a fost divizat în cinci piloni, fiecăruia dintre acești piloni fiindu-i alocat câte un stat-lider care să supravegheze și să sprijine reformele aferente. Cele cinci state-lider erau Germania (responsabilă de acțiunile polițienești), Japonia (dezarmare, demilitarizare și reintegrare), Italia (justiție), Regatul Unit (combaterea drogurilor) și SUA (armată). În acest context, echipa de proiect a poliției germane și-a început activitatea în aprilie 2002. Cadrul astfel creat urmărea să asigure o partajare echitabilă a sarcinilor, însă nu prevedea niciun mecanism care să furnizeze o abordare cuprinzătoare și coordonată a eforturilor comunității internaționale de reformă a sectorului de securitate.

03

În 2005, întrucât abordarea bazată pe conceptul de stat-lider slăbise, Forța Internațională de Asistență pentru Securitate (FIAS) a devenit liderul de facto în cadrul comunității internaționale în ceea ce privește dezvoltarea sectorului de securitate în Afganistan. Prin intermediul unei declarații comune⁴, UE și statele sale membre s-au angajat să sprijine guvernul afgan în vederea stabilirii unui cadru mai puternic pentru garantarea statului de drept în această țară (a se vedea figura 1).

Figura 1

Harta Afganistanului

04

Pactul pentru Afganistan din 2006, lansat la conferința de la Londra în ianuarie 2006, a oferit un nou cadru de cooperare între guvernul afgan ales și comunitatea internațională. În acest context, în toamna anului 2006, UE a desfășurat o misiune comună de evaluare a necesităților privind statul de drept în această țară. Evaluarea respectivă a fost urmată în noiembrie 2006 de o misiune de informare, care propunea o intervenție comună a UE bazată pe o abordare strategică vizând instituirea unei forțe polițienești naționale care să fie funcțională și să aibă atribuții la nivelul întregii țări. Această propunere a fost salutată de guvernul afgan, care a trimis o scrisoare la 16 mai 2007 invitând Uniunea Europeană să lanseze o misiune de poliție (a se vedea caseta 1).

Caseta 1

Misiunile PSAC

Prin intermediul politicii de securitate și apărare comune (PSAC), UE are posibilitatea de a-și asuma rolul de lider în operațiunile de menținere a păcii, în prevenirea conflictelor și în consolidarea securității internaționale. Această politică face parte din abordarea cuprinzătoare a UE în materie de gestionare a crizelor, făcând apel la mijloace de natură civilă și militară.

Misiunile PSAC sunt de două tipuri: misiuni civile finanțate de la bugetul politicii externe și de securitate comune (PESC) și misiuni militare finanțate de statele membre. Misiunile PSAC civile variază în funcție de sfera de aplicare (poliție, monitorizare, reforma sectorului judiciar sau a sectorului de securitate), în funcție de natura lor (executive sau de sprijin) și în funcție de amploarea lor.

La sfârșitul anului 2014, UE desfășurase în total 32 de misiuni PSAC, dintre care 16 fuseseră finalizate și închise și 16 se aflau încă în derulare (11 misiuni civile și cinci misiuni militare).

05

La 30 mai 2007, Consiliul a decis să lanseze misiunea de poliție a UE în Afganistan⁵ (EUPOL). Scopul EUPOL era de a continua eforturile echipei de proiect a poliției germane și de a încerca să armonizeze abordările și eforturile diverșilor parteneri implicați în reforma poliției. Obiectivul urmărit consta în a contribui la instituirea unor mecanisme sustenabile și eficace de poliție civilă, sub autoritate afgană, care ar urma să asigure o interacțiune adecvată cu sistemul judiciar penal în sens larg (a se vedea caseta 2).

Caseta 2

EUPOL

Activitatea EUPOL a demarat la 15 iunie 2007. EUPOL este o misiune civilă PSAC care sprijină eforturile de reformă depuse de guvernul afgan pentru a construi un serviciu îmbunătățit de poliție civilă în cadrul unui stat de drept și cu respectarea drepturilor omului.

Comandantul operațiunilor civile, care este, în același timp, directorul Capacității civile de planificare și conducere (CCPC), exercită comanda și controlul asupra EUPOL la un nivel strategic, sub conducerea strategică și sub controlul politic al Comitetului politic și de securitate. Șeful misiunii exercită controlul operațional asupra EUPOL și asigură gestiunea curentă a acesteia.

Activitățile EUPOL în Afganistan sunt executate, în principal, de experți în domeniul polițienesc și al statului de drept detașați de statele membre ale UE, precum și de experți internaționali angajați pe baza unui contract și de personalul local. Misiunea constă în activități legate de formarea, mentoratul, consilierea și monitorizarea cadrelor cu funcții înalte de conducere din instituțiile afgane relevante (Ministerul Afacerilor Interne, Poliția Națională afgană, Ministerul Justiției și Parchetul General). În cadrul misiunii, s-au derulat, de asemenea, mai multe proiecte.

Misiunea EUPOL în Afganistan își execută mandatul prin intermediul a trei linii de operațiuni:

οLinia de operațiuni 1: Avansarea reformei instituționale a Ministerului Afacerilor Interne.

οLinia de operațiuni 2: Creșterea gradului de profesionalism în cadrul Poliției Naționale.

οLinia de operațiuni 3: Conectarea Poliției Naționale la sistemul judiciar mai larg.

La momentul auditului, și anume spre sfârșitul anului 2014, EUPOL derula operațiuni la Kabul, Herat și Mazar-e Sharif.

06

Costul total al EUPOL pentru perioada mai 2007-decembrie 2014 se apropia de 400 de milioane de euro. Costurile legate de securitate reprezentau aproape o treime din această sumă⁶ (a se vedea, de asemenea, anexa II).

1Acord privind aranjamentele provizorii în Afganistan în așteptarea refacerii instituțiilor permanente, Bonn, 5 decembrie 2001.

2Ca răspuns la acest acord, Rezoluția Consiliului de Securitate al Organizației Națiunilor Unite 1386 din 20 decembrie 2001 a autorizat crearea Forței Internaționale de Asistență pentru Securitate. Până în 2011, 25 de state membre ale UE mobilizaseră în jur de 33 000 de soldați pentru FIAS.

3G8 este denumirea dată forumului care reunește guvernele a opt puteri economice (Canada, Franța, Germania, Italia, Japonia, Rusia, Regatul Unit și Statele Unite) și Comisia Europeană.

4Declarația comună a UE „Angajament pentru un nou parteneriat între UE și Afganistan”, 16 noiembrie 2005.

5Acțiunea comună 2007/369/PESC a Consiliului din 30 mai 2007 privind instituirea Misiunii de Poliție a Uniunii Europene în Afganistan (EUPOL Afganistan) (JO L 139, 31.5.2007, p. 33).

6Această cifră include toate angajamentele contractate până la sfârșitul anului 2014, nereflectând, prin urmare, cel mai recent angajament în valoare de 57,75 milioane de euro pentru 2015 [Decizia 2014/922/PESC a Consiliului din 17 decembrie 2014 de modificare și de prelungire a Deciziei 2010/279/PESC privind Misiunea de Poliție a Uniunii Europene în Afganistan (EUPOL AFGANISTAN) (JO L 363, 18.12.2014, p. 152)] Consiliul a aprobat zece decizii de finanțare (și prelungiri de decizii de finanțare) în valoare de 392,4 milioane de euro constând în angajamente și în plăți aferente de fonduri în cuantum de 346,2 milioane de euro. Costurile cu personalul (personalul detașat, personalul internațional contractat și în jur de 200 de membri ai personalului local) reprezintă aproximativ 43 % din bugetul EUPOL, în timp ce costurile cu securitatea personalului și a incintelor se ridică la 28 % din această cifră.

Sfera și abordarea auditului

07

Curtea a evaluat dacă misiunea EUPOL în Afganistan a fost eficace în îndeplinirea mandatului său. Auditul a urmărit cu precădere să răspundă la următoarele întrebări:

(a)A beneficiat EUPOL de o planificare și de o instituire adecvată?

(b)A fost EUPOL bine coordonat cu statele membre, cu alte părți interesate internaționale și cu autoritățile afgane?

(c)A beneficiat EUPOL de un sprijin operațional adecvat și de o îndrumare corespunzătoare având în vedere mandatul său?

(d)A contribuit EUPOL la progresul Poliției Naționale afgane și pot fi considerate sustenabile rezultatele obținute?

(e)Retragerea treptată a EUPOL a fost pregătită în mod adecvat?

08

Auditul a acoperit perioada cuprinsă între 2007, momentul lansării EUPOL, și sfârșitul anului 2014 și s-a concentrat în special pe activitățile EUPOL derulate după 2012.

09

Auditul a avut loc între iulie și decembrie 2014. Curtea a colectat probele necesare evaluării sale prin diferite modalități:

(a)o analiză a documentelor și a literaturii de specialitate;

(b)o vizită la fața locului la Kabul în septembrie 2014 pentru a verifica documentațiile justificative, pentru a examina procedurile și sistemele EUPOL și, în fine, pentru a intervieva funcționari ai poliției naționale, membri ai personalului din cadrul Ministerului Afacerilor Interne și al Ministerului Justiției, membri ai personalului EUPOL (inclusiv formatori și mentori), Reprezentantul Special al UE în Afganistan (EUSR), personalul delegației UE la Kabul, personalul NATO și al FIAS, membrii Comitetului internațional de coordonare a poliției (IPCB) din Afganistan, reprezentanți ai Programului Națiunilor Unite pentru Dezvoltare (PNUD) la Kabul și șase reprezentanți ai UE în Afganistan⁷;

(c)interviuri cu personalul-cheie al Capacității civile de planificare și conducere (CCPC), al Direcției de planificare și de gestionare a crizelor (CPMD) și al Serviciului Instrumente de Politică Externă (FPI) și cu funcționari responsabili de zone geografice din cadrul SEAE și al Comisiei; au avut loc, de asemenea, interviuri cu reprezentanți ai cinci state membre⁸ participante la Comitetul însărcinat cu aspectele civile ale gestionării crizelor (Civcom) și, în fine, cu membri ai personalului NATO;

(d)examinarea unui eșantion de șase activități de monitorizare, de mentorat și de consiliere și a 11 proiecte care au fost planificate și implementate între 2011 și 2014 (a se vedea anexa III).

7Reprezentanți (fie ambasadori, fie șefi de misiune) ai Franței, Germaniei, Italiei, Țărilor de Jos, Suediei și ai Regatului Unit.

8Reprezentanți ai Germaniei, Italiei, Țărilor de Jos și ai Regatului Unit, precum și cu președintele Civcom.

Observații

Un mandat pertinent, însă un început problematic

10

Curtea a examinat dacă instituirea și desfășurarea misiunii EUPOL au fost precedate de o evaluare cuprinzătoare a necesităților din Afganistan. Ea a analizat, de asemenea, dacă provocările de ordin operațional legate de desfășurarea misiunii EUPOL au beneficiat de atenția cuvenită.

Fotografia 1

Birourile EUPOL

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

Conturarea EUPOL

11

Decizia Consiliului de a lansa EUPOL a fost precedată de o misiune de evaluare comună a UE care recomanda, printre altele, ca UE să analizeze posibilitatea de a contribui în continuare la sprijinirea poliției afgane prin intermediul unei misiuni de poliție. Acest lucru a fost confirmat de misiunea de informare⁹ care a avut loc ulterior, la sfârșitul anului 2006, și care propunea ca UE să aducă o valoare adăugată prin contribuția sa la o misiune de poliție civilă, corelată cu domeniul mai larg al statului de drept.

12

Cele două misiuni au fost executate de echipe mari și diversificate de experți în domeniul polițienesc și al statului de drept. Aceste demersuri pregătitoare care au dus la lansarea misiunii asigurau alinierea obiectivelor EUPOL la prioritățile declarate în Pactul pentru Afganistan din 2006 și la pilonul privind securitatea din Strategia națională de dezvoltare a Afganistanului pentru 2008-2013. Având în vedere situația de la fața locului, securitatea era esențială pentru crearea condițiilor necesare pentru stabilitate, creștere economică și reducerea sărăciei.

13

Abordarea preferată a fost de a clădi în continuare pe baza realizărilor echipei de proiect a poliției germane, care era deja bine stabilită în regiune, prin asigurarea unei prezențe europene consolidate și coerente în sectorul securității, în special în ceea ce privește poliția civilă. Misiunea poliției germane a reușit să instruiască mai degrabă eșaloane înalte ale ierarhiei – prin furnizarea de consiliere strategică Ministerului Afacerilor Interne și Poliției Naționale și prin îmbunătățirea cooperării cu actorii internaționali – decât gradații și militarii din cadrul acesteia din urmă. Lansarea EUPOL a fost salutată de autoritățile afgane și de actorii internaționali întrucât venea să completeze eforturile internaționale aflate în derulare cu elementul fundamental care lipsea din acest cadru mai larg.

14

Cu toate acestea, sarcina EUPOL a fost una laborioasă în îndeplinirea mandatului său, din cauza lipsei aproape totale a unei forțe de poliție funcționale. Printre alte probleme cruciale cu care EUPOL s-a confruntat s-a numărat rata de analfabetism de aproape 80 % în rândul cadrelor de poliție, ceea ce însemna că numeroși ofițeri de poliție erau incapabili să prelucreze probe sau să citească și să scrie rapoarte. Corupția generalizată de la nivelul instituțiilor de aplicare a legii și a celor judiciare a reprezentat o provocare în plus în calea executării eficace a mandatului EUPOL.

Dificultăți la instalarea misiunii

15

UE a reușit să pună bazele unei misiuni de poliție civilă într-un mediu foarte dificil și ostil. Cu toate acestea, la momentul lansării sale, și anume în iunie 2007, la doar două luni de la decizia de instituire a Consiliului, EUPOL era departe de a fi pregătit în totalitate, având în vedere contextul operațional dificil: personalul nu număra decât patru membri la acel moment la Kabul, iar aceștia nu dispuneau de acces la internet și nici de mijloace de transport. Majoritatea personalului EUPOL erau, de fapt, ofițeri de poliție reîncadrați și detașați în grabă din misiuni deja existente în diferite state membre ale UE¹⁰. Puțini dintre aceștia fuseseră instruiți cu privire la diferențele dintre noua misiune „europeană” și mecanismele bilaterale anterioare.

16

Procesul de instalare a misiunii a fost îngreunat și de problemele de la nivel managerial, care au afectat în mod grav operațiunile din prima fază: în primele 18 luni, șeful misiunii EUPOL a fost schimbat de trei ori. Problemele logistice legate de procurarea echipamentelor sau de cazarea personalului EUPOL s-au numărat printre alte dificultăți majore de ordin practic care au încetinit și mai mult derularea operațiunilor.

17

Un alt factor de dificultate l-a reprezentat reticența statelor membre de a detașa personal către această misiune, parțial din cauza demarării dificile cu care se confrunta EUPOL (a se vedea, de asemenea, punctul 25). Se urmărea ca misiunea să fie complet operațională și prezentă la Kabul și în anumite provincii până la sfârșitul lunii martie a anului 2008. Acest lucru nu a fost însă realizat. Schema sa autorizată de personal, formată din 200 de membri ai personalului internațional, nu a fost completată decât în februarie 2009, la aproape doi ani de la începutul intervenției UE.

18

Deși Consiliul a recunoscut încă din 2008 că efectivul inițial de personal ar trebui dublat la 400 de membri, la sfârșitul anului 2010 EUPOL nu atinsese încă pragul de 300 de membri (75 % din capacitatea planificată), ajungând la un vârf de personal de 350 de membri abia în ianuarie 2012, după care acest număr a început să descrească (a se vedea figura 2).

Figura 2

Efectivul total de personal internațional (detașat și contractat) și de personal detașat de UE la EUPOL – situația la data de 31 decembrie a fiecărui an între 2007 și 2014

Sursa: SEAE (CPCC).

19

Există mai multe motive pentru care misiunea nu a atins capacitatea planificată, și anume:

(a)EUPOL a întâmpinat dificultăți în a găsi voluntari din cauza situației privind securitatea în Afganistan;

(b)EUPOL s-a aflat în concurență cu alte misiuni PSAC în ceea ce privește recrutarea de experți detașați (și, într-o măsură mai mică, de experți contractuali); Afganistan reprezenta, în acest sens, o opțiune mai puțin atractivă. De asemenea, EUPOL a trebuit să concureze cu alte misiuni internaționale, cum ar fi Misiunea NATO de instruire în Afganistan (NTM-A) și misiunile Organizației Națiunilor Unite;

(c)pentru anumite posturi detașate, cum ar fi cele pentru care erau necesare cunoștințe de analiză de proiecte și de raportare, expertiză juridică sau experiență în domeniul statului de drept, recrutarea a fost dificilă din cauza numărului mic de candidați;

(d)având în vedere natura sarcinilor EUPOL, pentru unele posturi era nevoie de experți cu experiență de muncă în ministere; cel mai dificil a fost să se recruteze personal pentru posturile de mentorat în domeniul polițienesc, posturi care erau detașate la Ministerul Afacerilor Interne.

20

Mandatul EUPOL constă în a aborda reforma sectorului de poliție la toate nivelurile – central, regional și provincial. Îndeplinirea mandatului său la nivelul provinciilor a fost însă problematică, în principal din cauza condițiilor de securitate necorespunzătoare, a provocărilor de ordin logistic și a lipsei de posibilități de cazare adecvate.

21

În acest context, EUPOL a creat birouri locale în 11 provincii¹¹ în 2008 (a se vedea anexa IV), mărind numărul acestora la 16 în 2009. EUPOL nu a reușit să se instaleze în anumite provincii ale Afganistanului, astfel cum fusese planificat, deoarece SUA și Turcia nu semnaseră acorduri tehnice cu EUPOL în provinciile în care aceste țări erau prezente. În plus, majoritatea birourilor locale aveau foarte puțin personal, doar două dintre ele (la Herat și la Mazar-e Sharif) dispunând de un număr mai semnificativ de personal, și anume peste zece persoane. Această constatare a fost confirmată de o evaluare internă a SEAE realizată de CPCC în 2011¹², care concluziona că desfășurarea misiunii în provincii la acel moment fusese „mai degrabă slabă și cu un impact marginal”. Reducerea drastică a numărului de birouri locale ale EUPOL a fost în final dictată de închiderea de facto a echipelor europene pentru reconstrucția provinciilor din Afganistan. În 2013, nu mai rămăseseră decât două birouri locale, în afară de cel de la Kabul.

Dificultăți în coordonarea eforturilor internaționale

22

Curtea a examinat dacă EUPOL a fost bine coordonat cu alte eforturi ale UE, cu alte părți interesate internaționale și cu autoritățile afgane.

Un efort european, însă nu și o abordare europeană cuprinzătoare

23

Raportul misiunii de informare nota că un factor decisiv pentru succesul misiunii era ca aceasta să asigure un cadru unic pentru statele membre prin promovarea unei voci „europene” în ceea ce privește reforma poliției în Afganistan. În mod similar, Acțiunea comună a Consiliului de instituire a EUPOL¹³ stipula ca, acolo unde este necesar, misiunea să coordoneze, să faciliteze și să ofere consiliere cu privire la proiectele implementate de statele membre și de țările terțe sub responsabilitatea lor. Acest lucru s-a dovedit a fi problematic din motivele descrise în continuare.

24

În primul rând, coordonarea între EUPOL, RSUE și delegația UE a fost foarte slabă, deși, începând cu 2010, mandatul revizuit al misiunii clarifica mai în detaliu rolurile și responsabilitățile fiecăruia. A fost inclusă o referință suplimentară la responsabilitatea șefului misiunii: șeful misiunii urma să se „coordoneze cu alți actori ai UE la fața locului și […] să beneficieze de îndrumare politică la nivel local din partea RSUE”. Coordonarea în interiorul UE s-a ameliorat și mai mult odată cu crearea SEAE în 2011, care a pus la dispoziție un mecanism de coordonare structurat și care a dus la așa-numitul „ambasador cu mandat dublu” (RSUE și șeful delegației UE).

25

A doua provocare a reprezentat-o faptul că statele membre ale UE și-au continuat acțiunile individuale în paralel cu detașarea de personal către EUPOL. Statele membre aveau activități preferate în domeniul polițienesc, al aplicării legii și al statului de drept în Afganistan. Alăturarea la EUPOL în locul menținerii eforturilor bilaterale era considerată uneori ca o pierdere a influenței naționale și a vizibilității lor pe teren.

26

În timp, EUPOL și-a intensificat eforturile pentru a-și coordona activitățile cu cele ale statele membre ale UE, în contextul anumitor proiecte. Un exemplu în acest sens îl constituie cooperarea strânsă dintre EUPOL și echipa de proiect a poliției germane.

27

Unele state membre¹⁴ au participat de asemenea la eforturi europene comune derulate în paralel, precum Forța de jandarmerie europeană¹⁵. Statele membre ale UE cu un model de genul „jandarmeriei” aveau prin urmare mai multe în comun cu EGF sau cu abordarea NTM-A a NATO¹⁶ decât cu forma de poliție civilă pe care EUPOL încerca să o obțină. Unele dintre statele membre ale UE ai căror reprezentanți au fost intervievați și-au exprimat de asemenea opinia conform căreia modelul de formare al „jandarmeriei” era mai adecvat pentru situația pe teren din Afganistan.

În pofida eforturilor sale, EUPOL a dispus de o sferă limitată în influențarea actorilor majori

28

În ceea ce privește obiectivul EUPOL de a ameliora nivelul de coeziune și de coordonare între actorii internaționali, dimensiunea limitată a misiunii a reprezentat un factor restrictiv în asumarea unei poziții de lider în acest domeniu. În comparație cu NTM-A condus de NATO, EUPOL a fost un actor minor. EUPOL a întâmpinat dificultăți în a exercita o influență semnificativă asupra acestei entități internaționale de prim plan.

29

Un alt factor care a acționat în sens negativ a fost activitatea în mare parte nefructuoasă a Comitetului internațional de coordonare a poliției din Afganistan (IPCB)¹⁷. În ultimii 13 ani, peste 37 de donatori internaționali diferiți s-au implicat în sprijinirea dezvoltării poliției afgane, majoritatea contribuind la NTM-A, la EUPOL sau la ambele entități. În scopul asigurării unei coerențe, în 2007 a fost instituit IPCB, cu scopul de a acționa drept organism principal de coordonare a eforturilor în domeniul poliției. Chiar dacă EUPOL a furnizat o capacitate și un sprijin administrativ semnificativ către IPCB, acesta din urmă nu a reușit decât în mod foarte limitat să promoveze cooperarea în cadrul comunității internaționale de donatori. Părțile interesate internaționale s-au arătat reticente la ideea de a fi coordonate, percepând IPCB ca un efort ambițios al UE de a prelua rolul de lider în sectorul polițienesc. Mai mult, rezultatele necorespunzătoare ale IPCB erau în mod clar consecința unor procese prost concepute care au plasat o sarcină administrativă suplimentară pe seama părților implicate, fără să se obțină suficiente rezultate cuantificabile.

30

Curtea a constatat că nivelul de cooperare cu eforturile depuse de alte entități conduse de NATO s-a ameliorat treptat în timp. Rezultatele concrete ale acestei cooperări includ mecanismele în materie de securitate instituite pentru personalul EUPOL și acordul de înființare în comun a Comitetului pentru formare profesională în vederea elaborării și acreditării programei de formare în domeniul polițienesc.

Funcțiile de sprijin și îndrumările asigurate de serviciile centrale s-au îmbunătățit în timp

31

Curtea a examinat dacă statele membre ale UE și SEAE au adus modificările corespunzătoare la mandatul EUPOL în cursul fazei operaționale și dacă modul de raportare al EUPOL furnizează o descriere adecvată a realizărilor sale. De asemenea, Curtea a examinat sprijinul și îndrumările de care acesta a beneficiat.

Capacitățile de planificare și de raportare s-au îmbunătățit, însă continuă să existe unele deficiențe

32

Curtea a constatat că statele membre ale UE și SEAE au dat dovadă de o flexibilitate rezonabilă în ceea ce privește ajustarea mandatului EUPOL în funcție de prioritățile și condițiile locale aflate în continuă schimbare.

33

De la aprobarea de către Consiliu a primului plan de operațiuni (OPLAN) în 2007, documentele-cheie de planificare au fost revizuite de patru ori:

(a)în 2008, a fost necesară revizuirea lor ca urmare a noului angajament asumat de Consiliu de a dubla (ajungând la 400) numărul experților internaționali alocați misiunii;

(b)în 2010, s-a operat o revizuire a documentelor drept consecință a noii ierarhizări a priorităților decise de noul ministru de interne afgan, precum și a solicitării aferente a EUPOL, ceea ce a dus la o oarecare aliniere a obiectivelor misiunii la prioritățile ministerului¹⁸;

(c)principalul motiv care a determinat revizuirea din 2013 a fost angajamentul luat de comunitatea internațională de a sprijini măsurile puternice anticorupție și de a consolida statul de drept. Revizuirea s-a concentrat în mare măsură pe creșterea gradului de profesionalism al poliției afgane, în concordanță cu prevederile documentului Ten-Year Vision („Viziunea pe zece ani”)¹⁹;

(d)cea mai recentă revizuire, cea din iulie 2014, a fost propusă pentru a se putea stabili detaliile operaționale necesare retragerii treptate a EUPOL până la sfârșitul anului 2016, ca urmare a deciziei Consiliului din 23 iunie 2014.

34

În ceea ce privește planificarea operațională a activităților sale, EUPOL transpune obiectivele strategice stabilite de statele membre ale UE în cadrul OPLAN-urilor într-un plan de punere în aplicare a misiunii, în care sunt descrise sarcinile specifice și etapele de realizare pentru fiecare sarcină și indicatorii verificabili în mod obiectiv pentru fiecare etapă.

35

Curtea a constatat că planurile de punere în aplicare a misiunii de dinainte de 2013 cuprindeau prea multe etape de realizare (până la 600). Din această cauză, personalul de management al misiunii nu a putut utiliza planurile respective astfel încât să poată conduce misiunea într-un mod eficient. Curtea a analizat cele mai recente planuri de punere în aplicare a misiunii (din perioada 2013-2014) și a observat că acestea se amelioraseră considerabil față de cele mai vechi, în special ca urmare a adăugării de informații contextuale referitor la diversele activități, precum și a unor conexiuni mai clare între diferitele obiective, sarcini, etape de realizare și referințe între activități similare. În plus, indicatorii de rezultate nu au fost suficient bazați pe o analiză temeinică a necesităților existente și nici corelați cu diferitele etape de realizare operaționale ale EUPOL. Unii indicatori erau axați mai degrabă pe realizări decât pe rezultate²⁰.

36

Curtea a remarcat de asemenea că s-au înregistrat treptat ameliorări în ceea ce privește exactitatea și fidelitatea raportării realizate de EUPOL. Cu toate acestea, până la sfârșitul anului 2014, EUPOL nu elaborase un tabel de monitorizare unic și exhaustiv care să permită să se urmărească etapele de realizare a activităților aferente, progresele realizate și acțiunile corective²¹.

Funcțiile de sprijin și îndrumările asigurate de serviciile centrale: deficiențele care le afectează sunt abordate în vederea remedierii lor

37

Sarcinile SEAE și ale Comisiei²² sunt de a furniza îndrumări misiunilor PSAC. Aceste îndrumări ar trebui să fie suficient de detaliate și de cuprinzătoare pentru a putea sprijini misiunile în executarea mandatului lor și pentru a putea asigura faptul că personalul acestora cu o experiență anterioară redusă în ceea ce privește procedurile specifice unei misiuni să își poată desfășura activitatea în mod eficient.

38

Chiar dacă SEAE a produs în jur de 50 de documente de reflecție și îndrumări relevante pentru activitățile EUPOL, personalul acestei misiuni la Kabul și-a exprimat preocuparea legată de faptul că, deși documentația respectivă oferea orientări de bază (definiții și aspecte teoretice), nu era îndeajuns de utilă în scopuri practice. De exemplu, îndrumările referitoare la realizarea unei evaluări comparative nu tratează în detaliu modul în care să se procedeze în fiecare etapă, cum ar fi pentru efectuarea unei evaluări adecvate a nevoilor sau a unei analize a situației. Această documentație nu oferă nici exemple sau modele care ar putea facilita punerea în aplicare a metodologiei propuse.

39

Un interes deosebit prezintă ghidul de mentorat al EUPOL. Chiar dacă mentoratul reprezenta una dintre activitățile principale ale EUPOL, misiunea a trebuit să elaboreze ea însăși propriul ghid de mentorat. Acest lucru a fost realizat însă abia în aprilie 2013, sub forma unei compilații a unor concepte, metodologii și bune practici care existau deja și care au fost adaptate la realitățile cu care se confruntau mentorii EUPOL. Ghidul respectiv a fost ulterior utilizat de SEAE pentru a elabora un set de instrucțiuni de mentorat detaliate care a fost distribuit tuturor misiunilor PSAC.

40

Lipsa unor îndrumări standard în domeniul PSAC a determinat misiunea să aloce timp elaborării unor astfel de îndrumări și proceduri în loc să se concentreze pe activitățile sale de bază. SEAE lucrează în prezent la remedierea acestor deficiențe.

41

SEAE și Comisia examinează, de asemenea, posibilitatea de a obține o mai mare eficiență prin centralizarea funcțiilor de sprijin în cadrul unui singur centru comun de servicii. În același timp, întreprinde demersuri în vederea concretizării ideii de a dezvolta sisteme centralizate și integrate privind managementul informațiilor în domeniul resurselor umane, al tehnologiei informației și al logisticii, care să cuprindă toate misiunile PSAC. Sunt de asemenea în așteptare decizii cu privire la posibilitatea de a include în acest sistem depozitul pentru misiunile civile de gestionare a crizelor înființat în 2012²³. Aceasta ar putea îmbunătăți gestionarea activelor misiunilor civile existente.

Amprenta EUPOL: succes pe plan local, însă există preocupări generale legate de sustenabilitate

42

Curtea a examinat dacă EUPOL a contribuit la progresele înregistrate de Poliția Națională, de Ministerul Afacerilor Interne și de anumite instituții selectate din sistemul judiciar penal, la nivelul fiecărei linii de operațiuni, dacă activitățile de monitorizare, mentorat, formare și consiliere au generat rezultatele dorite²⁴, precum și măsura în care aceste rezultate sunt sustenabile.

S-au observat îmbunătățiri mai notabile la nivelul a două dintre cele trei linii de operațiuni

43

S-au observat îmbunătățiri mai notabile la nivelul primelor două dintre cele trei linii de operațiuni ale EUPOL. În ceea ce privește Linia de operațiuni 1 (Avansarea reformei instituționale a Ministerului Afacerilor Interne), Poliția Națională a realizat progrese semnificative în vederea dezvoltării unei poliții civile, însă rămâne în continuare o organizație puternic militarizată. Deși Ministerul Afacerilor Interne a formulat numeroase declarații de politică internă, până în prezent puține dintre acestea au fost puse în practică la nivel național. Ministerul a creat și asigură mentenanța unei baze de date electronice pentru gestionarea resurselor sale umane numeroase (Tashkeel), dar dispune de o capacitate limitată pentru a exploata la maximum acest instrument. De asemenea, s-ar mai putea aduce îmbunătățiri în ceea ce privește flexibilitatea planificării desfășurării operațiunilor. Există o penurie de funcționari publici specializați și cu o experiență administrativă relevantă. În pofida sprijinului EUPOL, au fost exprimate de curând o serie de preocupări legate de egalitatea de gen și de drepturile omului în cadrul Ministerului Afacerilor Interne. De exemplu, procentajul reprezentat de personalul de sex feminin continuă să fie de doar 2 % din totalul ofițerilor Poliției Naționale. Corupția în cadrul ministerului și al poliției continuă să reprezinte o problemă majoră, afectând negativ încrederea publică.

44

În ceea ce privește Linia de operațiuni 2 (Creșterea gradului de profesionalism al Poliției Naționale), a fost parțial implementat un concept de poliție comunitară, axat pe crearea de legături între forțele de poliție și cetățeni și pe colaborarea strânsă între cele două părți, însă numai la un nivel de bază în anumite zone. Conceptul este în general acceptat ca fiind modelul dorit pentru poliția afgană în viitor. Activitățile polițienești bazate pe informații au fost, în egală măsură, acceptate ca reprezentând un instrument eficace de profesionalizare a poliției afgane, însă acest instrument nu este utilizat la nivel național. În urma unei analize a datelor privind criminalitatea, se observă că anchetatorii afgani din cadrul poliției judiciare dispun de capacități limitate pentru investigarea și detectarea faptelor penale. Capacitatea tehnică și managerială a departamentului de anchetare penală rămâne subdezvoltată din cauza lipsei de partajare a informațiilor și din cauza unei formări inadecvate. Relația dintre ofițerii de poliție și procurori este adesea superficială și ineficace. Poliția Națională și Procurorul General au fost încurajați și sprijiniți de comunitatea internațională să coopereze atât pe plan instituțional, cât și pe plan operațional. Per ansamblu, nivelul de cooperare s-a îmbunătățit, însă numărul cauzelor trimise de către poliție Procurorului General continuă să fie unul scăzut. Poliția a demonstrat că poate desfășura operațiuni pe scară largă într-un mod profesionist (asigurarea unui mediu sigur pentru organizarea alegerilor recente a constituit o mare realizare), însă este nevoie în continuare de asistență în activitățile polițienești curente, în special în ceea ce privește eficiența cu care aceasta reacționează în diverse situații. Existența unor centre de apel ale Poliției Naționale pe lângă centrele operaționale este recunoscută pe scară largă ca fiind o etapă importantă în vederea îmbunătățirii funcțiilor de comandă și de control ale poliției. În fine, capacitatea de formare este evaluată ca fiind eficace, însă continuă să existe multe provocări în acest domeniu, inclusiv cea privind transformarea colegiilor (pentru care funcțiile de conducere și de formare au fost transferate recent către autoritățile afgane) în centre de excelență specializate.

45

Linia de operațiuni 3 (Conectarea Poliției Naționale la reforma justiției) a constituit domeniul cu provocările cele mai mari pentru EUPOL în eforturile sale de a obține rezultatele dorite. Acest aspect trebuie însă privit prin prisma sprijinului limitat primit în acest sens din partea comunității internaționale. Deși capacitatea globală a Ministerului Justiției și a Parchetului General a crescut, dezvoltarea lor din punct de vedere instituțional este îngreunată de situația privind securitatea și de atacurile insurgenților²⁵, de lipsa de profesionalism, de procurori fără o formare corespunzătoare și de corupție. Cooperarea dintre poliție și procurori rămâne limitată, existând numeroase provocări și decalaje la nivel individual și instituțional, în special în ceea ce privește urmărirea penală a faptelor de corupție în rândul funcționarilor cu posturi înalte de conducere. Este în continuare dificilă protejarea și consolidarea drepturilor inculpaților și a suspecților în Afganistan. Referitor la elaborarea, adoptarea și aplicarea dreptului penal, s-au realizat unele progrese, însă nu sunt respectate încă cerințele internaționale de bază în domeniul statului de drept, al luptei împotriva corupției și al drepturilor omului.

EUPOL s-a bucurat în mare parte de succes în ceea ce privește activitățile sale legate de formare, însă nu același lucru se poate constata referitor la acțiunile sale de mentorat și de consiliere; proiectele derulate au adus o contribuție minoră la îndeplinirea obiectivelor misiunii

46

Contribuția din partea EUPOL la formarea cadrelor de poliție a cuprins mai multe aspecte. Ea s-a bazat pe abordarea de tipul „formarea formatorului” și a constat în cursuri de formare în beneficiul Poliției Naționale, oferindu-se în același timp servicii de mentorat cadrelor de conducere din Ministerul Afacerilor Interne afgan și din Poliția Națională pe teme legate de formare. În fine, datorită EUPOL, s-au pus bazele Colegiului personalului polițienesc, o structură permanentă construită în scopul special al formării și s-a elaborat o programă de formare²⁶.

47

Spre sfârșitul anului 2008, EUPOL a început să își intensifice și să își dezvolte componenta de formare, transformând-o într-un element fundamental al activității sale. La sfârșitul anului 2014, EUPOL elaborase și organizase în jur de 1 400 de cursuri de formare pentru aproximativ 31 000 de cursanți. În urma vizitei la Kabul, s-a concluzionat, pe baza probelor obținute, că activitățile legate de formare ale EUPOL au contribuit la creșterea gradului de profesionalism în rândul Poliției Naționale. Cursurile au fost relevante și au permis acoperirea unor lacune educaționale majore. Întrucât s-a adresat cadrelor de poliție de la nivelurile înalte de conducere, care nu erau vizate de alte organisme internaționale, EUPOL a adus o autentică valoare adăugată din partea Uniunii Europene prin faptul că a încorporat elemente de poliție civilă în formarea personalului de conducere din cadrul Poliției Naționale. Mai mult, abordarea „formarea formatorului” a promovat autonomizarea personalului afgan și a îmbunătățit sustenabilitatea activităților de formare.

48

Înființarea Colegiului personalului polițienesc a constituit o etapă-cheie în procesul de transfer al sistemului educațional polițienesc către conducerea afgană. În 2010, EUPOL a inițiat discuții cu reprezentanți ai Ministerului Afacerilor Interne, în coordonare cu NTM-A și cu echipa de proiect a poliției germane, cu privire la conceptul unui colegiu pentru personalul polițienesc. Toate părțile interesate au convenit asupra faptului că acest colegiu ar trebui creat pentru a servi drept platformă de furnizare a unor cursuri de perfecționare pentru cadrele de poliție la un nivel strategic, operațional și tactic. În august 2010, în urma unui studiu de fezabilitate, UE a propus o acțiune coordonată prin care (a) EUPOL, în concordanță cu mandatul său, urma să elaboreze o programă de formare și cursuri pentru noul colegiu și (b) delegația UE și Serviciul Instrumente de Politică Externă (FPI) urmau să finanțeze structurile de formare și să asigure gestionarea proiectului în conformitate cu Regulamentul privind Instrumentul de stabilitate²⁷. Proiectul a fost implementat în regim de urgență și colegiul a luat ființă în ianuarie 2014, cu un cost final de 7,3 milioane de euro.

Fotografia 2

Reprezentanți ai EUPOL și ai poliției afgane

Sursa: EUPOL.

49

În ceea ce privește programa de formare, formatorii din cadrul Poliției Naționale se angajaseră să lucreze pe baza programei existente și să o dezvolte în continuare. Cu toate acestea, unii formatori au subliniat necesitatea elaborării unei programe care să fie adaptată într-o măsură mai mare la contextul din Afganistan și care să includă subiecte precum dreptul islamic și cutuma locală, cu exemple practice din viața cotidiană din această țară. Unii formatori au recunoscut de asemenea că au omis unele subiecte precum corupția, drepturile omului și egalitatea de gen, pe care le descriau ca „inutile” sau „sensibile”.

50

EUPOL nu a realizat nicio evaluare cuprinzătoare a rezultatelor pe care le-a obținut în urma activităților sale de mentorat și de consiliere. Auditul a identificat însă probe care atestă faptul că aceste activități ale EUPOL au contribuit la îmbunătățirea aptitudinilor profesionale ale persoanelor angajate în cadrul instituțiilor afgane (Poliția Națională, Ministerul Afacerilor Interne și Ministerul Justiției). Cu puține excepții, s-a constatat că gradul de acoperire de către EUPOL a posturilor din cadrul ministerelor afgane și al Poliției Naționale a fost conform și relevant în raport cu mandatul misiunii.

51

În caseta 3 sunt oferite exemple tipice de activități de mentorat, consiliere și monitorizare realizate de EUPOL.

Caseta 3

Exemple de activități de mentorat, consiliere și monitorizare

Exemplul 1 − Consiliere din partea EUPOL oferită Ministerului Justiției

În contextul Liniei de operațiuni 3 (Conectarea Poliției Naționale la sistemul judiciar mai larg), un expert al EUPOL a oferit asistență șefului Secției de drept penal din cadrul Direcției Elaborare Acte Normative a Ministerului Justiției afgan, în încercarea de a îmbunătăți capacitatea și de a obține rezultate în următoarele domenii:

οelaborare acte normative;

οsprijinirea rolului persoanei care beneficiază de mentorat în cadrul Secretariatului pentru combaterea infracțiunilor de răpire și de trafic de persoane;

οanaliza necesităților persoanei care beneficiază de mentorat în domeniile care fac obiectul direcției și organizarea de formări și de ateliere;

οsusținerea de prezentări pe tema dreptului internațional și realizarea unor studii comparative cu sistemele juridice ale altor țări.

Exemplul 2 − Activități de mentorat prestate de EUPOL pentru colegiul de formare a personalului de poliție

Conducerea Colegiului personalului polițienesc, care oferă și elaborează cursuri de formare pentru Poliția Națională afgană, prezintă carențe majore la nivelul aptitudinilor sale manageriale. La momentul desfășurării auditului Curții, unul dintre membrii personalului EUPOL oferea consiliere și mentorat comandantului acestui colegiu în scopul ameliorării aptitudinilor de planificare și de management strategic.

52

Au existat însă și deficiențe semnificative. Selecția posturilor care urmau să beneficieze de mentorat nu era documentată corespunzător în dosarele aferente. În niciunul dintre cele șase dosare examinate, auditul nu a identificat vreo explicație structurată care să prezinte motivele pentru care persoana respectivă a fost selecționată în vederea mentoratului. Prin urmare, este dificil să se stabilească cu exactitate dacă EUPOL a vizat cele mai relevante posturi pentru activitățile sale de mentorat, monitorizare și consiliere. Nu a existat nici vreo analiză a deficitului de capacitate perceput în Afganistan și nici vreun plan care să abordeze, în consecință, anumite neajunsuri.

53

Obținerea unor rezultate concrete în materie de mentorat și de consiliere este un proces complex și îndelungat, care este influențat și de anumiți factori externi precum situația dificilă privind securitatea, rata ridicată de rotație a funcționarilor afgani și rotația mentorilor EUPOL²⁸ (a se vedea caseta 4).

54

În pofida unei rotații regulate a mentorilor EUPOL, acesta nu a instituit, pe bază sistematică, proceduri clare și consecvente de predare-primire, astfel încât să se asigure continuarea activității fără impedimente și evitarea oricăror decalaje sau digresiuni care ar putea pune în pericol relația de mentorat. Curtea a constatat că acest proces de predare-primire depindea într-o foarte mare măsură de fiecare mentor în parte, fiind adesea îngreunat de sosirea tardivă a noului mentor și de lipsa unei consecvențe la nivel procedural.

Caseta 4

Exemple tipice de provocări cu care s-au confruntat consilierii EUPOL

Exemplul 1 − Rotația personalului național

Unul dintre obiectivele principale ale EUPOL constă în promovarea eforturilor autorităților afgane de a ameliora procedurile și tehnicile de anchetare penală. Auditorii Curții au observat însă că eforturile susținute în acest sens au fost semnificativ compromise de rotația rapidă a personalului Direcției de Anchetare Penală din cadrul Ministerului Afacerilor Interne. La momentul desfășurării auditului Curții, 15 persoane care au beneficiat de mentorat din partea EUPOL fuseseră înlocuite, cu o succesiune rapidă, din diverse motive, inclusiv ca urmare a unor mișcări de personal motivate politic.

Un alt exemplu este mentoratul oferit poliției din Kabul - Districtul 4, în cadrul proiectului Phoenix, una dintre acțiunile emblematice întreprinse de EUPOL vizând promovarea acceptării de către Afganistan a principiilor și practicilor de poliție civilă. Comandantul acestei structuri a poliției a fost înlocuit de cinci ori în decurs de un an și jumătate.

Exemplul 2 − Păstrarea temelor care au făcut obiectul mentoratului și consilierii în concordanță cu obiectivele misiunii

Auditul a confirmat dificultățile cu care s-au confruntat mentorii EUPOL în păstrarea temelor sesiunilor pe aceeași linie cu obiectivele planului de punere în aplicare a misiunii. Chiar dacă obiectivele erau prezentate în mod adecvat în planurile de mentorat individuale, sesiunile de mentorat se abăteau adesea de la subiect, din cauza volumului mare de lucru al persoanei care beneficia de mentorat, din cauza unor motive personale, din cauza solicitărilor de servicii sau de favoruri, a plângerilor cu privire la diverse subiecte sau pur și simplu din cauza lipsei de interes sau de timp.

55

Consemnarea detaliată a sesiunilor de mentorat constituie unul dintre principalele instrumente cu ajutorul cărora se asigură răspunderea pentru activitățile de monitorizare, de mentorat și de consiliere, precum și măsurarea eficacității lor. Curtea a constatat că mentorii EUPOL au ținut o evidență sistematică, însă nu și consecventă. Mai mult, această evidență nu era structurată în jurul unor etape precise cu termene de realizare aferente, ceea ce ar permite o reală măsurare a progreselor înregistrate.

56

În acest context, Ghidul de mentorat al EUPOL, introdus în aprilie 2013, conține dispoziții care ar putea duce la o transparență, la asumarea răspunderii și la o consecvență sporite, dacă este pus în practică în mod corect. La momentul desfășurării auditului însă, era prea devreme pentru a se observa un real progres în ceea ce privește evaluarea necesităților și selecția persoanelor care urmau să beneficieze de mentorat, raportarea progreselor, activitățile de monitorizare, procedurile de predare-primire sau procesul de evaluare.

57

Majoritatea proiectelor desfășurate de EUPOL constau în contracte de mici dimensiuni referitoare la livrarea de bunuri și serviciile de modernizare a sălilor de curs și a birourilor, la conferințe și la ateliere. Curtea a observat că, deși majoritatea proiectelor examinate erau în mare parte aliniate la mandatul misiunii și aduceau, în principiu, beneficii în scopul îndeplinirii acesteia, practica comună era ca mentorii EUPOL să propună proiecte într-un anumit domeniu de interes fără să aplice o abordare bazată pe o evaluare sistematică a necesităților.

58

Cu toate acestea, unele proiecte au contribuit doar într-o mică măsură la îndeplinirea obiectivelor misiunii. La elaborarea proiectelor sale, EUPOL nu a ținut cont în mod suficient de nevoia unei abordări cuprinzătoare conform căreia proiectele urmau să contribuie la realizarea obiectivelor misiunii prin intermediul unei corelări puternice cu diferitele etape de realizare din planul de punere în aplicare a misiunii. În plus, EUPOL nu a elaborat proiecte bazate pe un cadru logic de proiect, care facilitează identificarea scopurilor, a obiectivelor, a activităților, a realizărilor, a rezultatelor și a impactului (a se vedea caseta 5).

Caseta 5

Exemple de activități desfășurate în cadrul proiectelor

Exemplul 1

Ca răspuns la problema încălcărilor frecvente ale drepturilor copilului și a tratamentului abuziv al copiilor de către forțele de poliție naționale, EUPOL a inițiat elaborarea unui pachet de formare pe tema drepturilor copilului și a activităților polițienești, constând într-o broșură și un material video educativ. Scopul acestui pachet a fost de a încorpora în formarea personalului Poliției Naționale din întreaga țară principiile de bază privind drepturile omului, cu exemple concrete legate de modul în care trebuie respectați și protejați copiii. Broșura a fost publicată în cele două limbi oficiale, dari și pashto (90 000 de exemplare) și în dari cu traducere în engleză (10 000 de exemplare). Materialul video de o oră era elaborat în jurul a patru povești reale care au avut loc în Afganistan. Costul global s-a ridicat la 100 000 de euro.

Exemplul 2

În ianuarie 2012, EUPOL a organizat o conferință și mai multe ateliere pe tema investigațiilor de poliție bazate pe colectarea de informații. Activitatea a vizat personalul de conducere din birourile districtuale ale poliției de la Kabul. Subiectele abordate au fost astfel selectate încât să determine un sentiment de sensibilizare și să încorporeze strategiile de investigare polițienești bazate pe colectarea de informații în practica curentă a activităților de poliție. Bugetul aferent acestei activități s-a ridicat la 12 000 de euro.

59

Implementarea proiectelor a avut de suferit din cauza unor factori interni, în special caracterul fragmentar al acestora, procedurile de achiziții greoaie, lipsa unei expertize în managementul de proiect, specificații tehnice inexacte și rotația rapidă a personalului EUPOL. Factorii externi, cum ar fi lipsa de fiabilitate a contractanților, condițiile de piață instabile, contextul local volatil și situația specială privind securitatea, au afectat în egală măsură și în mod semnificativ eficacitatea proiectelor. Prin urmare, în perioada 2011-2014, ratele de execuție bugetară au fost mici (în jur de 43 %), multe licitații fiind anulate din cauza inexactității specificațiilor tehnice. EUPOL a implementat în medie 45 de proiecte pe an cu un buget individual de aproximativ 40 000 de euro. Recent, Capacitatea civilă de planificare și conducere (CPCC) și EUPOL au examinat o serie de proiecte și au identificat lecțiile care trebuie învățate, ceea ce a dus la ameliorări de ordin metodologic²⁹.

60

Pentru a simplifica procedurile de achiziții, Serviciul Instrumente de Politică Externă (FPI) a autorizat utilizarea unor proceduri flexibile începând cu 29 ianuarie 2013. Aceasta presupune că este permisă utilizarea procedurii negociate cu o singură ofertă ca procedură standard³⁰. Modificarea a avut drept efect o creștere marcată a procentajului de proceduri care au dus la încheierea contractului, și anume de la 61 % în 2012 la 74 % în 2013. Cu toate acestea, pe baza analizei statisticilor privind achizițiile, se observă că procentajul de proceduri anulate a rămas stabil la 24 %, în principal din cauza faptului că, în anumite cazuri, nu s-a primit nicio ofertă, valoarea ofertei depășea bugetul alocat sau ofertele nu erau conforme din punct de vedere tehnic.

Condițiile prealabile care sunt necesare susținerii în timp a realizărilor nu sunt încă create

61

Poliția Națională a realizat progrese vizibile în perioada care face obiectul acestui audit. O parte din aceste progrese se datorează, fără îndoială, misiunii EUPOL, în calitatea sa de participant internațional cu contribuții majore, prezent la fața locului. Cu toate acestea, potrivit propriei revizuiri strategice realizate de SEAE³¹, sectorul de activitate al poliției și cel al justiției continuă să fie afectate de deficiențe sistemice, inclusiv de o dezvoltare instituțională necorespunzătoare, de un cadru juridic parțial ineficace și de o capacitate limitată a membrilor personalului. Influența politică, corupția și accentul inevitabil pus pe politica de combatere a insurgenței ca modalitate de gestionare a situației globale problematice privind securitatea continuă să împiedice dezvoltarea instituțională viitoare a sistemului judiciar penal în ansamblul său. Acest lucru poate afecta sustenabilitatea progreselor obținute până în prezent.

62

Bugetul pe 2014 al Afganistanului a fost de aproximativ 7,6 miliarde de dolari americani, sumele primite de la donatori fiind estimate la 4,8 miliarde de dolari americani – aproximativ 60 % din bugetul total. Numărul autorizat al efectivului armatei și poliției afgane este de 352 000 de membri. Pentru a reduce costurile de susținere a acestui efectiv, NATO intenționează să reducă numărul la 228 500 până în 2017, dacă condițiile de securitate vor permite acest lucru. Analiștii³² consideră însă că „în mediul de securitate probabil pentru perioada 2015-2018, armata și poliția afgană vor avea nevoie de forțe de securitate în număr total de aproape 373 000 de membri”.

63

Potrivit SEAE³³, 86 % din bugetul Ministerului Afacerilor Interne și al Poliției Naționale este asigurat de donatorii internaționali, ceea ce face ca sustenabilitatea întregului sector al poliției să fie în mod considerabil dependentă de sprijinul din partea comunității internaționale.

64

Activitățile de formare sunt preconizate să fie sustenabile pe termen mediu, cu condiția ca situația locală să nu se deterioreze în mod substanțial. EUPOL a depus eforturi importante pentru a implica conducerea afgană în mod progresiv în elaborarea cursurilor de formare și în gestionarea colegiilor de poliție. Prin urmare, deși EUPOL este încă implicat în monitorizarea formării oferite de colegii, autoritățile afgane au preluat în mare parte funcțiile de planificare, de derulare și de urmărire a activităților de formare. Cu toate acestea, sustenabilitatea activităților de formare depinde în mare parte de o apropriere veritabilă și consolidată a acestora de către autoritățile afgane. Auditul a constatat că sustenabilitatea pe termen lung a activităților din cadrul colegiilor va fi periclitată în cazul în care capacitatea administrativă și autonomia financiară a colegiilor de poliție nu vor fi consolidate. În pofida semnării unui memorandum de înțelegere în care a convenit să suporte costurile operaționale ce decurg din administrarea celor două colegii³⁴, Ministerul Afacerilor Interne este reticent să aloce resurse financiare suficiente, ceea ce duce la dificultăți în gestionarea costurilor necesare de logistică și de administrare.

65

Sustenabilitatea rezultatelor activităților și proiectelor de mentorat ale EUPOL este de asemenea în mare măsură dependentă de gradul de apropriere a acestora de către autoritățile afgane, de dezvoltarea de sinergii între diversele activități și, în fine, de eforturile de urmărire și de evaluare a acestor activități. Auditul a constatat că aceste probleme nu au fost suficient luate în calcul în planurile de mentorat și nici nu au fost abordate în mod sistematic în primele etape de planificare a activității.

Moștenirea EUPOL: retragerea treptată – ce urmează?

66

Curtea a examinat dacă SEAE și Comisia au pregătit în mod adecvat retragerea treptată a EUPOL conform unui plan exhaustiv care, în primul rând, ia în calcul strategia globală a UE și a altor actori/donatori și, în al doilea rând, abordează problemele legate de lichidarea activelor.

Planificarea strategiei de ieșire este foarte avansată, însă mai sunt necesare unele pregătiri suplimentare

67

În iunie 2013, SEAE și Comisia au întocmit un document de lucru comun al serviciilor lor³⁵, în care au prezentat activitățile UE și provocările aferente rămase, precum și o serie de opțiuni de luat în calcul pentru sprijinul care urmează să fie acordat de UE după 2014. În decembrie 2013, SEAE a publicat o revizuire strategică³⁶, care era, în esență, o sinteză a autoevaluării realizate de EUPOL în noiembrie 2013³⁷. Misiunea a evaluat că, până la sfârșitul anului 2014, rata medie de execuție pentru indicatorii verificabili din punct de vedere obiectiv putea fi estimată la 60 %³⁸. În ceea ce privește progresele realizate de Poliția Națională, evaluarea a concluzionat că unele dintre sarcinile executate în cadrul celor trei linii de operațiuni ale EUPOL puteau fi transferate către autoritățile afgane, în special activitățile legate de formare, însă marea lor majoritate ar trebui preluate sau dezvoltate de alte organisme ale UE sau de alți actori.

68

În iunie 2014, Consiliul a decis³⁹ să prelungească mandatul EUPOL până la sfârșitul anului 2016. De asemenea, a reluat angajamentul UE de a adopta o abordare cuprinzătoare, inclusiv un plan de execuție care să fie urmate atât de instituțiile UE, cât și de statele membre.

69

În acest context, la 23 iunie 2014, șeful delegației UE de la Kabul (îndeplinind, de asemenea, funcția de reprezentant special al Uniunii Europene în Afganistan) și șeful EUPOL au întocmit un document comun⁴⁰ privind consolidarea Biroului Reprezentantului Special, în vederea continuării eforturilor, pe baza realizărilor EUPOL, în sectorul justiției și al statului de drept. În documentul respectiv erau identificate domeniile în care Biroul Reprezentantului Special al UE ar putea să se implice după încheierea mandatului EUPOL. Principala propunere privea numirea pe lângă acest birou a mai multor experți naționali și internaționali, ale căror sarcini să fie limitate la nivelul dialogului strategic/politic.

70

În paralel, în Programul indicativ multianual pentru 2014-2020, SEAE și Comisia au propus ca sectorul poliției și cel al statului de drept să facă parte dintre cele patru sectoare prioritare. Auditul a subliniat două preocupări majore în legătură cu acest document de planificare. În primul rând, chiar dacă Programul indicativ multianual prevede în mod corect faptul că UE poate construi pe temelia pusă de Misiunea PSAC (EUPOL) în sectorul respectiv, indicatorii de rezultat propuși nu sunt corelați cu rezultatele în materie de poliție civilă ale EUPOL, ci sunt dimpotrivă în mare parte influențați de factori externi (de exemplu, situația privind securitatea și conflictul militar). De exemplu, indicatorul „Numărul de morți într-un conflict armat – victime în rândul civililor” este un mijloc foarte generic de măsurare a rezultatului urmărit, și anume acela de a consolida „capacitatea poliției afgane de a susține și de a menține securitatea în Afganistan”. S-ar putea susține faptul că numărul morților în urma unui conflict armat este un rezultat care poate apărea în orice zi în cadrul operațiunilor în principal militare care pot continua să existe în Afganistan în viitor, neconstituind un indicator exact al capacității polițienești civile a poliției afgane.

71

În al doilea rând, SEAE dispune, în principiu, de puține alternative privind finanțarea asistenței pentru dezvoltare în Afganistan în perioada următoare. Pe de o parte, utilizarea instrumentului constând în sprijinirea bugetului nu poate fi o opțiune pentru Afganistan în acest moment. Pe de altă parte, SEAE consideră că abordarea bazată pe proiecte nu este deloc optimă, din cauza dificultăților în a identifica beneficiari și din cauza sarcinii administrative semnificative pe care o determină gestionarea proiectelor. Prin urmare, SEAE intenționează să utilizeze fondurile fiduciare, cu preponderență LOTFA⁴¹, ca instrument preferat în sectorul statului de drept în Afganistan. Cu toate acestea, utilizarea LOTFA ca principal mijloc de finanțare a sectorului respectiv ar atrage două neajunsuri care nu au fost avute în vedere: (a) LOTFA a fost puternic criticat în trecut pentru gestionarea defectuoasă a fondurilor și pentru lipsa de transparență în ceea ce privește toți donatorii implicați – inclusiv UE, care a decis să suspende temporar plățile către acest fond și (b) până în prezent, LOTFA a acumulat o experiență foarte limitată în domeniul consolidării capacității în acest sector. Chiar dacă în 2011, Faza IV a LOTFA includea un pilon privind dezvoltarea capacității de poliție civilă, pe parcursul duratei sale de viață, fondul fiduciar a fost utilizat aproape exclusiv ca mecanism de plată a salariilor. De exemplu, în 2013, dintr-un buget de 524 de milioane de dolari americani, 506 milioane au fost utilizate pentru plata salariilor personalului poliției. De fapt, mai puțin de 3,5 % din buget a fost angajat pentru consolidarea capacității și pentru alte proiecte. Chiar și în cazul în care, în viitor, proporția bugetului din LOTFA destinată consolidării capacității va fi majorată, fondul este încă structurat în jurul obiectivului de acoperire a costurilor operaționale ale forțelor de poliție naționale, și nu pe acest aspect.

Lichidarea activelor: este necesară o abordare coordonată și structurată

72

SEAE și Comisia au elaborat o procedură specială și orientări pentru închiderea operațiunilor din cadrul PESC. Conform acestor orientări, EUPOL nu trebuie să înainteze Comisiei spre aprobare planuri de închidere decât cu trei luni înainte de data de încheiere a operațiunilor prevăzută în mandat. Depunerea acestor documente cu o întârziere atât de mare antrenează anumite riscuri. Perioada cuprinsă între 2014 și sfârșitul anului 2016 va fi foarte importantă din două motive. În primul rând, misiunea își va reduce considerabil personalul în 2015 și în 2016. După cum a subliniat și Serviciul de Audit Intern al Comisiei Europene⁴², reducerea efectivului de personal al misiunii din cauza retragerii treptate atrage după sine un risc sporit pentru mediul de control – în principal, ca urmare a reducerii personalului din funcțiile-cheie de control, a lipsei de motivație a personalului, a pierderii personalului specializat și ca urmare a presiunii de a utiliza bugetul rămas pentru achiziții înainte de încheierea mandatului. În al doilea rând, valoarea activelor implicate este semnificativă. În consecință, este important ca planul de lichidare a acestora întocmit de EUPOL să fie coordonat în mod adecvat și să demareze cu mult înainte de sfârșitul mandatului⁴³.

73

EUPOL utilizează contabilitatea bazată pe numerar; valoarea activelor sale, evaluate la prețul de achiziție, se ridică în total la 49,6 milioane de euro. În termeni valorici, cele mai importante active ale sale cuprind autovehicule blindate (25,2 milioane de euro) și echipamente de securitate și de comunicații IT (15,4 milioane de euro), urmate de clădirile din baza EUPOL (4,8 milioane de euro). În mod evident, prezentarea acestui tip de active (autovehicule, IT etc.) la prețurile de achiziție nu reflectă adevărata lor valoare actuală.

74

Conform datelor privind inventarul ale EUPOL, există 146⁴⁴ de autovehicule blindate în Afganistan, dintre care doar câteva sunt utilizate. Numărul mediu de kilometri acumulați de aceste autovehicule era de 22 700 km. Inventarul EUPOL clasifică doar șapte dintre acestea ca fiind „nefuncționale” și 11 ca fiind „utilizate”. Restul sunt fie „în bună stare”, fie „noi”.

75

EUPOL este responsabil pentru explorarea diverselor posibilități de a transfera autovehicule către alte organisme ale UE sau ambasade ale statelor membre sau de a le dona către alte organizații internaționale care desfășoară operațiuni în Afganistan. Misiunea este în egală măsură responsabilă pentru efectuarea procedurilor administrative necesare în vederea exportului activelor care nu pot fi transferate în interiorul Afganistanului. Prin urmare, este esențial ca CPCC (Capacitatea civilă de planificare și conducere) să colaboreze îndeaproape cu misiunea – și cu mult înainte de încheierea mandatului – pentru a se asigura că activele sunt cedate fără impedimente și nu se acumulează, astfel încât acest proces să nu fie expus niciunui fel de risc.

76

Auditul a constatat că, deși există o coordonare între serviciile relevante ale UE (CPCC și FIP), acestea nu au convenit asupra unor norme comune, constructive și exhaustive care să definească în mod clar rolurile și responsabilitățile aferente.

9Consiliul Uniunii Europene, Raport privind misiunea de informare cu privire la o posibilă misiune PSAC în Afganistan, 18 decembrie 2006.

10Centre for European Reform, Notă de analiză politică, aprilie 2010.

11Din totalul de 34 de provincii.

12CPCC 13077/11, EUPOL Afghanistan operational assessment report (Raport de evaluare operațională – EUPOL Afganistan), 11 octombrie 2011.

13Acțiunea comună a Consiliului de instituire a EUPOL stipula următoarele: „Consiliul și Comisia asigură, fiecare în conformitate cu competențelor care îi revin fiecăreia, coerența între punerea în aplicare a prezentei acțiuni comune și activitățile externe ale Comunității, în conformitate cu articolul 3 din tratat. Consiliul și Comisia cooperează în acest scop”.

14Franța, Italia, Țările de Jos, Portugalia, Polonia și Spania.

15Forța de jandarmerie europeană (EUROGENDFOR) este o forță polițienească multinațională formată doar din elemente cu statut militar ale forțelor de poliție. EGF s-a axat în principal pe formare și consiliere. Chiar dacă experții ei făceau parte din misiunile naționale, aceștia își îndeplineau sarcinile sub linia de comandă a NTM-A. Desfășurarea misiunii EGF a implicat un efectiv de personal ce a atins vârful maxim de aproximativ 400 de membri în mai 2011, acest număr diminuându-se însă începând cu această dată.

16NTM-A a pus în practică o inițiativă de formare în domeniul polițienesc de mare amploare, care era adaptată în mod specific la situația privind securitatea în țară. La sfârșitul anului 2011, NTM-A dispunea de 23 de puncte de formare operaționale în Afganistan, de un personal în număr de 778 de formatori și de 2 825 de contractanți care furnizau servicii de sprijin.

17EUPOL a adus o contribuție majoră la Comitetul internațional de coordonare a poliției în Afganistan (IPCB), de exemplu prin asigurarea funcționării secretariatului IPCB. IPCB a fost creat în 2007 cu scopul de a funcționa ca organism internațional principal de coordonare a organizațiilor internaționale în domeniul polițienesc.

18Accentul s-a pus în special pe dezvoltarea capacităților de colectare a informațiilor și de anchetare în materie penală.

19Acest document elaborat de Ministerul Afacerilor Interne afgan stabilea obiective strategice și descria modul în care se dorea ca poliția afgană să funcționeze peste zece ani.

20Realizările sunt bunurile și serviciile pe care o activitate sau un proiect le produce, iar rezultatele constituie beneficiul obținut pentru un grup-țintă ca urmare a realizărilor activității sau proiectului.

21Acest instrument este însă utilizat de alte misiuni PSAC.

22În cazul aspectelor bugetare legate de punerea în aplicare a misiunii.

23Decizia 2012/698/PESC a Consiliului din 13 noiembrie 2012 privind constituirea unui depozit pentru misiunile civile de gestionare a crizelor (JO L 314, 14.11.2012, p. 25) avea drept scop asigurarea desfășurării rapide a echipamentelor pentru misiunile civile existente și viitoare de gestionare a crizelor, consolidarea capacităților Uniunii, urmărind mai ales să asigure accesul rapid și continuu la activele-cheie.

24Criteriile utilizate în evaluare au avut la bază indicatorii EUPOL privind executarea mandatului acestuia și, în măsura în care acest lucru a fost posibil, un sondaj realizat de terțe părți privind percepția publicului referitor la Poliția Națională afgană.

25În 2012, 57 de procurori au fost uciși.

26Pentru Colegiul personalului polițienesc și pentru Colegiul pentru gestionarea criminalității.

27Regulamentul (CE) nr. 1717/2006 al Parlamentului European și al Consiliului din 15 noiembrie 2006 de instituire a unui instrument de stabilitate (JO L 327, 24.11.2006, p. 1).

28Conform statisticilor EUPOL, în perioada 2008-2013, durata medie pentru care un mentor EUPOL era trimis să își desfășoare activitatea în cadrul misiunii era de 12,5 luni.

29Întrucât schimbările metodologice au fost introduse relativ recent, Curtea nu este încă în măsură să le evalueze eficacitatea.

30În Raportul special nr. 18/2012 „Asistența acordată de Uniunea Europeană pentru sprijinirea supremației legii în Kosovo”, Curtea recomandă SEAE și Comisiei să revadă procedurile de achiziții pentru a se asigura că acestea sunt adaptate la nevoile operaționale ale misiunii din cadrul PSAC (http://eca.europa.eu).

31SEAE, Revizuirea strategică a EUPOL Afganistan, 13 decembrie 2013.

32Centre of Naval Analyses, Independent Assessment of the Afghan National Security Forces (Evaluare independentă a forțelor de securitate naționale din Afganistan), Washington, ianuarie 2014.

33SEAE, Revised Concept of Operations for EUPOL Afghanistan (Conceptul de operațiuni revizuit pentru EUPOL Afganistan), iunie 2014.

34Colegiul de formare a personalului polițienesc și Colegiul pentru gestionarea criminalității.

35SEAE, EU action to support efforts in strengthening civilian policing and rule of law post 2014 (Acțiunea UE vizând sprijinirea eforturilor de consolidare a poliției civile și a statului de drept după 2014), 14 iunie 2013.

36SEAE, Strategic review of EUPOL Afghanistan (Revizuirea strategică a EUPOL Afganistan), 13 decembrie 2013.

37EUPOL, CMPD tasking paper (Document privind alocarea sarcinilor întocmit de Direcția de planificare și de gestionare a crizelor), 11 noiembrie 2013.

38Conform documentului, la sfârșitul anului 2014, rata de execuție a obiectivelor și a sarcinilor este preconizată să fie în medie de 60 % și să varieze între 31 % și 85 %.

39Consiliul Uniunii Europene, Concluziile Consiliului privind Afganistanul, 23 iunie 2014. Mandatul EUPOL a fost extins în mod oficial la 17 decembrie 2014 prin Decizia 2014/922/PESC a Consiliului.

40Reinforcement of the EU Special Representative Office with a view of building upon EUPOL Afghanistan achievements in the sectors of Justice and rule of law (Consolidarea Biroului Reprezentantului Special al UE în vederea continuării eforturilor, pe baza realizărilor EUPOL, în sectorul justiției și al statului de drept), 23 iunie 2014.

41LOTFA este un fond fiduciar creat de PNUD în 2002. A fost utilizat aproape exclusiv ca mecanism de coordonare a contribuțiilor din partea donatorilor pentru plata salariilor personalului Poliției Naționale a Afganistanului.

42Raportul Serviciului de Audit Intern privind Serviciul Instrumente de Politică Externă (FPI) - Strategia de control 24/07/2014.

43Încă din luna septembrie 2013, EUPOL a obținut aprobarea din partea FPI de a vinde două generatoare de energie electrică, donând, de asemenea, șase autovehicule delegației UE și două biroului reprezentant al Direcției Generale Ajutor Umanitar și Protecție Civilă în Afganistan.

4419 autovehicule au fost achiziționate în 2006, unul în 2007, 124 în 2008 și zece în 2012.

Concluzii și recomandări

77

Uniunea Europeană a reușit să pună bazele unei misiuni europene de poliție civilă într-un mediu deosebit de dificil și instabil în Afganistan. După un început anevoios, EUPOL a dobândit treptat recunoaștere din partea altor actori pentru expertiza sa și pentru contribuția semnificativă pe care a adus-o la reforma aflată în desfășurare în sectorul poliției.

78

Curtea a constatat că EUPOL a fost parțial eficace în îndeplinirea mandatului său. S-au observat îmbunătățiri mai notabile la nivelul a două dintre cele trei linii principale de operațiuni ale EUPOL. În ceea ce privește activitățile sale, EUPOL a obținut în general rezultate bune la nivelul activităților sale de formare, însă nu și la nivelul activităților sale de mentorat și de consiliere. Proiectele au adus o contribuție limitată la realizarea obiectivelor misiunii. Deși această situație poate fi explicată într-o anumită măsură prin existența unor factori externi, misiunea EUPOL poate fi și ea considerată responsabilă pentru unele deficiențe.

79

În domeniul planificării, mandatul EUPOL a fost precedat de o evaluare temeinică a necesităților din Afganistan. Obiectivele au fost aliniate la Pactul pentru Afganistan din 2006, iar în Strategia națională de dezvoltare a Afganistanului au fost stabilite prioritățile urmărite.

80

Prin mandatul său privind furnizarea de servicii de consiliere strategică pentru eșaloanele înalte din ierarhia poliției în domeniul polițienesc în corelație cu domeniul mai larg al statului de drept, s-a asigurat un plus de valoare adus de UE, în sensul că s-a pus piatra de temelie care lipsea din eforturile internaționale aflate în derulare în acel moment. Cu toate acestea, sarcina EUPOL a fost una laborioasă în îndeplinirea mandatului său, din cauza lipsei aproape totale a unei forțe de poliție funcționale, a ratei ridicate de analfabetism și a corupției larg răspândite.

81

Instalarea misiunii a fost însoțită de o serie de dificultăți, iar EUPOL a fost afectat de unele constrângeri inerente privind recrutarea personalului și de probleme de logistică. Statele membre au considerat dificilă furnizarea de personal calificat în număr suficient, ceea ce a dus la întârzieri grave în atingerea capacității operaționale necesare. Desfășurarea misiunii în provincii a fost de asemenea complicată, în principal din cauza problemelor logistice și a insecurității. În majoritatea provinciilor, EUPOL nu a fost în măsură să mobilizeze personal suficient pentru a asigura îndeplinirea mandatului său (a se vedea punctele 11-21).

Recomandarea 1

SEAE ar trebui să coopereze cu statele membre pentru a garanta faptul că viitoarele misiuni PSAC vor beneficia de suficiente resurse umane, tehnice și logistice, astfel încât să poată funcționa aproape de capacitatea maximă autorizată.

82

Referitor la aspectul coordonării, EUPOL nu a reușit să reunească toți actorii europeni într-un singur cadru european menit să amelioreze serviciile afgane de poliție; EUPOL s-a confruntat de asemenea cu concurență din partea altor misiuni europene bilaterale și a altor organisme europene și internaționale, precum Forța de jandarmerie europeană. Cu toate acestea, EUPOL a depus un efort ambițios și a jucat un rol important în contribuția la promovarea cooperării cu statele membre ale UE, urmărind în mod real să promoveze o cooperare mai largă la nivel internațional.

83

Coordonarea între diversele organisme ale UE era inițial slabă. În 2011 însă, strategia Consiliului și crearea SEAE au deschis drumul către o coordonare îmbunătățită între statele membre, SEAE, Comisie, Reprezentantul Special al UE în Afganistan, delegația UE la Kabul și EUPOL.

84

Având în vedere fondurile relativ limitate de care a dispus și numărul relativ scăzut de personal, EUPOL a întâmpinat dificultăți, în special în primele etape ale misiunii, în a-și face simțită prezența printre actori majori precum NTM-A condus de NATO. Actorii internaționali erau reticenți la ideea de a fi coordonați de IPCB (Comitetul internațional de coordonare a poliției), care era sprijinit de EUPOL. IPCB nu a înregistrat, prin urmare, prea mult succes în încercarea de a îmbunătăți coordonarea și supravegherea în acest sector. În ultimii câțiva ani, coordonarea cu principalii actori internaționali s-a îmbunătățit însă considerabil (a se vedea punctele 23-30).

85

În domeniul sprijinului operațional și al îndrumărilor oferite de serviciile centrale, Curtea a constatat că statele membre ale UE și SEAE erau suficient de flexibile în a propune revizuiri ale mandatului EUPOL și în adaptarea acestuia la situația aflată într-o continuă schimbare și la necesitățile existente. Înainte de 2013, mecanismele și indicatorii de planificare operațională nu erau în totalitate adecvați pentru ca misiunea să poată fi condusă în mod eficient. Aceste probleme au fost însă reglate în detaliu începând cu 2013. Modul de raportare al EUPOL îndeplinește cerințele de bază în materie de răspundere, deși unii indicatori de rezultate ar putea fi ajustați pentru a dobândi o precizie și mai mare. Îndrumările primite din partea serviciilor centrale s-au îmbunătățit în timp. SEAE și Comisia analizează în prezent eventuale modalități prin care ar putea centraliza anumite funcții de sprijin prin crearea unui centru de servicii comun, a unui depozit în scopul PESC de care să beneficieze toate misiunile aflate în derulare, precum și a unei funcții IT centralizate (a se vedea punctele 32-41).

Recomandarea 2

SEAE și Comisia ar trebui să dezvolte funcții de sprijin care să ofere asistență pentru o desfășurare rapidă, eficientă și coerentă a misiunilor PSAC. Aceste măsuri ar trebui să includă următoarele:

(a)instruirea întregului personal, înainte de mobilizarea în cadrul misiunii, cu privire la procedurile și politicile UE;

(b)orientări cuprinzătoare referitor la sarcinile operaționale (cum ar fi evaluări ale necesităților, planificarea și monitorizarea sarcinilor și raportarea) și orientări în domeniile administrative (precum tehnologia informației, finanțe și gestionarea activelor și resursele umane), valorificând cât mai mult posibil lecțiile învățate din misiunile anterioare;

(c)crearea, pe baza unei analize costuri-beneficii, a unui centru de servicii comun pentru toate misiunile PSAC și optimizarea utilizării depozitului PSAC pentru a gestiona activele misiunilor curente.

86

În ceea ce privește rezultatele obținute și potențialul lor de a fi sustenabile, auditul a constatat că Poliția Națională a realizat progrese la nivelul câștigării încrederii populației, însă unele deficiențe sistemice continuă să existe. S-au observat îmbunătățiri mai notabile la nivelul primelor două dintre cele trei linii de operațiuni ale EUPOL: Linia de operațiuni 1 (Avansarea reformei instituționale a Ministerului Afacerilor Interne) și Linia de operațiuni 2 (Creșterea gradului de profesionalism al Poliției Naționale afgane). Linia de operațiuni 3 (Conectarea Poliției Naționale la sistemul judiciar mai larg) a constituit domeniul cu cele mai mari provocări pentru EUPOL, înregistrând cele mai mici progrese. Curtea a examinat de asemenea rezultatele EUPOL pe tipuri de activitate și a constatat faptul că, în general, acesta s-a bucurat de succes în ceea ce privește activitățile legate de formare, însă nu și în ceea ce privește activitățile legate de mentorat și de consiliere. Proiectele nu au fost articulate în jurul unei structuri logice și nu au fost suficient de corelate cu alte activități pentru a se crea sinergii (a se vedea punctele 43-60).

Recomandarea 3

Misiunile SEAE și PSAC ar trebui să colaboreze pentru a se îmbunătăți în continuare eficacitatea fiecărei activități:

Formarea profesională

(a)abordarea „formarea formatorului” și-a demonstrat utilitatea și ar trebui să devină modalitatea preferată de instruire în circumstanțe dificile, astfel încât să se asigure aproprierea rezultatelor și sustenabilitatea lor;

(b)fără să se aducă atingere valorilor UE, programa ar trebui să ia mai mult în calcul cultura locală, cutumele și religia și să includă exemple concrete din viața cotidiană a locuitorilor din această țară;

Monitorizare/mentorat/consiliere

(c)misiunea ar trebui să realizeze periodic o evaluare cuprinzătoare și sistematică a rezultatelor pe care le-a obținut în urma activităților sale de mentorat și de consiliere;

(d)procesul de selecție a persoanelor care urmează să beneficieze de mentorat ar trebui să fie bazat pe o evaluare a necesităților, documentată corespunzător în dosare aferente. Evidența procesului de mentorat ar trebui să fie standardizată, structurată în jurul unor etape și repere temporale de realizare a obiectivelor și ținută în mod sistematic de către mentori;

(e)dată fiind rotația regulată a personalului detașat, ar trebui să fie instituite proceduri clare și consecvente de predare-primire, astfel încât să se asigure continuarea activității fără impedimente și evitarea oricăror decalaje sau digresiuni care ar putea pune în pericol relația de mentorat.

Proiecte

(f)la elaborarea proiectelor, misiunile PSAC ar trebui să se asigure că urmează un cadru logic, că se creează sinergii cu activitățile de mentorat și se contribuie la realizarea obiectivelor misiunii prin intermediul unei corelări puternice cu diferitele etape de realizare a planului de punere în aplicare a misiunii.

87

Sustenabilitatea sectorului de securitate din Afganistan depinde de sprijinul comunității internaționale și se confruntă cu provocări semnificative. Premisele unei forțe de poliție sustenabile nu sunt încă create. Sustenabilitatea pe termen lung a rezultatelor activităților de mentorat și de formare desfășurate de EUPOL este, prin urmare, expusă riscului (a se vedea punctele 61-65).

Recomandarea 4

Pentru a îmbunătăți sustenabilitatea rezultatelor misiunilor PSAC, SEAE ar trebui să se asigure că planificarea operațională a tuturor activităților pe care le derulează include aspectele legate de sustenabilitate, prin evaluarea sistematică a necesităților locale și a capacității de a susține aceste rezultate.

88

EUPOL a întocmit un plan exhaustiv de încetare treptată a activităților sale până la sfârșitul anului 2016. Există însă preocupări cu privire la măsura în care mecanismele stabilite în Programul indicativ multianual pentru 2014-2020 vor permite Uniunii Europene să continue, după 2016, procesul de reconstrucție pe baza realizărilor EUPOL. Există o coordonare între serviciile relevante ale UE, însă acestea nu au convenit asupra unor norme comune și exhaustive care să definească în mod clar rolurile și responsabilitățile aferente. Având în vedere valoarea totală considerabilă a activelor vizate, procedurile existente nu sunt coordonate în mod suficient sau în mod constructiv de serviciile centrale (a se vedea punctele 67-76).

Recomandarea 5

Pentru a asigura o închidere treptată a misiunilor PSAC, precum și o lichidare fără impedimente a activelor aferente:

(a)SEAE și Comisia ar trebui să elaboreze o strategie comună și exhaustivă care să definească rolurile și responsabilitățile pentru reducerea efectivului de personal al misiunilor PSAC și pentru închiderea definitivă a acestora. Strategia ar constitui un sprijin suficient din partea serviciilor centrale către misiune și ar evidenția măsurile care trebuie luate pentru diminuarea riscurilor specifice inerente reducerii efectivului de personal și procesului de închidere;

(b)SEAE și Comisia ar trebui să coopereze îndeaproape cu misiunile PSAC cu mult înaintea încheierii mandatului, astfel încât să se evite o acumulare a activelor ce ar putea antrena anumite riscuri financiare.

Prezentul raport a fost adoptat de Camera III, condusă de domnul Karel PINXTEN, membru al Curții de Conturi, la Luxemburg, în ședința sa din 19 mai 2015.

Pentru Curtea de Conturi

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Președinte

Anexe

Anexa I

Calendarul EUPOL

Anexa II

Angajamentele asumate și plățile efectuate de EUPOL pe perioade bugetare

Perioada bugetară
Angajamente
(euro)
Situația plăților la 31.12.2014
(euro)
Rata de execuție a angajamentelor

iunie 2007-noiembrie 2008
43 600 000
43 099 416
99 %

decembrie 2008-mai 2010
81 400 000
71 056 597
87 %

iunie 2010-iulie 2011
54 600 000
49 274 871
90 %

august 2011-iulie 2012
60 500 000
51 918 127
86 %

august 2012-mai 2013
56 870 000
46 179 558
81 %

iunie 2013-decembrie 2014
95 433 790
84 645 305
89 %

Totaluri
392 403 790
346 173 874
88 %

Sursa: EUPOL.

Anexa III

Examinarea dosarelor aferente activității de mentorat și proiectelor derulate de EUPOL

Proiecte

1
Support to Community Policing - POL-14 (Sprijin pentru poliția comunitară)

2
Project Phoenix Kabul - 1.3.0.0 (Proiectul Phoenix Kabul)

3
Provision of surveillance system in Kabul Police HQ - POL-13 (Furnizarea sistemului de supraveghere sediului central al poliției de la Kabul)

4
Restructuring the Surveillance unit POL-8 (Restructurarea unității de supraveghere POL-8)

5
A self-sustainable Tashkeel database - 1.2.2.0_26 (O bază de date Tashkeel autosustenabilă)

6
ILP Conference - 2.1.2.0 (Conferința privind activitățile polițienești bazate pe informații)

7
Anti-corruption symposium - ROL-6 (Simpozionul anticorupție)

8
Coordination of Police and Prosecutor Project (CoPP) (Proiectul privind coordonarea dintre poliție și procuror)

9
Children’s Rights Booklet - ROL-1 (Broșura privind drepturile copilului)

10
Rights of Children and Juveniles in Criminal Investigation - PC -09 (Drepturile copilului și ale adolescentului în anchetele penale)

11
Increase of Police Women in ANP - POL 6 (Creșterea numărului personalului de sex feminin în cadrul Poliției Naționale din Afganistan)

Mentorat

12
MO3 - Șeful Direcției de Urmărire Penală din cadrul Ministerului Afacerilor Interne

13
MO1, MO2 - Comandantul Colegiului pentru formarea personalului de poliție

14
MO4 - Ministrul-adjunct al Administrației Ministerului Afacerilor Interne

15
MO4 - Directorul Unității Anticorupție (ACU) din cadrul Parchetului General

16
MO5 - Șeful Secției de drept penal din cadrul Direcției Elaborare Acte Normative a Ministerului Justiției afgan

17
MO6 - Șeful Departamentului pentru drepturile omului, egalitatea de gen și drepturile copilului

Anexa IV

Birourile locale ale EUPOL în perioada 2007-2014

Sursa: EUROSTAT.

Răspunsurile Comisiei și ale Serviciului European de Acțiune Externă

Sinteză

IV

Contextul inițial al instituțiilor judiciare și sprijinul internațional au fost foarte slabe și limitate (în comparație cu sprijinul acordat poliției naționale afgane și Ministerului de Interne).

S-a recurs la furnizarea de formare directă în principal în primii ani ai mandatului misiunii; același lucru este valabil în privința sprijinului în materie de formare a formatorilor, care s-a redus la rândul său în mod semnificativ în ultimii ani. De mai mulți ani, EUPOL și-a dus la îndeplinire mandatul în principal prin furnizarea de consiliere și de mentorat omologilor săi afgani.

SEAE consideră că proiectele gestionate de celula de proiecte a misiunii reprezintă în prezent un instrument complementar important pentru atingerea obiectivelor misiunii, comparativ cu alinierea insuficientă din primii ani de existență ai celulei de proiecte.

VI

EUPOL a sprijinit în mod ferm instituirea și funcționarea structurilor de coordonare internaționale, cum ar fi Comitetul internațional de coordonare a poliției. Cu toate acestea, reunirea tuturor actorilor UE într-un cadru european unic nu făcea parte din mandatul acestuia.

VII

În ultimii ani, sistemul de raportare al EUPOL s-a perfecționat și a evoluat de la un model mai descriptiv la unul analitic. Începând cu 2013, misiunea dispune de indicatori verificabili în mod obiectiv pentru evaluarea atât a propriilor progrese, cât și a progreselor părții afgane.

IX și X

Planurile de retragere treptată a EUPOL au fost dezvoltate cât s-a putut de mult în acest moment, având în vedere progresele preconizate ale părții afgane, precum și existența și evoluția actorilor/mecanismelor internaționale.

SEAE, în strânsă colaborare cu Comisia, care răspunde de gestiunea financiară, și cu EUPOL au evaluat modul în care se pot valorifica cel mai bine activele EUPOL în conformitate cu Regulamentul financiar.

Observații

16

În ceea ce privește problemele de la nivelul conducerii, șeful misiunii s-a schimbat într-adevăr de trei ori, dar aceasta trebuie considerată o situație excepțională și nefericită.

28

SEAE consideră că mandatul EUPOL a fost limitat la anumite domenii (sectorul civil al poliției, reforma Ministerului de Interne, justiția penală); misiunea nu a avut, așadar, un mandat pentru o gestionare globală a (coordonării) întregului sprijin pentru reforma/consolidarea Ministerului de Interne/a poliției naționale afgane. Alți actori, cum ar fi Misiunea NATO de instruire în Afganistan (NTM-A), aveau, la rândul lor, legitimitatea deplină de a oferi sprijin autorităților afgane în domeniul lor de competență. IPCB a fost creată pentru a coordona sprijinul internațional global pentru poliția națională afgană și Ministerul de Interne. În limitele mandatului său, misiunea și-a coordonat foarte bine activitățile cu Misiunea NATO de instruire în Afganistan, precum și cu alți actori internaționali.

36

EUPOL a elaborat și utilizează un mecanism de monitorizare pentru a urmări progresele înregistrate și a decide cu privire la acțiunile corective, dacă și atunci când este necesar.

40

Orientările din cadrul PSAC sunt denumite „orientări privind aspectele orizontale”. După identificarea acestor lacune, SEAE colaborează în mod activ cu misiunile PSAC pentru a oferi orientări orizontale mai clare atunci când se consideră necesar.

45

Într-adevăr, sectorul justiției penale a fost în mod tradițional un sector foarte slab, beneficiind de mai puțin sprijin internațional decât poliția națională afgană sau Ministerul de Interne. Exemple de realizări ale EUPOL sunt elaborarea politicilor și a legislației care au legătură cu drepturile omului (de exemplu Codul penal sau Codul de procedură penală) și introducerea formării în materie de cooperare dintre Poliție și Procuratură, care se desfășoară deja integral sub responsabilitatea autorităților afgane.

48

Înființarea Colegiului de personal de poliție este un bun exemplu de aplicare a abordării globale în politica externă a UE (coerență, coordonare și complementaritate).

EUPOL a sprijinit instituțiile de formare din Afganistan care se ocupă cu aspecte cum ar fi elaborarea programelor de formare, dar și gestionarea și organizarea Colegiului de personal de poliție și a Colegiului de gestionare a criminalității l, inclusiv a legăturilor cu politica de resurse umane/organizarea poliției naționale afgane, precum și sprijinul acordat Comandamentului general pentru formare din cadrul statului major al poliției naționale afgane.

Colegiul de personal de poliție și Colegiul de gestionare a criminalității sunt bine ancorate în cadrul structurii Comandamentului general pentru formare și s-au afirmat ca instituții de educație foarte eficace, peste 13 000 de studenți din cadrul poliției naționale afgane absolvind cursurile de formare de la sfârșitul anului 2010.

50

Procesul de evaluare/apreciere al EUPOL s-a îmbunătățit după introducerea așa-numitelor evaluări la jumătatea perioadei (redenumite evaluări trimestriale în urma introducerii planului de operații − OPLAN − revizuit la începutul anului 2015), precum și a evaluărilor lunare, la începutul anului 2014.

52

Misiunea a reușit să mobilizeze/utilizeze consilieri/mentori conform OPLAN și în acord cu omologii săi afgani. Analiza deficitelor de capacități afgane a rezultat din OPLAN (care a fost la rândul său bazat pe discuțiile purtate cu autoritățile afgane).

53

Unul dintre cele mai dificile aspecte este realizarea de progrese tangibile/obținerea unui impact asupra problemelor existente la nivel strategic, cum ar fi dezvoltarea și gestionarea resurselor umane ale poliției naționale afgane sau integrarea drepturilor omului în activitatea poliției naționale afgane (chestiuni care necesită, în general, sprijin prin mentorat/consiliere). Ar putea fi menționați și alți factori externi, cum ar fi procesul de redefinire a priorităților la nivelul părții afgane.

58

Utilizarea celulelor de proiecte este o caracteristică relativ nouă a misiunilor PSAC civile. Din diverse motive, nu există în cadrul tuturor misiunilor celule de proiecte, deși acestea sunt considerate foarte utile pentru atingerea obiectivelor misiunilor PSAC civile. Prin urmare, misiunile PSAC civile aveau puține puncte de reper atunci când au fost înființate primele celule de proiecte în cadrul structurii lor. EUPOL AFG s-a aflat în această situație. Prin urmare, misiunea a trecut printr-un proces de învățare în ceea ce privește gestionarea celulei sale de proiecte. Celula de proiecte are acum o poziție bine definită în cadrul misiunii și se asigură coordonarea cu alte componente ale misiunii, precum și procedurile interne pentru a se garanta că proiectele propuse sunt aliniate pe deplin cu obiectivele misiunii. Proiectele din cadrul celulei de proiecte sunt aprobate de statele membre ale UE (RELEX) în cadrul discuției anuale privind bugetul misiunii.

59

Chiar înainte de introducerea unor proceduri flexibile pentru achizițiile publice, Serviciul Instrumente de Politică Externă a fost de acord cu majoritatea solicitărilor venite din partea misiunii privind utilizarea unor proceduri simplificate de achiziții publice (prin negociere cu un singur ofertant) în cazurile în care procedurile normale de licitație ar eșua din cauza situației dificile de pe piața locală sau pentru achizițiile de bunuri și servicii în regim de urgență.

60

Introducerea utilizării generalizate a procedurilor flexibile a simplificat și a accelerat utilizarea procedurii de negociere cu o singură ofertă, întrucât nu a mai fost nevoie ca misiunea să obțină aprobarea prealabilă din partea Serviciului Instrumente de Politică Externă pentru a utiliza astfel de proceduri.

70

Comisia ar dori să sublinieze faptul că pentru orice intervenție în domeniul sprijinirii poliției afgane care urmează să fie finanțată din ICD ar trebui să se demonstreze că ajutorul îndeplinește integral criteriile formulate de Comitetul de asistență pentru dezvoltare al OCDE și este în conformitate cu Regulamentul privind ICD, care impune anumite restricții cu privire la tipul de activități care să fie finanțate și puse în aplicare.

În contextul politic actual, indicatorii în materie de securitate rămân relevanți în cel mai înalt grad pentru sprijinul pe care îl acordăm poliției naționale afgane în cadrul Instrumentului de cooperare pentru dezvoltare.

Furnizarea de securitate durabilă în Afganistan este în egală măsură responsabilitatea poliției naționale afgane și a armatei naționale afgane. Acest lucru rămâne unul dintre cele mai importante obiective ale cooperării cu UE, la fel ca și contribuțiile la susținerea și dezvoltarea poliției naționale afgane. În plus, aceasta rămâne o condiție prealabilă pentru ca autoritățile afgane să pună un accent mai puternic pe dezvoltarea capacităților polițienești civile.

În ceea ce privește capacitatea îmbunătățită a poliției naționale afgane în calitate de poliție civilă sub control civil (pe durata programului indicativ multianual 2014-2020), în cadrul programului menționat a fost propus un al doilea set distinct de doi indicatori referitori la statisticile privind numărul de femei și de bărbați care lucrează în cadrul Ministerului de Interne și la ponderea costurilor cu securitatea în bugetul național (inclusiv la datele privind salariile).

71

În ceea ce privește modalitățile de punere în aplicare a sprijinului pentru statul de drept și utilizarea fondului fiduciar LOTFA pentru contribuții în cadrul Instrumentului de cooperare pentru dezvoltare, Comisia și SEAE ar dori să sublinieze faptul că, pentru moment, utilizarea Fondului fiduciar al legii și ordinii, administrat de ONU, rămâne opțiunea preferată în cazul în care în cadrul actualului proces de revizuire pot fi convenite îmbunătățirile necesare.

UE acționează în această privință în strânsă colaborare cu întreaga comunitate internațională. În concordanță cu Noul acord privind implicarea în statele fragile, Comisia și SEAE consideră că o abordare pe bază de proiecte este sub nivelul optim în ceea ce privește eficacitatea ajutorului. La timpul potrivit, sprijinul bugetar poate deveni o opțiune care să includă, de asemenea, sprijinul pentru statul de drept, dacă sunt îndeplinite condițiile relevante și dacă riscurile politice și de guvernanță vor permite acest lucru.

72

SEAE și Comisia sunt conștiente de problemele ridicate de Curte în ceea ce privește reducerea dimensiunii misiunii și timpul necesar pentru a pregăti lichidarea activelor și închiderea misiunii și urmăresc îndeaproape procesul de reducere a dimensiunii acesteia Reducerea dimensiunii misiunii este precedată de pregătirea bugetului pentru perioada în care aceasta va avea loc, ceea ce este valabil, de asemenea, pentru faza de lichidare. Deși în acest stadiu nu este prezentat niciun plan formal de reducere a dimensiunii sau de închidere, principalele elemente, în special cele cu un impact financiar, sunt discutate și convenite cu misiunea pe parcursul pregătirii bugetului.

SEAE și Comisia intenționează să elaboreze orientări privind reducerea dimensiunii misiunilor.

73

Misiunile sunt entități abilitate, cărora li se încredințează sarcini prin gestiune indirectă; prin urmare, deși recunoaște că prezentarea respectivă nu reflecta valoarea reală a activelor, Comisia nu solicită misiunilor să raporteze această valoare, ci doar să raporteze echipamentele achiziționate și variația stocurilor.

74

Este în curs de desfășurare transferarea de către misiune și eliminarea vehiculelor blindate excedentare. 13 vehicule blindate vor fi transferate către misiunea PSAC de la Kiev, Ucraina.

Transferul excedentului de vehicule blindate ar putea fi facilitat în viitor dacă rolul depozitului PSAC ar fi extins pentru a include aspectele logistice legate de preluarea, recondiționarea și redistribuirea excedentului de vehicule blindate (și de alte echipamente).

76

Una dintre sarcinile principale ale centrului de servicii comune planificat (cu alte cuvinte ale platformei de sprijin a misiunilor) va fi de elaborarea unui set cuprinzător de norme și orientări.

Concluzii și recomandări

78

Mentoratul, consilierea și formarea reprezintă metode/instrumente pentru punerea în aplicare a unor obiective specifice. În ultima etapă a misiunii EUPOL, evaluarea realizărilor acesteia prin separarea activităților de „formare” de cele de „mentorat/consiliere” nu este cea mai potrivită. De cele mai multe ori, toate aceste instrumente sunt folosite în paralel pentru acordarea de sprijin omologilor locali. În ultimii ani ai misiunii, pentru a oferi acest sprijin au fost utilizate în principal mentoratul și consilierea, formarea (în special formarea directă) fiind folosită într-o mai mică măsură, iar în ultimii ani deloc. Cele mai multe realizări în cadrul liniilor de activitate 1, 2 și 3 pe parcursul ultimilor ani se datorează doar activităților de mentorat și de consiliere ale EUPOL.

Chiar dacă uneori au fost limitate ca dimensiune/domeniu de aplicare, proiectele (puse în aplicare de celula de proiecte a misiunii) au reprezentat catalizatori importanți pentru alte activități ale misiunii.

Recomandarea 1

SEAE acceptă această recomandare. Contribuțiile statelor membre au un impact major asupra punerii în aplicare și a continuității misiunii, întrucât sistemul actual se bazează în principal pe resursele furnizate de statele membre.

În această privință, SEAE consideră că ar putea fi, de asemenea, explorate modalități care să permită o mai mare flexibilitate în materie de anunțare publică a posturilor, în special în ceea ce privește personalul detașat/contractual.

82

Percepția SEAE nu este că statele membre ale UE se așteptau ca EUPOL, în momentul instituirii EUPOL AFG, să reunească toți actorii UE într-un cadru european unic. Cu toate acestea, EUPOL a sprijinit în mod ferm instituirea și funcționarea structurilor de coordonare internaționale, cum ar fi Comitetul internațional de coordonare a poliției.

Recomandarea 2 (a)

SEAE și Comisia acceptă această recomandare. Acest lucru este deja valabil pentru anumite aspecte ale perioadei anterioare plecării în misiune. SEAE analizează în prezent contribuții suplimentare referitoare la acest subiect. Cu toate acestea, este nevoie să fie abordate anumite aspecte juridice și financiare, întrucât costurile de formare înainte de plecarea în misiune pot fi eligibile în temeiul bugetului PESC numai pentru personalul care se numără deja printre membrii misiunii. În caz contrar, statul de origine ar plăti pentru personalul detașat, în timp ce pentru personalul recrutat, dar care încă nu are contract cu misiunea, nu ar exista nicio posibilitate de plată.

Recomandarea 2 (b)

SEAE și Comisia acceptă această recomandare. Acest lucru este deja valabil pentru o parte dintre subiectele respective. Sunt în curs de desfășurare la nivelul SEAE activități suplimentare referitoare la alte subiecte.

În plus, învățămintele desprinse sunt o parte fundamentală a desfășurării operațiunilor conduse de CPCC. Acestea sunt puse la dispoziția altor servicii ale SEAE, a Comisiei și a statelor membre și și-au demonstrat deja valoarea adăugată pentru îmbunătățirea misiunilor.

În ceea ce privește orientările administrative în vigoare, SEAE și Comisia continuă să lucreze zilnic pentru ca acestea să devină mai utile și să răspundă nevoilor concrete ale misiunilor de pe teren.

Centrul de servicii comune planificat (celula de sprijin al misiunii) va stabili, sub supravegherea SEAE și a Comisiei, orientări cuprinzătoare privind finanțarea, contabilitatea și gestionarea activelor.

Recomandarea 2 (c)

SEAE și Comisia acceptă această recomandare.

După finalizarea în 2013 a analizei costuri-beneficii și în urma discuțiilor din cadrul Grupului de lucru RELEX, se așteaptă actualmente o decizie privind crearea unui centru de servicii comune pentru misiunile PSAC civile.

Gestionarea activelor misiunilor aflate în curs de desfășurare ar putea fi facilitată în viitor dacă rolul depozitului PSAC ar fi extins pentru a include aspectele logistice legate de preluarea, recondiționarea și redistribuirea excedentului de echipamente. Funcționarea și rolul depozitului PSAC sunt în curs de revizuire, iar unul dintre scenariile posibile este un rol extins, care ar include gestionarea tuturor aspectelor logistice legate de depozitarea și/sau redistribuirea excedentului de echipamente din misiunile care își reduc dimensiunea sau se închid.

86

În ceea ce privește rezultatele misiunii din cadrul liniei de activitate 3, SEAE consideră că pot fi, de asemenea, observate îmbunătățiri. Îndeplinirea mandatului EUPOL și impactul acestuia pot fi evaluate numai în lumina progreselor afgane în domeniile care fac obiectul mandatului misiunii.

În ceea ce privește evaluarea realizărilor/rezultatelor misiunii pe „tipuri de activitate” („monitorizare, mentorat și consiliere” comparativ cu „formare”), a se vedea răspunsul la punctul 78.

În ceea ce privește proiectele derulate în cadrul celulei de proiecte, deși în primii ani ai mandatului misiunii fuseseră într-adevăr identificate anumite deficiențe, în prezent există mecanisme mai structurate care permit o aliniere mai strictă a proiectelor cu activitățile planificate și cu obiectivele misiunii.

Recomandarea 3 (a)

SEAE acceptă această recomandare.

Deși abordarea de tip formare a formatorilor este adecvată în anumite circumstanțe (pentru a crea o capacitate de formare inițială la nivel local), aceasta trebuie să fie considerată ca fiind doar un element (cel inițial) al abordării necesare pentru sprijinirea autorităților locale în vederea instituirii/profesionalizării propriilor capacități de formare. Numai sprijinul acordat prin acțiuni de consiliere și mentorat referitor la aspecte mai structurale de consolidare a capacităților de formare (de genul celor întreprinse de EUPOL) ar putea avea un eventual impact durabil.

Recomandarea 3 (b)

SEAE acceptă această recomandare.

SEAE consideră că programele elaborate de EUPOL au ținut cont de cultura locală în cea mai mare măsură posibilă. Cu toate acestea, au existat situații în care omologii locali au fost reticenți față de utilizarea unor (aspecte legate de) programe elaborate cu sprijinul misiunii. Aceste (aspecte legate de) programe au fost însă considerate, pe bună dreptate, esențiale din punctul de vedere al misiunii/al UE, întrucât se refereau la valori esențiale ale UE, având legătură cu drepturile omului, corupția etc.

Recomandarea 3 (c)

SEAE acceptă această recomandare. Misiunea realizează în prezent o astfel de evaluare.

Recomandarea 3 (d)

SEAE acceptă această recomandare. Pentru EUPOL, o astfel de evaluare a fost efectuată în cadrul ultimei revizuiri a mandatului misiunii. Jurnalele de mentorat au fost standardizate, mai bine structurate și actualizate de misiune.

Recomandarea 3 (e)

SEAE și Comisia acceptă această recomandare. Vor fi explorate, de asemenea, metode care să permită în mai mare măsură existența unor perioade în care personalul care părăsește locul de muncă să transfere responsabilitățile și cel nou-venit să le preia.

Recomandarea 3 (f)

SEAE acceptă această recomandare. În cazul EUPOL, proiectele desfășurate în cadrul celulei de proiecte sunt deja complet integrate în Planul de punere în aplicare a misiunii, în urma aplicării unei proceduri interne a misiunii mai stricte, de natură să permită coerența cu activitățile operaționale ale misiunii.

Recomandarea 4

SEAE acceptă această recomandare.

SEAE consideră că aspectele legate de durabilitate sunt deja integrate în planificarea operațională a activităților misiunii, în sensul că toate acestea sunt menite să consolideze capacitățile partenerilor locali până la un nivel la care acestea sunt „suficient de bune” pentru a continua să se dezvolte în mod durabil.

Dacă evaluarea realizată de misiune conduce la concluzia că aceste capacități locale nu vor fi suficient de solide și dacă mandatul misiunii se apropie de sfârșit, misiunea, în conformitate cu planul său operațional (OPLAN), conlucrează în mod activ cu alți actori (locali/internaționali) pentru identificarea celor care ar putea oferi sprijin ulterior omologilor locali, în funcție de necesități, bazându-se pe realizările misiunii.

Recomandarea 5 (a)

SEAE și Comisia acceptă această recomandare. Așa cum s-a întâmplat deja în trecut în cazul unor misiuni anterioare, SEAE și Comisia au conlucrat strâns cu EUPOL timp de doi ani, cu alte cuvinte cu mult înainte de încheierea mandatului, pentru a pregăti în modul cel mai adecvat faza de lichidare, ținând seama de provocările și de complexitatea scenariului afgan.

SEAE și Comisia intenționează să elaboreze împreună orientări privind reducerea dimensiunilor misiunilor.

În ceea ce privește închiderea misiunilor, Comisia a emis deja instrucțiuni privind acest subiect.

Recomandarea 5 (b)

SEAE și Comisia acceptă această recomandare. A se vedea, de asemenea, răspunsul la recomandarea 5 litera (a).

QJ-AB-15-007-RO-E  ISSN 1977-5806

În urma evaluării sale cu privire la EUPOL Afganistan, o misiune civilă din cadrul politicii de securitate și apărare comune (PSAC), Curtea a constatat că aceasta fusese parțial eficace în execuția mandatului său. Deși această situație poate fi explicată într-o anumită măsură prin existența unor factori externi, misiunea EUPOL poate fi și ea considerată responsabilă pentru unele deficiențe.

Curtea formulează o serie de recomandări, care se pot aplica nu numai misiunii EUPOL Afganistan, ci și altor misiuni din cadrul PSAC, cu scopul de a ameliora eficacitatea și sustenabilitatea rezultatelor obținute.