EURÓPSKY DVOR AUDÍTOROV

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1

E-mail: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Viac doplňujúcich informácií o Európskej únii je k dispozícii na internete.

Sú dostupné cez server Európa (http://europa.eu).

Luxemburg: Úrad pre vydávanie publikácií Európskej únie, 2015

Print | ISBN 978-92-872-2532-0 | ISSN 1831-0931 | doi:10.2865/03979 | QJ-AB-15-007-SK-C
PDF | ISBN 978-92-872-2529-0 | ISSN 1977-5776 | doi:10.2865/378181 | QJ-AB-15-007-SK-N
EPUB | ISBN 978-92-872-2519-1 | ISSN 1977-5776 | doi:10.2865/049984 | QJ-AB-15-007-SK-E

© Európska únia, 2015

Rozmnožovanie je povolené len so súhlasom autora.

V prípade použitia či reprodukcie obrázku 1 je potrebné žiadať povolenie priamo od držiteľa autorských práv.

AKO ZÍSKAŤ PUBLIKÁCIE EÚ

Bezplatné publikácie:

•jeden kus:
prostredníctvom webovej stránky EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•viac kusov alebo plagátov/máp:
na zastúpeniach Európskej únie (http://ec.europa.eu/represent_sk.htm); v delegáciách,
ktoré sídlia v nečlenských krajinách EÚ (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sk.htm);
kontaktovaním služby Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sk.htm);
na bezplatnom telefónnom čísle 00 800 6 7 8 9 10 11 (v rámci EÚ) (*).

(*)Za poskytnutie informácií sa neplatí, podobne ako za väčšinu hovorov (niektorí mobilní operátori, verejné telefónne automaty alebo hotely si však môžu účtovať poplatok).

Platené publikácie:

•prostredníctvom webovej stránky EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

SK
2015

Č. 07

Osobitná správa

Policajná misia
EÚ v Afganistane:
zmiešané výsledky

(podľa článku 287 ods. 4 druhého pododseku ZFEÚ)

Audítorský tím

V osobitných správach EDA sa predkladajú výsledky vybraných auditov výkonnosti a auditov zhody, ktoré sa týkajú konkrétnych rozpočtových oblastí alebo tematických oblastí riadenia. EDA vyberá a navrhuje tieto audítorské úlohy tak, aby mali maximálny dosah, pričom sa zohľadňujú riziká pre výkonnosť či zhodu, výška súvisiacich príjmov alebo výdavkov, budúci vývoj a politický a verejný záujem.

Tento audit výkonnosti uskutočnila audítorská komora III, ktorej predsedá člen EDA Karel Pinxten a ktorá sa špecializuje na výdavky v oblastiach vonkajších opatrení. Audit sa vykonal pod vedením člena EDA Hansa Gustafa Wessberga, ktorému podporu poskytla Sabine Hiernaux-Fritsch a Fabrice Mercade, vedúci oddelenia, Peter Eklund, vedúci kabinetu pána Wessberga, Nikolaos Zompolas, vedúci audítorského tímu, a Emmanuel-Douglas Hellinakis, atašé kabinetu pána Wessberga.

Zľava doprava: F. Mercade, vedúci oddelenia, člen EDA H. G. Wessberg, S. Hiernaux-Fritsch, vedúca oddelenia, P. Eklund, vedúci kabinetu pána Wessberga, N. Zompolas, vedúci audítorského tímu, a E.-D. Hellinakis, atašé kabinetu pána Wessberga.

Obsah

Glosár a akronymy

Zhrnutie

Úvod

Rozsah auditu a audítorský prístup

Pripomienky

Relevantný mandát, no problematický začiatok

Formovanie misie EUPOL

Ťažkosti pri nasadzovaní misie

Ťažkosti v súvislosti s koordináciou medzinárodných snáh

Úsilie celej EÚ, avšak bez celkového európskeho prístupu

Bez ohľadu na jej snahy mala misia EUPOL obmedzenú možnosť ovplyvniť hlavných aktérov

Podporné funkcie a usmernenie ústredia sa časom zlepšili

Spôsobilosti v súvislosti s plánovaním a predkladaním správ sa zlepšili, pretrvávajú však nedostatky

Usmernenie a podporné funkcie ústredia: nedostatky sa riešia

Vplyv misie EUPOL: úspech na miestnej úrovni, no všeobecné obavy o udržateľnosť

Významnejšie zlepšenia sa dosiahli v dvoch z troch operačných línií

EUPOL bola prevažne úspešná pri činnostiach súvisiacich s odborným vzdelávaním, menej však v oblastiach odborného vedenia a poradenstva; projekty prispeli k cieľom misie len v obmedzenej miere

Podmienky nevyhnutné na udržanie doteraz dosiahnutých výsledkov zatiaľ neboli vytvorené

Odkaz misie EUPOL: čo bude nasledovať po postupnom stiahnutí?

Plánovanie stratégie ukončenia značne pokročilo, je však potrebná ďalšia práca

Likvidácia: je potrebný koordinovaný a štruktúrovaný prístup

Závery a odporúčania

Príloha I | — | Chronologický vývoj misie EUPOL
Príloha II | — | Záväzky a vyplatené prostriedky misie EUPOL podľa rozpočtových období
Príloha III | — | Preskúmané záznamy o aktivitách týkajúcich sa projektov a odborného vedenia v rámci misie EUPOL
Príloha IV | — | Pracoviská misie EUPOL v období rokov 2007 až 2014

Odpovede Komisie a ESVČ

Glosár a akronymy

CIVCOM: Výbor pre civilné aspekty riešenia krízových situácií (Committee for Civilian Aspects of Crisis Management), poradný orgán zriadený Radou, ktorý poskytuje informácie, formuluje odporúčania a poskytuje poradenstvo Politickému a bezpečnostnému výboru (PBV) k civilným otázkam krízového riadenia.

CMPD: Riaditeľstvo pre krízové riadenie a plánovanie (Crisis Management and Planning Directorate), hlavný útvar ESVČ zodpovedný za politické a strategické plánovanie SBOP. Zodpovedá za vykonávanie strategického a predbežného plánovania nových misií SBOP a strategických preskúmaní prebiehajúcich misií SBOP.

Conops: Koncepcia operácií (Concept of Operations), plánovací dokument, v ktorom sa politický zámer prenáša do podoby pokynov a usmernení, pričom sa uvádza, aký typ opatrenia je potrebný na splnenie misie.

CPCC: Útvar pre plánovanie a vedenie civilných operácií (Civilian Planning and Conduct Capacity), útvar ESVČ, ktorý poskytuje podporu veliteľovi civilnej operácie (ktorý je súčasne riaditeľom CPCC) pri vykonávaní jeho úloh v súvislosti s operačným plánovaním a realizáciou misií SBOP.

EGF: Európska žandárska jednotka (European Gendarmerie Force).

ESVČ: Európska služba pre vonkajšiu činnosť.

FPI: Útvar pre nástroje zahraničnej politiky (Foreign Policy Instruments), útvar Komisie, ktorý spadá priamo pod vysokú predstaviteľku Únie pre zahraničné veci a bezpečnostnú politiku. Útvar pre FPI okrem iného spravuje výdavky na opatrenia vykonávané v rámci spoločnej bezpečnostnej a obrannej politiky – vrátane civilných misií SBOP – a nástroja stability.

GPPT: Nemecký policajný projektový tím (German Police Project Team) v Afganistane.

IPCB: Rada medzinárodnej policajnej koordinácie (International Police Coordination Board) v Afganistane.

ISAF: Medzinárodné bezpečnostné podporné sily (International Security Assistance Force), súčasť spoločného medzinárodného úsilia s poverením od Bezpečnostnej rady OSN. Ich úlohou bolo zabezpečiť vhodné podmienky na to, aby afganská vláda mohla vykonávať svoje právomoci v celej krajine.

LOTFA: Trustový fond pre právo a poriadok v Afganistane (Law and Order Trust Fund Afghanistan).

Monitorovanie: Sledovanie a posudzovanie výkonnosti príslušných inštitúcií a jej zamestnancov a predkladanie správ o nej (zdroj: Príručka EUPOL k odbornému vedeniu, apríl 2013).

NATO: Organizácia Severoatlantickej zmluvy (North Atlantic Treaty Organisation).

NTM-A: Výcviková misia NATO v Afganistane (NATO Training Mission – Afghanistan).

Odborné vedenie (mentoring): Štruktúrované poskytovanie poznatkov, pokiaľ možno založené na dôvere a vzájomnom rešpekte medzi inštruktorom a školeným subjektom, s cieľom dosiahnuť individuálne a/alebo organizačné zmeny v súlade so stratégiou a/alebo s plánom formulovaným na rôznych úrovniach – strategickej, operačnej a taktickej (zdroj: Príručka EUPOL k odbornému vedeniu, apríl 2013).

OPLAN: Operačný plán, dokument, v ktorom sa rozpracúvajú operačné detaily potrebné na splnenie cieľov stanovených v Conopse.

OZEÚ: Osobitný zástupca Európskej únie.

PBV: Politický a bezpečnostný výbor. V súlade s článkom 38 Zmluvy o Európskej únii vykonáva PBV pod vedením Rady a vysokého predstaviteľa politickú kontrolu a strategické riadenie operácií krízového riadenia.

Poradenstvo: Krátkodobé poskytovanie poznatkov/podpory určitej skupine, ktorého cieľom je nájsť riešenie špecifických problémov a vytvorenie projektov v danom časovom rámci (zdroj: Príručka EUPOL k odbornému vedeniu, apríl 2013).

PVM: Plán vykonávania misie.

SBOP: Spoločná bezpečnostná a obranná politika. Európska bezpečnostná a obranná politika (EBOP) bola po nadobudnutí účinnosti Lisabonskej zmluvy premenovaná na SBOP.

Tashkeel: Dokument/štruktúra/systém, v ktorých sa uvádzajú podrobnosti týkajúce sa pozícií a úrovní personálu.

Ústredie: Útvary ESVČ a Komisie v Bruseli.

Zhrnutie

I

Po zvrhnutí vlády Talibanu sa Európska únia (EÚ) a jej členské štáty zaviazali podporiť afganskú vládu pri zavádzaní posilneného rámca pre právny štát v krajine. Policajná misia EÚ v Afganistane (EUPOL) je civilná misia vytvorená v roku 2007 v kontexte spoločnej bezpečnostnej a obrannej politiky EÚ (SBOP) a jej cieľom bolo prispieť k zriadeniu udržateľnej a efektívnej civilnej polície pod afganskou správou.

II

Dvor audítorov posudzoval, či EUPOL v Afganistane účinne plnila svoj mandát. Audit bol zameraný na preskúmanie toho, či bola EUPOL dobre naplánovaná a koordinovaná, či dostala primeranú operačnú podporu a usmernenie, či EUPOL prispela k rozvoju afganskej národnej polície a v poslednom rade aj toho, či bolo postupné sťahovanie EUPOL náležite pripravené. Audit sa týkal obdobia od začiatku činnosti EUPOL do konca roka 2014, pričom sa osobitná pozornosť venovala aktivitám po roku 2012.

III

EÚ sa podarilo zriadiť európsku civilnú policajnú misiu v Afganistane v mimoriadne neistých a ťažkých podmienkach. Po neľahkom začiatku získala EUPOL postupne uznanie ostatných aktérov za svoju expertízu a významné prispenie k prebiehajúcej reforme polície.

IV

Dvor audítorov zistil, že EUPOL v Afganistane plnila svoj mandát čiastočne účinne. Významnejšie zlepšenia sa dosiahli v dvoch z troch hlavných operačných línií. Dvor audítorov preskúmal aj výsledky misie EUPOL z hľadiska jednotlivých typov činností a zistil, že EUPOL bola prevažne úspešná pri činnostiach v súvislosti s odborným vzdelávaním, menej však v oblastiach odborného vedenia a poradenstva. Projekty prispeli k cieľom misie len v obmedzenej miere. Čiastočným vysvetlením sú vonkajšie faktory, ostatné nedostatky však možno pripísať samotnej EUPOL.

V

Pokiaľ ide o plánovanie misie EUPOL, rozhodnutiu Rady o jej začatí predchádzala dôkladná analýza potrieb Afganistanu. Pri audite sa zistilo, že ciele misie EUPOL zabezpečujú pridanú hodnotu zameraním na odborné vzdelávanie a poradenstvo v oblasti policajného dohľadu na strategickej úrovni s prepojením na širšiu oblasť právneho štátu prostredníctvom práce iných medzinárodných aktérov. Nasadenie EUPOL bolo však komplikované a trvalo dlhý čas, kým sa v dôsledku zložitých operačných podmienok a logistických problémov a problémov v súvislosti s náborom zamestnancov v rámci misie obsadili pracovné miesta do potrebnej miery.

VI

Pokiaľ ide o koordináciu, EUPOL nedokázala spojiť všetkých európskych aktérov v rámci jedinej európskej štruktúry s cieľom zlepšiť policajný dohľad v Afganistane, posilnila však spoluprácu v teréne s členskými štátmi EÚ a vyvinula skutočnú snahu o podporu medzinárodnej spolupráce.

VII

Pokiaľ ide o podporu a usmernenie zo strany ústredia, Dvor audítorov zistil, že členské štáty EÚ a ESVČ pravidelne prispôsobovali mandát misie EUPOL tak, aby zodpovedal meniacim sa prioritám a situácii na mieste. Správy misie EUPOL spĺňajú základné požiadavky v súvislosti s jej povinnosťou zodpovedať sa, sú však zväčša opisné a nevenuje sa v nich dostatočná pozornosť dosiahnutým výsledkom a pridanej hodnote. Podpora ústredia bola celkovo relevantná a užitočná, usmernenie by však malo byť detailnejšie, aby sa splnili konkrétne operačné potreby misie. V súčasnosti sa pracuje na zlepšení usmernení a na základe nákladov a prínosov sa posudzuje možnosť ďalšej centralizácie určitých funkcií.

VIII

Pokiaľ ide o dosiahnuté výsledky a ich udržateľnosť, EUPOL pomohla afganskej národnej polícii získať dôveru verejnosti tým, že podporila uplatňovanie základných zásad civilného policajného dohľadu. V odvetviach polície a súdnictva sa však naďalej vyskytujú systémové nedostatky. Dlhodobá udržateľnosť výsledkov misie EUPOL a odvetvia afganskej polície vo všeobecnosti je ohrozená, pretože bude do veľkej miery závisieť od ochoty afganských orgánov prevziať vlastnícku zodpovednosť za tieto výsledky, od bezpečnostnej situácie, ako aj od financovania EÚ a ostatných medzinárodných partnerov.

IX

A napokon pokiaľ ide o postupné sťahovanie misie, EUPOL a Európska služba pre vonkajšiu činnosť (ESVČ) vypracovali plán postupného obmedzovania činnosti misie do konca roka 2016, pretrvávajú však obavy v súvislosti s tým, ako môže EÚ nadviazať na úspechy misie EUPOL a či sa z likvidácie aktív misie získa maximálna hodnota.

X

Odporúčania Dvora audítorov sa vzťahujú na misiu EUPOL v Afganistane a súvisia so zriadením, nasadením a všeobecnými aspektmi zlepšovania prípravných opatrení a podporných funkcií budúcich misií SBOP. Zahŕňajú aj praktické opatrenia na zlepšenie účinnosti jednotlivých typov aktivít, opatrenia na zlepšenie udržateľnosti výsledkov misií SBOP a prípravu celkovej stratégie na zmiernenie rizík spojených so znižovaním činnosti a ukončovaním misií a likvidáciou ich aktív.

Úvod

01

Po zvrhnutí vlády Talibanu v roku 2001 sa zástupcovia Afganistanu zúčastnili na rokovaniach OSN v Bonne, ktorých cieľom bolo rozhodnúť o pláne spravovania krajiny. Rokovania vyústili do Bonnskej dohody¹, na základe ktorej bola zriadená dočasná afganská vláda zodpovedná za riadenie krajiny a v ktorej sa požadovalo nasadenie medzinárodných vojenských síl², ktoré by dočasnej vláde pomáhali udržiavať bezpečnosť v Kábule a okolitých oblastiach (pozri prílohu I).

02

Na medzinárodnom zasadnutí darcov na konferencii G8 v Ženeve v apríli 2002³ bol prijatý program reformy najmä na riešenie bezpečnostných problémov vychádzajúci z rámca vedúcich krajín. V tomto rámci bol sektor bezpečnosti rozdelený do piatich pilierov, pričom na dohľad nad jednotlivými piliermi a ich podporu bolo pridelených päť vedúcich krajín. Týmito krajinami boli: Nemecko (zodpovedné za policajný dohľad), Japonsko (odzbrojenie, demilitarizácia a reintegrácia), Taliansko (súdnictvo), Spojené kráľovstvo (boj proti drogám) a Spojené štáty americké (armáda). V tomto kontexte začal v apríli 2002 fungovať úrad pre nemecký policajný projekt. Tento rámec mal zaistiť rozdelenie zaťaženia, neexistoval však mechanizmus, ktorý by zabezpečoval celkový a koordinovaný prístup v súvislosti so snahami medzinárodného spoločenstva o reformu v oblasti bezpečnosti.

03

Do roku 2005 sa prístup vedúcich krajín oslabil a Medzinárodné bezpečnostné podporné sily (ISAF) sa stali de facto lídrom v rámci medzinárodného spoločenstva pre rozvoj odvetvia bezpečnosti v Afganistane. EÚ a jej členské štáty sa v spoločnom vyhlásení⁴ zaviazali podporiť afganskú vládu pri zavádzaní posilneného rámca pre právny štát v krajine (pozri obrázok 1).

Obrázok 1

Mapa Afganistanu

04

Dohoda s Afganistanom (Afghanistan Compact) z roku 2006, prijatá na konferencii, ktorá sa konala v Londýne v januári 2006, poskytla nový rámec pre spoluprácu medzi zvolenou afganskou vládou a medzinárodným spoločenstvom. V tomto kontexte sa na jeseň roku 2006 uskutočnila spoločná hodnotiaca misia EÚ, ktorej cieľom bolo posúdiť potreby Afganistanu v oblasti právneho štátu. V novembri 2006 na ňu nadviazala vyšetrovacia misia, pri ktorej bolo navrhnuté spoločné intervenčné opatrenie založené na strategickom prístupe k vytvoreniu fungujúcej národnej polície s právomocami vzťahujúcimi sa na celú krajinu. Tento návrh podporila aj afganská vláda, ktorá 16. mája 2007 zaslala list, v ktorom EÚ vyzýva na začatie policajnej misie (pozri rámček 1).

Rámček 1

Misie SBOP

Spoločná bezpečnostná a obranná politika (SBOP) umožňuje EÚ zaujať vedúcu pozíciu v oblasti operácií na udržiavanie mieru, predchádzania konfliktom a posilňovania medzinárodnej bezpečnosti. Je súčasťou komplexného prístupu EÚ k zvládaniu konfliktov, v rámci ktorého sa využívajú civilné i vojenské prostriedky.

Existujú dva druhy misií SBOP: civilné misie financované z rozpočtu na spoločnú zahraničnú a bezpečnostnú politiku (SZBP) a vojenské misie financované členskými štátmi. Civilné misie SBOP sa líšia z hľadiska zamerania (polícia, monitorovanie, reforma súdnictva alebo odvetvia bezpečnosti), charakteru (vykonávacie alebo iné ako vykonávacie misie) aj veľkosti.

Ku koncu roka 2014 nasadila EÚ celkovo 32 misií SBOP, z ktorých 16 bolo ukončených a uzavretých a 16 stále prebieha (11 civilných a 5 vojenských misií).

05

30. mája 2007 Rada rozhodla o zriadení policajnej misie EÚ v Afganistane⁵ (EUPOL). EUPOL mala nadviazať na úsilie úradu pre nemecký policajný projekt a pokúsiť sa o harmonizáciu prístupov a snáh rôznych partnerov zainteresovaných na reforme polície. Misia mala za úlohu prispieť k vytvoreniu udržateľných a účinných civilných policajných postupov v rámci afganskej správy, ktoré by zabezpečili primeranú interakciu so širším systémom trestného súdnictva (pozri rámček 2).

Rámček 2

EUPOL

EUPOL začala vykonávať svoju činnosť 15. júna 2007. Ide o civilnú misiu SBOP na podporu reformného úsilia afganskej vlády vybudovať lepšiu civilnú policajnú službu, ktorá pôsobí v medziach právneho štátu a dodržiava ľudské práva.

Veliteľ civilných operácií, ktorý je zároveň riaditeľom útvaru pre plánovanie a vedenie civilných operácií (CPCC), velí misii EUPOL a riadi ju na strategickej úrovni, pričom podlieha kontrole a strategickému vedeniu Politického a bezpečnostného výboru. Veliteľ misie vykonáva operatívnu kontrolu misie EUPOL a zodpovedá za jej každodenné riadenie.

Aktivity misie EUPOL Afganistan vykonávajú hlavne odborníci na oblasť polície a právneho štátu vyslaní z členských štátov EÚ, ako aj zmluvní medzinárodní experti a miestny personál. Misia pracuje prostredníctvom poskytovania odborného vzdelávania a odborného vedenia, ako aj poradenstva a monitorovania vyšších predstaviteľov príslušných afganských inštitúcií (ministerstvo vnútra, afganská národná polícia, ministerstvo spravodlivosti a generálna prokuratúra). Misia tiež zrealizovala niekoľko projektov.

EUPOL Afganistan vykonáva svoj mandát prostredníctvom troch operačných línií:

οoperačná línia 1: pokrok inštitucionálnej reformy ministerstva vnútra;

οoperačná línia 2: profesionalizácia národnej polície;

οoperačná línia 3: prepojenie národnej polície so širším systémom súdnictva.

V čase auditu koncom roka 2014 pôsobila misia EUPOL v Kábule, Herate a Mazar-e Sharife.

06

Celkové náklady misie EUPOL sa v období od mája 2007 do decembra 2014 približovali k 400 mil. EUR. Takmer tretinu z tejto sumy⁶ tvorili náklady týkajúce sa bezpečnosti (pozri prílohu II).

1Dohoda o dočasnom usporiadaní v Afganistane do znovuvytvorenia stálych vládnych inštitúcií, Bonn, 5. decembra 2001.

2V reakcii na to Bezpečnostná rada OSN prijala rezolúciu č. 1386 z 20. decembra 2001, na základe ktorej sa povoľuje vytvorenie medzinárodných bezpečnostných podporných síl. V roku 2011 nasadilo 25 členských štátov EÚ v rámci ISAF približne 33 000 vojakov.

3G8 je názov fóra pre vlády skupiny ôsmich popredných rozvinutých ekonomík (Kanada, Francúzsko, Nemecko, Taliansko, Japonsko, Rusko, Spojené kráľovstvo a Spojené štáty americké) a Európsku komisiu.

4Spoločné vyhlásenie EÚ s názvom Záväzok k novému partnerstvu EÚ a Afganistanu, 16. novembra 2005.

5Jednotná akcia Rady 2007/369/SZBP z 30. mája 2007 o zriadení policajnej misie Európskej únie v Afganistane (EUPOL Afganistan) (Ú. v. EÚ L 139, 31.5.2007, s. 33).

6Táto suma zahŕňa všetky záväzky do konca roka 2014, a tak neobsahuje najnovší vo výške 57,75 mil. EUR na rok 2015 [rozhodnutie Rady 2014/922/SZBP zo 17. decembra 2014, ktorým sa mení rozhodnutie 2010/279/SZBP o policajnej misii Európskej únie v Afganistane (EUPOL Afganistan) a ktorým sa predlžuje jeho účinnosť (Ú. v. EÚ L 363, 18.12.2014, s. 152)]. Rada schválila 10 rozhodnutí o financovaní (a predĺžení platnosti rozhodnutí o financovaní) vzťahujúcich sa na záväzky vo výške 392,4 mil. EUR a zodpovedajúce vyplatené prostriedky vo výške 346,2 mil. EUR. Náklady na zamestnancov (vyslaní zamestnanci, medzinárodní zmluvní zamestnanci a približne 200 miestnych zamestnancov) predstavujú asi 43 % rozpočtu a náklady na bezpečnosť zamestnancov a priestorov tvoria 28 %.

Rozsah auditu a audítorský prístup

07

Dvor audítorov posudzoval, či EUPOL v Afganistane účinne plnila svoj mandát. Audit bol zameraný na zodpovedanie týchto otázok:

a)Bola misia EUPOL dobre naplánovaná a zriadená?

b)Bola misia EUPOL dobre koordinovaná členskými štátmi, inými medzinárodnými partnermi a afganskými orgánmi?

c)Dostala misia EUPOL s ohľadom na jej mandát primeranú operačnú podporu a usmernenie?

d)Prispela misia EUPOL k rozvoju afganskej národnej polície a je pravdepodobné, že výsledky budú udržateľné?

e)Bolo postupné sťahovanie misie EUPOL primerane pripravené?

08

Audit sa vzťahoval na obdobie od začatia činnosti misie EUPOL v roku 2007 do konca roka 2014 a zameriaval sa hlavne na činnosti misie po roku 2012.

09

Vykonával sa v období od júla do decembra 2014. Dvor audítorov zhromažďoval dôkazy na svoje posúdenie rôznymi spôsobmi:

a)analýza dokumentácie a preskúmanie literatúry;

b)kontrola na mieste v Kábule v septembri 2014 s cieľom preskúmať podporné dokumenty, postupy a systémy misie EUPOL a urobiť rozhovory s príslušníkmi národnej polície, so zamestnancami ministerstiev vnútra a spravodlivosti, zamestnancami misie EUPOL (vrátane školiteľov a inštruktorov), s osobitným zástupcom EÚ v Afganistane (OZEÚ), so zamestnancami delegácie EÚ v Kábule, personálom ISAF a NATO, Rady medzinárodnej policajnej koordinácie v Afganistane (IPCB), Rozvojového programu OSN (UNDP) v Kábule a šiestich zastúpení EÚ v Afganistane⁷;

c)rozhovory s kľúčovými zamestnancami útvaru pre plánovanie a vedenie civilných operácií (CPCC), riaditeľstva pre krízové riadenie a plánovanie (CMPD), útvaru pre nástroje zahraničnej politiky (FPI), geografickými referentmi v ESVČ a Komisii; rozhovory sa viedli aj so zástupcami piatich členských štátov⁸ zastúpených vo Výbore pre civilné aspekty riešenia krízových situácií (CIVCOM) a napokon aj so zamestnancami NATO;

d)preskúmanie vzorky šiestich aktivít spojených s monitorovaním, odborným vedením a poradenstvom a 11 projektov naplánovaných a realizovaných v rokoch 2011 až 2014 (pozri prílohu III).

7Zastúpenia (veľvyslanci alebo vedúci misie) Francúzska, Nemecka, Talianska, Holandska, Švédska a Spojeného kráľovstva.

8Zástupcovia Nemecka, Talianska, Holandska a Spojeného kráľovstva, ako aj predseda výboru CIVCOM.

Pripomienky

Relevantný mandát, no problematický začiatok

10

Dvor audítorov preskúmal, či zriadeniu a nasadeniu misie EUPOL predchádzalo komplexné posúdenie afganských potrieb. Rovnako posudzoval, či sa venovala náležitá pozornosť operačným výzvam v súvislosti s nasadením misie.

Fotografia 1

Kancelárie misie EUPOL

Zdroj: EDA.

Formovanie misie EUPOL

11

Rozhodnutiu Rady o vytvorení misie EUPOL predchádzala spoločná hodnotiaca misia EÚ, ktorá medziiným odporučila, aby EÚ zvážila možnosť ďalšieho prispenia k podpore afganskej polície prostredníctvom policajnej misie. Koncom roka 2006 to potvrdila aj následná vyšetrovacia misia⁹, ktorá navrhla, že EÚ by mohla zabezpečiť pridanú hodnotu prispením k civilnej policajnej misii s prepojením na širšiu oblasť právneho štátu.

12

Tieto dve misie uskutočnili dva veľké a rôznorodé tímy expertov v oblastiach policajného dohľadu a právneho štátu. Táto prípravná práca, ktorá viedla k vytvoreniu misie, zabezpečila, aby boli ciele misie EUPOL zosúladené s prioritami stanovenými v dohode s Afganistanom Afghan Compact z roku 2006 a s pilierom bezpečnosti afganskej národnej stratégie rozvoja na obdobie 2008 – 2013. Vzhľadom na situáciu na mieste bola bezpečnosť nevyhnutná na vytvorenie podmienok pre stabilitu, hospodársky rast a zníženie chudoby.

13

Uprednostnil sa prístup, pri ktorom sa malo nadviazať na úspechy úradu pre nemecký policajný projekt (GPPO), ktorý už bol na mieste dobre etablovaný, a to zabezpečením posilnenej a jednotnej európskej prítomnosti v sektore bezpečnosti, a najmä v oblasti civilného policajného dohľadu. Nemecká policajná misia úspešne vyškolila vyššie úrovne hierarchie, a to tým, že namiesto školenia radových členov národnej polície poskytla strategické poradenstvo ministerstvu vnútra a národnej polícii a zlepšila spoluprácu s medzinárodnými aktérmi. Afganci i medzinárodní aktéri privítali misiu EUPOL, pretože predstavovala základný prvok, ktorý doteraz v medzinárodnom úsilí ako celku chýbal.

14

EUPOL však vzhľadom na takmer úplnú neexistenciu fungujúcich policajných síl čelila namáhavej úlohe naplniť svoj mandát. Medzi ďalšie závažné problémy patrila až 80 % negramotnosť policajného zboru, takže mnohí policajní úradníci neboli schopní spracovať dôkazy či čítať a písať správy. Rozšírená korupcia v oblasti presadzovania práva, ako aj v súdnych inštitúciách bola pre plnenie mandátu misie EUPOL výzvou navyše.

Ťažkosti pri nasadzovaní misie

15

EÚ sa podarilo zriadiť civilnú policajnú misiu vo veľmi ťažkých a nepriaznivých podmienkach. Avšak v čase začatia činnosti misie EUPOL v júni 2007, len dva mesiace po prijatí zriaďujúceho rozhodnutia Rady, nebola vzhľadom na zložitý operačný kontext ani zďaleka pripravená: v tom čase mala v Kábule len štyroch zamestnancov, ktorí nemali prístup na internet ani žiadne vozidlá. V skutočnosti tvorili väčšinu zamestnancov misie EUPOL vyslaní príslušníci polície z misií z jednotlivých členských štátov EÚ, ktorým boli narýchlo udelené nové policajné odznaky¹⁰. Len málo z nich dostalo pokyny, ako sa nová „európska“ misia líšila od ich dovtedajších bilaterálnych postupov.

16

Proces nasadzovania misie ďalej komplikovali problémy s vedením, ktoré vážne zasiahli operácie počas prvej fázy: v prvých 18 mesiacoch sa vedúci misie EUPOL zmenil trikrát. Logistické problémy spojené s obstaraním vybavenia či poskytnutím ubytovania pre zamestnancov misie EUPOL boli ďalšími dôležitými praktickými záležitosťami, ktoré operácie ešte viac spomalili.

17

Ďalším faktorom bola neochota členských štátov vyslať zamestnancov do misie sčasti pre zložitý začiatok, ktorému misia EUPOL čelila (pozri tiež bod 25). Podľa plánu mala byť misia v plnej prevádzke a prítomná v Kábule a vo vybraných provinciách do konca marca 2008. To sa však nedosiahlo. Ustanovený plán pracovných miest, pozostávajúci z 200 medzinárodných zamestnancov, bol splnený až vo februári 2009, teda takmer dva roky po začatí intervenčného opatrenia EÚ.

18

Hoci Rada už v roku 2008 uznala, že pôvodný plný počet zamestnancov by sa mal zdvojnásobiť na 400, EUPOL do konca roka 2010 stále nedosiahla hranicu 300 zamestnancov (75 % plánovanej kapacity) a najvyšší počet zamestnancov, 350, docielila až v januári 2012, pričom následne tento počet klesol (pozri obrázok 2).

Obrázok 2

Celkový počet medzinárodných (vyslaných a zmluvných) zamestnancov a vyslaných zamestnancov z členských štátov EÚ v misii EUPOL k 31. decembru jednotlivých rokov v období 2007 až 2014

Zdroj: ESVČ (CPCC).

19

Je niekoľko dôvodov, prečo misia nedosiahla plánovanú kapacitu:

a)EUPOL mala z dôvodu bezpečnostnej situácie v Afganistane ťažkosti nájsť dobrovoľníkov;

b)misii EUPOL pri nábore vyslaných (a v menšej miere i zmluvných) expertov konkurovali iné misie SBOP; z tohto hľadiska sa Afganistan javil ako menej atraktívna možnosť. Misii EUPOL konkurovali aj iné medzinárodné misie, napríklad výcviková misia NATO v Afganistane (NTM-A) či misie OSN;

c)určité pozície vyslaných zamestnancov, napríklad tých, ktoré si vyžadovali znalosti o projektovej analýze a vypracúvaní správ, právnu expertízu či skúsenosti z oblasti právneho štátu, sa ťažko obsadzovali z dôvodu nízkeho počtu záujemcov;

d)vzhľadom na charakter úloh misie EUPOL si niektoré pozície vyžadovali expertov so skúsenosťami s prácou na vnútroštátnych ministerstvách; pozície pre zamestnancov poskytujúcich odborné vedenie pre políciu, vyslaných na ministerstvo vnútra, bolo najzložitejšie obsadiť.

20

EUPOL má mandát podporiť reformu polície na centrálnej, regionálnej a provinciálnej úrovni. Nasadenie v provinciách však bolo problematické hlavne z dôvodu nedostatočnej bezpečnosti, logistických ťažkostí a nedostatku vhodného ubytovania.

21

V tomto kontexte zriadila EUPOL v roku 2008 v provinciách 11 pracovísk¹¹ (pozri prílohu IV) a v roku 2009 zvýšila ich počet na 16. Misia EUPOL nebola schopná rozmiestniť svoje pracoviská vo vybraných provinciách Afganistanu tak, ako plánovala, pretože Spojené štáty americké a Turecko s ňou nepodpísali technické dohody vzťahujúce sa na provincie, v ktorých pôsobili. Väčšina pracovísk navyše nemala dostatočný počet personálu a len dve z nich (v Herate a Mazar-e Sharife) mali trvale viac než 10 zamestnancov. Potvrdilo sa to aj v internom hodnotení ESVČ, ktoré v roku 2011 uskutočnil CPCC¹² a v ktorom sa dospelo k záveru, že nasadzovanie misie v provinciách bolo dovtedy „pomerne slabé a jej dosah nepatrný“. O radikálnom znížení počtu pracovísk misie EUPOL napokon rozhodlo de facto ukončenie činnosti európskych provinčných rekonštrukčných tímov v afganských provinciách. Do roku 2013 sa počet pracovísk mimo Kábulu zredukoval na dve.

Ťažkosti v súvislosti s koordináciou medzinárodných snáh

22

Dvor audítorov preskúmal, či bola misia EUPOL dobre koordinovaná s ostatnými iniciatívami EÚ, inými medzinárodnými partnermi a afganskými orgánmi.

Úsilie celej EÚ, avšak bez celkového európskeho prístupu

23

V správe vyšetrovacej misie sa poznamenáva, že kľúčovým faktorom pre úspech misie bude vytvorenie jednotného rámca pre členské štáty tým, že sa bude presadzovať „európsky“ postoj k reforme polície v Afganistane. Podobne v spoločnej akcii Rady o zriadení misie EUPOL¹³ sa stanovilo, že misia by podľa potreby mala koordinovať, uľahčovať a poskytovať poradenstvo k projektom, ktoré vykonávajú členské štáty a tretie štáty podľa ich zodpovednosti. Ukázalo sa, že to bude problematické, a hlavné príčiny sú tieto:

24

Po prvé koordinácia medzi misiou EUPOL, OZEÚ a delegáciou EÚ bola spočiatku veľmi slabá, hoci sa od roku 2010 v revidovanom mandáte lepšie objasnili ich príslušné úlohy a povinnosti. Bola do neho vložená nová zmienka o zodpovednosti vedúceho misie: vedúci misie „koordinuje činnosť s ostatnými aktérmi EÚ v teréne a […] a OZEÚ poskytuje vedúcemu misie miestne politické usmernenia“. Koordinácia v rámci EÚ sa ešte väčšmi zlepšila po vytvorení ESVČ v roku 2011, čím sa zabezpečil štruktúrovaný koordinačný mechanizmus a vznik pozície zástupcu s dvoma funkciami (OZEÚ a vedúci delegácie EÚ).

25

Druhou výzvou bola skutočnosť, že členské štáty EÚ pokračovali vo svojich individuálnych opatreniach, pričom zároveň prispievali k misii EUPOL vysielaním zamestnancov. Členské štáty mali v Afganistane prioritné aktivity v odvetviach polície, presadzovania práva a právneho štátu. Pripojenie sa k misii EUPOL namiesto pokračovania v bilaterálnom úsilí sa niekedy vnímalo ako strata národného vplyvu a zviditeľnenia na mieste.

26

EUPOL v priebehu času vyvinula v rámci konkrétnych projektov značné snahy o koordináciu svojich aktivít s členskými štátmi EÚ. Príkladom bola úzka spolupráca medzi misiou a nemeckým policajným projektovým tímom (GPPT).

27

Niektoré členské štáty¹⁴ sa zúčastnili aj na paralelných spoločných európskych iniciatívach, ako je napríklad Európska žandárska jednotka (EGF)¹⁵. Členské štáty so „žandárskym“ policajným modelom mali preto viac spoločné s EGF či prístupom NATO NTM-A¹⁶ ako s tým typom civilného policajného dohľadu, o aký sa snažila misia EUPOL. Niektoré členské štáty EÚ počas rozhovorov vyjadrili názor, že „žandársky“ vzdelávací model bol v miestnych afganských podmienkach vhodnejší.

Bez ohľadu na jej snahy mala misia EUPOL obmedzenú možnosť ovplyvniť hlavných aktérov

28

Z hľadiska cieľa misie EUPOL zlepšiť súdržnosť a koordináciu medzinárodných aktérov bola jej obmedzená veľkosť jednou z limitujúcich faktorov, ktoré bránili tomu, aby v tejto oblasti prevzala vedúcu úlohu. V porovnaní s NTM-A pod vedením NATO bola misia EUPOL menej dôležitým aktérom. Pre EUPOL bolo ťažké výrazne ovplyvniť tento dôležitý medzinárodný subjekt.

29

Ďalším nepriaznivým faktorom bola zväčša neúspešná činnosť Rady medzinárodnej policajnej koordinácie v Afganistane (IPCB)¹⁷. Za posledných 13 rokov sa do podpory rozvoja afganskej polície zapojilo vyše 37 rôznych medzinárodných darcov, pričom väčšina z nich prispievala NTM-A, misii EUPOL či obom zároveň. Na zabezpečenie jednotnosti bola v roku 2007 zriadená IPCB, aby pôsobila ako hlavný orgán koordinujúci snahy v súvislosti s políciou. Hoci EUPOL poskytla IPCB značné kapacity a administratívnu podporu, IPCB dosiahla len veľmi obmedzené výsledky z hľadiska presadzovania spolupráce v rámci medzinárodného spoločenstva. Medzinárodní partneri nie sú ochotní podliehať koordinácii a IPCB vnímali ako ambicióznu snahu EÚ o prevzatie vedúcej úlohy v sektore polície. Nedostatočné výsledky IPCB navyše rozhodne súviseli so zle navrhnutými postupmi, ktoré zainteresované strany viac zaťažili bez toho, aby sa dosiahol výrazný kvantifikovateľný účinok.

30

Dvor audítorov zistil, že spolupráca s iniciatívami NATO sa časom postupne zlepšila. Hmatateľné výsledky tejto spolupráce zahŕňajú bezpečnostné opatrenia pre zamestnancov misie EUPOL a dohodu o spoločnom zriadení rady pre odborné vzdelávanie na rozvoj a akreditáciu vzdelávacích osnov pre políciu.

Podporné funkcie a usmernenie ústredia sa časom zlepšili

31

Dvor audítorov preskúmal, či členské štáty EÚ a ESVČ počas operačnej fázy primeraným spôsobom upravili mandát misie EUPOL, či správy misie poskytujú verný obraz o jej výsledkoch a akú podporu a usmernenie dostala.

Spôsobilosti v súvislosti s plánovaním a predkladaním správ sa zlepšili, pretrvávajú však nedostatky

32

Dvor audítorov zistil, že členské štáty EÚ a ESVČ pomerne flexibilne prispôsobovali mandát misie EUPOL tak, aby zodpovedal meniacim sa prioritám a situácii na mieste.

33

Odkedy Rada v roku 2007 schválila prvý operačný plán (OPLAN), kľúčové plánovacie dokumenty boli zrevidované štyrikrát:

a)v roku 2008 bola potrebná revízia v reakcii na nový záväzok Rady zdvojnásobiť (na 400) počet medzinárodných expertov pridelených k misii;

b)v roku 2010 sa revízia vykonala najmä v dôsledku zmenených priorít, o ktorých rozhodol nový afganský minister vnútra, a na základe príslušnej žiadosti predloženej misii EUPOL, čo viedlo k zosúladeniu zamerania misie s prioritami ministerstva¹⁸;

c)hlavným stimulom pre revíziu v roku 2013 bol prísľub medzinárodného spoločenstva podporiť rázne protikorupčné opatrenia a posilniť právny štát. V revízii sa kládol veľký dôraz na profesionalizáciu afganskej polície v súlade s dokumentom s názvom Vízia na desať rokov¹⁹;

d)posledná revízia bola navrhnutá v júli 2014, po prijatí rozhodnutia Rady z 23. júna 2014, s cieľom vypracovať operačné detaily pre postupné sťahovanie misie EUPOL do konca roka 2016.

34

Pokiaľ ide o operačné plánovanie aktivít, misia EUPOL premieta strategické ciele stanovené členskými štátmi EÚ v operačných plánoch (OPLAN) do plánu vykonávania misie (PVM), v ktorom sa na dosiahnutie jednotlivých cieľov definujú konkrétne úlohy, na splnenie úloh medzníky a na dosiahnutie medzníkov objektívne overiteľné ukazovatele.

35

Dvor audítorov zistil, že do roku 2013 každý PVM obsahoval priveľa medzníkov (až 600). Vedeniu misie to znemožňovalo využiť PVM na účinné nasmerovanie misie. Dvor audítorov analyzoval najnovšie PVM (vzťahujúce sa na roky 2013 a 2014) a zistil, že v porovnaní so staršími plánmi došlo k významným zlepšeniam. Medzi ne patrilo hlavne uvádzanie základných informácií o aktivitách, jasnejšie prepojenie cieľov, úloh a medzníkov, ako aj odkazy na podobné aktivity. Ukazovatele výsledkov okrem toho neboli v dostatočnej miere založené na dôkladnom posúdení potrieb ani prepojené s operačnými medzníkmi misie EUPOL. Niektoré ukazovatele boli zamerané skôr na výstupy ako účinky²⁰.

36

Dvor audítorov tiež zaznamenal postupné zlepšovanie správ misie EUPOL z hľadiska správnosti a poskytovania reálneho obrazu. Do konca roka 2014 však misia nevypracovala jednotnú podrobnú monitorovaciu tabuľku, ktorá by umožňovala sledovať medzníky pre súvisiace aktivity, dosiahnutý pokrok a nápravné opatrenia²¹.

Usmernenie a podporné funkcie ústredia: nedostatky sa riešia

37

ESVČ a Komisia²² majú za úlohu vypracúvať usmernenia pre misie SBOP. Tieto usmernenia by mali byť dostatočne vyčerpávajúce a podrobné, aby misiám pomohli pri plnení ich mandátu a zabezpečili, aby zamestnanci, ktorí majú málo predchádzajúcich skúseností s postupmi v misiách, mohli pracovať efektívne.

38

Hoci ESVČ vypracovala asi 50 koncepčných dokumentov a usmernení relevantných pre aktivity misie EUPOL, zamestnanci misie v Kábule vyjadrili obavy, že napriek tomu, že dokumentácia poskytuje základné usmernenie (definície a teoretické aspekty), na praktické účely nie je obzvlášť užitočná. V usmernení k uplatňovaniu porovnávania na základe referenčných hodnôt sa napríklad podrobne nehovorí o tom, ako postupovať v jednotlivých fázach, teda ako vykonať náležité posúdenie potrieb alebo analyzovať situáciu. Okrem toho sa v ňom neuvádzajú príklady ani vzory, ktoré by uľahčili vykonávanie navrhnutej metodiky.

39

Príručka EUPOL k odbornému vedeniu je obzvlášť zaujímavá. Napriek tomu, že odborné vedenie patrí medzi kľúčové aktivity misie EUPOL, misia k nemu musela vypracovať vlastnú príručku. Urobila to však až v apríli 2013 a príručka bola kompiláciou existujúcich koncepcií, metodík a osvedčených postupov prispôsobených reálnym situáciám, s ktorými sa stretávali inštruktori misie EUPOL. Príručku neskôr ESVČ použila na vypracovanie podrobného usmernenia k odbornému vedeniu, ktoré bolo zaslané všetkým misiám SBOP.

40

V dôsledku chýbajúcich štandardizovaných pokynov SBOP musela misia venovať čas vypracovaniu usmernení a postupov namiesto toho, aby sa sústredila na svoje hlavné aktivity. ESVČ v súčasnosti pracuje na náprave týchto nedostatkov.

41

ESVČ a Komisia tiež zvažujú potenciál zvýšenia efektívnosti sústredením podporných funkcií v rámci jediného spoločného strediska služieb. V súčasnosti tiež rozvíja myšlienku vytvoriť centralizované a integrované informačné systémy riadenia v oblastiach ľudských zdrojov, IT a logistiky, ktoré by zahŕňali všetky misie SBOP. Takisto sa majú prijať rozhodnutia o začlenení skladu pre misie civilného krízového riadenia, zriadeného v roku 2012²³, do tohto systému. Vzniká tak potenciál zlepšiť hospodárenie s majetkom súčasných civilných misií.

Vplyv misie EUPOL: úspech na miestnej úrovni, no všeobecné obavy o udržateľnosť

42

Dvor audítorov preskúmal, či EUPOL prispela k pokroku, ktorý dosiahla národná polícia, ministerstvo vnútra a vybrané inštitúcie trestného súdnictva v súvislosti s jednotlivými operačnými líniami, či aktivity v rámci monitorovania, odborného vedenia, odborného vzdelávania a poradenstva viedli k plánovaným výsledkom²⁴, ako aj to, do akej miery budú tieto výsledky udržateľné.

Významnejšie zlepšenia sa dosiahli v dvoch z troch operačných línií

43

Významnejšie zlepšenia sa dosiahli v prvých dvoch z troch operačných línií misie EUPOL. Pokiaľ ide o operačnú líniu 1 (pokrok inštitucionálnej reformy ministerstva vnútra), národná polícia urobila dôležité kroky na rozvoj civilného policajného dohľadu, stále je však veľmi militaristickou organizáciou. Napriek tomu, že ministerstvo vnútra vydalo mnoho interných politických vyhlásení, celoštátne sa doteraz implementovalo len niekoľko z nich. Zriadilo a udržiava elektronickú databázu na riadenie svojich rozsiahlych ľudských zdrojov (Tashkeel), na plné využitie tohto nástroja má však obmedzenú kapacitu a flexibilita plánovania nasadzovania by sa dala ešte zlepšiť. Je nedostatok kvalifikovaných úradníkov s relevantnými administratívnymi skúsenosťami. Napriek podpore misie EUPOL sa na ministerstve vnútra nedávno vynorili obavy v súvislosti s rodovou rovnosťou a ľudskými právami. Ženy napríklad stále tvoria len 2 % príslušníkov národnej polície. Korupcia na ministerstve a v rámci polície je naďalej vážnym problémom a negatívne vplýva na dôveru verejnosti.

44

Pokiaľ ide o operačnú líniu 2 (profesionalizácia národnej polície), na základnej úrovni sa v niektorých oblastiach zaviedla koncepcia komunitného policajného dohľadu, zameraná na vytváranie väzieb a úzku spoluprácu polície s občanmi, a táto koncepcia sa vo všeobecnosti považuje za žiadaný model budúcej policajnej práce v Afganistane. Policajný prístup založený na spravodajských informáciách sa tiež akceptuje ako účinný nástroj na profesionalizáciu polície, neuplatňuje sa však v celej krajine. Z preskúmania údajov o trestných činoch vyplýva, že vyšetrovatelia afganskej kriminálnej polície majú obmedzené kapacity na vyšetrovanie a odhaľovanie zločinov. Technické kapacity a riadiace schopnosti v rámci útvaru pre vyšetrovanie trestných činov stále nie sú dostatočne rozvinuté, pretože nedochádza k výmene informácií a záznamy o odbornom vzdelávaní nie sú dostatočné. Vzťah medzi príslušníkmi polície a prokurátormi je často slabý a neefektívny. Medzinárodné spoločenstvo podnecuje a podporuje národnú políciu a generálneho prokurátora, aby spolupracovali inštitucionálne i operačne. Celkovo sa spolupráca zlepšila, no počet prípadov, ktoré polícia postupuje generálnemu prokurátorovi, je stále nízky. Polícia preukázala, že je schopná profesionálnym spôsobom vykonávať rozsiahle operácie (zaistenie bezpečnosti lokalít, v ktorých sa konali nedávne voľby, bolo veľkým úspechom), je však potrebná ďalšia pomoc pri každodennej policajnej práci, najmä pokiaľ ide o efektívnosť reakcie. Existencia telefonických centier národnej polície prepojených s operačnými centrami sa vo všeobecnosti považuje za dôležitý medzník zlepšovania policajného velenia a kontroly. A napokon vzdelávacie kapacity sa hodnotia ako účinné, v tejto oblasti však pretrvávajú mnohé výzvy vrátane vytvorenia špecializovaných centier excelentnosti z policajných akadémií, ktoré nedávno prešli pod afganskú správu.

45

V súvislosti s operačnou líniou 3 (prepojenie reformy národnej polície s reformou súdnictva) mala misia EUPOL najväčšie ťažkosti vykázať výsledky. Treba však pri tom zohľadniť obmedzenú podporu zo strany medzinárodného spoločenstva. Hoci sa celková kapacita ministerstva spravodlivosti a generálnej prokuratúry zvýšila, ich inštitucionálnemu rozvoju bráni bezpečnostná situácia a útoky povstalcov²⁵, chýbajúca odbornosť, nedostatočne vyškolení prokurátori a korupcia. Spolupráca medzi políciou a prokurátormi je stále obmedzená a na inštitucionálnej a individuálnej úrovni existuje mnoho výzev a medzier, najmä pokiaľ ide o trestné stíhanie vysokopostavených úradníkov v súvislosti s korupciou. V Afganistane je ešte stále zložité chrániť a presadzovať práva obžalovaných a podozrivých osôb. V súvislosti s tvorbou, prijímaním a presadzovaním trestnoprávnych predpisov sa dosiahol určitý pokrok, zatiaľ však neboli splnené základné medzinárodné požiadavky v oblastiach právneho štátu, boja proti korupcii a ľudských práv.

EUPOL bola prevažne úspešná pri činnostiach súvisiacich s odborným vzdelávaním, menej však v oblastiach odborného vedenia a poradenstva; projekty prispeli k cieľom misie len v obmedzenej miere

46

Príspevok misie EUPOL k vzdelávaniu polície mal viaceré podoby. Vytvorila prístup k „školeniu školiteľov“, zorganizovala vzdelávacie kurzy pre národnú políciu a zároveň vykonávala mentorovanie vedenia afganského ministerstva vnútra a národnej polície o otázkach odborného vzdelávania. A napokon iniciovala vytvorenie policajnej akadémie, trvalého špeciálne vybudovaného školiaceho zariadenia, a vypracovala vzdelávacie osnovy²⁶.

47

Do konca roka 2008 začala EUPOL intenzívnejšie rozvíjať komponent vzdelávania na to, čo sa malo stať základom jej činnosti. Ku koncu roka 2014 vytvorila a zorganizovala asi 1 400 vzdelávacích kurzov približne pre 31 000 účastníkov školení. Dvor audítorov pri svojej návšteve v Kábule získal dôkazy o tom, že aktivity misie EUPOL súvisiace so vzdelávaním prispeli k profesionalizácii národnej polície. Kurzy boli relevantné a vypĺňali medzery vo vzdelávaní. Zameraním na vyššie postavených príslušníkov polície, na ktorých sa nevzťahovali iniciatívy ostatných medzinárodných subjektov, zabezpečila EUPOL skutočnú pridanú hodnotu EÚ prostredníctvom včlenenia prvkov civilného policajného dohľadu do vzdelávania veliteľov národnej polície. Prístup k „školeniu školiteľov“ okrem toho podporil afganskú vlastnícku zodpovednosť a zlepšil udržateľnosť vzdelávacích aktivít.

48

Zriadenie policajnej akadémie predstavovalo medzník pri prevádzaní systému vzdelávania polície pod afganskú správu. V roku 2010 EUPOL iniciovala v koordinácii s NTM-A a GPPT diskusie s ministerstvom vnútra o koncepcii policajnej akadémie. Všetky zúčastnené strany sa zhodli, že by sa mala zriadiť policajná akadémia, ktorá by predstavovala platformu pre poskytovanie ďalšieho vzdelávania príslušníkom polície na strategickej, operačnej a taktickej úrovni. V auguste 2010 EÚ po vypracovaní štúdie uskutočniteľnosti navrhla koordinovaný postup, v rámci ktorého: a) by misia EUPOL v súlade so svojím mandátom vypracovala vzdelávacie osnovy a kurzy pre novú policajnú akadémiu a b) delegácia EÚ a útvar pre FPI by v súlade s nariadením o nástroji stability²⁷ financovali školiace zariadenia a zabezpečili projektové riadenie. Projekt sa vykonal bez odkladu a policajná akadémia bola dokončená v januári 2014 pri konečných nákladoch vo výške 7,3 mil. EUR.

Fotografia 2

EUPOL a afganská polícia

Zdroj: EUPOL.

49

Pokiaľ ide o vzdelávacie osnovy, školitelia národnej polície boli odhodlaní pracovať s tými, ktoré existovali v tom čase, a ďalej ich rozvíjať. Niektorí školitelia však zdôraznili potrebu osnov, ktoré sú viac prispôsobené afganskému kontextu a zahŕňajú témy, akým je islamské právo a miestne zvyky, s praktickými príkladmi z každodenného života v Afganistane. Niektorí školitelia tiež priznali, že vynechali určité témy, ako je korupcia, ľudské práva či rodová rovnosť, ktoré charakterizovali ako „zbytočné“ alebo „citlivé“.

50

EUPOL nevykonala komplexné hodnotenie výsledkov dosiahnutých prostredníctvom aktivít v rámci odborného vedenia a poradenstva. Pri audite sa však našli dôkazy, že odborné vedenie a poradenstvo misie EUPOL prispeli k zlepšeniu odborných zručností jednotlivcov zamestnaných v príslušných afganských inštitúciách (národná polícia, ministerstvo vnútra a ministerstvo spravodlivosti). Zistilo sa, že okrem niekoľkých výnimiek bolo obsadzovanie pozícií misiou EUPOL v rámci afganských ministerstiev a v národnej polícii v súlade s jej mandátom a relevantné.

51

V rámčeku 3 sa uvádzajú príklady typických aktivít misie EUPOL súvisiacich s odborným vedením, poradenstvom a monitorovaním.

Rámček 3

Príklady aktivít súvisiacich s odborným vedením, poradenstvom a monitorovaním

Príklad 1 – Poradenstvo misie EUPOL na ministerstve spravodlivosti

V súvislosti s operačnou líniou 3 (prepojenie národnej polície so širším systémom súdnictva) poskytoval expert misie EUPOL podporu vedúcemu odboru trestného práva v rámci legislatívneho útvaru afganského ministerstva spravodlivosti s cieľom zlepšiť kapacity a dosiahnuť výsledky v týchto oblastiach:

οvypracúvanie legislatívnych návrhov;

οpodpora úlohy školeného subjektu na sekretariáte pre boj proti trestným činom únosu a obchodovania s ľuďmi;

οanalýza potrieb útvaru školeného subjektu a organizovanie školení a seminárov;

οprezentácie o medzinárodných právnych predpisoch a komparatívnych štúdiách so zahraničnými právnymi systémami.

Príklad 2 – Odborné vedenie misie EUPOL v policajnej akadémii

Vedeniu policajnej akadémie, ktoré vytvára a poskytuje odborné vzdelávanie pre afganskú národnú políciu, stále výrazne chýbajú manažérske schopnosti. V čase auditu Dvora audítorov zamestnanec misie EUPOL poskytoval poradenstvo a odborné vedenie veliteľovi policajnej akadémie s cieľom zlepšiť strategické riadiace a plánovacie spôsobilosti.

52

Vyskytovali sa však aj významné nedostatky. Výber pozícií na odborné vedenie nebol riadne zdokumentovaný v záznamoch o odbornom vedení. V žiadnom zo šiestich preskúmaných záznamov sa pri audite nenašlo podrobné vysvetlenie s argumentmi pre výber daného školeného subjektu. Preto je ťažké s určitosťou potvrdiť, že EUPOL vybrala pre svoje odborné vedenie, monitorovanie a poradenstvo najrelevantnejšie pozície. Okrem toho sa nevypracovala analýza vnímanej medzery v afganských kapacitách a následne ani plán na riešenie konkrétnych nedostatkov.

53

Dosahovanie hmatateľných výsledkov odborného vedenia a poradenstva je komplexný a zdĺhavý proces, ktorý ovplyvňujú aj vonkajšie faktory, napríklad zložitá bezpečnostná situácia, vysoká fluktuácia afganských úradníkov a striedanie inštruktorov misie EUPOL²⁸ (pozri rámček 4).

54

Napriek pravidelnej rotácii inštruktorov misie, EUPOL doteraz nezaviedla jasné a jednotné systematické postupy odovzdávania funkcie, aby sa zabezpečilo plynulé pokračovanie činnosti a vyhlo sa prerušeniu a odchýleniu, ktoré by ohrozili vzťah medzi inštruktorom a školeným subjektom. Dvor audítorov zistil, že spôsob odovzdávania funkcie vo veľkej miere závisel od konkrétneho inštruktora a často ho komplikoval neskorý príchod nového inštruktora a nejednotnosť postupov.

Rámček 4

Typické výzvy, ktorým čelili poradcovia misie EUPOL

Príklad 1 – striedanie štátnych zamestnancov

Jedným z hlavných cieľov misie EUPOL je podporiť afganské snahy o zlepšenie techník a postupov vyšetrovania trestnej činnosti. Audítori Dvora audítorov však zistili, že trvalé úsilie vážne ohrozuje vysoká fluktuácia zamestnancov útvaru ministerstva vnútra pre vyšetrovanie trestných činov. V čase auditu bolo 15 zamestnancov ministerstva vnútra vyškolených misiou EUPOL rýchlo po sebe nahradených z rôznych dôvodov vrátane politicky motivovaného presunu zamestnancov.

Ďalším príkladom je odborné vedenie poskytnuté štvrtému kábulskému policajnému obvodu v rámci projektu Phoenix, jedného z hlavných iniciatív misie EUPOL zameraných na akceptáciu zásad a postupov civilného policajného dohľadu zo strany afganských úradníkov. V tomto policajnom obvode bol veliaci dôstojník za 1,5 roka nahradený päťkrát.

Príklad 2 – zachovávanie tém odborného vedenia a poradenstva v súlade s cieľmi misie

Pri audite sa potvrdilo, že inštruktori misie EUPOL mali problém udržať hodiny odborného vedenia v súlade s cieľmi PVM. Hoci boli ciele v jednotlivých plánoch odborného vedenia primerane stanovené, hodiny sa často odkláňali od témy z dôvodu pracovnej záťaže školenej osoby, osobných problémov, žiadostí o služby, sťažností na rôzne záležitosti alebo jednoducho z dôvodu nezáujmu či nedostatku času.

55

Podrobné zaznamenávanie hodín odborného vedenia je jeden z hlavných nástrojov na zabezpečenie zodpovednosti a meranie účinnosti aktivít spojených s monitorovaním, odborným vedením a poradenstvom. Pri audite sa zistilo, že inštruktori misie EUPOL viedli záznamy systematicky, nie však jednotným spôsobom. Štruktúra záznamov okrem toho nebola prepojená s časovými medzníkmi, ktoré by umožňovali skutočné meranie pokroku.

56

V tejto súvislosti by správne uplatňovanie ustanovení príručky EUPOL k odbornému vedeniu prijatej v apríli 2013 zaistilo vyššiu transparentnosť, zodpovednosť a jednotnosť. V čase auditu však bolo priskoro na to, aby sa prejavil akýkoľvek skutočný pokrok v súvislosti s posúdeniami potrieb a výberom školených subjektov, so správami o pokroku, s monitorovaním, odovzdávaním funkcií či hodnoteniami.

57

EUPOL realizovala projekty, ktoré sa týkali malých zákaziek na dodávky a renovácie, ako aj konferencií a seminárov. Dvor audítorov zistil, že hoci väčšina preskúmaných projektov vo všeobecnosti zodpovedala mandátu misie a bola preň prínosná, bolo bežné, že jednotliví inštruktori misie EUPOL navrhovali projekty v konkrétnej oblasti záujmu bez toho, aby uplatnili prístup založený na systematickom posudzovaní potrieb.

58

Jednotlivé projekty však prispeli k cieľom misie len v malej miere. EUPOL nevenovala pri navrhovaní projektov dostatočnú pozornosť potrebe komplexného prístupu, v rámci ktorého by projekty prispeli k dosahovaniu cieľov misie prostredníctvom pevného prepojenia na jednotlivé medzníky v PVM. EUPOL navyše nevytvárala projekty na základe logického rámca, ktorý by uľahčil identifikáciu zámerov, cieľov, aktivít, výstupov, účinkov a dosahu (pozri rámček 5).

Rámček 5

Príklady aktivít v rámci projektov

Príklad 1

Na riešenie problému častého porušovania práv detí a zlého zaobchádzania zo strany národnej polície iniciovala misia EUPOL výrobu vzdelávacieho balíka o právach detí a policajnej činnosti, ktorý pozostával z brožúry a náučného videa. Cieľom balíka bolo začleniť do odborného vzdelávania zamestnancov národnej polície v celej krajine základné zásady ľudských práv s praktickými príkladmi ohľadu na deti a ich ochrany. Brožúra bola vydaná v daríjčine a paštčine (90 000 kópií) a v angličtine a daríjčine (10 000 kópií). Základom hodinového videa boli štyri príbehy odohrávajúce sa v Afganistane. Celkové náklady predstavovali 100 000 EUR.

Príklad 2

V januári 2014 misia EUPOL zorganizovala konferenciu a semináre na tému policajného prístupu založeného na spravodajských informáciách. Iniciatíva bola zameraná na vedúcich pracovníkov okresných policajných úradov v Kábule. Vybrané témy mali zvýšiť povedomie o policajných stratégiách založených na spravodajských informáciách a zaviesť ich do každodennej policajnej praxe. Na túto aktivitu sa vyčlenil rozpočet vo výške 12 000 EUR.

59

Realizáciu projektov negatívne ovplyvňovali vnútorné faktory, konkrétne fragmentácia, zdĺhavé postupy verejného obstarávania, chýbajúca expertíza v oblasti projektového riadenia, nepresné technické špecifikácie a časté striedanie zamestnancov misie EUPOL. Vonkajšie faktory, napríklad nespoľahlivosť zmluvných dodávateľov, premenlivé trhové podmienky a nestabilné podmienky na mieste a bezpečnostná situácia, tiež výrazne znižovali účinnosť projektov. V dôsledku toho bola v období 2011 až 2014 miera plnenia rozpočtu nízka (približne 43 %) a mnohé výberové konania boli zrušené z dôvodu nepresných technických špecifikácií. EUPOL realizovala ročne v priemere 45 projektov, pričom rozpočet na každý z nich predstavoval približne 40 000 EUR. CPCC a EUPOL nedávno preskúmali niekoľko projektov, z ktorých vyvodili ponaučenia vedúce k zlepšeniam metodiky²⁹.

60

Na zjednodušenie verejného obstarávania schválil útvar pre FPI uplatňovanie flexibilných postupov od 29. januára 2013. Toto opatrenie umožnilo, aby sa rokovacie konanie s jediným uchádzačom stalo normou³⁰. Táto zmena spôsobila výrazné zvýšenie podielu tých postupov, ktoré vyústili do uzavretia zmluvy, zo 61 % v roku 2012 na 74 % v roku 2013. Z analýzy štatistických údajov o verejnom obstarávaní však vyplýva, že podiel zrušených konaní zostáva stabilný na úrovni 24 %, a to najmä v dôsledku prípadov, keď neboli predložené žiadne ponuky, sumy v ponukách prekračovali rozpočet alebo ponuky z technického hľadiska nezodpovedali požiadavkám.

Podmienky nevyhnutné na udržanie doteraz dosiahnutých výsledkov zatiaľ neboli vytvorené

61

Národná polícia urobila v období, na ktoré sa vzťahuje tento audit, viditeľný pokrok. Časť tohto pokroku sa dá nepochybne pripísať misii EUPOL ako dôležitému medzinárodnému prispievateľovi na mieste. Avšak podľa strategického preskúmania ESVČ³¹ sa v sektoroch polície a súdnictva stále vyskytujú systémové nedostatky vrátane nedostatočného inštitucionálneho rozvoja, čiastočne neúčinného právneho rámca a obmedzených spôsobilostí jednotlivých zamestnancov. Politický vplyv, korupcia a nevyhnutnosť sústrediť policajnú činnosť na boj proti povstalcom s cieľom riešiť celkovú zlú bezpečnostnú situáciu bránia ďalšiemu inštitucionálnemu rozvoju sektora trestného súdnictva ako celku. To môže ovplyvniť udržateľnosť pokroku dosiahnutého doteraz.

62

Rozpočet Afganistanu na rok 2014 predstavoval približne 7,6 mld. USD, pričom sa očakávalo, že 4,8 mld. USD, teda asi 60 % z celkovej sumy, poskytnú darcovia vo forme grantov. Schválený počet členov afganskej armády a polície je 352 000. S cieľom znížiť náklady na udržanie týchto síl NATO plánuje obmedziť ich počet do roku 2017 na 228 500 pod podmienkou, že to bude dovoľovať bezpečnostná situácia. Analytici³² sa však domnievajú, že „v bezpečnostných podmienkach, ktoré budú pravdepodobne prevládať v rokoch 2015 – 2018 si bude afganská armáda a polícia vyžadovať celkové bezpečnostné sily v počte 373 000 členov“.

63

Podľa ESVČ³³ 86 % rozpočtu ministerstva vnútra a národnej polície zabezpečujú medzinárodní darcovia, čo spôsobuje, že udržateľnosť celého sektora polície v značnej miere závisí od podpory medzinárodného spoločenstva.

64

Možno očakávať, že vzdelávacie aktivity budú v strednodobom výhľade udržateľné za predpokladu, že sa výrazne nezhoršia miestne podmienky. EUPOL vyvinula vážne snahy o postupné zainteresovanie afganského vedenia na rozvoji vzdelávacích kurzov a riadení policajných akadémií. V dôsledku toho afganské orgány z veľkej časti prebrali zodpovednosť za plánovanie a vykonávanie odborného vzdelávania a za nadväzné opatrenia k nemu, hoci sa misia EUPOL ešte stále zúčastňuje na monitorovaní odborného vzdelávania poskytovaného v policajných akadémiách. Napriek tomu udržateľnosť odborného vzdelávania závisí predovšetkým od ďalšieho rozvoja skutočnej vlastníckej zodpovednosti afganských orgánov. Pri audite sa zistilo, že ak sa neposilní administratívna kapacita a finančná nezávislosť policajných akadémií, dlhodobá udržateľnosť ich aktivít bude ohrozená. Napriek tomu, že ministerstvo vnútra podpísalo memorandum o porozumení, v ktorom sa zaviazalo znášať náklady na prevádzkovanie dvoch policajných akadémií³⁴, nie je ochotné na ne prideliť dostatočné zdroje, čo sťažuje zvládanie potrebných nákladov na logistiku a prevádzku.

65

Udržateľnosť účinkov aktivít a projektov týkajúcich sa odborného vedenia tiež značne závisí od afganskej vlastníckej zodpovednosti, vytvorenia súčinnosti medzi rôznymi aktivitami a nakoniec aj od nadväzných a hodnotiacich snáh. Pri audite sa zistilo, že tieto aspekty neboli v plánoch odborného vedenia dostatočne zohľadnené a neriešili sa systematicky v počiatočných fázach plánovania aktivít.

Odkaz misie EUPOL: čo bude nasledovať po postupnom stiahnutí?

66

Dvor audítorov preskúmal, či ESVČ a Komisia primerane pripravili postupné sťahovanie misie EUPOL podľa komplexného plánu, v ktorom sa v prvom rade zohľadňuje celková stratégia EÚ a ostatných aktérov/darcov a v druhom rade riešia otázky v súvislosti s likvidáciou aktív.

Plánovanie stratégie ukončenia značne pokročilo, je však potrebná ďalšia práca

67

V júni 2013 ESVČ a Komisia vypracovali spoločný pracovný dokument³⁵, v ktorom predstavili aktivity EÚ a zostávajúce súvisiace výzvy, ako aj niekoľko možností, ktoré by sa mali zohľadniť v súvislosti s podporou EÚ po roku 2014. V decembri 2013 ESVČ vydala strategické preskúmanie³⁶, ktoré bolo v podstate zhrnutím sebahodnotenia misie EUPOL z novembra 2013³⁷. Misia vyhodnotila, že do roku 2014 možno očakávať, že priemerná miera plnenia objektívne overiteľných ukazovateľov bude dosahovať 60 %³⁸. Pokiaľ ide o pokrok, ktorý urobila národná polícia, v hodnotení sa dospelo k záveru, že niektoré úlohy vykonávané v rámci troch operačných línií misie EUPOL by sa mohli previesť na afganské orgány (konkrétne vzdelávacie aktivity), no väčšinu by mali prevziať alebo na ne nadviazať orgány EÚ a iní aktéri.

68

V júni 2014 sa Rada rozhodla³⁹ predĺžiť mandát misie EUPOL do konca roka 2016. Zopakovala tiež odhodlanie EÚ dodržiavať komplexný prístup vrátane plánu vykonávania, podľa ktorého majú postupovať inštitúcie EÚ, ako aj členské štáty.

69

V tomto kontexte vedúci delegácie EÚ v Kábule (tiež osobitný zástupca EÚ v Afganistane) a vedúci misie EUPOL predložili 23. júna 2014 spoločný dokument⁴⁰ o posilnení úradu osobitného zástupcu EÚ s cieľom nadviazať na výsledky misie EUPOL v oblastiach súdnictva a právneho štátu. V dokumente sa vymedzovali oblasti, v ktorých by sa mohol úrad osobitného zástupcu EÚ angažovať po skončení mandátu misie EUPOL. Hlavným návrhom bolo vymenovanie niekoľkých medzinárodných a národných expertov do úradu, pričom ich úlohy by sa obmedzovali na úroveň strategického/politického dialógu.

70

ESVČ a Komisia súčasne vo viacročnom indikatívnom programe na obdobie rokov 2014 – 2020 predložili návrh, aby sa oblasť policajného dohľadu a právneho štátu stala jednou zo štyroch prioritných sektorov. Audit poukázal v súvislosti s týmto plánovacím dokumentom na dva hlavné problémy. Po prvé, hoci sa vo viacročnom indikatívnom programe oprávnene uvádza, že „… EÚ môže v tomto sektore nadviazať na základy vybudované misiou SBOP (EUPOL)…“, navrhované ukazovatele výsledkov nesúvisia s účinkami, ktoré EUPOL dosiahla v oblasti civilného policajného dohľadu, ale vplývajú na ne skôr vonkajšie faktory (napríklad bezpečnostná situácia a vojenský konflikt). Napríklad ukazovateľ „počet úmrtí počas ozbrojeného konfliktu – civilné obete“ je veľmi všeobecný spôsob merania očakávaného výsledku posilnenia „kapacity afganskej polície na zachovanie bezpečnosti v Afganistane“. Dalo by sa argumentovať, že k úmrtiam dochádza pri ozbrojenom konflikte každý deň hlavne v dôsledku vojenských operácií, ktoré môžu v budúcnosti v Afganistane pokračovať, a nie sú reálnym ukazovateľom kapacity národnej polície na vykonávanie policajného dohľadu.

71

Po druhé alternatívne možnosti ESVČ na financovanie rozvojovej pomoci pre Afganistan v nadchádzajúcom období sú v zásade obmedzené. Na jednej strane využívanie nástroja podpory rozpočtu neprichádza v súčasnosti v prípade Afganistanu do úvahy. Na druhej strane však ESVČ považuje prístup založený na projektoch za neoptimálny z dôvodov problematického nachádzania príjemcov a značnej administratívnej záťaže spojenej s riadením projektov. ESVČ preto plánuje využívať v Afganistane trustové fondy, predovšetkým fond LOFTA⁴¹, ako prednostný nástroj v oblasti právneho štátu. S používaním fondu LOFTA ako hlavného nástroja na financovanie sektora právneho štátu v Afganistane by sa spájali dve nevýhody, ktoré treba zohľadniť: a) fond LOTFA v minulosti ostro kritizovali za zlé hospodárenie s finančnými prostriedkami a netransparentnosť všetci zainteresovaní darcovia vrátane EÚ, ktorá rozhodla o dočasnom pozastavení platieb do fondu, a b) fond LOFTA má veľmi malé skúsenosti s budovaním kapacít v tomto sektore. Napriek tomu, že v roku 2011 fáza IV fondu LOFTA zahŕňala pilier týkajúci sa rozvoja kapacít civilného policajného dohľadu, počas jeho trvania sa tento trustový fond využíval takmer výhradne ako mechanizmus na vyplácanie miezd. Napríklad v roku 2013 sa z rozpočtu vo výške 524 mil. USD použila na platy polície suma 506 mil. USD. V súvislosti s budovaním kapacít a inými projektmi bolo v skutočnosti viazaných menej než 3,5 %. Aj v prípade, že by sa v budúcnosti zvýšil podiel rozpočtu fondu LOFTA vyčlenený na budovanie kapacít, fond je štruktúrovaný tak, aby pokrýval skôr prevádzkové náklady národnej polície ako budovanie kapacít.

Likvidácia: je potrebný koordinovaný a štruktúrovaný prístup

72

ESVČ a Komisia vytvorili postup a usmernenia k ukončeniu operácií SZBP. Podľa týchto usmernení EUPOL nemusí predložiť Komisii na schválenie plány ukončenia skôr než tri mesiace pred ustanoveným koncom operácií. Predkladanie týchto dokumentov tak neskoro so sebou prináša riziká. Obdobie od roku 2014 do konca roka 2016 bude veľmi dôležité z dvoch dôvodov. Prvým je, že misia sa v rokoch 2015 a 2016 výrazne zredukuje. Ako už upozornil aj Útvar Európskej komisie pre vnútorný audit⁴², s redukciou misie v dôsledku postupného sťahovania sa spája vyššie riziko pre kontrolné prostredie spôsobené najmä znížením počtu zamestnancov v kľúčových kontrolných funkciách, demotivácia pracovníkov, strata expertízy a tlak na vyčerpanie zostávajúceho rozpočtu na verejné obstarávanie pred skončením platnosti mandátu. Druhým je vysoká hodnota príslušných aktív. Preto je dôležité, aby sa plánovanie likvidácie misie EUPOL náležite koordinovalo a začalo sa dostatočne včas⁴³.

73

EUPOL uplatňuje účtovanie na základe platby; jej aktíva, ocenené na základe obstarávacej ceny, sú v hodnote 49,6 mil. EUR. Medzi jej najdôležitejšie aktíva z hľadiska hodnoty patria obrnené vozidlá (25,2 mil. EUR) a vybavenie pre IT komunikácie a bezpečnosť (15,4 mil. EUR), po ktorých nasledujú budovy v areáli misie EUPOL (4,8 mil. EUR). Samozrejme opis aktív tohto typu (autá, IT atď.) s uvedením obstarávacej ceny neodráža ich skutočnú hodnotu.

74

Podľa inventarizačných údajov misie EUPOL je v Afganistane 146⁴⁴ obrnených vozidiel, z ktorých sa používa len zopár. Priemerný počet najazdených kilometrov týchto vozidiel bol 22 700 km. V inventárnom súpise misie sa len sedem vozidiel klasifikuje ako „nefunkčné“ a 11 ako „použité“. Zvyšné sú buď „v dobrom stave“ alebo „nové“.

75

EUPOL zodpovedá za posúdenie rôznych možností prevodu vozidiel na subjekty EÚ či veľvyslanectvá členských štátov alebo ich darovania iným medzinárodným organizáciám nasadeným v Afganistane. Rovnako zodpovedá aj za vykonanie potrebných administratívnych postupov v súvislosti s vývozom aktív, ktoré nie je možné previesť na iný subjekt v rámci Afganistanu. Je preto nevyhnutné, aby CPCC úzko spolupracovala s misiou – dostatočne včas pred skončením platnosti mandátu – s cieľom zabezpečiť bezproblémovú likvidáciu aktív tak, aby sa nehromadili, pretože by tak vznikali riziká.

76

Pri audite sa zistilo, že hoci sú jednotlivé útvary EÚ (CPCC a útvar pre FPI) koordinované, tieto útvary sa nedohodli na spoločných iniciatívnych a komplexných pravidlách s jasne definovanými úlohami a zodpovednosťami.

9Rada Európskej únie, Správa z vyšetrovacej misie o možnosti misie EBOP v Afganistane, 18. decembra 2006.

10Centrum pre európsku reformu, politický dokument, apríl 2010.

11Z celkového počtu 34 provincií.

12CPCC 13077/11, Operačná hodnotiaca správa o misii EUPOL v Afganistane, 11. októbra 2011.

13V spoločnej akcii Rady o zriadení misie EUPOL sa stanovuje, že „… Rada a Komisia v súlade so svojimi príslušnými právomocami zabezpečujú súlad medzi vykonávaním tejto jednotnej akcie a vonkajšími činnosťami Spoločenstva v súlade s článkom 3 zmluvy. Rada a Komisia na tento účel spolupracujú.“

14Francúzsko, Taliansko, Holandsko, Portugalsko, Poľsko a Španielsko.

15Európska žandárska jednotka (Eurogendfor) je mnohonárodnostná policajná sila tvorená výhradne z prvkov policajných síl s vojenským štatútom. EGF sa zameriavala predovšetkým na odborné vzdelávanie a poradenstvo. Hoci boli jej experti súčasťou národných misií, svoje úlohy vykonávali v rámci hierarchie velenia NTM-A. Nasadenie misie EGF kulminovalo v máji 2011 pri 400 zamestnancoch a ich počet odvtedy klesá.

16NTM-A zrealizovala rozsiahlu iniciatívu vzdelávania polície, ktorá bola osobitne upravená tak, aby zodpovedala bezpečnostnej situácii na mieste. Na konci roka 2011 NTM-A prevádzkovala v Afganistane 23 školiacich miest, pričom zamestnávala 778 školiteľov a 2 825 zmluvných dodávateľov poskytujúcich podporné služby.

17EUPOL významne prispievala k činnosti Rady medzinárodnej policajnej koordinácie v Afganistane (IPCB) napríklad tým, že zabezpečovala chod jej sekretariátu. IPCB bola zriadená v roku 2007 s cieľom pôsobiť ako hlavný medzinárodný orgán na koordináciu medzinárodných organizácií v oblasti polície.

18Konkrétne sa kládol dôraz na rozvoj spravodajských služieb a kapacít na vyšetrovanie trestných činov.

19Dokument s názvom Vízia na desať rokov (Ten-Year Vision) vypracovalo afganské ministerstvo vnútra a stanovujú sa v ňom strategické ciele a opisuje situácia, v akej sa má afganská polícia nachádzať o desať rokov.

20Výstupy sú tovary a služby, ktoré sa vyprodukujú prostredníctvom danej činnosti či v rámci projektu, a účinky sú prínosom plynúcim pre cieľovú skupinu vďaka výstupu činnosti alebo projektu.

21Tento nástroj však v súčasnosti využívajú ostatné misie SBOP.

22Pre rozpočtové aspekty týkajúce sa plnenia poslania misie.

23Rozhodnutie Rady 2012/698/SZBP z 13. novembra 2012 o vybudovaní skladu pre misie civilného krízového riadenia (Ú. v. EÚ L 314, 14.11.2012, s. 25) malo za cieľ zaistiť rýchle nasadenie vybavenia v rámci súčasných a budúcich misií civilného krízového riadenia, čím Únia posilní svoje spôsobilosti predovšetkým usilovaním sa o zabezpečenie rýchleho a trvalého prístupu ku kľúčovým prostriedkom.

24Kritériá použité pri posúdení vychádzajú z ukazovateľov misie EUPOL vzťahujúcich sa na plnenie mandátu, a pokiaľ je to možné, aj z prieskumu tretích strán o vnímaní afganskej národnej polície zo strany verejnosti.

25V roku 2012 bolo zabitých 57 prokurátorov.

26Pre policajnú akadémiu a akadémiu riešenia trestnej činnosti.

27Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1717/2006 z 15. novembra 2006, ktorým sa ustanovuje nástroj stability (Ú. v. EÚ L 327, 24.11.2006, s. 1).

28Podľa štatistických údajov EUPOL v období rokov 2008 – 2013 trvalo priemerné nasadenie inštruktora misie 12,5 mesiaca.

29Keďže metodické zmeny boli zavedené pomerne nedávno, Dvor audítorov zatiaľ nie je schopný posúdiť ich účinnosť.

30V osobitnej správe č. 18/2012 s názvom Pomoc Európskej únie Kosovu týkajúca sa právneho štátu Dvor audítorov odporučil, aby ESVČ a Komisia preskúmali postupy verejného obstarávania s cieľom zaistiť, aby sa v rámci nich dalo reagovať na operačné potreby misie SBOP (http://eca.europa.eu).

31ESVČ, Strategické preskúmanie misie EUPOL Afganistan, 13. decembra 2013.

32Stredisko pre námornú analýzu, Nezávislé posúdenie afganských národných bezpečnostných síl (Independent Assessment of the Afghan National Security Forces), Washington január 2014.

33ESVČ, Revidovaná koncepcia operácií pre EUPOL Afganistan (Revised Concept of Operations for EUPOL Afghanistan), jún 2014.

34Policajná akadémia a akadémia riešenia trestnej činnosti.

35ESVČ, Opatrenia EÚ na podporu snáh pri posilňovaní civilného policajného dohľadu a právneho štátu po roku 2014 (EU action to support efforts in strengthening civilian policing and rule of law post 2014), 14. júna 2013.

36ESVČ, Strategické preskúmanie misie EUPOL Afganistan, 13. decembra 2013.

37EUPOL, poverovací dokument CMPD, 11. novembra 2013.

38Podľa tohto dokumentu sa očakáva, že do konca roka 2014 bude miera plnenia cieľov a úloh dosahovať v priemere 60 % a bude sa pohybovať v rozmedzí od 31 % do 85 %.

39Rada Európskej únie, závery Rady o Afganistane, 23. júna 2014. Mandát misie EUPOL bol oficiálne predĺžený 17. decembra 2014 na základe rozhodnutia Rady 2014/922/SZBP.

40Posilnenie úradu osobitného zástupcu EÚ s cieľom nadviazať na výsledky misie EUPOL Afganistan v oblastiach súdnictva a právneho štátu (Reinforcement of the EU Special Representative Office with a view of building upon EUPOL Afghanistan achievements in the sectors of Justice and rule of law), 23. júna 2014.

41LOFTA je trustový fond, ktorý zriadil UNDP v roku 2002. Používal sa takmer výhradne ako mechanizmus na koordináciu príspevkov od darcov na vyplácanie miezd afganskej národnej polície.

42Audítorská správa Útvaru pre vnútorný audit o FPI – stratégia kontroly, 24. 7. 2014.

43Už v septembri 2013 získala misia EUPOL povolenie od útvaru pre FPI na predaj dvoch použitých elektrických generátorov a darovala tiež šesť vozidiel delegácii EÚ a dve úradu Generálneho riaditeľstva pre humanitárnu pomoc a civilnú ochranu v Afganistane.

4419 vozidiel sa nakúpilo v roku 2006, jedno v roku 2007, 124 v roku 2008 a 10 v roku 2012.

Závery a odporúčania

77

Európskej únii sa podarilo zriadiť európsku civilnú policajnú misiu v Afganistane v mimoriadne neistých a ťažkých podmienkach. Po neľahkom začiatku získala EUPOL postupne uznanie ostatných aktérov za svoju expertízu a významné prispenie k prebiehajúcej reforme polície.

78

Dvor audítorov zistil, že EUPOL plnila svoj mandát čiastočne účinne. V dvoch z troch hlavných operačných línií sa dosiahli významnejšie zlepšenia. Pokiaľ ide o jej aktivity, EUPOL bola prevažne úspešná v oblasti odborného vzdelávania, menej však v oblastiach odborného vedenia a poradenstva. Projekty prispeli k cieľom misie len v obmedzenej miere. Čiastočným vysvetlením sú vonkajšie faktory, ostatné nedostatky však možno pripísať samotnej EUPOL.

79

V oblasti plánovania mandátu misie EUPOL predchádzalo dôkladné posúdenie afganských potrieb. Ciele boli zosúladené s dohodou s Afganistanom Afghan Compact z roku 2006 a s prioritami stanovenými v afganskej národnej stratégii rozvoja.

80

Mandát, ktorým bolo poskytnúť strategické poradenské služby vyšším úrovniam policajnej hierarchie v oblasti policajného dohľadu s prepojením na širšiu oblasť právneho štátu, zabezpečil pridanú hodnotu EÚ tým, že predstavoval základný prvok, ktorý v tom čase v medzinárodnom úsilí chýbal. EUPOL však vzhľadom na takmer úplnú neexistenciu fungujúcich policajných síl, vysokej negramotnosti a rozšírenej korupcii čelila namáhavej úlohe naplniť svoj mandát.

81

Nasadenie misie sprevádzali ťažkosti a EUPOL čelila inherentným obmedzeniam v súvislosti s náborom zamestnancov a logistickými problémami. Členské štáty mali problém zaistiť dostatočný počet kvalifikovaných zamestnancov, čo značne oneskorilo dosiahnutie požadovanej operačnej kapacity. Nasadenie v provinciách bolo rovnako zložité, najmä v dôsledku logistických problémov a nedostatočnej bezpečnosti. Vo väčšine provincií nebola misia EUPOL schopná nasadiť dostatočný počet zamestnancov, ktorý by zaistil náležité plnenie jej mandátu (pozri body 11 až 21).

Odporúčanie 1

ESVČ by mala spolupracovať s členskými štátmi, aby zabezpečila, že budúce misie SBOP dostanú dostatočné logistické, technické a ľudské zdroje na to, aby mohli fungovať takmer na úrovni plnej oprávnenej kapacity.

82

Pokiaľ ide o koordináciu, EUPOL nedokázala spojiť všetkých európskych aktérov v rámci jedinej európskej štruktúry s cieľom zlepšiť policajný dohľad v Afganistane; konkurenciou jej boli tiež rôzne európske bilaterálne misie a iné európske a medzinárodné iniciatívy, napríklad EGF. EUPOL však vyvinula mimoriadne úsilie a zohrávala dôležitú úlohu pri podpore spolupráce s členskými štátmi EÚ, pričom sa skutočne snažila presadzovať širšiu medzinárodnú spoluprácu.

83

Koordinácia medzi rôznymi subjektmi EÚ bola zo začiatku slabá. V roku 2011 však stratégia Rady a vytvorenie ESVČ pripravili pôdu pre lepšiu koordináciu medzi členskými štátmi, ESVČ, Komisiou, osobitným zástupcom EÚ v Afganistane, delegáciou EÚ v Kábule a misiou EUPOL.

84

Pomerne limitované finančné prostriedky a počet zamestnancov misie EUPOL znamenali, že hlavne v počiatočných fázach misie bolo pre ňu ťažké prejaviť sa medzi hlavnými aktérmi, ako je NTM-A pod vedením NATO. Medzinárodní aktéri neboli ochotní podliehať koordinácii zo strany IPCB, ktorej misia EUPOL poskytovala podporu. IPCB preto vo veľkej miere neuspela v zlepšení koordinácie a dohľadu v tomto sektore. V posledných rokoch sa však koordinácia s medzinárodnými partnermi výrazne zlepšila (pozri body 23 až 30).

85

Pokiaľ ide o operačnú podporu a usmernenie ústredia, Dvor audítorov zistil, že členské štáty EÚ a ESVČ pomerne flexibilne navrhovali revízie mandátu misie EUPOL a prispôsobovali ho tak, aby zodpovedal meniacej sa situácii a potrebám. Do roku 2013 neboli mechanizmy plánovania operácií a ukazovatele úplne vhodné na účinné nasmerovanie misie. Od roku 2013 sa však tieto záležitosti zoširoka riešili. Správy misie EUPOL spĺňajú základné požiadavky v súvislosti s jej povinnosťou zodpovedať sa, hoci ukazovatele výsledkov by bolo možné ešte vylepšiť. Usmernenie zo strany ústredia sa postupne zlepšilo. ESVČ a Komisia zvažujú možnosti sústredenia určitých podporných funkcií prostredníctvom zriadenia spoločného strediska služieb, skladu SBOP pre všetky prebiehajúce misie a centralizovaného útvaru pre IT (pozri body 32 až 41).

Odporúčanie 2

ESVČ a Komisia by mali vytvoriť podporné funkcie na pomoc pri rýchlom, efektívnom a jednotnom nasadzovaní misií SBOP. Opatrenia by mali zahŕňať:

a)školenia pred nasadením pre všetkých zamestnancov o postupoch a politikách EÚ;

b)úplné usmernenia k operačným úlohám (napríklad k posúdeniam potrieb, plánovaniu a monitorovaniu úloh a k predkladaniu správ) a usmernenia pre administratívne oblasti (napríklad informačné technológie, správa financií a aktív a ľudské zdroje), v ktorých sa v maximálne možnej miere využívajú skúsenosti získané počas predchádzajúcich misií;

c)zriadenie spoločného strediska služieb pre všetky misie SBOP na základe nákladov a prínosov a optimalizáciu využívania skladu SBOP na hospodárenie s majetkom prebiehajúcich misií.

86

Pokiaľ ide o dosiahnuté výsledky a ich potenciálnu udržateľnosť, pri audite sa zistilo, že národná polícia urobila pokrok pri získavaní dôvery verejnosti, stále však pretrvávajú systémové nedostatky. V prvých 2 z 3 operačných línií misie EUPOL sa dosiahli významnejšie zlepšenia: operačná línia 1 (pokrok inštitucionálnej reformy ministerstva vnútra) a operačná línia 2 (profesionalizácia národnej polície). Operačná línia 3 (prepojenie národnej polície so širším systémom súdnictva) bola najnáročnejšia a dosiahol sa v rámci nej najmenší pokrok. Dvor audítorov preskúmal aj výsledky misie EUPOL z hľadiska jednotlivých typov činností a zistil, že EUPOL bola prevažne úspešná pri činnostiach v súvislosti s odborným vzdelávaním, menej však v oblastiach odborného vedenia a poradenstva. Projekty neboli v súlade so štruktúrou logického rámca a neboli dostatočne prepojené s ostatnými aktivitami na zaistenie súčinnosti (pozri body 43 až 60).

Odporúčanie 3

ESVČ a misie SBOP by mali spolupracovať na ďalšom zlepšovaní účinnosti jednotlivých aktivít:

Odborné vzdelávanie

a)prístup k „školeniu školiteľov“ preukázal svoj význam a mal by sa uprednostňovať pri odbornom vzdelávaní v zložitých podmienkach, aby sa zabezpečila vlastnícka zodpovednosť a udržateľnosť;

b)osnovy by mali vo väčšej miere zohľadňovať miestnu kultúru, zvyky a náboženstvo a zahŕňať praktické príklady z každodenného života v krajine, pričom by sa mali zároveň rešpektovať hodnoty EÚ;

Monitorovanie/odborné vedenie/poradenstvo

c)misia by mala pravidelne vykonávať systematické a komplexné hodnotenie výsledkov dosiahnutých prostredníctvom aktivít v rámci odborného vedenia a poradenstva;

d)proces výberu školených subjektov by sa mal zakladať na posúdení potrieb, ktoré je riadne zdokumentované v záznamoch o odbornom vedení. Záznamy o odbornom vedení by mali byť štandardizované a ich štruktúra by mala byť prepojená s časovými medzníkmi, pričom inštruktori by ich mali viesť systematicky;

e)vzhľadom na pravidelnú rotáciu vyslaných zamestnancov by sa mali stanoviť jasné a jednotné postupy odovzdávania funkcie, aby sa zabezpečilo plynulé pokračovanie činnosti a vyhlo sa prerušeniu a odchýlkam, ktoré by mohli ohroziť vzťah medzi inštruktorom a školeným subjektom;

Projekty

f)pri navrhovaní projektov by sa misie SBOP mali uistiť, že postupujú podľa logického rámca, vytvárajú súčinnosť s aktivitami odborného vedenia a prispievajú k dosahovaniu cieľov misie prostredníctvom pevného prepojenia na jednotlivé medzníky v PVM.

87

Udržateľnosť sektora bezpečnosti v Afganistane závisí od podpory medzinárodného spoločenstva a čelí značným výzvam. Podmienky nevyhnutné pre udržateľné policajné sily zatiaľ neboli vytvorené. Dlhodobá udržateľnosť účinkov odborného vzdelávania a odborného vedenia poskytovaných misiou EUPOL je preto ohrozená (pozri body 61 až 65).

Odporúčanie 4

Na zlepšenie udržateľnosti účinkov misie SBOP by ESVČ mala zabezpečiť, aby boli aspekty udržateľnosti začlenené do operačného plánovania všetkých aktivít misií, a to prostredníctvom systematického posudzovania miestnych potrieb a kapacít na udržanie účinkov.

88

EUPOL vypracovala komplexný plán postupného ukončovania svojich aktivít do konca roka 2016. Vznikajú však obavy, či opatrenia vo viacročnom indikatívnom programe na obdobie rokov 2014 – 2020 umožnia, aby EÚ po roku 2016 nadviazala na výsledky dosiahnuté misiou EUPOL. Hoci sú jednotlivé útvary EÚ koordinované, nedohodli sa na spoločných komplexných pravidlách s jasne definovanými úlohami a zodpovednosťami. Napriek tomu, že príslušné aktíva majú značnú celkovú hodnotu, ústredie nekoordinuje postupy adekvátnym a iniciatívnym spôsobom (pozri body 67 až 76).

Odporúčanie 5

Na zabezpečenie bezproblémového postupného sťahovania misií SBOP a likvidácie súvisiacich aktív:

a)by ESVČ a Komisia mali vypracovať spoločnú komplexnú stratégiu, v ktorej by sa definovali úlohy a zodpovednosť za redukciu a ukončovanie misií SBOP. Stratégia by zabezpečovala dostatočnú podporu ústredia pre misiu a vyzdvihovala by opatrenia na zmiernenie špecifických rizík spojených s procesom redukcie a ukončovania;

b)ESVČ a Komisia by mali už značný čas pred vypršaním mandátu úzko spolupracovať s misiami SBOP, aby sa vyhlo hromadeniu aktív, ktoré by so sebou prinášalo finančné riziká.

Túto správu prijala komora III, ktorej predsedá Karel PINXTEN, člen Dvora audítorov, v Luxemburgu na svojom zasadnutí 19. mája 2015.

Za Dvor audítorov

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
predseda

Prílohy

Príloha I

Chronologický vývoj misie EUPOL

Príloha II

Záväzky a vyplatené prostriedky misie EUPOL podľa rozpočtových období

Rozpočtové obdobie
Záväzky
(EUR)
Finančné prostriedky vyplatené k 31. 12. 2014
(EUR)
Miera plnenia

Jún 2007 – november 2008
43 600 000
43 099 416
99 %

December 2008 – máj 2010
81 400 000
71 056 597
87 %

Jún 2010 – júl 2011
54 600 000
49 274 871
90 %

August 2011 – júl 2012
60 500 000
51 918 127
86 %

August 2012 – máj 2013
56 870 000
46 179 558
81 %

Jún 2013 – december 2014
95 433 790
84 645 305
89 %

Spolu
392 403 790
346 173 874
88 %

Zdroj: EUPOL.

Príloha III

Preskúmané záznamy o aktivitách týkajúcich sa projektov a odborného vedenia v rámci misie EUPOL

Projekty

1
Podpora pre komunitný policajný dohľad – POL-14

2
Projekt Phoenix Kábul – 1.3.0.0

3
Poskytnutie systému dohľadu na ústredí polície v Kábule – POL-13

4
Reštrukturalizácia oddelenia pre dohľad – POL-8

5
Samoudržateľná databáza ľudských zdrojov Tashkeel – 1.2.2.0_26

6
Konferencia o policajnom prístupe založenom na spravodajských informáciách – 2.1.2.0

7
Sympózium o boji proti korupcii – ROL-6

8
Projekt koordinácie polície s prokuratúrou (CoPP)

9
Brožúra o právach detí – ROL-1

10
Práva detí a mladistvých pri vyšetrovaní trestných činov – PC -09

11
Zvýšenie podielu žien v afganskej národnej polícii – POL 6

Odborné vedenie (mentoring)

12
MO3 – Vedúci útvaru pre vyšetrovanie trestných činov, ministerstvo vnútra

13
MO1, MO2 – Veliteľ policajnej akadémie

14
MO4 – Námestník ministra správy, ministerstvo vnútra

15
MO4 – Riaditeľ oddelenia pre boj proti korupcii v rámci generálnej prokuratúry

16
MO5 – Vedúci odboru trestného práva v rámci legislatívneho útvaru afganského ministerstva spravodlivosti

17
MO6 – Vedúci útvaru pre ľudské práva, rodovú rovnosť a práva detí

Príloha IV

Pracoviská misie EUPOL v období rokov 2007 až 2014

Zdroj: EUROSTAT.

Odpovede Komisie a ESVČ

Zhrnutie

IV

Počiatočná reakcia justičných inštitúcií a medzinárodná podpora boli veľmi slabé a obmedzené (v porovnaní s podporou, ktorá bola poskytnutá afganskej národnej polícii a ministerstvu vnútra).

Priame odborné vzdelávanie sa poskytovalo najmä v prvých rokoch mandátu misie, rovnako aj podpora prípravy školiteľov, ktorá tiež v posledných rokoch výrazne klesla. Už niekoľko rokov EUPOL vykonáva svoj mandát najmä tým, že svojim afgánskym kolegom ponúka poradenstvo a odborné vedenie.

ESVČ sa domnieva, že v súčasnosti projekty riadené projektovou jednotkou misie v porovnaní s nedostatočným súladom v prvých rokoch existencie projektovej jednotky predstavujú dôležitý doplnkový nástroj dosahovania cieľov misie.

VI

EUPOL dôrazne podporovala zavedenie a fungovanie medzinárodných koordinačných štruktúr, ako napríklad Rady medzinárodnej policajnej koordinácie. Spojenie všetkých európskych aktérov do jedného európskeho rámca však nebolo súčasťou jej mandátu.

VII

Systém podávania správ misie EUPOL bol v posledných rokoch zdokonalený a jeho charakter sa zmenil z opisného na analytický. Od roku 2013 misia používa objektívne overiteľné ukazovatele svojho aj afganského pokroku.

IX a X

Plány postupného ukončenia misie EUPOL boli vypracované do maximálnej miery, ako je to v súčasnosti možné, pričom sa zohľadnil očakávaný pokrok Afganistanu a existencia a vývoj medzinárodných aktérov a mechanizmov.

ESVČ v úzkej spolupráci s Komisiou, ktorá je zodpovedná za finančné hospodárenie, a misiou EUPOL a v súlade s nariadením o rozpočtových pravidlách posudzuje, ako čo najlepšie zhodnotiť aktíva misie.

Pripomienky

16

Pokiaľ ide o problémy s riadením, vedúci misie sa skutočne menil trikrát, čo je však potrebné považovať za mimoriadne nešťastnú náhodu.

28

ESVČ sa domnieva, že mandát misie bol obmedzený na určité oblasti (civilná polícia, reforma ministerstva vnútra, trestné súdnictvo), a preto EUPOL nemala mandát na celkové vedenie (koordináciu) reformy a posilnenie podpory ministerstva vnútra/ANP. Ďalší aktéri, ako napríklad výcviková misia NATO – Afganistan (NTM-A), mali tiež úplnú legitimitu na poskytovanie pomoci afganským orgánom v rámci svojich príslušných mandátov. Rada medzinárodnej policajnej koordinácie (IPCB) bola zriadená na koordináciu celkovej medzinárodnej podpory afganskej národnej polícii a ministerstvu vnútra. V rámci pôsobnosti svojho mandátu misia koordinovala svoju činnosť s výcvikovou misiou NATO – Afganistan a inými medzinárodnými aktérmi.

36

Misia EUPOL vypracovala a používa monitorovací mechanizmus na sledovanie pokroku a v prípade potreby rozhoduje o nápravných opatreniach.

40

Usmernenia SBOP sú označované ako „usmernenia o horizontálnych otázkach“. Po identifikovaní týchto nedostatkov sa ESVČ aktívne snaží poskytovať misiám SBOP jasnejšie horizontálne usmernenia v oblastiach, v ktorých to považuje za potrebné.

45

Oblasť trestného súdnictva je skutočne tradične veľmi slabá a medzinárodná podpora venovaná tejto oblasti je v porovnaní s afganskou národnou políciou či ministerstvom vnútra nižšia. Medzi úspechy misie EUPOL patrí napríklad rozvoj informovaných politík a právnych predpisov v oblasti ľudských práv (napr. trestný zákonník, trestný poriadok) a zavedenie odborného vzdelávania v oblasti spolupráce medzi políciou a prokurátormi, ktorá už prebieha a za ktorú plnú zodpovednosť nesie Afganistan.

48

Založenie policajnej akadémie je dobrým príkladom využívania komplexného prístupu v zahraničnej politike EÚ (súdržnosť, koordinácia a komplementárnosť).

Misia EUPOL podporuje afganské inštitúcie odborného vzdelávania, pričom sa venuje otázkam, ako je najmä rozvoj vzdelávacích osnov, a tiež riadeniu a organizácii policajnej akadémie a akadémie riešenia trestnej činnosti vrátane prepojenia na politiku ľudských zdrojov a organizáciu ANP, ako aj podpory všeobecného výcviku ústredia štruktúry velenia ANP.

Policajná akadémia a akadémia riešenia trestnej činnosti sú pevne etablované v rámci všeobecného výcviku štruktúry velenia a stali sa mimoriadne efektívnymi samostatnými vzdelávacími inštitúciami, pričom od konca roka 2010 absolvovalo vzdelávacie kurzy viac ako 13 000 študentov ANP.

50

Postup vyhodnocovania a posudzovania misie EUPOL sa zlepšil od zavedenia tzv. strednodobých preskúmaní (po zavedení revidovaného operačného plánu na začiatku roka 2015 premenovaných na štvrťročné preskúmania) a mesačných preskúmaní na začiatku roka 2014.

52

Misii sa podarilo nasadiť/využívať služby poradcov/mentorov podľa svojho operačného plánu a po dohode so svojimi afganskými partnermi. Analýza chýbajúcej kapacity na afganskej strane vychádzala z operačného plánu (ktorý taktiež staval na diskusii s afganskými orgánmi).

53

Jednou z najťažších úloh je dosiahnutie hmatateľného pokroku a vplyvu na problémy na strategickej úrovni, ako napríklad rozvoj a riadenie ľudských zdrojov ANP či začleňovanie ľudských práv do ANP (tieto problémy zvyčajne vyžadujú podporu prostredníctvom odborného vedenia a poradenstva). Spomenúť by sa mohli aj ďalšie vonkajšie faktory ako prehodnocovanie priorít na afganskej strane.

58

Využívanie projektových jednotiek je v civilných misiách v rámci SBOP novým prvkom. Z rôznych dôvodov projektové jednotky neexistujú vo všetkých misiách, hoci sa považujú za veľmi užitočný element pri dosahovaní cieľov civilných misií v rámci SBOP. Civilné misie v rámci SBOP preto nemali pri zriaďovaní prvých projektových jednotiek v rámci svojich štruktúr dostatok referencií. Toto sa týkalo misie EUPOL v Afganistane. Misia preto prešla procesom oboznamovania sa s riadením projektovej jednotky. V súčasnosti je už v rámci misie dobre etablovaná a jej spolupráca s inými zložkami misie, ako aj vnútorný postup na zaistenie toho, že projekty sú v plnej miere zosúladené s cieľmi misie, je zabezpečená. Projekty spadajúce pod projektovú jednotku schválili členské štáty (RELEX) v rámci výročných rokovaní o rozpočte misie.

59

Ešte pred zavedením pružných postupov verejného obstarávania Útvar pre nástroje zahraničnej politiky (FPI) odsúhlasil väčšinu žiadostí misie o zjednodušený proces verejného obstarávania (rokovacie konanie s jediným uchádzačom) v prípadoch, keď by bežné postupy verejného obstarávania boli neúspešné z dôvodu ťažkej situácie na miestnom trhu, alebo v prípadoch, keď boli nákupy tovarov a služieb bezodkladné.

60

Zavedenie všeobecného využívania pružných postupov zjednodušilo a zrýchlilo využívanie rokovacieho konania s jediným uchádzačom, keďže misia už na využitie takýchto postupov nepotrebovala predchádzajúce povolenie FPI.

70

Komisia by chcela zdôrazniť, že pri akomkoľvek zásahu v oblasti podpory poskytovanej afganskej polícii, ktorá sa má financovať z DCI, je potrebné preukázať, že podpora je v súlade s kritériami stanovenými Výborom pre rozvojovú pomoc (podľa definície Výboru pre rozvojovú pomoc OECD) a s nariadením o nástroji financovania rozvojovej spolupráce, v ktorom sa obmedzujú určité typy financovaných a realizovaných aktivít.

V súčasnej politickej situácii sú v súvislosti s našou podporou afganskej národnej polície (ANP) v rámci nástroja rozvojovej spolupráce ukazovatele týkajúce sa bezpečnosti naďalej veľmi dôležité.

Zaistenie stabilnej a dlhodobej bezpečnosti v Afganistane je tak zodpovednosťou afganskej národnej polície (ANP), ako aj afganskej národnej armády, a spolu s udržaním a rozvojom ANP zostáva jedným z najdôležitejších cieľov spolupráce EÚ. Navyše je naďalej nevyhnutným predpokladom, aby afganské orgány kládli väčší dôraz na rozvoj kapacít civilnej polície.

Pokiaľ ide o zlepšené kapacity ANP ako civilnej polície podliehajúcej civilnej kontrole (počas trvania plánu vykonávania misie 2014 – 2020), v rámci tohto plánu bol navrhnutý odlišný súbor ukazovateľov súvisiaci s rodovými štatistikami ministerstva vnútra a podielom nákladov na bezpečnosť v národnom rozpočte (vrátane údajov o mzdách).

71

Pokiaľ ide o spôsob, akým sa vykonáva podpora právneho štátu, a o využívanie trustového fondu LOTFA pri príspevkoch v rámci nástroja rozvojovej spolupráce, by Komisia a ESVČ chceli zdôrazniť, že pokiaľ sa počas prebiehajúceho preskúmania odsúhlasia potrebné zlepšenia, aj naďalej sa nateraz uprednostní možnosť využívania Trustového fondu pre právo a poriadok.

EÚ v tejto oblasti koná v úzkej spolupráci s medzinárodným spoločenstvom. V súlade s Novou dohodou o angažovanosti v nestabilných štátoch Komisia a ESVČ považujú v súvislosti s účinnosťou pomoci projektovo orientovaný prístup za menej než optimálny. Rozpočtová podpora sa v primeranom čase, ak budú splnené príslušné podmienky a umožnia to politické riziká a riziká spojené s riadením, môže stať možnosťou, ktorá sa bude vzťahovať aj na podporu právneho štátu.

72

ESVČ a Komisia vedia o problémoch, na ktoré upozornil Dvor audítorov, týkajúcich sa znižovania činnosti a času potrebného na prípravu likvidácie aktív a ukončenie misie a pozorne tento proces sledujú. Znižovaniu činnosti predchádza zostavovanie rozpočtu na obdobie, keď bude toto redukovanie prebiehať, a to sa týka aj fázy likvidácie. I keď formálny plán znižovania či ukončenia činností ešte v tomto štádiu nie je predložený, hlavné prvky, a to najmä tie, ktoré majú finančný vplyv, sa prerokujú a odsúhlasia počas zostavovania rozpočtu.

ESVČ a Komisia plánujú vypracovať usmernenia k znižovaniu činnosti misií.

73

Misie sú poverenými subjektmi existujúcimi v rámci nepriameho hospodárenia, a hoci to neodráža skutočnú hodnotu aktív, Komisia vyžaduje od misií podávanie správ len o zakúpenom vybavení a zmenách v zásobách.

74

Misia je v procese presunu a likvidácie nadbytočných pancierových vozidiel. Na misiu SBOP v Kyjeve na Ukrajine sa presunie 13 obrnených vozidiel.

Presun nadbytočných pancierových vozidiel by sa mohol v budúcnosti uľahčiť tým, že sa úloha skladu SBOP rozšíri aj na logistiku spojenú s preberaním, renovovaním a opätovným využitím nadbytočných obrnených vozidiel (a iného vybavenia).

76

Jednou zo základných úloh plánovaného spoločného strediska služieb (platformy na podporu misií) bude vypracovanie komplexných pravidiel a usmernení.

Závery a odporúčania

78

Odborné vedenie, poradenstvo a odborné vzdelávanie sú metódy či nástroje na realizáciu konkrétnych cieľov. Rozlišovanie medzi aktivitami odborného vzdelávania a aktivitami odborného vedenia či poradenstva nepredstavuje v poslednej fáze misie najvhodnejší spôsob hodnotenia jej výsledkov. Všetky tieto nástroje sa pri podpore miestnych partnerov zvyčajne využívajú súčasne. V posledných rokoch misie sa pri poskytovaní takejto podpory využívalo predovšetkým odborné vedenie a poradenstvo, odborné vzdelávanie (najmä priame) sa využívalo v menšej miere a počas posledných rokov vôbec. Väčšina úspechov v rámci operačných línií 1, 2 a 3 sa v posledných rokoch dosiahla výhradne vďaka aktivitám v rámci odborného vedenia a poradenstva.

Hoci mali projekty (realizované projektovou jednotkou misie) občas obmedzenú veľkosť či dosah, predstavovali základné faktory umožňujúce ďalšie aktivity misie.

Odporúčanie 1

ESVČ prijíma toto odporúčanie. Príspevky od členských štátov majú významný vplyv na vykonávanie a kontinuitu misie, keďže súčasný systém je odkázaný na poskytovanie ozbrojených síl zo strany členských štátov.

V tejto súvislosti sa ESVČ domnieva, že by sa mohli preskúmať ďalšie spôsoby, ktoré by umožnili väčšiu pružnosť pri zverejňovaní voľných pozícií, najmä keď sa týkajú vyslaného či zmluvného personálu.

82

ESVČ si nie je vedomá toho, že pri zriaďovaní EUPOL AFG členské štáty EÚ očakávali, že misia zjednotí všetkých európskych aktérov do jedinej európskej štruktúry. Misia EUPOL však dôrazne podporovala zavedenie a fungovanie medzinárodných koordinačných štruktúr, ako napríklad Rady medzinárodnej policajnej koordinácie.

Odporúčanie 2 a)

ESVČ a Komisia prijímajú toto odporúčanie. Tieto školenia pred nasadením už v niektorých aspektoch prebiehajú. Na ďalších krokoch v tejto oblasti ESVČ v súčasnosti pracuje. Musia sa však vyriešiť niektoré legálne a finančné aspekty, keďže náklady na odborné vzdelávanie pred nasadením by mohli byť hradené v rámci rozpočtu SZPB len pracovníkom, ktorí už sú členmi misie. Inak by náklady na prípravu vyslaného personálu hradil vysielajúci štát, zatiaľ čo preplatenie nákladov na pracovníkov, ktorí už sú prijatí, ale ešte nemajú zmluvu, by nebolo možné.

Odporúčanie 2 b)

Komisia a ESVČ prijímajú toto odporúčanie. Takéto pokyny už v niektorých uvedených oblastiach existujú. Na ďalších oblastiach ESVČ v súčasnosti pracuje.

Okrem toho sú získané poznatky základnou súčasťou vykonávania operácií pod vedením útvaru pre plánovanie a vedenie civilných operácií (CPCC). O poznatky sa delia s inými službami ESVČ, Komisiou a členskými štátmi a ich pridaná hodnota pri vylepšovaní misií už bola dokázaná.

Pokiaľ ide o existujúce administratívne usmernenia, ESVČ a Komisia naďalej denne pracujú na tom, aby boli užitočnejšie a reagovali na konkrétne potreby misií v tejto oblasti.

Plánované spoločné stredisko služieb (jednotka na podporu misie) pod dohľadom ESVČ a Komisie zostaví komplexné usmernenia o financiách, účtovaní a riadení aktív.

Odporúčanie 2 c)

ESVČ a Komisia prijímajú toto odporúčanie.

Po ukončení analýzy nákladov a prínosov a diskusií v rámci pracovnej skupiny RELEX sa v súčasnosti očakáva rozhodnutie o spoločnom stredisku služieb v prospech civilnej misie v rámci SBOP.

Riadenie aktív prebiehajúcich misií by sa mohlo v budúcnosti uľahčiť tým, že sa úloha skladu SBOP rozšíri aj na logistiku spojenú s preberaním, renovovaním a opätovnými využitím nadbytočného vybavenia. Fungovanie a úloha skladu SBOP sa v súčasnosti skúma, pričom jedným z možných scenárov je jeho rozšírená úloha, ktorá by zahŕňala všetky logistické riešenia skladovania a/alebo presunu nadbytočného vybavenia z misií, ktoré sa redukujú či ukončujú.

86

Pokiaľ ide o výsledky misie v rámci operačnej línie 3, ESVČ sa domnieva, že aj tu sa dá pozorovať zlepšenie. Vykonávanie a vplyv mandátu misie EUPOL sa môže posudzovať iba na základe pokroku Afganistanu v tých oblastiach, na ktoré sa jej mandát vzťahuje.

V súvislosti s hodnotením výsledkov a úspechov misie na základe „typu činností“ (monitorovanie, odborné vedenie a poradenstvo verzus odborné vzdelávanie) pozri odpoveď ESVČ na bod 78.

Pokiaľ ide o projekty riadené projektovou jednotkou, hoci v prvých rokoch mandátu misie boli nedostatky skutočne identifikované, v súčasnosti sú zavedené štruktúrované mechanizmy, ktoré umožňujú dôslednejšiu súčinnosť projektov s plánovanými aktivitami a cieľmi misie.

Odporúčanie 3 a)

ESVČ prijíma toto odporúčanie.

Zatiaľ čo za určitých okolností je školenie školiteľov vhodné (na vytvorenie miestnych kapacít v oblasti odborného vzdelávania), tento prístup sa musí považovať za jednu (počiatočnú) časť prístupu požadovaného pri podpore miestnych orgánov pri zriaďovaní či profesionalizácii vlastných kapacít v oblasti odborného vzdelávania. Jedine podpora prostredníctvom poradenstva a odborného vedenia v oblasti štrukturálnych aspektov budovania kapacít v oblasti odborného vzdelávania (uskutočňované misiou EUPOL) by mohla mať udržateľný vplyv.

Odporúčanie 3 b)

ESVČ prijíma toto odporúčanie.

ESVČ sa domnieva, že osnovy vypracované misiou EUPOL v najväčšej možnej miere zohľadňujú miestnu kultúru. V niektorých prípadoch však miestni partneri prejavili neochotu využívať niektoré aspekty učebných plánov vypracovaných s podporou misie. Tieto aspekty učebných osnov sa však oprávnene považovali za zásadné z hľadiska misie a EÚ, pretože odkazovali na základné hodnoty EÚ v oblasti ľudských práv, korupcie atď.

Odporúčanie 3 c)

ESVČ prijíma toto odporúčanie. Takéto hodnotenie v súčasnosti misia vykonáva.

Odporúčanie 3 d)

ESVČ prijíma toto odporúčanie. Takéto hodnotenie prebehlo v rámci revízie mandátu misie. Záznamy o odbornom vedení misia štandardizovala, zlepšila ich štruktúru a aktualizovala.

Odporúčanie 3 e)

ESVČ a Komisia prijímajú toto odporúčanie. Preskúmajú sa spôsoby rozšírenia možností odchádzajúcich a prichádzajúcich zamestnancov v období odovzdávania funkcie.

Odporúčanie 3 f)

ESVČ prijíma toto odporúčanie. Keďže projekty misie EUPOL, ktoré v súčasnosti prebiehajú v rámci projektovej jednotky, sú plne integrované do PVM, dodržiavajú prísnejšie vnútorné postupy misie, čím sa zohľadňujú operačné aktivity misie.

Odporúčanie 4

ESVČ prijíma toto odporúčanie.

ESVČ sa domnieva, že aspekty udržateľnosti sú už začlenené do operačného plánovania aktivít misie v tom zmysle, že aktivity sa zameriavajú na posilnenie kapacít miestnych partnerov na úroveň, keď budú postačujúce na to, aby sa naďalej rozvinuli udržateľným spôsobom.

Ak misia po zhodnotení dospeje k záveru, že miestne kapacity nie sú dostatočne silné, a v prípade, že sa mandát misie končí, misia bude podľa operačného plánu aktívne spolupracovať s inými (medzinárodnými či miestnymi) aktérmi, aby identifikovala tých, ktorí by podľa potrieb mohli poskytovať následnú podporu miestnym partnerom, pričom by stavali na výsledkoch misie.

Odporúčanie 5 a)

ESVČ a Komisia prijímajú toto odporúčanie. Podobne ako pri predchádzajúcich misiách ESVČ a Komisia dva roky, teda v dostatočnom predstihu pred koncom mandátu, úzko spolupracujú s misiou EUPOL, aby sa čo najlepšie pripravili na fázu likvidácie s ohľadom na výzvy a zložitosť afganského scenára.

Komisia a ESVČ spolu plánujú vypracovať usmernenia na redukovanie misií.

Pokiaľ ide o ukončovanie misií, Komisia k tejto oblasti už vydala pokyny.

Odporúčanie 5 b)

Komisia a ESVČ prijímajú toto odporúčanie. Pozri aj odpoveď na odporúčanie 5 a).

QJ-AB-15-007-SK-E  ISSN 1977-5776

Dvor audítorov pri svojom posúdení misie EUPOL Afganistan, civilnej misie v rámci spoločnej bezpečnostnej a obrannej politiky (SBOP), zistil, že svoj mandát plnila čiastočne účinne. Čiastočným vysvetlením sú vonkajšie faktory, ostatné nedostatky však možno pripísať samotnej EUPOL.

Dvor audítorov predkladá niekoľko odporúčaní, ktoré sa vzťahujú nielen na misiu EUPOL Afganistan, ale aj na iné misie SBOP s cieľom zlepšiť účinnosť misií a udržateľnosť dosiahnutých výsledkov.