DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Tlf. +352 4398-1

E-post: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (http://europa.eu)

Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2015

Print | ISBN 978-92-872-2635-8 | ISSN 1831-0796 | doi:10.2865/479959 | QJ-AB-15-009-DA-C
PDF | ISBN 978-92-872-2634-1 | ISSN 1977-5636 | doi:10.2865/86673 | QJ-AB-15-009-DA-N
EPUB | ISBN 978-92-872-2624-2 | ISSN 1977-5636 | doi:10.2865/526765 | QJ-AB-15-009-DA-E

© Den Europæiske Union, 2015

Eftertryk tilladt med kildeangivelse

SÅDAN FÅR MAN FAT I PUBLIKATIONER FRA EU

Gratis publikationer:

•et eksemplar:
via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)

•flere eksemplarer eller plakater/kort:
hos Den Europæiske Unions repræsentationer (http://ec.europa.eu/represent_da.htm)
hos delegationerne i ikke-EU-lande (http://eeas.europa.eu/delegations/index_da.htm)
ved at kontakte Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_da.htm)
eller ringe på 00 800 6 7 8 9 10 11 (frikaldsnummer fra overalt i EU) (*).

(*)Oplysningerne er gratis ligesom de fleste opkald (nogle operatører, telefonbokse eller hoteller kan dog kræve penge for opkaldet).

Betalingspublikationer:

•via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

DA
2015

nr. 09

Særberetning

EU’s støtte til bekæmpelse
af tortur og afskaffelse
af dødsstraf

(artikel 287, stk. 4, andet afsnit, TEUF)

Revisionsholdet

Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af forvaltningsrevisioner og juridisk-kritiske revisioner vedrørende specifikke EU-budgetområder eller forvaltningsspørgsmål. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og udformer Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til resultatopnåelse eller regeloverholdelse, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og offentlige interesse.

Denne forvaltningsrevision blev udført af Revisionsafdeling III – der ledes af Karel Pinxten, medlem af Revisionsretten – hvis speciale er udgiftsområderne foranstaltninger udadtil. Revisionsarbejdet blev ledet af Klaus-Heiner Lehne, medlem af Revisionsretten, med støtte fra attaché Thomas Arntz fra Klaus-Heiner Lehnes kabinet, kontorchef Sabine Hiernaux-Fritsch, holdleder Werner Vlasselaer, revisor Kim Hublé og revisor Athanasios Tsamis.

Fra venstre til højre: S. Hiernaux-Fritsch, T. Arntz, K.-H. Lehne, A. Tsamis, K. Hublé og W. Vlasselaer.

Indhold

Forkortelser

Resumé

Indledning

Udbredelsen af tortur og dødsstraf

EU’s forpligtelse til at bekæmpe tortur og dødsstraf

Revisionens omfang og revisionsmetoden

Bemærkninger

Trods passende behovsanalyser målrettede Kommissionen ikke finansieringen optimalt

Landestrategier for menneskerettigheder blev ikke i tilstrækkeligt omfang anvendt som grundlag for fordelingen af støtten, og koordineringen med andre EU-indsatser var svag

Projektudvælgelsesprocessen var veldokumenteret, men ikke tilstrækkeligt stringent

Den efterspørgselsdrevne metode sikrede, at modtagerorganisationerne havde tilstrækkelig ekspertise og ejerskab til indsatserne, men havde også ulemper

Projekterne blev gennemført som planlagt, men den overordnede effekt af EIDHR-støtten var begrænset

Projektaktiviteterne blev generelt gennemført som planlagt

EIDHR-støttens effekt var begrænset, fordi det beskedne finansielle bidrag fra EIDHR blev spredt for tyndt ud og i visse situationer på grund af ugunstige politiske sammenhænge

Projektresultaterne er bæredygtige, men støtten gjorde ikke civilsamfundsorganisationerne mere selvbærende

Konklusioner og anbefalinger

Bilag I | — | Dødsstraf i Afrika
Bilag II | — | Dødsstraf i Asien
Bilag III | — | Dødsstraf i Latinamerika
Bilag IV | — | Dødsstraf i USA
Bilag V | — | Globale indkaldelser af forslag 2007-2013
Bilag VI | — | Projekter, hvor Revisionsrettens revisorer gennemgik Kommissionens vurdering af konceptnoter og fuldstændige forslag
Bilag VII | — | Undersøgte tilskud

Kommissionens og EU-Udenrigstjenestens svar

Forkortelser

COHOM: Rådets Menneskerettighedsgruppe

EIDHR: Det europæiske instrument for demokrati og menneskerettigheder

EU-Udenrigstjenesten: Tjenesten for EU’s Optræden Udadtil

FN: De Forenede Nationer

GD for Udvikling og Samarbejde: Generaldirektoratet for Udvikling og Samarbejde

Resumé

I

Det internationale samfund har udfoldet mange bestræbelser for at udrydde tortur og anden mishandling. Alligevel forekommer tortur og anden mishandling stadig, og i mange lande verden over forbliver gerningsmændene ustraffede. Der er stadig 58 lande, der har dødsstraf. Hvert år finder der over 5 000 henrettelser sted.

II

EU er stærkt engageret i forebyggelse og udryddelse af alle former for tortur og anden mishandling og i at afskaffe dødsstraf overalt i verden. For at forfølge disse mål har EU iværksat en række diplomatiske initiativer, herunder bilaterale aftaler, politisk dialog og deltagelse i multilaterale fora. Endvidere anser EU fremskridt med hensyn til overholdelse af menneskerettighederne som en grundlæggende betingelse for EU’s udviklingssamarbejde og finansierer projekter med henblik på dette. Det vigtigste af de instrumenter, der anvendes, er det europæiske instrument for demokrati og menneskerettigheder (EIDHR), der yder tilskud til civilsamfundsorganisationer til gennemførelse af projekterne. I perioden 2007-2013 tildelte Kommissionen 183 EIDHR-tilskud på i alt 100,9 millioner euro til projekter om bekæmpelse af tortur og dødsstraf.

III

Retten vurderede effektiviteten af EIDHR’s fremme af forebyggelse af tortur, rehabilitering af torturofre og afskaffelse af dødsstraf. Retten fokuserede på, hvordan midlerne blev fordelt, og om der blev opnået bæredygtige resultater. Revisionsarbejdet bestod i analytisk gennemgang, samtaler med ansatte i Kommissionen, Tjenesten for EU’s Optræden Udadtil (EU-Udenrigstjenesten) og modtagerorganisationer samt en detaljeret undersøgelse af en stikprøve på 31 projekter. Der blev aflagt revisionsbesøg i London, Den Demokratiske Republik Congo, Georgien og Sydafrika og foretaget en skrivebordsgennemgang af projekter vedrørende Kina og USA.

IV

Retten konkluderer, at EIDHR-støtten til bekæmpelse af tortur, rehabilitering af torturofre og afskaffelse af dødsstraf kun var delvist effektiv.

V

Kommissionen fastsætter korrekt menneskerettighedsprioriteter for hvert enkelt partnerland. Finansieringen var generelt fordelt hensigtsmæssigt, men Kommissionen tager ikke i tilstrækkelig grad hensyn til disse prioriteter. Endvidere er de finansierede projekter ofte ikke tilstrækkeligt koordineret med EU’s øvrige indsats, f.eks. traditionel udviklingsstøtte og dialog med partnerlandet. Den efterspørgselsdrevne metode, der blev anvendt, sikrede, at projekterne generelt blev gennemført af motiverede civilsamfundsorganisationer med god ekspertise. Projektudvælgelsen var veldokumenteret, men manglede stringens, og når der blev identificeret svagheder ved udvalgte projekter, blev projektudformningen ikke forbedret i overensstemmelse hermed.

VI

Projektaktiviteterne blev udført som planlagt og er generelt omkostningseffektive. De resultater, der blev opnået med tilskuddene, er bæredygtige. Systemerne til måling af projekternes effekt er imidlertid temmelig svage med uklare logiske rammer, der mangler veldefinerede benchmarks og mål, og tilgangen til projektevaluering er inkonsekvent. Når projekterne yder direkte bistand til ofre, er effekten håndgribelig, men er imidlertid begrænset til relativt små målgrupper. Effekten af andre projekter, der typisk søger at opnå lovgivningsmæssige eller politiske reformer, er begrænset, fordi fremskridtene her også afhænger af mange andre faktorer og politiske sammenhænge, der ikke altid var gunstige. De opnåede resultater har gode udsigter til bæredygtighed. De støttede civilsamfundsorganisationer er dog fortsat meget afhængige af finansiel støtte.

VII

Retten fremsætter en række anbefalinger til Kommissionen med henblik på at forbedre støtten til bekæmpelse af tortur og dødsstraf. Disse anbefalinger vedrører målretning af de finansielle ressourcer, koordineringen med andre EU-indsatser, udvælgelse og forbedring af projektforslag, rammerne for resultatmåling og modtagerorganisationernes bæredygtighed.

Indledning

Udbredelsen af tortur og dødsstraf

01

Det fremgår af verdenserklæringen om menneskerettigheder¹, at ingen må underkastes tortur eller grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf². FN’s konvention mod tortur og anden grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf³, der blev undertegnet i 1984, definerer termen tortur (se tekstboks 1) og fastsætter regler, som staterne skal følge for at gøre kampen mod tortur mere effektiv. Ved udgangen af 2014 havde 156 stater undertegnet og ratificeret konventionen, og 10 lande havde undertegnet konventionen, men endnu ikke ratificeret den.

02

Den valgfri protokol til konventionen mod tortur og anden grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf⁴ har til formål at etablere en ordning, hvor uafhængige internationale og nationale organer regelmæssigt aflægger besøg på tilbageholdelsessteder for at forebygge tortur. Ved udgangen af 2014 havde 76 stater undertegnet og ratificeret protokollen, og 19 stater havde undertegnet den, men endnu ikke ratificeret den. Det er stadig en væsentlig udfordring at få flere til at ratificere protokollen.

03

Trods det internationale samfunds indsats forekommer der stadig tortur, og i mange lande fortsætter gerningsmændene bag tortur med at være straffri. Af de seneste rapporter fra internationale civilsamfundsorganisationer⁵ fremgår det, at tortur og andre former for mishandling forekommer i 131 lande på verdensplan. Der er derfor stadig store udfordringer med hensyn til at forebygge tortur og rehabilitere ofrene.

Tekstboks 1

Definition af tortur

Tortur: enhver handling, ved hvilken stærk fysisk eller mental smerte eller lidelse bevidst påføres en person med det formål at fremskaffe oplysninger eller en tilståelse fra denne eller tredjemand, at straffe ham for en handling, som han selv eller tredjemand har begået eller mistænkes for at have begået, eller at skræmme eller lægge tvang på ham eller tredjemand, eller af grunde, der kan henføres til en eller anden form for forskelsbehandling, når en sådan smerte eller lidelse påføres af eller på opfordring af en offentlig ansat eller en anden person, der virker i embeds medfør, eller med en sådan persons samtykke eller indvilgelse⁶.

04

Selv om 140 lande har afskaffet dødsstraf⁷, er der stadig 58 lande, der har dødsstraf (jf. bilag I-IV). I perioden 2007-2014 henrettede 37 lande i gennemsnit over 5 000 personer om året⁸. Mere end 83 % af henrettelserne fandt sted i Kina, over 13 % i Iran, Irak, Nordkorea og Saudi-Arabien og ca. 3 % i andre lande. På verdensplan var over 19 000 personer dømt til døden ved udgangen af 2014.

EU’s forpligtelse til at bekæmpe tortur og dødsstraf

05

Udryddelse af alle former for tortur og anden mishandling⁹ samt afskaffelse af dødsstraf er prioriteter i EU’s menneskerettighedspolitik. EU’s stærke engagement på dette område bygger på EU-traktaterne¹⁰ og er afspejlet i EU’s strategiske ramme og handlingsplan vedrørende menneskerettigheder og demokrati¹¹ og i EU’s retningslinjer (jf. tekstboks 2).

06

For at forfølge målene for Unionens menneskerettighedspolitik iværksætter EU en række diplomatiske aktiviteter. Partnerskabs- og samarbejdsaftaler med lande uden for EU omfatter en menneskerettighedsklausul, der har til formål at tilskynde landene til at overholde menneskerettighedsstandarderne. Hvis de ikke bliver overholdt, er der en række bestemmelser om f.eks. begrænsning eller udsættelse af samarbejdet¹². EU inddrager også menneskerettighedsspørgsmål i sin politiske dialog med partnerlande eller politiske organisationer. Endvidere er EU for tiden involveret i specifikke menneskerettighedsdialoger og konsultationer med 41 lande uden for EU og fremmer menneskerettigheder gennem sin deltagelse i multilaterale fora¹³. Diplomatiske tiltag (»demarches«) (der er fortrolige) og erklæringer (der er offentlige) vedrørende myndigheder i lande uden for EU er også vigtige midler til at udøve diplomatisk pres.

Tekstboks 2

EU’s retningslinjer

EU’s retningslinjer vedrørende menneskerettigheder giver såvel EU-institutioner som medlemsstater praktiske instrukser om gennemførelsen af EU’s menneskerettighedspolitik. Der er i alt 11 EU-retningslinjer, der dækker en lang række emner. De er fastsat af Rådets Menneskerettighedsgruppe (COHOM), godkendt af De Faste Repræsentanters Komité og vedtaget af Rådet. EU’s retningslinjer er ikke retligt bindende, men sender et stærkt politisk signal om Unionens menneskerettighedsprioriteter.

07

Den 25. juli 2012 efter vedtagelsen af EU’s strategiske ramme og handlingsplan for menneskerettigheder og demokrati udpegede Rådet EU’s særlige repræsentant, som har ansvaret for at sikre, at EU’s menneskerettighedspolitik er sammenhængende, effektiv og synlig. Endvidere skal han internt bidrage til implementeringen af den strategiske ramme og handlingsplanen for menneskerettigheder og andre instrumenter som f.eks. EU’s retningslinjer for menneskerettigheder. Den særlige repræsentant styrker også dialogen om menneskerettigheder med regeringerne i lande uden for EU, med internationale og regionale organisationer og med civilsamfundet.

08

Ud over disse aktiviteter har EU til formål at fremme menneskerettigheder ved at betragte fremskridt med hensyn til menneskerettigheder, god regeringsførelse og demokrati som en central betingelse i forbindelse med Unionens udviklingssamarbejde. I 2012 besluttede Rådet at udvikle en menneskerettighedsbaseret tilgang til udviklingssamarbejde for at sikre, at EU i højere grad bistår partnerlandene med at opfylde deres internationale menneskerettighedsforpligtelser¹⁴. Det vil ske, ved at menneskerettighedsprincipper integreres i alle EU’s operationelle udviklingsaktiviteter.

09

Endvidere støtter EU projekter, der udelukkende vedrører fremme af menneskerettigheder. Det vigtigste instrument til fremme af forebyggelse af tortur, rehabilitering af torturofre og afskaffelse af dødsstraf er det europæiske instrument for demokrati og menneskerettigheder (EIDHR), der supplerer de geografiske instrumenter. Det blev lanceret i 2006 med henblik på at yde støtte til fremme af demokrati og menneskerettigheder i lande uden for EU¹⁵.

10

EIDHR har fået tildelt et samlet budget på 1,1 milliard euro til dækning af alle menneskerettighedsmål i perioden 2007-2013. Størsteparten af EIDHR-finansieringen udbetales i form af tilskud, der ydes til civilsamfundsorganisationer med henblik på gennemførelse af projekter. I princippet indebærer tilskuddene medfinansiering, da de kun finansierer op til 80 % af projektudgifterne¹⁶. EIDHR dækker globalt, herunder mange industrialiserede lande, og muliggør finansiering uden bilateralt samtykke, da der ikke kræves godkendelse fra regeringen i det land, hvor projekterne gennemføres. EIDHR-udgifterne til bekæmpelse af tortur¹⁷ og dødsstraf beløber sig til 100 millioner euro i perioden 2007-2013 (jf. tabel 1). Antallet af indgåede kontrakter i denne periode fremgår af tabel 2. De fleste af projekterne vedrører oplysningskampagner, fortalevirksomhed, overvågningspraksis, forebyggende foranstaltninger, juridisk støtte til torturofre og til dødsdømte eller behandling og rehabilitering af ofrene.

Tabel 1

EIDHR-udgifter vedrørende tortur og dødsstraf pr. kontinent, 2007-2013

(euro)
Tortur | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | I ALT
Afrika | 0 | 3 967 906 | 456 120 | 4 248 938 | 2 192 122 | 514 511 | 3 844 082 | 15 223 679
Amerika | 0 | 2 226 820 | 388 122 | 1 178 945 | 758 097 | 0 | 2 530 910 | 7 082 894
Asien | 36 465 | 10 281 020 | 613 754 | 2 366 367 | 1 936 457 | 0 | 11 242 841 | 26 476 904
Europa | 0 | 2 956 958 | 235 093 | 2 661 831 | 2 830 007 | 100 000 | 787 065 | 9 570 954
Flere kontinenter | 0 | 6 175 025 | 0 | 10 800 143 | 1 499 207 | 0 | 6 734 343 | 25 208 718
I ALT | 36 465 | 25 607 729 | 1 693 089 | 21 256 224 | 9 215 890 | 614 511 | 25 139 241 | 83 563 149
Dødsstraf | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | I ALT
Afrika | 0 | 0 | 76 863 | 285 000 | 734 333 | 0 | 0 | 1 096 196
Amerika | 0 | 0 | 1 581 610 | 290 859 | 0 | 1 345 046 | 0 | 3 217 515
Asien | 0 | 0 | 722 028 | 731 761 | 1 416 450 | 2 009 842 | 0 | 4 880 081
Europa | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 200 074 | 0 | 200 074
Flere kontinenter | 0 | 0 | 4 067 552 | 657 674 | 0 | 3 263 246 | 0 | 7 988 472
I ALT | 0 | 0 | 6 448 053 | 1 965 294 | 2 150 783 | 6 818 208 | 0 | 17 382 338

Kilde: Europa-Kommissionen.

Tabel 2

EIDHR - antal kontrakter vedrørende tortur og dødsstraf pr. kontinent, 2007-2013

(euro)
Tortur | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | I ALT
Afrika | 0 | 7 | 4 | 5 | 4 | 3 | 6 | 29
Amerika | 0 | 7 | 3 | 3 | 6 | 0 | 4 | 23
Asien | 1 | 19 | 5 | 5 | 4 | 0 | 18 | 52
Europa | 0 | 7 | 2 | 4 | 6 | 1 | 3 | 23
Flere kontinenter | 0 | 6 | 0 | 10 | 1 | 0 | 6 | 23
I ALT | 1 | 46 | 14 | 27 | 21 | 4 | 37 | 150
Dødsstraf | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | I ALT
Afrika | 0 | 0 | 1 | 1 | 1 | 0 | 0 | 3
Amerika | 0 | 0 | 4 | 2 | 0 | 2 | 0 | 8
Asien | 0 | 0 | 2 | 2 | 2 | 3 | 0 | 9
Europa | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 1 | 0 | 1
Flere kontinenter | 0 | 0 | 7 | 1 | 0 | 4 | 0 | 12
I ALT | 0 | 0 | 14 | 6 | 3 | 10 | 0 | 33

Kilde: Europa-Kommissionen.

1Vedtaget af De Forenede Nationers (FN’s) Generalforsamling den 10. december 1948.

2Artikel 5.

3Vedtaget og åbnet for undertegnelse, ratifikation og tiltrædelse ved Generalforsamlingens reesolution 39/46 af 10. december 1984, som trådte i kraft den 26. juni 1987.

4Blev vedtaget af FN’s Generalforsamling den 18. december 2002 og trådte i kraft den 22. juni 2006.

5Amnesty International, Report 2014/2015 ‘The State of the World’s Human Rights’ and Human Rights Watch, World Report 2015 (Events of 2014).

6Med den anvendte formulering »på opfordring af en offentlig ansat« udvides statens forpligtelser til også at gælde privatsfæren, og den skal fortolkes, så den også dækker statens manglende beskyttelse af personer inden for dens jurisdiktion mod tortur og mishandling begået af privatpersoner.

7Ved lov eller i praksis. Syv af disse lande har kun afskaffet dødsstraf for »almindelige« forbrydelser i modsætning til »særlige« forbrydelser, såsom forbrydelser efter militær strafferet eller forbrydelser begået under særlige omstændigheder.

8Kilde: Amnesty International. Disse tal er overslag, da adskillige lande ikke udsender officielle tal.

9Af hensyn til læsevenligheden betegnes »tortur og anden mishandling« i det følgende »tortur«.

10Artikel 2, 3, 6 og 21 i EU-traktaten og artikel 205 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.

11Vedtaget af Rådet den 25. juni 2012.

12For så vidt angår lande i Afrika, Vestindien og Stillehavet fastsætter Cotonou-aftalen gensidige forpligtelser, herunder overholdelse af menneskerettigheder, der overvåges gennem en fortsat dialog og evaluering. De gensidige forpligtelser er underlagt tvistbilæggelsesklausulen i artikel 96, hvorefter der kan iværksættes høringer og træffes passende foranstaltninger over for det pågældende land, herunder en suspension af aftalen.

13F.eks. FN’s Generalforsamlings 3. Komité, FN’s Menneskerettighedsråd, Organisationen for Sikkerhed og Samarbejde i Europa og Europarådet.

14Afgørelsen om at udvikle en menneskerettighedsbaseret tilgang blev truffet med vedtagelsen af EU’s strategiske ramme og handlingsplan for menneskerettigheder og demokrati (jf. punkt 5).

15Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1889/2006 af 20. december 2006 om oprettelse af et finansieringsinstrument til fremme af demokrati og menneskerettigheder på verdensplan (EUT L 386 af 29.12.2006, s. 1) erstattet af forordning (EU) nr. 235/2014 (EUT L 77 af 15.3.2014, s 85). EIDHR bygger på og erstatter Det Europæiske Initiativ for Demokrati og Menneskerettigheder, der blev oprettet i 1994.

16Det er muligt at finansiere projekter med op til 100 %, dog kun i behørigt begrundede tilfælde.

17»Bekæmpelse af tortur« refererer både til forebyggelse af tortur og rehabilitering af torturofre.

Revisionens omfang og revisionsmetoden

11

Retten vurderede effektiviteten af EIDHR’s fremme af forebyggelse af tortur, rehabilitering af torturofre og afskaffelse af dødsstraf. Revisionen tog specielt sigte på at få besvaret følgende to spørgsmål:

a)Var midlerne blevet fordelt hensigtsmæssigt?

b)Var resultaterne af tilskuddene bæredygtige?

12

Revisionen var koncentreret om perioden 2007-2013 og blev gennemført mellem juli 2014 og januar 2015. Den bestod af forskellige elementer. Først undersøgte Retten finansieringens fordeling gennem fem globale indkaldelser i den periode, der er omfattet af revisionen (jf. bilag V). I undersøgelsen indgik samtaler med ansatte i Tjenesten for EU’s Optræden Udadtil (EU-Udenrigstjenesten) og Generaldirektoratet for Udvikling og Samarbejde (GD for Udvikling og Samarbejde) samt en gennemgang af Kommissionens vurdering af konceptnoter og de fuldstændige forslag vedrørende 45 projekter (jf. bilag VI). For det andet undersøgte Retten syv EIDHR-tilskud ydet til tre civilsamfundsorganisationer i London, der blev besøgt under revisionen. For det tredje undersøgte Retten 13 EIDHR-projekter vedrørende Den Demokratiske Republik Congo, Georgien og Sydafrika. I den forbindelse aflagde Retten revisionsbesøg i disse lande for at tale med de ansatte i de relevante EU-delegationer samt repræsentanter for de organisationer, der havde modtaget tilskud fra EIDHR. Endelig gennemførte Retten en skrivebordsgennemgang af 11 EIDHR-projekter vedrørende Kina og USA (jf. bilag VII). Revisionsstikprøven repræsenterer 24 % af de berørte udgifter.

Bemærkninger

Trods passende behovsanalyser målrettede Kommissionen ikke finansieringen optimalt

13

Retten undersøgte, om forslagsindkaldelserne byggede på en passende behovsanalyse, og om de var målrettet korrekt og koordineret med andre EU-aktioner, f.eks. traditionel udviklingsstøtte og dialog. Revisorerne vurderede også projektudvælgelsen ved at undersøge, om udvælgelsesprocessen var transparent, veldokumenteret og stringent, og om den efterspørgselsdrevne metode var velegnet.

Landestrategier for menneskerettigheder blev ikke i tilstrækkeligt omfang anvendt som grundlag for fordelingen af støtten, og koordineringen med andre EU-indsatser var svag

14

Da de midler, der er afsat til at bekæmpe tortur og dødsstraf, er beskedne i forhold til udfordringerne (jf. punkt 10), er det nødvendigt, at de koncentreres om lande og problemer med væsentlige behov og stort potentiale for forbedringer. Kommissionen får tilstrækkelige oplysninger om menneskerettighedssituationen i partnerlandene ved at undersøge de oplysninger, der er til rådighed i det offentlige rum, gennem sine kontrakter med civilsamfundsorganisationer og ved aktivt at undersøge forholdene på stedet. EU-delegationerne udarbejder med jævne mellemrum notater om menneskerettigheder og kommer med relevante kommentarer og analyser i deres ledelsesberetninger¹⁸.

15

Som det fremgår af de forskellige dokumenter, anvender Kommissionen korrekt de foreliggende oplysninger til at vurdere behovene og opstille prioriteter. EIDHR’s flerårige strategipapirer¹⁹ beskriver de forventede resultater samt de forskellige rammebeløb. Endvidere udarbejdes der årlige handlingsprogrammer med individuelle beskrivelser af de centrale elementer²⁰ i de aktioner, der skal finansieres. På landeniveau defineres prioriteterne i landestrategier for menneskerettigheder (jf. tekstboks 3). De er fortrolige, herunder også den del af dokumentet, hvor prioriteterne defineres, hvilket begrænser deres merværdi.

Tekstboks 3

Landestrategier for menneskerettigheder

Siden anden halvdel af 2013 har EU og medlemsstaterne udarbejdet mere end 150 landestrategier for menneskerettigheder. Hver strategi indeholder en grundig analyse af situationen i det pågældende land og fastsætter en række fælles prioriteter for EU og medlemsstaterne. Det er planen, at strategierne skal opdateres hvert andet år, eller hver gang der er væsentlige ændringer. Der er 57 strategier, hvor bekæmpelse af tortur er en af prioriteterne, og 72 strategier, hvor bekæmpelse af dødsstraf er en prioritet.

16

Tilskuddene tildeles på grundlag af indkaldelser af forslag (efterspørgselsdreven tilgang). I perioden 2007-2013 var der tre globale indkaldelser af forslag vedrørende bekæmpelse af tortur og to globale indkaldelser vedrørende bekæmpelse af dødsstraf. Indkaldelserne af forslag med global dækning blev forvaltet centralt af GD for Udvikling og Samarbejde og førte til, at der blev tildelt henholdsvis 80 og 24 tilskud. Projekterne blev udvalgt blandt i alt 789 projektforslag. Der blev også ydet tilskud gennem landebaserede støtteordninger. Der er tale om indkaldelser af forslag, der forvaltes af EU-delegationerne, og som kun vedrører et enkelt land. De førte til tildeling af 70 tilskud til bekæmpelse af tortur og 9 til bekæmpelse af dødsstraf. Målene for forslagsindkaldelserne er i overensstemmelse med de mål, der er fastsat i EIDHR’s strategipapirer og EU’s retningslinjer.

17

De globale indkaldelser af forslag var ikke fokuseret på de lande, hvor EU anser bekæmpelsen af tortur og dødsstraf for at være en del af prioriteterne (jf. tekstboks 3). Mens de generelle mål for de undersøgte projekter vedrørende Kina og USA er klart angivet i prioriteterne af EU’s landestrategi for menneskerettigheder, vedrører projekterne i Den Demokratiske Republik Congo, Georgien og Sydafrika kampen mod tortur, selv om menneskerettighedsstrategierne for disse lande ikke klart angiver bekæmpelse af tortur som en prioritet. Som følge heraf blev EIDHR’s ressourcer anvendt i lande, hvor bekæmpelsen af tortur eller dødsstraf ikke var en prioritet.

18

Målene for de fleste forslagsindkaldelser var beskrevet i generelle vendinger. Selv om 2007-indkaldelsen af forslag med henblik på at støtte aktioner vedrørende tortur skelnede mellem forebyggelse (1. serie) og rehabilitering (2. serie), var der i indkaldelserne i 2009 og 2010 ikke længere denne sondring. I modsætning hertil tilskyndede de til en samlet og holistisk tilgang med tre prioriteter: forebyggelse, ansvarlighed og rehabilitering, der anses for at være indbyrdes forbundne og gensidigt forstærkende. Indkaldelserne af forslag vedrørende dødsstraf anbefalede også en integreret tilgang. De havde intet særligt fokus eller specifikke mål.

19

I Georgien suppleres EIDHR-projekterne fint af andre EU-aktioner, som f.eks. traditionel udviklingsstøtte, forhandlingerne om associeringsaftalen mellem EU og Georgien og dialog. Menneskerettighedsdialogen med Georgien er af særlig betydning, da den konsoliderer EIDHR-projekterne ved at tage de emner op, som disse fokuserer på. I de andre undersøgte lande var EIDHR-projekterne imidlertid ikke en del af en sammenhængende strategisk og koordineret metode til afhjælpning af problemer i relation til tortur og dødsstraf. Projekterne supplerer ikke hinanden og er ikke knyttet sammen med Kommissionens traditionelle udviklingsstøtte. Endvidere supplerer Kommissionens dialog ikke EIDHR-projekterne så effektivt, som den kunne. Problemerne i relation til tortur er ikke blevet taget op i menneskerettighedsdialogerne med Den Demokratiske Republik Congo og Sydafrika trods det faktum, at EIDHR-projekterne har fokus på torturforebyggelse og rehabilitering af torturofre. Dødsstraf er inddraget i menneskerettighedsdialogen med Kina og i konsultationen om menneskerettigheder mellem EU og USA, men de spørgsmål, der blev taget op i den forbindelse, var ikke de samme som dem, EIDHR-projekterne havde fokus på.

20

Implementeringen af en menneskerettighedsbaseret tilgang til udviklingssamarbejde (jf. punkt 8) er forsinket. I maj 2014²¹ præsenterede Kommissionen en »værktøjskasse« og beskrev, hvordan Kommissionen vil arbejde henimod en menneskerettighedsbaseret tilgang til udviklingssamarbejde. I den er der praktiske tjeklister, og det er anført, at der vil blive udviklet en støttepakke. Denne menneskerettighedsbaserede tilgang er endnu ikke blevet implementeret, selv om der skal foretages en første vurdering af den allerede i 2016.

Projektudvælgelsesprocessen var veldokumenteret, men ikke tilstrækkeligt stringent

21

Projektudvælgelsesprocessen er gennemsigtig og veldokumenteret. Projektvurderingerne (jf. tekstboks 4) er begrundet med detaljerede pointangivelser fra hver enkelt bedømmer samt en beskrivende vurdering. Endvidere er evalueringspanelets overordnede konklusioner formuleret tilstrækkeligt detaljeret, herunder også den endelige prioriteringsrækkefølge for projekterne, fastsættelsen af en pointtærskel, en forklaring på, hvorfor projekterne anses for ikke at være støtteberettigede, og en begrundelse for revurdering.

Tekstboks 4

Vurderingen af projektforslag

I overensstemmelse med den praktiske vejledning vedrørende kontraktprocedurer i forbindelse med den Europæiske Unions eksterne aktioner skal civilsamfundsorganisationer, der ønsker at modtage et tilskud, først indsende en konceptnote, der beskriver hovedelementerne i det projekt, som de foreslår. Når evalueringspanelet har godkendt konceptnoten, opfordres de til at indsende et fuldstændigt projektforslag. Både konceptnoten og det fuldstændige forslag vurderes af to personer, i de fleste tilfælde en uafhængig ekstern bedømmer og en repræsentant for den EU-delegation, hvor aktionen planlægges²². Vurderingen udføres ved hjælp af et pointsystem og standardiserede evalueringsskemaer med kriterier, der dækker aspekterne udformning, relevans, kapacitet, gennemførlighed, effektivitet, bæredygtighed og omkostningseffektivitet. Der tildeles støtte til de projekter, som opnår flest point.

22

Det standardiserede evalueringsskema, som Kommissionen anvender (jf. tekstboks 4), har en række mangler, der hindrer kvalitetsmæssige og objektive vurderinger.

a)Der er kun begrænset vejledning om pointgivningen for de forskellige kriterier, og i forbindelse med mange af kriterierne anvendes formuleringer som f.eks. »tilstrækkelig«, »egnet«, »tilfredsstillende« og »strategisk valgt«, uden at det præcist forklares, hvad der forventes.

b)Siden 2011 vurderes projektets relevans kun på grundlag af konceptnoten og ikke på grundlag af det fuldstændige forslag.

c)For flere kriterier gives der kun et samlet pointtal. Det er ikke klart, hvordan der skal gives point, når vurderingen af de enkelte kriterier er forskellige.

d)I forbindelse med væsentlige aspekter, f.eks. projektets gennemførlighed eller effekt, hvor man ville forvente minimumskrav, er dette ikke tilfældet.

23

For hver indkaldelse af forslag udsender Kommissionen retningslinjer til bedømmerne. Disse har til formål at forklare, hvordan bedømmerne skal foretage deres vurderinger for at sikre, at de foretages på en sammenhængende og konsekvent måde. Retningslinjerne for bedømmere afhjælper dog ikke i tilstrækkelig grad manglerne ved de standardiserede evalueringsskemaer (jf. punkt 22) og forklarer ikke klart nok, hvordan opfyldelsen af specifikke krav i indkaldelserne skal vurderes. Med hensyn til tortur anføres det i indkaldelserne, at der foretrækkes en holistisk og samlet tilgang og aktioner, der skal undersøge sammenhængen mellem fremme af økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder og afskaffelse af tortur. For så vidt angår dødsstraf skal projekterne indeholde aktioner, der indebærer en integreret tilgang til bekæmpelse af dødsstraf. Disse kriterier vurderes imidlertid ikke eksplicit, og der gives heller ikke point.

24

De projektvurderinger, Retten undersøgte (jf. punkt 12), var ikke altid blevet udført tilstrækkeligt stringent.

a)I 25 af de 45 projektvurderinger, der blev undersøgt, var der mindst én beskrivende vurdering, hvor de enkelte kriterier ikke var blevet analyseret, selv om dette er påkrævet. Disse vurderinger giver derfor færre begrundelser.

b)I 4 af de 45 undersøgte projektvurderinger var der ikke givet nogen klar forklaring på, hvorfor der var givet lave point for visse kriterier.

c)I 11 af de 45 undersøgte projektvurderinger bemærkede Rettens revisorer uoverensstemmelser mellem pointene og den beskrivende vurdering. I de fleste tilfælde var der tale om relativt høje pointtal trods negative beskrivende vurderinger.

25

Bedømmerne gav ofte en forskellig vurdering af det samme projekt. I vurderingerne af de 45 undersøgte projekter var de to bedømmeres point væsentlig forskellige for 20 % af samtlige kriterier²³. Evalueringsudvalget kan undlade at godkende det antal point, som bedømmerne har tildelt, og foretage en ny vurdering af alle kriterierne. Tilgangen til revurdering var dog ikke konsekvent. I forbindelse med tre af de fem undersøgte forslagsindkaldelser udførte evalueringsudvalget en revurdering, når forskellen mellem de samlede pointtal i de to vurderinger blev anset for væsentlig. Opfattelsen af, hvad en væsentlig forskel var, ændrede sig endvidere også over tid. Som følge heraf blev en række projektforslag med stor difference i pointtal ikke revurderet. I forbindelse med en af indkaldelserne²⁴ var der ingen revurdering trods en væsentlig forskel²⁵ i bedømmernes samlede pointtal for fire af de ti projekter. I forbindelse med en anden indkaldelse²⁶ blev der foretaget en revurdering, men det var ikke fastsat for hvilke projekter, og tre af de otte forslag, hvor der var en væsentlig forskel mellem det samlede pointtal hos de to bedømmere, blev ikke revurderet.

26

De tilskud, som civilsamfundsorganisationer anmoder om, skal overholde visse grænser. Minimums- og maksimumsbeløbene for tilskud er steget i den periode, revisionen vedrører. Det gennemsnitlige kontraktbeløb for projekter vedrørende dødsstraf steg fra 550 000 euro i indkaldelserne af forslag i 2008 til 735 000 euro i indkaldelserne i 2011. Det gennemsnitlige kontraktbeløb for projekter vedrørende tortur steg fra 715 000 euro i indkaldelserne af forslag i 2007 til 903 000 euro i indkaldelserne i 2009. Beløbene blev hævet for at nedbringe antallet af kontrakter og dermed Kommissionens arbejdsbyrde.

27

Mindre lokale civilsamfundsorganisationer udsættes for relative ulemper, når de beder om tilskud, på grund af besværlige ansøgningsprocedurer, sprogkrav²⁷ og, for nogle af indkaldelsernes vedkommende, krav om at være aktiv i mere end et land. Det forhøjede minimumsbeløb gjorde det endnu vanskeligere for dem at ansøge om tilskud, selv når de havde potentiale til at udforme relevante og effektive projekter. For at afhjælpe dette afholder Kommissionen seminarer og kurser for lokale civilsamfundsorganisationer, fremmer partnerskaber og tillader kaskadetilskud.

Den efterspørgselsdrevne metode sikrede, at modtagerorganisationerne havde tilstrækkelig ekspertise og ejerskab til indsatserne, men havde også ulemper

28

Den efterspørgselsdrevne tilgang gør det muligt at tage følsomme emner op uden regeringens samtykke. l de undersøgte projekter har ansøgerne tilstrækkeligt uddannet personale, og i de fleste tilfælde havde de allerede gennemført projekter af tilsvarende størrelse og art. I over en fjerdedel af tilfældene var projektet imidlertid langt større end nogen af de aktiviteter, som modtagerorganisationen tidligere havde udført, og der var derfor en potentiel risiko for, at projektet ikke ville kunne gennemføres hensigtsmæssigt. Kun i ét af disse tilfælde viste organisationens begrænsede kapacitet sig imidlertid at være et større problem.

29

Den efterspørgselsdrevne tilgang har en række negative konsekvenser:

a)Projekternes geografiske anvendelsesområde falder ikke nødvendigvis sammen med de steder, hvor der kan opnås størst effekt med EIDHR. I de fleste tilfælde dækker projekterne i det store og hele hovedsagelig de områder, hvor organisationerne allerede var aktive. Konsekvensen heraf var, at der i nogle tilfælde blev givet støtte til aktiviteter med kun meget begrænset potentiel effekt, fordi de lande, projekterne var rettet imod, var lande, hvor der af politiske grunde med rimelighed ikke kan forventes nogen fremskridt.

b)I bestræbelserne på at sikre sig tilskud kan civilsamfundsorganisationerne forelægge projekter med for ambitiøse mål. Blandt de 31 undersøgte projekter identificerede Retten 13 med klart overambitiøse mål. Disse vedrørte typisk ændringer, der kræver regeringens engagement i mållandene for at kunne gennemføres, men der er intet bevis for, at et sådant engagement er til stede, nærmest tværtimod.

c)Modtagerorganisationerne forpligter sig måske ikke klart til at gennemføre målelige aktiviteter. Det gør det meget vanskeligt for Kommissionen på et senere tidspunkt at vurdere, om projektaktiviteterne er blevet udført på tilfredsstillende vis. Der er blevet opstillet indikatorer med henblik på at måle projektaktiviteterne, men selv om sådanne indikatorer i princippet er målelige, er der generelt ikke blevet fastsat basislinjer og kvantificerede mål, selv om dette i de fleste tilfælde ville have været muligt.

30

De negative følger af den efterspørgselsdrevne tilgang er ikke blevet afhjulpet ordentligt. Når bedømmerne identificerer svagheder ved projektforslagene, fører det ikke til forbedringer i projektudformningen²⁸. Dette er en forspildt mulighed.

Projekterne blev gennemført som planlagt, men den overordnede effekt af EIDHR-støtten var begrænset

31

Retten undersøgte, om projekterne blev gennemført som planlagt med hensyn til aktiviteter, budget og tidsplan. Endvidere vurderede Retten, om der var taget tilstrækkeligt hensyn til projekternes omkostningseffektivitet. Retten undersøgte også, om de havde den forventede effekt, og om resultaterne var bæredygtige.

Projektaktiviteterne blev generelt gennemført som planlagt

32

De civilsamfundsorganisationer, der gennemfører projekterne, rapporterede om deres aktiviteter under og ved afslutningen af projekternes gennemførelsesperioder. Projektrapporteringen har i høj grad fokus på aktiviteter og mindre på målopfyldelse. Det hindrer en resultatorienteret forvaltning af udgifterne.

33

Dette problem har at gøre med, at de logiske rammer (jf. tekstboks 5), som civilsamfundsorganisationerne forelægger, ofte er dårligt formuleret. Der defineres ofte specifikke mål, forventede resultater og aktiviteter, der ikke er fuldstændig sammenhængende. Reelt passer den model, der skal anvendes til de logiske rammer, ikke godt til denne type af projekter og er alt for kompliceret for mange civilsamfundsorganisationer.

34

De undersøgte projekters budgetter er altid blevet fulgt og var næsten altid udnyttet fuldt ud²⁹. De vigtigste projektaktiviteter blev i det store og hele udført som planlagt³⁰. I otte af de 16 undersøgte projekter, hvis gennemførelse allerede var afsluttet, var nogle af aktiviteterne imidlertid ikke blevet udført. Det skyldtes ofte, at projekterne var for ambitiøse (jf. punkt 29).

Tekstboks 5

Logiske planlægningsmatrikser

Civilsamfundsorganisationer, der anmoder om støtte, skal fremlægge en logisk planlægningsmatriks for det projekt, som de ønsker at gennemføre. Der er tale om et dokument, som har form af en standardtabel, hvori projektets generelle mål, specifikke mål, forventede resultater og planlagte aktiviteter anføres.

35

I fire tilfælde var den planlagte gennemførelse af projekterne blevet hindret af uventede begivenheder, som f.eks. at partnere ikke leverede deres forventede bidrag, eller af væsentlige ændringer i det politiske miljø. I disse tilfælde blev problemerne løst på tilfredsstillende vis af civilsamfundsorganisationerne i samråd med Kommissionen. Det foregik ved at udskifte en eller flere partnere eller ved at ændre projektets geografiske dækning.

36

11 projekters gennemførelsesperiode blev forlænget med mellem to og 13 måneder. De argumenter, der blev fremsat som begrundelse for forlængelsen af gennemførelsesperioden, gav ikke en overbevisende forklaring på, hvorfor støtten ikke var fuldt opbrugt ved udgangen af den oprindelige gennemførelsesperiode, og viste heller ikke, at en forlængelse var nødvendig og tilstrækkelig til at nå projektmålene. Der er risiko for, at projekternes gennemførelsesperiode fortrinsvis blev forlænget for at gøre modtagerorganisationerne i stand til at udnyttet budgettet fuldt ud og ikke for at nå projektmålene.

37

Da tilskudskontrakter tildeles efter indkaldelser af forslag og ikke ved en udbudsprocedure, er det vanskeligt for Kommissionen fuldt ud at sikre udgifternes omkostningseffektivitet. Endvidere definerede Kommissionen ikke benchmark med henblik på at vurdere omkostningseffektiviteten. For de fleste af de undersøgte projekters vedkommende er der dog intet, som tyder på, at de samlede omkostninger ikke er rimelige i forhold til de forventede resultater. I flere tilfælde er de individuelle lønninger endda relativt lave, hvilket viser engagementet hos mange af de ansatte i de civilsamfundsorganisationer, der gennemfører projekterne. I forbindelse med tre af de 31 undersøgte projekter var omkostningseffektiviteten dog ikke optimal. I disse tilfælde var de samlede omkostninger høje i forhold til de forventede resultater.

38

For 14 af de 31 undersøgte projekter, som har til formål at yde bistand direkte til endelige støttemodtagere, foretog Retten en sammenligning³¹. For disse projekter er der bevis for, at de projekter, der gennemføres af organisationer, som er placeret i modtagerlandene, er mere omkostningseffektive end dem, der er baseret i andre lande. De førstnævnte når ud til flere endelige støttemodtagere og har en lavere gennemsnitsomkostning pr. støttemodtager.

39

I de fleste af de undersøgte projekters budgetter er de direkte omkostninger til dækning af indirekte omkostninger steget med 7 %. Modtagerorganisationerne har forskellig fortolkning af, hvad dette faste beløb dækker. Som følge heraf behandles kontorleje, løn til ansatte i økonomiafdelingen, administrativt ansatte og ledere og andre omkostninger forskelligt. Alt efter omstændighederne er alle, nogle eller ingen af disse omkostninger opført i støttebudgettet ud over det faste beløb til indirekte omkostninger.

EIDHR-støttens effekt var begrænset, fordi det beskedne finansielle bidrag fra EIDHR blev spredt for tyndt ud og i visse situationer på grund af ugunstige politiske sammenhænge

40

EIDHR’s støtte til bekæmpelse af tortur og dødsstraf afspejler EU’s stærke engagement i bekæmpelsen af tortur og afskaffelsen af dødsstraf. I den sammenhæng er formålet med støtten at styrke EU’s moralske indflydelse i menneskerettighedsanliggender. De tildelte midler er imidlertid relativt beskedne (jf. punkt 10) i forhold til de globale udfordringer, som man står overfor (jf. punkt 1-4). Den finansiering, der var til rådighed i perioden 2007-2013, var spredt tyndt ud på 183 projekter, der blev gennemført i over 120 lande verden over, hvilket mindskede dens effekt.

41

Det var generelt vanskeligt at måle projekternes effekt, da den ønskede effekt ofte er immateriel, der ikke sættes mål for resultatindikatorer (jf. punkt 29), og civilsamfundsorganisationernes rapportering til Kommissionen er koncentreret om aktiviteterne (jf. punkt 32). Endvidere afhænger eventuelle fremskridt ikke alene af projektresultaterne, men også af mange udefrakommende faktorer. Det gør det vanskeligt og i nogle tilfælde umuligt at vurdere, i hvilket omfang aktiviteterne har bidraget til de fremskridt, der er sket.

42

Der udføres evalueringer for at vurdere projekternes effekt. De giver imidlertid ikke det fulde billede, da tilgangen ikke er harmoniseret. Det er således overladt til de modtagerorganisationer, der ansøger om tilskud, at afgøre, om de vil planlægge en projektevaluering³².

43

14 af de 31 undersøgte projekters hovedaktivitet var at yde bistand til endelige støttemodtagere. For ti af disse projekter var det lykkedes at opfylde dette mål. Det fremgår af antallet af mennesker, der har modtaget bistand, de projektgennemførende civilsamfundsorganisationers omdømme og de endelige støttemodtageres vurdering, som fremgår af statistikker eller blev udtrykt i samtaler med Rettens revisorer. Men med undtagelse af de projekter, der blev gennemført i Georgien, var de undersøgte projekters samlede effekt begrænset, da de var koncentreret om små målgrupper.

44

For de øvrige fire af de projekter, der navnlig yder bistand til endelige støttemodtagere, er der intet bevis for væsentlig effekt. To af projekterne ydede juridisk bistand til personer, der var dømt til døden i USA, men kun i meget få tilfælde var det muligt at forhindre henrettelsen. To andre projekter førte til, at tortur blev indbragt for retten i mange lande, men hidtil er der kun rapporteret om få sager, som er endt med en positiv afgørelse.

45

17 af de 31 undersøgte projekter havde andre hovedmål end at yde bistand til endelige støttemodtagere. Ni af dem er gennemført, og for seks af disse er effekten mindre end forventet.

a)Et projekt, der havde fokus på torturforebyggelse i ni tidligere sovjetrepublikker, var delvist effektivt med hensyn til at indføre overvågningssystemer og fremme modeller for bedste praksis i forbindelse med rehabilitering. Der er intet bevis for, at det var lykkedes projektet at skabe større interaktion mellem regeringerne og civilsamfundet i forbindelse med tortur, øge civilsamfundets kapacitet og give de mest sårbare grupper af fængslede større adgang til støttetjenester.

b)Et projekt, der beskæftigede sig med dødsstraf i 17 lande, øgede bevidstheden i befolkningen, fremmede gennemsigtighed, styrkede netværk og koalitioner og øgede civilsamfundets kapacitet. Det var dog ikke vellykket med hensyn til mere væsentlige projektmål, som f.eks. afskaffelse af dødsstraf eller indførelse af moratorier for henrettelser. Med hensyn til den politiske udvikling på strafferetsområdet og gennemførelse af en retsreform var der kun i nogen grad sket fremskridt i fire af de 17 projektlande, og det var stort set ikke lykkedes at opfylde målet om at få flere til at ratificere de internationale konventioner.

c)Et projekt, der havde fokus på forholdene i militærfængsler i Georgien, havde ingen dokumenteret effekt. Militærfængsler i dårlig stand blev lukket efter projektets afslutning, men der er intet bevis for, at projektet bidrog hertil.

d)Et projekt, der søgte at styrke organisationer, der kæmper mod dødsstraf i to amerikanske stater, havde en vis effekt, selv om det langt fra var i det forventede omfang.

e)Et projekt, hvis formål var at få Kina til at bevæge sig i retning af at overveje at undertegne den valgfri protokol til torturkonventionen og bidrage til forebyggelse af tortur og andre former for mishandling i Kina, nåede ikke hovedparten af de detaljerede projektresultater. Der var en del fremskridt med hensyn til overvågningen af centre for varetægtsfængsling, og strafferetten blev ændret for at bringe den mere i overensstemmelse med de internationale normer. Der er imidlertid ikke opnået nogen større overvejelse med hensyn til den valgfri protokol til torturkonventionen, der blev ikke indført nye retningslinjer med hensyn til bevis fremskaffet på ulovlig vis, en pilotordning for overvågning blev kun anvendt i ét center for varetægtsfængsling, og der blev ikke indført forbedrede klagemekanismer.

f)Et projekt forsøgte at reducere anvendelsen af dødsstraf i Kina ved at støtte domstolenes skøn gennem uddannelse af dommere ved lokale domstole og udarbejdelse af strikse retningslinjer for domme og bevisførelse i forbindelse med rettergangsprocedurerne. I projektgennemførelsesperioden skete der flere positive ændringer. Flere retsakter og flere retningslinjer vedrørende dødsstraf blev ændret, dvs. at der blev fastsat en fælles standard med hensyn til domsafsigelse i forbindelse med sager om dødsstraf, dødsstraf blev begrænset til kriminelle, der havde begået ekstremt alvorlige forbrydelser, og i forbindelse med 13 ikkevoldelige forbrydelser kunne der ikke længere idømmes dødsstraf. Der er dog ikke nogen direkte forbindelse mellem projektet og disse ændringer.

46

Med hensyn til de otte projekter, der stadig er i gang, er det endnu for tidligt at drage konklusioner om deres effekt. Der er imidlertid tegn på, at mindst to af projekterne vil få mindre effekt end forventet.

a)Et projekt støtter større intern overholdelse i seks afrikanske lande af internationale lovpligtige forpligtelser, normer og procedurer med hensyn til tortur. Selv om de afholdte workshopper har været en succes, hvilket fremgår af det stigende antal deltagere, er der intet bevis for, at projektet har haft nogen væsentlig effekt.

b)Et andet projekt vedrørte forskning med henblik på at udvikle retningslinjer til forbedring af de kinesiske domstoles fortolkning af strafferetten. Retningslinjerne er blevet forelagt for Den Øverste Folkedomstol, men der har indtil videre ikke været nogen reaktion. De bestræbelser, der er gjort, vil ikke have nogen effekt, hvis retsmyndighederne er uvillige til at anvende disse retningslinjer. Et positivt resultat er usandsynligt, da statsembedsmændene er blevet mere tilbageholdende med at støtte initiativer, der fremmer afskaffelsen af dødsstraf.

47

Der er forskellige årsager til, at projekternes effekt er begrænset:

a)Nogle projektmål var overambitiøse og kunne derfor ikke opfyldes (jf. punkt 29).

b)Fremskridt inden for tortur og dødsstraf er generelt langsomme og har tendens til at tage længere tid end selve projekterne.

c)De politiske forhold i de lande, indsatsen var målrettet mod, var ikke altid befordrende for væsentlige fremskridt. Regeringernes villighed er særlig vigtig for projektmål, der ikke direkte er målrettet mod endelige støttemodtagere.

48

Selv om eventuelle fremskridt ikke alene afhænger af projekternes resultater, men også af eksterne faktorer (jf. punkt 41), er der ting, der peger på, at seks af de undersøgte projekter, der bidrog til afskaffelse af dødsstraf i USA, kombineret havde en positiv effekt. De bidrog på forskellige måder. Fire projekter fokuserede på at øge bevidstheden, f.eks. ved at lade familierne til de henrettede komme til orde, køre et bureau for nationale foredragsholdere og føre nationale mediekampagner. To projekter vedrørte forskning. Det ene projekt forskede i, hvordan man kunne påvirke de politiske beslutningstagere, og det andet foretog en vurdering af forholdene med hensyn til dødsstraf i fire stater. Disse projekter bidrog til en positiv udvikling (jf. tekstboks 6), selv om det ikke er muligt præcist at måle i hvilket omfang. Det tyder på, at oplysningsprojekterne havde haft større effekt end de to forskningsprojekter.

Tekstboks 6

Udviklingen i USA med hensyn til dødsstraf

Udviklingen med hensyn til dødsstraf i USA var fortrinsvis positiv i den periode, revisionen omfattede. Dødsstraffen blev afskaffet i New Mexico (i 2009), Illinois (i 2011), Connecticut (i 2012) og Maryland (i 2013), antallet af dødsdomme faldt fra 118 i 2009 til 83 i 2013, og antallet af henrettelser fra 52 i 2009 til 29 i 2013³³.

Projektresultaterne er bæredygtige, men støtten gjorde ikke civilsamfundsorganisationerne mere selvbærende

49

De undersøgte projektforslag behandler finansiel, institutionel og politisk bæredygtighed. Endvidere dækkes resultaternes bæredygtighed i de rapporter, som civilsamfundsorganisationerne forelagde ved afslutningen af projektgennemførelsen³⁴. Selv om projekternes effekt ofte er mindre end forventet (jf. punkt 43-48), bidrog projekterne til ændringer, der sandsynligvis vil være permanente.

50

Endvidere gjorde den tildelte støtte det i flere tilfælde muligt for modtagerorganisationerne at udvide deres geografiske rækkevidde, hvilket var en fordel for organisationen. I nogle tilfælde styrkede EIDHR-støtten endda modtagerorganisationens tematiske anvendelsesområde.

51

De fleste civilsamfundsorganisationer er imidlertid ikke selvbærende. Det lykkedes for nogle af de berørte organisationer at sikre en del af deres finansieringsbehov ved hjælp af indkomstskabende aktiviteter eller donationer fra borgerne, men generelt set er dette stadig meget begrænset. For at finansiere deres aktiviteter er de i høj grad afhængige af støtte fra de få donorer, der yder finansiering til bekæmpelsen af tortur og dødsstraf.

52

Den kendsgerning, at civilsamfundsorganisationerne ikke er selvbærende, skader kontinuiteten i deres aktiviteter. Udsættelsen eller ophøret af finansieringen fra EIDRH medfører ofte, at modtagerorganisationerne skruer ned for deres aktiviteter og afskediger ansatte og dermed mister ekspertise. I nogle tilfælde bringer civilsamfundsorganisationernes manglende bæredygtighed selve deres kontinuitet i fare.

53

Kun fem af de 31 projekter, der blev undersøgt, omfattede aktiviteter med henblik på at gøre civilsamfundsorganisationer mere selvbærende. I tre tilfælde var dette mål ikke nået, fordi de planlagte indkomstfremmende aktiviteter ikke var blevet iværksat, eller fordi der ikke var sikret lokalt ejerskab til tjenesterne. I to andre tilfælde var det lykkedes at gøre civilsamfundsorganisationerne selvbærende.

a)I Den Demokratiske Republik Congo lykkedes det for et projekt, der finansierede lokale centre, som ydede psykologstøtte og retshjælp til ofre for seksuel vold, at gøre centrene selvbærende. Projektet gjorde dette ved at etablere forskellige indkomstskabende aktiviteter, f.eks. landbrug, bagning, snedkerarbejde og strikning, eller ved at yde mikrolån til lokalsamfundet.

b)Et projekt i USA gjorde det muligt for lokale civilsamfundsorganisationer at udvikle en fundraisingplan for at sikre deres finansielle bæredygtighed. Begge de tilknyttede organisationer blev i sidste ende finansielt bæredygtige uden finansiering fra den organisation, der organiserede aktioner på nationalt plan.

18EU-Udenrigstjenestens ledelsesberetninger.

19I den periode, revisionen vedrørte, fandtes der sådanne strategipapirer for perioden 2007-2010 og for 2011-2013.

20Tildelt beløb, prioriteter og metode til fordeling af midlerne.

21Selv om handlingsplanen for de strategiske rammer og handlingsplanen for menneskerettigheder og demokrati (se punkt 5) angiver, at den skulle være færdig i 2013.

22Når et projekt vedrører aktioner i mere end et land, vurderes det af en repræsentant for det regionale direktorat i GD for Udvikling og Samarbejde.

23En difference på mindst to ud af fem point i et enkelt kriterium. Da hver vurdering indeholder 17 kriterier, gennemgik Retten i alt 765 kriterier.

24Forslagsindkaldelse 126-144.

25Over 10 ud af 50 point.

26Forslagsindkaldelse 131-085.

27Ansøgningerne skal indsendes på engelsk, fransk eller spansk.

28Artikel 204, stk. 5, i Kommissionens delegerede forordning (EU) nr. 1268/2012 af 29. oktober 2012 om gennemførelsesbestemmelser til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) nr. 966/2012 om de finansielle regler vedrørende Unionens almindelige budget (EUT L 362 af 31.12.2012, s. 1) fastsætter, at forslaget ikke må ændres væsentligt.

29I gennemsnit 97,8 %.

30Selv om denne efterprøvning var vanskelig i ti tilfælde, hvor de vigtigste projektaktiviteter ikke var kvantificeret (jf. punkt 29).

31Af de 183 støttekontrakter, der blev undertegnet i perioden 2007-2013, vedrørte 76 projekter, hvis hovedaktivitet var at yde bistand til de endelige støttemodtagere, f.eks. torturofrene.

32Kun 18 ud af 31 undersøgte projekter havde afsat midler til en projektevaluering, der skulle foretages ved afslutningen af projektet. Jf. også punkt 26 i Rettens særberetning nr. 18/2014 om EuropeAids systemer til evaluering og resultatorienteret overvågning (http://eca.europa.eu).

33Kilde: Death Penalty Information Center. I 2015 blev dødsstraf også afskaffet i Nebraska.

34Retten konstaterede kun én undtagelse.

Konklusioner og anbefalinger

54

EIDHR-støtten til bekæmpelse af tortur, rehabilitering af torturofre og afskaffelse af dødsstraf var kun delvist effektiv, da de beskedne midler ikke blev målrettet optimalt, og eventuelle fremskridt blev hindret af ugunstige politiske forhold.

Anbefaling 1

Beskedne ressourcer skal målrettes bedre

Kommissionen bør koncentrere EIDHR-midlerne på de mest relevante emner og de lande, der har de største behov, og hvor der kan forventes den største effekt, i overensstemmelse med de prioriteter, der er fastsat i landestrategierne for menneskerettigheder.

55

Kommissionen opnår tilstrækkelige oplysninger om menneskerettighedsforhold i partnerlandene og opstiller passende prioriteter for hvert partnerland. Selv om finansieringen generelt var godt fordelt, tager Kommissionen ikke i tilstrækkelig grad hensyn til disse prioriteter. I mange lande bliver de projekter, som finansieres med EIDHR-støtte, endvidere ikke i tilstrækkelig grad suppleret eller koordineret med andre EU-aktioner, f.eks. traditionel udviklingsstøtte og dialog med partnerlandet. Den efterspørgselsdrevne tilgang sikrede, at projekterne generelt blev gennemført af motiverede civilsamfundsorganisationer med god ledelse og teknisk ekspertise. Selv om projektudvælgelsesprocessen var veldokumenteret, manglede den stringens, og visse ulemper ved den efterspørgselsdrevne tilgang blev ikke i tilstrækkeligt omfang afbødet. I tilfælde, hvor de udvalgte projekter havde overambitiøse mål eller var utilstrækkeligt klare med hensyn til, hvad der præcist skulle opnås, blev projektudformningen ikke forbedret (jf. punkt 14-30).

Anbefaling 2

Koordineringen med andre EU-aktioner skal forbedres

Kommissionen bør i videst muligt omfang åbent definere EU’s prioriteter som fastsat i landestrategierne for menneskerettigheder og målrette projektudvælgelsen, Kommissionens traditionelle udviklingsstøtte og den politiske dialog mod disse prioriteter på en koordineret måde. Endvidere bør Kommissionen sikre, at den menneskerettighedsbaserede tilgang implementeres hurtigt.

Anbefaling 3

Forbedre projektudvælgelsen

Kommissionen bør forbedre det standardiserede evalueringsskema og retningslinjerne til bedømmerne yderligere for at sikre, at alle vurderinger er sammenhængende og konsekvente. Det bør være fuldstændigt klart for bedømmerne, præcist efter hvilke kriterier de skal vurdere, og hvordan de skal afgive deres point. Selve vurderingerne bør udføres mere omhyggeligt og give præcise forklaringer for alle de vurderede kriterier. Tilgangen til revurdering bør være klar og følges konsekvent.

Anbefaling 4

I højere grad udnytte mulighederne for at forbedre projektforslagene, når bedømmerne har identificeret designsvagheder

Kommissionen bør mere systematisk opfordre ansøgerne til at tilpasse deres projektforslag for at sikre, at de svagheder, som bedømmerne har konstateret, i højere grad tages i betragtning, og samtidig sikre, at tilpasningen ikke er væsentlig, således at der stadig er garanti for retfærdig og lige behandling.

56

I det store og hele er projektaktiviteterne blevet gennemført som planlagt og er generelt omkostningseffektive, navnlig de projekter, som civilsamfundsorganisationerne gennemfører i partnerlandene. De resultater, der er blevet opnået med støtten, er bæredygtige. Systemerne til effektmåling er imidlertid temmelig svage med uklare logiske rammer for projekter, ingen veldefinerede benchmarks og mål og en inkonsekvent tilgang til projektevalueringer. Når projekterne yder bistand til ofre, er effekten mærkbar, men begrænset til relativt små målgrupper. Bidrag fra projekter, der søger at opnå lovgivningsmæssige eller politiske reformer, er vanskelige at vurdere, da eventuelle fremskridt her typisk også afhænger af mange andre faktorer. I mange tilfælde blev projekternes effekt hæmmet af ugunstige politiske forhold. De opnåede resultater er bæredygtige. Men for det meste var de støttede civilsamfundsorganisationer i vidt omfang afhængige af finansiel støtte, og intensiteten af deres aktiviteter falder ofte væsentligt, når EIDHR-støtten ophører (jf. punkt 32-53).

Anbefaling 5

Resultatmålingsrammerne bør videreudvikles

Kommissionen bør forenkle modellen for de logiske rammer for EIDHR-projekter, således at forbindelsen mellem mål, aktiviteter og effekt bliver klarere. Der bør formuleres effektindikatorer og målbare mål på grundlag af basislinjer og planlagte projektaktiviteter. Tilgangen til projektevalueringer bør harmoniseres.

Anbefaling 6

Mere fokus på at forbedre modtagerorganisationernes bæredygtighed

I Kommissionens indkaldelser af forslag bør den fremme foranstaltninger med henblik på at gøre civilsamfundsorganisationerne mere selvbærende, f.eks. gennem donorkoordinering, og den bør overveje, hvordan der fortsat kan ydes støtte til modtagerorganisationer, der leverer et godt resultat.

Vedtaget af Afdeling III, der ledes af Karel PINXTEN, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 30. juni 2015.

På Revisionsrettens vegne

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Formand

Bilag

Bilag I

Dødsstraf i Afrika

Kilde: Eurostat.

Bilag II

Dødsstraf i Asien

Denne betegnelse må ikke opfattes som en anerkendelse af staten Palæstina og berører ikke de enkelte medlemsstaters holdning til dette emne.

Kilde: Eurostat.

Bilag III

Dødsstraf i Latinamerika

Kilde: Eurostat.

Bilag IV

Dødsstraf i USA

Kilde: Eurostat.

Bilag V

Globale indkaldelser af forslag 2007-2013

Indkaldelse af forslag
Type og beskrivelse
Vedrørende
Emne
Støttebeløb pr. projekt
(euro)
Varighed
Oprindeligt tildelt beløb
(euro)
Endeligt tildelt beløb
(euro)

126-224
Global indkaldelse
»Restricted call for proposals 2007«
Tortur
Støtte til aktioner inden for menneskerettigheder og demokrati vedrørende tortur og andre former for mishandling
Serie 1: Forebyggelse af tortur (30% af beløbet)
Serie 2: Rehabilitering af torturofre
(70% af beløbet)
Minimum:
200 000
Maksimum:
1 500 000
Minimum:
12 måneder
Maksimum:
36 måneder
22 000 000
22 171 837

127-238
Global indkaldelse
»Open Call for Proposals 2008«
Dødsstraf
Aktioner til støtte for menneskerettigheder og demokrati omfattet af EU’s retningslinjer om dødsstraf
Minimum:
150 000
Maksimum:
1 000 000
Minimum:
12 måneder
Maksimum:
36 måneder
4 000 000
8 244 166

128-815
Global indkaldelse
»Restricted call for Proposals 2009«
Tortur
Støtte til aktioner inden for menneskerettigheder og demokrati vedrørende tortur og andre former for mishandling
Minimum:
200 000
Maksimum:
1 500 000
Minimum:
18 måneder
Maksimum:
36 måneder
20 000 000
25 266 659

131-085
Global indkaldelse
»Restricted call for Proposals 2011«
Tortur / Dødsstraf
Serie 1: Styrke civilsamfundsnetværk i forbindelse med fremme af menneskerettigheder og demokratiske reformer
’=> ikke specifikt relateret til tortur, revisionen omfatter kun et af projekterne i serie 1
Serie 2: Aktioner til støtte for EU’s retningslinjer for afskaffelse af dødsstraf
Minimum:
200 000
Maximum:
1 500 000
Minimum:
18 måneder
Maksimum
36 måneder
Serie 1:
14 600 000
Serie 2:
7 000 000
Serie 1: 855 324 (kun vedrørende det projekt, som indgik i revisionen)
Serie 2: 6 618 135

132-762
Global indkaldelse
»Restricted Call for Proposals 2012«
Tortur
Bekæmpelse af straffrihed
Serie 1: Civilsamfundsaktioner mod tortur og anden grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf
Serie 2: Civilsamfundsaktioner, som skal sikre, at Den Internationale Straffedomstol og Romstatutsystemet fungerer effektivt
’=> Serie 2 er ikke omfattet af revisionen
Minimum:
500 000
Maksimum:
1 500 000
Minimum:
24 måneder
Maksimum:
36 måneder
Serie 1:
16 215 000
Serie 2:
6 000 000
21 219 618

Kilde: Europa-Kommissionen.

Bilag VI

Projekter, hvor Revisionsrettens revisorer gennemgik Kommissionens vurdering af konceptnoter og fuldstændige forslag

Land
Kontraktnr.
Indkaldelse af forslag
Emne
Støttemodtager
Projektnavn
Støttebeløb
(euro)
Udvælgelsesgrund

Georgien
2008/148-044
2007/126-224
Tortur
Association Justice And Liberty
Prevention of torture in military guardhouses.
204 961,00
Revideret

2008/148-184
2007/126-224
Tortur
Empathy Association
Strengthening of the System of Rehabilitation for Torture Victims in Georgia.
679 937,00
Revideret

Kina
2008/148-024
2007/126-224
Tortur
Great Britain China Center
Prevention of Torture in the PRC
787 966,00
Revideret

Den Demokratiske Republik Congo
2008/148-156
2007/126-224
Tortur
Solidarité Pour La Promotion Sociale Et La Paix Asbl
Assistance et réhabilitation des victimes de la torture en RDC
421 836,00
Revideret

Argentina, Brasilien, Madagaskar, Marokko, Thailand og Tyrkiet
2008/148-045
2007/126-224
Tortur
Association for the Prevention of Torture
Preventing torture through the promotion of the Optional Protocol to the convention against Torture in five target countries.
986 306,00
Bedømmernes pointgivning er væsentlig forskellig

Moldova
2008/148-070
2007/126-224
Tortur
De Forenede Nationers Udviklingsprogram
Support for the strengthening the national preventive mechanism as per OPCAT provisions
640 000,00
Bedømmernes pointgivning er væsentlig forskellig

Israel
2009/148-034
2007/126-224
Tortur
Adalah-The legal Center for Arab minority rights in Israel
Combating and preventing torture and ill-treatment of Palestinian prisoners held in Israeli prisons and Palestinian civilians in the Occupied Palestinian Territory
638 651,00
Blev lige nøjagtigt ikke udvalgt

Argentina
Ingen kontrakt indgået
2007/126-224
Tortur
Comité para la defensa de la salud, la ética profesional y los derechos humanos asocian civil
Programa de asistencia y rehabilitación a víctimas de la represión y la tortura en contextos de acciones judiciales por crímenes de las humanidad
683 708,00
Blev lige nøjagtigt ikke udvalgt

Indien
Ingen kontrakt indgået
2007/126-224
Tortur
Stichting Interkerkelijke Organisatie voor Ontwikkelingswerking
Reducing the impact of conflict among disadvantaged groups in Nepal.
530 243,00
Projektnavnet hænger ikke sammen med formålet med den globale indkaldelse

Kenya
2008/148-075
2007/126-224
Tortur
Independent Medico-Legal Unit
Initiative of holistic rehabilitation and prevention of torture-project
1 058 322,00
Bedømmernes pointgiving er væsentlig forskellig

Georgien
2013/318-878
2013/132-762
Tortur
Empathy Association
Caucasian Anti - Torture Network: Multi Rehabilitation Services for Torture Victims and Fight Impunity
980 000,00
Revideret

Kina
2013/318-802
2013/132-762
Tortur
The Rights Practice Lbg
Fighting torture in China: strengthening the role of civil society
662 500,00
Revideret

Sydafrika
2013/318-879
2013/132-762
Tortur
Stichting Young In Prison (YIP)
Ending impunity in torture and cruel, inhuman and degrading treatment of children in prison in South Africa and Malawi.
882 817,00
Revideret

London,
Det Forenede Kongerige
2013/318-874
2013/132-762
Tortur
The Redress Trust Limited LBG
Reparation for Torture: Global Sharing of Expertise Target countries: Kenya, Peru, Libya and Nepal (with some activities involving up to 15 countries in Africa, Asia, Latin America, the Middle East and Europe
1 194 521,00
Revideret

Den Demokratiske Republik Congo
2013/318-886
2013/318-886
Tortur
Centre International Pour La Justice Transitionnelle International Center For Transitional Justice Asbl
Complementarity in practice: strengthening the national judicial response to international crimes in Democratic Republic of Congo (DRC) and Cote d’Ivoire
959 965,00
Revideret

Colombia
2013/318-801
2013/132-762
Tortur
Corporación centro de atención psicosocial
Prevención y Atención Integral a personas y familias víctimas de tortura en Colombia y Ecuador
738 410,00
Blev lige nøjagtig ikke udvalgt

AVS-lande
2013/318-847
2013/132-762
Tortur
Omega Research Foundation Limited
Towards stronger controls on the supply and use of torture technologies
1 059 387,00
Bedømmernes pointgivning er væsentlig forskellig

Uganda
2013/318-799
2013/132-762
Tortur
African Centre For Treatment And Rehabilitation Of Torture Victims Non-Governmental Organisation
Strengthening and enhancing torture prevention, rehabilitation and accountability in East Africa
1 200 000,00
Bedømmernes pointgivning er væsentlig forskellig

USA
2009/167-748
2008/127-238
Dødsstraf
Murder Victim’s Families For Human Rights Non Profit Corporation
Voices of Victims Against the Death Penalty
485 615,65
Revideret

2009/167-820
2008/127-238
Dødsstraf
The National Coalition to Abolish The Death Penalty
National Coalition to Abolish the Death Penalty Intensive Assistance Program
305 060,86
Revideret

2009/167-888
2008/127-238
Dødsstraf
Witness To Innocence Corporation
American DREAM Campaign
374 944,62
Revideret

2009/211-244
2008/127-238
Dødsstraf
American Bar Association Fund
The Death Penalty Assessments Project: Toward a Nationwide Moratorium on Executions
708 162,00
Revideret

Kina
2009/167-381
2008/127-238
Dødsstraf
Great Britain China Center
Promoting Judicial Discretion in the Restriction and Reduction of Death Penalty Use
576 723,00
Revideret

London,
Det Forenede Kongerige
2009/167-880
2008/127-238
Dødsstraf
Penal Reform International Uk
Progressive Abolition of the Death Penalty and Alternatives that Respect International Human Rights Standards
926 924,00
Revideret

2009/214-466
2008/127-238
Dødsstraf
Reprieve Lbg
Engaging Europe in the fight for US abolition
504 454,00
Revideret

USA
2009/167-889
2008/127-238
Dødsstraf
Death Penalty Information Center
Changing the Course of the Death Penalty Debate: A Proposal for Public Opinion Research, Message Development, and Communications on Capital Punishment in the U.S.
193 443,00
Revideret

Alle lande
2009/167-901
2008/127-238
Dødsstraf
International Harm Reduction Association
Restricting the Death Penalty for Drug Offences through Human Rights Impact Assessment (HRIA) of Multi-lateral Drug Enforcement Assistance for Death Penalty States
292 565,00
Bedømmernes pointgivning er væsentlig forskellig

Benin, Burkina Faso, Burundi, Congo
Brazzaville, Lesotho, Liberia, Malawi, Mali, Niger, Den Centralafrikanske Republik, Togo -
centralasiatiske republikker - Det Caribiske Bassin: 25 nationalstater
2009/167-753
2008/127-238
Dødsstraf
Comunita Di S Egido Acapassociazone Cultura Assistenza Popolare
Du moratoire à l’abolition de la peine capitale. Promotion du rôle de la société civile au plan international et synergies politico-institutionnelles
725 000,00
Blev lige nøjagtigt ikke udvalgt

Hviderusland
Ingen kontrakt indgået
2008/127-238
Dødsstraf
Associazione Terra del Fuoco
Running for rights
203 000,00
Projektnavnet hænger ikke sammen med formålet med den globale indkaldelse

USA
2012/297-076
2011/131-085/2
Dødsstraf
Witness to Innocence Corporation
Eyes Wide Open Project
850 032,14
Revideret

2012/297-078
2011/131-085/2
Dødsstraf
Equal Justice USA Inc Corporation
Breaking Barriers: Engaging New Voices to Abolish the Death Penalty in the United States
495 014,31
Revideret

Kina
2012/297-072
2011/131-085/2
Dødsstraf
Beijing Normal University
»Use less« - judicial restraints on the use of the death penalty in China
938 783,76
Revideret

London,
Det Forenede Kongerige
2012/297-079
2011/131-085/2
Dødsstraf
Penal Reform International UK LBG
Progressive abolition of the death penalty and implementation of humane alternative sanctions after a moratorium or abolition
864 038,00
Revideret

2012/297-080
2011/131-085/2
Dødsstraf
Reprieve LGB
Engaging Europe in the Fight for Abolition in the USA, MENA, and South East Asia
715 477,00
Revideret

Jordan
Ingen kontrakt indgået
2011/131-085/2
Dødsstraf
Women for Cultural Development
Ma’ Alhaya (All for Life)
479 666,80
Bedømmernes pointgivning er væsentlig forskellig

USA
Ingen kontrakt indgået
2011/131-085/2
Dødsstraf
Nevada Coalition against the Death Penalty
Coordinated Nevada
358 153,00
Blev lige nøjagtigt ikke udvalgt

Libanon
Ingen kontrakt indgået
2011/131-085/2
Dødsstraf
Association Justice et Miséricorde
Lutte pour l’abolition de la peine de mort au Liban
1 200 000,00
Bedømmernes pointgivning er væsentlig forskellig

Georgien
2010/222-921
2010/128-815
Tortur
Georgian Centre For Psycho-Social And Medical Rehabilitation For Torture Victims
Ensuring access to rehabilitation services for people affected by torture and contribution to the prevention of torture in Georgia
766 000,00
Revideret

Sydafrika
2010/222-102
2010/128-815
Tortur
Cape Towns universitet
Harnessing African institutions for the prevention and combating of torture and other ill-treatment in six African states - the development and implementation of operational standards.
1 194 359,00
Revideret

DR Congo
2010/222-810
2010/128-815
Tortur
Coopi - Cooperazione Internazionale
Projet de prévention, protection et réhabilitation des victimes de VS et de leur communautés et au renforcement des capacités communautaires et étatiques à l’Est de la RDC
1 395 000,00
Revideret

London,
Det Forenede Kongerige
2010/222-086
2010/128-815
Tortur
Penal Reform International
Strengthening institutions and building civil society capacity to combat torture in 9 CIS countries
1 130 583,00
Revideret

2010/222-733
2010/128-815
Tortur
The Redress Trust Limited Lbg
Reparation for torture: Global sharing of Expertise
1 033 805,00
Revideret

Benin
2010/223-216
2010/128-815
Tortur
Care France Association
ETODE: - Pour la justice et les droits des femmes et des filles
1 159 409,00
Blev lige nøjagtigt ikke udvalgt

Nigeria
Ingen kontrakt indgået
2010/128-815
Tortur
Concern Universal
Preventing Women’s ill-treatment/Rehabilitating widows in CTS and Eboyni State
313 060,00
Bedømmernes pointgivning er væsentlig forskellig

Tyrkiet
Ingen kontrakt indgået
2010/128-815
Tortur
Roh Sagliginda Insan Haklari Girisimi (Human Rights in Mental Health Initiative)
Project for creating a civil monitoring system in the mental health field
380 000,00
Projektnavnet hænger ikke sammen med formålet med den globale indkaldelse

Kilde: Europa-Kommissionen.

Bilag VII

Undersøgte tilskud

Land
Kontraktnr.
Indkaldelse af forslag
Emne
Støttemodtager
Projektnavn
Støttebeløb
(euro)

London,
Det Forenede Kongerige
2013/318-874
2013/132-762
Tortur
The Redress Trust Limited LBG
Reparation for Torture: Global Sharing of Expertise Target countries: Kenya, Peru, Libya and Nepal (with some activities involving up to 15 countries in Africa, Asia, Latin America, the Middle East and Europe
1 194 520,70

2009/167-880
2008/127-238
Dødsstraf
Penal Reform International UK LGB
Progressive Abolition of the Death Penalty and Alternatives that Respect International Human Rights Standards
926 924,40

2009/214-466
2008/127-238
Dødsstraf
Reprieve LBG
Engaging Europe in the fight for US abolition
504 454,40

2012/297-079
2011/131-085/2
Dødsstraf
Penal Reform International UK LBG
Progressive abolition of the death penalty and implementation of humane alternative sanctions after a moratorium or abolition
864 037,60

2012/297-080
2011/131-085/2
Dødsstraf
Reprieve LBG
Engaging Europe in the Fight for Abolition in the USA, MENA, and South East Asia
715 476,94

2010/222-086
2010/128-815
Tortur
Penal Reform International UK LBG
Strengthening institution and building civil society capacity to combat torture in 9 CIS countries
1 130 583,00

2010/222-733
2010/128-815
Tortur
The Redress Trust Limited LBG
Reparation for Torture: Global Sharing og expertise
1 033 805,00

Kina
2008/148-024
2007/126-224
Tortur
Great Britain China Center
Prevention of Torture in the PRC
787 966,00

2013/318-802
2013/132-762
Tortur
The Rights Practice LBG
Fighting torture in China: strengthening the role of civil society
662 500,00

2009/167-381
2008/127-238
Dødsstraf
Great Britain China Center
Promoting Judicial Discretion in the Restriction and Reduction of Death Penalty Use
576 723,00

2012/297-072
2011/131-085/2
Dødsstraf
International Death Penalty Research Centre, Beijing Normal University
»Use less« - judicial restraints on the use of the death penalty in China
938 783,76

Den Demokratiske Republik Congo
2008/148-156
2007/126-224
Tortur
Solidarité Pour La Promotion Sociale Et La Paix Asbl
Assistance et réhabilitation des victimes de la torture en RDC
421 836,00

2013/318-886
2013/132-762
Tortur
Centre International Pour La Justice Transitionnelle International Center For Transitional Justice Asbl
Complementarity in practice: strengthening the national judicial response to international crimes in the Democratic Republic of Congo (DRC) and Cote d’Ivoire
959 965,00

2010/222-810
2010/128-815
Tortur
Coopi - Cooperazione Internazionale
Projet de prévention, protection et réhabilitation des victimes de VS et de leurs communautés et au renforcement des capacités communautaires et étatiques à l’Est de la RDC
1 395 000,00

Den Demokratiske Republik Congo
2012/307-100
132-685
Tortur
Solidarité Pour La Promotion Sociale Et La Paix Asbl
Assistance aux survivants de la torture et actions de prévention (Monitoring, plaidoyers et sensibilisation) contre la torture en RD Congo
131 500,00

2013/308-415
132-685
Tortur
Ligue De La Zone Afrique Pour La Defense Des Droits Des Enfants Etudiants Et Eleves Asbl
Monitoring et suivi d’instructions des dossiers judiciaires des femmes et enfants victimes des violences sexuelles et basées sur le genre
103 300,00

2009/224-243
128-135
Tortur
Ligue De La Zone Afrique Pour La Defense Des Droits Des Enfants Etudiants Et Eleves Asbl
Renforcement d’un kiosque juridique et de soutien psychologique concernant les violences faites aux femmes
61 463,00

Georgien
2008/148-044
2007/126-224
Tortur
Association Justice And Liberty
Prevention of torture in military guardhouses.
204 961,00

2008/148-184
2007/126-224
Tortur
Empathy Association
Strengthening the System of Rehabilitation for Torture Victims in Georgia
679 937,00

2013/318-878
2013/132-762
Tortur
Empathy Association
Caucasian Anti - Torture Network: Multi Rehabilitation Services for Torture Victims and Fight Impunity
980 000,00

2010/222-921
2010/128-815
Tortur
Georgian Centre for Psycho-Social And medical Rehabilitation For Torture Victims
Ensuring access to rehabilitation services for people affected by torture and contribution to the prevention of torture in Georgia
766 000,00

Sydafrika
2013/318-879
2013/132-762
Tortur
Stichting Young In Prison (Yip)
Ending impunity in torture and cruel, inhuman and degrading treatment of children in prison in South Africa and Malawi.
882 817,00

2010/222-102
2010/128-815
Tortur
Cape Towns universitet
Harnessing African institutions for the prevention and combating torture and other ill-treatment in six African states - the development and implementation of operational standards
1 194 359,00

2012/302-948
131-543
Tortur
The Greater Nelspruit Rape Intervention Project Group
Sexual Assault and Domestic Violence Rights Programme.
173 317,00

USA
2009/167-748
2008/127-238
Dødsstraf
Murder Victim’s Families For Human Rights
Voices of Victims Against the Death Penalty
485 615,65

2009/167-820
2008/127-238
Dødsstraf
The National Coalition To Abolish The Death Penalty
National Coalition to Abolish the death Penalty Intensive Assistance Program
305 060,86

2009/167-888
2008/127-238
Dødsstraf
Witness To Innocence
American DREAM Campaign
374 944,62

2009/211-244
2008/127-238
Dødsstraf
American Bar Association
The Death Penalty Assessments Project: Toward a Nationwide Moratorium on Executions
708 162,00

2009/167-889
2008/127-238
Dødsstraf
Death Penalty Information Center
Changing the Course of the Death Penalty Debate: A Proposal for Public Opinion Research, Message Development, and Communications on Capital Punishment in the U.S.
193 443,00

2012/297-076
2011/131-085/2
Dødsstraf
Witness To Innocence
Eyes Wide Open Project
850 032,14

2012/297-078
2011/131-085/2
Dødsstraf
Equal Justice USA Inc Corporation
Breaking Barriers: Engaging New Voices to Abolish the Death Penalty in the United States
495 014,31

Kilde: Europa-Kommissionen.

Kommissionens og EU-Udenrigstjenestens svar

Resumé

IV

Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten er helt overbeviste om, at det europæiske instrument for demokrati og menneskerettigheder (EIDHR) er et af de mest effektive blandt mange instrumenter til bekæmpelse af tortur og dødsstraf, og dette er der generelt enighed om hos aktørerne på området for menneskerettigheder. Dette bevidnes eksempelvis af den amerikanske advokatsammenslutnings offentlige anerkendelse af den store rolle, som et EIDHR-tilskud har spillet med hensyn til afskaffelse af dødsstraf i staten Pennsylvania.

V

EIDHR er i fuld overensstemmelse med EU’s menneskerettighedsprioriteter, både globalt set og for så vidt angår de enkelte lande. EIDHR sætter i kraft af instrumentets natur og målsætninger menneskerettighedsorganisationerne i førersædet og giver dem et effektivt og praktisk værktøj til at nå deres egne politiske målsætninger, idet det samtidig bidrager til at nå EU’s målsætninger – en situation, som alle drager fordel af. De procedurer for tildeling af tilskud, som EIDHR bygger på, gennemføres konsekvent og gennemsigtigt, hvilket er noget af en bedrift i betragtning af de mange ansøgere i hele verden ved hver indkaldelse og de iboende vanskeligheder ved at vurdere ansøgninger inden for et område som beskyttelse af menneskerettigheder, hvor det ikke er nemt at foretage målbare vurderinger. EIDHR dækker indsatser i meget komplekse politiske situationer og ofte problematiske lande, og dette skal ses i lyset af, at det selv under de bedst tænkelige vilkår ikke er nemt at opnå menneskerettighedsmål. Det stadig lavere antal klager og retstvister med relation til EIDHR – og i særdeleshed det vedvarende høje antal ansøgninger ved indkaldelser af forslag (i alt ca. 1 200 ansøgninger vedrørende konceptnoter ved de indkaldelser af forslag, som Revisionsretten har undersøgt) – viser, at dette synspunkt generelt også deles af interessenterne på området for menneskerettigheder. Kommissionen agter derfor at videreføre EIDHR som et efterspørgselsdrevet initiativ, hvor civilsamfundsorganisationerne tilskyndes til at udforme deres projekter i overensstemmelse med deres administrative, praktiske og geografiske kapacitet og deres egen strategi.

Det anerkendes, at der er behov for øget sammenhæng og synergi med andre bestræbelser på EU-plan for at styrke menneskerettighederne yderligere, og vores tjenester arbejder allerede i den retning, idet de har fokus på at finde den rette balance mellem EU’s menneskerettighedsprioriteter, projekternes relevans samt kapaciteten og ejerskabet hos partnerorganisationerne i civilsamfundet. Vi sigter dog altid mod at udvælge de bedste projekter. Bekæmpelse af tortur og dødsstraf figurerer blandt EU’s overordnede prioriteter. Dette bekræftes i meddelelsen om EU’s handlingsplan vedrørende menneskerettigheder for 2015-2019. Så selv om tortur ikke nævnes udtrykkeligt blandt prioriteterne i et bestemt land, udelukker dette ikke, at der gennemføres projekter mod tortur i landet.

Endelig skal der under tildelingsproceduren tages hensyn til kravene vedrørende gennemsigtighed samt retfærdig og lige behandling af ansøgere om tilskud, navnlig i betragtning af det meget store antal ansøgere.

VI

Projekter, der finansieres under EIDHR-programmet, er omkostningseffektive og frembringer bæredygtige resultater. Da substansen i disse projekter ofte er af meget politisk art, kan der ikke opstilles målbare parametre ligesom ved f.eks. vejbyggeprojekter. Desuden afhænger initiativer på området for menneskerettigheder i sagens natur af den politiske og retlige sammenhæng, som ingen donor kan formodes at kontrollere. Et meget naturligt paradoks på området for menneskerettigheder består i, at de foranstaltninger, der haster allermest, gennemføres under de vanskeligste forhold.

EU er en af de meget få donorer, der yder økonomisk støtte til bekæmpelse af tortur og afskaffelse af dødsstraf. I mange tilfælde er EU den eneste. Derfor er vores partnerorganisationer meget afhængige af vores støtte. Kommissionen forsøger at afbøde konsekvenserne af denne afhængighed i samarbejde med de få andre donorer på området (for eksempel FN’s Frivillige Fond for Torturofre og EU-medlemsstaternes taskforce om tortur) for at sikre så megen koordinering og sammenhæng som muligt.

Se også svaret på punkt 33.

VII

Kommissionen accepterer en af Revisionsrettens seks anbefalinger, mens den delvist accepterer tre, men ikke accepterer de resterende to.

Indledning

05

EU’s stærke engagement med hensyn til at bekæmpe tortur og anden mishandling og afskaffe dødsstraf er blevet styrket yderligere i den nyligt vedtagne handlingsplan vedrørende menneskerettigheder og demokrati for perioden 2015-2019.

Bemærkninger

14

For at kunne reagere på de behov, der opstår, og operere i overensstemmelse med dets mandat på verdensplan udfører EIDHR sit arbejde gennem en strategisk kombination af målrettede projekter, indkaldelser af forslag og nødfonde, som forvaltes af både hovedkvarteret og delegationerne. Samtidig gør EIDHR brug af de procedurer, som der åbnes mulighed for inden for den nuværende retlige ramme for tildeling af tilskud.

Indkaldelsen af forslag er den første foranstaltning til gennemførelse af instrumentet. Den er baseret på et samarbejde med civilsamfundsorganisationer og fremmer en bottom up-tilgang, der tilskynder civilsamfundsorganisationerne til at udforme deres projekter i overensstemmelse med deres administrative, operationelle og geografiske kapacitet og deres egen strategi.

Ved den anden foranstaltning til gennemførelse af EIDHR åbnes der mulighed for målrettede projekter, som har til formål at lukke eventuelle huller i processen med indkaldelse af forslag i tråd med de politiske prioriteter i de mest problematiske lande. Denne fleksibilitet styrkes i det årlige handlingsprogram for 2015, og målet er at understøtte aktioner fleksibelt og reaktivt gennem direkte tildelinger i situationer med påviste menneskerettighedsrelaterede kriser af kort, mellemlang og lang varighed, hvor det ville være uhensigtsmæssigt eller umuligt at offentliggøre en indkaldelse af forslag, og/eller hvor støtteorganisationer, der arbejder for menneskerettigheder og er forkæmpere for disse, viser sig at være alvorligt hæmmet.

Disse to gennemførelsesforanstaltninger supplerer hinanden og gør det muligt at dække hele verden i tråd med EIDHR’s mandat.

15

Afhængigt af de lokale forhold (overordnet politisk klima, muligheder for menneskerettighedsforkæmpere) og efter aftale med EU-delegationscheferne kan de vigtigste prioriteter i den lokale landestrategi for menneskerettigheder offentliggøres. Offentliggørelse af disse prioriteter skal dog undgås, hvis det vurderes, at dette ville skade gennemførelsen af strategien.

Desuden er det afgørende, at prioriteterne i landestrategierne for menneskerettigheder formidles til de aktører, som har ansvaret for gennemførelsen af EIDHR.

16

Ud over indkaldelser af forslag er andre gennemførelsesforanstaltninger fastlagt gennem EIDHR, herunder målrettede foranstaltninger.

Se svaret på punkt 14.

17

EIDHR sætter i kraft af instrumentets natur og målsætninger menneskerettighedsorganisationerne i førersædet og giver dem et effektivt og praktisk værktøj til at nå deres egne politiske målsætninger, idet det samtidig bidrager til at nå EU’s målsætninger – en situation, som alle drager fordel af. Komplementaritet og sammenhæng mellem støtte og politiske prioriteter er naturligvis afgørende, idet der rettes fokus mod at opnå den rette balance mellem faktorer som EU’s menneskerettighedsprioriteter, projekternes relevans samt kapaciteten og ejerskabet hos partnerorganisationerne i civilsamfundet. Derudover sigtes der mod at styrke sammenhængen i vores støtte gennem gradvis gennemførelse af en rettighedsbaseret tilgang til udvikling.

Ved de globale indkaldelser fremmer Kommissionen en bottom up-tilgang i sine procedurer, ligesom den fastlægger sine prioriteter i tæt samråd med civilsamfundsorganisationerne. EIDHR fremmer således en ikkepræskriptiv tilgang, hvor civilsamfundsorganisationerne tilskyndes til at udforme deres projekter i overensstemmelse med deres administrative, praktiske og geografiske kapacitet og deres egen strategi.

Globale indkaldelser af forslag målrettes i sagens natur mod mere følsomme aktioner, som det er vanskeligt at gennemføre på nationalt plan eller tage hånd om gennem lokale indkaldelser af forslag.

I forbindelse med lokale indkaldelser tager Kommissionen i kriterierne for udvælgelse og tildeling hensyn til de kontekstrelaterede risici og følsomme punkter samt sammenhængen med EU’s strategi for menneskerettigheder.

Den kendsgerning, at et land eller projekt ikke nævnes udtrykkeligt i landestrategien for menneskerettigheder, kan ikke begrunde, at et projekt i landet ikke støttes for at bekæmpe tortur eller dødsstraf. Emnets globale natur indebærer, at der er behov for at opbygge global opmærksomhed og oplysning for at styrke indvirkningen på multilaterale fora.

Proceduren med landestrategier for menneskerettigheder er forholdsvis ny.

Hvis man ser på Georgien, blev to tredjedele af de evaluerede projekter udformet, før Rådet godkendte landestrategierne for menneskerettigheder den 10. maj 2011. Også den politiske kontekst har spillet en vigtig rolle med hensyn til at fremkalde reaktioner og fremme støtten til bekæmpelse af tortur i Georgien.

I Sydafrika var bekæmpelse af tortur ikke omfattet af de fem prioriteter i landestrategien for menneskerettigheder. Alligevel blev bekæmpelse af tortur præsenteret som en prioritet i den lokale indkaldelse af forslag i Sydafrika for 2014. Således mente EU-delegationen i Pretoria, at temaet støtte var blevet en menneskerettighedsprioritet.

18

Den valgte fremgangsmåde sikrer en helhedsorienteret tilgang og er blevet drøftet med civilsamfundsorganisationerne for at tage hånd om de mange forskellige udfordringer, som de organisationer, der arbejder med disse problemstillinger, står over for, og sikre de bedste resultater. Ikke desto mindre mener Kommissionen, at der i udvælgelsesprocessen ved globale indkaldelser af forslag stadig er plads til forbedringer med hensyn til udpegelse og målretning af de foreslåede aktiviteter. Kommissionen har derfor arbejdet på at sikre et endnu mere målrettet fokus i indkaldelserne af forslag, navnlig i den globale EIDHR-indkaldelse af forslag for 2015, som iværksættes i juli 2015.

19

Det anerkendes, at der er behov for øget sammenhæng og synergi med andre bestræbelser på EU-plan for at styrke menneskerettighederne yderligere, og vores tjenester arbejder allerede i den retning, idet de har fokus på at finde den rette balance mellem EU’s menneskerettighedsprioriteter, projekternes relevans samt kapaciteten og ejerskabet hos partnerorganisationerne i civilsamfundet. Vi sigter dog altid mod at udvælge de bedste projekter.

EIDHR har et verdensomspændende mandat. I bestræbelserne på at opfylde dette mandat følger EIDHR en tilgang, hvor sammenhængende og supplerende værktøjer kombineres i form af de globale indkaldelser af forslag (tematisk mål), de lokale indkaldelser af forslag (tematisk og geografisk mål) og de målrettede projekter (i de vanskeligste tilfælde) samt nødfondene.

Se også svaret på punkt 17.

Med hensyn til dialogerne om menneskerettigheder tager EU-Udenrigstjenesten og Kommissionen hensyn til bemærkningen fra Revisionsretten, idet de gerne vil fremhæve nogle få punkter: Dagsordenen for dialogerne om menneskerettigheder fastlægges i fællesskab af de pågældende lande og EU-Udenrigstjenesten i samråd med delegationen, DEVCO og andre af Kommissionens tjenestegrene. På dagsordenen sigter man mod at tage hånd om de prioriteter, der er blevet udpeget i landestrategierne for menneskerettigheder og/eller de nationale strategier for menneskerettigheder. På grund af opgavernes politiske karakter kan dagsordenen variere for at sikre, at drøftelserne fokuseres på de vigtigste prioriteter frem for at dække alle prioriteter hver gang. Dette indebærer ikke, at målsætningerne for EIDHR-projekterne ikke afspejles i den overordnede dialog mellem det pågældende land og EU.

EIDHR-projekterne på området for dødsstraf er næsten altid fuldt ud i tråd med den politik, der er fastlagt i EU’s retningslinjer om menneskerettigheder vedrørende dødsstraf, dvs. at de hviler på tre søjler (total afskaffelse, moratorium, overholdelse af minimumsstandarder). Men hvis de problemstillinger, der rejses i dialogerne om menneskerettigheder med tredjelande, ikke fuldt ud kan afspejles i projekterne, er der dog ikke tale om manglende konsekvens. Et godt eksempel er USA. I forbindelse med de bilaterale konsultationer informerede EU amerikanerne om generelle initiativer på området for dødsstraf og konkrete foranstaltninger i USA. Sidstnævnte var dog kun til orientering for administrationen i Washington, da beslutninger om dødsstraf i USA træffes af de respektive guvernører og andre relevante myndigheder i de enkelte stater, hvor indsatte sidder på dødsgangen.

I Den Demokratiske Republik Congo blev SOPROP-projektet gennemført parallelt med APRODEPEP-projektet om afskaffelse af dødsstraf (2007-2009) og med EU’s politiske dialog med landet. Selv om loven om afskaffelse af dødsstraf ikke blev vedtaget i parlamentet, gav drøftelserne om den lejlighed til at fremme den offentlige debat.

20

Der er allerede truffet flere konkrete foranstaltninger, der skal føre os i retning af en rettighedsbaseret tilgang, som omfatter alle menneskerettighederne i forbindelse med EU’s udviklingsarbejde:

—Indarbejdelse af en rettighedsbaseret tilgang i procedurer og skabeloner: projektbeskrivelsesformular for støtteformer, Kommissionens projektovervågningssystem med resultatorienterede kontrolbesøg (ROM – Results Oriented Monitoring) med fokus på resultater fra projekter og programmer samt Kommissionens skema med kriterier for evaluering af projekter. Endvidere er udarbejdelsen af køreplaner for samspil med civilsamfundsorganisationerne blevet tilpasset ved at integrere centrale elementer fra den rettighedsbaserede tilgang.

—Den rettighedsbaserede tilgang er allerede blevet integreret som princip i EU’s programmer på retsområdet i Niger og Zimbabwe og i planlægningen af EU-støtte til Peru.

—Der er gennemført uddannelsesforløb for ansvarlige for samarbejde, menneskerettigheder, kønsrelaterede spørgsmål, civilsamfundsorganisationer, kontakt til lokale myndigheder, fokuspunkter for retsområdet i delegationer og medarbejdere ved DEVCO’s hovedkvarter.

—Sidst i juli 2014 blev der offentliggjort en forhåndsmeddelelse om udformning af en generel uddannelsespakke og tilvejebringelse af teknisk bistand til delegationerne. Man er nu i færd med at udarbejde en tjenesteydelseskontrakt med detaljerede oplysninger om den ønskede tjenesteydelses art og omfang.

22

De standardiserede evalueringsskemaer og andre dokumenter med vejledninger sikrer en omhyggelig og konsekvent vurdering af ansøgninger om tilskud i forbindelse med både konceptnoter og fuldstændige forslag. Dette er navnlig vigtigt i betragtning af de mange ansøgninger ved EIDHR’s indkaldelser af forslag.

22 a)

Bedømmernes opmærksomhed rettes navnlig mod et omfattende afsnit i et dokument med titlen »Guidelines for Assessors« (retningslinjer til bedømmere), som siden 2013 har udgjort en integreret del af bilagene til dokumentet »Practical Guide for Procurement and Grants for EU External Action« (PRAG) (praktisk vejledning til indkøb og tilskud i forbindelse med EU’s eksterne aktiviteter). I dette dokument præciseres det over for bedømmerne, at det er yderst vigtigt, at de forelægger evalueringsudvalget relevante og velbegrundede bemærkninger for hvert underafsnit i evalueringsskemaet, og at disse bemærkninger skal harmonere med de tilsvarende tildelte point. Derudover afholdes der et informationsmøde med alle bedømmerne forud for evalueringsprocessen for at svare på alle eventuelle spørgsmål vedrørende kriterierne i evalueringsskemaet. Kommunikationsflowet mellem Kommissionen og teamlederen sikres gennem hele forløbet.

22 b)

Da projektet forbliver det samme på disse stadier (konceptnote og fuldstændigt forslag), betragtes det ikke som afgørende for at videreføre processen ud fra en fornyet vurdering af relevansen. I den nye udgave af PRAG, som offentliggøres i juli 2015, får bedømmerne dog mulighed for – på ad hoc-basis – at revurdere relevansen på grundlag af det fuldstændige forslag.

22 c)

På den ene side skal evalueringsskemaerne være tilstrækkeligt detaljerede til, at der kan foretages en grundig evaluering af ansøgningerne. På den anden side skal de være overskuelige for bedømmerne, så de kan udfyldes inden for et rimeligt tidsrum. Opdeling af de enkelte aspekter inden for hvert kriterium ville desuden øge risikoen for overlapning, hvilket ville indebære, at de samme oplysninger ville blive evalueret ud fra flere forskellige kriterier. Kommissionen agter derfor ikke at ændre de nuværende skemaskabeloner på nuværende tidspunkt.

22 d)

Tilgangen baseret på minimumskrav gælder for udbud, hvor den ordregivende myndighed præcist beskriver den tjeneste, det arbejde eller den leverance, som den ønsker at købe, og fastsætter mindstekrav, som tilbudsgiverne skal opfylde. Det er ikke praktisk gennemførligt at anlægge en sådan tilgang til tilskud, hvor ansøgeren selv definerer sine foranstaltninger. Det er ikke realistisk, at Kommissionen skulle fastlægge bestemte krav med hensyn til gennemførligheden eller effekten af foranstaltninger, som kan variere betydeligt, og hvis indhold Kommissionen ikke kender på forhånd.

23

Siden 2013 har retningslinjerne til bedømmere været en del af PRAG (bilag e 4b), og i afsnit 3.2 i dette dokument gøres det obligatorisk at indsætte bemærkninger under hvert kriterium. Desuden har det siden 2012 været almindelig praksis at afholde en uddannelsesdag for eksterne bedømmere, hvor alle aspekter ved deres arbejde behandles.

Se også svaret på punkt 22 a).

Endvidere vil Kommissionen gerne præcisere, at vurderingen af den helhedsorienterede tilgang (som indebærer samarbejde mellem organisationer) ikke er blevet indarbejdet i evalueringsskemaet. Denne beslutning er truffet helt bevidst for at gøre det muligt at udvælge og støtte særlig gode projekter, der kun målrettes mod én eller to af de faktorer, som er relevante for bekæmpelse af tortur. I retningslinjerne anbefales partnerskaber mellem organisationer varmt, men de gøres ikke obligatoriske. Dette punkt blev præciseret i retningslinjerne til bedømmere og også på uddannelsesdagen med briefing af eksterne bedømmere.

24

Antallet af sager, som der fremsættes bemærkninger om, skal ses på baggrund af det samlede antal konceptnoter (1 193) og fuldstændige forslag (316), der behandles og vurderes ved disse indkaldelser.

Desuden er proceduren i mellemtiden blevet strammet med vedtagelsen af retningslinjerne til bedømmere i 2013. Nærmere oplysninger fremgår af svaret på punkt 22.

24 a)

Se svaret på punkt 24.

25

For så vidt angår de tilfælde, hvor der kunne foretages en revurdering, bør det bemærkes, at evalueringsudvalget i henhold til afsnit 6.4.8.6 i PRAG kan beslutte at godkende den prioriteringsrækkefølge, som sekretæren har fastlagt på basis af bedømmernes rapport. Hvis udvalget ikke kan acceptere det antal point, som bedømmerne har givet et forslag, f.eks. hvis der er en betydelig forskel mellem de point, som de enkelte bedømmere har givet, skal udvalget begrunde dette standpunkt i evalueringsrapporten.

Det er valgfrit at foretage revurderinger, og derfor er en eventuel forskel i antallet af tildelte point ikke et absolut kriterium, navnlig i lyset af de mange ansøgninger ved EIDHR’s indkaldelser af forslag.

26

Et tilskuds størrelse hænger ikke sammen med dets forventede effekt. Dette gælder navnlig på et område som menneskerettigheder, hvor det er vanskeligt at sætte tal på effekten. EIDHR tackler følsomme problemstillinger i ofte komplicerede politiske sammenhænge, og gennemførelsen af instrumentet kræver grundig forvaltning, som tager megen tid. Støttemodtagernes kapacitet er således afgørende for at nå programmets målsætninger. Den øgede arbejdsbyrde og princippet om forsvarlig administrativ forvaltning gør det desuden bydende nødvendigt at øge tilskudskontrakternes gennemsnitlige værdi. Dette er den primære årsag til stigningen i tilskuddenes minimumsbeløb og til den øgede brug af fleksible kaskadetilskud (økonomisk støtte til tredjeparter).

27

Mindre organisationer deltager fortsat i globale indkaldelser af forslag, normalt i samarbejde med mere veletablerede partnere. I mange indkaldelser af forslag anbefales partnerskaber varmt, navnlig ved foranstaltninger af global, regional eller tværnational art. Dette gør det f.eks. muligt for mindre organisationer at øge deres kapacitet og få adgang til EU-støtte.

I de sidste fire år har Kommissionen afholdt et seminar for civilsamfundsorganisationer forud for de globale indkaldelser af forslag for at give (blandt andet) lokale organisationer mulighed for at lære mere om EIDHR og dets procedurer. I 2014 samlede EIDHR’s forum mere end 500 deltagere, herunder (støttede) græsrodsorganisationer.

Derudover tilrettelægger EU-delegationerne lokale dedikerede uddannelsesforløb om EU-procedurer for lokale organisationer (projektledelse osv.).

28

Kommissionen vurderer omhyggeligt situationen fra sag til sag for at sikre, at den organisation, der modtager tilskud, har den fornødne kapacitet og de tekniske færdigheder, som skal til for at gennemføre et bestemt projekt. Ansøgernes økonomiske kapacitet er dog kun et af de kriterier, der tages i betragtning ved bedømmelse af forslag. I visse tilfælde kan den NGO, der modtager tilskud, meget vel være den eneste, som kan handle i et bestemt og meget følsomt miljø. Kommissionens rolle består også i at hjælpe og følge mindre organisationer ved gennemførelsen af tilskuddet og styrke deres ledelsesmæssige kapacitet.

29

EIDHR har til formål at hjælpe civilsamfundsorganisationer med at blive effektive forkæmpere for politisk reform og forsvar af menneskerettigheder. EIDHR fremmer således en efterspørgselsdrevet tilgang, hvor civilsamfundsorganisationerne tilskyndes til at udforme deres projekter i overensstemmelse med deres administrative, praktiske og geografiske kapacitet og deres egen strategi.

29 a)

Kommissionen gør brug af flere forskellige gennemførelsesforanstaltninger, som åbner mulighed for bred geografisk og tematisk dækning i tråd med EIDHR’s mandat.

Se svaret på punkt 14.

Endvidere vil Kommissionen gerne minde om, at det tager lang tid at bekæmpe tortur og afskaffe dødsstraf. I de fleste tilfælde er det vanskeligt at kvantificere projekternes effekt og resultater, og ofte skal de vurderes ud fra kvalitative snarere end kvantitative oplysninger. Dette er imidlertid et gennemgående træk ved vurdering af projekter på området for menneskerettigheder, hvilket hænger sammen med projekternes art.

Endelig findes der lande, hvor der kun er et meget begrænset potentiale for forbedringer på området for menneskerettigheder på kort sigt. Kommissionen er dog af den klare overbevisning, at dette ikke må afholde EIDHR fra at støtte civilsamfundsorganisationerne og forblive engageret i disse lande, navnlig hvis instrumentet er en af de eneste tilbageværende kilder til støtte på dette meget følsomme område. Fremme af debatten, bevidstgørelse og oplysning udgør en effektiv tilgang.

29 b)

Kommissionen vil gerne understrege følgende:

1)De organisationer, der arbejder med disse følsomme problemstillinger, står ofte i truende situationer. I kraft af arten af aktiviteter på området for menneskerettigheder opstilles der typisk ambitiøse mål, der kan ses som idealistiske eller overambitiøse. Endvidere bør det bemærkes, at visse menneskerettighedsmål i sagens natur er ufravigelige. Dette gælder f.eks. ubetingede forbud mod tortur, slaveri eller forskelsbehandling på grundlag af race. Disse måls relevans skal dog findes i specifikke og realistiske aktiviteter og resultater, der opfylder de vigtigste behov hos målgruppen, og i opnåelsen af en bæredygtig og permanent indvirkning.

2)Byrden med hensyn til at forbedre menneskerettighedssituationen i et land påhviler hovedsageligt den nationale regering, og dette gælder navnlig ved gennemførelse af projekter med relation til torturforebyggelse og dødsstraf. Det er vanskeligt at foregribe regeringens eller dens ministeriers politiske vilje, og udviklingen i det politiske miljø kan påvirke gennemførelsen af projekterne positivt eller negativt. Hvis en regering allerede er villig til at afskaffe dødsstraf eller tortur, kan støtte til en foranstaltning med det samme mål reelt synes overflødig.

29 c)

Se svaret på punkt 33.

30

De retlige rammer for indkaldelser af forslag udelukker enhver ændring af væsentlige aspekter ved forslagene (se artikel 204 i gennemførelsesbestemmelserne til finansforordningen) og forhandlinger med potentielle støttemodtagere. Ansøgerne må kun anmodes om at afklare støttedokumentation eller fremlægge manglende oplysninger. Kravene vedrørende gennemsigtighed samt retfærdig og lige behandling af ansøgere om tilskud udelukker således enhver samlet genforhandling af ansøgeres projekter under tildelingsproceduren, navnlig i betragtning af det meget store antal ansøgere. Se også svarene på bemærkningerne om bedømmernes og evalueringsudvalgets respektive roller under punkt 22, 23 og 24 ovenfor.

33

De organisationer, der arbejder med disse følsomme problemstillinger, står ofte i truende situationer, ligesom de typisk har begrænset kapacitet og kan have problemer med at overholde EU’s procedurer. Kommissionen vil desuden gerne fremhæve, at EU-delegationerne og hovedkvarteret jævnligt tilrettelægger informations- og uddannelsesforløb om EU’s procedurer, bl.a. med hensyn til projektledelse, for så vidt muligt at tackle den manglende bevidsthed og ekspertise hos civilsamfundsorganisationerne.

34

Det skal understreges, at det samlede beløb for aktiviteter, der ikke finder sted, uvægerligt trækkes fra den endelige udbetaling.

36

Denne bemærkning vedrører blot én af mange potentielle risici, som den anvisningsberettigede skal tage hensyn til.

37

Kommissionen er ikke enig i Revisionsrettens bemærkning. Spørgsmålet om omkostningseffektivitet er marginalt set i lyset af det samlede antal kontrakter under disse EIDHR-indkaldelser.

Og selv om de samme principper om gennemsigtighed, retfærdighed og ligebehandling gælder for både indkaldelser af forslag og udbud, er der stor forskel på arten og kravene, når det gælder indkøbs- og tilskudskontrakter. Tilskud udelukker typisk fortjeneste, idet det antages, at ejerskabet til projektet udelukkende ligger hos støttemodtageren, mens udbud åbner mulighed for fortjeneste og indebærer ubegrænset overførsel af resultater til Kommissionen, herunder ejendomsrettigheder. Under alle omstændigheder hænger omkostningseffektivitet ikke nødvendigvis sammen med den valgte procedure.

Endelig defineres udbudsprocedurer i artikel 101 i finansforordningen som procedurer, der vedrører »gensidigt bebyrdende aftaler, der indgås skriftligt mellem en eller flere økonomiske aktører og en eller flere ordregivende myndigheder«. Det står ikke klart, hvordan dette generelt kan være til nytte på området for menneskerettigheder, hvor kun få økonomiske aktører opererer.

38

Historisk set har organisationer med særlig ekspertise på området for bekæmpelse af tortur og anden mishandling samt dødsstraf haft base i Europa (f.eks. London, København og Genève) og USA. De arbejder på verdensplan og spiller en central rolle med hensyn til at levere oplysninger til internationale menneskerettighedsorganisationer. Overvejelser om omkostningseffektivitet skal afvejes med hensyn til merværdien og organisationernes helt særlige ekspertise.

På grund af arten af de projekter, som EIDHR normalt støtter (kapacitetsopbygning, uddannelse, oplysning osv.), udgør de midler, der afsættes til menneskelige ressourcer, ofte en betragtelig del af det samlede budget. Og det er ganske vist, at lønniveauet i Europa og USA er meget højere end i de fleste tredjelande.

39

I PRAG-kontraktskabelonerne har det længe været praksis at beregne de indirekte omkostninger som en procentdel af de direkte støtteberettigede omkostninger. De defineres i artikel 14 i de generelle betingelser i tilskudskontrakten og svarer til de omkostninger, som ikke kan tilskrives en foranstaltning direkte. Denne definition suppleres ofte af en mere detaljeret udspecificering af omkostningerne i bilag III (budget) til tilskudskontrakten.

40

EIDHR opererer i et følsomt og komplekst miljø, hvor det er vanskeligt at kvantificere effekten, og hvor det kan tage lang tid at gøre fremskridt, navnlig i de mest problematiske tilfælde.

41

Disse problemer er en iboende del af enhver aktivitet på området for menneskerettigheder i tredjelande. Se også svarene på punkt 29, 32 og 43.

43

Området for menneskerettigheder er et område, hvor det ikke altid er nemt og ligetil at foretage kvantitative målinger. Se svaret på punkt 41.

Hvis målsætningerne og målene er veldefinerede, om end beskedne, og hvis det lykkes at nå dem i kraft af projektet, er effekten ikke nødvendigvis begrænset. Navnlig kan udvikling af en metodologi for et konkret mål have meget stor indvirkning på fremtidige projekter og således også på projektets langsigtede mål.

Der kan gives mange eksempler fra de projekter, der er omfattet af Revisionsrettens undersøgelse. Et projekt i Den Demokratiske Republik Congo rettede navnlig fokus mod kvinder og børn, der var ofre for vold i hjemmet og seksuel vold. Den pågældende NGO foreslog at udarbejde en model for bæredygtige plejefaciliteter, som skal yde assistance til overlevende efter voldtægter og lignende former for mishandling. I henhold til international lovgivning kan mishandling sidestilles med tortur. Hvis projektet lykkes (det er stadig i gang), vil metoden blive anvendt inden for andre områder, og den kan få en multiplikatoreffekt.

Endelig fremhæver Revisionsretten tilfældet med projektet i Georgien, som havde fokus på en meget lille gruppe i form af tilbageholdte personer i militæret. Dette projekt viser, at forebyggelse spiller en særdeles positiv rolle, selv om indsatsen ikke umiddelbart kan ses udefra. Et mere langsigtet resultat af projektet var, at det for første gang gjorde det muligt for civilsamfundet at føre tilsyn med militærfængsler, ligesom det indirekte understøttede en kvalificeret beslutning hos den georgiske regering om at etablere national præventiv overvågning.

44

Der hersker altid usikkerhed om resultaterne af juridisk bistand. De få positive tilfælde, hvor sager har kunnet vindes med støtte fra EIDHR, har dog haft meget stor indvirkning og dannet præcedens. Desuden bør vurderingen af indvirkningen ikke begrænses til resultaterne af de konkrete sager eller retsafgørelser, men også omfatte alle de mellemliggende foranstaltninger, der kan have en strategisk effekt for andre sager, og som bør evalueres ud fra et mere langsigtet perspektiv.

Se også svarene på punkt 43 og 45.

45

Projekter, der finansieres under EIDHR-programmet, er omkostningseffektive og frembringer bæredygtige resultater. Da substansen i disse projekter ofte er af meget politisk art, kan der ikke opstilles målbare parametre ligesom ved f.eks. vejbyggeprojekter. Desuden afhænger initiativer på området for menneskerettigheder i sagens natur af den politiske og retlige sammenhæng, som ingen donor kan formodes at kontrollere. Et meget naturligt paradoks på området for menneskerettigheder består i, at de foranstaltninger, der haster allermest, gennemføres under de vanskeligste forhold. Endvidere er bekæmpelse af dødsstraf og tortur en langsigtet proces. I betragtning af de iværksatte projekters art og de følsomme sammenhænge, som EIDHR opererer i, anerkender Kommissionen, at det har været vanskeligt at kvantificere effekten. Det er nødvendigt at forblive aktiv i sådanne sammenhænge i overensstemmelse med EIDHR’s målsætninger og verdensomspændende aktivitetsområde.

Derudover er området for menneskerettigheder et område, hvor det ikke altid er nemt og ligetil at foretage kvantitative målinger.

I tråd med den anlagte bottom up-tilgang udpeger de potentielle støttemodtagere aktiviteternes mål og geografiske område samt de endelige støttemodtagere for de foreslåede projekter i overensstemmelse med deres (administrative, operationelle og geografiske) kapacitet og strategi. Derfor kan det ske, at de aktiviteter, som ansøgerne foreslår, er for ambitiøse og måske ikke har den ønskede effekt.

45 a)

Regeringerne i Hviderusland, Rusland og Tadsjikistan har ikke udvist nogen tegn på at ville ratificere den valgfrie protokol til konventionen mod tortur, men dette betyder ikke, at der ikke skal gennemføres aktiviteter i disse lande for at arbejde hen imod en fremtidig ratificering. I Tadsjikistan har projektaktiviteterne for eksempel bidraget til, at ombudsmanden har aflagt sit første fængselsbesøg og ved udgangen af 2013 har nedsat en arbejdsgruppe om tilsyn med tilbageholdelsescentre, hvor der deltager repræsentanter fra civilsamfundet og fængselsfunktionærer. Projektet i Hviderusland støttede NGO’er på området for bekæmpelse af tortur, som begyndte at overvåge centre for varetægtsfængsling. I Rusland har projektet givet landets NGO’er nye redskaber til brug i argumentationen mod myndighederne.

45 b)

Det tager lang tid at bekæmpe tortur og afskaffe dødsstraf. Fremskridtene og forbedringerne opnås ofte langsomt og ikke nødvendigvis inden for kontrakternes begrænsede varighed. Den politiske kontekst spiller desuden en væsentlig rolle, når det handler om at fastslå, om der er opnået resultater, f.eks. ratificering af konventionen mod tortur eller et moratorium om dødsstraf. I denne bemærkning refererer Revisionsretten til et projekt, der gennemføres i en meget udfordrende og følsom situation (Mellemøsten og Nordafrika – MENA, Østafrika, Rusland, Centralasien og Hviderusland), hvor det går endog meget langsomt med hensyn til at opnå fremskridt.

45 c)

Projektet var det første initiativ, hvor NGO’er fik tilladelse til at overvåge militærfængsler. Se svaret på punkt 43 om effekten af projektet i Georgien.

45 d)

I den endelige rapport står der, at alle aktiviteter er gennemført, men at effekten måske ikke har været så høj, som organisationen forventede. Dette er et forholdsvis udbredt fænomen på området.

45 e)

I betragtning af EIDHR-projekternes art og det følsomme miljø, som de gennemføres i, er det ofte vanskeligt at måle effekten, og de skrider undertiden kun langsomt frem, navnlig i de mest problematiske tilfælde såsom Kina. Det er nødvendigt at forblive aktiv i sådanne sammenhænge i overensstemmelse med EIDHR’s målsætninger og verdensomspændende aktivitetsområde.

45 f)

Se svaret på 45 e).

46

Se svaret på punkt 45.

46 a)

Indvirkningen fra projektet i Afrika skal måles på mellemlang sigt. Den vil blive vurderet ved at føre tilsyn med overholdelsen af forpligtelserne (rapportering, yderligere tilvænning) og den effektive gennemførelse af både ratificerede internationale instrumenter og indenlandsk lovgivning til bekæmpelse og forebyggelse af tortur i hvert målrettet land (udvikling af retspraksis, adgang til centre for varetægtsfængsling, erstatning og nedbringelse af antallet af tortursager).

46 b)

Det er vanskeligt at måle effekten af projektet i Kina på grund af mangel på tilstrækkelige oplysninger fra støttemodtageren. Delegationen har modtaget konkrete tegn på sandsynlig succes ved den foranstaltning, der gennemføres af en aktør, som er veletableret med hensyn til deltagelse i politiske reformer i Kina. Samtidig ledes projektet af en indflydelsesrig professor, hvis ekspertise man har gjort brug af ved den igangværende ændring af straffelovgivningen, der er ved at blive revideret, og som forventes at føre til en yderligere nedbringelse af antallet af forbrydelser, der indebærer dødsstraf.

Se også svaret på punkt 29a.

47. a)

Se svaret på punkt 29a.

Tekstboks 6

Kommissionen bifalder Revisionsrettens bemærkning om de positive resultater af EIDHR’s bestræbelser på at bekæmpe dødsstraf i USA.

Som et eksempel på EIDHR’s positive effekt har guvernøren i staten Pennsylvania for nylig indført et moratorium mod dødsstraf, hvilket straks har ført til midlertidig udsættelse for Terrence Williams og 186 andre fængslede, som i øjeblikket sidder på dødsgangen i Pennsylvania.

Link til guvernør Tom Wolfs memorandum, hvori han fremhæver den centrale rolle, som den amerikanske advokatsammenslutnings (EIDHR-finansierede) rapport spiller: http://www.ydr.com/politics/ci_27523525/gov-tom-wolf-issues-death-penalty-moratorium

Et af de afgørende argumenter, som guvernøren fremsætter i sin beslutning, er den vurdering af dødsstraffen i Pennsylvania, som den amerikanske advokatsammenslutning har udarbejdet.

51

EU er en af de meget få donorer, der yder økonomisk støtte til bekæmpelse af tortur og afskaffelse af dødsstraf. I mange tilfælde er EU den eneste. Derfor er vores partnerorganisationer meget afhængige af EIDHR-støtte. Europa-Kommissionen forsøger at afhjælpe denne situation ved at give dem mulighed for at ansætte fundraising-medarbejdere i forbindelse med EIDHR-projekter. Desuden samarbejder Kommissionen med de få andre donorer på området (f. eks. FN’s Frivillige Fond for Torturofre eller EU-medlemsstaternes taskforce) for at sikre så megen koordinering og sammenhæng som muligt.

Desuden er det et uundgåeligt paradoks, at bæredygtigheden hos NGO’er, som arbejder med menneskerettigheder, pr. definition ikke kan garanteres i kraft af fortsat eller øget støtte fra Kommissionen. Dette komplicerede problem kan ikke løses gennem øget EU-støtte.

52

Se svaret på punkt 51.

53 a)

Se svaret på punkt 51.

Konklusioner og anbefalinger

54

Det er i sagens natur vanskeligt at vurdere foranstaltninger på området for menneskerettigheder, og de er navnlig følsomme over for den politiske udvikling i mållandet. Foranstaltninger til bekæmpelse af tortur og dødsstraf er endnu mere følsomme end andre projekter på området. På denne baggrund er EIDHR’s støtte blevet udnyttet effektivt, idet der er gjort store bestræbelser på at opnå en fin balance mellem bred rækkevidde – EIDHR’s globale indkaldelser er en meget stor succes, når det handler om at tiltrække mange ansøgere fra hele verden – og stram forvaltning af støttemidlerne. Kommissionen agter at fortsætte sine bestræbelser på at styrke EIDHR’s rolle som et afgørende instrument for EU’s menneskerettighedspolitik i udlandet.

Anbefaling 1 – Beskedne ressourcer skal målrettes bedre

Kommissionen accepterer til dels denne anbefaling. Vi er enige om behovet for at koncentrere EIDHR-støtten omkring de mest relevante problemstillinger, idet instrumentets fokus allerede indsnævres i de globale indkaldelser af forslag, f.eks. for 2015.

I overensstemmelse med bottom up-tilgangen vil Kommissionen fortsat sikre en fin balance mellem EU’s menneskerettighedsprioriteter, projekternes relevans samt kapaciteten og ejerskabet hos partnerorganisationerne i civilsamfundet.

I betragtning af EIDHR-aktiviteternes art og de ofte meget problematiske sammenhænge vil Kommissionen således afvise anbefalingen om et mere snævert geografisk fokus og fastholde en ikkepræskriptiv tilgang, hvor der ikke fokuseres på indvirkningen og en bestemt række lande.

55

Det er afgørende, at projekter på området for menneskerettigheder, navnlig tortur og dødsstraf, i tilstrækkelig grad afspejler de prioriteter og foranstaltninger, der er udpeget af de aktører, som er tættest på de faktiske forhold. Støtte til projekter og projektmål drøftes ofte gennem dialoger. Dagsordenen skal imidlertid fokuseres på nogle få prioriteter hver gang. Disse prioriteter fastlægges i samråd mellem EU-Udenrigstjenesten og Kommissionens tjenestegrene, delegationen og partnerlandet. Desuden gælder det, at mange af de støttede foranstaltninger enten udfordrer indgroet national praksis og derfor betragtes med en vis skepsis i partnerlandene, eller er af global, tværnational art, hvilket umuliggør traditionel udviklingsbistand eller dialog med partnerlandet.

Endelig agter Kommissionen ikke at forhandle indholdet i støtteansøgningerne med ansøgerne før indgåelse af en eventuel kontrakt. Begrundelsen for dette ligger i, at der er så mange ansøgere ved EIDHR’s globale indkaldelser, at den nuværende retlige ramme for tilskud ikke åbner mulighed for det, og at der skal tages hensyn til de overordnede principper om retfærdig og lige behandling samt gennemsigtighed.

Anbefaling 2

Kommissionen accepterer denne anbefaling.

Afhængigt af de lokale forhold (overordnet politisk klima, muligheder for menneskerettighedsforkæmpere) og efter aftale med EU-delegationscheferne kan de vigtigste prioriteter i den lokale landestrategi for menneskerettigheder offentliggøres. Offentliggørelse af prioriteterne skal dog undgås, hvis det vurderes, at dette ville skade gennemførelsen af strategien. Dette er ikke til hinder for at sikre sammenhæng mellem prioriteterne og den ydede udviklingsbistand.

Kommissionen er begyndt at gennemføre den rettighedsbaserede tilgang, og dette vil den fortsat gøre. Nærmere oplysninger om gennemførelsen af den rettighedsbaserede tilgang fremgår af svaret på punkt 20.

Anbefaling 3

Kommissionen accepterer til dels denne anbefaling. De standardiserede skemaer og retningslinjerne til bedømmerne er blevet ændret i 2013, og Kommissionen har ikke umiddelbart planer om at ændre dem. Den vurderer dog løbende sine procedurer for at sikre forbedringer, navnlig med hensyn til indkaldelser af forslag.

Kommissionen anvender skrappe standarder for EIDHR-indkaldelser af forslag. Dette gælder til trods for de mange modtagne ansøgninger (i alt 1 193 ved de indkaldelser, der er omfattet af denne revision). Sammenhæng og overensstemmelse i evalueringsprocessen sikres allerede gennem offentliggørelse af en detaljeret beskrivelse af mandater og retningslinjer til bedømmerne af ansøgninger om tilskud. Tildelingskriterierne er utvetydige og vurderes konsekvent af eksterne eksperter, og der findes klare retningslinjer for, hvornår ansøgninger skal revurderes. Se også svaret på punkt 23.

Anbefaling 4

Kommissionen accepterer ikke denne anbefaling.

De nuværende bestemmelser åbner kun mulighed for ikkevæsentlige ændringer af ansøgninger om tilskud forud for underskrivelse af en kontrakt. Dette har i nogle tilfælde gjort det muligt at fjerne ikkestøtteberettigede eller overdrevne udgifter fra det oprindelige budget.

Kommissionen kan imidlertid ikke indlade sig på genforhandling af projekternes udformning med ansøgerne før indgåelse af en kontrakt. Begrundelsen for dette ligger i, at der er så mange ansøgere ved EIDHR’s globale indkaldelser, at den nuværende retlige ramme for tilskud ikke åbner mulighed for det, og at der skal tages hensyn til de overordnede principper om retfærdig og lige behandling samt gennemsigtighed.

I henhold til artikel 204, stk. 5, i gennemførelsesbestemmelserne til finansforordningen kan evalueringsudvalget formulere en række anbefalinger, som den ansvarlige anvisningsberettigede skal tage hensyn til på kontraktniveau.

56

Som skitseret i vores svar på punkt 29 og 45 er det på området for menneskerettigheder særlig vanskeligt at måle foranstaltningers effekt – i modsætning til visse andre områder inden for udviklingsbistand. Fremskridt inden for menneskerettigheder er en dynamisk proces, hvor selv et projekt af tilsyneladende begrænset omfang kan skubbe balancen i retning af afskaffelse af dødsstraf i Pennsylvania, som det fremgår af vores svar på tekstboks 6 i særberetningen. Problemerne med at måle den direkte indvirkning fra et enkelt projekt på menneskerettighedsområdet vil sandsynligvis ikke ændre sig særlig meget, selv om der blev indført nye målesystemer.

Spørgsmålet om bæredygtighed, som er afgørende for menneskerettighedsorganisationer, kan ikke afklares gennem øget afhængighed af langsigtet støtte fra Kommissionen – navnlig for organisationer uden for EU. Således har Kommissionen i en række tilfælde accepteret, at projekternes budgetter omfatter fundraising-aktiviteter.

Anbefaling 5

Kommissionen accepterer til dels denne anbefaling.

I lyset af de vanskelige politiske sammenhænge, som EIDHR-projekterne gennemføres i, ville forenklede og mere logiske rammer være til nytte for civilsamfundsorganisationerne.

I tråd med den bottom up-tilgang, der gælder for EIDHR, bør mål og referencer fastlægges af ansøgerne selv. Desuden skal civilsamfundsorganisationernes forskellige niveauer, hvad angår kapacitet, tages i betragtning. Ved enhver måling af effekten af projekter vedrørende menneskerettigheder skal der desuden tages hensyn til det specifikke miljø, som EIDHR-projekterne gennemføres i, og den kendsgerning, at de lande og regioner, der har mest behov for foranstaltninger rettet mod tortur og dødsstraf, er dem, hvor det må forventes at være svært at opnå fremskridt på disse områder. Der skal desuden rettes opmærksomhed mod problemet med at kvantificere menneskerettighedsspørgsmål. Derfor betragter vi ikke bestemte mål og referencer som værktøjer, der kan anvendes i denne konkrete sammenhæng.

I øvrigt arbejder Kommissionen allerede på en forbedret konsekvensanalyse af projekter på området for menneskerettigheder.

Anbefaling 6

Kommissionen accepterer ikke denne anbefaling.

Bæredygtigheden hos de civilsamfundsorganisationer, der er aktive på området for menneskerettigheder, er meget vigtig for Kommissionen, som derfor i velbegrundede tilfælde har accepteret at støtte medarbejdere hos NGO’er, der arbejder med fundraising. Bæredygtigheden sikres desuden af kravet om medfinansiering. Hvis dette krav skærpes yderligere, kan det dog være til fare for mange foranstaltninger pga. mangel på alternative finansieringskilder. Bæredygtighed indebærer også, at støttemodtagerne ikke må være afhængige af Kommissionen som deres eneste kilde til støtte eller være nødt til jævnligt at få tildelt tilskudskontrakter uanset resultaterne af deres projekter. Dette er særlig relevant, da den meget konkurrenceprægede procedure ved indkaldelser af forslag som hovedregel gælder for tildeling af støtte. Støttemodtagere, der leverer gode resultater, når de gennemfører deres projekter, vil normalt også klare sig godt ved tildeling af støtten.

Donorkoordinering er særdeles relevant på planlægningsstadiet, men ikke ved indkaldelser af forslag, og vi kan ikke se, hvordan den nuværende retlige ramme kan åbne mulighed for indgreb fra tredjeparter i den fase.

QJ-AB-15-009-DA-E    ISSN 1977-5636

EU er stærkt engageret i forebyggelse og udryddelse af alle former for tortur og anden mishandling og i at afskaffe dødsstraf overalt i verden. Retten vurderede effektiviteten af det europæiske instrument for demokrati og menneskerettigheder, der yder tilskud til civilsamfundsorganisationer til gennemførelse af projekter, der forfølger disse mål.
Retten konkluderer, at den ydede støtte kun var delvist effektiv. På trods af, at Kommissionen udførte passende behovsanalyser, målrettede den ikke finansieringen optimalt. Af denne grund og på grund af ugunstige politiske sammenhænge var effekten af de finansierede projekter ikke optimal. Retten fremsætter en række anbefalinger til Kommissionen, som vedrører udvælgelsen af projektforslag, koordineringen med andre EU-indsatser, rammerne for resultatmåling og modtagerorganisationernes bæredygtighed.