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IT
2015

n. 09

Relazione speciale

Sostegno dell’UE
alla lotta contro la tortura
e all’abolizione
della pena di morte

(presentata in virtù dell’articolo 287, paragrafo 4, secondo comma, del TFUE)

L’équipe di audit

Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze dei controlli di gestione e degli audit di conformità espletati dalla Corte su specifici settori di bilancio o temi di gestione. La Corte seleziona e pianifica detti compiti di audit affinché abbiano il massimo impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello di entrate o spese in questione, dei futuri sviluppi nonché dell’interesse politico e pubblico.

Il presente controllo di gestione è stato espletato dalla Sezione di audit III, presieduta da Karel Pinxten, membro della Corte, la quale è specializzata nei settori di spesa relativi alle Azioni esterne. L’audit è stato diretto da Klaus-Heiner Lehne, membro della Corte, coadiuvato da Thomas Arntz, attaché del Gabinetto di Klaus-Heiner Lehne; Sabine Hiernaux-Fritsch, capo unità; Werner Vlasselaer, capo équipe; Kim Hublé, auditor e Athanasios Tsamis, auditor.

Da sinistra a destra: S. Hiernaux-Fritsch, T. Arntz, K.-H. Lehne, A. Tsamis, K. Hublé, W. Vlasselaer

Indice

Abbreviazioni

Sintesi

Introduzione

Diffusione della tortura e della pena di morte

Impegno dell’UE nella lotta contro la tortura e la pena di morte

Estensione e approccio dell’audit

Osservazioni

Nonostante lo svolgimento di appropriate valutazioni delle esigenze, la Commissione non ha assegnato i finanziamenti in modo ottimale

Le strategie nazionali in materia di diritti umani non sono state tenute in debita considerazione per l’assegnazione dei fondi e il coordinamento con altri interventi dell’UE è stato scarso

Il processo di selezione dei progetti è stato ben documentato ma non è stato sufficientemente rigoroso

L’approccio basato sulla domanda ha fatto sì che le organizzazioni beneficiarie avessero competenze sufficienti e che assumessero la responsabilità delle azioni, ma ha presentato anche alcuni svantaggi

I progetti sono stati attuati come previsto anche se l’impatto complessivo dei finanziamenti dell’EIDHR è stato limitato

Nel complesso, le attività dei progetti sono state svolte come previsto

L’impatto dei finanziamenti elargiti dall’EIDHR è stato limitato a causa dell’eccessiva dispersione dell’esiguo contributo finanziario e, in alcune situazioni, di contesti politici sfavorevoli

Le realizzazioni dei progetti sono sostenibili, ma le sovvenzioni non hanno reso maggiormente autonome le organizzazioni della società civile

Conclusioni e raccomandazioni

Allegato I | — | La pena di morte in Africa
Allegato II | — | La pena di morte in Asia
Allegato III | — | La pena di morte in America latina
Allegato IV | — | La pena di morte negli Stati Uniti
Allegato V | — | Inviti globali a presentare proposte relativi al periodo 2007-2013
Allegato VI | — | Progetti per cui gli auditor della Corte hanno esaminato la valutazione espressa dalla Commissione sulle sintesi di proposta e sulle proposte complete
Allegato VII | — | Sovvenzioni esaminate

Risposte della Commissione e del SEAE

Abbreviazioni

COHOM: Gruppo «Diritti umani» del Consiglio

DG Cooperazione internazionale e sviluppo: Direzione generale della Cooperazione internazionale e dello sviluppo

EIDHR: Strumento europeo per la democrazia e i diritti umani

ONU: Nazioni Unite

OPCAT: Protocollo facoltativo alla Convenzione contro la tortura e altre pene o trattamenti crudeli, inumani o degradanti

SEAE: Servizio europeo per l’azione esterna

Sintesi

I

La comunità internazionale ha intrapreso numerose iniziative per eliminare la tortura e altre forme di maltrattamento; tuttavia, in molti paesi, continuano a verificarsi casi di tortura e di maltrattamento e gli autori di tali violenze rimangono impuniti. Sono ancora 58 i paesi in cui vige la pena di morte e sono più di 5 000 le esecuzioni che annualmente hanno luogo in questi paesi.

II

L’Unione europea (UE) è fermamente impegnata a prevenire e ad eliminare ogni forma di tortura e maltrattamento, nonché ad abolire la pena di morte in tutto il mondo. Per perseguire tali obiettivi, l’UE ricorre ad una serie di iniziative diplomatiche, tra cui gli accordi bilaterali, il dialogo politico e la partecipazione a consessi multilaterali. Inoltre, l’UE finanzia progetti intesi a promuovere il rispetto dei diritti umani, ritenendo i progressi compiuti in tale ambito una condizione fondamentale per la sua politica di cooperazione allo sviluppo. Lo strumento principalmente utilizzato è lo strumento europeo per la democrazia e i diritti umani (EIDHR), che eroga sovvenzioni alle organizzazioni della società civile per l’attuazione di progetti. Nell’arco del periodo 2007-2013, la Commissione ha concesso 183 sovvenzioni nel quadro dell’EIDHR, per un totale di 100,9 milioni di euro, per progetti relativi alla lotta contro la tortura e la pena di morte.

III

La Corte ha valutato l’efficacia della promozione, da parte dell’EIDHR, della prevenzione della tortura, della riabilitazione delle vittime della tortura e dell’abolizione della pena di morte. La Corte si è concentrata sulla modalità di attribuzione dei fondi e sul conseguimento o meno di risultati sostenibili. Il lavoro di audit ha previsto un esame analitico, colloqui con funzionari della Commissione, del servizio europeo per l’azione esterna (SEAE) e delle organizzazioni beneficiarie, nonché un esame dettagliato di un campione di 31 progetti. Ciò ha richiesto lo svolgimento di missioni a Londra, nella Repubblica democratica del Congo, in Georgia e in Sud Africa e un esame documentale di progetti riguardanti la Cina e gli Stati Uniti.

IV

La Corte conclude che il sostegno dell’EIDHR a favore della lotta contro la tortura, della riabilitazione delle vittime di tortura e dell’abolizione della pena di morte è stato soltanto parzialmente efficace.

V

La Commissione stabilisce in modo adeguato le priorità di ogni paese partner in materia di diritti umani. Tuttavia, anche se nel complesso i fondi sono stati assegnati in modo appropriato, la Commissione non tiene sufficientemente conto di tali priorità. Inoltre, spesso non esiste un buon coordinamento tra i progetti finanziati e le altre azioni dell’UE, come il tradizionale sostegno allo sviluppo e il dialogo con i paesi partner. L’approccio basato sulla domanda ha fatto sì che i progetti finanziati fossero attuati di norma da organizzazioni della società civile che nel complesso hanno mostrato motivazione e buone competenze. La selezione dei progetti è stata ben documentata, ma ha mancato di rigore. Inoltre, laddove sono state riscontrate debolezze nei progetti selezionati, non si è provveduto a migliorarne la concezione.

VI

Le attività indicate nei progetti sono state eseguite secondo i piani e nel complesso sono risultate efficienti in termini di costi. I risultati raggiunti tramite le sovvenzioni sono sostenibili. Tuttavia, i sistemi per misurarne l’impatto sono piuttosto deboli: i quadri di riferimento logici per i progetti non sono chiari, mancano parametri di riferimento e obiettivi ben definiti e l’approccio per la valutazione dei progetti non è coerente. Nel caso di progetti di assistenza diretta alle vittime, l’impatto è tangibile, pur se limitato a gruppi relativamente esigui di destinatari. L’impatto di altri progetti, generalmente finalizzati a favorire riforme legislative o politiche, è limitato dal fatto che il progresso dipende anche da molti altri fattori e da contesti politici non sempre favorevoli. I risultati raggiunti hanno buone probabilità di essere sostenibili. Tuttavia, le organizzazioni della società civile beneficiarie restano fortemente dipendenti dall’aiuto finanziario.

VII

La Corte formula una serie di raccomandazioni all’indirizzo della Commissione volte a rafforzare il sostegno a favore della lotta contro la tortura e la pena di morte. Tali raccomandazioni riguardano un’attribuzione mirata delle risorse finanziarie, il coordinamento con altre azioni dell’UE, la selezione e il miglioramento delle proposte di progetti, il quadro di misurazione della performance e la sostenibilità delle organizzazioni beneficiarie.

Introduzione

Diffusione della tortura e della pena di morte

01

Conformemente alla Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo¹, nessuno può essere sottoposto a tortura né a punizioni o trattamenti crudeli, disumani o degradanti². La Convenzione ONU contro la tortura e altre pene o trattamenti crudeli, disumani o degradanti³, firmata nel 1984, definisce il termine tortura (cfr. riquadro 1) e stabilisce le regole che gli Stati devono seguire per rendere più efficace la lotta contro la tortura. Alla fine del 2014, 156 Stati avevano firmato e ratificato la Convenzione e dieci Stati avevano firmato la Convenzione senza ratificarla.

02

Il protocollo facoltativo della Convenzione contro la tortura ed altre pene o trattamenti crudeli, disumani o degradanti (OPCAT)⁴ intende istituire un sistema di visite regolari ai luoghi di detenzione da parte di organismi internazionali e nazionali indipendenti per prevenire episodi di tortura. Alla fine del 2014, 76 Stati avevano firmato e ratificato l’OPCAT e 19 Stati avevano firmato l’OPCAT senza ratificarlo. Aumentare il numero degli Stati che ratificano l’OPCAT resta una sfida significativa.

03

Nonostante gli sforzi profusi dalla comunità internazionale, continuano a verificarsi casi di tortura e in molti paesi gli autori di tali violenze rimangono impuniti. Le relazioni presentate recentemente da alcune organizzazioni della società civile internazionali⁵ denunciano la diffusione di casi di tortura e di maltrattamenti in 131 paesi. Di conseguenza, rimangono da affrontare importanti sfide in materia di prevenzione della tortura e di riabilitazione delle vittime.

Riquadro 1

Definizione di tortura

Tortura: qualsiasi atto mediante il quale sono intenzionalmente inflitti ad una persona dolore o sofferenze forti, fisiche o mentali, al fine segnatamente di ottenere da essa o da una terza persona informazioni o confessioni, di punirla per un atto che essa o una terza persona ha commesso o è sospettata aver commesso, di intimorirla o di far pressione su di lei o di intimorire o di far pressione su una terza persona, o per qualsiasi altro motivo fondato su qualsiasi forma di discriminazione, qualora tale dolore o tali sofferenze siano inflitti da un agente della funzione pubblica o da ogni altra persona che agisca a titolo ufficiale, o su sua istigazione, o con il suo consenso espresso o tacito⁶.

04

Sebbene la pena di morte sia stata abolita in 140 paesi⁷, esistono ancora 58 paesi in cui vige tuttora (cfr. allegati I-IV). Nel periodo 2007-2014, sono state giustiziate in media più di 5 000 persone all’anno in 37 paesi⁸. Più dell’83 % delle esecuzioni sono avvenute in Cina, più del 13 % in Iran, Iraq, Corea del Nord e Arabia Saudita, e circa il 3 % in altri paesi. Alla fine del 2014, erano più di 19 000 i condannati a morte nel mondo.

Impegno dell’UE nella lotta contro la tortura e la pena di morte

05

L’eliminazione di ogni forma di tortura e di altri maltrattamenti⁹, così come l’abolizione della pena di morte, costituiscono delle priorità nell’ambito della politica dell’UE in materia di diritti umani. Il forte impegno dell’UE in tale ambito trova il suo fondamento nei trattati europei¹⁰ e si rispecchia nel quadro strategico e nel piano d’azione dell’UE in materia di diritti umani e di democrazia¹¹, nonché nei suoi orientamenti (cfr. riquadro 2).

06

L’UE ricorre ad un’ampia gamma di attività diplomatiche per raggiungere gli obiettivi fissati nella propria politica in materia di diritti umani. Gli accordi di partenariato e di cooperazione con i paesi terzi includono una clausola sui diritti umani intesa ad incoraggiare i paesi a conformarsi alle norme in materia di diritti umani. In caso di mancato rispetto di tali norme, sono previste diverse misure, come la riduzione o la sospensione della cooperazione¹². L’UE inserisce anche le questioni dei diritti umani nei dialoghi politici che intrattiene con i paesi partner o con le organizzazioni regionali. Inoltre, l’UE è attualmente impegnata a condurre dialoghi e consultazioni dedicate ai diritti umani con 41 paesi terzi e a promuove i diritti umani tramite la partecipazione a consessi multilaterali¹³. Anche le «iniziative» diplomatiche (che sono riservate) e le dichiarazioni (che sono pubbliche) nei confronti delle autorità di paesi terzi rappresentano un importante strumento di pressione diplomatica.

Riquadro 2

Orientamenti dell’UE

Gli orientamenti dell’UE sui diritti umani forniscono istruzioni pratiche sia alle istituzioni UE che agli Stati membri per attuare la politica dell’Unione in materia di diritti umani. Si tratta in totale di 11 orientamenti dell’UE, riguardanti un’ampia gamma di tematiche, stabiliti dal gruppo «Diritti umani» del Consiglio (COHOM), approvati dal Comitato dei rappresentanti permanenti e adottati dal Consiglio. Gli orientamenti dell’UE non sono giuridicamente vincolanti ma rappresentano un forte segnale politico delle priorità dell’Unione sui diritti umani.

07

Il 25 luglio 2012, in seguito all’adozione del quadro strategico e del piano d’azione dell’UE in materia di diritti umani e di democrazia, il Consiglio ha nominato un rappresentante speciale dell’UE incaricato di assicurare la coerenza, l’efficacia e la visibilità della politica dell’UE in materia di diritti umani. Inoltre, il rappresentante speciale ha il compito di contribuire internamente all’attuazione non solo del quadro strategico e del piano d’azione in materia di diritti umani ma anche di altri strumenti come gli orientamenti dell’UE sui diritti umani. È inoltre suo compito rafforzare il dialogo sui diritti umani con i governi dei paesi terzi, con le organizzazioni internazionali e regionali e con la società civile.

08

Oltre a queste attività, l’UE mira a promuovere i diritti umani considerando i progressi compiuti in tale ambito, nonché ai fini di una buona governance e della democrazia, la condizione fondamentale per la sua cooperazione allo sviluppo. Nel 2012, il Consiglio ha deciso di adottare un approccio basato sui diritti umani nel settore della cooperazione allo sviluppo per far sì che l’UE intensifichi gli sforzi per aiutare i paesi partner ad adempiere ai propri obblighi internazionali in materia di diritti umani¹⁴. A tal fine, il Consiglio integrerà i principi dei diritti umani in tutte le attività operative dell’UE per lo sviluppo.

09

L’UE finanzia inoltre progetti interamente destinati alla promozione dei diritti umani. Lo strumento principale per promuovere la prevenzione della tortura, la riabilitazione delle vittime di tortura e l’abolizione della pena di morte è lo strumento europeo per la democrazia e i diritti umani (EIDHR), complementare agli strumenti geografici. Lanciato nel 2006, tale strumento fornisce sostegno alla promozione della democrazia e dei diritti umani nei paesi terzi¹⁵.

10

Per il periodo compreso tra il 2007 e il 2013, l’EIDHR ha disposto di un bilancio complessivo pari a 1,1 miliardi di euro concernente tutti gli obiettivi dell’UE in materia di diritti umani. La maggior parte dei fondi dell’EIDHR vengono erogati sotto forma di sovvenzioni concesse alle organizzazioni della società civile per l’attuazione di determinati progetti. Teoricamente, le sovvenzioni sono soggette al regime del cofinanziamento poiché possono coprire solo fino all’80 % dei costi di un progetto¹⁶. L’EIDHR ha una copertura a livello mondiale, include molti paesi industrializzati, e consente finanziamenti anche senza un consenso bilaterale; infatti, non è necessario che il governo del paese in cui vengono attuati i progetti abbia dato la sua approvazione. La spesa dell’EIDHR per la lotta contro la tortura¹⁷ e la pena di morte è ammontata a 100 milioni di euro per il periodo 2007-2013 (cfr. tabella 1). Il numero di contratti conclusi durante detto periodo è indicato nella tabella 2. La maggior parte dei progetti hanno riguardato campagne di sensibilizzazione, attività di lobbying, pratiche di monitoraggio, misure di prevenzione, assistenza legale alle vittime di tortura e ai condannati a morte o la cura e la riabilitazione delle vittime.

Tabella 1

Spesa dell’EIDHR per continente destinata alla lotta contro la tortura e la pena di morte, 2007-2013

(euro)
Tortura | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | TOTALE
Africa | 0 | 3 967 906 | 456 120 | 4 248 938 | 2 192 122 | 514 511 | 3 844 082 | 15 223 679
America | 0 | 2 226 820 | 388 122 | 1 178 945 | 758 097 | 0 | 2 530 910 | 7 082 894
Asia | 36 465 | 10 281 020 | 613 754 | 2 366 367 | 1 936 457 | 0 | 11 242 841 | 26 476 904
Europa | 0 | 2 956 958 | 235 093 | 2 661 831 | 2 830 007 | 100 000 | 787 065 | 9 570 954
Vari continenti | 0 | 6 175 025 | 0 | 10 800 143 | 1 499 207 | 0 | 6 734 343 | 25 208 718
TOTALE | 36 465 | 25 607 729 | 1 693 089 | 21 256 224 | 9 215 890 | 614 511 | 25 139 241 | 83 563 149
Pena di morte | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | TOTALE
Africa | 0 | 0 | 76 863 | 285 000 | 734 333 | 0 | 0 | 1 096 196
America | 0 | 0 | 1 581 610 | 290 859 | 0 | 1 345 046 | 0 | 3 217 515
Asia | 0 | 0 | 722 028 | 731 761 | 1 416 450 | 2 009 842 | 0 | 4 880 081
Europa | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 200 074 | 0 | 200 074
Vari continenti | 0 | 0 | 4 067 552 | 657 674 | 0 | 3 263 246 | 0 | 7 988 472
TOTALE | 0 | 0 | 6 448 053 | 1 965 294 | 2 150 783 | 6 818 208 | 0 | 17 382 338

Fonte: Commissione europea.

Tabella 2

Numero di contratti dell’EIDHR per continente relativi alla lotta contro la tortura e la pena di morte, 2007-2013

(euro)
Tortura | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | TOTALE
Africa | 0 | 7 | 4 | 5 | 4 | 3 | 6 | 29
America | 0 | 7 | 3 | 3 | 6 | 0 | 4 | 23
Asia | 1 | 19 | 5 | 5 | 4 | 0 | 18 | 52
Europa | 0 | 7 | 2 | 4 | 6 | 1 | 3 | 23
Vari continenti | 0 | 6 | 0 | 10 | 1 | 0 | 6 | 23
TOTALE | 1 | 46 | 14 | 27 | 21 | 4 | 37 | 150
Pena di morte | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | TOTALE
Africa | 0 | 0 | 1 | 1 | 1 | 0 | 0 | 3
America | 0 | 0 | 4 | 2 | 0 | 2 | 0 | 8
Asia | 0 | 0 | 2 | 2 | 2 | 3 | 0 | 9
Europa | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 1 | 0 | 1
Vari continenti | 0 | 0 | 7 | 1 | 0 | 4 | 0 | 12
TOTALE | 0 | 0 | 14 | 6 | 3 | 10 | 0 | 33

Fonte: Commissione europea.

1Adottata dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite il 10 dicembre 1948.

2Articolo 5.

3Adottata e aperta alla firma, ratifica e adesione con risoluzione dell’Assemblea generale n. 39/46 del 10 dicembre 1984 ed entrata in vigore il 26 giugno 1987.

4Adottato dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite il 18 dicembre 2002 ed entrato in vigore il 22 giugno 2006.

5Rapporto 2014/2015 «La situazione dei diritti umani nel mondo», pubblicato da Amnesty International, e relazione annuale di Human Rights Watch (World Report 2015 — Events of 2014).

6La formula «consenso espresso o tacito di un agente della funzione pubblica» implica l’estensione degli obblighi statali alla sfera privata e andrebbe interpretata come comprendente il fallimento dello Stato nel proteggere i cittadini sotto la sua giurisdizione da torture e maltrattamenti commessi da soggetti privati.

7De jure o de facto. Sette di questi paesi hanno abolito la pena di morte solo per reati «comuni», contrariamente a quanto accade per i reati «eccezionali», come quelli previsti dal diritto militare o in circostanze eccezionali.

8Fonte: Amnesty International. Le cifre indicate sono solo delle stime poiché diversi paesi non pubblicano statistiche ufficiali.

9Ai fini di una lettura più agevole, i concetti di tortura e di altri maltrattamenti saranno di seguito indicati entrambi con il termine «tortura».

10Articoli 2, 3, 6 e 21 del trattato sull’Unione europea e articolo 205 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea.

11Adottato dal Consiglio il 25 giugno 2012.

12Nel caso dei paesi dell’Africa, dei Caraibi e del Pacifico, l’accordo di Cotonou prevede obblighi reciproci, tra cui il rispetto dei diritti umani, monitorati tramite un dialogo e una valutazione costanti. Gli obblighi reciproci sono soggetti alla clausola di composizione delle controversie riportata nell’articolo 96, in base alla quale è possibile ricorrere alla procedura di consultazione e all’adozione di misure appropriate, tra cui la sospensione dell’accordo, nei confronti del paese in questione.

13Come il Terzo comitato dell’Assemblea generale delle Nazioni Unite, il Consiglio delle Nazioni Unite per i diritti umani, l’Organizzazione per la sicurezza e la cooperazione in Europa e il Consiglio d’Europa.

14La decisione di adottare un approccio basato sui diritti umani era stata presa nell’ambito dell’adozione del quadro strategico e del piano d’azione dell’UE in materia di diritti umani e di democrazia (cfr. il paragrafo 5).

15Regolamento (CE) n. 1889/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 dicembre 2006, che istituisce uno strumento finanziario per la promozione della democrazia e dei diritti umani nel mondo (GU L 386 del 29.12.2006, pag. 1), sostituito dal regolamento (UE) n. 235/2014 (GU L 77 del 15.3.2014, pag. 85). L’EIDHR si ispira alla precedente Iniziativa europea per la democrazia e i diritti dell’uomo, istituita nel 1994, e la sostituisce.

16Il finanziamento dell’intero importo è possibile solo in casi debitamente motivati.

17L’espressione «lotta contro la tortura» si riferisce sia alla prevenzione della tortura che alla riabilitazione delle vittime di tortura.

Estensione e approccio dell’audit

11

La Corte ha valutato l’efficacia della promozione, da parte dell’EIDHR, della prevenzione della tortura, della riabilitazione delle vittime di tortura e dell’abolizione della pena di morte. L’audit espletato dalla Corte si è focalizzato sui due quesiti seguenti:

a)I finanziamenti sono stati assegnati in modo adeguato?

b)Le sovvenzioni hanno conseguito risultati sostenibili?

12

L’audit ha riguardato in particolare il periodo 2007-2013, è stato effettuato tra luglio 2014 e gennaio 2015 e ha compreso diverse componenti. In primo luogo, la Corte ha esaminato l’assegnazione dei fondi avvenuta tramite cinque inviti globali a presentare proposte nel periodo sotto esame (cfr. allegato V). L’esame ha comportato colloqui con personale del servizio europeo per l’azione esterna (SEAE) e della direzione generale della Cooperazione internazionale e dello sviluppo (DG DEVCO), nonché un esame della valutazione che la Commissione aveva effettuato sulle sintesi di proposta e sulle proposte complete di 45 progetti (cfr. allegato VI). In secondo luogo, la Corte ha esaminato sette sovvenzioni concesse dall’EIDHR a tre organizzazioni della società civile con sede a Londra, visitate nel corso dell’audit. In terzo luogo, la Corte ha preso in esame 13 progetti dell’EIDHR riguardanti la Repubblica democratica del Congo, la Georgia e il Sud Africa. Per effettuare le dette verifiche, la Corte ha compiuto missioni di audit in questi paesi per intervistare il personale delle delegazioni UE interessate, nonché i rappresentanti delle organizzazioni che hanno ricevuto sovvenzioni dall’EIDHR. Infine, la Corte ha effettuato un esame documentale di 11 progetti dell’EIDHR riguardanti la Cina e gli Stati Uniti (cfr. allegato VII). Il campione di audit rappresenta il 24 % della spesa in questione.

Osservazioni

Nonostante lo svolgimento di appropriate valutazioni delle esigenze, la Commissione non ha assegnato i finanziamenti in modo ottimale

13

La Corte ha valutato se gli inviti a presentare proposte fossero fondati su appropriate valutazioni delle esigenze, se fossero mirati e ben coordinati con altre azioni dell’UE, come il tradizionale sostegno allo sviluppo e il dialogo. Nel corso dell’audit, la Corte ha valutato la selezione dei progetti, controllando che il processo di selezione fosse avvenuto in modo trasparente, ben documentato e rigoroso e che l’approccio basato sulla domanda fosse appropriato.

Le strategie nazionali in materia di diritti umani non sono state tenute in debita considerazione per l’assegnazione dei fondi e il coordinamento con altri interventi dell’UE è stato scarso

14

Poiché le risorse finanziarie destinate alla lotta contro la tortura e la pena di morte sono limitate rispetto alle sfide da affrontare (cfr. paragrafo 10), è necessario che tali risorse siano destinate fondamentalmente ai paesi e agli aspetti che ne hanno più bisogno e che presentano un forte potenziale di miglioramento. La Commissione ottiene informazioni adeguate riguardo alla situazione dei diritti umani nei paesi partner analizzando le informazioni di pubblico dominio tramite i contatti stabiliti con le organizzazioni della società civile e tramite un’attenta analisi sul campo della situazione. Le delegazioni dell’UE preparano regolarmente delle note informative su questioni legate ai diritti umani e inseriscono commenti e analisi pertinenti nelle relazioni di gestione¹⁸.

15

Come si evince da diversi documenti, la Commissione utilizza le informazioni disponibili per effettuare una valutazione adeguata delle esigenze e per stabilire le priorità. I documenti di strategia pluriennale dell’EIDHR¹⁹ forniscono una descrizione dei risultati attesi dall’EIDHR e delle rispettive dotazioni finanziarie. In aggiunta, i programmi d’azione annuali descrivono singolarmente tutti gli elementi chiave²⁰ delle azioni che verranno finanziate. A livello nazionale, le priorità vengono definite nelle strategie nazionali in materia di diritti umani (cfr. riquadro 3). Il carattere di riservatezza delle strategie, così come della parte del documento che ne definisce le priorità, limita il loro valore aggiunto.

Riquadro 3

Strategie nazionali in materia di diritti umani

Dal secondo semestre del 2011, l’UE e gli Stati membri hanno redatto più di 150 strategie nazionali in materia di diritti umani. Ogni strategia contiene un’analisi approfondita della situazione nel paese in questione e stabilisce una serie di priorità comuni per l’UE e gli Stati membri. Secondo quanto stabilito, le strategie dovrebbero essere aggiornate ogni due anni o in caso di cambiamenti significativi. In 57 strategie, la lotta contro la tortura costituisce una delle priorità, mentre in 72 di queste strategie la lotta contro la pena di morte è una priorità.

16

I fondi vengono erogati in base agli inviti a presentare proposte (approccio in funzione della domanda). Nel periodo 2007-2013, sono stati banditi tre inviti globali a presentare proposte sulla lotta contro la tortura e due inviti globali a presentare proposte sulla lotta contro la pena di morte. I servizi centrali della DG Cooperazione internazionale e sviluppo si sono occupati della gestione di tali inviti a carattere mondiale, concedendo rispettivamente 80 e 24 sovvenzioni. I progetti sono stati selezionati su un totale di 789 proposte di progetti. Le sovvenzioni sono state concesse anche attraverso regimi di sostegno su base nazionale, ossia tramite inviti a presentare proposte gestiti dalle delegazioni UE specifici per un determinato paese. Tramite tali regimi sono state concesse 70 sovvenzioni per la lotta contro la tortura e nove sovvenzioni per la lotta contro la pena di morte. Gli obiettivi degli inviti a presentare proposte sono conformi agli obiettivi definiti dai documenti di strategia dell’EIDHR e dagli orientamenti dell’UE.

17

Gli inviti globali a presentare proposte non erano mirati ai paesi in cui la lotta contro la tortura e la pena di morte è considerata dall’UE prioritaria (cfr. riquadro 3). Mentre la strategia dell’UE in materia di diritti umani per paese definisce chiaramente come priorità gli obiettivi generali dei progetti esaminati riguardanti la Cina e gli Stati Uniti, i progetti nella Repubblica democratica del Congo, in Georgia e in Sud Africa riguardano comunque la lotta contro la tortura anche se le strategie nazionali in materia di diritti umani per questi paesi non definiscono chiaramente tale tematica come prioritaria. Le risorse dell’EIDHR sono state dunque elargite a paesi in cui la lotta contro la tortura o la pena di morte non era considerata una priorità.

18

Gli obiettivi della maggior parte degli inviti a presentare proposte sono stati descritti in modo generale. Mentre nel 2007 gli inviti a presentare proposte per sostenere azioni contro la tortura operavano una distinzione tra prevenzione (lotto 1) e riabilitazione (lotto 2), gli inviti banditi nel 2009 e nel 2012 non prevedevano più tale distinzione. Gli inviti incoraggiavano piuttosto l’adozione di un approccio globale ed olistico che abbracciava tre priorità (prevenzione, responsabilità e riabilitazione) considerate correlate e sinergiche. Anche gli inviti a presentare proposte riguardanti la pena di morte promuovevano un approccio integrato senza dare rilievo ad elementi particolari o ad obiettivi specifici.

19

In Georgia, i progetti dell’EIDHR sono ben integrati da altri interventi dell’UE, come il tradizionale sostegno allo sviluppo, i negoziati per l’accordo di associazione UE-Georgia e il dialogo. Il dialogo con la Georgia sui diritti umani riveste un ruolo cruciale poiché consolida i progetti dell’EIDHR affrontando le questioni su cui si fondano. Tuttavia, negli altri paesi esaminati, i progetti dell’EIDHR non rientrano in un approccio coerente, strategico e coordinato per affrontare le questioni relative alla tortura e alla pena di morte. Tali progetti non si completano a vicenda in modo efficace e non sono collegati alla tradizionale politica di sostegno allo sviluppo della Commissione. Inoltre, nonostante le sue potenzialità, la politica di dialogo della Commissione non integra i progetti dell’EIDHR in modo sufficientemente efficace. Le questioni relative alla tortura non sono state affrontate nei dialoghi sui diritti umani con la Repubblica democratica del Congo e il Sud Africa nonostante i progetti dell’EIDHR fossero incentrati sulla prevenzione della tortura e sulla riabilitazione delle vittime della tortura. La pena di morte è stata introdotta nel dialogo sui diritti umani con la Cina e nelle consultazioni sui diritti umani tra l’UE e gli Stati Uniti, ma le questioni sollevate erano diverse da quelle su cui erano incentrati i progetti dell’EIDHR.

20

Si registra un certo ritardo nell’attuazione dell’approccio basato sui diritti umani nell’ambito della cooperazione allo sviluppo (cfr. paragrafo 8). A maggio del 2014²¹, la Commissione ha presentato al Consiglio un pacchetto di strumenti che definisce le modalità con cui la Commissione si impegnerà ad applicare un approccio basato sui diritti umani nella cooperazione allo sviluppo. Tale pacchetto contiene liste di controllo pratiche e annuncia la costituzione di un pacchetto di supporto. L’approccio basato sui diritti umani deve ancora essere attuato sebbene sia già stata prevista una prima valutazione nel 2016.

Il processo di selezione dei progetti è stato ben documentato ma non è stato sufficientemente rigoroso

21

Il processo di selezione dei progetti è trasparente e ben documentato. Le valutazioni dei progetti (cfr. riquadro 4) sono motivate da punteggi dettagliati attribuiti da ogni valutatore, nonché da valutazioni descrittive. Inoltre, le conclusioni generali esposte dalle commissioni valutatrici contengono dettagli sufficienti, come la classifica finale dei progetti, la determinazione della soglia per il processo di selezione, la spiegazione del motivo per cui alcuni progetti non sono ammissibili e la ragione per cui sono necessarie nuove valutazioni.

Riquadro 4

Valutazione delle proposte di progetti

Secondo quanto previsto dalla Guida pratica alle procedure contrattuali per le azioni esterne dell’Unione europea, le organizzazioni della società civile che desiderano ottenere sovvenzioni devono per prima cosa presentare una sintesi di proposta che descriva le caratteristiche principali del progetto da proporre. Una volta che la sintesi di proposta viene accettata dalla commissione valutatrice, le organizzazioni sono invitate a presentare una proposta completa. Sia la sintesi di proposta che la proposta completa vengono valutate da due persone; nella maggior parte dei casi si tratta di un valutatore esterno indipendente e di un rappresentante della delegazione UE dove è stato previsto l’intervento²². Le valutazioni vengono effettuate utilizzando un sistema di assegnazione di punteggi e griglie di valutazione standardizzate con criteri che riguardano diversi aspetti, come la progettazione, la pertinenza, la capacità, la fattibilità, l’efficacia, la sostenibilità e il rapporto costi-efficacia. Le sovvenzioni vengono assegnate ai progetti che hanno ottenuto i punteggi più alti.

22

Le griglie di valutazione standardizzate utilizzate dalla Commissione (cfr. riquadro 4) presentano una serie di lacune che ostacolano la realizzazione di valutazioni qualitative e obiettive:

a)esistono solo poche indicazioni per attribuire un punteggio ai vari criteri, e per molti di questi si utilizzano giudizi come «sufficiente», «appropriato», «soddisfacente» e «scelto in modo strategico» senza spiegarne con chiarezza il significato;

b)dal 2011, la pertinenza di un progetto è valutata solo sulla base della sintesi di proposta e non sulla base della proposta completa;

c)diversi criteri vengono riuniti e ricevono un solo punteggio. Non è dunque chiaro come assegnare i punteggi quando varia la valutazione di ogni singolo criterio;

d)diversamente da quanto ci si potrebbe aspettare, non esistono requisiti minimi per elementi essenziali come la fattibilità o l’impatto di un progetto.

23

Per ogni invito a presentare proposte, la Commissione fornisce ai valutatori alcuni orientamenti, tramite cui si intende spiegare come dovrebbero essere effettuate le valutazioni per far sì che queste siano sempre eseguite in modo uniforme e coerente. Tuttavia, tali orientamenti non sono sufficientemente in grado di colmare le lacune presenti nelle griglie di valutazione standardizzate (cfr. paragrafo 22) e non chiariscono adeguatamente le modalità con cui dovrebbero essere valutati i requisiti specifici degli inviti a presentare proposte. Ad esempio, nel caso della tortura, gli inviti indicano di prediligere un approccio olistico e globale, nonché la messa a punto di azioni che studiano i rapporti tra la promozione dei diritti economici, sociali e culturali e l’eliminazione della tortura. Nel caso della pena di morte, i progetti dovrebbero prevedere azioni che presuppongono un approccio integrato alla lotta contro la pena di morte. Tuttavia, tali criteri non sono valutati in maniera specifica, né viene loro assegnato un punteggio.

24

La valutazione dei progetti esaminati dalla Corte (cfr. paragrafo 12) non è stata sempre effettuata con il dovuto rigore:

a)in 25 delle 45 valutazioni di progetti esaminate, almeno una valutazione descrittiva non presentava alcuna analisi per criterio, nonostante ciò fosse richiesto. Di conseguenza, tali valutazioni non sono sufficientemente corroborate;

b)in 4 delle 45 valutazioni di progetti esaminate, non è stata fornita alcuna spiegazione chiara sul perché fossero stati attribuiti punteggi bassi a determinati criteri;

c)in 11 delle 45 valutazioni di progetti esaminate, gli auditor della Corte hanno notato incongruenze tra i punteggi attribuiti e le valutazioni descrittive. Infatti, nella maggior parte dei casi, erano stati attribuiti punteggi relativamente elevati ad alcuni criteri nonostante valutazioni descrittive negative.

25

Spesso i valutatori esprimono opinioni diverse nei confronti dello stesso progetto. Nei 45 progetti esaminati, per il 20 % dei criteri è stata rilevata una differenza significativa tra i punteggi dei due valutatori²³. La commissione valutatrice ha la possibilità di non accettare i punteggi attribuiti dai valutatori e di procedere ad una nuova valutazione di tutti i criteri. Tuttavia, l’approccio verso l’esecuzione di nuove valutazioni non è stato coerente. Per tre dei cinque inviti a presentare proposte esaminati, la commissione valutatrice ha proceduto ad un riesame laddove la differenza tra i punteggi totali dei due valutatori era considerata significativa. Bisogna però considerare che la definizione di «differenza significativa» è cambiata nel tempo. Di conseguenza, alcune proposte di progetti con differenze elevate di punteggio non sono state riesaminate. Nel caso di un invito a presentare proposte²⁴, non sono state effettuate nuove valutazioni, nonostante in quattro dei 10 progetti vi fosse una differenza significativa²⁵ tra i punteggi totali assegnati dai valutatori. Nel caso di un altro invito²⁶, sono state eseguite nuove valutazioni senza specificare, tuttavia, per quali progetti dovesse essere fatto; inoltre, tre delle otto proposte non sono state riesaminate nonostante vi fosse una differenza significativa tra i punteggi totali assegnati dai valutatori.

26

Le sovvenzioni richieste dalle organizzazioni della società civile sono soggette ad alcuni limiti. Gli importi minimi e massimi delle sovvenzioni sono aumentati nel corso del periodo in esame. L’importo medio dei contratti per progetti riguardanti la pena di morte è aumentato, passando dai 550 000 euro per l’invito a presentare proposte del 2008 ai 735 000 euro per l’invito del 2011. Anche l’importo medio dei contratti per progetti riguardanti la tortura è aumentato, passando dai 715 000 euro per l’invito del 2007 ai 903 000 euro per l’invito del 2009. Gli importi sono stati aumentati per ridurre il numero di contratti e, di conseguenza, il carico di lavoro della Commissione.

27

Le organizzazioni locali della società civile di più piccole dimensioni sono svantaggiate nella richiesta di sovvenzioni a causa delle procedure di domanda onerose, dei requisiti linguistici²⁷ e, nel caso di alcuni inviti a presentare proposte, del requisito di operare in più di un paese. A seguito dell’aumento dell’importo minimo delle sovvenzioni, è ancora più difficile per queste organizzazioni farne richiesta, anche quando sono potenzialmente in grado di porre in atto progetti pertinenti ed efficaci. Per attenuare tali difficoltà, la Commissione organizza seminari e formazioni per organizzazioni locali della società civile, promuove partenariati e autorizza le sovvenzioni a cascata.

L’approccio basato sulla domanda ha fatto sì che le organizzazioni beneficiarie avessero competenze sufficienti e che assumessero la responsabilità delle azioni, ma ha presentato anche alcuni svantaggi

28

L’approccio in funzione della domanda permette di affrontare questioni delicate senza il consenso del governo. I candidati che hanno proposto i progetti esaminati possiedono abbastanza personale qualificato a livello tecnico e, nella maggior parte dei casi, avevano già attuato progetti di simile entità e natura. Tuttavia, in più di un quarto dei casi, il progetto superava di gran lunga l’entità delle attività svolte in precedenza dall’organizzazione beneficiaria, la quale ha dunque messo a rischio l’adeguata attuazione del progetto. Soltanto in uno di questi casi, però, le capacità limitate dell’organizzazione hanno costituito un grave problema

29

L’approccio in funzione della domanda comporta una serie di conseguenze negative:

a)è possibile che il campo di applicazione geografico dei progetti non coincida con le aree in cui l’EIDHR può avere il massimo impatto. Nella maggior parte dei casi, i progetti coprono, nell’insieme, quelle aree dove le organizzazioni erano già attive. Dunque, in alcuni casi, sono state finanziate attività aventi un impatto potenziale molto limitato poiché i progetti riguardavano paesi in cui, per ragioni politiche, non vi era alcuna ragionevole possibilità di progresso;

b)al fine di ottenere le sovvenzioni, è possibile che alcune organizzazioni della società civile presentino progetti con obiettivi eccessivamente ambiziosi. Tra i 31 progetti esaminati, la Corte ha rilevato che 13 progetti avevano obiettivi chiaramente troppo ambiziosi. In questi progetti si fa generalmente riferimento a cambiamenti che richiedono l’intervento del governo dei paesi destinatari; tuttavia, non risulta esservi un reale impegno in tal senso da parte dei governi per l’attuazione dei progetti, bensì al contrario;

c)è possibile che le organizzazioni beneficiarie non si impegnino chiaramente in attività misurabili, ostacolando così il ruolo della Commissione che, in una fase successiva, deve verificare oggettivamente se le attività del progetto siano state attuate in modo soddisfacente. Sono stati definiti alcuni indicatori per misurare le attività progettuali; tuttavia, anche se in teoria tali indicatori sono misurabili, nel complesso non sono stati definiti valori di riferimento iniziali e obiettivi quantificati, benché nella maggior parte dei casi fosse possibile.

30

Le conseguenze negative dell’approccio in funzione della domanda non sono state affrontate adeguatamente. Laddove i valutatori riscontrino carenze nelle proposte dei progetti, le organizzazioni non apportano miglioramenti alla configurazione degli stessi²⁸, lasciandosi così sfuggire un’opportunità.

I progetti sono stati attuati come previsto anche se l’impatto complessivo dei finanziamenti dell’EIDHR è stato limitato

31

La Corte ha valutato se i progetti fossero stati realizzati come previsto in termini di attività, di disponibilità delle risorse e di calendario. Inoltre, la Corte ha verificato se il rapporto costi-efficacia dei progetti fosse stato tenuto in debita considerazione. Essa ha quindi valutato se i progetti avessero avuto l’impatto atteso e se le realizzazioni fossero state sostenibili.

Nel complesso, le attività dei progetti sono state svolte come previsto

32

Le organizzazioni della società civile che attuano i progetti hanno presentato relazioni sulle attività svolte sia durante che alla fine del periodo di attuazione dei progetti. Tuttavia, tali relazioni si focalizzano molto sulle attività piuttosto che sul conseguimento degli obiettivi. Ciò costituisce un ostacolo per una gestione delle spese orientata al conseguimento di risultati.

33

Questo problema è legato al fatto che i quadri logici (cfr. riquadro 5) presentati dalle organizzazioni della società civile sono generalmente redatti in modo inadeguato, in quanto mostrano spesso obiettivi specifici, risultati attesi e attività non totalmente coerenti. In realtà, il modello previsto per i quadri logici non è adatto a questo tipo di progetti e risulta eccessivamente complicato per molte organizzazioni della società civile.

34

Le dotazioni di bilancio dei progetti esaminati sono state sempre rispettate con un impiego pressoché completo dei fondi²⁹. Nel complesso, le attività principali dei progetti sono state svolte come previsto³⁰. Tuttavia, in otto dei 16 progetti esaminati e già attuati, alcune delle attività pianificate non erano state svolte. Ciò era spesso riconducibile all’elaborazione di progetti troppo ambiziosi (cfr. paragrafo 29).

Riquadro 5

Quadri logici

Per richiedere sovvenzioni, le organizzazioni della società civile devono presentare un quadro logico del progetto che desiderano attuare. Il quadro logico è un documento sotto forma di tabella in cui si indicano gli obiettivi generali, gli obiettivi specifici, i risultati attesi e le attività pianificate per un dato progetto.

35

In quattro casi, non è stato possibile attuare i progetti secondo i piani a causa di impedimenti dovuti ad eventi inattesi, come l’inadempienza dei partner nell’apportare il contributo previsto o il verificarsi di cambiamenti importanti nell’ambito politico. In questi casi, le organizzazioni della società civile, di concerto con la Commissione, hanno affrontato in modo adeguato tali problematiche, sostituendo uno o più partner dei progetti o cambiando il campo di applicazione geografico del progetto.

36

Il termine per l’attuazione di 11 progetti è stato prorogato di un periodo compreso tra i due e i 13 mesi. Tuttavia, le motivazioni addotte per prorogare il termine di attuazione del progetto non hanno giustificato in modo convincente il motivo per cui le sovvenzioni non fossero state utilizzate integralmente entro la fine del periodo iniziale di attuazione; inoltre, tali motivazioni non hanno indicato che tale proroga fosse necessaria e sufficiente al raggiungimento degli obiettivi del progetto. È possibile che il termine del periodo di attuazione dei progetti sia stato prorogato principalmente per permettere alle organizzazioni beneficiarie di spendere la totalità dei fondi piuttosto che per conseguire gli obiettivi dei progetti.

37

Poiché i contratti di sovvenzione vengono concessi tramite inviti a presentare proposte e non tramite gare, la Commissione ha difficoltà a garantire la piena efficacia della spesa sotto il profilo dei costi. Inoltre, la Commissione non ha definito parametri di riferimento per la valutazione del rapporto costi-efficacia. Tuttavia, non vi sono elementi da cui si evinca che il costo complessivo della maggior parte dei progetti esaminati non sia ragionevole a fronte dei risultati previsti. In diversi casi, il fatto che gli stipendi del personale siano anche relativamente bassi dimostra che molti di coloro che operano per le organizzazioni della società civile lavorano con dedizione all’attuazione dei progetti. Tuttavia, in tre dei 31 casi esaminati, il rapporto costi-efficacia non era ottimale. In quei casi, il costo totale era elevato rispetto ai risultati attesi.

38

La Corte ha messo a confronto 14 dei 31 progetti esaminati che mirano a fornire assistenza direttamente ai beneficiari finali³¹. Vi sono elementi da cui risulta che i progetti attuati sono più efficaci sotto il profilo dei costi se le organizzazioni attuatrici sono situate nei paesi beneficiari piuttosto che in altri paesi. Infatti, grazie alla prima opzione si raggiungono più beneficiari finali con un costo medio inferiore per ogni beneficiario destinatario dell’assistenza.

39

La maggior parte dei fondi destinati ai progetti esaminati include un aumento del 7 % dei costi diretti per coprire i costi indiretti. Le organizzazioni beneficiarie hanno interpretato in modo diverso quali siano i costi coperti dall’importo forfettario. Di conseguenza, la locazione degli uffici, gli stipendi del personale addetto alla gestione generale, amministrativa e finanziaria e altri costi vengono trattati in modo diverso. Dunque, a seconda dei casi, tutti, alcuni o nessuno di questi costi vengono inclusi nella sovvenzione, in aggiunta all’importo forfettario per i costi indiretti.

L’impatto dei finanziamenti elargiti dall’EIDHR è stato limitato dall’eccessiva dispersione dell’esiguo contributo finanziario e, in alcune situazioni, da contesti politici sfavorevoli

40

Il finanziamento dell’EIDHR in favore della lotta contro la tortura e la pena di morte rispecchia il forte impegno di tutta l’UE nella lotta contro la tortura e a favore dell’abolizione della pena di morte. Come tale, questo strumento mira a rafforzare l’influenza morale dell’UE sulle questioni riguardanti i diritti umani. Tuttavia, le risorse assegnate sono relativamente limitate (cfr. paragrafo 10) rispetto alle sfide da affrontare a livello mondiale (cfr. paragrafi 1-4). Si è assistito a una dispersione eccessiva dei fondi disponibili per il periodo 2007-2013 destinati a 183 progetti attuati in più di 120 paesi; l’impatto prodotto dalle sovvenzioni ne è stato dunque indebolito.

41

Nel complesso, è stato difficile misurare l’impatto dei progetti, poiché l’impatto desiderato è spesso immateriale; non esistono valori-obiettivo per gli indicatori di performance (cfr. paragrafo 29) e le relazioni presentate delle organizzazioni della società civile alla Commissione si concentrano sulle attività (cfr. paragrafo 32). Inoltre, poiché il progresso non dipende solo dalle realizzazioni dei progetti ma anche da fattori esogeni, è difficile e, in alcuni casi, impossibile valutare in che misura le attività abbiano contribuito al progresso.

42

Per stabilire l’impatto dei progetti vengono eseguite alcune valutazioni che, tuttavia, in assenza di un approccio armonizzato, non forniscono un quadro completo della situazione. Di fatto, sono le organizzazioni beneficiarie che richiedono la sovvenzione a decidere se intendono o meno prevedere una valutazione del progetto³².

43

14 dei 31 progetti esaminati avevano come attività principale quella di fornire assistenza ai beneficiari finali. Dieci di questi hanno raggiunto con successo l’obiettivo stabilito. A dimostrarlo, il numero di persone che hanno ricevuto assistenza, la reputazione delle organizzazioni della società civile che hanno attuato i progetti e l’apprezzamento che i beneficiari finali hanno dimostrato nelle statistiche ed espresso alla Corte durante i colloqui. Tuttavia, ad eccezione dei progetti attuati in Georgia, i progetti esaminati hanno avuto in generale un impatto limitato poiché si concentrano su piccoli gruppi di destinatari.

44

Non è stato registrato alcun impatto significativo nell’ambito degli altri quattro progetti finalizzati principalmente a fornire assistenza a beneficiari finali. Due progetti hanno fornito assistenza legale ad alcuni condannati a morte negli Stati Uniti, anche se, solo in pochissimi casi, è stato possibile evitare la pena di morte. Grazie ad altri due progetti, in molti paesi sono stati presentati ricorsi per casi di tortura; tuttavia, fino ad ora, solo pochi casi hanno avuto esito positivo.

45

17 dei 31 progetti esaminati avevano obiettivi principali diversi dall’assistenza ai beneficiari finali. In nove casi, è stato possibile completare l’attuazione dei progetti, anche se, in sei di questi casi, l’impatto è stato inferiore alle aspettative:

a)un progetto volto a impedire la tortura in nove delle ex repubbliche sovietiche è stato parzialmente efficace nell’istituire di sistemi di monitoraggio e nel promuovere di modelli di buone prassi di riabilitazione. Non risulta che il progetto sia riuscito ad incrementare l’interazione tra i governi e la società civile nell’ambito della tortura, a rafforzare le capacità della società civile e a favorire l’accesso ai servizi di assistenza per i gruppi più vulnerabili di prigionieri;

b)un progetto che ha affrontato la questione della pena di morte in 17 paesi è riuscito a sensibilizzare maggiormente l’opinione pubblica, a promuovere la trasparenza, a rafforzare il sistema di reti e coalizioni e ad accrescere le capacità della società civile. Tuttavia, non ha raggiunto risultati altrettanto positivi riguardo agli obiettivi fondamentali del progetto, come l’abolizione della pena di morte o l’adozione di moratorie sulle esecuzioni. Per quanto riguarda il potenziamento della giustizia penale e la riforma giuridica, sono stati registrati progressi solo in quattro dei 17 paesi del progetto, mentre riguardo all’obiettivo di aumentare la ratifica di convenzioni internazionali non si è registrato alcun progresso;

c)un progetto sulle condizioni di detenzione nelle prigioni militari della Georgia non ha avuto alcun impatto dimostrato. Le prigioni militari che versavano in pessime condizioni sono state chiuse dopo la fine del progetto, ma non è chiaro se il progetto vi abbia contribuito;

d)un progetto che mirava a rafforzare le organizzazioni di lotta contro la pena di morte in due Stati degli USA ha avuto un certo impatto, anche se ben al di sotto del risultato atteso;

e)un progetto che mirava a convincere la Cina ad optare per la firma dell’OPCAT e a contribuire alla prevenzione della tortura e di altre forme di maltrattamento nel paese non è riuscito a raggiungere la maggior parte dei risultati indicati in dettaglio. Vi sono stati alcuni progressi nell’ambito della supervisione dei centri di detenzione preventiva e sono state apportate modifiche alla legge penale per una maggiore conformità agli standard internazionali. Tuttavia, non si è riusciti a dare maggiore rilievo all’OPCAT o ad attuare nuovi orientamenti applicativi riguardanti le prove acquisite illegalmente; un progetto pilota per il monitoraggio è stato eseguito soltanto in un centro di detenzione e non è stato consolidato alcun meccanismo per il trattamento delle denunce;

f)un progetto intendeva ridurre il ricorso alla pena di morte in Cina promuovendo la discrezionalità giudiziale tramite la formazione di giudici in tribunali locali e definendo orientamenti rigorosi sulle condanne e sull’acquisizione delle prove nelle procedure giudiziarie. Nel periodo di attuazione del progetto, ci sono stati diversi cambiamenti positivi. Diversi atti legislativi e diverse politiche riguardanti la pena di morte sono stati oggetto di riforma; ad esempio, è stata unificata la procedura per le sentenze nei casi di pena di morte, sono stati condannati a morte solo coloro che avevano commesso reati estremamente gravi e 13 reati non violenti non sono più punibili con la pena di morte. Tuttavia, non è possibile stabilire un legame diretto tra il progetto e i cambiamenti sopra descritti.

46

Per gli otto progetti in corso, è ancora troppo presto per trarre conclusioni sul loro impatto. Ci sono, tuttavia, alcuni elementi che indicano che almeno due progetti avranno un impatto meno forte del previsto:

a)un progetto sostiene sei paesi africani nel conformare maggiormente il diritto nazionale agli obblighi, alle norme e alle procedure del diritto internazionale contro la tortura. Sebbene i workshop abbiano riscosso successo, come evidenziato dal numero crescente di partecipanti, non vi sono elementi da cui risulti che il progetto abbia avuto un impatto sostanziale;

b)un altro progetto prevedeva lo svolgimento di ricerche volte a definire una serie di orientamenti che permettessero ai tribunali cinesi una migliore interpretazione del diritto penale. Tali orientamenti sono stati presentati alla Corte suprema del popolo cinese ma, fino ad ora, non vi è stata alcuna reazione. Gli sforzi compiuti non avranno alcun impatto se le autorità giudiziarie non si mostreranno pronte ad utilizzare tali orientamenti. Tuttavia, è difficile che il progetto abbia esiti positivi, dato che i funzionari statali sono diventati più riluttanti a sostenere le iniziative a favore dell’abolizione della pena di morte.

47

Esistono diverse ragioni che limitano l’impatto dei progetti:

a)alcuni obiettivi progettuali erano troppo ambiziosi e di conseguenza impossibili da realizzare (cfr. paragrafo 29);

b)in generale, il progresso nell’ambito della tortura e della pena di morte avviene lentamente e richiede più tempo di quello previsto dai progetti;

c)il contesto politico nei paesi destinatari non è stato sempre favorevole al conseguimento di progressi tangibili. L’impegno del governo è cruciale per il raggiungimento degli obiettivi di progetti che non si rivolgono direttamente a beneficiari finali.

48

Anche se i progressi non dipendono soltanto dalle realizzazioni di un progetto ma anche da fattori esogeni (cfr. paragrafo 41), alcuni elementi suggeriscono che sei dei progetti esaminati, che hanno contribuito ad abolire la pena di morte negli Stati Uniti tramite l’utilizzo di varie strategie, hanno avuto un effetto positivo combinato. Il loro contributo ha assunto varie forme. Quattro progetti hanno puntato alla sensibilizzazione dell’opinione pubblica, ad esempio dando la possibilità alle famiglie dei condannati di essere ascoltate, istituendo un ufficio nazionale di oratori o promuovendo campagne mediatiche in tutto il paese. Due progetti si sono focalizzati sullo svolgimento di ricerche: nel primo caso sono state esaminate le modalità per orientare le decisioni dei responsabili politici, mentre nel secondo caso è stata valutata la situazione riguardante la pena di morte in quattro stati. Tali progetti hanno contribuito ad apportare miglioramenti in tale ambito (cfr. riquadro n. 6), sebbene non sia possibile valutare l’esatta portata del contributo. Alcuni elementi suggeriscono che i progetti di sensibilizzazione dell’opinione pubblica hanno avuto un impatto maggiore dei due progetti di ricerca.

Riquadro 6

Evoluzione riguardo alla pena di morte negli Stati Uniti

Nel periodo in esame, è stato evidenziato uno sviluppo per lo più positivo riguardo alla pena di morte negli Stati Uniti. La pena di morte è stata abolita nel New Mexico (2009), nell’Illinois (2011), nel Connecticut (2012) e nel Maryland (2013); il numero di condanne a morte è passato da 118 nel 2009 a 83 nel 2013 e il numero di esecuzioni è sceso da 52 nel 2009 a 39 nel 2013³³.

Le realizzazioni dei progetti sono sostenibili, ma le sovvenzioni non hanno reso maggiormente autonome le organizzazioni della società civile

49

Le proposte di progetto esaminate mirano al raggiungimento della sostenibilità finanziaria, istituzionale e politica. La sostenibilità delle realizzazioni è inoltre menzionata nelle relazioni presentate dalle organizzazioni della società civile alla fine del periodo di attuazione del progetto³⁴. Sebbene l’impatto dei progetti sia spesso inferiore alle aspettative (cfr. paragrafi 43-48), essi hanno comunque contribuito ad apportare dei cambiamenti che potrebbero essere permanenti.

50

Inoltre, le sovvenzioni concesse hanno permesso in molti casi alle organizzazioni beneficiarie di espandere il proprio campo di applicazione geografico, con conseguenti vantaggi per l’organizzazione. In alcuni casi, le sovvenzioni erogate dall’EIDHR hanno permesso di arricchire perfino l’ambito tematico delle organizzazioni.

51

Tuttavia, la maggior parte delle organizzazioni della società civile non sono autosufficienti. Alcune di queste riescono a coprire una parte dei loro bisogni finanziari grazie ad attività redditizie o a donazioni da parte dei cittadini, anche se, in generale, ciò avviene molto di rado. Per finanziare le loro attività, tali organizzazioni dipendono fortemente dalle sovvenzioni elargite dai pochi donatori interessati a finanziare la lotta contro la tortura e la pena di morte.

52

Il fatto che le organizzazioni della società civile non siano autosufficienti compromette la continuità delle loro attività. La sospensione o la cessazione del finanziamento da parte dell’EIDHR spinge spesso le organizzazioni beneficiarie a porre fine progressivamente alle loro attività e a licenziare del personale, causando così una perdita di competenze. In alcuni casi, la mancanza di autonomia finanziaria compromette perfino la continuità delle stesse organizzazioni della società civile.

53

Solo cinque dei 31 progetti esaminati prevedevano attività per rendere più autonome le organizzazioni della società civile. Tuttavia, in tre casi tale obiettivo non è stato raggiunto, o perché le attività redditizie pianificate non sono state avviate o perché la comunità non ha assunto la responsabilità dei servizi. Negli altri due casi, l’autonomia finanziaria è stata raggiunta con successo:

a)nella Repubblica democratica del Congo, un progetto è riuscito a rendere autonomi i centri locali da esso finanziati per fornire assistenza psicologica e legale alle vittime di violenza sessuale. Il progetto ha potuto raggiungere tale risultato attuando diverse attività redditizie, come l’agricoltura, la vendita di prodotti da forno, lo svolgimento di lavori di falegnameria e di maglieria o fornendo microcrediti alla comunità locale;

b)negli Stati Uniti, un progetto ha permesso a due organizzazioni della società civile con sede in due Stati di elaborare un piano di raccolta fondi per assicurare la loro sostenibilità finanziaria. Le due entità affiliate sono diventate quindi autonome a livello finanziario, senza dover richiedere fondi all’organizzazione coordinatrice a livello nazionale.

18Relazioni sulla gestione dell’aiuto esterno.

19Nel periodo in esame, detti documenti di strategia esistevano per il periodo 2007-2010 e per il periodo 2011-2013.

20Importo assegnato, priorità e approccio per l’assegnazione dei fondi.

21Sebbene il piano d’azione del quadro strategico e il piano d’azione in materia di diritti umani e di democrazia (cfr. paragrafo 5) stabilissero che l’attuazione avrebbe dovuto concludersi nel 2013.

22Quando il progetto prevede interventi in più paesi, viene valutato da un rappresentante della direzione generale della Cooperazione internazionale e dello sviluppo.

23Differenza di almeno due punti sui cinque assegnati a ogni singolo criterio. Poiché ogni valutazione contiene 17 criteri, la Corte ha esaminato in totale 765 criteri.

24Invito a presentare proposte 126-224.

25Più di 10 punti sui 50 previsti.

26Invito a presentare proposte 131-085.

27Le domande devono essere presentate in inglese, francese o spagnolo.

28L’articolo 204, paragrafo 5 del regolamento delegato (UE) n. 1268/2012 della Commissione, del 29 ottobre 2012, recante le modalità di applicazione del regolamento (UE, Euratom) n. 966/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell’Unione (GU L 362 del 31.12.2012, pag. 1) prevede che la proposta non venga modificata in modo sostanziale.

29In media, il 97,8 % dei fondi.

30Sebbene sia stato difficile esaminare dieci casi in cui perfino le attività principali dei progetti non erano quantificate (cfr. paragrafo 29).

31Dei 183 contratti di sovvenzione firmati nel periodo 2007-2013, 76 hanno riguardato progetti la cui attività principale era di fornire assistenza ai beneficiari finali, come ad esempio alle vittime di tortura.

32Solo in 18 dei 31 progetti esaminati è stata prevista una valutazione finale del progetto. Cfr. anche il paragrafo 26 della Relazione speciale della Corte n. 18/2014 sui sistemi di valutazione e monitoraggio orientato ai risultati di EuropeAid (http://eca.europa.eu).

33Fonte: Death Penalty Information Center. Nel 2015, la pena di morte è stata abolita anche nel Nebraska.

34La Corte ha constatato solo un’eccezione.

Conclusioni e raccomandazioni

54

Il sostegno dell’EIDHR alla lotta contro la tortura, alla riabilitazione delle vittime di tortura e all’abolizione della pena di morte è stato solo parzialmente efficace poiché i fondi, già di per sé limitati, non sono stati assegnati in modo ottimale e poiché i progressi sono stati ostacolati da contesti politici sfavorevoli.

Raccomandazione 1

Assegnare meglio le limitate risorse finanziarie

La Commissione dovrebbe concentrare i finanziamenti concessi dall’EIDHR sulle questioni più importanti, sui paesi con maggiori esigenze e laddove è previsto un impatto più forte, in linea con le priorità definite dalle strategie nazionali in materia di diritti umani.

55

La Commissione ottiene informazioni adeguate riguardo alla situazione dei diritti umani nei paesi partner e stabilisce priorità appropriate per ciascun paese partner. Tuttavia, anche se nel complesso i fondi sono stati assegnati in modo appropriato, la Commissione non tiene sufficientemente conto di tali priorità. Inoltre, in molti paesi, i progetti finanziati dalle sovvenzioni dell’EIDHR non sono sufficientemente combinati o coordinati con altre azioni dell’UE, come il tradizionale sostegno allo sviluppo e il dialogo con il paese partner. L’erogazione dei finanziamenti attraverso un approccio basato sulla domanda ha fatto sì che i progetti finanziati fossero in genere attuati da organizzazioni della società civile motivate che possedevano buone competenze tecniche e gestionali. Il processo di selezione dei progetti, pur se ben documentato, ha mancato tuttavia di rigore e non si è provveduto ad attenuare sufficientemente alcuni svantaggi dell’approccio basato sulla domanda. In alcuni casi, nonostante i progetti selezionati avessero obiettivi troppo ambiziosi o non specificassero chiaramente i risultati perseguiti, non sono stati apportati miglioramenti alla concezione iniziale del progetto (cfr. paragrafi 14-30).

Raccomandazione 2

Migliorare il coordinamento con altre azioni dell’UE

La Commissione dovrebbe, ove possibile, citare esplicitamente le priorità dell’UE quali definite nelle strategie nazionali in materia di diritti umani e basare la selezione dei progetti, il tradizionale sostegno allo sviluppo e il dialogo politico su tali priorità, adottando sempre un approccio coordinato. La Commissione dovrebbe inoltre assicurare la rapida attuazione dell’approccio basato sui diritti umani.

Raccomandazione 3

Migliorare la selezione dei progetti

La Commissione dovrebbe migliorare ulteriormente le griglie di valutazione standardizzate e gli orientamenti per i valutatori in modo da garantire la coerenza e l’uniformità di tutte le valutazioni. I valutatori dovrebbero sapere chiaramente quali sono esattamente i criteri da valutare e le modalità con cui dovrebbero assegnare i punteggi. Le valutazioni stesse dovrebbero essere effettuate con maggiore rigore e fornire spiegazioni chiare riguardo a tutti i criteri valutati. L’approccio in base al quale si effettuano nuove valutazioni dovrebbe essere chiaro e dunque applicato in modo uniforme.

Raccomandazione 4

Sfruttare in modo più efficace l’opportunità di migliorare le proposte dei progetti laddove i valutatori hanno riscontrato debolezze concettuali

La Commissione dovrebbe sollecitare più spesso i richiedenti a migliorare le proposte dei progetti per tenere in maggior considerazione le lacune individuate dai valutatori. Allo stesso tempo, la Commissione dovrebbe garantire che non vengano apportate modifiche sostanziali alle proposte per non pregiudicare il principio di parità ed equità di trattamento.

56

Nel complesso, le attività progettuali sono state eseguite come previsto e in generale sono risultate efficaci in termini di costi, soprattutto nel caso di progetti attuati dalle organizzazioni della società civile nei paesi partner. I risultati raggiunti dalle sovvenzioni sono sostenibili. Tuttavia, i sistemi per misurarne l’impatto sono piuttosto deboli: i quadri di riferimento logici per i progetti non sono chiari, mancano parametri di riferimento e obiettivi ben definiti e l’approccio adottato per la valutazione dei progetti non è coerente. Nel caso di progetti di assistenza alle vittime, l’impatto è tangibile, pur se limitato a gruppi relativamente esigui di destinatari. È difficile valutare il contributo di progetti che mirano a realizzare riforme legislative o politiche poiché i progressi dipendono generalmente anche da numerosi altri fattori. In molti casi, l’impatto dei progetti è stato limitato da contesti politici sfavorevoli. Le realizzazioni compiute sono sostenibili. Tuttavia, generalmente, le organizzazioni della società civile che hanno ricevuto sovvenzioni dipendono in larga misura dagli aiuti finanziari e spesso le attività diminuiscono in modo significativo una volta terminato il finanziamento dell’EIDHR (cfr. paragrafi 32-53).

Raccomandazione 5

Migliorare ulteriormente il quadro di valutazione della performance

La Commissione dovrebbe semplificare il modello del quadro logico per i progetti dell’EIDHR in modo da rendere più chiara la connessione tra gli obiettivi, le attività e l’impatto. Gli indicatori di impatto e gli obiettivi misurabili dovrebbero essere definiti sulla base di parametri di riferimento iniziali e di attività progettuali pianificate. L’approccio alla valutazione dei progetti dovrebbe essere armonizzato.

Raccomandazione 6

Puntare maggiormente sul potenziamento della sostenibilità delle organizzazioni beneficiarie

Negli inviti a presentare proposte, la Commissione dovrebbe promuovere misure per rendere più autonome finanziariamente le organizzazioni della società civile, tramite, ad esempio, il coordinamento dei donatori, e dovrebbe riflettere su come fornire un sostegno continuato alle organizzazioni beneficiarie che ottengono buoni risultati.

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione III, presieduta da Karel PINXTEN, membro della Corte dei conti europea, a Lussemburgo, nella riunione del 30 giugno 2015.

Per la Corte dei conti

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Presidente

Allegati

Allegato I

La pena di morte in Africa

Fonte: Eurostat.

Allegato II

La pena di morte in Asia

Tale designazione non si intende come riconoscimento di uno Stato di Palestina e lascia impregiudicate le singole posizioni degli Stati membri su tale questione.

Fonte: Eurostat.

Allegato III

La pena di morte in America latina

Fonte: Eurostat.

Allegato IV

La pena di morte negli Stati Uniti

Fonte: Eurostat.

Allegato V

Inviti globali a presentare proposte relativi al periodo 2007-2013

Invito a presentare proposte
Tipo e descrizione
Oggetto
Tema
Importo della sovvenzione per progetto
(euro)
Durata
Importo inizialmente assegnato
(euro)
Importo effettivamente assegnato
(euro)

126-224
Invito globale «Invito a presentare proposte 2007 con procedura ristretta»
Tortura
Sostegno alle azioni a favore della democrazia e dei diritti umani contro la tortura e le altre forme di maltrattamento
Lotto 1: Prevenzione della tortura (30 % dell’importo)
Lotto 2: Riabilitazione delle vittime di tortura (70 % dell’importo)
Minimo:
200 000
Massimo:
1 500 000
Minima:
12 mesi
Massima:
36 mesi
22 000 000
22 171 837

127-238
Invito globale «Invito a presentare proposte 2008 con procedura aperta»
Pena di morte
Azioni a sostegno della democrazia e dei diritti umani cui si applicano gli orientamenti UE sulla pena di morte
Minimo:
150 000
Massimo:
1 000 000
Minima:
12 mesi
Massima:
36 mesi
4 000 000
8 244 166

128-815
Invito globale «Invito a presentare proposte 2009 con procedura ristretta»
Tortura
Sostegno alle azioni a favore della democrazia e dei diritti umani contro la tortura e le altre forme di maltrattamento
Minimo:
200 000
Massimo:
1 500 000
Minima:
18 mesi
Massima:
36 mesi
20 000 000
25 266 659

131-085
Invito globale «Invito a presentare proposte 2011 con procedura ristretta»
Tortura/pena di morte
Lotto 1: Rafforzare il ruolo della rete di organizzazioni della società civile per la promozione dei diritti umani e della riforma democratica.
=> non si riferisce esclusivamente alla tortura; solo 1 progetto del lotto 1 è stato incluso nell’estensione dell’audit.
Lotto 2: Azioni a sostegno degli orientamenti UE sull’abolizione della pena di morte
Minimo:
200 000
Massimo: 1
500 000
Minima:
18 mesi
Massima:
36 mesi
Lotto 1: 14 600 000
Lotto 2: 7 000 000
Lotto 1: 855 324 (si riferisce solo al progetto oggetto del presente audit)
Lotto 2: 6 618 135

132-762
Invito globale «Invito a presentare proposte 2012 con procedura ristretta»
Tortura
Lotta contro l’impunità
Lotto 1: Azioni della società civile contro la tortura ed altre pene o trattamenti crudeli, disumani o degradanti
Lotto 2: Azioni della società civile per la promozione del funzionamento efficace della Corte penale internazionale e dello Statuto di Roma
=> il lotto 2 non è incluso nell’estensione dell’audit
Minimo:
500 000
Massimo:
1 500 000
Minima:
24 mesi
Massima:
36 mesi
Lotto 1: 16 215 000
Lotto 2: 6 000 000
21 219 618

Fonte: Commissione europea.

Allegato VI

Progetti per cui gli auditor della Corte hanno esaminato la valutazione da parte della Commissione delle sintesi di proposta e delle proposte complete

Paese | Numero di contratto | Invito a presentare proposte | Oggetto | Beneficiario | Titolo del progetto | Importo della sovvenzione (euro) | Motivo della selezione
Georgia | 2008/148-044 | 2007/126-224 | Tortura | Association Justice and Liberty | Prevention of torture in military guardhouses. | 204 961,00 | Sottoposto a audit
2008/148-184 | 2007/126-224 | Tortura | Empathy Association | Strengthening the system of rehabilitation for torture victims in Georgia | 679 937,00 | Sottoposto a audit
Cina | 2008/148-024 | 2007/126-224 | Tortura | The Great Britain China Centre | Prevention of torture in the PRC | 787 966,00 | Sottoposto a audit
Repubblica democratica del Congo | 2008/148-156 | 2007/126-224 | Tortura | Solidarité pour la promotion sociale et la paix Asbl | Assistance et réhabilitation des victimes de la torture en RDC | 421 836,00 | Sottoposto a audit
Argentina, Brasile, Madagascar, Marocco, Thailandia e Turchia | 2008/148-045 | 2007/126-224 | Tortura | Association for the prevention of torture | Preventing torture through the promotion of the Optional Protocol to the convention against torture in five target countries | 986 306,00 | Differenza significativa tra i punteggi dei valutatori
Moldova | 2008/148-070 | 2007/126-224 | Tortura | Programma di sviluppo delle Nazioni Unite | Support for the strengthening the national preventive mechanism as per OPCAT provisions | 640 000,00 | Differenza significativa tra i punteggi dei valutatori
Israele | 2009/148-034 | 2007/126-224 | Tortura | Adalah-The legal Center for Arab minority rights in Israel | Combating and preventing torture and ill-treatment of Palestinian prisoners held in Israeli prisons and Palestinian civilians in the Occupied Palestinian Territory | 638 651,00 | Selezione non avvenuta per pochi punti
Argentina | Nessun contratto | 2007/126-224 | Tortura | Comité para la defensa de la salud, la ética profesional y los derechos humanos asocian civil | Programa de asistencia y rehabilitación a víctimas de la represión y la tortura en contextos de acciones judiciales por crímenes de las humanidad | 683 708,00 | Selezione non avvenuta per pochi punti
India | Nessun contratto | 2007/126-224 | Tortura | Stichting Interkerkelijke Organisatie voor Ontwikkelingsamenwerking | Reducing the impact of conflict among disadvantaged groups in Nepal | 530 243,00 | Nessun legame tra il nome del progetto e l’obiettivo dell’invito globale
Kenya | 2008/148-075 | 2007/126-224 | Tortura | Independent Medico-Legal Unit | Initiative of holistic rehabilitation and prevention of torture-project | 1 058 322,00 | Differenza significativa tra i punteggi dei valutatori
Georgia | 2013/318-878 | 2013/132-762 | Tortura | Empathy Association | Caucasian Anti-Torture Network: Multi rehabilitation services for torture victims and fight impunity | 980 000,00 | Sottoposto a audit
Cina | 2013/318-802 | 2013/132-762 | Tortura | The Rights Practice Lbg | Fighting torture in China: Strengthening the role of civil society | 662 500,00 | Sottoposto a audit
Sud Africa | 2013/318-879 | 2013/132-762 | Tortura | Stichting Young In Prison (YIP) | Ending impunity in torture and cruel, inhuman and degrading treatment of children in prison in South Africa and Malawi. | 882 817,00 | Sottoposto a audit
Londra, Regno Unito | 2013/318-874 | 2013/132-762 | Tortura | The Redress Trust Limited LBG | Reparation for torture: Global sharing of expertise. Target countries: Kenya, Peru, Libya and Nepal (with some activities involving up to 15 countries in Africa, Asia, Latin America, the Middle East and Europe) | 1 194 521,00 | Sottoposto a audit
Repubblica democratica del Congo | 2013/318-886 | 2013/318-886 | Tortura | Centre international pour la justice transitionnelle/International Center for Transitional Justice Asbl | Complementarity in practice: strengthening the national judicial response to international crimes in Democratic Republic of Congo (DRC) and Cote d’Ivoire | 959 965,00 | Sottoposto a audit
Colombia | 2013/318-801 | 2013/132-762 | Tortura | Corporación centro de atención psicosocial | Prevención y atención Integral a personas y familias víctimas de tortura en Colombia y Ecuador | 738 410,00 | Selezione non avvenuta per pochi punti
Paesi ACP | 2013/318-847 | 2013/132-762 | Tortura | Omega Research Foundation Limited | Towards stronger controls on the supply and use of torture technologies | 1 059 387,00 | Differenza significativa tra i punteggi dei valutatori
Uganda | 2013/318-799 | 2013/132-762 | Tortura | African Centre For Treatment And Rehabilitation Of Torture Victims Non-Governmental Organisation | Strengthening and enhancing torture prevention, rehabilitation and accountability in East Africa | 1 200 000,00 | Differenza significativa tra i punteggi dei valutatori
Stati Uniti d’America | 2009/167-748 | 2008/127-238 | Pena di morte | Murder Victim’s Families For Human Rights Non Profit Corporation | Voices of victims against the death penalty | 485 615,65 | Sottoposto a audit
2009/167-820 | 2008/127-238 | Pena di morte | The National Coalition To Abolish The Death Penalty | National Coalition to Abolish the Death Penalty Intensive Assistance Program | 305 060,86 | Sottoposto a audit
2009/167-888 | 2008/127-238 | Pena di morte | Witness To Innocence Corporation | American DREAM Campaign | 374 944,62 | Sottoposto a audit
2009/211-244 | 2008/127-238 | Pena di morte | American Bar Association Fund | The Death Penalty Assessments Project: Toward a nationwide moratorium on executions | 708 162,00 | Sottoposto a audit
Cina | 2009/167-381 | 2008/127-238 | Pena di morte | The Great Britain China Centre | Promoting judicial discretion in the restriction and reduction of death penalty use | 576 723,00 | Sottoposto a audit
Londra, Regno Unito | 2009/167-880 | 2008/127-238 | Pena di morte | Penal Reform International Uk | Progressive abolition of the death penalty and alternatives that respect international human rights standards | 926 924,00 | Sottoposto a audit
2009/214-466 | 2008/127-238 | Pena di morte | Reprieve Lbg | Engaging Europe in the fight for US abolition | 504 454,00 | Sottoposto a audit
Stati Uniti d’America | 2009/167-889 | 2008/127-238 | Pena di morte | Death Penalty Information Center | Changing the course of the death penalty debate: A proposal for public opinion research, message development, and communications on capital punishment in the U.S. | 193 443,00 | Sottoposto a audit
Tutti i paesi | 2009/167-901 | 2008/127-238 | Pena di morte | International Harm Reduction Association | Restricting the death penalty for drug offences through Human Rights Impact Assessment (HRIA) of multi-lateral drug enforcement assistance for death penalty States | 292 565,00 | Differenza significativa tra i punteggi dei valutatori
Benin, Burkina Faso, Burundi, Congo Brazzaville, Lesotho, Liberia, Malawi, Mali, Niger, Repubblica centrafricana, Togo Repubbliche centroasiatiche, Bacino dei Caraibi: 25 Stati-nazione | 2009/167-753 | 2008/127-238 | Pena di morte | Comunità di S. Egido ACAP Associazione cultura assistenza popolare | Du moratoire à l’abolition de la peine capitale. Promotion du rôle de la société civile au plan international et synergies politico-institutionnelles | 725 000,00 | Selezione non avvenuta per pochi punti
Bielorussia | Nessun contratto | 2008/127-238 | Pena di morte | Associazione Terra del fuoco | Running for rights | 203 000,00 | Nessun legame tra il nome del progetto e l’obiettivo dell’invito globale
Stati Uniti d’America | 2012/297-076 | 2011/131-085/2 | Pena di morte | Witness to Innocence Corporation | Eyes Wide Open Project | 850 032,14 | Sottoposto a audit
2012/297-078 | 2011/131-085/2 | Pena di morte | Equal Justice USA Inc. Corporation | Breaking Barriers: Engaging new voices to abolish the death penalty in the United States | 495 014,31 | Sottoposto a audit
Cina | 2012/297-072 | 2011/131-085/2 | Pena di morte | Beijing Normal University | «Use less» — judicial restraints on the use of the death penalty in China | 938 783,76 | Sottoposto a audit
Londra, Regno Unito | 2012/297-079 | 2011/131-085/2 | Pena di morte | Penal Reform International UK LBG | Progressive abolition of the death penalty and implementation of humane alternative sanctions after a moratorium or abolition | 864 038,00 | Sottoposto a audit
2012/297-080 | 2011/131-085/2 | Pena di morte | Reprieve LGB | Engaging Europe in the fight for abolition in the USA, MENA, and South East Asia | 715 477,00 | Sottoposto a audit
Giordania | Nessun contratto | 2011/131-085/2 | Pena di morte | Women for Cultural Development | Ma’ Alhaya (All for life) | 479 666,80 | Differenza significativa tra i punteggi dei valutatori
Stati Uniti d’America | Nessun contratto | 2011/131-085/2 | Pena di morte | Nevada Coalition against the Death Penalty | Coordinated Nevada | 358 153,00 | Selezione non avvenuta per pochi punti
Libano | Nessun contratto | 2011/131-085/2 | Pena di morte | Association Justice et Miséricorde | Lutte pour l’abolition de la peine de mort au Liban | 1 200 000,00 | Differenza significativa tra i punteggi dei valutatori
Georgia | 2010/222-921 | 2010/128-815 | Tortura | Georgian Centre For Psycho-Social and Medical Rehabilitation for Torture Victims | Ensuring access to rehabilitation services for people affected by torture and contribution to the prevention of torture in Georgia | 766 000,00 | Sottoposto a audit
Sud Africa | 2010/222-102 | 2010/128-815 | Tortura | University of Cape Town | Harnessing African institutions for the prevention and combating of torture and other ill-treatment in six African States — the development and implementation of operational standards | 1 194 359,00 | Sottoposto a audit
Repubblica democratica del Congo | 2010/222-810 | 2010/128-815 | Tortura | Coopi — Cooperazione internazionale | Projet de prévention, protection et réhabilitation des victimes de VS et de leurs communautés et au renforcement des capacités communautaires et étatiques à l’Est de la RDC | 1 395 000,00 | Sottoposto a audit
Londra, Regno Unito | 2010/222-086 | 2010/128-815 | Tortura | Penal Reform International | Strengthening institutions and building civil society capacity to combat torture in 9 CIS countries | 1 130 583,00 | Sottoposto a audit
2010/222-733 | 2010/128-815 | Tortura | The Redress Trust Limited Lbg | Reparation for torture: Global sharing of expertise | 1 033 805,00 | Sottoposto a audit
Benin | 2010/223-216 | 2010/128-815 | Tortura | Care France Association | ETODE: Pour la justice et les droits des femmes et des filles | 1 159 409,00 | Selezione non avvenuta per pochi punti
Nigeria | Nessun contratto | 2010/128-815 | Tortura | Concern Universal | Preventing women’s Ill-treatment/Rehabilitating widows in CRS and Eboyni State | 313 060,00 | Differenza significativa tra i punteggi dei valutatori
Turchia | Nessun contratto | 2010/128-815 | Tortura | Roh Sagliginda Insan Haklari Girisimi (Human Rights in Mental Health Initiative) | Project for creating a civic monitoring system in the mental health field | 380 000,00 | Nessun legame tra il nome del progetto e l’obiettivo dell’invito globale

Fonte: Commissione europea.

Allegato VII

Sovvenzioni prese in esame

Paese | Numero di contratto | Invito a presentare proposte | Oggetto | Beneficiario | Titolo del progetto | Importo della sovvenzione (euro)
Londra, Regno Unito | 2013/318-874 | 2013/132-762 | Tortura | The Redress Trust Limited LBG | Reparation for torture: Global sharing of expertise. Target countries: Kenya, Peru, Libya and Nepal (with some activities involving up to 15 countries in Africa, Asia, Latin America, the Middle East and Europe | 1 194 520,70
2009/167-880 | 2008/127-238 | Pena di morte | Penal Reform International UK LBG | Progressive abolition of the death penalty and alternatives that respect international human rights standards | 926 924,40
2009/214-466 | 2008/127-238 | Pena di morte | Reprieve LGB | Engaging Europe in the fight for US abolition | 504 454,40
2012/297-079 | 2011/131-085/2 | Pena di morte | Penal Reform International UK LBG | Progressive abolition of the death penalty and implementation of humane alternative sanctions after a moratorium or abolition | 864 037,60
2012/297-080 | 2011/131-085/2 | Pena di morte | Reprieve LGB | Engaging Europe in the fight for abolition in the USA, MENA, and South East Asia | 715 476,94
2010/222-086 | 2010/128-815 | Tortura | Penal Reform International UK LBG | Strengthening institutions and building civil society capacity to combat torture in 9 CIS countries | 1 130 583,00
2010/222-733 | 2010/128-815 | Tortura | The Redress Trust Limited LBG | Reparation for torture: Global sharing of expertise | 1 033 805,00
Cina | 2008/148-024 | 2007/126-224 | Tortura | The Great Britain — China Centre | Prevention of torture in the PRC | 787 966,00
2013/318-802 | 2013/132-762 | Tortura | The Rights Practice LBG | Fighting torture in China: strengthening the role of civil society | 662 500,00
2009/167-381 | 2008/127-238 | Pena di morte | The Great Britain — China Centre | Promoting judicial discretion in the restriction and reduction of death penalty use | 576 723,00
2012/297-072 | 2011/131-085/2 | Pena di morte | International Death Penalty Research Centre, Beijing Normal University | «Use less» — judicial restraints on the use of the death penalty in China | 938 783,76
Repubblica democratica del Congo | 2008/148-156 | 2007/126-224 | Tortura | Solidarité pour la promotion sociale et la paix Asbl | Assistance et réhabilitation des victimes de la torture en RDC | 421 836,00
2013/318-886 | 2013/132-762 | Tortura | Centre international pour la justice transitionnelle/International Center For Transitional Justice Asbl | Complementarity in practice: strengthening the national judicial response to international crimes in the Democratic Republic of Congo (DRC) and Cote d’Ivoire | 959 965,00
2010/222-810 | 2010/128-815 | Tortura | Coopi — Cooperazione internazionale | Projet de prévention, protection et réhabilitation des victimes de VS et de leurs communautés et au renforcement des capacités communautaires et étatiques à l’Est de la RDC | 1 395 000,00
Repubblica democratica del Congo | 2012/307-100 | 132-685 | Tortura | Solidarité pour la promotion sociale et la paix Asbl | Assistance aux survivants de la torture et actions de prévention (monitoring, plaidoyers et sensibilisation) contre la torture en RD Congo | 131 500,00
2013/308-415 | 132-685 | Tortura | Ligue de la zone Afrique pour la defense des droits des enfants etudiants et eleves Asbl | Monitoring et suivi d’instructions des dossiers judiciaires des femmes et enfants victimes des violences sexuelles et basées sur le genre | 103 300,00
2009/224-243 | 128-135 | Tortura | Ligue de la zone Afrique pour la defense des droits des enfants etudiants et eleves Asbl | Renforcement d’un kiosque juridique et de soutien psychologique concernant les violences faites aux femmes | 61 463,00
Georgia | 2008/148-044 | 2007/126-224 | Tortura | Association Justice and Liberty | Prevention of torture in military guardhouses. | 204 961,00
2008/148-184 | 2007/126-224 | Tortura | Empathy Association | Strengthening the system of rehabilitation for torture victims in Georgia | 679 937,00
2013/318-878 | 2013/132-762 | Tortura | Empathy Association | Caucasian Anti-Torture Network: Multi rehabilitation services for torture victims and fight impunity | 980 000,00
2010/222-921 | 2010/128-815 | Tortura | Georgian Centre for Psycho-Social and Medical Rehabilitation for Torture Victims | Ensuring access to rehabilitation services for people affected by torture and contribution to the prevention of torture in Georgia | 766 000,00
Sud Africa | 2013/318-879 | 2013/132-762 | Tortura | Stichting Young in Prison (Yip) | Ending impunity in torture and cruel, inhuman and degrading treatment of children in prison in South Africa and Malawi | 882 817,00
2010/222-102 | 2010/128-815 | Tortura | University of Cape Town | Harnessing African institutions for the prevention and combating of torture and other ill-treatment in six African States — the development and implementation of operational standards. | 1 194 359,00
2012/302-948 | 131-543 | Tortura | The Greater Nelspruit Rape Intervention Project Group | Sexual assault and domestic violence rights programme | 173 317,00
Stati Uniti d’America | 2009/167-748 | 2008/127-238 | Pena di morte | Murder Victim’s Families for Human Rights | Voices of victims against the death penalty | 485 615,65
2009/167-820 | 2008/127-238 | Pena di morte | The National Coalition to Abolish the Death Penalty | National coalition to abolish the death penalty intensive assistance program | 305 060,86
2009/167-888 | 2008/127-238 | Pena di morte | Witness to Innocence | American DREAM Campaign | 374 944,62
2009/211-244 | 2008/127-238 | Pena di morte | American Bar Association | The Death Penalty Assessments Project: Toward a nationwide moratorium on executions | 708 162,00
2009/167-889 | 2008/127-238 | Pena di morte | Death Penalty Information Center | Changing the Course of the Death Penalty Debate: A Proposal for Public Opinion Research, Message Development, and Communications on Capital Punishment in the U.S. | 193 443,00
2012/297-076 | 2011/131-085/2 | Pena di morte | Witness to Innocence | Eyes Wide Open Project | 850 032,14
2012/297-078 | 2011/131-085/2 | Pena di morte | Equal Justice USA Inc. Corporation | Breaking Barriers: Engaging new voices to abolish the death penalty in the United States | 495 014,31

Fonte: Commissione europea.

Risposte della Commissione e del SEAE

Sintesi

IV

La Commissione e il SEAE sono pienamente convinti dell’efficacia dell’EIDHR quale uno dei numerosi strumenti utili nella lotta contro la tortura e la pena di morte, una convinzione ampiamente condivisa dalla comunità di soggetti attivi nel settore dei diritti umani in generale. Ciò è dimostrato, ad esempio, dal fatto che l’American Bar Association (ABA, Ordine degli avvocati americani) abbia pubblicamente riconosciuto il ruolo svolto da una sovvenzione dell’EIDHR nell’abolizione della pena di morte nello Stato della Pennsylvania.

V

L’EIDHR è pienamente coerente con le priorità dell’Unione europea in materia di diritti umani, a livello sia globale che dei singoli paesi. La sua natura e i suoi obiettivi consentono alle organizzazioni per i diritti umani di assumere un ruolo guida e conferiscono loro uno strumento efficace e pratico per il raggiungimento dei loro obiettivi politici, contribuendo al contempo al conseguimento di quelli dell’Unione: una soluzione vantaggiosa per tutte le parti. Le procedure di concessione delle sovvenzioni alla base dell’EIDHR vengono svolte in maniera rigorosa e trasparente, impresa notevole considerando il gran numero di candidati in tutto il mondo per ciascun invito nonché la difficoltà insita nella valutazione delle richieste in un settore, come quello della tutela dei diritti umani, che difficilmente consente valutazioni quantificabili. L’EIDHR si occupa della realizzazione di azioni in situazioni politiche molto complesse e spesso nel contesto di paesi in condizioni difficili, soprattutto considerando che gli obiettivi in materia di diritti umani non sono facilmente raggiungibili anche nelle condizioni più favorevoli. Il numero estremamente basso di denunce o contenziosi relativi all’EIDHR, insieme al numero costantemente elevato di candidature per ogni invito a presentare proposte (un totale di circa 1 200 candidature contenenti presentazioni sintetiche nell’ambito degli inviti a presentare proposte esaminati dalla Corte), dimostrano come questa opinione sia condivisa anche dalla comunità mondiale dei soggetti attivi nel settore dei diritti umani. La Commissione intende pertanto continuare a utilizzare pienamente l’EIDHR quale processo indotto dalla domanda che incoraggia le organizzazioni della società civile a concepire i loro progetti in linea con le loro capacità amministrative, operative e geografiche e la loro strategia.

Essendo ben nota la necessità di una maggiore coerenza e nuove sinergie con altre iniziative dell’UE al fine di ottenere un maggiore impatto sui diritti umani, i nostri servizi stanno già lavorando in questa direzione tenendo conto di fattori quali il delicato equilibrio tra le priorità dell’Unione europea in materia di diritti umani, la pertinenza dei progetti nonché la capacità e la titolarità delle organizzazioni partner della società civile. Il nostro obiettivo è comunque quello di selezionare i progetti migliori. La lotta contro la tortura e la pena di morte figura tra le priorità globali dell’Unione, e questo è confermato anche dalla comunicazione sul piano d’azione dell’UE per i diritti umani per il periodo 2015-2019. Pertanto anche se la lotta contro la tortura non è esplicitamente menzionata tra le priorità di un paese specifico, ciò non esclude l’attuazione di progetti specifici in tal senso in suddetto paese.

Nell’ambito della procedura di aggiudicazione occorre infine prendere in considerazione i requisiti di trasparenza e di trattamento equo e paritario dei richiedenti di sovvenzioni, soprattutto considerando l’elevatissimo numero delle candidature.

VI

I progetti finanziati nel quadro del programma EIDHR producono risultati sostenibili e sono efficaci sotto il profilo dei costi. La sostanza di tali progetti è spesso di natura altamente politica. Pertanto, a differenza ad esempio dei progetti di costruzione delle strade, non sono disponibili parametri facilmente quantificabili. Inoltre, le iniziative sui diritti umani sono intrinsecamente dipendenti da un contesto politico e giuridico che nessun donatore può pensare di controllare. Un paradosso molto diffuso nel settore dei diritti umani è che le azioni più urgenti vengono realizzate nei contesti più difficili.

L’UE è uno dei pochi donatori che sostengono finanziariamente la lotta contro la tortura e l’abolizione della pena di morte. In molti casi è persino l’unico. Ecco perché le nostre organizzazioni partner ricorrono in larga misura al nostro sostegno. La Commissione sta cercando di attenuare le conseguenze di questa forma di dipendenza in collaborazione con i pochi altri donatori attivi in questo campo (come il fondo volontario delle Nazioni Unite per le vittime della tortura o la task force degli Stati membri dell’UE per la lotta contro la tortura) al fine di garantire il maggior grado di coordinamento e coerenza possibile.

Si veda altresì la nostra risposta al paragrafo 33.

VII

Delle sei raccomandazioni formulate dalla Corte, la Commissione ne accetta una completamente e tre parzialmente, mentre rifiuta le restanti due.

Introduzione

05

La recente adozione del piano d’azione dell’UE per i diritti umani e la democrazia per il periodo 2015-2019 ha rafforzato il forte impegno dell’Unione per l’eliminazione della tortura e dei maltrattamenti e l’abolizione della pena di morte.

Osservazioni

14

Al fine di rispondere alle esigenze e in conformità con il suo mandato globale, l’EIDHR opera attraverso una combinazione strategica di progetti mirati, inviti a presentare proposte e fondi d’emergenza gestiti sia dalla sede centrale che dalle delegazioni, seguendo le procedure di concessione delle sovvenzioni previste dall’attuale quadro giuridico.

L’invito a presentare proposte è la prima modalità di attuazione dello strumento. Si basa su un partenariato con le organizzazioni della società civile e favorisce un approccio dal basso verso l’alto che incoraggia tali organizzazioni a elaborare i propri progetti in linea con le loro capacità amministrative, operative e geografiche e la loro strategia.

La seconda modalità di attuazione dell’EIDHR consente l’esecuzione di progetti mirati, concepiti come mezzo per colmare le lacune presenti nella procedura di invito a presentare proposte in linea con le priorità politiche dei paesi particolarmente difficili. Questa flessibilità è rafforzata dal programma d’azione annuale per il 2015, che «mira a sostenere le azioni in maniera flessibile e reattiva mediante la concessione diretta di sovvenzioni in situazioni accertate di crisi dei diritti umani a breve, medio e lungo termine, in cui la pubblicazione di un invito a presentare proposte sarebbe inopportuna o impossibile e/o in cui gli organismi di finanziamento che lavorano per i diritti umani e i loro difensori dimostrano di essere seriamente ostacolati».

Queste due modalità di attuazione sono complementari e consentono una copertura mondiale in linea con il mandato dell’EIDHR.

15

A seconda delle circostanze locali (clima politico generale, possibilità di un dibattito in difesa dei diritti umani ecc.) e d’accordo con i capi missione dell’UE, le principali priorità della strategia nazionale in materia di diritti umani a livello locale possono essere rese pubbliche. Sarebbe tuttavia necessario evitare la comunicazione pubblica di tali priorità qualora lo si ritenga dannoso per l’attuazione della strategia.

Inoltre, ciò che conta è che le priorità delle strategie nazionali in materia di diritti umani siano note ai responsabili dell’esecuzione dell’EIDHR.

16

Oltre agli inviti a presentare proposte, l’EIDHR prevede anche altre modalità di attuazione come ad esempio le azioni mirate.

Si veda la nostra risposta al paragrafo 14.

17

La natura e gli obiettivi dell’EIDHR consentono alle organizzazioni per i diritti umani di assumere un ruolo guida e forniscono loro uno strumento efficace e pratico per il raggiungimento dei propri obiettivi politici, contribuendo al contempo al conseguimento di quelli dell’Unione (una soluzione vantaggiosa per tutte le parti). Ovviamente la complementarità e la coerenza tra il finanziamento e le priorità politiche sono fondamentali, tenendo sempre a mente il delicato equilibrio tra fattori quali le priorità dell’UE in materia di diritti umani, la pertinenza dei progetti così come la capacità e la titolarità delle organizzazioni partner della società civile. Inoltre, la progressiva attuazione di un approccio allo sviluppo basato sui diritti mira a rafforzare la coerenza del nostro sostegno.

Nell’ambito degli inviti globali a presentare proposte, la Commissione favorisce un’impostazione dal basso verso l’alto per le sue procedure e definisce le proprie priorità in stretta consultazione con le organizzazioni della società civile. L’EIDHR promuove dunque un approccio non prescrittivo incoraggiando le organizzazioni della società civile a elaborare i propri progetti in linea con le loro capacità amministrative, operative e geografiche e la loro strategia.

Per loro natura, gli inviti globali a presentare proposte riguardano iniziative più sensibili che sono difficili da attuare a livello nazionale o devono essere attuate mediante inviti locali a presentare proposte.

Nel contesto degli inviti a presentare proposte a livello locale, la Commissione include tra i criteri di aggiudicazione e selezione i rischi contestuali e le sensibilità proprie di ciascun paese nonché la coerenza con la strategia dell’UE in materia di diritti umani.

Il fatto che la tematica non sia esplicitamente menzionata nella strategia nazionale in materia di diritti umani di un determinato paese non costituisce una ragione sufficiente per negare il finanziamento di un progetto contro la tortura o la pena di morte in tale paese. La natura globale della questione implica la necessità di creare una consapevolezza mondiale e di impegnarsi per rafforzare l’impatto nei consessi multilaterali.

L’elaborazione di strategie nazionali in materia di diritti umani è relativamente recente.

Per quanto riguarda la Georgia, due dei tre progetti valutati sono stati elaborati prima che il Consiglio approvasse tali strategie il 10 maggio 2011. Anche il contesto politico ha ricoperto un ruolo importante nel sollecitare una risposta e dare sostegno alla lotta contro la tortura in Georgia.

In Sud Africa la lotta contro la tortura non è stata inclusa nelle cinque priorità delle strategie nazionali in materia di diritti umani, ma è stata introdotta come una priorità nell’invito locale a presentare proposte del 2014 relativo a tale paese. Di conseguenza, la delegazione dell’UE a Pretoria ha ritenuto che il tema del sostegno fosse diventato una priorità a livello di diritti umani.

18

La modalità scelta garantisce un approccio olistico ed era stato discusso con le organizzazioni della società civile allo scopo di affrontare adeguatamente la vasta gamma di sfide che si trovano ad affrontare le organizzazioni attive in questo settore e garantire i migliori risultati possibili. La Commissione riconosce tuttavia che c’è ancora spazio per migliorare il processo di selezione degli inviti globali a presentare proposte, rendere le azioni più mirate e definire le attività proposte. La Commissione si è quindi adoperata per rafforzare ulteriormente le priorità alla base degli inviti a presentare proposte, in particolare relativamente all’invito globale a presentare proposte per il 2015 dell’EIDHR, che sarà pubblicato nel mese di luglio 2015.

19

Essendo ben nota la necessità di una maggiore coerenza e nuove sinergie con altre iniziative dell’UE al fine di ottenere un maggiore impatto sui diritti umani, i nostri servizi stanno già lavorando in questa direzione tenendo conto di fattori quali il delicato equilibrio tra le priorità dell’Unione europea in materia di diritti umani, la pertinenza dei progetti nonché la capacità e la titolarità delle organizzazioni partner della società civile. Il nostro obiettivo è comunque quello di selezionare i progetti migliori.

L’EIDHR ha un mandato globale. Al fine di adempiere a tale mandato, lo strumento segue un approccio che combina strumenti coerenti e complementari: gli inviti globali a presentare proposte (obiettivo tematico), gli inviti locali a presentare proposte (obiettivo tematico e geografico), i progetti mirati (per le situazioni più difficili) e il fondo d’emergenza.

Si veda altresì la nostra risposta al paragrafo 17.

Per quanto riguarda il dialogo sui diritti umani, il SEAE e la Commissione tengono conto dell’osservazione della Corte e desiderano sottolineare alcuni punti: l’agenda per il dialogo sui diritti umani è concordata tra il paese e il SEAE, in consultazione con la delegazione, la DG DEVCO e altri servizi della Commissione. Tale agenda ha lo scopo di affrontare le priorità individuate nelle strategie in materia di diritti umani dei singoli paesi e/o nazionali. Vista la natura politica di questa attività, l’agenda può variare al fine di garantire una discussione mirata su alcune priorità fondamentali piuttosto che affrontare tutte le priorità di volta in volta. Questo non significa che gli obiettivi dei progetti dell’EIDHR non si riflettano nel dialogo globale tra ogni singolo paese e l’UE.

I progetti dell’EIDHR sulla pena di morte seguono quasi totalmente gli elementi della politica stabilita negli orientamenti dell’UE sui diritti umani in materia di pena di morte, che si basano su tre pilastri fondamentali (abolizione totale, moratoria, rispetto degli standard minimi). Tuttavia, il fatto che le questioni sollevate nei dialoghi con i paesi terzi in materia di diritti umani non coincidano pienamente con i progetti non comporta una mancanza di coerenza. Il caso degli Stati Uniti ne è un esempio. Nel corso delle consultazioni bilaterali, l’UE informa la parte americana delle sue iniziative generali in materia di pena di morte così come delle sue azioni specifiche negli Stati Uniti. Quest’ultima azione viene però svolta esclusivamente a scopo informativo per quanto riguarda l’amministrazione ufficiale degli Stati Uniti, visto che in suddetto paese le azioni in materia di pena di morte vengono trattate a livello statale, con l’intervento dei rispettivi governatori e commissioni per la libertà condizionale nei casi in cui il condannato a morte si trovi in carcere.

Nella Repubblica democratica del Congo, il progetto Soprop è stato realizzato in parallelo con la Aprodepep sull’abolizione della pena di morte (2007-2009) e con il dialogo politico dell’UE con tale paese. Sebbene la legge sull’abolizione della pena di morte non sia stata approvata dal parlamento, i dibattiti svoltisi sulla questione hanno comunque rappresentato un’opportunità per promuovere un dibattito pubblico.

20

Al fine di promuovere un approccio basato sui diritti che comprenda tutti i diritti umani per lo sviluppo dell’UE, sono state adottate diverse misure concrete.

—Misure per favorire l’integrazione dell’approccio basato sui diritti nelle procedure e nei modelli: elaborazione di una scheda di identificazione relativa alle modalità di sostegno, impiego del sistema di monitoraggio dei progetti della Commissione (monitoraggio orientato ai risultati) per i risultati e gli esiti dei progetti e dei programmi, uso della griglia dei criteri di valutazione dei progetti della Commissione. Oltre a ciò, la redazione di alcune tabelle di marcia relative all’impegno con le organizzazioni della società civile è stata modificata integrando gli elementi chiave dell’approccio basato sui diritti.

—L’approccio basato sui diritti è già stato integrato come principio nella programmazione dell’UE relativa al settore della giustizia in Niger e Zimbabwe, così come nella programmazione degli aiuti dell’UE in Perù.

—Sono state organizzate sessioni di formazione dedicate a: a) responsabili della cooperazione, b) diritti umani, c) parità tra uomini e donne, d) organizzazioni della società civile, e) autorità locali, f) punti focali del settore della giustizia presso le delegazioni, nonché al personale della sede centrale della DG DEVCO.

—Alla fine di luglio 2014 è stato pubblicato un avviso di preinformazione per l’elaborazione di un pacchetto di formazione generale e la fornitura di assistenza tecnica alle delegazioni. Attualmente è in fase di elaborazione un avviso di contratto per la fornitura di servizi contenente informazioni dettagliate sulla natura e la portata del servizio richiesto.

22

Le griglie di valutazione standardizzate e altri documenti di orientamento garantiscono una valutazione rigorosa e coerente delle richieste di sovvenzioni, sia a livello di sintesi di proposta sia nella fase di presentazione della domanda completa, in particolare considerando il gran numero di domande presentate nell’ambito degli inviti a presentare proposte dell’EIDHR.

22 a)

Si richiama l’attenzione del valutatore soprattutto su un lungo paragrafo di un documento denominato «Orientamenti per i valutatori» attualmente in uso come parte integrante degli allegati alla «Guida pratica sugli appalti e le sovvenzioni a favore dell’azione esterna dell’UE» (PRAG) sin dal 2013. In questo documento, i valutatori sono fortemente incoraggiati a fornire alla commissione valutatrice osservazioni pertinenti e ben giustificate per ciascuna sotto-sezione della griglia di valutazione nonché a garantire che tali osservazioni siano coerenti con i punteggi corrispondenti. Inoltre, prima dell’inizio del processo di valutazione si tiene una sessione informativa con tutti i valutatori per poter rispondere a qualsiasi eventuale domanda sui criteri della griglia di valutazione. Durante l’intero processo si garantisce un efficiente flusso di comunicazioni tra la Commissione europea e il responsabile del gruppo.

22 b)

Visto che il progetto è rimasto invariato tra le due fasi di cui sopra (sintesi di proposta e domanda completa), la necessità di eseguire una nuova valutazione della pertinenza non è stata considerata come imperativa. Tuttavia, la nuova versione della Guida PRAG che sarà pubblicata nel mese di luglio 2015 consentirà al valutatore di effettuare una nuova stima ad hoc della pertinenza sulla base della proposta completa.

22 c)

Da un lato le griglie di valutazione devono essere sufficientemente dettagliate da permettere una valutazione completa delle candidature, mentre dall’altro lato devono rimanere gestibili dai valutatori per poter essere compilate entro un lasso di tempo ragionevole. Separare ogni singolo aspetto di ciascun criterio aumenterebbe altresì il rischio di sovrapposizioni, portando così alla valutazione dello stesso particolare mediante diversi criteri. La Commissione non intende pertanto modificare gli attuali modelli delle griglie in questa fase.

22 d)

L’approccio basato sui requisiti minimi viene adottato nei bandi di gara in cui l’amministrazione aggiudicatrice delinea nel dettaglio i servizi, i lavori o le forniture che intende acquistare e impone dei requisiti minimi che devono essere rispettati dagli offerenti. Tale approccio non è applicabile alle sovvenzioni, in quanto in tal caso è il richiedente a definire la propria azione. Non è realisticamente ipotizzabile che la Commissione possa stabilire requisiti specifici per la fattibilità o l’impatto delle azioni, fattori che potrebbero variare notevolmente da caso a caso e il cui contenuto non le viene reso noto in anticipo.

23

Dal 2013, gli orientamenti per i valutatori sono parte della Guida PRAG (allegato e 4b), e la sezione 3.2 di tale documento rende obbligatorio l’inserimento di osservazioni per ogni criterio. La prassi recente, adottata dal 2012, prevede inoltre lo svolgimento di una sessione di formazione di un giorno per i valutatori esterni durante la quale vengono affrontati tutti gli aspetti della loro attività.

Si veda altresì la nostra risposta al paragrafo 22, lettera a).

La Commissione desidera altresì precisare che la valutazione dell’approccio olistico (che implica un partenariato tra le organizzazioni) non è stata integrata nella griglia di valutazione. Tale decisione è stata presa proprio per lasciare la possibilità che diversi ottimi progetti riguardanti solo uno o due dei fattori rilevanti per la lotta contro la tortura fossero selezionati per il finanziamento. Gli orientamenti raccomandano fortemente la creazione di partenariati tra organizzazioni, che non sono comunque obbligatori. Questo punto è stato chiarito negli orientamenti per i valutatori nonché durante la riunione informativa di una giornata con i valutatori esterni.

24

Il numero di casi oggetto delle osservazioni va considerato rispetto alla quantità totale delle sintesi di proposta (1 193) e delle proposte complete (316) gestite e valutate nell’ambito di tali inviti.

Nel frattempo la procedura è stata resa più rigorosa mediante l’adozione, nel 2013, degli «Orientamenti per i valutatori». Per ulteriori dettagli, si veda la nostra risposta al paragrafo 22.

24 a)

Si veda la nostra risposta al paragrafo 24.

25

Per quanto riguarda i casi che consentono una nuova valutazione, si ricorda quanto affermato nella sezione 6.4.8.6 della Guida PRAG: «la commissione valutatrice ha la facoltà di approvare la graduatoria stabilita dal segretario in base alla relazione degli assistenti valutatori. Se non accetta i punteggi attribuiti dagli assistenti valutatori a una proposta, per esempio quando vi è una considerevole differenza tra i punteggi attribuiti dagli assistenti valutatori, la commissione valutatrice deve motivare tale decisione nella relazione sulla valutazione».

Eseguire una nuova valutazione è una scelta, il che spiega il motivo per cui qualsiasi discrepanza tra i punteggi non rappresenta un criterio assoluto, soprattutto considerando il gran numero di domande presentate nell’ambito degli inviti a presentare proposte dell’EIDHR.

26

La portata di una sovvenzione non è legata all’impatto previsto, specie in un settore come quello dei diritti umani che non si presta a facili quantificazioni. L’EIDHR si occupa di questioni delicate in contesti politici spesso difficili e la sua attuazione richiede una gestione accurata e dispendiosa in termini di tempo. Le capacità dei beneficiari delle sovvenzioni sono quindi fondamentali per il raggiungimento degli obiettivi del programma. Inoltre l’aumento dei carichi di lavoro, in combinazione con il principio della sana gestione amministrativa, rende l’incremento del valore medio dei contratti di sovvenzione assolutamente inevitabile. Questo è il motivo principale dell’aumento degli importi minimi delle sovvenzioni nonché del maggiore ricorso alla flessibilità delle sovvenzioni a cascata (una forma di sostegno finanziario a terzi).

27

Le organizzazioni più piccole continuano a partecipare agli inviti globali a presentare proposte, di solito in collaborazione con partner più affermati. In molti di questi inviti, i partenariati sono fortemente raccomandati, in particolare per le azioni di portata transnazionale mondiale o regionale. Questo consente ad esempio alle organizzazioni più piccole di aumentare le proprie capacità e accedere ai fondi dell’UE.

Negli ultimi quattro anni, prima della pubblicazione degli inviti globali a presentare proposte, la Commissione ha organizzato un seminario della società civile volto a dare alle organizzazioni locali (ma non solo) la possibilità di familiarizzarsi con l’EIDHR e le sue procedure. Nel 2014, il Forum dell’EIDHR ha riunito più di 500 partecipanti, tra cui le organizzazioni di base (sponsorizzate).

Oltre a ciò, le delegazioni dell’Unione organizzano corsi di formazione a livello locale relativi alle procedure dell’UE in vigore per le organizzazioni locali (gestione del ciclo del progetto ecc.).

28

La Commissione valuta attentamente ogni situazione caso per caso, al fine di garantire che ciascuna organizzazione beneficiaria possieda le capacità e le competenze tecniche necessarie per realizzare un determinato progetto. La capacità finanziaria dei richiedenti è tuttavia solo uno dei criteri presi in considerazione per valutare una proposta. In alcuni casi l’ONG destinataria del sostegno potrebbe benissimo essere l’unica in grado di operare in un ambiente molto sensibile. Il ruolo della Commissione è anche quello di assistere e accompagnare le organizzazioni più piccole nell’attuazione della sovvenzione e rafforzare la loro capacità di gestione.

29

L’EIDHR è progettato per dare sostegno alle organizzazioni della società civile, affinché queste diventino una forza in grado di promuovere efficacemente le riforme politiche e la difesa dei diritti umani. Lo strumento favorisce quindi un approccio in funzione della domanda che incoraggi le organizzazioni della società civile a elaborare i propri progetti in linea con le loro capacità amministrative, operative e geografiche e la loro strategia.

29 a)

La Commissione utilizza diverse modalità di attuazione che consentono una copertura geografica e tematica in linea con il mandato dell’EIDHR.

Si veda la nostra risposta al paragrafo 14.

La Commissione desidera inoltre ricordare che la lotta contro la tortura e l’abolizione della pena di morte costituiscono processi a lungo termine. Nella maggior parte dei casi, l’impatto e i risultati dei progetti sono difficili da quantificare e riguardano informazioni qualitative piuttosto che quantitative. Si tratta comunque di un fattore ricorrente nella valutazione dei progetti nel settore dei diritti umani, considerata la natura di tali progetti.

Va infine osservato che alcuni paesi presentano uno scarso potenziale di miglioramento in termini di rispetto dei diritti umani nel breve periodo. Tuttavia, la Commissione è fermamente convinta che ciò non dovrebbe impedire all’EIDHR di sostenere le organizzazioni della società civile e mantenere il proprio impegno in tali paesi, in particolare quando resta una delle poche fonti di finanziamento in un settore tanto sensibile. Promuovere un dibattito e fare opera di sensibilizzazione e pressione rappresentano un approccio efficace.

29 b)

La Commissione intende sottolineare quanto segue.

1)Le organizzazioni che si occupano di tematiche tanto sensibili spesso si trovano ad affrontare situazioni minacciose. Per loro stessa natura, le attività a favore dei diritti umani prevedono obiettivi ambiziosi che potrebbero essere visti come idealistici o eccessivamente ambiziosi. Va inoltre notato che alcuni obiettivi in materia di diritti umani sono assoluti per loro stessa natura, come ad esempio il divieto assoluto di tortura, schiavitù o discriminazione razziale; la pertinenza di tali obiettivi dipende però dalle attività e dai risultati specifici e realistici che rispondono alle principali esigenze del gruppo destinatario, così come dal raggiungimento di un impatto sostenibile e durevole.

2)Il compito di migliorare la situazione dei diritti umani in un dato paese spetta principalmente ai governi nazionali, e ciò è particolarmente vero nel caso dell’attuazione di progetti che riguardano la prevenzione della tortura e la pena di morte. La volontà politica dei governi o dei loro ministeri è difficile da anticipare e l’evoluzione del contesto politico può influire in maniera positiva o negativa sulla realizzazione dei progetti. In effetti, se un governo ha già intenzione di abolire la pena di morte o la tortura, il finanziamento di un’azione con lo stesso obiettivo potrebbe essere giudicato superfluo.

29 c)

Si veda la nostra risposta al paragrafo 33.

30

Il quadro giuridico applicabile agli inviti a presentare proposte esclude qualsiasi modifica della proposta stessa, salvo per aspetti non sostanziali (si veda l’articolo 204 delle modalità di applicazione del regolamento finanziario) o le trattative con i potenziali beneficiari. Ai candidati può essere richiesto esclusivamente di fornire chiarimenti riguardo ai documenti giustificativi o di trasmettere le informazioni mancanti. I requisiti di trasparenza così come i principi di parità ed equità di trattamento dei richiedenti delle sovvenzioni impediscono pertanto qualsiasi rinegoziazione globale dei progetti di questi ultimi durante la procedura di aggiudicazione, soprattutto considerando l’elevatissimo numero di candidati. Facciamo riferimento anche alle nostre risposte alle osservazioni rispettivamente sul ruolo dei valutatori e della commissione valutatrice per i paragrafi 22, 23 e 24 di cui sopra.

33

Le organizzazioni che si occupano di tematiche tanto sensibili si trovano spesso ad affrontare situazioni di pericolo, hanno capacità limitate e talvolta incontrano difficoltà nel rispettare le procedure dell’UE. La Commissione desidera altresì sottolineare che le delegazioni dell’UE e i servizi presso la sede centrale organizzano regolari sessioni informative e formative riguardanti procedure dell’UE come la gestione del ciclo dei progetti, al fine di affrontare al meglio la possibile mancanza di consapevolezza e competenza delle organizzazioni della società civile.

34

Occorre sottolineare che l’importo totale destinato alle attività che non vengono svolte viene comunque detratto dal pagamento finale.

36

Questa osservazione si riferisce a uno dei numerosi rischi potenziali di cui l’ordinatore deve tener conto.

37

La Commissione non condivide l’osservazione della Corte dei conti. Una scarsa efficacia della spesa sotto il profilo dei costi è marginale rispetto al numero totale di contratti conclusi nell’ambito di questi inviti a presentare proposte dell’EIDHR.

Inoltre, anche se gli inviti a presentare proposte e i bandi di gara si basano sugli stessi principi di trasparenza, equità e parità di trattamento, la natura e i requisiti relativi ai contratti di appalto e di sovvenzione sono sostanzialmente diversi. Di norma le sovvenzioni implicano l’assenza di profitti e la piena titolarità del progetto da parte del beneficiario, mentre gli appalti consentono lo scopo di lucro e implicano il pieno trasferimento dei risultati alla Commissione, compresi i diritti di proprietà. In ogni caso, l’efficacia della spesa sotto il profilo dei costi non è necessariamente legata al tipo di procedura scelta.

Infine, l’articolo 101 del regolamento finanziario descrive le procedure di gara come riguardanti «contratti a titolo oneroso, conclusi per iscritto tra uno o più operatori economici e una o più amministrazioni aggiudicatrici». Non è chiaro come ciò possa risultare utile in generale in un settore come quello dei diritti umani, in cui sono attivi pochi operatori economici.

38

Storicamente parlando, le organizzazioni con le competenze più specifiche nel campo della lotta contro la tortura, i maltrattamenti e la pena di morte hanno sede in Europa (in città come Londra, Copenaghen, Ginevra) e negli Stati Uniti. Operano a livello mondiale e svolgono un ruolo chiave in termini di sensibilizzazione presso gli organismi internazionali attivi nel settore dei diritti umani. Qualsiasi considerazione circa l’efficacia sotto il profilo dei costi dovrebbe essere raffrontata con il valore aggiunto e l’esperienza unica di queste organizzazioni.

Vista la tipologia dei progetti che normalmente vengono finanziati dall’EIDHR (rafforzamento delle capacità, corsi di formazione, azioni di sensibilizzazione ecc.), i fondi dedicati alle risorse umane rappresentano spesso una parte sostanziale del bilancio totale. Gli stipendi in Europa o negli Stati Uniti sono infatti molto più elevati rispetto a quelli corrisposti nella maggior parte dei paesi terzi.

39

Il calcolo dei costi indiretti in percentuale dei costi diretti ammissibili costituisce una prassi ormai consolidata attraverso i modelli contrattuali di cui alla Guida PRAG. Tali costi sono definiti all’articolo 14 delle condizioni generali dei contratti di sovvenzione e corrispondono ai costi non direttamente attribuibili all’azione. Questa definizione è spesso integrata da una ripartizione più dettagliata dei costi di cui all’allegato III (bilancio) del contratto di sovvenzione.

40

L’EIDHR opera in un contesto delicato e complesso in cui risulta difficile quantificare l’impatto e spesso i progressi sono lenti, soprattutto nei casi più difficili.

41

Queste difficoltà, sebbene reali, sono connesse a qualsiasi attività nel settore dei diritti umani nei paesi terzi. Si vedano anche le nostre risposte ai paragrafi 29, 32 e 43.

43

Il settore dei diritti umani, per sua natura, non si presta a una semplice valutazione quantitativa. Si veda la nostra risposta al paragrafo 41.

Se gli obiettivi e le finalità, sebbene modesti, sono ben definiti e il progetto riesce a raggiungerli, l’impatto non è necessariamente limitato. In particolare, lo sviluppo di una metodologia relativa a un obiettivo specifico può avere un enorme impatto sui progetti futuri e quindi sull’obiettivo a lungo termine del progetto.

Si possono citare diversi esempi tra i progetti presi in esame dalla Corte. Uno di questi è incentrato sulle donne e sui bambini vittime di violenza domestica e sessuale nella Repubblica democratica del Congo. La metodologia proposta dall’ONG si è basata sullo sviluppo di un modello di sostenibilità destinato alle camere di accoglienza create per dare assistenza alle vittime di stupro, trattato come forma di maltrattamento in quanto assimilato alla tortura nel diritto internazionale. In caso di successo (il progetto è ancora in corso), questa metodologia sarà poi applicata ad altri settori e potrebbe ottenere un effetto moltiplicatore.

La Corte evidenza infine il caso del progetto messo a punto in Georgia e focalizzato su un gruppo molto ristretto: i detenuti all’interno dell’esercito. Questo progetto dimostra l’estrema importanza del ruolo svolto dalla prevenzione, sebbene non immediatamente evidente dall’esterno. In quanto agli esiti a lungo termine, il progetto ha consentito per la prima volta alla società civile di monitorare le attività dei corpi di guardia dell’esercito, sostenendo indirettamente una decisione informata del governo georgiano circa la creazione del meccanismo nazionale di prevenzione, che fa capo all’Ufficio del difensore pubblico.

44

Gli esiti dell’assistenza legale sono sempre incerti. Tuttavia, i pochi casi di successo grazie al supporto dell’EIDHR hanno avuto un grande impatto e creato un precedente. Inoltre, l’impatto non dovrebbe essere limitato agli esiti dei casi specifici o alle sentenze dei tribunali, ma comprendere tutti i passaggi intermedi che potrebbero rivelarsi strategici per altri casi e che dovrebbero essere valutati in una prospettiva a lungo termine.

Si vedano le nostre risposte ai paragrafi 43 e 45.

45

I progetti finanziati nel quadro del programma EIDHR producono risultati sostenibili e sono efficaci sotto il profilo dei costi. La natura di tali progetti è spesso di natura altamente politica. Pertanto, a differenza ad esempio dei progetti di costruzione delle strade, non sono disponibili parametri facilmente quantificabili. Inoltre, le iniziative sui diritti umani sono intrinsecamente dipendenti da un contesto politico e giuridico che nessun donatore può pensare di controllare. Un paradosso molto diffuso nel settore dei diritti umani è che le azioni più urgenti vengono realizzate nei contesti più difficili. Inoltre, la lotta contro la pena di morte e la tortura rappresenta un processo a lungo termine. Data la natura di tali progetti e la sensibilità dei contesti in cui vengono attuati, la Commissione riconosce che l’impatto è stato difficile da quantificare. È necessario rimanere attivi in tali contesti, in linea con gli obiettivi e la portata mondiale dell’EIDHR.

Il settore dei diritti umani inoltre, per sua natura, non si presta a una semplice valutazione quantitativa.

In linea con l’approccio dal basso verso l’alto, i potenziali beneficiari identificano gli obiettivi, le attività di portata geografica e i beneficiari finali dei progetti proposti in base alla loro capacità (amministrativa, operativa e geografica) e strategia. Di conseguenza, le attività proposte dai richiedenti possono effettivamente essere eccessivamente ambiziose e possibilmente non produrre l’impatto auspicato.

45 a)

Sebbene i governi di Bielorussia, Russia e Tagikistan non abbiano mostrato alcuna intenzione di ratificare il protocollo facoltativo della Convenzione contro la tortura, ciò non significa che in tali paesi non si debbano svolgere attività a favore di una futura ratifica. In Tagikistan ad esempio, le attività del progetto hanno contribuito a rendere possibile la prima visita delle prigioni da parte del difensore civico nonché la creazione, alla fine del 2013, di un gruppo di lavoro sul monitoraggio delle strutture di detenzione costituito da rappresentanti della società civile e funzionari penitenziari. In Bielorussia, il progetto ha sostenuto le ONG attive nella lotta contro la tortura che hanno iniziato a monitorare i centri di detenzione preventiva. In Russia il progetto ha invece fornito alle ONG del paese nuovi strumenti per sensibilizzare le autorità.

45 b)

La lotta contro la tortura e l’abolizione della pena di morte costituiscono un processo a lungo termine. Spesso i progressi e i miglioramenti sono lenti e non coincidono necessariamente con la durata limitata dei contratti. Anche il contesto politico svolge un ruolo fondamentale nel determinare il raggiungimento dei risultati, come ad esempio la ratifica della Convenzione contro la tortura o una moratoria sulla pena di morte. In questa osservazione, la Corte dei conti fa riferimento a un progetto che opera in un contesto molto difficile e sensibile (Medio Oriente e Africa settentrionale, Africa orientale, Russia, Asia centrale, Bielorussia), dove i progressi sono davvero molto lenti.

45 c)

Il progetto ha rappresentato il primo intervento in cui le ONG sono state autorizzate a monitorare le attività dei corpi di guardia dell’esercito. Si veda la nostra risposta al paragrafo 43 circa l’impatto del progetto in Georgia.

45 d)

Secondo la relazione finale, tutte le attività sono state completate con successo, anche se effettivamente l’impatto potrebbe non aver raggiunto il livello inizialmente previsto dall’organizzazione, un fenomeno non del tutto insolito in questo campo.

45 e)

Data la natura dei progetti dell’EIDHR e la sensibilità dei contesti in cui vengono attuati, spesso risulta difficile quantificare l’impatto e molte volte i progressi sono lenti, in particolare in paesi difficili come la Cina. È necessario rimanere attivi in tali contesti, in linea con gli obiettivi e la portata mondiale dell’EIDHR.

45 f)

Si veda la nostra risposta al paragrafo 45, lettera e).

46

Si veda la nostra risposta al paragrafo 45.

46 a)

L’impatto del progetto in Africa dovrà essere misurato nel medio-lungo termine. Tale valutazione avverrà mediante il monitoraggio del livello di conformità (rendicontazione, ulteriore recepimento) e l’effettiva attuazione (sviluppo della giurisprudenza, accesso ai centri di detenzione, risarcimenti e diminuzione dei casi di tortura) sia degli strumenti internazionali ratificati che della legislazione nazionale, al fine di combattere e prevenire la tortura in ciascun paese destinatario.

46 b)

L’impatto del progetto in Cina è difficile da misurare a causa della mancanza di informazioni redatte in modo adeguato dal beneficiario della sovvenzione. La delegazione ha ricevuto elementi concreti che dimostrano il probabile successo dell’azione, realizzata da un attore ben consolidato, vista la sua partecipazione al processo di riforma politica in Cina. Allo stesso tempo, il progetto è diretto da un influente professore la cui esperienza è stata utilizzata anche per la modifica in corso del diritto penale, che è in fase di revisione e grazie alla quale si prevede un’ulteriore riduzione dei crimini puniti con la pena di morte.

Si veda altresì la nostra risposta al paragrafo 29, lettera a).

47 a)

Si veda la nostra risposta al paragrafo 29, lettera a).

Riquadro 6

La Commissione accoglie con favore l’osservazione della Corte dei conti circa i risultati positivi dell’attività di lotta contro la pena di morte svolta dall’EIDHR negli Stati Uniti.

Come esempio dell’impatto positivo dell’EIDHR, il governatore dello Stato della Pennsylvania ha recentemente introdotto una moratoria contro la pena di morte che ha portato alla concessione immediata di una sospensione temporanea della pena per il detenuto Terrence Williams e altre 186 persone che si trovano attualmente nel braccio della morte.

Di seguito il link al memorandum del governatore Tom Wolf in cui si sottolinea il ruolo chiave svolto dalla relazione dell’American Bar Association (finanziata dall’EIDHR). http://www.ydr.com/politics/ci_27523525/gov-tom-wolf-issues-death-penalty-moratorium

Uno degli argomenti decisivi addotti dal governatore nella sua decisione è la valutazione della pena di morte in Pennsylvania elaborata dall’ABA.

51

L’Unione europea costituisce uno dei pochi donatori che sostengono finanziariamente la lotta contro la tortura e l’abolizione della pena di morte. In molti casi è persino l’unico. Ecco perché le nostre organizzazioni partner ricorrono in larga misura al sostegno dell’EIDHR. La Commissione europea sta cercando di attenuare le conseguenze di questa forma di dipendenza consentendo loro di assumere funzionari incaricati della raccolta di fondi nel quadro dei progetti EIDHR, e opera anche in collaborazione con i pochi altri donatori attivi in questo campo (come il fondo volontario delle Nazioni Unite per le vittime della tortura o la task force degli Stati membri dell’UE) al fine di garantire il maggior grado possibile di coordinamento e coerenza.

Oltre a ciò, il fatto che l’autosostenibilità delle ONG per i diritti umani, per definizione, non possa essere garantita da finanziamenti continui o maggiori della Commissione costituisce un paradosso ineludibile. Si tratta di una questione complicata, impossibile da risolvere con un aumento dei finanziamenti dell’UE.

52

Si veda la nostra risposta al paragrafo 51.

53 a)

Si veda la nostra risposta al paragrafo 51.

Conclusioni e raccomandazioni

54

Per loro stessa natura, le azioni in materia di diritti umani sono difficili da valutare nonché particolarmente sensibili agli sviluppi politici in atto nei paesi di destinazione. Allo stesso modo, le azioni di lotta contro la tortura e la pena di morte sono per loro natura ancora più sensibili rispetto ad altri progetti sui diritti umani. In questo contesto, i fondi dell’EIDHR sono stati impiegati positivamente e grande attenzione è stata prestata per raggiungere un delicato equilibrio tra una vasta portata — gli inviti globali dell’EIDHR rappresentano un successo enorme perché attirano molti candidati da tutto il mondo — e una gestione rigorosa dei fondi. La Commissione intende proseguire i suoi sforzi per rafforzare il ruolo dell’EIDHR come strumento essenziale per l’attuazione della politica dell’UE sui diritti umani all’estero.

Raccomandazione 1 — Assegnare meglio le limitate risorse finanziarie

La Commissione accetta parzialmente questa raccomandazione. Concordiamo sulla necessità di concentrare i finanziamenti dell’EIDHR sulle questioni più importanti, in quanto è già previsto un restringimento dell’ambito di applicazione dei suoi inviti globali a presentare proposte, ad esempio quello del 2015.

In linea con l’approccio dal basso verso l’alto, la Commissione intende continuare a garantire un delicato equilibrio tra le priorità dell’Unione europea in materia di diritti umani, la pertinenza dei progetti così come la capacità e la titolarità delle organizzazioni partner della società civile.

Data la natura delle attività dell’EIDHR, che spesso vengono svolte in contesti molto difficili, la Commissione intende respingere la raccomandazione relativa alla riduzione della concentrazione geografica e mantenere un approccio non prescrittivo che non si focalizzi sull’impatto e su un elenco specifico di paesi.

55

È essenziale che i progetti sui diritti umani, e in particolare quelli riguardanti la lotta contro la tortura e la pena di morte, riflettano adeguatamente le priorità e le modalità stabilite dagli attori più vicini alle realtà del territorio. Il finanziamento dei progetti e i loro obiettivi sono spesso oggetto di discussione durante i dialoghi. È tuttavia necessario che gli ordini del giorno si concentrino su un limitato numero di priorità alla volta. Queste ultime vengono fissate in consultazione tra i servizi del SEAE e della Commissione, la delegazione e il paese partner. Inoltre, molte delle azioni finanziate o mirano a sovvertire delle pratiche ben radicate a livello nazionale e pertanto vengono valutate in maniera critica dai paesi partner, o sono di natura transnazionale mondiale, per cui non prevedono alcuna forma tradizionale di sostegno allo sviluppo o dialogo con i paesi partner.

Infine, considerando il gran numero di domande presentate nell’ambito degli inviti globali a presentare proposte dell’EIDHR e il fatto che l’attuale quadro normativo relativo alle sovvenzioni non prevede tale opzione, nonché tenendo conto dei principi generali di trasparenza, equità e parità di trattamento, la Commissione non intende negoziare i contenuti delle domande di sovvenzione con i candidati prima della firma del contratto.

Raccomandazione 2

La Commissione accetta questa raccomandazione.

A seconda delle circostanze locali (clima politico generale, possibilità di un dibattito in difesa dei diritti umani) e d’accordo con i capi missione dell’UE, le principali priorità delle strategie nazionali in materia di diritti umani a livello locale possono essere rese pubbliche. Sarebbe tuttavia necessario evitare la comunicazione pubblica di tali priorità qualora lo si ritenga dannoso per l’attuazione della strategia. Questo non ostacola la coerenza tra le priorità e l’assistenza allo sviluppo.

La Commissione ha avviato l’attuazione dell’approccio basato sui diritti e intende continuare su tale linea. Per ulteriori dettagli concreti sull’attuazione di tale approccio, si veda la nostra risposta al paragrafo 20.

Raccomandazione 3

La Commissione accetta parzialmente questa raccomandazione. Le griglie di valutazione standardizzate e gli orientamenti per i valutatori sono state modificati nel 2013 e la Commissione non ne prevede ulteriori rettifiche nell’immediato. Tuttavia, la Commissione valuta costantemente le sue procedure in vista di miglioramenti, soprattutto per quanto concerne gli inviti a presentare proposte.

La Commissione osserva standard rigorosi per quanto riguarda gli inviti a presentare proposte dell’EIDHR, nonostante l’elevatissimo numero di domande presentate (un totale di 1 193 per gli inviti a presentare proposte dell’EIDHR nell’ambito della presente revisione) rappresenti una sfida impegnativa. La logicità e la coerenza del processo di valutazione è già garantita da capitolati d’oneri pubblici e dettagliati e orientamenti per i valutatori delle domande di sovvenzioni. I criteri di aggiudicazione sono chiari e vengono costantemente valutati da esperti esterni, ed esistono chiari orientamenti per stabilire quando sia necessario eseguire una nuova valutazione delle domande. Cfr. altresì la nostra risposta al paragrafo 23.

Raccomandazione 4

La Commissione non accetta questa raccomandazione.

Le norme attuali consentono di effettuare adattamenti non essenziali delle domande di sovvenzione unicamente prima della firma del contratto. In alcuni casi ciò ha consentito di eliminare dal bilancio iniziale spese non ammissibili o eccessive.

La Commissione non può tuttavia avviare alcuna rinegoziazione della concezione dei progetti con i richiedenti prima della firma del contratto, visto il gran numero di domande presentate nell’ambito degli inviti globali dell’EIDHR e il fatto che l’attuale quadro in materia di sovvenzioni non prevede una tale opzione, nonché considerando i principi generali di trasparenza, equità e parità di trattamento.

Ai sensi dell’articolo 204, paragrafo 5, delle modalità di applicazione del regolamento finanziario, il comitato di valutazione può formulare alcune raccomandazioni che saranno poi prese in considerazione a livello di contratto dall’ordinatore.

56

Come illustrato in maniera esauriente nelle nostre risposte ai paragrafi 29 e 45, la misurazione dell’impatto nel settore dei diritti umani è particolarmente difficile da raggiungere, contrariamente ad altri settori relativi agli aiuti allo sviluppo. Il progresso in materia di diritti umani rappresenta un processo dinamico, nel quale anche un progetto di natura apparentemente limitata può far pendere l’ago della bilancia verso l’abolizione della pena di morte in Pennsylvania, come evidenziato nella nostra risposta al riquadro 6 della presente relazione. È improbabile che questa difficoltà nella misurazione dell’impatto definitivo di un unico progetto in materia di diritti umani venga completamente superata, anche con l’introduzione di nuovi sistemi di misurazione dell’impatto.

La questione dell’autosostenibilità, fondamentale per le organizzazioni che si occupano di diritti umani, non può essere risolta con un aumento del ricorso ai finanziamenti a lungo termine da parte della Commissione, soprattutto per quelle al di fuori dell’UE. A tal fine, la Commissione in alcuni casi ha accettato l’inserimento nei bilanci dei progetti di attività di raccolta di fondi.

Raccomandazione 5

La Commissione accetta parzialmente questa raccomandazione.

Alla luce del fatto che i progetti dell’EIDHR vengono attuati in contesti politici spesso difficili, le organizzazioni della società civile potrebbero trarre beneficio dall’elaborazione di un quadro logico semplificato.

Secondo l’approccio dal basso verso l’alto applicabile all’EIDHR, gli obiettivi e le linee di base dovrebbero essere definite dagli stessi richiedenti. È inoltre necessario tenere conto delle diverse capacità delle organizzazioni della società civile. Qualsiasi misurazione dell’impatto dei progetti sui diritti umani deve nondimeno prendere assolutamente in considerazione il contesto specifico in cui vengono attuati i progetti dell’EIDHR, per non parlare del fatto che i paesi o le regioni più bisognosi di sostegno in materia di lotta contro la tortura e la pena di morte sono proprio quelli in cui è impossibile prevedere che i progressi in tal senso siano semplici da raggiungere. È necessario considerare anche la difficoltà di quantificare le questioni relative ai diritti umani. Ecco perché non consideriamo gli obiettivi e le linee di base specifici come strumenti che potrebbero essere utilizzati in questo particolare contesto.

La Commissione sta inoltre già lavorando a una migliore valutazione dell’impatto per i progetti sui diritti umani.

Raccomandazione 6

La Commissione non accetta questa raccomandazione.

L’autosostenibilità delle organizzazioni della società civile attive nel settore dei diritti umani costituisce un fattore importante per la Commissione, che in alcune casi giustificati ha pertanto accettato di finanziare il personale delle ONG che si occupano di questioni relative alla raccolta di fondi. L’autosostenibilità è garantita anche attraverso l’obbligo di cofinanziamento, anche se l’imposizione di criteri ancor più rigorosi in questo senso potrebbe mettere in pericolo molte azioni a causa di una mancanza di fonti di finanziamento alternative. L’autosostenibilità implica anche che i beneficiari delle sovvenzioni non debbano affidarsi alla Commissione come unica opzione di finanziamento, o contare sul fatto di stipulare contratti di sovvenzione su base continua, a prescindere dai meriti dei loro progetti. Ciò è tanto più vero per il fatto che l’alto livello di competitività delle procedure relative agli inviti a presentare proposte si applica in linea di principio anche alla concessione di sovvenzioni. Di norma i beneficiari che ottengono buoni risultati nella fase di attuazione del loro progetto ottengono buoni risultati anche durante la procedura di concessione delle sovvenzioni.

Il coordinamento dei donatori costituisce un elemento estremamente importante nella fase di pianificazione, ma non in quella di invito a presentare proposte, e non vediamo come l’attuale quadro normativo possa consentire l’intervento di terzi in tale fase.

QJ-AB-15-009-IT-E    ISSN 1977-5709

L’UE è fermamente impegnata a prevenire e ad eliminare ogni forma di tortura e maltrattamento, nonché ad abolire la pena di morte in tutto il mondo. La Corte ha valutato l’efficacia dello strumento europeo per la democrazia e i diritti umani (EIDHR), tramite il quale vengono assegnati i fondi alle organizzazioni della società civile per l’attuazione di progetti che perseguano tali obiettivi.
La Corte conclude che il sostegno fornito è stato solo parzialmente efficace. Sebbene la Commissione abbia svolto valutazioni adeguate delle esigenze, i finanziamenti non sono stati assegnati in modo ottimale. Per tale ragione e a causa di contesti politici sfavorevoli, l’impatto complessivo dei progetti finanziati non è stato ottimale. La Corte formula una serie di raccomandazioni all’indirizzo della Commissione riguardanti la selezione delle proposte di progetti, il coordinamento con altre azioni dell’UE, il quadro di misurazione della performance e la sostenibilità delle organizzazioni beneficiarie.