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Luxemburg: Amt für Veröffentlichungen der Europäischen Union, 2015

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DE
2015

Nr. 09

Sonderbericht

EU-Unterstützung für die
Bekämpfung von Folter
und die Abschaffung
der Todesstrafe

(gemäß Artikel 287 Absatz 4 Unterabsatz 2 AEUV)

Prüferteam

Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Wirtschaftlichkeits- und Compliance-Prüfungen zu spezifischen Haushaltsbereichen oder Managementthemen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Compliance, die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.

Zuständig für die Durchführung dieser Wirtschaftlichkeitsprüfung war Prüfungskammer III (spezialisiert auf die Ausgaben in den externen Politikbereichen) unter Vorsitz von Karel Pinxten, Mitglied des Hofes. Die Prüfung stand unter der Leitung von Klaus-Heiner Lehne, Mitglied des Hofes, mit Unterstützung von Thomas Arntz, Attaché im Kabinett von Herrn Lehne; Sabine Hiernaux-Fritsch, Referatsleiterin; Werner Vlasselaer, Teamleiter; Kim Hublé, Prüferin und Athanasios Tsamis, Prüfer.

Von links nach rechts: S. Hiernaux-Fritsch, T. Arntz, K.-H. Lehne, A. Tsamis, K. Hublé, W. Vlasselaer.

Inhalt

Abkürzungen

Zusammenfassung

Einleitung

Verbreitung von Folter und Todesstrafe

Engagement der EU für die Bekämpfung von Folter und Todesstrafe

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

Bemerkungen

Trotz angemessener Bedarfsanalysen hat die Kommission Mittel nicht zielgerichtet genug eingesetzt

Länderspezifische Menschenrechtsstrategien wurden bei der Zuweisung von Mitteln nicht angemessen berücksichtigt, und die Koordinierung mit anderen EU-Maßnahmen war unzureichend

Das Projektauswahlverfahren wurde zwar gut dokumentiert, war aber nicht streng genug

Der bedarfsorientierte Ansatz gewährleistete, dass die begünstigten Organisationen über ausreichende Kompetenzen und Eigenverantwortung in Bezug auf die Maßnahmen verfügten, brachte jedoch auch Nachteile mit sich

Projekte wurden plangemäß durchgeführt, die Gesamtwirkung der EIDHR-Mittel war jedoch begrenzt

Projekttätigkeiten wurden im Allgemeinen plangemäß durchgeführt

Die Wirkung der EIDHR-Mittel war durch die Verteilung des bescheidenen Finanzbeitrags des EIDHR auf zu viele Projekte sowie in manchen Situationen durch ungünstige politische Rahmenbedingungen eingeschränkt

Die Projekte erzielten nachhaltige Ergebnisse, zivilgesellschaftliche Organisationen wurden durch Zuschüsse jedoch nicht eigenständiger

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

Anhang I | – | Die Todesstrafe in Afrika
Anhang II | – | Die Todesstrafe in Asien
Anhang III | – | Die Todesstrafe in Lateinamerika
Anhang IV | – | Die Todesstrafe in den Vereinigten Staaten
Anhang V | – | Internationale Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen 2007-2013
Anhang VI | – | Projekte, für welche die Prüfer des Hofes die Bewertung der Konzeptpapiere und vollständigen Vorschläge durch die Kommission überprüft haben
Anhang VII | – | Geprüfte Zuschüsse

Antworten der Kommission und des EAD

Abkürzungen

COHOM: Arbeitsgruppe „Menschenrechte“ des Rates

EAD: Europäischer Auswärtiger Dienst

EIDHR: Europäisches Instrument für Demokratie und Menschenrechte (European Instrument for Democracy and Human Rights)

GD Internationale Zusammenarbeit und Entwicklung: Generaldirektion Internationale Zusammenarbeit und Entwicklung

OPCAT: Fakultativprotokoll zum Übereinkommen der Vereinten Nationen gegen Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe (Operational Protocol to the Convention against Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment)

UN: Vereinte Nationen

Zusammenfassung

I

Die internationale Gemeinschaft hat große Anstrengungen unternommen, um Folter und andere Arten der Misshandlung zu beseitigen. Dennoch kommt es nach wie vor zu Folter und anderen Misshandlungen, und die Täter bleiben in vielen Ländern weltweit weiterhin straffrei. An der Todesstrafe halten derzeit noch 58 Staaten fest, und es finden jährlich mehr als 5 000 Hinrichtungen statt.

II

Die EU setzt sich entschieden für die Verhinderung und Beseitigung aller Formen von Folter und Misshandlung sowie die weltweite Abschaffung der Todesstrafe ein. Zur Verfolgung dieser Ziele stützt sich die EU auf eine Reihe diplomatischer Initiativen wie bilaterale Abkommen, den politischen Dialog und die Beteiligung an multilateralen Foren. Darüber hinaus bilden Fortschritte bei der Einhaltung der Menschenrechte für die EU eine Grundvoraussetzung für ihre Entwicklungszusammenarbeit, und sie fördert Projekte, die diesen Fragen gewidmet sind. Wichtigstes Instrument in diesem Zusammenhang ist das Europäische Instrument für Demokratie und Menschenrechte (EIDHR), das Organisationen der Zivilgesellschaft Zuschüsse für die Durchführung von Projekten gewährt. Im Zeitraum 2007-2013 gewährte die Kommission für Projekte zur Bekämpfung von Folter und Todesstrafe 183 EIDHR-Zuschüsse in Höhe von insgesamt 100,9 Millionen Euro.

III

Der Hof bewertete, ob im Rahmen des EIDHR die Verhinderung von Folter, die Rehabilitation der Opfer von Folter sowie die Abschaffung der Todesstrafe wirksam gefördert werden. Hierbei legte der Hof den Schwerpunkt auf die Frage, wie die Mittel zugewiesen und ob nachhaltige Ergebnisse erzielt wurden. Die Prüfung umfasste eine analytische Überprüfung, Befragungen von Bediensteten der Kommission, des Europäischen Auswärtigen Dienstes (EAD) sowie der begünstigten Organisationen und die detaillierte Untersuchung einer Stichprobe von 31 Projekten. In diesem Zusammenhang wurden Prüfbesuche in London (Vereinigtes Königreich), der Demokratischen Republik Kongo, Georgien und Südafrika sowie Aktenprüfungen in Bezug auf Projekte in China und in den Vereinigten Staaten durchgeführt.

IV

Der Hof kommt zu dem Schluss, dass im Rahmen des EIDHR die Bekämpfung von Folter, die Rehabilitation der Opfer von Folter sowie die Abschaffung der Todesstrafe nur bedingt wirksam gefördert wurden.

V

Die Kommission legt Menschenrechtsprioritäten für die einzelnen Partnerländer in geeigneter Form fest. Obwohl die Zuweisung der Mittel in der Regel angemessen ausfiel, werden diese Prioritäten von der Kommission nicht ausreichend berücksichtigt. Zudem sind die geförderten Projekte häufig nicht gut mit anderen EU-Maßnahmen wie der klassischen Entwicklungshilfe und dem Dialog mit Partnerländern koordiniert. Der bedarfsorientierte Ansatz der Projektfinanzierung gewährleistete, dass Projekte im Allgemeinen von engagierten und kompetenten Organisationen der Zivilgesellschaft durchgeführt wurden. Die Projektauswahl war zwar gut dokumentiert, wurde jedoch nicht mit der nötigen Strenge vorgenommen. Wurden bei den ausgewählten Projekten Schwächen ermittelt, so wurde die Konzeption der Projekte zudem nicht entsprechend verbessert.

VI

Projekttätigkeiten wurden plangemäß durchgeführt und sind im Allgemeinen kostenwirksam. Die durch die Zuschüsse erzielten Ergebnisse sind nachhaltig. Allerdings sind die Systeme zur Messung der Wirkung eher schwach ausgebildet und verfügen weder über einen klaren logischen Rahmen für Projekte noch über Richtwerte und Zielvorgaben oder einen einheitlichen Ansatz zur Projektbewertung. In Fällen, in denen Projekte Opfer direkt unterstützen, werden greifbare Wirkungen erzielt, auch wenn diese auf relativ kleine Zielgruppen beschränkt bleiben. Die Wirkung anderer Projekte, die meist auf Gesetzesreformen oder politische Reformen abzielen, wird dadurch eingeschränkt, dass Fortschritte in diesem Bereich auch von zahlreichen anderen Faktoren und nicht immer günstigen politischen Rahmenbedingungen abhängig sind. Die erzielten Ergebnisse haben gute Aussicht auf Nachhaltigkeit. Die unterstützten zivilgesellschaftlichen Organisationen sind jedoch weiterhin stark auf finanzielle Unterstützung angewiesen.

VII

Der Hof unterbreitet der Kommission eine Reihe von Empfehlungen zur Verbesserung ihrer Unterstützung der Bekämpfung von Folter und Todesstrafe. Diese beziehen sich sowohl auf die Zielausrichtung der finanziellen Ressourcen, die Koordinierung mit anderen EU-Maßnahmen, die Auswahl und Verbesserung von Projektvorschlägen, den Rahmen für die Leistungsmessung und die Nachhaltigkeit der begünstigten Organisationen.

Einleitung

Verbreitung von Folter und Todesstrafe

01

Gemäß der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte¹ darf niemand der Folter oder grausamer, unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe unterworfen werden². In dem 1984 unterzeichneten Übereinkommen der Vereinten Nationen gegen Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe³ wird der Begriff der Folter definiert (siehe Kasten 1), und es werden Regeln für Staaten festgelegt, um dem Kampf gegen Folter größere Wirksamkeit zu verleihen. Ende 2014 hatten 156 Staaten das Übereinkommen unterzeichnet und ratifiziert, während 10 Staaten es zwar unterzeichnet, aber noch nicht ratifiziert hatten.

02

Das Fakultativprotokoll zum Übereinkommen gegen Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe⁴ (OPCAT) hat zum Ziel, ein auf die Verhütung von Folter eingerichtetes System regelmäßiger Besuche von Orten der Freiheitsentziehung einzurichten, die von unabhängigen internationalen und nationalen Stellen durchgeführt werden. Ende 2014 hatten 76 Staaten das OPCAT unterzeichnet und ratifiziert, während 19 Staaten es unterzeichnet, aber noch nicht ratifiziert hatten. Dafür zu sorgen, dass mehr Staaten das OPCAT ratifizieren, bleibt nach wie vor eine große Herausforderung.

03

Den Bemühungen der internationalen Gemeinschaft zum Trotz besteht Folter fort, und die Täter bleiben in vielen Ländern weiterhin straffrei. Laut jüngsten Berichten internationaler zivilgesellschaftlicher Organisationen⁵ sind Folter und Misshandlung weltweit in 131 Ländern verbreitet. Daher bleiben bei der Verhinderung von Folter und der Rehabilitation von Opfern weiterhin große Herausforderungen zu meistern.

Kasten 1

Definition von Folter

Unter Folter ist jede Handlung zu verstehen, durch die einer Person vorsätzlich große körperliche oder seelische Schmerzen oder Leiden zugefügt werden, zum Beispiel um von ihr oder einem Dritten eine Aussage oder ein Geständnis zu erlangen, um sie für eine tatsächlich oder mutmaßlich von ihr oder einem Dritten begangene Tat zu bestrafen oder um sie oder einen Dritten einzuschüchtern oder zu nötigen, oder aus einem anderen, auf irgendeiner Art von Diskriminierung beruhenden Grund, wenn diese Schmerzen oder Leiden von einem Angehörigen des öffentlichen Dienstes oder einer anderen in amtlicher Eigenschaft handelnden Person, auf deren Veranlassung oder mit deren ausdrücklichem oder stillschweigendem Einverständnis verursacht werden⁶.

04

Obwohl 140 Länder die Todesstrafe abgeschafft haben⁷, halten 58 Länder weiter an ihr fest (siehe Anhänge I- IV). Im Zeitraum 2007-2014 wurden in 37 Ländern jährlich im Durchschnitt mehr als 5 000 Menschen hingerichtet⁸. Mehr als 83 % der Hinrichtungen fanden in China statt, mehr als 13 % im Irak, im Iran, in Nordkorea und Saudi-Arabien und etwa 3 % in anderen Ländern. Ende 2014 drohte weltweit mehr als 19 000 Menschen die Todesstrafe.

Engagement der EU für die Bekämpfung von Folter und Todesstrafe

05

Die Abschaffung jedweder Form von Folter und Misshandlung⁹ sowie der Todesstrafe zählt zu den Prioritäten der EU-Menschenrechtspolitik. Das starke Engagement der EU in diesem Bereich fußt auf den europäischen Verträgen¹⁰ und findet seinen Niederschlag im Strategischen Rahmen und Aktionsplan der EU für Menschenrechte und Demokratie¹¹ sowie den EU-Leitlinien (siehe Kasten 2).

06

Bei der Verfolgung ihrer Ziele im Bereich der Menschenrechtspolitik setzt die EU auf eine Reihe diplomatischer Initiativen. Partnerschafts- und Kooperationsabkommen mit Nicht-EU-Ländern umfassen eine Menschenrechtsklausel, um die Einhaltung der Menschenrechtsstandards in diesen Ländern zu fördern. Im Fall der Nichteinhaltung sind verschiedene Maßnahmen (z. B. eine Einschränkung oder Unterbrechung der Zusammenarbeit) vorgesehen¹². Die EU bringt Menschenrechtsfragen auch in ihren politischen Dialog mit Partnerländern oder regionalen Organisationen ein. Darüber hinaus führt die EU spezifische Menschenrechtsdialoge und -konsultationen mit derzeit 41 Nicht-EU-Ländern und fördert die Menschenrechte durch ihre Beteiligung an multilateralen Foren¹³. Auch diplomatische Demarchen (vertraulich) und Erklärungen (öffentlich) gegenüber den Staatsorganen von Nicht-EU-Ländern sind eine nicht zu unterschätzende Möglichkeit, in internationalen Beziehungen diplomatischen Druck auszuüben.

Kasten 2

EU-Leitlinien

In den EU-Leitlinien zur Einhaltung der Menschenrechte sind praktische Anweisungen für EU-Organe und Mitgliedstaaten zur Umsetzung der EU-Menschenrechtspolitik enthalten. Insgesamt gibt es elf EU-Leitlinien, die eine große Bandbreite an Bereichen abdecken. Diese werden von der Arbeitsgruppe „Menschenrechte“ des Rats (COHOM) erstellt, vom Ausschuss der Ständigen Vertreter genehmigt und vom Rat angenommen. EU-Leitlinien sind rechtlich nicht bindend, stellen jedoch für die EU ein wichtiges politisches Zeichen ihrer Menschenrechtsprioritäten dar.

07

Im Anschluss an die Annahme des Strategischen Rahmens und Aktionsplans der EU für Menschenrechte und Demokratie ernannte der Rat am 25. Juli 2012 einen EU-Sonderbeauftragten, der mit der Stärkung von Kohärenz, Wirksamkeit und Sichtbarkeit der Menschenrechtspolitik der EU betraut ist. Dieser hat darüber hinaus auch die Aufgabe, intern zur Umsetzung des Strategischen Rahmens und Aktionsplans der EU für Menschenrechte und Demokratie sowie anderer Instrumente, wie der EU-Leitlinien für Menschenrechte, beizutragen. Der Sonderbeauftragte trägt ebenfalls zur Verstärkung des Menschenrechtsdialogs mit den Regierungen von Nicht-EU-Ländern, internationalen und regionalen Organisationen und der Zivilgesellschaft bei.

08

Darüber hinaus stellen Fortschritte in Bezug auf die Einhaltung der Menschenrechte, verantwortungsvolle Staatsführung und Demokratie für die EU eine Grundvoraussetzung ihrer Entwicklungszusammenarbeit dar, wodurch ebenfalls die Menschenrechte gefördert werden sollen. 2012 beschloss der Rat die Entwicklung eines menschenrechtsbasierten Ansatzes der Entwicklungszusammenarbeit, um zu gewährleisten, dass die EU ihre Bemühungen zur Unterstützung von Partnerländern bei der Erfüllung ihrer internationalen Menschenrechtsverpflichtungen verstärkt¹⁴. Dies wird durch eine Aufnahme von Menschenrechtsprinzipien in die gesamte operative Entwicklungsarbeit der EU erfolgen.

09

Darüber hinaus finanziert die EU Projekte, die ausschließlich der Förderung der Menschenrechte dienen. Wichtigstes Instrument zur Verhinderung von Folter, Rehabilitation der Opfer von Folter und Abschaffung der Todesstrafe ist das Europäische Instrument für Demokratie und Menschenrechte (EIDHR), welches die geografisch ausgerichteten Instrumente ergänzt. Das EIDHR wurde 2006 zur Unterstützung der Förderung von Demokratie und Menschenrechten in Nicht-EU-Ländern ins Leben gerufen¹⁵.

10

Das Gesamtbudget des EIDHR für den Zeitraum 2007-2013 belief sich auf 1,1 Milliarden Euro und deckte sämtliche Menschenrechtsziele der EU ab. Ein Großteil der EIDHR-Mittel wurde in Form von Zuschüssen für die Durchführung von Projekten an zivilgesellschaftliche Organisationen ausgezahlt. Im Prinzip setzen die Zuschüsse eine Kofinanzierung voraus, da sie nur maximal 80 % der Projektausgaben finanzieren¹⁶. Das EIDHR ist weltweit tätig, unter anderem auch in zahlreichen Industrieländern, und ermöglicht die Finanzierung von Projekten ohne bilaterales Einvernehmen, da vonseiten der Regierung des Landes, in dem das Projekt durchgeführt wird, keine Zustimmung erforderlich ist. Die Ausgaben des EIDHR für die Bekämpfung von Folter¹⁷ und Todesstrafe beliefen sich im Zeitraum 2007-2013 auf 100 Millionen Euro (siehe Tabelle 1). Ein Überblick über die Zahl der in diesem Zeitraum geschlossenen Verträge findet sich in Tabelle 2. Die Mehrzahl der Projekte betrifft Sensibilisierungskampagnen, Maßnahmen im Bereich der Interessenvertretung, Überwachungsmethoden, Präventionsmaßnahmen, rechtliche Unterstützung für Folteropfer und zum Tode Verurteilte oder die Behandlung und Rehabilitation von Opfern.

Tabelle 1

Ausgaben des EIDHR für die Bekämpfung von Folter und Todesstrafe pro Kontinent, 2007-2013

(Euro)
Folter | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | INSGESAMT
Afrika | 0 | 3 967 906 | 456 120 | 4 248 938 | 2 192 122 | 514 511 | 3 844 082 | 15 223 679
Amerika | 0 | 2 226 820 | 388 122 | 1 178 945 | 758 097 | 0 | 2 530 910 | 7 082 894
Asien | 36 465 | 10 281 020 | 613 754 | 2 366 367 | 1 936 457 | 0 | 11 242 841 | 26 476 904
Europa | 0 | 2 956 958 | 235 093 | 2 661 831 | 2 830 007 | 100 000 | 787 065 | 9 570 954
Kontinentübergreifend | 0 | 6 175 025 | 0 | 10 800 143 | 1 499 207 | 0 | 6 734 343 | 25 208 718
INSGESAMT | 36 465 | 25 607 729 | 1 693 089 | 21 256 224 | 9 215 890 | 614 511 | 25 139 241 | 83 563 149
Todesstrafe | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | INSGESAMT
Afrika | 0 | 0 | 76 863 | 285 000 | 734 333 | 0 | 0 | 1 096 196
Amerika | 0 | 0 | 1 581 610 | 290 859 | 0 | 1 345 046 | 0 | 3 217 515
Asien | 0 | 0 | 722 028 | 731 761 | 1 416 450 | 2 009 842 | 0 | 4 880 081
Europa | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 200 074 | 0 | 200 074
Kontinentübergreifend | 0 | 0 | 4 067 552 | 657 674 | 0 | 3 263 246 | 0 | 7 988 472
INSGESAMT | 0 | 0 | 6 448 053 | 1 965 294 | 2 150 783 | 6 818 208 | 0 | 17 382 338

Quelle: Europäische Kommission.

Tabelle 2

Zahl der EIDHR-Verträge bezüglich Folter und Todesstrafe pro Kontinent, 2007-2013

(Euro)
Folter | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | INSGESAMT
Afrika | 0 | 7 | 4 | 5 | 4 | 3 | 6 | 29
Amerika | 0 | 7 | 3 | 3 | 6 | 0 | 4 | 23
Asien | 1 | 19 | 5 | 5 | 4 | 0 | 18 | 52
Europa | 0 | 7 | 2 | 4 | 6 | 1 | 3 | 23
Kontinentübergreifend | 0 | 6 | 0 | 10 | 1 | 0 | 6 | 23
INSGESAMT | 1 | 46 | 14 | 27 | 21 | 4 | 37 | 150
Todesstrafe | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | INSGESAMT
Afrika | 0 | 0 | 1 | 1 | 1 | 0 | 0 | 3
Amerika | 0 | 0 | 4 | 2 | 0 | 2 | 0 | 8
Asien | 0 | 0 | 2 | 2 | 2 | 3 | 0 | 9
Europa | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 1 | 0 | 1
Kontinentübergreifend | 0 | 0 | 7 | 1 | 0 | 4 | 0 | 12
INSGESAMT | 0 | 0 | 14 | 6 | 3 | 10 | 0 | 33

Quelle: Europäische Kommission.

1Von der Generalversammlung der Vereinten Nationen (UN) am 10. Dezember 1948 angenommen.

2Artikel 5.

3Durch Resolution 39/46 der Generalversammlung vom 10. Dezember 1984 angenommen und zur Unterzeichnung, Ratifizierung und zum Beitritt aufgelegt; das Übereinkommen trat am 26. Juni 1987 in Kraft.

4Von der Generalversammlung der Vereinten Nationen am 18. Dezember 2002 angenommen und am 22. Juni 2006 in Kraft getreten.

5Amnesty International Report 2014/2015 zur weltweiten Lage der Menschenrechte und Human Rights Watch, World Report 2015: Events of 2014 (Bericht zur weltweiten Lage 2015: Ereignisse des Jahres 2014).

6Die in Bezug auf die Veranlassung durch öffentliche Bedienstete bzw. deren ausdrückliches oder stillschweigendes Einverständnis verwendeten Begriffe weiten die Verpflichtungen des Staats auf den privaten Bereich aus und sollten so interpretiert werden, dass auch jene Fälle eingeschlossen sind, in denen ein Staat die Personen in seinem Hoheitsgebiet nicht vor Folter und Misshandlung durch Privatpersonen schützt.

7De jure oder de facto. Sieben dieser Länder haben die Todesstrafe nur für „gewöhnliche“ Verbrechen abgeschafft, für „außergewöhnliche“ Verbrechen, die beispielsweise unter das Militärrecht fallen oder unter außergewöhnlichen Umständen begangen wurden, bleibt sie bestehen.

8Quelle: Amnesty International. Bei diesen Zahlen handelt es sich um Schätzungen, da mehrere Länder keine offiziellen Zahlen veröffentlichen.

9Aus Gründen der Lesbarkeit werden Folter und andere Arten der Misshandlung im weiteren Verlauf des Texts gemeinsam als Folter bezeichnet.

10Artikel 2, 3, 6 und 21 des EU-Vertrags und Artikel 205 des Vertrags über die Arbeitsweise der EU.

11Vom Rat am 25 Juni 2012 angenommen.

12In Bezug auf die Länder in Afrika, im karibischen Raum und im Pazifischen Ozean werden im Abkommen von Cotonou beiderseitige Verpflichtungen, einschließlich der Achtung der Menschenrechte, festgelegt, deren Einhaltung durch ständige Dialoge und Evaluierungen überwacht wird. Diese beiderseitigen Verpflichtungen unterliegen der Streitbeilegungsklausel in Artikel 96, auf deren Grundlage Konsultationen und geeignete Maßnahmen, einschließlich der Aussetzung der Anwendung des Abkommens, gegen das betreffende Land ergriffen werden können.

13Wie dem Dritten Ausschuss der UN-Generalversammlung, dem UN-Menschenrechtsrat, der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) und dem Europarat.

14Die Entscheidung zur Entwicklung eines menschenrechtsbasierten Ansatzes wurde mit der Annahme des Strategischen Rahmens und des Aktionsplans der EU für Menschenrechte und Demokratie getroffen (siehe Ziffer 5).

15Verordnung (EG) Nr. 1889/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Dezember 2006 zur Einführung eines Finanzierungsinstruments für die weltweite Förderung der Demokratie und der Menschenrechte (ABl. L 386 vom 29.12.2006, S. 1), ersetzt durch die Verordnung (EU) Nr. 235/2014 (ABl. L 77 vom 15.3.2014, S. 85). Das EIDHR baut auf der 1994 eingerichteten Europäischen Initiative für Demokratie und Menschenrechte auf, die es ersetzt.

16Eine Finanzierung der gesamten Ausgaben ist möglich, allerdings nur in hinreichend begründeten Fällen.

17„Bekämpfung von Folter“ bezieht sich sowohl auf die Verhütung von Folter als auch auf die Rehabilitation von Folteropfern.

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

11

Der Hof prüfte, ob das EIDHR die Verhinderung von Folter, die Rehabilitation der Opfer von Folter sowie die Abschaffung der Todesstrafe wirksam fördert. Im Mittelpunkt der Prüfung standen die folgenden beiden Fragen:

a)Wurden die Mittel angemessen zugewiesen?

b)Wurden durch die Zuschüsse nachhaltige Ergebnisse erzielt?

12

Schwerpunkt der Prüfung, die zwischen Juli 2014 und Januar 2015 durchgeführt wurde, war der Zeitraum 2007-2013. Die Prüfung umfasste verschiedene Bestandteile. Erstens untersuchte der Hof die Mittelzuweisung im Rahmen von fünf internationalen Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen innerhalb des geprüften Zeitraums (siehe Anhang V). Diese Untersuchung umfasste Befragungen von Bediensteten des Europäischen Auswärtigen Diensts (EAD) und der Generaldirektion Internationale Zusammenarbeit und Entwicklung (GD Internationale Zusammenarbeit und Entwicklung) sowie eine Überprüfung der Bewertung der Konzeptpapiere und vollständigen Vorschläge von 45 Projekten durch die Kommission (siehe Anhang VI). Zweitens untersuchte der Hof sieben EIDHR-Zuschüsse für drei zivilgesellschaftliche Organisationen mit Sitz in London (Vereinigtes Königreich), die vor Ort geprüft wurden. Drittens untersuchte der Hof 13 die Demokratische Republik Kongo, Georgien und Südafrika betreffende EIDHR-Projekte. Zu diesem Zweck führte der Hof Prüfbesuche in diesen Ländern durch, um Bedienstete der jeweiligen EU-Delegationen und Vertreter der durch die EIDHR-Zuschüsse geförderten Organisationen zu befragen. Darüber hinaus führte der Hof bei elf EIDHR-Projekten, die China und die Vereinigten Staaten betrafen, Aktenprüfungen durch (siehe Anhang VII). Die Prüfungsstichprobe umfasst 24 % der betreffenden Ausgaben.

Bemerkungen

Trotz angemessener Bedarfsanalysen hat die Kommission Mittel nicht zielgerichtet genug eingesetzt

13

Der Hof prüfte, ob die Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen auf angemessenen Bedarfsanalysen beruhten, gut mit anderen EU-Maßnahmen, wie der klassischen Entwicklungshilfe und dem Dialog, koordiniert und zielgerichtet waren. Der Hof bewertete darüber hinaus eine Auswahl an Projekten im Hinblick auf die Frage, ob das Auswahlverfahren transparent, gut dokumentiert und streng genug und der bedarfsorientierte Ansatz angemessen war.

Länderspezifische Menschenrechtsstrategien wurden bei der Zuweisung von Mitteln nicht angemessen berücksichtigt, und die Koordinierung mit anderen EU-Maßnahmen war unzureichend

14

Da die Mittelzuweisungen für die Bekämpfung von Folter und Todesstrafe verglichen mit der Größe der Herausforderungen bescheiden ausfallen (siehe Ziffer 10), müssen diese vorrangig auf Themen und Länder mit hohem Bedarf und großem Verbesserungspotenzial ausgerichtet werden. Die Kommission erhält sachdienliche Informationen über die Menschenrechtslage in Partnerländern durch Überprüfung öffentlich zugänglicher Informationen, Kontakte mit zivilgesellschaftlichen Organisationen und die aktive Überprüfung der Lage vor Ort. Die EU-Delegationen erstellen regelmäßig Vermerke zu Menschenrechtsfragen und nehmen relevante Informationen und Analysen in ihre Managementberichte auf¹⁸.

15

Die Kommission verwendet die verfügbaren Informationen, um die jeweilige Bedarfslage angemessen zu ermitteln und Prioritäten festzulegen, wie sich aus verschiedenen Dokumenten ersehen lässt. In den mehrjährigen Strategiepapieren des EIDHR¹⁹ sind die erwarteten Ergebnisse des EIDHR sowie die jeweilige Mittelausstattung beschrieben. Zusätzlich werden jährliche Aktionsprogramme mit individuellen Beschreibungen der wichtigsten Bestandteile²⁰ der zu finanzierenden Maßnahmen aufgestellt. Auf Länderebene werden Prioritäten in länderspezifischen Menschenrechtsstrategien festgelegt (siehe Kasten 3). Diese sind vertraulich – einschließlich des Abschnitts der Dokumente, der die Prioritäten enthält –, was ihren Mehrwert einschränkt.

Kasten 3

Länderspezifische Menschenrechtsstrategien

Seit der zweiten Hälfte des Jahres 2011 haben EU und Mitgliedstaaten mehr als 150 länderspezifische Menschenrechtsstrategien aufgestellt. Jede dieser Strategien umfasst eine gründliche Analyse der Situation in dem jeweiligen Land sowie eine Reihe gemeinsamer Prioritäten für EU und Mitgliedstaaten. Eine Aktualisierung der Strategien ist alle zwei Jahre sowie im Fall größerer Veränderungen vorgesehen. 57 länderspezifische Strategiepapiere haben die Bekämpfung von Folter unter ihren Prioritäten, 72 die Bekämpfung der Todesstrafe.

16

Zuschüsse werden nach einer Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen vergeben (bedarfsorientierter Ansatz). Im Zeitraum 2007-2013 gab es drei internationale Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen zur Bekämpfung von Folter sowie zwei internationale Aufrufe zur Einreichung von Vorschlägen zur Bekämpfung der Todesstrafe. Diese internationalen Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen wurden von den zentralen Dienststellen der GD Entwicklung und Zusammenarbeit verwaltet und hatten die Vergabe von 80 bzw. 24 Zuschüssen zum Ergebnis. Die Projekte wurden aus insgesamt 789 Projektvorschlägen ausgewählt. Zuschüsse wurden ebenfalls über länderspezifische Förderprogramme vergeben. Dabei handelt es sich um Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen durch die EU-Delegationen, die sich auf einzelne Länder beziehen. Diese hatten die Vergabe von 70 Zuschüssen zur Bekämpfung von Folter sowie neun Zuschüssen zur Bekämpfung der Todesstrafe zum Ergebnis. Die Ziele dieser Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen stehen mit den in den EIDHR-Strategiepapieren und EU-Leitlinien festgelegten Zielen in Einklang.

17

Die internationalen Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen bezogen sich nicht schwerpunktmäßig auf Länder, in denen die Bekämpfung von Folter und Todesstrafe zu den Prioritäten der EU zählt (siehe Kasten 3). Während die übergeordneten Ziele der geprüften China und die Vereinigten Staaten betreffenden Projekte in den länderspezifischen Menschenrechtsstrategien der EU eindeutig als Ziele genannt werden, zielen Projekte in der Demokratischen Republik Kongo, Georgien und Südafrika auf die Bekämpfung von Folter ab, obwohl in den jeweiligen länderspezifischen Menschenrechtsstrategien diese nicht eindeutig als Priorität genannt wird. Dies führte dazu, dass EIDHR-Mittel in Ländern eingesetzt wurden, in denen die Bekämpfung von Folter oder Todesstrafe nicht zu den Prioritäten zählte.

18

Die Ziele der Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen wurden in den meisten Fällen allgemein formuliert. Wurde in der Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen zur Bekämpfung von Folter aus dem Jahr 2007 noch zwischen Verhinderung (Los 1) und Rehabilitation (Los 2) unterschieden, so wurde diese Unterscheidung in den Jahren 2009 und 2012 nicht mehr getroffen. In den Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen aus diesen Jahren wurde vielmehr ein umfassender und ganzheitlicher Ansatz mit drei Prioritäten – Verhinderung, Rechenschaftspflicht und Rehabilitation – gefördert, die als in enger Verbindung stehend und sich gegenseitig verstärkend betrachtet werden. Die Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen zur Bekämpfung der Todesstrafe förderten ebenfalls einen ganzheitlichen Ansatz. Sie hatten keine spezifischen Schwerpunkte oder Ziele.

19

In Georgien werden EIDHR-Projekte sinnvoll durch andere EU-Maßnahmen wie klassische Entwicklungshilfe, Verhandlungen über das Assoziierungsabkommen zwischen der EU und Georgien und den Dialog ergänzt. Der Menschenrechtsdialog mit Georgien ist von besonderer Bedeutung, da er die thematischen Schwerpunkte der EIDHR-Projekte aufgreift und diese so konsolidiert. In den anderen geprüften Ländern sind EIDHR-Projekte hingegen nicht Teil eines kohärenten, strategischen und koordinierten Ansatzes zur Behandlung von Fragen in Zusammenhang mit Folter und Todesstrafe. Die Projekte ergänzen einander nicht gut und stehen nicht mit der klassischen Entwicklungshilfe der Kommission in Zusammenhang. Darüber hinaus ergänzt der Dialog der Kommission mit diesen Ländern die EIDHR-Projekte nicht so wirksam, wie er es könnte. Fragen in Zusammenhang mit Folter wurden in den Menschenrechtsdialogen mit der Demokratischen Republik Kongo und Südafrika nicht behandelt, obwohl EIDHR-Projekte sich schwerpunktmäßig mit der Verhinderung von Folter sowie der Rehabilitation von Folteropfern befassen. Die Todesstrafe wurde in den Menschenrechtsdialog mit China und die Menschenrechtskonsultation zwischen der EU und den Vereinigten Staaten einbezogen, die behandelten Fragen unterschieden sich jedoch von den Schwerpunkten der EIDHR-Projekte.

20

Die Umsetzung des menschenrechtsbasierten Ansatzes der Entwicklungszusammenarbeit (siehe Ziffer 8) bleibt hinter dem Zeitplan zurück. Im Mai 2014²¹ stellte die Kommission dem Rat ein Instrumentarium (Toolbox) vor, in dem festgelegt ist, wie die Kommission auf einen menschenrechtsbasierten Ansatz der Entwicklungszusammenarbeit hinarbeiten wird. Darin sind praxisorientierte Checklisten enthalten, und es wird die Entwicklung eines Unterstützungspakets angekündigt. Der menschenrechtsbasierte Ansatz wurde bis dato nicht umgesetzt, obwohl eine erste Bewertung bereits 2016 stattfinden soll.

Das Projektauswahlverfahren wurde zwar gut dokumentiert, war aber nicht streng genug

21

Das Verfahren zur Projektauswahl ist transparent und wurde gut dokumentiert. Projektbewertungen (siehe Kasten 4) werden durch genaue Angaben der einzelnen Bewertungssachverständigen zu Punktzahlen sowie eine beschreibende Bewertung untermauert. Außerdem ist die Berichterstattung über die Gesamtschlussfolgerungen des Bewertungsausschusses ausreichend detailliert und umfasst sowohl eine Rangliste der bewerteten Projekte und eine Festlegung der Schwellenwerte für die Projektauswahl als auch Erklärungen, warum Projekte als nicht förderfähig erachtet werden, sowie Begründungen von Neubewertungen.

Kasten 4

Bewertung von Projektvorschlägen

Gemäß dem Praktischen Leitfaden für Vergabeverfahren im Rahmen von EU-Außenmaßnahmen müssen zivilgesellschaftliche Organisationen, um Zuschüsse zu erhalten, ein Konzeptpapier einreichen, in dem die wichtigsten Aspekte des vorgeschlagenen Projekts beschrieben werden. Nimmt der Bewertungsausschuss das Konzeptpapier an, werden sie dazu aufgefordert, einen vollständigen Projektvorschlag einzureichen. Sowohl das Konzeptpapier als auch der vollständige Projektvorschlag werden von zwei Personen bewertet, darunter meist ein unabhängiger externer Bewertungssachverständiger sowie ein Vertreter der für das Land, in dem das Projekt durchgeführt werden soll, zuständigen EU-Delegation²². Die Bewertung erfolgt mithilfe eines Punktesystems und standardisierter Bewertungsbögen anhand von Kriterien, welche die Bereiche Konzeption, Relevanz, Leistungsfähigkeit, Durchführbarkeit, Effektivität, Nachhaltigkeit und Kosteneffizienz abdecken. Projekte mit den höchsten Punktzahlen erhalten Zuschüsse.

22

Die von der Kommission verwendeten standardisierten Bewertungsbögen (siehe Kasten 4) weisen eine Reihe von Unzulänglichkeiten auf, die Qualität und Objektivität der Bewertungen beeinträchtigen:

a)Es gibt nur begrenzte Orientierungshilfen für die Bewertung verschiedener Kriterien, wobei in Bezug auf zahlreiche Kriterien Begriffe wie „ausreichend“, „geeignet“, „zufriedenstellend“ und „strategisch ausgewählt“ verwendet werden, ohne Erklärung, was genau erwartet wird.

b)Seit dem Jahr 2011 wird die Relevanz von Projekten ausschließlich auf der Grundlage des Konzeptpapiers und nicht auf der Grundlage des vollständigen Vorschlags beurteilt.

c)Mehrere unterschiedliche Kriterien werden gemeinsam bewertet, sodass nicht klar ist, wie im Fall einer abweichenden Bewertung der einzelnen Kriterien Punkte zu vergeben sind.

d)Es gibt keine Mindestanforderungen in Bezug auf zentrale Aspekte wie Durchführbarkeit und Wirkung von Projekten, für die man derartige Anforderungen erwarten könnte.

23

Die Kommission veröffentlicht für jede Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen Leitlinien für Bewertungssachverständige. Darin wird erklärt, wie die Sachverständigen ihre Bewertungen durchführen sollten, um eine kohärente und einheitliche Durchführung aller Bewertungen zu gewährleisten. Allerdings gleichen die Leitlinien für Sachverständige die Mängel der standardisierten Bewertungsbögen nicht ausreichend aus (siehe Ziffer 22), und es wird nicht klar genug dargelegt, wie die spezifischen Anforderungen der jeweiligen Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen bewertet werden sollten. So wird beispielsweise in Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen zur Bekämpfung von Folter angegeben, dass einem umfassenden und ganzheitlichen Ansatz sowie Maßnahmen, die Zusammenhänge zwischen der Förderung wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Rechte und der Abschaffung von Folter untersuchen, Vorrang eingeräumt wird. Im Fall der Todesstrafe sollten Projekte Maßnahmen mit ganzheitlichen Ansätzen zu deren Bekämpfung umfassen. Für diese Kriterien erfolgt jedoch keine gesonderte Bewertung oder Punktevergabe.

24

Die vom Hof geprüften Projektbewertungen (siehe Ziffer 12) wurden nicht immer mit der nötigen Strenge durchgeführt:

a)Bei 25 der 45 geprüften Projektbewertungen fehlte in mindestens einer der beschreibenden Bewertungen die vorgeschriebene Analyse der einzelnen Kriterien. Diese Bewertungen waren infolgedessen weniger ausführlich begründet.

b)In vier der 45 geprüften Projektbewertungen wurde nicht eindeutig erklärt, warum für bestimmte Kriterien niedrige Punktzahlen vergeben worden waren.

c)Bei elf der 45 geprüften Projektbewertungen stellten die Prüfer des Hofes Unstimmigkeiten zwischen den vergebenen Punktzahlen und den beschreibenden Bewertungen fest. Dies betraf in den meisten Fällen Kriterien, die trotz negativer beschreibender Bewertungen vergleichsweise hohe Punktzahlen erhielten.

25

Bewertungssachverständige geben häufig unterschiedliche Beurteilungen für ein und dasselbe Projekt ab. Bei den 45 geprüften Projekten gab es bei 20 % aller Kriterien erhebliche Unterschiede zwischen den von den beiden Bewertungssachverständigen vergebenen Punktzahlen²³. Der Bewertungsausschuss hat die Möglichkeit, die von den Bewertungssachverständigen vergebenen Punktzahlen abzulehnen und eine Neubewertung aller Kriterien durchzuführen. Es gab in Bezug auf diese Neubewertungen jedoch keine einheitliche Vorgehensweise. Bei drei der fünf geprüften Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen führte der Bewertungsausschuss eine Neubewertung durch, wenn er den Unterschied zwischen den Gesamtpunktzahlen beider Bewertungen als erheblich erachtete. Zudem veränderte sich mit der Zeit die Auffassung davon, was als erheblicher Unterschied zu betrachten ist. Infolgedessen wurde eine Reihe von Projektvorschlägen mit abweichenden Punktzahlen nicht neu bewertet. Bei einer Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen²⁴ wurden trotz erheblicher Unterschiede²⁵ zwischen den von den Bewertungssachverständigen vergebenen Gesamtpunktzahlen für vier der zehn Projekte keine Neubewertungen durchgeführt. Bei einer anderen Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen²⁶ wurden zwar Neubewertungen durchgeführt, die neu zu bewertenden Projekte wurden jedoch nicht festgelegt, und drei von acht Projektvorschlägen, deren Bewertungen durch die beiden Sachverständigen erheblich voneinander abwichen, wurden nicht neu bewertet.

26

Zivilgesellschaftliche Organisationen müssen bei der Beantragung von Zuschüssen gewisse Grenzwerte einhalten. Die Mindest- und Höchstbeträge für Zuschüsse sind während des geprüften Zeitraums gestiegen. Der durchschnittliche Vertragswert von Projekten zur Bekämpfung der Todesstrafe stieg von 550 000 Euro im Rahmen der Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen im Jahr 2008 auf 735 000 Euro im Jahr 2011 an. Bei Projekten zur Bekämpfung von Folter stieg der durchschnittliche Vertragswert von 715 000 Euro im Rahmen der Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen im Jahr 2007 auf 903 000 Euro im Jahr 2009 an. Ziel der Erhöhung der Beträge war die Verringerung der Anzahl der Verträge und damit der Arbeitsbelastung für die Kommission.

27

Bei der Beantragung von Zuschüssen haben kleinere, lokale zivilgesellschaftliche Organisationen komparative Nachteile aufgrund von komplizierten Antragsverfahren, Sprachanforderungen²⁷ sowie – im Fall mancher Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen – aufgrund der Anforderung, in mehr als einem Land tätig zu sein. Der erhöhte Mindestbetrag erschwert diesen Organisationen die Beantragung von Zuschüssen zusätzlich, selbst wenn diese das Potenzial haben, relevante, wirksame Projekte aufzubauen. Um dem entgegenzuwirken, organisiert die Kommission Seminare und Schulungen für lokale zivilgesellschaftliche Organisationen, fördert Partnerschaften und erlaubt die Untervergabe von Zuschüssen.

Der bedarfsorientierte Ansatz gewährleistete, dass die begünstigten Organisationen über ausreichende Kompetenzen und Eigenverantwortung in Bezug auf die Maßnahmen verfügten, brachte jedoch auch Nachteile mit sich

28

Der bedarfsorientierte Ansatz ermöglicht die Behandlung sensibler Fragen ohne Zustimmung von Regierungsseite. Die Antragsteller der geprüften Projekte verfügen über ausreichend technisch geschultes Personal und hatten in der Mehrzahl der Fälle bereits Projekte vergleichbarer Art und Größe durchgeführt. In mehr als einem Viertel der Fälle überstieg die Größenordnung des Projekts jedoch bei Weitem die aller von der begünstigten Organisation in der Vergangenheit durchgeführten Tätigkeiten, was ein potenzielles Risiko für die angemessene Durchführung des Projekts darstellte. Die begrenzte Kapazität der Organisation stellte jedoch nur in einem dieser Fälle ein größeres Problem dar.

29

Der bedarfsorientierte Ansatz zieht eine Reihe negativer Auswirkungen nach sich:

a)Der geografische Schwerpunkt von Projekten stimmt möglicherweise nicht mit den Regionen überein, in denen mit dem EIDHR eine größtmögliche Wirkung erzielt werden kann. In den meisten Fällen beschränkt sich die Reichweite der Projekte im Großen und Ganzen auf diejenigen Gebiete, in denen die Organisationen bereits tätig waren. In manchen Fällen führte dies dazu, dass Projekte unterstützt wurden, die Länder betrafen, in denen aus politischen Gründen keine Fortschritte zu erwarten sind, und deren potenzielle Wirkung dementsprechend nur sehr gering war.

b)In ihrem Bestreben, sich Zuschüsse zu sichern, legen zivilgesellschaftliche Organisationen möglicherweise Projekte mit zu ehrgeizigen Zielen vor. Die Prüfung des Hofes ergab, dass die Ziele von 13 der 31 geprüften Projekte eindeutig zu ehrgeizig waren. Dies betraf in der Regel Veränderungen, deren Umsetzung des Engagements der Regierungen der Zielländer bedürfte, wobei keinerlei Anzeichen dafür vorliegen, dass diese derartige Vorhaben unterstützen, bzw. eher das Gegenteil der Fall ist.

c)Die begünstigten Organisationen verpflichten sich unter Umständen nicht klar zur Durchführung von Tätigkeiten mit messbaren Ergebnissen. Dies erschwert es der Kommission erheblich, zu einem späteren Zeitpunkt objektiv zu beurteilen, ob Projekttätigkeiten zufriedenstellend durchgeführt wurden. Es wurden Indikatoren zur Messung der Ergebnisse von Projekttätigkeiten festgelegt, doch obwohl derartige Indikatoren grundsätzlich messbar sind, wurden im Allgemeinen weder Referenzdaten noch quantifizierbare Ziele definiert, obwohl dies in den meisten Fällen möglich gewesen wäre.

30

Die negativen Auswirkungen des bedarfsorientierten Ansatzes wurden nicht angemessen angegangen. Stellen die Bewertungssachverständigen Schwächen in den Projektvorschlägen fest, zieht dies keine Verbesserung der Projektkonzeption nach sich²⁸. Dies ist eine versäumte Gelegenheit.

Projekte wurden plangemäß durchgeführt, die Gesamtwirkung der EIDHR-Mittel war jedoch begrenzt

31

Der Hof prüfte, ob die Projekte in Bezug auf Tätigkeiten, Budget und Zeitplan plangemäß durchgeführt wurden. Außerdem prüfte der Hof, ob die Kostenwirksamkeit der Projekte angemessen berücksichtigt wurde. Zudem prüfte der Hof, ob diese die erwartete Wirkung hatten und nachhaltige Ergebnisse erzielten.

Projekttätigkeiten wurden im Allgemeinen plangemäß durchgeführt

32

Zivilgesellschaftliche Organisationen, die Projekte durchführen, erstatteten sowohl während des Durchführungszeitraums der Projekte als auch nach dessen Ende über ihre Tätigkeiten Bericht. Diese Berichterstattung ist wesentlich stärker auf Tätigkeiten als auf die Erreichung von Zielen ausgerichtet. Dadurch wird die ergebnisorientierte Verwaltung der Ausgaben behindert.

33

Dieses Problem geht einher mit der Tatsache, dass die von zivilgesellschaftlichen Organisationen vorgelegten logischen Rahmen (siehe Kasten 5) im Allgemeinen schlecht verfasst sind. So sind die darin dargelegten spezifischen Ziele, erwarteten Ergebnisse und Tätigkeiten häufig nicht vollständig miteinander vereinbar. Tatsächlich ist die bei der Erstellung der logischen Rahmen zu verwendende Vorlage für diese Art von Projekten nicht geeignet und für viele zivilgesellschaftliche Organisationen unnötig kompliziert.

34

Die Budgets der geprüften Programme wurden immer eingehalten und nahezu vollständig ausgeschöpft²⁹. Zentrale Projekttätigkeiten wurden im Großen und Ganzen plangemäß durchgeführt³⁰. Dennoch waren bei acht der 16 geprüften Projekte einige der geplanten Tätigkeiten bis zum Ende des Durchführungszeitraums nicht durchgeführt worden. Dies ließ sich in vielen Fällen auf zu ehrgeizige Projekte zurückführen (siehe Ziffer 29).

Kasten 5

Logische Rahmen

Zivilgesellschaftliche Organisationen, die Zuschüsse beantragen, sind verpflichtet, einen logischen Rahmen zu dem von ihnen geplanten Projekt vorzulegen. Dabei handelt es sich um ein Dokument in Standardtabellenform, in dem übergeordnete und spezifische Ziele, erwartete Ergebnisse und im Rahmen eines Projekts geplante Tätigkeiten dargestellt sind.

35

In vier Fällen wurde die plangemäße Durchführung von Projekten durch unerwartete Ereignisse wie die Nichterbringung erwarteter Beiträge durch Partner oder starke Veränderungen der politischen Rahmenbedingungen behindert. Derartige Probleme wurden von den zivilgesellschaftlichen Organisationen in Absprache mit der Kommission angemessen angegangen, indem ein oder mehrere Projektpartner ausgetauscht wurden oder der geografische Schwerpunkt des Projekts verändert wurde.

36

Der Durchführungszeitraum von 11 Projekten wurde um zwei bis 13 Monate verlängert. In den Begründungen dieser Verlängerungen wurde nicht überzeugend dargelegt, warum der Zuschuss bis zum Ende des ursprünglich angesetzten Durchführungszeitraums nicht ausgeschöpft worden war, oder warum eine Verlängerung erforderlich und ausreichend war, um die Projektziele zu erreichen. Es besteht das Risiko, dass Verlängerungen von Durchführungszeiträumen nicht in erster Linie der Erreichung der Projektziele dienten, sondern vielmehr den begünstigten Organisationen eine vollständige Ausschöpfung des Budgets ermöglichen sollten.

37

Da die Vergabe der Zuschussverträge im Anschluss an eine Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen und nicht durch ein Ausschreibungsverfahren erfolgt, ist es für die Kommission schwer, die Kostenwirksamkeit der Ausgaben vollständig sicherzustellen. Darüber hinaus hat die Kommission keine Richtwerte für die Bewertung der Kostenwirksamkeit festgelegt. Es gibt allerdings keinerlei Hinweise darauf, dass die Gesamtkosten der meisten geprüften Projekte nicht im Verhältnis zu den erwarteten Ergebnissen stehen. In mehreren Fällen sind die Gehälter der einzelnen Beteiligten sogar vergleichsweise niedrig, was das Engagement vieler Mitarbeiter der zivilgesellschaftlichen Organisationen, die Projekte durchführen, zeigt. In drei der 31 geprüften Fälle war jedoch keine optimale Kostenwirksamkeit gegeben, da die Gesamtkosten verglichen mit den erwarteten Ergebnissen hoch waren.

38

Der Hof verglich 14 der 31 geprüften Projekte, die Endbegünstigte direkt unterstützen sollen³¹. Bei diesen Projekten gibt es Hinweise darauf, dass von Organisationen mit Sitz in den Empfängerländern durchgeführte Projekte kostenwirksamer sind als Projekte in anderen Ländern. So erreichen Erstere eine größere Zahl von Endbegünstigten und weisen niedrigere Durchschnittskosten pro Begünstigtem auf.

39

Die Budgets der meisten geprüften Projekte umfassen zur Deckung indirekter Kosten eine Erhöhung der direkten Kosten um 7 %. Die Frage, welche Kosten durch diese Pauschalbeträge gedeckt sind, wird von den begünstigten Organisationen unterschiedlich ausgelegt. Dies führt dazu, dass Büromieten, Gehälter von Finanz- und Verwaltungsmitarbeitern sowie andere Kosten unterschiedlich behandelt werden. Je nach Fall sind diese Kosten ganz, teilweise oder auch gar nicht zusätzlich zu den Pauschalbeträgen für indirekte Kosten in den Zuschüssen enthalten.

Die Wirkung der EIDHR-Mittel war durch die Verteilung des bescheidenen Finanzbeitrags des EIDHR auf zu viele Projekte sowie in manchen Situationen durch ungünstige politische Rahmenbedingungen eingeschränkt

40

EIDHR-Mittel zur Bekämpfung von Folter und Todesstrafe spiegeln das starke gemeinsame Engagement der EU für die Bekämpfung von Folter und Abschaffung der Todesstrafe wider. Zudem zielen sie auf eine Stärkung des moralischen Einflusses der EU in Menschenrechtsfragen ab. Die Mittelzuweisungen sind jedoch angesichts der globalen Herausforderungen (siehe Ziffern 1 bis 4) relativ bescheiden (siehe Ziffer 10). Im Zeitraum 2007-2013 wurden die verfügbaren Mittel auf 183 Projekte in mehr als 120 Ländern der Welt verteilt, wodurch ihre Wirkung gemindert wurde.

41

Die Wirkung von Projekten war im Allgemeinen schwer zu messen, da die angestrebten Ergebnisse häufig nicht greifbar sind, keine Ziele für Leistungsindikatoren festgelegt werden (siehe Ziffer 29) und bei der Berichterstattung der zivilgesellschaftlichen Organisationen an die Kommission der Schwerpunkt auf Tätigkeiten liegt (siehe Ziffer 32). Darüber hinaus hängen Fortschritte nicht nur von den durch Projekte erzielten Ergebnissen, sondern auch von zahlreichen exogenen Faktoren ab. Dies macht es schwierig und in manchen Fällen sogar unmöglich, zu beurteilen, inwiefern die Tätigkeiten zu Fortschritten beigetragen haben.

42

Um die Wirkung der Projekte zu beurteilen, werden Bewertungen durchgeführt. Diese liefern jedoch kein umfassendes Bild, da kein einheitlicher Ansatz existiert. Tatsächlich liegt die Entscheidung, ob eine Projektbewertung vorgesehen wird oder nicht, bei den begünstigten Organisationen, die Zuschüsse beantragen³².

43

Die Haupttätigkeit bei 14 der 31 geprüften Projekte war die direkte Unterstützung von Endbegünstigten, wobei zehn von ihnen dieses Ziel erreichten. Dies zeigt sich an der Zahl der unterstützten Personen, dem Ruf der zivilgesellschaftlichen Organisationen, welche die Projekte durchführten, sowie der Anerkennung seitens der Endbegünstigten, wie dies in Statistiken und im Verlauf der Befragungen durch den Hof zum Ausdruck kam. Mit Ausnahme der in Georgien durchgeführten Projekte hatten die geprüften Projekte jedoch insgesamt nur eine begrenzte Wirkung, da sie sich an kleine Zielgruppen richten.

44

Im Fall der anderen vier Projekte, die vorrangig direkte Unterstützung an Endbegünstigte leisten, liegen keine Hinweise auf nennenswerte Wirkungen vor. So wird im Rahmen zweier Projekte in den Vereinigten Staaten zum Tode Verurteilten Rechtsbeistand geleistet, wobei es jedoch nur in sehr wenigen Fällen möglich war, die Todesstrafe tatsächlich abzuwenden. Zwei andere Projekte erwirkten in zahlreichen Ländern die Einreichung von Klageschriften wegen Foltervergehen, bis zum jetzigen Zeitpunkt wurden jedoch nur wenige Fälle bekannt, in denen diese ein positives Urteil nach sich zogen.

45

17 der 31 geprüften Projekte hatten als Hauptziel nicht die Unterstützung von Endbegünstigten. Die Durchführung von neun dieser Projekte ist abgeschlossen, wobei die erzielte Wirkung in sechs Fällen hinter den Erwartungen zurückbleibt:

a)Ein Projekt zur Verhinderung von Folter in neun ehemaligen Sowjetrepubliken war bedingt wirksam in Bezug auf die Einrichtung von Überwachungssystemen und die Förderung bewährter Verfahrensweisen auf dem Gebiet der Rehabilitation. Es liegen keinerlei Hinweise dafür vor, dass das Projekt zu einer stärkeren Interaktion zwischen Regierungen und Zivilgesellschaft im Zusammenhang mit der Folter, zu einer Verbesserung der Kapazitäten der Zivilgesellschaft oder zu einem verbesserten Zugang der am stärksten gefährdeten Häftlingsgruppen zu Unterstützungsdiensten beigetragen hat.

b)Ein Projekt zur Bekämpfung der Todesstrafe in 17 Ländern hat erfolgreich zur Sensibilisierung der Öffentlichkeit und zu verbesserter Transparenz sowie zum Ausbau von Netzwerken und Koalitionen und erhöhten Kapazitäten der Zivilgesellschaft beigetragen. Im Hinblick auf konkretere Projektziele, wie die Abschaffung der Todesstrafe oder die Erwirkung von Moratorien für Hinrichtungen, war das Projekt jedoch weniger erfolgreich. In Bezug auf die Entwicklung der Strafrechtspolitik und Gesetzesreformen gab es nur in vier der 17 Projektländer gewisse Fortschritte, und bei der Erreichung des Ziels, die Ratifizierung internationaler Abkommen zu fördern, wurden so gut wie keine Erfolge erzielt.

c)Ein Projekt zur Verbesserung der Haftbedingungen in georgischen Militärgefängnissen hatte keine nachweisbare Wirkung. Nach Abschluss des Projekts wurden zwar Militärgefängnisse in schlechtem Zustand geschlossen, es gibt jedoch keinerlei Hinweise darauf, dass das Projekt hierzu beigetragen hat.

d)Ein Projekt zur Stärkung von Organisationen zur Bekämpfung der Todesstrafe in zwei US-Bundesstaaten erzielte eine gewisse Wirkung, auch wenn diese weit hinter den Erwartungen zurückgeblieben ist.

e)Ein Projekt mit dem Ziel, China dazu zu bewegen, die Unterzeichnung des OPCAT in Erwägung zu ziehen, und zur Verhinderung von Folter und anderen Arten der Misshandlung in China beizutragen, hat die meisten der angestrebten Ergebnisse nicht erreicht. Es gab gewisse Fortschritte in Bezug auf die Überwachung von Untersuchungshaftanstalten, und das Strafrecht wurde geändert, um es stärker internationalen Standards anzupassen. Es wurde jedoch weder eine Unterzeichnung des OPCAT in Erwägung gezogen, noch wurden neue Durchführungsleitlinien in Bezug auf rechtswidrig erlangte Beweismittel eingeführt. Ein Modellversuch zur Überwachung wurde nur in einer einzigen Haftanstalt durchgeführt, und es gab keine Verbesserung des Beschwerdeverfahrens.

f)Ein Projekt zielte darauf ab, den Rückgriff auf die Todesstrafe in China zu verringern, indem die richterliche Ermessensbefugnis durch entsprechende Schulung von Richtern an örtlichen Gerichten und die Entwicklung strenger Leitlinien für Strafurteile sowie die Beweisführung in Gerichtsverfahren gestärkt werden sollten. Während des Durchführungszeitraums des Projekts kam es zu mehreren positiven Veränderungen. So kam es in Bezug auf die Todesstrafe zu Reformen verschiedener Rechtsvorschriften und politischer Maßnahmen, die unter anderem eine Vereinheitlichung der Standards für Strafurteile in Fällen, in denen dem Angeklagten die Todesstrafe droht, zur Folge hatten. Es wurden nur Kriminelle zum Tode verurteilt, die sehr schwere Verbrechen begangen hatten, und für 13 gewaltlose Verbrechen wurde die Todesstrafe abgeschafft. Ein direkter Zusammenhang zwischen dem Projekt und diesen Veränderungen besteht allerdings nicht.

46

Im Hinblick auf die acht laufenden Projekte ist es noch zu früh, um Schlüsse über deren Wirkung ziehen zu können. Es gibt jedoch Hinweise darauf, dass die Wirkung von mindestens zwei dieser Projekte hinter den Erwartungen zurückbleiben wird:

a)Ein Projekt unterstützt die Stärkung der Einhaltung internationaler rechtlicher Verpflichtungen, Normen und Verfahren in Bezug auf Folter in sechs afrikanischen Ländern. Obwohl steigende Teilnehmerzahlen zeigen, dass die Workshops ein Erfolg sind, gibt es keinerlei Hinweise darauf, dass das Projekt große Wirkung hatte.

b)Ein anderes Projekt umfasste Forschungstätigkeiten, die eine Entwicklung von Leitlinien zur besseren Auslegung des Strafrechts durch chinesische Gerichte zum Ziel hatten. Die Leitlinien wurden dem Obersten Volksgerichtshof vorgelegt, bis dato gab es jedoch keinerlei Reaktion. Sind die Justizbehörden nicht gewillt, die Leitlinien anzuwenden, werden die unternommenen Anstrengungen keinerlei Wirkung haben. Ein positives Ergebnis ist unwahrscheinlich, da staatliche Vertreter mittlerweile stärker davor zurückschrecken, Initiativen zur Abschaffung der Todesstrafe zu unterstützen.

47

Es gibt verschiedene Gründe, warum die Wirkung von Projekten begrenzt ist:

a)Einige der Projektziele waren zu ehrgeizig und konnten folglich nicht erreicht werden (siehe Ziffer 29).

b)In den Bereichen Folter und Todesstrafe werden im Allgemeinen nur langsam Fortschritte erzielt, wobei die hierfür nötige Dauer meist den Durchführungszeitraum der Projekte selbst übersteigt.

c)Der politische Kontext in den Zielländern gestattete nicht immer große Fortschritte. Die Bereitschaft der Regierung ist besonders wichtig für die Erreichung von Projektzielen, die nicht direkt Endbegünstigte betreffen.

48

Obwohl Fortschritte nicht nur von den von Projekten erzielten Ergebnissen, sondern auch von exogenen Faktoren abhängen (siehe Ziffer 41), gibt es Hinweise darauf, dass sechs der geprüften Projekte, die zur Bekämpfung der Todesstrafe in den Vereinigten Staaten beitrugen, zusammengenommen eine positive Wirkung hatten. Die Beiträge dieser Projekte nahmen unterschiedliche Formen an. Vier Projekte zielten vorrangig auf eine Sensibilisierung ab, indem sie den Familien der Hingerichteten mehr Gehör verschafften, eine nationale Redneragentur betrieben oder landesweite Medienkampagnen führten. Zwei Projekte umfassten Forschungstätigkeiten zur Beantwortung der Frage, wie politische Entscheidungsträger beeinflusst werden können, bzw. zur Beurteilung der Situation im Hinblick auf die Todesstrafe in vier Bundesstaaten. Diese Projekte trugen zu positiven Entwicklungen bei (siehe Kasten 6), obwohl das genaue Ausmaß ihres Beitrags nicht ermittelt werden kann. Es gibt Hinweise darauf, dass Sensibilisierungsprojekte eine größere Wirkung als die beiden Forschungsprojekte hatten.

Kasten 6

Entwicklungen in den Vereinigten Staaten bezüglich der Todesstrafe

Die Entwicklungen in den Vereinigten Staaten bezüglich der Todesstrafe waren während des geprüften Zeitraums größtenteils positiv. So wurde die Todesstrafe in New Mexico (2009), Illinois (2011), Connecticut (2012) und Maryland (2013) abgeschafft, die Zahl der Todesurteile fiel von 118 im Jahr 2009 auf 83 im Jahr 2013, und die Zahl der Hinrichtungen sank von 52 im Jahr 2009 auf 39 im Jahr 2013³³.

Die Projekte erzielten nachhaltige Ergebnisse, zivilgesellschaftliche Organisationen wurden durch Zuschüsse jedoch nicht eigenständiger

49

Die geprüften Projektvorschläge betreffen finanzielle, institutionelle und politische Nachhaltigkeit. Ferner ist die Nachhaltigkeit der Ergebnisse auch Gegenstand der von den zivilgesellschaftlichen Organisationen am Ende der Projektdurchführung vorgelegten Berichte³⁴. Obwohl die Wirkung von Projekten häufig hinter den Erwartungen zurückbleibt (siehe Ziffern 43-48), haben die Projekte zu Veränderungen beigetragen, die wahrscheinlich von Dauer sein werden.

50

Zudem ermöglichten die gewährten Zuschüsse es zivilgesellschaftlichen Organisationen in mehreren Fällen, ihren geografischen Schwerpunkt auszuweiten, was für sie mit Vorteilen verbunden war. In manchen Fällen wurde sogar der thematische Schwerpunkt der begünstigten Organisationen dank der Zuschüsse des EIDHR erweitert.

51

Die meisten zivilgesellschaftlichen Organisationen sind allerdings nicht eigenständig. Manche der betreffenden zivilgesellschaftlichen Organisationen können zwar einen Teil ihres Finanzierungsbedarfs durch Einkommen schaffende Tätigkeiten oder Spenden der breiten Öffentlichkeit decken, dies ist jedoch insgesamt gesehen nur sehr selten der Fall. Bei der Finanzierung ihrer Tätigkeiten sind diese Organisationen stark von Zuschüssen der wenigen Geber abhängig, die Mittel für die Bekämpfung von Folter und Todesstrafe bereitstellen.

52

Die Tatsache, dass zivilgesellschaftliche Organisationen nicht eigenständig sind, gefährdet die Kontinuität ihrer Tätigkeiten. Die Aussetzung oder Einstellung der Finanzierung durch das EIDHR führt häufig dazu, dass die begünstigten Organisationen ihre Tätigkeiten reduzieren und Mitarbeiter entlassen, was zu einem Kompetenzverlust führt. In einigen Fällen gefährdet die mangelnde Eigenständigkeit sogar den Fortbestand der zivilgesellschaftlichen Organisationen selbst.

53

Nur fünf der 31 geprüften Projekte umfassten Tätigkeiten zur Verbesserung der Eigenständigkeit der jeweiligen zivilgesellschaftlichen Organisation. Dieses Ziel wurde in drei Fällen nicht erreicht, da eine geplante Einkommen schaffende Tätigkeit nicht aufgenommen oder die gemeinschaftliche Inhaberschaft an Dienstleistungen nicht erlangt wurde. In zwei anderen Fällen wurde die Eigenständigkeit erreicht:

a)In der Demokratischen Republik Kongo wurde bei einem Projekt zur Finanzierung lokaler Zentren, die Opfern sexueller Gewalt psychologische und rechtliche Unterstützung bieten, erreicht, dass diese Zentren selbsttragend wurden. Dies gelang durch Aufnahme verschiedener Einkommen schaffender Tätigkeiten in Bereichen wie Landwirtschaft, Backen, Tischlerei und Stricken oder die Vergabe von Mikrokrediten an die lokale Gemeinschaft.

b)Ein Projekt in den Vereinigten Staaten ermöglichte lokalen zivilgesellschaftlichen Organisationen in zwei Staaten die Aufstellung eines Mittelbeschaffungsplans zur Sicherung ihrer finanziellen Nachhaltigkeit. Beide Partnerorganisationen erreichten ohne finanzielle Unterstützung der koordinierenden nationalen Organisation finanzielle Nachhaltigkeit.

18Managementberichte über die Außenhilfe (External Management Action Reports).

19Während des geprüften Zeitraums gab es solche Strategiepapiere für die Zeiträume 2007-2010 und 2011-2013.

20Zugewiesener Betrag, Prioritäten und Ansatz bei der Mittelzuweisung.

21Obwohl dieses gemäß dem Strategischen Rahmen und Aktionsplan der EU für Menschenrechte und Demokratie (siehe Ziffer 5) bereits 2013 hätte fertiggestellt werden sollen.

22Betrifft das Projekt Maßnahmen in mehr als einem Land, wird es von einem Vertreter der Regionaldirektion der GD Internationale Zusammenarbeit und Entwicklung bewertet.

23Unterschiede von mindestens zwei von fünf für ein einziges Kriterium vergebenen Punkten. Da jede Bewertung 17 Kriterien umfasst, prüfte der Hof insgesamt 765 Kriterien.

24Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen 126-224.

25Mehr als zehn von 50 Punkten.

26Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen 131-085.

27Anträge sind auf Englisch, Französisch oder Spanisch vorzulegen.

28In Artikel 204 Absatz 5 der Delegierten Verordnung (EU) Nr. 1268/2012 der Kommission vom 29. Oktober 2012 über die Anwendungsbestimmungen für die Verordnung (EU, Euratom) Nr. 966/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Union (ABl. L 362 vom 31.12.2012, S. 1) wird festgelegt, dass Vorschläge nicht wesentlich geändert werden dürfen.

29Durchschnittlich 97,8 %.

30Obwohl sich dies in den zehn Fällen, in denen selbst die zentralen Projekttätigkeiten nicht quantifizierbar waren, schwierig gestaltete (siehe Ziffer 29).

31Von 183 im Zeitraum 2007-2013 unterzeichneten Zuschussverträgen betrafen 76 Projekte, deren Haupttätigkeit die Unterstützung von Endbegünstigten, also etwa Folteropfern, war.

32Nur bei 18 der 31 geprüften Projekte war nach Beendigung des Projekts eine Projektbewertung vorgesehen. Siehe auch Ziffer 26 des Sonderberichts Nr. 18/2014 des Europäischen Rechnungshofs zu den bei EuropeAid für die Evaluierung und das ergebnisorientierte Monitoring eingerichteten Systemen (http://eca.europa.eu).

33Quelle: Death Penalty Information Center. Im Jahr 2015 wurde die Todesstrafe auch in Nebraska abgeschafft.

34Der Hof stellte nur eine Ausnahme fest.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

54

Das EIDHR hat die Bekämpfung von Folter, die Rehabilitation von Folteropfern und die Abschaffung der Todesstrafe nur bedingt wirksam gefördert, da die bescheidenen Mittel nicht zielgerichtet genug eingesetzt und Fortschritte durch ungünstige politische Rahmenbedingungen behindert wurden.

Empfehlung 1

Besserer Einsatz begrenzter Mittel

Die Kommission sollte, in Einklang mit den in den länderspezifischen Menschenrechtsstrategien festgelegten Prioritäten, EIDHR-Mittel schwerpunktmäßig auf die wichtigsten Themen sowie diejenigen Länder ausrichten, in denen der größte Bedarf besteht und die größte Wirkung zu erwarten ist.

55

Die Kommission erhält sachdienliche Informationen zur Menschenrechtslage in Partnerländern und legt geeignete Prioritäten für jedes Partnerland fest. Obwohl die Zuweisung der Mittel in der Regel angemessen ausfiel, werden diese Prioritäten von der Kommission nicht genügend berücksichtigt. Zudem werden in vielen Ländern die durch EIDHR-Zuschüsse finanzierten Projekte nicht ausreichend durch andere EU-Maßnahmen wie die klassische Entwicklungshilfe und den politischen Dialog mit dem Partnerland ergänzt bzw. nicht ausreichend mit diesen koordiniert. Der bedarfsorientierte Ansatz der Projektfinanzierung gewährleistete, dass Projekte im Allgemeinen von engagierten zivilgesellschaftlichen Organisationen mit guten Fach- und Managementkompetenzen durchgeführt wurden. Obwohl das Projektauswahlverfahren gut dokumentiert war, wurde es nicht mit der nötigen Strenge durchgeführt, und manche Nachteile des bedarfsorientierten Ansatzes wurden nicht angemessen ausgeglichen. In Fällen, in denen die ausgewählten Projekte zu ehrgeizige Ziele hatten oder keine ausreichend klaren Informationen zu den zu erreichenden Ergebnissen vorlagen, wurde die Projektkonzeption nicht verbessert (siehe Ziffern 14-30).

Empfehlung 2

Verbesserung der Koordinierung mit anderen EU-Maßnahmen

Die Kommission sollte, wo immer dies möglich ist, die in den länderspezifischen Menschenrechtsstrategien festgelegten EU-Prioritäten offen zur Sprache bringen und die Projektauswahl sowie ihre klassische Entwicklungshilfe und den politischen Dialog in koordinierter Weise auf diese Prioritäten ausrichten. Darüber hinaus sollte die Kommission dafür Sorge tragen, dass der menschenrechtsbasierte Ansatz schnellstmöglich umgesetzt wird.

Empfehlung 3

Verbesserung der Projektauswahl

Die Kommission sollte die standardisierten Bewertungsbögen sowie die Leitlinien für Bewertungssachverständige weiter verbessern, damit gewährleistet ist, dass alle Bewertungen kohärent und einheitlich sind. Es sollte für Bewertungssachverständige unmissverständlich klar sein, welche Kriterien bewertet und wie Punkte vergeben werden sollen. Die Bewertungen selbst sollten mit größerer Strenge durchgeführt werden und eindeutige Erklärungen zu allen bewerteten Kriterien enthalten. In Bezug auf Neubewertungen sollte es einen klaren Ansatz geben, der einheitlich angewendet wird.

Empfehlung 4

Bessere Nutzung der Möglichkeiten zur Verbesserung von Projektvorschlägen, wenn Bewertungssachverständige Schwächen in der Projektkonzeption ermittelt haben

Die Kommission sollte Antragsteller systematischer auffordern, ihre Projektvorschläge anzupassen, um sicherzustellen, dass die von den Bewertungssachverständigen ermittelten Schwächen besser berücksichtigt werden. Gleichzeitig sollte sie dafür Sorge tragen, dass die Änderung nicht wesentlicher Natur ist, um eine gerechte und gleiche Behandlung zu gewährleisten.

56

Projekttätigkeiten und insbesondere von zivilgesellschaftlichen Organisationen in Partnerländern durchgeführte Projekte wurden im Großen und Ganzen plangemäß durchgeführt und sind im Allgemeinen kostenwirksam. Die durch die Zuschüsse erzielten Ergebnisse sind nachhaltig. Allerdings sind die Systeme zur Messung der Wirkung eher schwach ausgebildet und verfügen weder über einen klaren logischen Rahmen für Projekte noch über Richtwerte und Ziele oder einen einheitlichen Ansatz zur Projektbewertung. In Fällen, in denen Projekte Opfer unterstützen, werden greifbare Wirkungen erzielt, auch wenn diese auf relativ kleine Zielgruppen beschränkt bleiben. Der Beitrag von Projekten, die auf Gesetzesreformen oder politische Reformen abzielen, ist schwer zu bewerten, da Fortschritte für gewöhnlich auch von zahlreichen anderen Faktoren abhängig sind. In mehreren Fällen wurden Fortschritte durch ungünstige politische Rahmenbedingungen behindert. Die erzielten Ergebnisse sind nachhaltig. Die unterstützten zivilgesellschaftlichen Organisationen sind jedoch größtenteils stark auf finanzielle Unterstützung angewiesen und fahren ihre Tätigkeiten oft deutlich zurück, sobald die Finanzierung durch das EIDHR ausläuft (siehe Ziffern 32-53).

Empfehlung 5

Weiterentwicklung des Rahmens für die Leistungsmessung

Die Kommission sollte die Vorlage für den logischen Rahmen von EIDHR-Projekten vereinfachen, damit Zusammenhänge zwischen Zielen, Tätigkeiten und Wirkungen deutlicher werden. Wirkungsindikatoren und messbare Ziele sollten auf der Grundlage von Referenzdaten und in Abhängigkeit von den geplanten Projekttätigkeiten festgelegt werden. Der Ansatz zur Projektbewertung sollte harmonisiert werden.

Empfehlung 6

Stärkeres Augenmerk auf die Verbesserung der Nachhaltigkeit der begünstigten Organisationen

Die Kommission sollte durch ihre Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen Maßnahmen zur Verbesserung der Eigenständigkeit zivilgesellschaftlicher Organisationen fördern, beispielsweise durch Koordinierung der verschiedenen Geber, und nach Möglichkeiten suchen, wie die Unterstützung begünstigter Organisationen, die gute Leistungen erbringen, fortgesetzt werden kann.

Dieser Bericht wurde von Kammer III unter Vorsitz von Herrn Karel PINXTEN, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 30. Juni 2015 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Präsident

Anhänge

Anhang I

Die Todesstrafe in Afrika

Quelle: Eurostat.

Anhang II

Die Todesstrafe in Asien

Diese Bezeichnung ist nicht als Anerkennung eines Staats Palästina auszulegen und lässt die Standpunkte der einzelnen Mitgliedstaaten zu dieser Frage unberührt.

Quelle: Eurostat.

Anhang III

Die Todesstrafe in Lateinamerika

Quelle: Eurostat.

Anhang IV

Die Todesstrafe in den Vereinigten Staaten

Quelle: Eurostat.

Anhang V

Internationale Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen 2007-2013

Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen
Art und Beschreibung
Gegenstand
Thema
Zuschussbetrag pro Projekt
(Euro)
Laufzeit
Ursprünglich zugewiesener Betrag
(Euro)
Schlussendlich vergebener Betrag
(Euro)

126-224
Internationale Aufforderung
„Beschränkte Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen 2007“
Folter
Support to Human Rights and Democracy actions on Torture and other forms of ill-treatment (Unterstützung für Maßnahmen im Bereich Menschenrechte und Demokratie gegen Folter und andere Formen der Misshandlung)
Los 1: Verhinderung von Folter (30% des Betrags)
Los 2: Rehabilitation von Folteropfern (70% des Betrags)
Mindestens:
200 000
Höchstens:
1 500 000
Mindestens:
12 Monate
Höchstens:
36 Monate
22 000 000
22 171 837

127-238
Internationale Aufforderung
„Offene Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen 2008”
Todesstrafe
Actions supporting human rights and democracy issues covered by the EU Guidelines on the Death Penalty (Maßnahmen zur Förderung von durch die EU-Leitlinien zur Todesstrafe abgedeckten Menschenrechts- und Demokratiefragen)
Mindestens:
150 000
Höchstens:
1 000 000
Mindestens:
12 Monate
Höchstens:
36 Monate
4 000 000
8 244 166

128-815
Internationale Aufforderung
„Beschränkte Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen 2009”
Folter
Support to Human Rights and Democracy actions on Torture and other forms of ill-treatment (Unterstützung für Maßnahmen im Bereich Menschenrechte und Demokratie gegen Folter und andere Formen der Misshandlung)
Mindestens:
200 000
Höchstens:
1 500 000
Mindestens:
18 Monate
Höchstens:
36 Monate
20 000 000
25 266 659

131-085
Internationale Aufforderung
„Beschränkte Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen 2011”
Folter/Todesstrafe
Los 1: Strengthening the role of civil society networks in promoting human rights and democratic reform (Stärkung der Rolle zivilgesellschaftlicher Netzwerke bei der Förderung der Menschenrechte und demokratischer Reformen)
‚=> kein direkter Zusammenhang zu Folter; im Prüfungsumfang war nur 1 Projekt aus Los 1 enthalten
Los 2: Actions supporting the EU Guidelines on the abolition of Death Penalty (Maßnahmen zur Unterstützung der EU-Leitlinien zur Abschaffung der Todesstrafe)
Mindestens:
200 000
Höchstens: 1 500 000
Mindestens:
18 Monate
Höchstens:
36 Monate
Los 1: 14 600 000
Los 2: 7 000 000
Los 1: 855 324 (nur für das geprüfte Projekt)
Los 2: 6 618 135

132-762
Internationale Aufforderung
„Beschränkte Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen 2012”
Folter
Fighting impunity on (Bekämpfung der Straflosigkeit)
Los 1: Civil Society Actions against torture, and other cruel, inhuman or degrading treatment or punishment (Zivilgesellschaftliche Maßnahmen gegen Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe)
Los 2: Civil Society Actions promoting the effective functioning of the International Criminal Court and the Rome Statute System (Zivilgesellschaftliche Maßnahmen zur Förderung des wirksamen Funktionierens des Internationalen Strafgerichtshofs und des Systems des Römischen Statuts)
‘=> Los 2 ist nicht im Prüfungsumfang enthalten
Mindestens:
500 000
Höchstens:
1 500 000
Mindestens:
24 Monate
Höchstens:
36 Monate
Los 1: 16 215 000
Los 2: 6 000 000
21 219 618

Quelle: Europäische Kommission.

Anhang VI

Projekte, für welche die Prüfer des Hofes die Bewertung der Konzeptpapiere und vollständigen Vorschläge durch die Kommission überprüft haben

Land
Vertragsnummer
Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen
Gegenstand
Begünstigter
Projektbezeichnung
Zuschussbetrag (Euro)
Grund der Auswahl

Georgien
2008/148-044
2007/126-224
Folter
Association Justice And Liberty
Prevention of torture in military guardhouses (Verhinderung von Folter in Militärgefängnissen)
204 961,00
Geprüft

2008/148-184
2007/126-224
Folter
Empathy Association
Strengthening the System of Rehabilitation for Torture Victims in Georgia (Stärkung des Systems zur Rehabilitation von Folteropfern in Georgien)
679 937,00
Geprüft

China
2008/148-024
2007/126-224
Folter
The Great Britain-China Centre
Prevention of Torture in the PRC (Verhinderung von Folter in der Volksrepublik China)
787 966,00
Geprüft

Demokratische Republik Kongo
2008/148-156
2007/126-224
Folter
Solidarité Pour La Promotion Sociale Et La Paix Asbl
Assistance et réhabilitation des victimes de la torture en RDC (Unterstützung und Rehabilitation von Folteropfern in der Demokratischen Republik Kongo)
421 836,00
Geprüft

Argentinien, Brasilien, Madagaskar, Marokko, Thailand und Türkei
2008/148-045
2007/126-224
Folter
Association for the prevention of torture
Preventing torture through the promotion of the Optional Protocol to the convention against Torture in five target countries (Verhinderung von Folter durch Förderung des Fakultativprotokolls zum Übereinkommen der Vereinten Nationen gegen Folter in fünf Zielländern)
986 306,00
Die von den Bewertungssachverständigen vergebenen Punktzahlen weichen erheblich voneinander ab

Moldau
2008/148-070
2007/126-224
Folter
United Nations Development Programme
Support for the strengthening the national preventive mechanism as per OPCAT provisions (Unterstützung zur Stärkung nationaler Verhinderungsmechanismen durch Vorschriften des OPCAT)
640 000,00
Die von den Bewertungssachverständigen vergebenen Punktzahlen weichen erheblich voneinander ab

Israel
2009/148-034
2007/126-224
Folter
Adalah-The legal Center for Arab minority rights in Israel
Combating and preventing torture and ill-treatment of Palestinian prisoners held in Israeli prisons and Palestinian civilians in the Occupied Palestinian Territory (Bekämpfung und Verhinderung von Folter und Misshandlung palästinensischer Häftlinge in israelischen Gefängnissen und palästinensischer Zivilisten in den besetzten palästinensischen Gebieten)
638 651,00
Verfehlte knapp die Auswahl

Argentinien
Kein Vertrag
2007/126-224
Folter
Comité para la defensa de la salud, la ética profesional y los derechos humanos asocian civil
Programa de asistencia y rehabilitación a víctimas de la represión y la tortura en contextos de acciones judiciales por crímenes de las humanidad
683 708,00
Verfehlte knapp die Auswahl

Indien
Kein Vertrag
2007/126-224
Folter
Stichting Interkerkelijke Organisatie voor Ontwikkelingswerking
Reducing the impact of conflict among disadvantaged groups in Nepal (Abschwächung der Auswirkungen von Konflikten zwischen benachteiligten Gruppen in Nepal)
530 243,00
Die Projektbezeichnung hat keinen Bezug zu den Zielen der internationalen Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen

Kenia
2008/148-075
2007/126-224
Folter
Independent Medico-Legal Unit
Initiative of holistic rehabilitation and prevention of torture-project (Initiative zur ganzheitlichen Rehabilitation und Verhinderung von Folter)
1 058 322,00
Die von den Bewertungssachverständigen vergebenen Punktzahlen weichen erheblich voneinander ab

Georgien
2013/318-878
2013/132-762
Folter
Empathy Association
Caucasian Anti-Torture Network: Multi Rehabilitation Services for Torture Victims and Fight Impunity (Kaukasisches Netzwerk gegen Folter: Rehabilitationsleistungen für Folteropfer und Bekämpfung der Straffreiheit)
980 000,00
Geprüft

China
2013/318-802
2013/132-762
Folter
The Rights Practice LBG
Fighting torture in China: strengthening the role of civil society (Bekämpfung von Folter in China: Stärkung der Rolle der Zivilgesellschaft)
662 500,00
Geprüft

Südafrika
2013/318-879
2013/132-762
Folter
Stichting Young In Prison (YIP)
Ending impunity in torture and cruel, inhuman and degrading treatment of children in prison in South Africa and Malawi (Beendigung der Straffreiheit für Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung von Kindern in südafrikanischen und malawischen Gefängnissen)
882 817,00
Geprüft

Vereinigtes Königreich, London
2013/318-874
2013/132-762
Folter
The Redress Trust Limited LBG
Reparation for Torture: Global Sharing of Expertise Target countries: Kenya, Peru, Libya and Nepal (with some activities involving up to 15 countries in Africa, Asia, Latin America, the Middle East and Europe) (Wiedergutmachung für Folter: Internationaler Erfahrungsaustausch. Zielländer: Kenia, Peru, Libyen und Nepal (mit Tätigkeiten, die teilweise bis zu 15 Länder in Afrika, Asien, Lateinamerika, dem Mittleren Osten und Europa einschließen))
1 194 521,00
Geprüft

Demokratische Republik Kongo
2013/318-886
2013/318-886
Folter
Centre International Pour La Justice Transitionnelle International Center For Transitional Justice Asbl
Complementarity in practice: strengthening the national judicial response to international crimes in Democratic Republic of Congo (DRC) and Cote d’Ivoire (Komplementarität in der Praxis: Stärkung der Antwort nationaler Gerichte auf internationale Verbrechen in der Demokratischen Republik Kongo und der Côte d’Ivoire)
959 965,00
Geprüft

Kolumbien
2013/318-801
2013/132-762
Folter
Corporación centro de atención psicosocial
Prevención y Atención Integral a personas y familias víctimas de tortura en Colombia y Ecuador
738 410,00
Verfehlte knapp die Auswahl

AKP-Staaten
2013/318-847
2013/132-762
Folter
Omega Research Foundation Limited
Towards stronger controls on the supply and use of torture technologies (Für strengere Kontrollen der Lieferung und Verwendung von Foltertechnologien)
1 059 387,00
Die von den Bewertungssachverständigen vergebenen Punktzahlen weichen erheblich voneinander ab

Uganda
2013/318-799
2013/132-762
Folter
African Centre For Treatment And Rehabilitation Of Torture Victims Non-Governmental Organisation
Strengthening and enhancing torture prevention, rehabilitation and accountability in East Africa (Stärkung und Verbesserung von Folterverhinderung, Rehabilitation und Verantwortlichkeit in Ostafrika)
1 200 000,00
Die von den Bewertungssachverständigen vergebenen Punktzahlen weichen erheblich voneinander ab

Vereinigte Staaten von Amerika
2009/167-748
2008/127-238
Todesstrafe
Murder Victim’s Families For Human Rights Non Profit Corporation
Voices of Victims Against the Death Penalty (Stimmen von Opfern gegen die Todesstrafe)
485 615,65
Geprüft

2009/167-820
2008/127-238
Todesstrafe
The National Coalition To Abolish The Death Penalty
National Coalition to Abolish the Death Penalty Intensive Assistance Program (Intensives Unterstützungsprogramm der Nationalen Koalition zur Abschaffung der Todesstrafe)
305 060,86
Geprüft

2009/167-888
2008/127-238
Todesstrafe
Witness To Innocence Corporation
American DREAM Campaign (Kampagne American DREAM)
374 944,62
Geprüft

2009/211-244
2008/127-238
Todesstrafe
American Bar Association Fund
The Death Penalty Assessments Project: Toward a Nationwide Moratorium on Executions (Projekt zur Bewertung von Todesurteilen: Für ein landesweites Moratorium für Hinrichtungen)
708 162,00
Geprüft

China
2009/167-381
2008/127-238
Todesstrafe
The Great Britain-China Centre
Promoting Judicial Discretion in the Restriction and Reduction of Death Penalty Use (Stärkung der richterlichen Ermessensbefugnis zur Einschränkung und Reduzierung des Rückgriffs auf die Todesstrafe)
576 723,00
Geprüft

Vereinigtes Königreich, London
2009/167-880
2008/127-238
Todesstrafe
Penal Reform International Uk
Progressive Abolition of the Death Penalty and Alternatives that Respect International Human Rights Standards (Schrittweise Abschaffung der Todesstrafe und mit internationalen Menschenrechtsstandards vereinbare Alternativen)
926 924,00
Geprüft

2009/214-466
2008/127-238
Todesstrafe
Reprieve LBG
Engaging Europe in the fight for US abolition (Beteiligung Europas an der Bekämpfung der Todesstrafe in den Vereinigten Staaten)
504 454,00
Geprüft

Vereinigte Staaten von Amerika
2009/167-889
2008/127-238
Todesstrafe
Death Penalty Information Center
Changing the Course of the Death Penalty Debate: A Proposal for Public Opinion Research, Message Development, and Communications on Capital Punishment in the U.S. (Veränderung der Debatte um die Todesstrafe: Vorschlag für die öffentliche Meinungsforschung, Entwicklung von Botschaften und Berichterstattung über die Todesstrafe in den Vereinigten Staaten)
193 443,00
Geprüft

Alle Länder
2009/167-901
2008/127-238
Todesstrafe
International Harm Reduction Association
Restricting the Death Penalty for Drug Offences through Human Rights Impact Assessment (HRIA) of Multi-lateral Drug Enforcement Assistance for Death Penalty States (Einschränkung der Todesstrafe für Betäubungsmittelvergehen durch Bewertung der Auswirkungen multilateraler Unterstützung von Ländern mit Todesstrafe bei der Bekämpfung des Betäubungsmittelhandels auf die Menschenrechtslage)
292 565,00
Die von den Bewertungssachverständigen vergebenen Punktzahlen weichen erheblich voneinander ab

Benin, Burkina Faso, Burundi, Kongo
Brazzaville, Lesotho, Liberia, Malawi, Mali, Niger, Togo, Zentralafrikanische Republik –
Zentralasiatische Republiken – Karibik: 25 Länder
2009/167-753
2008/127-238
Todesstrafe
Comunità di S. Egidio Acapassociazone Cultura Assistenza Popolare
Du moratoire à l’abolition de la peine capitale. Promotion du rôle de la société civile au plan international et synergies politico-institutionnelles (Vom Moratorium für die Todesstrafe zu deren Abschaffung: Stärkung der Rolle der Zivilgesellschaft auf internationaler Ebene und Synergien zwischen Politik und Institutionen)
725 000,00
Verfehlte knapp die Auswahl

Belarus
Kein Vertrag
2008/127-238
Todesstrafe
Associazione Terra del Fuoco
Running for rights (Laufen für Rechte)
203 000,00
Die Projektbezeichnung hat keinen Bezug zu den Zielen der internationalen Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen

Vereinigte Staaten von Amerika
2012/297-076
2011/131-085/2
Todesstrafe
Witness to Innocence Corporation
Eyes Wide Open Project (Projekt „Augen auf”)
850 032,14
Geprüft

2012/297-078
2011/131-085/2
Todesstrafe
Equal Justice USA Inc Corporation
Breaking Barriers: Engaging New Voices to Abolish the Death Penalty in the United States (Grenzen durchbrechen: Neue Stimmen für die Abschaffung der Todesstrafe in den Vereinigten Staaten)
495 014,31
Geprüft

China
2012/297-072
2011/131-085/2
Todesstrafe
Pädagogische Universität Peking
„Use less“ – judicial restraints on the use of the death penalty in China („Use less” – Gerichtliche Einschränkungen des Rückgriffs auf die Todesstrafe in China)
938 783,76
Geprüft

Vereinigtes Königreich, London
2012/297-079
2011/131-085/2
Todesstrafe
Penal Reform International UK LBG
Progressive abolition of the death penalty and implementation of humane alternative sanctions after a moratorium or abolition (Schrittweise Abschaffung der Todesstrafe und Einführung humaner Alternativstrafen nach einem Moratorium oder der Abschaffung)
864 038,00
Geprüft

2012/297-080
2011/131-085/2
Todesstrafe
Reprieve LBG
Engaging Europe in the Fight for Abolition in the USA, MENA, and South East Asia (Beteiligung Europas an der Bekämpfung der Todesstrafe in den Vereinigten Staaten, dem Mittleren Osten und Nordafrika sowie Südostasien)
715 477,00
Geprüft

Jordanien
Kein Vertrag
2011/131-085/2
Todesstrafe
Women for Cultural Development
Ma‘ Alhaya (Alles für das Leben)
479 666,80
Die von den Bewertungssachverständigen vergebenen Punktzahlen weichen erheblich voneinander ab

Vereinigte Staaten von Amerika
Kein Vertrag
2011/131-085/2
Todesstrafe
Nevada Coalition against the Death Penalty
Coordinated Nevada
(Koordiniertes Nevada)
358 153,00
Verfehlte knapp die Auswahl

Libanon
Kein Vertrag
2011/131-085/2
Todesstrafe
Association Justice et Miséricorde
Lutte pour l‘abolition de la peine de mort au Liban (Kampf für die Abschaffung der Todesstrafe im Libanon)
1 200 000,00
Die von den Bewertungssachverständigen vergebenen Punktzahlen weichen erheblich voneinander ab

Georgien
2010/222-921
2010/128-815
Folter
Georgian Centre For Psycho-Social And Medical Rehabilitation For Torture Victims
Ensuring access to rehabilitation services for people affected by torture and contribution to the prevention of torture in Georgia (Sicherstellung des Zugangs für von Folter betroffene Personen zu Rehabilitationsleistungen und Beitrag zur Verhinderung von Folter in Georgien)
766 000,00
Geprüft

Südafrika
2010/222-102
2010/128-815
Folter
University of Cape Town
Harnessing African institutions for the prevention and combating of torture and other ill-treatment in six African states – the development and implementation of operational standards (Die Rüstung afrikanischer Institutionen für die Verhinderung und Bekämpfung von Folter und anderen Arten der Misshandlung in sechs afrikanischen Staaten – Entwicklung und Einführung operativer Standards)
1 194 359,00
Geprüft

Demokratische Republik Kongo
2010/222-810
2010/128-815
Folter
Coopi – Cooperazione Internazionale
Projet de prévention, protection et réhabilitation des victimes de VS et de leurs communautés et au renforcement des capacités communautaires et étatiques à l’Est de la RDC (Projekt zur Verhinderung von Folter, zum Schutz und zur Rehabilitation von Opfern sexueller Gewalt und ihrer Gemeinschaften sowie zur Stärkung gemeinschaftlicher und staatlicher Kapazitäten im Osten der Demokratischen Republik Kongo)
1 395 000,00
Geprüft

Vereinigtes Königreich, London
2010/222-086
2010/128-815
Folter
Penal Reform International
Strengthening institutions and building civil society capacity to combat torture in 9 CIS countries (Stärkung von Institutionen und Aufbau zivilgesellschaftlicher Kapazitäten zur Bekämpfung von Folter in 9 GUS-Staaten)
1 130 583,00
Geprüft

2010/222-733
2010/128-815
Folter
The Redress Trust Limited LBG
Reparation for torture: Global Sharing of Expertise (Wiedergutmachung für Folter: Internationaler Erfahrungsaustausch)
1 033 805,00
Geprüft

Benin
2010/223-216
2010/128-815
Folter
Care France
ETODE: Pour la justice et les droits des femmes et des filles (ETODE: Für Gerechtigkeit und Rechte von Frauen und Mädchen)
1 159 409,00
Verfehlte knapp die Auswahl

Nigeria
kein Vertrag
2010/128-815
Folter
Concern Universal
Preventing Women‘s Ill-treatment/Rehabilitating widows in CRS and Ebonyi State (Verhinderung der Misshandlung von Frauen/Rehabilitation von Witwen in den Bundesstaaten Cross River und Ebonyi)
313 060,00
Die von den Bewertungssachverständigen vergebenen Punktzahlen weichen erheblich voneinander ab

Türkei
kein Vertrag
2010/128-815
Folter
Roh Sagliginda Insan Haklari Girisimi (Initiative Menschenrechte und psychische Gesundheit)
Project for creating a civic monitoring system in the mental health field (Projekt zur Einrichtung eines zivilen Überwachungssystems im Bereich der psychischen Gesundheit)
380 000,00
Die Projektbezeichnung hat keinen Bezug zu den Zielen der internationalen Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen

Quelle: Europäische Kommission.

Anhang VII

Geprüfte Zuschüsse

Land
Vertragsnummer
Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen
Gegenstand
Begünstigter
Projektbezeichnung
Zuschussbetrag (Euro)

Vereinigtes Königreich, London
2013/318-874
2013/132-762
Folter
The Redress Trust Limited LBG
Reparation for Torture: Global Sharing of Expertise Target countries: Kenya, Peru, Libya and Nepal (with some activities involving up to 15 countries in Africa, Asia, Latin America, the Middle East and Europe) (Wiedergutmachung für Folter: Internationaler Erfahrungsaustausch. Zielländer: Kenia, Peru, Libyen und Nepal (mit Tätigkeiten, die teilweise bis zu 15 Länder in Afrika, Asien, Lateinamerika, dem Mittleren Osten und Europa einschließen))
1 194 520,70

2009/167-880
2008/127-238
Todesstrafe
Penal Reform International UK LBG
Progressive Abolition of the Death Penalty and Alternatives that Respect International Human Rights Standards (Schrittweise Abschaffung der Todesstrafe und mit internationalen Menschenrechtsstandards vereinbare Alternativen)
926 924,40

2009/214-466
2008/127-238
Todesstrafe
Reprieve LBG
Engaging Europe in the fight for US abolition (Beteiligung Europas an der Bekämpfung der Todesstrafe in den Vereinigten Staaten)
504 454,40

2012/297-079
2011/131-085/2
Todesstrafe
Penal Reform International UK LBG
Progressive abolition of the death penalty and implementation of humane alternative sanctions after a moratorium or abolition (Schrittweise Abschaffung der Todesstrafe und Einführung humaner Alternativstrafen nach einem Moratorium oder der Abschaffung)
864 037,60

2012/297-080
2011/131-085/2
Todesstrafe
Reprieve LBG
Engaging Europe in the Fight for Abolition in the USA, MENA, and South East Asia (Beteiligung Europas an der Bekämpfung der Todesstrafe in den Vereinigten Staaten, dem Mittleren Osten und Nordafrika sowie Südostasien)
715 476,94

2010/222-086
2010/128-815
Folter
Penal Reform International UK LGB
Strengthening institutions and building civil society capacity to combat torture in 9 CIS countries (Stärkung von Institutionen und Aufbau zivilgesellschaftlicher Kapazitäten zur Bekämpfung von Folter in 9 GUS-Staaten)
1 130 583,00

2010/222-733
2010/128-815
Folter
The Redress Trust Limited LBG
Reparation for Torture: Global Sharing of Expertise (Wiedergutmachung für Folter: Internationaler Erfahrungsaustausch)
1 033 805,00

China
2008/148-024
2007/126-224
Folter
The Great Britain-China Centre
Prevention of Torture in the PRC (Verhinderung von Folter in der Volksrepublik China)
787 966,00

2013/318-802
2013/132-762
Folter
The Rights Practice LBG
Fighting torture in China: strengthening the role of civil society (Bekämpfung von Folter in China: Stärkung der Rolle der Zivilgesellschaft)
662 500,00

2009/167-381
2008/127-238
Todesstrafe
The Great Britain–China Centre
Promoting Judicial Discretion in the Restriction and Reduction of Death Penalty Use (Stärkung der richterlichen Ermessensbefugnis zur Einschränkung und Reduzierung des Rückgriffs auf die Todesstrafe)
576 723,00

2012/297-072
2011/131-085/2
Todesstrafe
International Death Penalty Research Centre, Pädagogische Universität Peking
„Use less” – judicial restraints on the use of the death penalty in China („Use less” - Gerichtliche Einschränkungen des Rückgriffs auf die Todesstrafe in China)
938 783,76

Demokratische Republik Kongo
2008/148-156
2007/126-224
Folter
Solidarité Pour La Promotion Sociale Et La Paix Asbl
Assistance et réhabilitation des victimes de la torture en RDC (Unterstützung und Rehabilitation von Folteropfern in der Demokratischen Republik Kongo)
421 836,00

2013/318-886
2013/132-762
Folter
Centre International Pour La Justice Transitionnelle International Center For Transitional Justice Asbl
Complementarity in practice: strengthening the national judicial response to international crimes in the Democratic Republic of Congo (DRC) and Cote d’Ivoire (Komplementarität in der Praxis: Stärkung der Antwort nationaler Gerichte auf internationale Verbrechen in der Demokratischen Republik Kongo und der Côte d’Ivoire)
959 965,00

2010/222-810
2010/128-815
Folter
Coopi - Cooperazione Internazionale
Projet de prévention, protection et réhabilitation des victimes de VS et de leurs communautés et au renforcement des capacités communautaires et étatiques à l’Est de la RDC (Projekt zur Verhinderung von Folter, zum Schutz und zur Rehabilitation von Opfern sexueller Gewalt und ihrer Gemeinschaften sowie zur Stärkung gemeinschaftlicher und staatlicher Kapazitäten im Osten der Demokratischen Republik Kongo)
1 395 000,00

Demokratische Republik Kongo
2012/307-100
132-685
Folter
Solidarité Pour La Promotion Sociale Et La Paix Asbl
Assistance aux survivants de la torture et actions de prévention (Monitoring, plaidoyers et sensibilisation) contre la torture en RD Congo (Unterstützung für Überlebende von Folter und Maßnahmen (Überwachung, Vertretung und Sensibilisierung) zur Verhinderung von Folter in der Demokratischen Republik Kongo)
131 500,00

2013/308-415
132-685
Folter
Ligue De La Zone Afrique Pour La Defense Des Droits Des Enfants Etudiants Et Elèves Asbl
Monitoring et suivi d’instructions des dossiers judiciaires des femmes et enfants victimes des violences sexuelles et basées sur le genre (Überwachung und Weiterverfolgung der Gerichtsverfahren von Frauen und Kindern, die Opfer sexueller oder geschlechtsbezogener Gewalt wurden)
103 300,00

2009/224-243
128-135
Folter
Ligue De La Zone Afrique Pour La Defense Des Droits Des Enfants Etudiants Et Elèves Asbl
Renforcement d’un kiosque juridique et de soutien psychologique concernant les violences faites aux femmes (Ausbau einer juristisch-psychologischen Beratungsstelle für weibliche Gewaltopfer)
61 463,00

Georgien
2008/148-044
2007/126-224
Folter
Association Justice And Liberty
Prevention of torture in military guardhouses (Verhinderung von Folter in Militärgefängnissen)
204 961,00

2008/148-184
2007/126-224
Folter
Empatia Association
Strengthening the System of Rehabilitation for Torture Victims in Georgia (Stärkung des Systems zur Rehabilitation von Folteropfern in Georgien)
679 937,00

2013/318-878
2013/132-762
Folter
Empatia Association
Caucasian Anti-Torture Network: Multi Rehabilitation Services for Torture Victims and Fight Impunity (Kaukasisches Netzwerk gegen Folter: Rehabilitationsleistungen für Folteropfer und Bekämpfung der Straffreiheit)
980 000,00

2010/222-921
2010/128-815
Folter
Georgian Centre For Psycho-Social And Medical Rehabilitation For Torture Victims
Ensuring access to rehabilitation services for people affected by torture and contribution to the prevention of torture in Georgia (Sicherstellung des Zugangs für von Folter betroffene Personen zu Rehabilitationsleistungen und Beitrag zur Verhinderung von Folter in Georgien)
766 000,00

Südafrika
2013/318-879
2013/132-762
Folter
Stichting Young In Prison (YIP)
Ending impunity in torture and cruel, inhuman and degrading treatment of children in prison in South Africa and Malawi (Beendigung der Straffreiheit für Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung von Kindern in südafrikanischen und malawischen Gefängnissen)
882 817,00

2010/222-102
2010/128-815
Folter
University Of Cape Town
Harnessing African institutions for the prevention and combating of torture and other ill-treatment in six African states – the development and implementation of operational standards (Die Rüstung afrikanischer Institutionen für die Verhinderung und Bekämpfung von Folter und anderen Arten der Misshandlung in sechs afrikanischen Staaten – Entwicklung und Einführung operativer Standards)
1 194 359,00

2012/302-948
131-543
Folter
The Greater Nelspruit Rape Intervention Project Group
Sexual Assault and Domestic Violence Rights Programme (Programm für die Rechte von Opfern sexueller und häuslicher Gewalt)
173 317,00

Vereinigte Staaten von Amerika
2009/167-748
2008/127-238
Todesstrafe
Murder Victim‘s Families For Human Rights (Familien von Mordopfern für Menschenrechte)
Voices of Victims Against the Death Penalty (Stimmen von Opfern gegen die Todesstrafe)
485 615,65

2009/167-820
2008/127-238
Todesstrafe
The National Coalition To Abolish The Death Penalty
National Coalition to Abolish the Death Penalty Intensive Assistance Program (Intensives Unterstützungsprogramm der Nationalen Koalition zur Abschaffung der Todesstrafe)
305 060,86

2009/167-888
2008/127-238
Todesstrafe
Witness To Innocence
American DREAM Campaign (Kampagne American DREAM)
374 944,62

2009/211-244
2008/127-238
Todesstrafe
Amerikanische Anwaltskammer (ABA)
The Death Penalty Assessments Project: Toward a Nationwide Moratorium on Executions (Projekt zur Bewertung von Todesurteilen: Für ein landesweites Moratorium für Hinrichtungen)
708 162,00

2009/167-889
2008/127-238
Todesstrafe
Death Penalty Information Center
Changing the Course of the Death Penalty Debate: A Proposal for Public Opinion Research, Message Development, and Communications on Capital Punishment in the U.S. (Veränderung der Debatte um die Todesstrafe: Vorschlag für die öffentliche Meinungsforschung, Entwicklung von Botschaften und Berichterstattung über die Todesstrafe in den Vereinigten Staaten)
193 443,00

2012/297-076
2011/131-085/2
Todesstrafe
Witness To Innocence
Eyes Wide Open Project (Projekt „Augen auf”)
850 032,14

2012/297-078
2011/131-085/2
Todesstrafe
Equal Justice USA Inc Corporation
Breaking Barriers: Engaging New Voices to Abolish the Death Penalty in the United States (Grenzen durchbrechen: Neue Stimmen für die Abschaffung der Todesstrafe in den Vereinigten Staaten)
495 014,31

Quelle: Europäische Kommission.

Antworten der Kommission und des EAD

Zusammenfassung

IV

Die Kommission und der EAD sind fest von der Wirksamkeit des EIDHR als einem von mehreren Instrumenten zur Bekämpfung von Folter und Todesstrafe überzeugt; diese Auffassung wird auch von den Organisationen weltweit, die sich für die Menschenrechte einsetzen, geteilt. Ein Beleg dafür ist die Tatsache, dass sich die American Bar Association, die Amerikanische Anwaltskammer, öffentlich anerkennend über die Rolle eines Zuschusses aus dem EIDHR bei der Abschaffung der Todesstrafe im Bundesstaat Pennsylvania ausgesprochen hat.

V

Das EIDHR steht voll und ganz im Einklang mit den Menschenrechtsprioritäten der Europäischen Union sowohl weltweit als auch für einzelne Länder. Aufgrund seines Charakters und seiner Ziele überlässt das EIDHR den Menschenrechtsorganisationen die Führungsrolle und gibt ihnen ein wirksames und praktisches Mittel an die Hand, mit dem sie die eigenen politischen Ziele erreichen und gleichzeitig zur Verwirklichung der Ziele der EU beitragen können – eine Lösung, von der beide Seiten profitieren. Die Verfahren zur Gewährung von Zuschüssen, auf dem das EIDHR beruht, werden streng und transparent durchgeführt, was angesichts der sehr großen Zahl von Antragstellern aus der ganzen Welt, die sich an jeder Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen beteiligen, und der Tatsache, dass sich Anträge in einem Bereich wie dem Schutz der Menschenrechte, der sich einer quantifizierbaren Bewertung weitgehend entzieht, nur schwer bewerten lassen, eine beachtliche Leistung darstellt. Das EIDHR wird für Aktionen eingesetzt, die in sehr komplexen politischen Situationen und häufig unter schwierigen Bedingungen in den betreffenden Ländern durchgeführt werden, wobei zu bedenken ist, dass Menschenrechtsziele selbst unter günstigsten Bedingungen nicht problemlos zu verwirklichen sind. Die außerordentlich geringe Zahl von Beschwerden oder Rechtsstreitigkeiten im Zusammenhang mit dem EIDHR – und die durchgängig hohe Zahl von Anträgen, die bei jeder Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen gestellt werden (insgesamt etwa 1200 Anträge in Form von Konzeptpapieren, die bei den vom Rechnungshof untersuchten Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen vorgelegt wurden) – zeigen, dass diese Ansicht auch von den Organisationen weltweit, die sich für die Menschenrechte einsetzen, geteilt wird. Die Kommission ist daher fest entschlossen, beim EIDHR auch künftig einen bedarfsorientierten Ansatz zu verfolgen und die Organisationen der Zivilgesellschaft anzuhalten, ihre Projekte entsprechend ihren administrativen, operationellen und geografischen Kapazitäten und ihrer eigenen Strategie zu konzipieren.

Wir räumen zwar ein, dass Kohärenz und Synergien mit anderen Bemühungen der EU verbessert werden müssen, um die Auswirkungen auf die Menschenrechte zu verstärken, stellen jedoch gleichzeitig fest, dass unsere Dienststellen bereits diesbezügliche Maßnahmen eingeleitet haben und sich dabei sehr wohl des empfindlichen Gleichgewichts zwischen den Menschenrechtsprioritäten der EU, der Bedeutung der Projekte und der Kapazität und Eigenverantwortung der zivilgesellschaftlichen Partnerorganisationen bewusst sind. Dabei bemühen wir uns, stets die besten Projekte auszuwählen. Die Bekämpfung von Folter und Todesstrafe zählen zu den globalen Prioritäten der EU. Das wird auch in der Mitteilung über den EU-Aktionsplan für Menschenrechte für den Zeitraum 2015-2019 bekräftigt. Folglich können in einem Land durchaus Projekte zur Bekämpfung von Folter stattfinden, auch wenn in den Schwerpunkten für ein bestimmtes Land die Bekämpfung von Folter nicht explizit erwähnt wird.

Abschließend ist festzustellen, dass gerade in Anbetracht der sehr großen Zahl von Antragstellern die Anforderungen der Transparenz und der fairen und gleichen Behandlung der Antragsteller bei der Vergabe der Zuschüsse berücksichtigt werden sollten.

VI

Die aus dem EIDHR-Programm finanzierten Projekte werden kostenwirksam durchgeführt, und die erzielten Ergebnisse sind nachhaltig. Diese Projekte tragen häufig einen ausgeprägten politischen Charakter, und im Gegensatz z. B. zu Straßenbauprojekten existiert kein einfaches System zur Messung ihrer Wirkung. Hinzu kommt, dass Menschenrechtsinitiativen ihrem Wesen nach von politischen und rechtlichen Rahmenbedingungen abhängen, die sich der Kontrolle der Geber komplett entziehen. Ein typisches Paradoxon im Bereich der Menschenrechte besteht darin, dass der Handlungsbedarf gerade unter den schwierigsten Bedingungen am vordringlichsten ist.

Die EU zählt zu den sehr wenigen Gebern, die den Kampf gegen Folter und für die Abschaffung der Todesstrafe finanziell unterstützen. In vielen Fällen ist sie die einzige Geberin. Deshalb sind unsere Partnerorganisationen sehr stark auf unsere Unterstützung angewiesen. In Zusammenarbeit mit den wenigen anderen Gebern in diesem Bereich (wie dem UN-Freiwilligenfonds für Folteropfer oder der Taskforce der EU-Mitgliedstaaten gegen Folter) bemüht sich die Kommission darum, die Auswirkungen dieser Abhängigkeit abzumildern, um ein möglichst hohes Maß an Koordinierung und Kohärenz zu erzielen.

Siehe auch die Antwort zu Ziffer 33.

VII

Von den sechs vom Hof ausgesprochenen Empfehlungen stimmt die Kommission einer zu; drei Empfehlungen stimmt sie teilweise und den verbleibenden zwei Empfehlungen stimmt sie nicht zu.

Einleitung

05

Das starke Engagement der EU für die Abschaffung von Folter und Misshandlung sowie der Todesstrafe wurde im kürzlich verabschiedeten Aktionsplan für Menschenrechte und Demokratie für den Zeitraum 2015-2019 bekräftigt.

Bemerkungen

14

Im Rahmen der nach dem geltenden Rechtsrahmen zulässigen Verfahren für die Vergabe von Zuschüssen kommt beim EIDHR eine strategische Kombination aus gezielten Projekten, Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen und Mitteln für die Soforthilfe, die sowohl zentral als auch von den Delegationen verwaltet werden, zum Einsatz, um unter Berücksichtigung des weltweiten Mandats für das Instrument auf den Bedarf zu reagieren.

Die Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen stellt die erste Durchführungsmodalität des Instruments dar. Sie beruht auf einer Partnerschaft mit Organisationen der Zivilgesellschaft, wobei vorzugsweise ein Bottom-up-Ansatz gewählt wird, bei dem die Organisationen der Zivilgesellschaft dazu angehalten werden, ihre Projekte entsprechend ihren administrativen, operationellen und geografischen Kapazitäten und ihrer eigenen Strategie zu konzipieren.

Die zweite Durchführungsmodalität des EIDHR gestattet die Durchführung von gezielten Projekten, mit denen im Einklang mit den politischen Prioritäten in den schwierigsten Ländern Lücken gefüllt werden sollen, die durch den Prozess der Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen nicht abgedeckt werden. Diese Flexibilität wird im jährlichen Aktionsprogramm 2015 unterstrichen, in dem darauf verwiesen wird, dass in Situationen, in denen nachweislich kurz- oder mittel- bis langfristige Menschenrechtskrisen herrschen, in denen die Veröffentlichung von Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen ungeeignet oder unmöglich wäre und/oder Finanzierungsorganisationen, die sich für Menschenrechte und deren Verteidiger einsetzen, in ihrer Tätigkeit schwerwiegend beeinträchtigt wären, durch die direkte Vergabe entsprechende Aktionen flexibel und proaktiv unterstützt werden können.

Diese beiden Durchführungsmodalitäten ergänzen einander und machen es möglich, dass im Einklang mit dem EIDHR-Mandat auf Krisen in der ganzen Welt reagiert werden kann.

15

In Abhängigkeit von den Bedingungen vor Ort (politisches Klima insgesamt, Spielraum für einen Diskurs im Bereich der Interessenvertretung) und in Absprache mit den EU-Missionschefs können die wichtigsten Schwerpunkte der lokalen länderspezifischen Menschenrechtsstrategie öffentlich gemacht werden. Dies sollte allerdings nur dann geschehen, wenn eingeschätzt werden kann, dass die öffentliche Bekanntgabe dieser Schwerpunkte die Durchführung der Strategie nicht beeinträchtigt.

Ferner kommt es darauf an, dass diejenigen, die für die Umsetzung des EIDHR zuständig sind, die Schwerpunkte der länderspezifischen Menschrechtsstrategien kennen.

16

Neben Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen existieren im Rahmen des EIDHR weitere Durchführungsmodalitäten wie gezielte Maßnahmen.

Siehe auch die Antwort zu Ziffer 14.

17

Aufgrund seines Charakters und seiner Ziele überlässt das EIDHR den Menschenrechtsorganisationen die Führungsrolle und gibt ihnen ein wirksames und praktisches Mittel an die Hand, mit dem sie die eigenen politischen Ziele erreichen und gleichzeitig zum Erreichen der Ziele der EU beitragen können – eine Lösung, von der beide Seiten profitieren. Komplementarität und Kohärenz zwischen Finanzierungsprioritäten und politischen Prioritäten sind natürlich von grundlegender Bedeutung, wobei stets das empfindliche Gleichgewicht zwischen den Menschenrechtsprioritäten der EU, der Bedeutung der Projekte und der Kapazität und Eigenverantwortung der zivilgesellschaftlichen Partnerorganisationen gewahrt werden muss. Zudem zielen wir mit der schrittweisen Umsetzung eines menschenrechtsbasierten Ansatzes bei der Entwicklung darauf ab, die Kohärenz unserer Unterstützung weiter zu stärken.

Im Rahmen ihrer internationalen Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen befürwortet die Kommission in ihren Verfahren einen Bottom-up-Ansatz und definiert ihre Prioritäten in enger Absprache mit Organisationen der Zivilgesellschaft. Kennzeichnend für das EIDHR ist folglich ein nicht normativer Ansatz, der darauf abstellt, dass die Organisationen der Zivilgesellschaft ihre Projekte entsprechend ihren administrativen, operationellen und geografischen Kapazitäten und ihrer eigenen Strategie konzipieren.

Es liegt im Wesen der internationalen Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen, dass es dabei um Maßnahmen mit eher sensiblerem Charakter geht, die sich auf nationaler Ebene nur schwer durchführen lassen oder für die lokale Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen kaum ein geeignetes Medium darstellt.

Bei lokalen Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen berücksichtigt die Kommission bei den Vergabe- und Auswahlkriterien auch kontextbedingte Risiken und Empfindlichkeiten sowie die Übereinstimmung mit der Menschenrechtsstrategie der EU.

Die Tatsache, dass ein Projekt in der länderspezifischen Menschenrechtsstrategie nicht ausdrücklich erwähnt wird, ist kein Grund, ein solches Projekt zur Bekämpfung von Folter und Todesstrafe in dem betreffenden Land nicht zu finanzieren. Aufgrund des globalen Charakters der Thematik kommt es darauf an, für eine globale Sensibilisierung und Interessenvertretung zu sorgen, um die Wirkung in multilateralen Foren zu stärken.

Der Prozess der länderspezifischen Menschenrechtsstrategien ist relativ neu.

Im Fall von Georgien wurden zwei von drei Projekten vor der Annahme der länderspezifischen Menschenrechtsstrategie durch den Rat am 10.5.2011 erarbeitet. Zudem war es aufgrund der politischen Rahmenbedingungen wichtig, zu handeln und den Kampf gegen Folter in Georgien zu unterstützen.

In Südafrika war die Bekämpfung von Folter nicht Bestandteil der fünf in der länderspezifischen Menschenrechtsstrategie genannten Prioritäten. Die Bekämpfung von Folter wurde in Südafrika 2014 jedoch als Priorität in die lokale Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen aufgenommen. Folglich war die EU-Delegation in Pretoria der Auffassung, dass sich die Unterstützung in diesem Bereich zu einer Menschenrechtspriorität entwickelt hatte.

18

Durch den gewählten Ansatz, der mit den zivilgesellschaftlichen Organisationen diskutiert worden war, um die Vielzahl der Herausforderungen, die die mit dieser Thematik befassten Organisationen zu bewältigen haben, anzupacken und bestmögliche Ergebnisse zu garantieren, wird ein ganzheitliches Herangehen gesichert. Dennoch räumt die Kommission ein, dass das Auswahlverfahren der internationalen Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen Möglichkeiten zur Konkretisierung, besseren Zielausrichtung und genaueren Festlegung der vorgeschlagenen Maßnahmen bietet. Daher bemüht sich die Kommission um eine noch gezieltere Ausrichtung ihrer Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen, und zwar insbesondere bei der internationalen Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen im Rahmen des EIDHR für 2015, die im Juli 2015 anlaufen wird.

19

Wir räumen zwar ein, dass Kohärenz und Synergien mit anderen Bemühungen der EU erforderlich sind, um die humanitäre Wirkung zu verstärken, stellen jedoch gleichzeitig fest, dass unsere Dienststellen bereits diesbezügliche Maßnahmen eingeleitet haben und sich dabei sehr wohl des empfindlichen Gleichgewichts zwischen den Menschenrechtsprioritäten der EU, der Bedeutung der Projekte und der Kapazität und Eigenverantwortung der zivilgesellschaftlichen Partnerorganisationen bewusst sind. Dabei bemühen wir uns, stets die besten Projekte auszuwählen.

Das EIDHR verfügt über ein weltweites Mandat. Zur Erfüllung seines Mandats werden kohärente und einander ergänzende Instrumente kombiniert: die internationalen Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen (thematisches Ziel), die lokalen Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen (thematisches und geografisches Ziel) und gezielte Projekte (für die schwierigsten Fälle) sowie die Soforthilfe.

Siehe auch die Antwort zu Ziffer 17.

In Bezug auf die Menschenrechtsdialoge berücksichtigen der EAD und die Kommission die Bemerkungen des Hofs, möchten allerdings auf einige Punkte verweisen: Die Inhalte der Menschenrechtsdialoge werden zwischen dem jeweiligen Land und dem EAD in Absprache mit der Delegation, der GD DEVCO und anderen Dienststellen der Kommission vereinbart. Das Ziel besteht darin, die in den länderspezifischen Menschenrechtsstrategien und/oder den nationalen Menschenrechtsstrategien ausgewiesenen Schwerpunkte aufzugreifen. Aufgrund des politischen Charakters dieser Vorgehensweise können die Inhalte variieren, da es darum geht, die Diskussion auf einige zentrale Schwerpunkte zu konzentrieren und nicht jedes Mal sämtliche Schwerpunkte abzudecken. Dies bedeutet nicht, dass die Ziele der EIDHR-Projekte nicht im übergeordneten Dialog zwischen dem jeweiligen Land und der EU aufgegriffen werden.

Die EIDHR-Projekte zur Abschaffung der Todesstrafe orientieren sich fast vollständig an den politischen Elementen, die in den die Abschaffung der Todesstrafe betreffenden EU-Leitlinien zur Einhaltung der Menschenrechte verankert sind und die sich auf drei Säulen stützen (vollständige Abschaffung, Moratorium, Einhaltung von Mindestnormen). Doch die Tatsache, dass sich die in den Menschenrechtsdialogen mit Drittländern angesprochenen Probleme nicht vollständig mit den Projekten decken, ist kein Ausdruck für mangelnde Konsequenz. Die USA sind ein Beispiel dafür. Die EU informiert die US-Seite im Rahmen der bilateralen Konsultationen über ihre allgemeinen Initiativen, die die Todesstrafe betreffen, sowie über spezifische Maßnahmen in den USA. Der letztgenannte Teil dient, soweit es die Regierung der USA betrifft, jedoch lediglich Informationszwecken, da Maßnahmen im Zusammenhang mit der Todesstrafe in diesem Land auf der Ebene der Bundesstaaten behandelt werden, also der jeweilige Gouverneur und Begnadigungsausschuss des Bundesstaats, in dem der zum Tod verurteilte Häftling einsitzt, zuständig sind.

In der Demokratischen Republik Kongo wurde das SOPROP-Projekt parallel zum Projekt der APRODEPED zur Abschaffung der Todesstrafe (2007-2009) durchgeführt; gleichzeitig fand der politische Dialog der EU mit der DR Kongo statt. Auch wenn das Gesetz zur Abschaffung der Todesstrafe nicht vom Parlament verabschiedet wurde, boten die Beratungen über das Gesetz bereits die Chance, eine öffentliche Debatte anzuregen.

20

Zur Umsetzung eines menschenrechtsbasierten Ansatzes, der alle Menschenrechte für die Entwicklungszusammenarbeit der EU umfasst, wurden bereits mehrere konkrete Schritte eingeleitet:

—Durchgängige Berücksichtigung des menschenrechtsbasierten Ansatzes in Verfahren und Vorlagen: Projektbögen für Hilfemodalitäten, Projektmonitoringsystem der Kommission (ROM – Results Oriented Monitoring (ergebnisorientiertes Monitoring)) für Projekt- und Programmergebnisse, Kriterienraster der Kommission für die Projektbewertung. Zusätzlich werden bei der Erarbeitung von Fahrplänen für die Zusammenarbeit mit zivilgesellschaftlichen Organisationen Schlüsselelemente des menschenrechtsbasierten Ansatzes berücksichtigt.

—Der menschenrechtsbasierte Ansatz wurde bereits als Grundsatz in der EU-Programmplanung für den Justizsektor in Niger und Simbabwe berücksichtigt und fand zudem Eingang in die Programmplanung der EU-Hilfe für Peru.

—Schulungen wurden durchgeführt für Verantwortliche der Bereiche a) Zusammenarbeit, b) Menschenrechte und c) Geschlechtergleichstellung, außerdem für d) zivilgesellschaftliche Organisationen, e) lokale Behörden und f) die Anlaufstellen für den Justizsektor in den Delegationen sowie für die Mitarbeiter am Sitz der GD DEVCO.

—Ende Juli 2014 wurden Vorabinformationen für die Erarbeitung eines allgemeinen Schulungspakets und die Bereitstellung technischer Hilfe für die Delegationen veröffentlicht. Eine Bekanntmachung über einen Dienstleistungsvertrag, die detaillierte Informationen über Art und Umfang der benötigten Dienstleistungen enthält, befindet sich in Vorbereitung.

22

Die standardisierten Bewertungsbögen und sonstigen Anleitungen ermöglichen gerade unter Berücksichtigung der Vielzahl von Anträgen, die im Zuge von Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen im Rahmen des EIDHR eingereicht werden, eine strenge und einheitliche Bewertung von Zuschussanträgen, ganz gleich ob auf der Ebene von Konzeptpapieren oder vollständigen Vorschlägen.

22 a)

Die Bewertungssachverständigen werden speziell auf einen umfangreichen Absatz eines Dokuments mit dem Titel „Guidelines for Assesors“ („Leitlinien für Bewertungssachverständige“) hingewiesen, das seit 2013 als fester Bestandteil der Anhänge zum Praktischen Leitfaden für Vergabeverfahren im Rahmen von EU-Außenmaßnahmen (PRAG-Handbuch) in Gebrauch ist. In diesem Dokument werden die Bewertungssachverständigen nachdrücklich aufgefordert, dem Bewertungsausschuss unbedingt sachdienliche und gut begründete Einschätzungen zu allen Unterabschnitten des Bewertungsbogens vorzulegen, wobei diese Einschätzungen den jeweiligen Punktzahlen entsprechen müssen. Darüber hinaus wird vor der Bewertung selbst mit allen Bewertungssachverständigen eine Informationsveranstaltung durchgeführt, um deren potenzielle Fragen zu den Kriterien des Bewertungsbogens zu beantworten. Während des gesamten Bewertungsverfahrens wird dafür Sorge getragen, dass der Kommunikationsfluss zwischen der Europäischen Kommission und dem Teamleiter aufrechterhalten bleibt.

22 b)

Wenn zwischen den beiden Projektstufen (Konzeptpapier und vollständiger Vorschlag) kein Unterschied besteht, wird eine erneute Bewertung der Relevanz nicht für notwendig gehalten. Die im Juli 2015 erscheinende neue Fassung des PRAG-Handbuchs gibt dem Bewertungssachverständigen die Möglichkeit, die Relevanz auf der Grundlage des vollständigen Vorschlags und auf Ad-hoc-Basis neu zu bewerten.

22 c)

Einerseits müssen Bewertungsbögen detailliert genug sein, um eine umfassende Bewertung von Anträgen zu ermöglichen. Andererseits muss es den Bewertern möglich sein, sie innerhalb einer bestimmten Frist auszufüllen. Die gesonderte Behandlung jedes einzelnen Aspektes eines jeden Kriteriums birgt die Gefahr der Überschneidung, sodass ein und derselbe Aspekt nach verschiedenen Kriterien bewertet würde. Daher hat die Kommission aktuell nicht die Absicht, die derzeitigen Bewertungsbögen zu ändern.

22 d)

Der auf Mindestanforderungen ausgerichtete Ansatz gilt für Ausschreibungen, bei denen der Auftraggeber detailliert die zu beschaffenden Dienstleistungen, Bauleistungen oder Lieferungen aufführt und Mindestanforderungen festlegt, die von den Bietern zu erfüllen sind. Auf Zuschüsse, für die der Antragsteller seine Maßnahmen definiert, lässt sich ein solcher Ansatz nicht anwenden. Es ist unrealistisch zu erwarten, dass die Kommission konkrete Anforderungen für die Durchführbarkeit und Wirkung von Projekten aufstellt, die sich gegebenenfalls stark voneinander unterscheiden und deren Inhalt der Kommission vorab nicht bekannt ist.

23

Seit 2013 sind die Leitlinien für Bewertungssachverständige Bestandteil des PRAG-Handbuchs (Anhang E4b), und nach Abschnitt 3.2 dieses Dokuments muss jedes Kriterium bewertet werden. Ferner ist es seit 2012 üblich, eine eintägige Schulung für externe Bewertungssachverständige durchzuführen, bei der sämtliche Aspekte ihrer Arbeit behandelt werden.

Siehe auch die Antwort zu Ziffer 22 Buchstabe a.

Darüber hinaus möchte die Kommission klarstellen, dass die Bewertung des ganzheitlichen Ansatzes (der eine Partnerschaft zwischen Organisationen impliziert) nicht Bestandteil des Bewertungsbogens ist. Dies war eine bewusste Entscheidung, um die Auswahl von sehr guten Projekten zu ermöglichen, die lediglich auf einen oder zwei für die Bekämpfung von Folter relevante Faktoren ausgerichtet sind. In den Leitlinien werden Partnerschaften zwischen Organisationen nachdrücklich empfohlen, aber nicht vorgeschrieben. Dieser Punkt wurde in den Leitlinien für Bewertungssachverständige sowie im Verlaufe der eintägigen Schulung für externe Bewertungssachverständige präzisiert.

24

Die Zahl der beurteilten Fälle ist vor dem Hintergrund der insgesamt im Rahmen dieser Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen bearbeiteten und bewerteten Konzeptpapiere (1193) und vollständigen Vorschläge (316) zu sehen.

Das Verfahren wurde mit der Annahme der Leitlinien für Bewertungssachverständige im Jahr 2013 inzwischen weiter gestrafft – Für weitere Einzelheiten siehe die Antwort zu Ziffer 22.

24 a)

Siehe die Antwort zu Ziffer 24.

25

Hinsichtlich der Fälle, in denen eine Neubewertung vorgenommen werden könnte, verweisen wir auf Abschnitt 6.4.8.6 des PRAG-Handbuchs, in dem es heißt: „Der Bewertungsausschuss kann beschließen, die vom Sekretär auf der Grundlage der Berichte der Bewertungssachverständigen aufgestellte Rangfolge zu genehmigen. Akzeptiert der Bewertungsausschuss die von den Bewertungssachverständigen für einen Vorschlag vergebenen Punktzahlen nicht, weil beispielsweise erhebliche Unterschiede zwischen den von den Bewertungssachverständigen vergebenen Punkten bestehen, so muss er diese Entscheidung im Bewertungsbericht begründen.“

Es besteht die Möglichkeit, eine Neubewertung vorzunehmen, was erklärt, weshalb unterschiedliche Punktzahlen kein absolutes Kriterium sind, insbesondere in Anbetracht der Vielzahl von Anträgen, die im Zuge von Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen im Rahmen des EIDHR vorgelegt werden.

26

Die Höhe eines Zuschusses steht in keinem Zusammenhang zu dessen erwarteter Wirkung, insbesondere in einem Bereich wie den Menschenrechten, der sich für eine direkte quantitative Messung nicht eignet. Mit dem EIDHR werden sensible Themen unter oftmals schwierigen politischen Rahmenbedingungen angepackt, und seine Umsetzung erfordert eine gründliche und zeitaufwändige Verwaltung. Die Kapazität der Begünstigten ist daher für das Erreichen der Ziele des Programms von wesentlicher Bedeutung. Auch aufgrund der wachsenden Arbeitsbelastung ist es in Verbindung mit dem Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung absolut unausweichlich, dass der durchschnittliche Vertragswert ansteigt. Dies ist der Hauptgrund für die Anhebung der Mindestbeträge für Zuschüsse und für die verstärkte Nutzung der Flexibilität, die die Untervergabe von Zuschüssen bietet (finanzielle Unterstützung Dritter).

27

Kleinere Organisationen beteiligen sich nach wie vor häufig gemeinsam mit etablierteren Partnern an internationalen Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen. Bei zahlreichen Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen wird gerade für Maßnahmen mit globaler oder transnationaler regionaler Reichweite eine solche Partnerschaft nachdrücklich empfohlen. Dies ermöglicht kleineren Organisationen beispielsweise, ihre Kapazitäten auszubauen und ihren Zugang zu EU-Mitteln zu verbessern.

In den zurückliegenden vier Jahren organisierte die Kommission vor internationalen Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen ein Seminar für zivilgesellschaftliche Organisationen, um lokalen Organisationen (aber nicht nur ihnen) die Möglichkeit zu geben, sich mit dem EIDHR und seinen Verfahren vertraut zu machen. Das EIDHR-Forum 2014 zählte über 500 Teilnehmer, darunter auch Basisorganisationen, deren Teilnahme gesponsert wurde.

Darüber hinaus führen die EU-Delegationen vor Ort für lokale Organisationen spezielle Schulungen zu EU-Verfahren (Projektzyklusmanagement usw.) durch.

28

Die Kommission führt stets eine sorgfältige Einzelfallprüfung durch, um sicherzustellen, dass die begünstigte Organisation über die für das jeweilige Projekt erforderliche Kapazität und fachliche Kompetenz verfügt. Die finanzielle Kapazität der Antragsteller stellt jedoch nur eines der Kriterien dar, die bei der Bewertung eines Vorschlags berücksichtigt werden. Es kann durchaus vorkommen, dass die unterstützte NRO zuweilen die einzige Organisation ist, die in einem sehr sensiblen Umfeld agieren kann. Die Kommission hat zudem die Aufgabe, kleinere Organisationen bei der Abwicklung des Zuschusses und der Stärkung ihrer Managementkapazität zu unterstützen und zu begleiten.

29

Das EIDHR soll zivilgesellschaftlichen Organisationen helfen, sich zu einer tragenden Kraft der politischen Reform und der Verteidigung der Menschenrechte zu entwickeln. Im Rahmen des EIDHR setzt die Kommission daher vorzugsweise auf einen bedarfsorientierten Ansatz, bei dem die Organisationen der Zivilgesellschaft dazu angehalten werden, ihre Projekte entsprechend ihren administrativen, operationellen und geografischen Kapazitäten und ihrer eigenen Strategie zu konzipieren.

29 a)

Die Kommission arbeitet mit verschiedenen Durchführungsmodalitäten, die im Einklang mit dem EIDHR-Mandat eine geografische und thematische Abdeckung ermöglichen.

Siehe auch die Antwort zu Ziffer 14.

Die Kommission möchte ferner daran erinnern, dass die Bekämpfung von Folter und die Abschaffung der Todesstrafe langfristige Prozesse darstellen. In den meisten Fällen lassen sich die Wirkungen und Ergebnisse nur schwer quantifizieren und sind eher qualitativ denn quantitativ zu erfassen. Es liegt im Wesen von Menschenrechtsprojekten, dass dieser Aspekt bei der Bewertung von Projekten im Bereich der Menschenrechte immer wieder hervortritt.

Abschließend kann festgestellt werden, dass es tatsächlich Länder gibt, in denen kurzfristig kaum Möglichkeiten für eine Verbesserung der Menschenrechtslage bestehen. Die Kommission ist allerdings der festen Überzeugung, dass uns dies nicht davon abhalten sollte, im Rahmen des EIDHR die Organisationen der Zivilgesellschaft zu unterstützen und das Engagement in diesen Ländern aufrechtzuerhalten, zumal das Instrument eine der sehr wenigen verbleibenden Finanzierungsquellen in einem derart sensiblen Bereich ist. Die Anregung von Diskussionen, die Sensibilisierung und die Interessenvertretung stellen dabei einen wirksamen Ansatz dar.

29 b)

Die Kommission möchte folgende Punkte unterstreichen:

1)Die mit derart sensiblen Themen befassten Organisationen werden häufig bedroht. Es liegt in der Natur der Sache, dass Maßnahmen im Bereich der Menschenrechte auf ehrgeizige Ziele ausgerichtet sind, die als idealistisch oder besonders kühn angesehen werden könnten. Ferner ist zu bedenken, dass einige Ziele im Bereich der Menschenrechte ihrem Wesen nach absolut sind, wie das absolute Verbot von Folter, Sklaverei oder Rassendiskriminierung; aber die Relevanz dieser Ziele resultiert aus den spezifischen, realistischen Maßnahmen und Ergebnissen, die den wichtigsten Erfordernissen der Gruppe, auf die sie abzielen, entsprechen, und aus der Tatsache, dass sie auf eine nachhaltige und dauerhafte Wirkung ausgerichtet sind.

2)In erster Linie sind die nationalen Regierungen für die Verbesserung der Menschenrechtslage in ihren jeweiligen Ländern verantwortlich, was insbesondere für die Durchführung von Projekten im Zusammenhang mit der Unterbindung von Folter und Todesstrafe gilt. Der politische Wille einer Regierung oder ihrer Ministerien lässt sich nur schwer abschätzen, und die Entwicklung der politischen Rahmenbedingungen kann sich positiv oder negativ auf die Durchführung der Projekte auswirken. Es ist sogar so, dass in Fällen, in denen eine Regierung bereit ist, die Todesstrafe oder Folter abzuschaffen, die Finanzierung von Maßnahmen mit eben diesem Ziel als überflüssig angesehen werden könnte.

29 c)

Siehe die Antwort zu Ziffer 33.

30

Der für Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen geltende Rechtsrahmen schließt jegliche Änderungen mit Ausnahme von geringfügigen Anpassungen (siehe Artikel 204 der Anwendungsbestimmungen für die Haushaltsordnung) oder Verhandlungen mit mutmaßlichen Begünstigten aus. Antragsteller können lediglich zur Präzisierung eingereichter Nachweise oder zur Beibringung fehlender Angaben aufgefordert werden. Die Erfordernisse von Transparenz und fairer und gleicher Behandlung der Antragsteller schließen folglich jegliche pauschale Neuverhandlung der Projekte von Antragstellern während des Vergabeverfahrens aus, insbesondere in Anbetracht der sehr großen Zahl von Antragstellern. Siehe auch die Antworten zu den Ziffern 22, 23 und 24 zu den Bemerkungen, die die Rolle der Bewertungssachverständigen bzw. des Bewertungsausschusses betreffen.

33

Die mit derart sensiblen Themen befassten Organisationen werden häufig bedroht, ihre Kapazitäten sind oftmals beschränkt, und vielen von ihnen fällt es schwer, EU-Verfahren einzuhalten. Die Kommission möchte ferner betonen, dass bei den EU-Delegationen und am Sitz von EU-Institutionen regelmäßig Informations- und Schulungsveranstaltungen zu EU-Verfahren, einschließlich Projektzyklusmanagement, durchgeführt werden, um dem Mangel an Bewusstsein und Kompetenz bei zivilgesellschaftlichen Organisationen soweit als möglich zu begegnen.

34

Hervorzuheben ist, dass der Gesamtbetrag für Tätigkeiten, die nicht durchgeführt werden, stets von der abschließenden Zahlung abgezogen wird.

36

Diese Bemerkung bezieht sich auf eines von vielen potenziellen Risiken, die der Anweisungsbefugte berücksichtigen muss.

37

Die Kommission stimmt der Bemerkung des ERH nicht zu. Die Zahl der Fälle, in denen keine optimale Kostenwirksamkeit der Ausgaben gegeben war, kann – gemessen an der Gesamtzahl der im Zuge dieser Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen im Rahmen des EIDHR vergebenen Verträge – als marginal eingeschätzt werden.

Zwar gelten für Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen und für Ausschreibungen dieselben Grundsätze der Transparenz, Fairness und Gleichbehandlung, doch weisen die Auftragsvergabe und die Vergabe von Zuschussverträgen ihrem Wesen und ihren Anforderungen nach grundsätzliche Unterschiede auf. Bei Zuschüssen kann üblicherweise ein Gewinnstreben ausgeschlossen und von der Eigenverantwortung des Begünstigten für das Projekt ausgegangen werden, während Ausschreibungen ein gewinnorientiertes Vorgehen zulassen und die Leistungen, einschließlich Eigentumsrechten, in vollem Umfang an die Kommission zu übertragen sind. In jedem Fall steht die Kostenwirksamkeit der Ausgaben nicht notwendigerweise mit der Art des gewählten Verfahrens in Zusammenhang.

Ausschreibungsverfahren beziehen sich, um dies abschließend anzumerken, auf Aufträge, die gemäß Artikel 101 der Haushaltsordnung „zwischen einem oder mehreren Wirtschaftsteilnehmern und einem oder mehreren öffentlichen Auftraggebern … im Wege schriftlich geschlossener entgeltlicher Verträge“ vergeben werden. Es ist unklar, welchen Nutzen dies im Bereich der Menschenrechte haben soll, in den sich nur wenige Wirtschaftsteilnehmer vorwagen.

38

Historisch gesehen, haben Organisationen, die über die spezifischste Kompetenz bei der Bekämpfung von Folter, Misshandlung und der Todesstrafe verfügen, ihren Sitz in Europa (wie London, Kopenhagen, Genf) und den USA. Sie agieren weltweit und spielen bezüglich der Interessenvertretung gegenüber internationalen Menschenrechtsorganisationen eine Schlüsselrolle. Bei Überlegungen in Bezug auf die Kostenwirksamkeit sollten auch der Zusatznutzen und die einzigartige Kompetenz dieser Organisationen mit in die Waagschale geworfen werden.

Angesichts der Art von Projekten, die im Allgemeinen aus dem EIDHR finanziert werden (Aufbau von Kapazitäten, Schulungen, Interessenvertretung usw.), entfällt häufig ein beträchtlicher Teil des Gesamtbudgets auf die für Humanressourcen bereitgestellten Mittel. Die Gehälter in Europa oder den USA sind in der Tat erheblich höher als die Gehälter in den meisten Drittländern.

39

Die Berechnung indirekter Kosten als Anteil an den direkten förderfähigen Kosten stellt seit langem übliche Praxis bei den Vertragsvorlagen nach dem PRAG-Handbuch dar. Sie werden in Artikel 14 der allgemeinen Bedingungen für Zuschussverträge definiert und entsprechen den Kosten, die nicht direkt der Maßnahme zugeschrieben werden können. Diese Definition wird häufig vervollständigt durch eine detailliertere Aufschlüsselung der Kosten in Anhang III (Haushalt) zum Zuschussvertrag.

40

Das EIDHR wird in einem sensiblen und komplexen Umfeld eingesetzt, in dem sich Wirkungen nur schwer messen lassen und Fortschritte vor allem in den schwierigsten Fällen bisweilen nur schleppend erzielt werden.

41

Zwar handelt es sich hier um reale Schwierigkeiten, diese sind allerdings inhärentes Merkmal sämtlicher Aktivitäten im Bereich der Menschrechte in Drittländern. Siehe hierzu auch die Antworten zu den Ziffern 29, 32 und 43.

43

Der Bereich der Menschenrechte eignet sich aufgrund seines Wesens nicht für eine direkte quantitative Messung. Siehe auch die Antwort zu Ziffer 41.

Sind die Ziele gut definiert, auch wenn es sich um bescheidene Ziele handelt, und werden sie durch das Projekt erfolgreich umgesetzt, dann ist die Wirkung nicht notwendigerweise begrenzt. So kann sich insbesondere die Entwicklung einer Methodik für eine konkrete Zielvorgabe nachhaltig auf künftige Projekte und damit das langfristige Ziel des Projekts auswirken.

Im Rahmen der vom Hof geprüften Projekte lassen sich zahlreiche Beispiele anführen. Im Mittelpunkt eines in der DR Kongo durchgeführten Projekts standen Frauen und Kinder, die Opfer häuslicher und sexueller Gewalt geworden waren. Die von der NRO vorgeschlagene Methodik beinhaltete die Entwicklung eines Modells, mit dem die langfristige Tragfähigkeit von Betreuungsräumlichkeiten für Überlebende von Vergewaltigungen (die eine Form der Misshandlung darstellen) gesichert werden soll – Misshandlung ist nach internationalem Recht der Folter gleichgestellt. Ist dieses Projekt erfolgreich (noch läuft es), dann wird diese Methodik in anderen Gebieten zum Einsatz kommen und könnte als Multiplikator wirken.

Der Hof hebt ein Projekt in Georgien hervor, das eine sehr kleine Gruppe betraf: Häftlinge in der Armee. Bei diesem Projekt zeigt sich, dass Prävention eine enorm positive Rolle spielt, auch wenn dies von außen nicht unmittelbar zu erkennen ist. Langfristig war es der Zivilgesellschaft dank dieses Projekts erstmals möglich, Militärgefängnisse zu überwachen; indirekt hat dieses Projekt Anteil an der bewussten Entscheidung der georgischen Regierung, bei der Staatsanwaltschaft einen nationalen Mechanismus zur vorbeugenden Überwachung einzurichten.

44

Im Fall von Rechtsbeistand ist das Ergebnis immer ungewiss. Doch die wenigen positiven Fälle, die mit Unterstützung des EIDHR gewonnen werden konnten, waren von großer Wirkung und schufen einige Präzedenzfälle. Die Wirkung sollte nicht auf das Ergebnis in bestimmten Fällen oder gerichtliche Entscheidungen beschränkt werden, sondern dabei sollten sämtliche Zwischenschritte einbezogen werden, die für andere Fälle von strategischer Bedeutung sein können, und sie sollte langfristig bewertet werden.

Siehe auch die Antworten zu den Ziffern 43 und 45.

45

Die aus dem EIDHR-Programm finanzierten Projekte werden kostenwirksam durchgeführt, und die erzielten Ergebnisse sind nachhaltig. Diese Projekte tragen häufig einen ausgeprägten politischen Charakter, und im Gegensatz z. B. zu Straßenbauprojekten existiert kein einfaches System zur Messung ihrer Wirkung. Hinzu kommt, dass Menschenrechtsinitiativen ihrem Wesen nach von politischen und rechtlichen Rahmenbedingungen abhängen, die sich der Kontrolle der Geber komplett entziehen. Ein typisches Paradoxon im Bereich der Menschenrechte besteht darin, dass der Handlungsbedarf gerade unter den schwierigsten Bedingungen am vordringlichsten ist. Außerdem ist die Bekämpfung von Folter und Todesstrafe ein langfristiger Prozess. Die Kommission räumt ein, dass es aufgrund des Wesens der Projekte und der damit einhergehenden sensiblen Rahmenbedingungen schwierig ist, ihre Wirkung zu quantifizieren. Wichtig ist, die Tätigkeiten unter derartigen Rahmenbedingungen im Einklang mit den Zielen und der weltweiten Ausrichtung des EIDHR fortzusetzen.

Ferner eignet sich der Bereich der Menschenrechte wesensbedingt nicht für eine direkte quantitative Messung.

Nach dem Bottom-up-Ansatz ermitteln potenzielle Begünstigte die Ziele, geografischen Schwerpunkte und Endbegünstigten der vorgeschlagenen Projekte entsprechend ihrer (administrativen, operationellen und geografischen) Kapazität und Strategie. Folglich kann es durchaus vorkommen, dass die von den Antragstellern vorgeschlagenen Aktivitäten zu ehrgeizig sind und möglicherweise nicht die gewünschte Wirkung haben.

45 a)

Obwohl nichts darauf hindeutet, dass die Regierungen von Belarus, Russland und Tadschikistan das Fakultativprotokoll zum Übereinkommen gegen Folter zu ratifizieren gedenken, bedeutet dies nicht, dass in diesen Ländern keine auf eine künftige Ratifizierung ausgerichteten Maßnahmen durchgeführt werden sollten. So trugen die im Rahmen des Projekts durchgeführten Maßnahmen in Tadschikistan beispielsweise dazu bei, dass der Bürgerbeauftragte erstmals einem Gefängnis einen Besuch abstattete und Ende 2013 eine Arbeitsgruppe zur Überwachung von Haftanstalten einsetzte, der Vertreter der Zivilgesellschaft und Vollzugsbeamte angehören. In Belarus wurden NRO unterstützt, die sich die Bekämpfung von Folter zum Ziel gesetzt haben und die im Rahmen des Projekts mit der Überwachung von Untersuchungshaftanstalten begannen. Das in Russland durchgeführte Projekt stattete russische NRO mit neuen Instrumenten für die Interessenvertretung gegenüber den Behörden aus.

45 b)

Die Bekämpfung von Folter und die Abschaffung der Todesstrafe stellen langfristige Prozesse dar. Fortschritte und Verbesserungen stellen sich oft nur langsam ein und richten sich nicht nach der begrenzten Vertragsdauer. Auch die politischen Rahmenbedingungen spielen für Aussagen darüber, ob Ergebnisse, wie die Ratifizierung des Übereinkommens gegen Folter oder ein Moratorium für die Todesstrafe, erreicht wurden, eine wesentliche Rolle. In dieser Bemerkung bezieht sich der ERH auf ein Projekt, das in einem sehr schwierigen und sensiblen Umfeld (Naher Osten und Nordafrika, Ostafrika, Russland, Zentralasien, Belarus) durchgeführt wurde, in dem sich Fortschritte tatsächlich nur schleppend einstellen.

45 c)

Durch dieses Projekt war es NRO erstmals gestattet, Militärgefängnisse zu überwachen. Siehe hierzu die Antwort zu Ziffer 43 über die Wirkung des Projekts in Georgien.

45 d)

Dem Abschlussbericht zufolge wurden sämtliche Tätigkeiten erfolgreich abgeschlossen, es stimmt allerdings, dass die Wirkung möglicherweise hinter den Erwartungen der Organisation zurückblieb, was in diesem Bereich nicht allzu ungewöhnlich ist.

45 e)

Aufgrund des Wesens von EIDHR-Projekten und der sensiblen Rahmenbedingungen, unter denen sie umgesetzt werden, ist es oft schwierig, die Wirkung zu quantifizieren, und Fortschritte stellen sich vor allem in den schwierigsten Fällen, beispielsweise in China, bisweilen nur langsam ein. Wichtig ist, die Aktivitäten unter derartigen Rahmenbedingungen im Einklang mit den Zielen und der weltweiten Ausrichtung des EIDHR fortzusetzen.

45 f)

Siehe die Antwort zu Ziffer 45 Buchstabe e.

46

Siehe die Antwort zu Ziffer 45.

46 a)

Die Wirkung des Projekts in Afrika muss mittel- bis langfristig gemessen werden. Die Bewertung erfolgt durch Überwachung der Einhaltung (Berichterstattung, weitere Domestizierung) und der wirksamen Umsetzung (Entwicklung der Rechtsprechung, Zugang zu Haftanstalten, Wiedergutmachung und die Abnahme der Zahl von Foltervergehen) sowohl ratifizierter internationaler Instrumente als auch nationaler Rechtsvorschriften zur Bekämpfung und Vermeidung von Folter in jedem der Zielländer.

46 b)

Die Wirkung des in China durchgeführten Projekts lässt sich nur schwer bestimmen, da es an angemessen bearbeiteten Informationen des Zuschussempfängers fehlt. Der Delegation liegen konkrete Hinweise vor, die auf einen wahrscheinlichen Erfolg der Maßnahme hindeuten, welche von einem mit der politischen Reform in China bestens vertrauten Akteur durchgeführt wird. Gleichzeitig steht ein einflussreicher Professor an der Spitze des Projekts, dessen Fachkompetenz bei der aktuellen Novellierung des Strafrechts gefragt ist, die zu einem weiteren Rückgang der Zahl der Straftaten beitragen dürfte, für die die Todesstrafe verhängt wird.

Siehe auch die Antwort zu Ziffer 29 Buchstabe a.

47 a)

Siehe die Antwort zu Ziffer 29 Buchstabe a.

Kasten 6

Die Kommission begrüßt die Bemerkung des ERH zu den positiven Ergebnissen des im Rahmen des EIDHR geführten Kampfes gegen die Todesstrafe in den USA.

Ein Beispiel für die positive Wirkung des EIDHR ist die Tatsache, dass der Gouverneur des Bundesstaates Pennsylvania kürzlich ein Moratorium für die Todesstrafe erließ, das unverzüglich einen zeitweiligen Vollstreckungsaufschub für den Häftling Terrence Williams und 186 weitere Personen, die derzeit in Pennsylvania ihre Hinrichtung erwarten, zur Folge hatte.

Link zum Memorandum von Gouverneur Tom Wolf, in dem auf die Schlüsselrolle des von der Amerikanischen Anwaltskammer vorgelegten (und aus dem EIDHR finanzierten) Berichts verwiesen wird: http://www.ydr.com/politics/ci_27523525/gov-tom-wolf-issues-death-penalty-moratorium

Eines der wichtigsten Argumente, die der Gouverneur in seiner Entscheidung anführt, beruht auf der von der Amerikanischen Anwaltskammer durchgeführten Bewertung von Todesurteilen in Pennsylvania.

51

Die EU zählt zu den sehr wenigen Gebern, die den Kampf gegen Folter und für die Abschaffung der Todesstrafe finanziell unterstützen. In vielen Fällen ist sie die einzige Geberin. Deshalb sind unsere Partnerorganisationen sehr stark auf Unterstützung aus dem EIDHR angewiesen. Die Europäische Kommission versucht, diese Abhängigkeit zu verringern, indem sie ihnen gestattet, im Rahmen von EIDHR-Projekten Verantwortliche für die Beschaffung von Spendenmitteln einzustellen; in Zusammenarbeit mit den wenigen anderen Gebern in diesem Bereich (wie dem UN-Freiwilligenfonds für Folteropfer oder der Taskforce der EU-Mitgliedstaaten) bemüht sich die Kommission darum, ein möglichst hohes Maß an Koordinierung und Kohärenz zu erzielen.

Ferner besteht ein unvermeidbares Paradoxon darin, dass die Eigenständigkeit von NRO im Bereich der Menschenrechte definitionsgemäß nicht durch die Fortsetzung oder Aufstockung der finanziellen Unterstützung durch die Kommission garantiert werden kann. Dieses komplizierte Problem lässt sich nicht durch die Erhöhung der finanziellen Unterstützung durch die EU lösen.

52

Siehe die Antwort zu Ziffer 51.

53 a)

Siehe die Antwort zu Ziffer 51.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

54

Menschenrechtsaktionen sind grundsätzlich schwer zu bewerten und reagieren empfindlich auf politische Entwicklungen in Zielländern. Maßnahmen zur Bekämpfung von Folter und Todesstrafe sind naturgemäß noch anfälliger als andere Menschenrechtsprojekte. Ausgehend davon wurden die EIDHR-Mittel sorgfältig verwendet, wobei stets darauf geachtet wurde, das empfindliche Gleichgewicht zwischen der großen Reichweite – die im Rahmen des EIDHR durchgeführten internationalen Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen sind angesichts der Vielzahl von Antragstellern aus der ganzen Welt ein großer Erfolg – und der strengen Verwaltung der Mittel zu wahren. Die Kommission beabsichtigt, ihre Anstrengungen fortzusetzen und damit die Rolle des EIDHR als unverzichtbares Instrument der nach außen gerichteten Menschenrechtspolitik der EU zu stärken.

Empfehlung 1 – Besserer Einsatz begrenzter Mittel

Die Kommission stimmt dieser Empfehlung teilweise zu. Wir teilen die Ansicht, dass EIDHR-Mittel schwerpunktmäßig auf die wichtigsten Themen ausgerichtet werden müssen, zumal die internationalen Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen bereits jetzt thematisch eingegrenzt werden, wie z. B. im Fall der 2015 im Rahmen des EIDHR durchgeführten internationalen Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen.

Die Kommission wird im Einklang mit dem Bottom-up-Ansatz auch künftig dafür Sorge tragen, dass das empfindliche Gleichgewicht zwischen den Menschenrechtsprioritäten der EU, der Bedeutung der Projekte und der Kapazität und Eigenverantwortung der zivilgesellschaftlichen Partnerorganisationen gewahrt bleibt.

Da EIDHR-Aktivitäten naturgemäß oftmals unter sehr schwierigen Rahmenbedingungen durchgeführt werden, lehnt die Kommission daher die Empfehlung zur stärkeren Eingrenzung des geografischen Schwerpunkts ab und verfolgt auch künftig einen nicht normativen Ansatz, bei dem nicht die Wirkung und eine bestimmte Liste von Ländern im Mittelpunkt stehen.

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Es kommt darauf an, dass sich in Projekten im Bereich der Menschenrechte und insbesondere bei der Bekämpfung von Folter und Todesstrafe die Prioritäten und Vorgehensweisen derjenigen angemessen widerspiegeln, die besser mit den tatsächlichen Bedingungen vor Ort vertraut sind. Die Finanzierung von Projekten und deren Ziele sind häufig Gegenstand entsprechender Dialoge. Bei den Themenkatalogen ist es jedoch erforderlich, sich jeweils auf einige wenige Prioritäten zu konzentrieren. Die Prioritäten werden in Absprache zwischen dem EAD und den Kommissionsdienststellen, der Delegation sowie dem Partnerland beschlossen. Hinzu kommt, dass durch viele der finanzierten Aktionen entweder tief verwurzelte staatliche Praktiken in Frage gestellt und sie daher von Partnerländern kritisch betrachtet werden oder dass sie einen globalen, transnationalen Charakter aufweisen, der die traditionelle Entwicklungshilfe oder den Dialog mit Partnerländern ausschließt.

Angesichts der Vielzahl von Antragstellern, die sich an internationalen Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen im Rahmen des EIDHR beteiligen, hat die Kommission in Anbetracht der Tatsache, dass der geltende Rechtsrahmen für Zuschüsse eine solche Option nicht vorsieht, sowie eingedenk der allgemeinen Grundsätze der Fairness, Gleichbehandlung und Transparenz nicht die Absicht, vor Vertragsunterzeichnung mit den Antragstellern über den Inhalt von Zuschussanträgen zu verhandeln.

Empfehlung 2

Die Kommission stimmt dieser Empfehlung zu.

In Abhängigkeit von den Bedingungen vor Ort (politisches Klima insgesamt, Spielraum für einen Diskurs im Bereich der Interessenvertretung) und in Absprache mit den EU-Missionschefs können die wichtigsten Schwerpunkte der lokalen länderspezifischen Menschenrechtsstrategie öffentlich gemacht werden. Dies sollte allerdings nur dann geschehen, wenn eingeschätzt werden kann, dass ein solches Vorgehen die Durchführung der Strategie nicht beeinträchtigt. Die Kohärenz zwischen Prioritäten und Entwicklungshilfe wird dadurch nicht behindert.

Die Kommission hat mit der Umsetzung eines menschenrechtsbasierten Ansatzes begonnen und wird weiter daran arbeiten. Konkrete Einzelheiten hierzu sind der Antwort zu Ziffer 20 zu entnehmen.

Empfehlung 3

Die Kommission stimmt dieser Empfehlung teilweise zu. Was die standardisierten Bewertungsbögen sowie die Leitlinien für Bewertungssachverständige betrifft, so wurden diese erst 2013 geändert, und die Kommission hat nicht vor, demnächst weitere Änderungen vorzunehmen. Die Kommission unterzieht ihre Verfahren jedoch einer ständigen Überprüfung, um sie gegebenenfalls zu verbessern, insbesondere im Hinblick auf Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen.

Die Kommission wendet bei den Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen im Rahmen des EIDHR strenge Normen an, obwohl die Zahl der eingegangenen Anträge eine große Herausforderung darstellt (insgesamt 1193 Anträge für die geprüften Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen im Rahmen des EIDHR). Die Kohärenz und Einheitlichkeit des Bewertungsprozesses werden bereits durch die öffentliche und detaillierte Leistungsbeschreibung sowie die Leitlinien für die Bewertungssachverständigen von Zuschussanträgen gesichert. Die Vergabekriterien sind eindeutig und werden von den externen Sachverständigen bei der Bewertung einheitlich angewendet, zudem existieren eindeutige Leitlinien dazu, in welchen Fällen Anträge neu bewertet werden müssen. Siehe hierzu auch die Antwort zu Ziffer 23.

Empfehlung 4

Die Kommission stimmt dieser Empfehlung nicht zu.

Nach den geltenden Vorschriften dürfen vor der Vertragsunterzeichnung lediglich nicht wesentliche Änderungen an Zuschussanträgen vorgenommen werden. Dadurch war es in einigen Fällen möglich, nicht förderfähige oder überhöhte Ausgaben aus dem Budget zu streichen.

Angesichts der Vielzahl von Antragstellern, die sich an internationalen Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen im Rahmen des EIDHR beteiligen, sowie eingedenk der allgemeinen Grundsätze der Fairness, Gleichbehandlung und Transparenz kann die Kommission jedoch mit Antragstellern keine Neuverhandlungen über die Projektkonzeption aufnehmen, zumal der geltende Rechtsrahmen für Zuschüsse eine solche Option nicht vorsieht.

Gemäß Artikel 204 Absatz 5 der Anwendungsbestimmungen für die Haushaltsordnung kann der Bewertungsausschuss Empfehlungen formulieren, die dann vom Anweisungsbefugten bei Vertragsabschluss berücksichtigt werden.

56

Wie bereits in den Antworten zu den Ziffern 29 und 45 ausführlich dargelegt, ist es im Unterschied zu einigen anderen Bereichen der Entwicklungshilfe im Bereich der Menschenrechte besonders schwierig, Wirkungen quantitativ zu erfassen. Fortschritte im Bereich der Menschenrechte unterliegen einem dynamischen Prozess, sodass selbst ein Projekt mit scheinbar begrenztem Anwendungsbereich dazu beitragen kann, dass sich das Gleichgewicht zugunsten der Abschaffung der Todesstrafe in Pennsylvania verschiebt, wie aus der Antwort zu Kasten 6 des Berichts hervorgeht. Selbst die Einführung neuer Systeme zur Messung der Wirkung dürfte kaum etwas daran ändern, dass es schwierig ist, die unmittelbare Wirkung eines Menschenrechtsprojekts zu messen.

Die für Menschenrechtsorganisationen ganz entscheidende Frage der Eigenständigkeit kann gerade im Fall von Organisationen außerhalb der EU nicht dadurch gelöst werden, dass sie langfristig auf die finanzielle Unterstützung durch die Kommission angewiesen bleiben. Zu diesem Zweck akzeptiert die Kommission, dass die Projektbudgets in einigen Fällen durch anderweitig beschaffte Spendenmittel aufgestockt werden.

Empfehlung 5

Die Kommission stimmt dieser Empfehlung teilweise zu.

In Anbetracht der schwierigen politischen Rahmenbedingungen, unter denen EIDHR-Projekte umgesetzt werden, würden die zivilgesellschaftlichen Organisationen von einem vereinfachten logischen Rahmen profitieren.

Nach dem für das EIDHR geltenden Bottom-up-Ansatz sind Ziele und Referenzdaten von den Antragstellern selbst zu definieren. Die unterschiedlichen Kapazitäten zivilgesellschaftlicher Organisationen müssen dabei ebenfalls berücksichtigt werden. Allerdings ist bei der Messung der Wirkung von Menschenrechtsprojekten stets der sehr spezifische Kontext zu berücksichtigen, in dem EIDHR-Projekte durchgeführt werden, und ganz besonders die Tatsache, dass gerade in Ländern oder Regionen, in denen der Handlungsbedarf in Bezug auf die Bekämpfung von Folter und Todesstrafe am größten ist, nicht davon ausgegangen werden kann, dass sich Fortschritte problemlos erreichen lassen. Berücksichtigt werden muss ferner, dass es schwierig ist, Menschenrechtsfragen quantitativ zu erfassen. Deshalb ziehen wir keine spezifischen Ziele und Referenzdaten in Betracht, die in diesem speziellen Kontext als Instrumente verwendet werden könnten.

Die Kommission arbeitet bereits an einer verbesserten Wirkungskontrolle bei Menschenrechtsprojekten.

Empfehlung 6

Die Kommission stimmt dieser Empfehlung nicht zu.

Die Eigenständigkeit zivilgesellschaftlicher Organisationen, die im Bereich der Menschenrechte tätig sind, liegt der Kommission sehr am Herzen, weswegen sie sich bereiterklärt hat, in begründeten Fällen Gelder für die Beschaffung von Spendenmitteln durch NRO-Mitarbeiter bereitzustellen. Auch das Erfordernis der Kofinanzierung trägt maßgeblich zur Eigenständigkeit bei; eine Verschärfung dieses Erfordernisses könnte allerdings aufgrund fehlender alternativer Finanzierungsmöglichkeiten zahlreiche Aktionen gefährden. Eigenständigkeit bedeutet auch, dass Zuschussempfänger nicht auf die Kommission als einzige Finanzierungsoption angewiesen sind oder dass mit ihnen unabhängig von der Begründetheit ihrer Projekte kontinuierlich Zuschussverträge abgeschlossen werden. Dies trifft umso mehr zu, als grundsätzlich für die Vergabe von Zuschüssen das stark wettbewerbsorientierte Verfahren der Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen anzuwenden ist. Begünstigte, die bei der Umsetzung ihrer Projekte gute Leistungen erbringen, bewähren sich im Allgemeinen auch beim Zuschussvergabeverfahren.

Was die Geberkoordinierung betrifft, so ist sie bei der Planung von Bedeutung, jedoch nicht bei der Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen, und uns ist unklar, wie nach dem geltenden Rechtsrahmen ein Eingreifen von Dritten auf dieser Stufe zulässig sein soll.

QJ-AB-15-009-DE-E    ISSN 1977-5644

Die EU setzt sich entschieden für die Verhinderung und Beseitigung aller Formen von Folter und Misshandlung sowie die weltweite Abschaffung der Todesstrafe ein. Der Hof bewertete die Wirksamkeit des Europäischen Instruments für Demokratie und Menschenrechte, das Organisationen der Zivilgesellschaft Zuschüsse für die Durchführung von Projekten gewährt, die diesen Fragen gewidmet sind.
Der Hof gelangt zu dem Schluss, dass die gewährte Förderung nur bedingt wirksam war. Trotz Vornahme angemessener Bedarfsanalysen hat die Kommission die Fördermittel nicht zielgerichtet genug eingesetzt. Infolgedessen und auch aufgrund ungünstiger politischer Rahmenbedingungen war die allgemeine Wirkung der geförderten Projekte nicht optimal. Der Hof unterbreitet der Kommission eine Reihe von Empfehlungen, die die Auswahl von Projektvorschlägen, die Koordinierung mit anderen EU-Maßnahmen, den Rahmen für die Leistungsmessung und die Nachhaltigkeit der begünstigten Organisationen betreffen.