EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luksemburg

LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1

E-mail: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2015

Print | ISBN 978-92-872-2864-2 | ISSN 1831-0923 | doi:10.2865/005780 | QJ-AB-15-012-PL-C
PDF | ISBN 978-92-872-2845-1 | ISSN 1977-5768 | doi:10.2865/8620 | QJ-AB-15-012-PL-N
EPUB | ISBN 978-92-872-2875-8 | ISSN 1977-5768 | doi:10.2865/517658 | QJ-AB-15-012-PL-E

© Unia Europejska, 2015

Powielanie dozwolone pod warunkiem podania źródła.

W celu wykorzystania lub powielenia zdjęcia na s. 20 należy wystąpić o zgodę bezpośrednio do właściciela praw autorskich.

JAK OTRZYMAĆ PUBLIKACJE UE

Publikacje bezpłatne:

•jeden egzemplarz:
w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)

•kilka egzemplarzy (lub mapy, plakaty):
w przedstawicielstwach Unii Europejskiej (http://ec.europa.eu/represent_pl.htm)
w delegaturach Unii Europejskiej w krajach poza UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_pl.htm)
kontaktując się z Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_pl.htm)
lub dzwoniąc pod numer 00 800 6 7 8 9 10 11 (numer bezpłatny w całej UE) (*)

(*)Informacje są udzielane nieodpłatnie, większość połączeń również jest bezpłatna (niektórzy operatorzy, hotele lub telefony publiczne mogą naliczać opłaty).

Publikacje płatne:

•w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)

PL
2015

nr 10

Sprawozdanie specjalne

Należy zintensyfikować
wysiłki zmierzające do
rozwiązania problemów
dotyczących zamówień
publicznych w obszarze
unijnej polityki spójności

(przedstawione na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE)

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli wykonania zadań i kontroli zgodności wybranych obszarów działalności UE lub kwestii związanych z zarządzaniem. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie, jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę kontroli II, której przewodniczy członek Trybunału Henri Grethen i która zajmuje się takimi obszarami wydatków, jak polityki strukturalne, transport i energia. Kontrolą kierował Phil Wynn Owen, członek Trybunału, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Gareth Roberts, szef gabinetu; Katharina Bryan, attaché; Niels-Erik Brokopp, kierownik działu; Milan Smid, kierownik zespołu; kontrolerzy: Remus Blidar, Anastassios Karydas i Laura Zanarini; Ildikó Preiss, attaché w gabinecie Henriego Grethena, oraz Johanne Vermer, prawnik.

Od lewej: J. Vermer, G. Roberts, I. Preiss, A. Karydas, R. Blidar, K. Bryan, M. Smid, L. Zanarini, N.E. Brokopp, P. Wynn Owen.

Spis treści

Glosariusz

Skróty

Streszczenie

Wstęp

Ramowe zasady udzielania zamówień publicznych UE

Polityka spójności a zamówienia publiczne

Postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego: jak to działa?

Zakres kontroli i podejście kontrolne

Uwagi

Komisja i państwa członkowskie prowadzą systematyczną analizę błędów w zamówieniach publicznych w bardzo ograniczonym zakresie

Nieprzestrzeganie przepisów w zakresie zamówień publicznych to nadal istotne źródło błędów w obszarze polityki spójności

Istnieją różne przyczyny błędów w zamówieniach publicznych

Kompleksową analizę błędów w państwach członkowskich uniemożliwia brak spójnych danych…

…istnieją jednak przesłanki, że w państwach członkowskich, w których przeprowadzono wizyty kontrolne, dane zaczyna się gromadzić w bardziej systematyczny sposób

Komisja nie analizuje jeszcze kompleksowo i systematycznie błędów w dziedzinie zamówień publicznych

Komisja i państwa członkowskie zaczęły wdrażać działania zmierzające do wyeliminowania błędów, wciąż pozostaje jednak wiele do zrobienia

Od 2010 r. Komisja podejmuje działania ukierunkowane na rozwiązanie problemu błędów w zamówieniach publicznych

Nowe przepisy mogą pomóc w rozwiązaniu problemu błędów w zamówieniach publicznych, pod warunkiem że będą właściwie stosowane

Państwa członkowskie skupiają się na kontrolach pierwszego szczebla i dopiero ostatnio zaczęły podejmować działania zapobiegawcze

Narzędzia informatyczne mogą pomóc w rozwiązaniu problemów w dziedzinie zamówień publicznych, ale konieczne będzie ich pełne wdrożenie

Wnioski i zalecenia

Załącznik I | — | Rola Komisji i państw członkowskich w zamówieniach publicznych i polityce spójności
Załącznik II | — | Analiza błędów wykrytych przez Trybunał w poszczególnych funduszach w latach 2009–2013
Załącznik III | — | Opis i analiza błędów na poszczególnych etapach postępowań o udzielenie zamówienia
Załącznik IV | — | Postępowania w sprawie uchybień w zakresie zamówień publicznych wszczęte przez Komisję w latach 2009–2013

Odpowiedzi Komisji

Glosariusz

Dyrekcja Generalna ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej to służba Komisji Europejskiej odpowiedzialna za wspieranie rozwoju gospodarczego i społecznego regionów Europy w niekorzystnym położeniu. Dyrekcja ta jest odpowiedzialna za Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR) i Fundusz Spójności.

Dyrekcja Generalna ds. Rynku Wewnętrznego, Przemysłu, Przedsiębiorczości i MŚP, znana wcześniej jako DG ds. Rynku Wewnętrznego i Usług, to służba Komisji Europejskiej odpowiedzialna za budowę wewnętrznego rynku towarów i usług, wspieranie gospodarki UE poprzez działania na rzecz przemysłu oraz małych i średnich przedsiębiorstw, a także za realizację polityki kosmicznej UE. Zajmuje się ona również opracowywaniem przepisów unijnych dotyczących zamówień publicznych oraz nadzoruje ich wdrażanie przez państwa członkowskie.

Dyrekcja Generalna ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego to służba Komisji odpowiedzialna za zatrudnienie i sprawy społeczne w UE. We współpracy z organami krajowymi, partnerami społecznymi, organizacjami społeczeństwa obywatelskiego i innymi zainteresowanymi stronami dyrekcja podejmuje wyzwania związane z globalizacją, starzeniem się populacji UE i zmieniającą się rzeczywistością społeczną. Dyrekcja ta jest odpowiedzialna za Europejski Fundusz Społeczny (EFS).

Celem Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego jest wzmocnienie spójności gospodarczej i społecznej w Unii Europejskiej poprzez niwelowanie głównych dysproporcji regionalnych, z wykorzystaniem w tym celu wsparcia finansowego na budowę infrastruktury i produktywne inwestycje w tworzenie miejsc pracy, głównie dla przedsiębiorstw.

Celem Europejskiego Funduszu Społecznego jest wzmocnienie spójności gospodarczej i społecznej w Unii Europejskiej poprzez poprawę możliwości zatrudnienia, głównie za pośrednictwem szkoleń, a także promowanie wyższego poziomu zatrudnienia oraz tworzenie większej liczby lepszych miejsc pracy.

Celem Funduszu Spójności jest poprawa spójności gospodarczej i społecznej w Unii Europejskiej poprzez finansowanie projektów dotyczących ochrony środowiska i transportu w państwach członkowskich, w których PKB na mieszkańca jest na poziomie poniżej 90% średniej UE.

Instytucja audytowa zapewnia Komisji pewność co do skutecznego funkcjonowania systemów zarządzania i mechanizmów kontroli wewnętrznej programu operacyjnego (i w konsekwencji co do legalności i prawidłowości poświadczonych wydatków). Instytucje audytowe to zasadniczo wydziały w strukturach kancelarii prezesa rady ministrów, ministerstwa finansów (lub podległych mu organów kontroli wewnętrznej), innych ministerstw lub najwyższego organu kontroli. Muszą one być funkcjonalnie niezależne od podmiotów zarządzających funduszami. Instytucja audytowa przekazuje instytucji zarządzającej i instytucji certyfikującej odpowiedzialnym za dany program operacyjny swoje ustalenia sformułowane w ramach audytów systemów i operacji. Sprawozdania z audytów systemów i roczne sprawozdanie audytowe przedkładane są również Komisji. W przypadku gdy instytucja audytowa stwierdzi, że instytucja zarządzająca nie podjęła właściwych działań naprawczych, ma ona obowiązek zwrócić na ten fakt uwagę Komisji.

Instytucja zarządzająca to organ władzy krajowej, regionalnej lub lokalnej bądź inny podmiot publiczny lub prywatny, wyznaczony przez państwo członkowskie do zarządzania programem operacyjnym. Do jego zadań należy wybór projektów do finansowania, monitorowanie realizacji projektów i przekazywanie Komisji sprawozdań dotyczących aspektów finansowych i osiągniętych wyników.

Instytucje certyfikujące przeprowadzają kontrole pierwszego szczebla dotyczące wydatków zgłoszonych przez instytucje zarządzające i poświadczają legalność i prawidłowość takich wydatków. Z reguły wchodzą one w skład ministerstwa finansów lub podlegających mu organów kontroli wewnętrznej.

Instytucje zamawiające to organy krajowe, regionalne lub lokalne bądź podmioty prawa publicznego, których rola polega m.in. na stosowaniu dyrektyw w sprawie zamówień publicznych w odniesieniu do zamówień publicznych i konkursów.

Korekty finansowe mają chronić budżet UE przed obciążeniami wynikającymi z błędnych lub nieprawidłowych wydatków. W przypadku wydatków objętych zarządzaniem dzielonym za odzyskiwanie niewłaściwie dokonanych płatności odpowiadają przede wszystkim państwa członkowskie. Korekty finansowe mogą być realizowane w formie wycofania nieprawidłowych wydatków z deklaracji przedstawianych przez państwa członkowskie lub w formie odzyskania określonych kwot od beneficjentów. Korekty mogą być także nakładane przez Komisję.

Korupcja to nadużycie uprawnień w celu uzyskania prywatnej korzyści. Korupcja bierna oznacza umyślne działanie urzędnika, który – bezpośrednio lub przez pośrednika – prosi o korzyści z przeznaczeniem dla niego lub dla osoby trzeciej, takie korzyści otrzymuje lub przyjmuje obietnicę takich korzyści w zamian za działanie lub odstąpienie od działania wynikającego z jego funkcji. Korupcja czynna to umyślne działanie jakiejkolwiek osoby, polegające na dawaniu obietnicy lub przekazywaniu korzyści urzędnikowi.

Nadużycie finansowe to umyślny akt wprowadzenia w błąd mający na celu uzyskanie korzyści osobistej lub spowodowanie strat innej strony.

Najwyższe organy kontroli to organy krajowe odpowiedzialne za kontrolowanie dochodów i wydatków rządowych.

Nieprawidłowość to akt niezgodny z przepisami UE, mogący mieć szkodliwy wpływ na interesy finansowe UE. Może być skutkiem rzeczywistych błędów popełnionych zarówno przez beneficjentów ubiegających się o środki finansowe, jak i przez organy odpowiedzialne za dokonywanie płatności. Jeśli nieprawidłowość jest skutkiem działania umyślnego, uznaje się ją za nadużycie finansowe.

Program operacyjny wyznacza priorytety i cele szczegółowe państw członkowskich oraz określa, w jaki sposób wykorzystać środki finansowe w danym okresie (zwykle siedmiu lat) na finansowanie projektów. Projekty takie muszą przyczyniać się do osiągnięcia jednego lub większej liczby celów określonych na poziomie osi priorytetowych programu operacyjnego. Programy należy przygotować dla każdego z funduszy w obszarze polityki spójności, tj. Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Społecznego. Programy operacyjne są przygotowywane przez państwa członkowskie i muszą zostać zatwierdzone przez Komisję przed dokonaniem jakichkolwiek płatności z budżetu UE. W okresie realizacji mogą być modyfikowane tylko za zgodą obu stron.

Umowy partnerstwa zawierane są przez Komisję Europejską z poszczególnymi państwami członkowskimi. Określają one plany organów krajowych dotyczące sposobów wykorzystania środków finansowych z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych w latach 2014–2020. Obejmują także m.in. szczegółowe informacje na temat warunków wstępnych i ram zarządzania wynikami.

Warunki wstępne to warunki oparte na kryteriach określonych wcześniej w umowach partnerstwa. Państwa członkowskie, przygotowując programy operacyjne współfinansowane z EFRR, Funduszu Spójności i EFS na okres programowania 2014–2020, muszą ocenić, czy spełniono te warunki. Jeśli ich nie spełniono, należy przygotować plany działania zapewniające ich spełnienie do dnia 31 grudnia 2016 r.

Zamówienie publiczne to proces, w drodze którego krajowe, regionalne i lokalne organy władzy lub podmioty prawa publicznego dokonują zakupu produktów, usług i robót publicznych, dotyczących np. dróg i budynków. Prywatne przedsiębiorstwa również podlegają przepisom lub zasadom dotyczącym zamówień publicznych każdorazowo, gdy realizują zamówienia finansowane głównie ze środków publicznych lub gdy taki wymóg jest przewidziany w umowie o dofinansowanie.

Skróty

DG GROW: Dyrekcja Generalna ds. Rynku Wewnętrznego, Przemysłu, Przedsiębiorczości i MŚP

EFRR: Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego

EFS: Europejski Fundusz Społeczny

NOK: Najwyższe organy kontroli

OLAF: Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych

PO: Program operacyjny

TFUE: Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej

Streszczenie

I

Polityka UE w zakresie zamówień publicznych ma kluczowe znaczenie dla utworzenia jednolitego rynku i zapewnienia wydajnego wykorzystania funduszy publicznych. W UE zamówienia publiczne regulowane są na mocy odnośnych dyrektyw ustanawiających wspólne zasady i procedury, których przestrzegać muszą organy publiczne zamawiające roboty budowlane czy usługi.

II

W okresie programowania 2007–2013 za pośrednictwem Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS) oraz Funduszu Spójności na politykę spójności przeznaczono kwotę 349 mld euro. Znaczna część tych środków, zwłaszcza w przypadku EFRR i Funduszu Spójności, wydatkowana jest w drodze zamówień publicznych. Prawie połowa wszystkich projektów w ramach tych trzech funduszy, które Trybunał skontrolował w latach 2009–2013, wiązała się z jednym lub kilkoma postępowaniami przetargowymi.

III

Uchybienie przepisom dotyczącym zamówień publicznych od dawna jest istotnym źródłem błędów. Poważne błędy skutkowały ograniczeniem bądź całkowitym brakiem uczciwej konkurencji lub udzielaniem zamówień podmiotom innym niż te, które przedstawiły najlepsze oferty.

IV

W niniejszym sprawozdaniu oceniono, czy Komisja i państwa członkowskie podejmują właściwe i skuteczne działania w celu wyeliminowania błędów w zamówieniach publicznych w obszarze polityki spójności.

V

W trakcie kontroli stwierdzono, że Komisja i państwa członkowskie zaczęły reagować na ten problem, lecz wciąż pozostaje jeszcze wiele do zrobienia pod względem analizy sytuacji i wdrożenia odpowiednich działań.

VI

Komisja i państwa członkowskie prowadzą systematyczną analizę błędów w zamówieniach publicznych w bardzo ograniczonym zakresie. Brak wystarczająco szczegółowych, wiarygodnych i spójnych danych dotyczących charakteru i zakresu błędów w zamówieniach publicznych uniemożliwia całościową analizę przyczyn tych błędów. Istnieją jednak przesłanki, że niektóre z państw członkowskich, w których przeprowadzono wizyty w ramach niniejszej kontroli, zaczynają gromadzić dane w systematyczny sposób.

VII

Od 2010 r. Komisja zaczęła wdrażać szereg działań. Działania legislacyjne obejmowały rewizję dyrektyw w sprawie zamówień publicznych i włączenie do umów partnerstwa szczegółowych warunków dotyczących systemów zamówień publicznych, które państwa członkowskie muszą spełnić najpóźniej do końca 2016 r. W 2013 r. Komisja powołała także wewnętrzną, techniczną grupę roboczą i sporządziła wewnętrzny plan działania. Niemniej większości działań przewidzianych w tym planie jeszcze w pełni nie wdrożono. Państwa członkowskie dopiero niedawno zaczęły podejmować kompleksowe działania mające zapobiegać występowaniu błędów.

VIII

Trybunał zaleca, co następuje:

a)(i)Komisja powinna utworzyć własną bazę danych dotyczących nieprawidłowości, która umożliwi wnikliwą analizę błędów w zamówieniach publicznych. Powinna także w kompleksowy sposób przeanalizować częstotliwość, wagę i przyczyny tego rodzaju błędów w obszarze polityki spójności, korzystając w tym celu z odpowiednich informacji pochodzących zarówno z jej własnych baz danych, jak i przekazanych przez państwa członkowskie. Komisja powinna opublikować swoją analizę jako część sprawozdania dotyczącego zamówień publicznych, zgodnie z wymogami nowych dyrektyw.

(ii)Właściwe organy w państwach członkowskich powinny opracować i analizować własne bazy danych dotyczących nieprawidłowości w obszarze polityki spójności, w tym w zamówieniach publicznych, a także współpracować z Komisją w celu zapewnienia danych w takiej formie i w takim czasie, aby ułatwić pracę Komisji.

b)Jeśli warunek wstępny dotyczący zamówień publicznych nie zostanie spełniony do końca 2016 r., Komisja powinna skorzystać z przysługujących jej uprawnień i zawiesić płatności na rzecz danych państw członkowskich do czasu wyeliminowania przez nie uchybień.

c)Komisja powinna zaktualizować i opublikować wewnętrzny plan działania w zakresie zamówień publicznych, a także co roku przedkładać sprawozdania z postępów w jego realizacji. W tym celu Komisja powinna usprawnić koordynację między swoimi służbami zajmującymi się zamówieniami publicznymi.

d)Komisja powinna ustanowić grupę wysokiego szczebla pełniącą wiodącą rolę w działaniach na rzecz wyeliminowania błędów w zamówieniach publicznych, tak aby uniknąć ryzyka niekonsekwentnej realizacji działań przez poszczególne służby Komisji. Grupa ta powinna działać na rzecz poprawy sytuacji w zakresie zamówień publicznych, w tym także, w razie potrzeby, wspierać uproszczenie procedur w tej dziedzinie.

e)Komisja powinna nakładać korekty finansowe każdorazowo, gdy stwierdzi, że przeprowadzane przez państwa członkowskie kontrole pierwszego szczebla są niewystarczająco skuteczne, a w przypadku naruszenia dyrektyw dotyczących zamówień publicznych powinna wszczynać postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

f)Komisja powinna w większym stopniu korzystać z możliwości, jakie stwarza rozwój technologii informacyjnej, a także promować e-zamówienia i narzędzia do eksploracji danych oraz dobre praktyki.

g)Państwa członkowskie powinny w większym stopniu korzystać z możliwości stwarzanych przez elektroniczne zamówienia publiczne i narzędzia do eksploracji danych.

Wstęp

01

Polityka UE w zakresie zamówień publicznych ma kluczowe znaczenie dla utworzenia jednolitego rynku oraz osiągnięcia inteligentnego, trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu, zgodnie ze strategią „Europa 2020”, przy jednoczesnym zapewnieniu najbardziej wydajnego wykorzystania funduszy publicznych¹. Zwiększenie efektywności wydatków publicznych i osiągnięcie optymalnych korzyści w stosunku do kosztów to podstawowe cele sprawowania rządów. Na różnych szczeblach administracji rządowej ustanowiono zasady, które mają zapewnić możliwie najlepsze wykorzystanie funduszy publicznych w ramach zamówień publicznych. Na rys. 1 przedstawiono niektóre z najważniejszych danych liczbowych.

Rys. 1

Najważniejsze dane dotyczące wykorzystania zamówień publicznych w UE

Źródło: Parlament Europejski i Komisja Europejska².

02

Przepisy UE w sprawie zamówień publicznych mają na celu między innymi zagwarantowanie przestrzegania zasad i podstawowych wolności określonych w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) (zob. rys. 2)³. To z kolei wzmocni konkurencję i handel transgraniczny, co doprowadzi do uzyskania przez organy publiczne większych korzyści w stosunku do kosztów przy jednoczesnym podniesieniu produktywności sektorów dostawczych oraz zwiększeniu udziału MŚP w rynkach i ułatwieniu im dostępu do nich. Podsumowując, celem przepisów jest wsparcie jednolitego rynku, sprzyjanie większej konkurencji i promowanie gospodarnego wykorzystania środków.

03

W niniejszym sprawozdaniu zbadano utrzymujący się wysoki poziom błędów związanych z zamówieniami publicznymi w wydatkach UE w obszarze polityki spójności, które to błędy wynikają z braku należytego przestrzegania przepisów. W szczególności w sprawozdaniu przeanalizowano, czy Komisja i państwa członkowskie podejmują odpowiednie i skuteczne działania w celu rozwiązania tego problemu⁵.

Rys. 2

Zasady rządzące zamówieniami publicznymi

Źródło: Trybunał Obrachunkowy, na podstawie dokumentu Komisji Europejskiej⁴.

Ramowe zasady udzielania zamówień publicznych UE

04

Ramowe zasady udzielania zamówień publicznych UE bazują na Porozumieniu w sprawie zamówień publicznych (GPA) – wielostronnej umowie między szeregiem członków Światowej Organizacji Handlu (WTO)⁶, która reguluje zamawianie towarów i usług przez organy publiczne i opiera się na zasadach otwartości, przejrzystości i niedyskryminacji. Rys. 3 przedstawia strukturę zarządzania zamówieniami publicznymi.

05

W UE zamówienia publiczne regulowane są na mocy odnośnych dyrektyw UE ustanawiających wspólne zasady i procedury, których organy publiczne muszą przestrzegać w przypadku zamówień o wysokiej wartości⁷. Przepisy te mają zagwarantować przedsiębiorstwom na całym rynku jednolitym możliwość konkurowania o zamówienia publiczne. Te ogólnounijne przepisy mają zastosowanie niezależnie od tego, czy fundusze są wyłącznie krajowe, czy też częściowo zapewnia je UE. Dyrektywy UE mają zastosowanie także w Europejskim Obszarze Gospodarczym.

Rys. 3

Zarządzanie zamówieniami publicznymi

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

06

Tak jak w przypadku wszystkich dyrektyw, dyrektywy UE w sprawie zamówień publicznych muszą zostać transponowane, tj. wdrożone przez państwa członkowskie do prawa krajowego. Dyrektywy te określają minimalne normy oraz pomagają stworzyć równe warunki działania, umożliwiając zarazem państwom członkowskim reagowanie na krajowe potrzeby i specyficzne uwarunkowania oraz dostosowanie się do nich. Państwa członkowskie mogą zdecydować się na uchwalenie przepisów, które pod pewnymi względami będą bardziej szczegółowe lub rygorystyczne. Dysponują one również znaczną swobodą uznania w odniesieniu do rozwiązań administracyjnych stosowanych w celu zapewnienia zgodności z przepisami UE.

07

Nie wszystkie zamówienia wchodzą w zakres dyrektyw UE w sprawie zamówień publicznych. W dyrektywach tych określone są minimalne progi wartości⁸, poniżej których zamówienia podlegają tylko przepisom krajowym. Jednakże we wszystkich przypadkach postępowania przetargowe muszą być zgodne z zasadami traktatowymi (zob. rys. 2).

08

Przetargi objęte dyrektywami UE muszą być publikowane w internetowym serwisie Tenders Electronic Daily (TED). Stosunek wartości przetargów publikowanych w TED do przychodu krajowego brutto (PKB) można uznać za wskaźnik pokazujący, w jakim zakresie zamówienia publiczne są stosowane w UE. W 2012 r. całkowita wartość przetargów opublikowanych w serwisie TED wyniosła 3,1% PKB UE⁹. W niektórych państwach członkowskich przetargi powyżej progu stosowane są rzadziej, niż wynikałoby z tej uśrednionej wartości. Wskaźnik wynosił znacznie poniżej 3,1% np. w Niemczech (1,1%), Austrii (1,5%), Irlandii (1,5%) i Luksemburgu (1,6%). Komisja jest w kontakcie z Niemcami w celu ustalenia przyczyn tego stanu rzeczy¹⁰.

Polityka spójności a zamówienia publiczne

09

W okresie programowania 2007–2013 za pośrednictwem Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), Funduszu Spójności oraz Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS) na politykę spójności przeznaczono kwotę 349 mld euro. Na lata 2014–2020 na ten cel przyznano z kolei 367 mld euro¹¹.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Rys. 4

Organy i ich zadania w zakresie polityki spójności i zamówień publicznych

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

10

Odpowiedzialność za wydatki UE w ramach polityki spójności podzielona jest między Komisję i państwa członkowskie (zob. rys. 4 i załącznik I). Znaczna część tych środków, zwłaszcza w przypadku EFRR i Funduszu Spójności, wydatkowana jest w drodze zamówień publicznych. Prawie połowa wszystkich transakcji skontrolowanych przez Trybunał w odniesieniu do trzech wspomnianych funduszy wiązała się z jednym lub kilkoma zamówieniami publicznymi.

11

Państwa członkowskie mają własne ramy zarządzania i kontroli dotyczące zarówno krajowych, jak i unijnych wydatków publicznych, obejmujące szeroki wachlarz organów publicznych, w tym najwyższe organy kontroli (NOK).

Postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego: jak to działa?

12

Po wstępnym przygotowaniu projektu i ocenie potrzeb w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego następują trzy główne fazy, z których każda dzieli się na określone etapy (zob. rys. 5).

Rys. 5

Główne fazy postępowania o udzielenie zamówienia publicznego

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

13

Szczegółowy przebieg poszczególnych etapów w ramach każdej z faz zależy od tego, jaki konkretnie tryb postępowania o udzielenie zamówienia publicznego zastosowano (w ramce 1 opisano główne rodzaje procedur udzielania zamówień). Zamówienia mogą być udzielane albo wyłącznie na podstawie kryterium ceny, albo oferentowi, który przedstawił ofertę najkorzystniejszą ekonomicznie. Większości zamówień (70%) udziela się w drugi z wymienionych sposobów¹².

Ramka 1

Sześć głównych rodzajów procedur udzielania zamówień publicznych (zgodnie z dyrektywami z 2014 r.)

Procedura otwarta: stosowana najczęściej, przypada na nią 51% wszystkich udzielonych zamówień. Oferty muszą być złożone w określonym terminie, a ocenie poddaje się wszystkie dopuszczalne oferty¹³.

Procedura ograniczona: zainteresowani dostawcy najpierw zobowiązani są do przedstawienia swoich kwalifikacji. Następnie sporządza się krótką listę dostawców, którzy zapraszani są do złożenia ofert.

Dialog konkurencyjny: stosowany przy bardziej złożonych zamówieniach. Postępowanie obejmuje dialog między instytucją zamawiającą a potencjalnymi dostawcami w celu ustalenia i zdefiniowania optymalnych ram prawnych i finansowych projektu, tak by zaspokoić potrzeby instytucji zamawiającej lub osiągnąć wyznaczone przez nią cele.

Procedura konkurencyjna z negocjacjami: w wyniku zaproszenia do składania ofert i wstępnej oceny uzyskanych w ten sposób informacji instytucja zamawiająca zaprasza wybranych wykonawców do złożenia wstępnych ofert. Następnie negocjuje ona z oferentami zarówno wstępne, jak i wszystkie późniejsze złożone przez nich oferty, z wyjątkiem ofert ostatecznych, w celu ulepszenia ich treści.

Procedura negocjacyjna bez uprzedniej publikacji ogłoszenia o zamówieniu może być stosowana tylko w nielicznych, określonych z góry przypadkach. Instytucja zamawiająca podejmuje negocjacje w sprawie zamówienia z jednym lub większą liczbą dostawców.

Partnerstwo innowacyjne: instytucja zamawiająca wybiera dostawców w następstwie ogłoszenia o zamówieniu, a następnie – stosując podejście negocjacyjne – zaprasza ich do przedstawienia koncepcji dotyczących robót budowlanych, dostaw lub usług o charakterze innowacyjnym, stanowiących odpowiedź na potrzeby, które nie mogą zostać zaspokojone przez produkt dostępny już na rynku. Instytucja zamawiająca może ustanowić takie partnerstwa z jednym partnerem lub z kilkoma dostawcami.

1COM(2010) 2020 final z dnia 3 marca 2010 r., „Europa 2020: Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu”.

2Zob. coroczny przegląd wdrażania zamówień publicznych z 2013 r. opublikowany przez DG ds. Rynku Wewnętrznego i Usług dnia 1 sierpnia 2014 r.; „SMEs’ access to public procurement markets and aggregation of demand in the EU” (Dostęp MŚP do rynków zamówień publicznych oraz agregacja zapotrzebowania w UE), studium przygotowane na zlecenie Komisji Europejskiej przez PwC, ICF GHK i Ecorys, luty 2014 r.; „The Cost of Non-Europe in the Single Market, IV – Public Procurement and Concessions” (Koszt braku działań na poziomie europejskim na jednolitym rynku, IV – Zamówienia publiczne i koncesje), Biuro Analiz Parlamentu Europejskiego (EPRS), wrzesień 2014 r. – PE 536.355.

3Swobodny przepływ towarów (art. 28 TFUE) i usług (art. 56), swoboda przedsiębiorczości (art. 49) oraz swoboda świadczenia usług, niedyskryminacja i równe traktowanie, proporcjonalność, przejrzystość i wzajemne uznawanie (art. 18 i 53).

4Komunikat wyjaśniający Komisji dotyczący prawa wspólnotowego obowiązującego w dziedzinie udzielania zamówień, które nie są lub są jedynie częściowo objęte dyrektywami w sprawie zamówień publicznych (Dz.U. C 179 z 1.8.2006, s. 2).

5Zob. także przegląd horyzontalny Trybunału z 2014 r. „Optymalne wykorzystywanie środków pieniężnych UE: przegląd horyzontalny dotyczący zagrożeń dla finansowego zarządzania budżetem UE” (http://eca.europa.eu).

6Według stanu na początek 2015 r. do GPA przystąpiło 15 stron obejmujących 43 członków WTO. Kolejnych 28 członków WTO uczestniczy w pracach Komitetu GPA w charakterze obserwatorów. 10 spośród nich jest w trakcie przystępowania do Porozumienia.

7Dyrektywa 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi (Dz.U. L 134 z 30.4.2004, s. 114), dyrektywa 2004/17/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. koordynująca procedury udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych (Dz.U. L 134 z 30.4.2004, s. 1). Zostaną one zastąpione zmienionymi dyrektywami oraz nową dyrektywą w sprawie udzielania koncesji, które opublikowano dnia 17 kwietnia 2014 r. i które mają zostać wdrożone do dnia 18 kwietnia 2017 r. (pkt 67). Zamówienia w dziedzinie obronności i usług świadczonych w interesie ogólnym regulowane są na mocy innych przepisów.

8Od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. najczęściej stosowane progi wynoszą: 5 186 000 euro w przypadku zamówień na roboty budowlane i 134 000 euro w przypadku zamówień publicznych na usługi i dostawy. Inne progi mają zastosowanie w odniesieniu do usług komunalnych oraz instytucji zamawiających poniżej szczebla centralnego.

9Zob. wskaźniki dotyczące zamówień publicznych w 2012 r. opublikowane 12 listopada 2014 r. przez DG MARKT – Dział ds.Analizy Ekonomicznej i e-Zamówień.

10Zalecenie Rady z dnia 8 lipca 2014 r. w sprawie krajowego programu reform Niemiec na 2014 r. oraz zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Niemcy programu stabilności na 2014 r. (Dz.U. C 247 z 29.7.2014, s. 20).

11Środki na zobowiązania w cenach bieżących, z przeznaczeniem na spójność gospodarczą, społeczną i terytorialną. Źródło: Wieloletnie ramy finansowe na lata 2014–2020 i budżet UE na 2014 r., Komisja UE.

12„Zamówienia publiczne w Europie – koszty i skuteczność”, analiza przepisów w zakresie zamówień publicznych sporządzona na zlecenie Komisji Europejskiej przez PwC, London Economics i Ecorys, marzec 2011 r., s. 5.

13Zob. coroczny przegląd wdrażania zamówień publicznych z 2013 r. opublikowany przez DG ds. Rynku Wewnętrznego i Usług dnia 1 sierpnia 2014 r.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

14

Trybunał zbadał, czy Komisja i państwa członkowskie podejmują właściwe i skuteczne działania w celu wyeliminowania błędów w zamówieniach publicznych w obszarze spójności, i starał się uzyskać odpowiedzi na następujące pytania:

a)Czy Komisja i państwa członkowskie przeanalizowały problem błędów występujących w zamówieniach publicznych w obszarze polityki spójności?

b)Czy Komisja i państwa członkowskie podjęły właściwe działania w celu rozwiązania tego problemu i czy działania te były skuteczne?

15

W kontroli uwzględniono wyniki prac kontrolnych Trybunału przeprowadzonych na potrzeby poświadczenia wiarygodności w latach 2009–2013, jak również działania podejmowane przez Komisję i państwa członkowskie w latach 2009–2014 w celu wyeliminowania problemu nieprzestrzegania przepisów w zakresie zamówień publicznych.

16

Ustalenia opierają się na:

a)analizie właściwej dokumentacji Komisji;

b)wywiadach z urzędnikami Komisji;

c)ankiecie skierowanej do 115 instytucji audytowych w 27 państwach członkowskich (z wyłączeniem Chorwacji) odpowiedzialnych za programy operacyjne realizowane ze środków EFRR, EFS i Funduszu Spójności, na którą odpowiedzi udzieliło 69 instytucji. Głównym celem ankiety było zgromadzenie informacji o ramowych zasadach udzielania zamówień publicznych, błędach wykrytych w zamówieniach oraz działaniach zapobiegawczych i naprawczych podejmowanych na poziomie krajowym;

d)wizytach w czterech państwach członkowskich (Republika Czeska, Hiszpania, Włochy i Zjednoczone Królestwo), w których w ramach prac kontrolnych Trybunału przeprowadzonych na potrzeby poświadczenia wiarygodności w latach 2009–2013 wykryto dużą liczbę błędów w zamówieniach publicznych;

e)wizycie na Cyprze dotyczącej przede wszystkim korzystania z elektronicznych zamówień publicznych;

f)krótkiej ankiecie wysłanej do 28 NOK w UE, na którą odpowiedzi udzieliło 18 z nich.

17

W ramach kontroli dążono w miarę możliwości do zidentyfikowania przykładów dobrych praktyk, z których korzystać mogłyby wszystkie państwa członkowskie.

Uwagi

18

Uwagi przedstawiono w dwóch sekcjach:

a)W pierwszej sekcji zaprezentowano podsumowanie ustaleń sformułowanych na podstawie prac kontrolnych Trybunału przeprowadzonych w latach 2009–2013 w odniesieniu do zamówień publicznych ze środków EFRR, EFS i Funduszu Spójności; zbadano także, czy Komisja i państwa członkowskie dysponują solidnymi podstawami analitycznymi umożliwiającymi zrozumienie istoty błędów występujących w zamówieniach publicznych.

b)W drugiej sekcji opisano działania podjęte w ostatnich latach zarówno przez Komisję, jak i przez państwa członkowskie, oraz w miarę możliwości oceniono ich skuteczność.

Komisja i państwa członkowskie prowadzą systematyczną analizę błędów w zamówieniach publicznych w bardzo ograniczonym zakresie

Nieprzestrzeganie przepisów w zakresie zamówień publicznych to nadal istotne źródło błędów w obszarze polityki spójności

Co stanowi błąd?

19

Błąd występuje w przypadku nieprzestrzegania unijnych lub krajowych przepisów dotyczących zamówień publicznych. Do celów niniejszego sprawozdania wyróżnia się trzy rodzaje błędów, które przedstawiono w tabeli 1.

Tabela 1

Typologia błędów stosowana w niniejszym sprawozdaniu, z przykładami¹

Rodzaj błędu
Opis
Przykłady

Poważny
Poważne naruszenie przepisów, w wyniku którego doszło do ograniczenia konkurencji bądź zamówienia udzielono podmiotowi, który nie przedstawił najlepszej oferty

a.udzielenie zamówienia z wolnej ręki – zamówienie udzielone z pominięciem właściwej procedury, w przypadku gdy procedurę taką należało zastosować;

b.zamówienie na dodatkowe roboty budowlane lub usługi o znacznym lub możliwym do przewidzenia zakresie z pominięciem procedury udzielenia zamówienia publicznego, w przypadku gdy procedurę taką należało zastosować;

c.niezgodne z prawem kryteria wyboru lub udzielenia zamówienia bądź ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące innym wynikiem postępowania.

Istotny
Istotne naruszenie przepisów – mimo to uważa się, że zamówienia udzielono podmiotowi, który przedstawił najlepszą ofertę

a.niezgodne z prawem kryteria wyboru lub udzielenia zamówienia bądź ich niewłaściwe zastosowanie, nieskutkujące jednak innym wynikiem postępowania;

b.nieuwzględnienie wszystkich kryteriów wyboru lub udzielenia zamówienia w opublikowanej specyfikacji istotnych warunków zamówienia;

c.ograniczenie konkurencji ze względu na nieuzasadnioną pilność.

Drobny
Błąd mniej poważny, często o charakterze formalnym, niemający negatywnego wpływu na konkurencję

a.publikacja ogłoszenia o udzieleniu zamówienia w terminie późniejszym od wymaganego lub jej brak;

b.brak publikacji takiego ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym UE.

1W kontekście poświadczenia wiarygodności przez Trybunał błędy opisane tutaj jako poważne określane są mianem „kwantyfikowalne”. Składają się one na szacowany przez Trybunał poziom błędu. Zob. sprawozdanie roczne Trybunału za 2013 r., załącznik 1.1 (Dz.U. C 398 z 12.11.2014).

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Błędy wykryte przez Trybunał w ramach prac kontrolnych przeprowadzonych na potrzeby poświadczenia wiarygodności w latach 2009–2013

20

W latach 2009–2013, w ramach corocznych prac nad poświadczeniem wiarygodności, Trybunał zbadał ponad 1,4 tys. transakcji¹⁴ współfinansowanych z budżetu UE za pośrednictwem EFRR, EFS i Funduszu Spójności, w tym zweryfikował postępowania o udzielenie zamówień publicznych odnoszące się do niemal 700 projektów. Błędy dotyczące zamówień publicznych wykryto w ok. 40% tych projektów. Łącznie wykryto prawie 590 błędów. Na rys. 6 przedstawiono rozkład tych błędów według ich wagi.

21

W latach 2009–2013 poważne błędy złożyły się na 48% szacowanego przez Trybunał poziomu błędu w przypadku EFRR i Funduszu Spójności oraz na 16% poziomu błędu w przypadku EFS. Największy udział poważnych błędów, wynoszący 70%, wykryto w EFRR. Wynika to po części z faktu, że programy współfinansowane z EFRR i Funduszu Spójności obejmują zasadniczo większe projekty infrastrukturalne, w których zamówień udziela się często z wykorzystaniem procedur udzielania zamówień publicznych¹⁵. W załączniku II przedstawiono w formie tabelarycznej rozkład błędów w trzech funduszach: EFRR, Funduszu Spójności i EFS.

Rys. 6

Rozkład błędów według ich wagi wykrytych w ramach prac kontrolnych Trybunału przeprowadzonych na potrzeby poświadczenia wiarygodności w latach 2009–2013 w obszarze polityki spójności

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

22

Błędy wykryto na wszystkich etapach zamówień publicznych, przy czym największy udział poważnych błędów stwierdzono w fazie poprzedzającej przetarg:

a)W fazie poprzedzającej przetarg większość wykrytych błędów, 71 (82%) z 87, stanowiły błędy poważne. Instytucje zamawiające unikały postępowań o udzielenie zamówienia, udzielając zamówień z wolnej ręki w przypadkach, w których należało przeprowadzić procedurę przetargową, lub dzieliły zamówienia na mniejsze, aby nie przekroczyć progów, bądź też stosowały niewłaściwą procedurę. Wiele zamówień udzielonych w ten sposób dotyczyło raczej usług niż robót budowlanych (zob. przykład w ramce 2).

b)W fazie procedury przetargowej najwięcej poważnych błędów wykryto w specyfikacjach oraz w zakresie stosowania kryteriów wyboru lub kryteriów udzielania zamówień. Najliczniejszą grupę (186 z 587 błędów) stanowiły błędy dotyczące wymogów w zakresie publikacji i przejrzystości, przy czym jedna trzecia z nich to błędy istotne (zob. przykład w ramce 3).

Ramka 2

Przykład poważnego błędu polegającego na braku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego

W ramach projektu realizowanego ze środków EFRR w Polsce, polegającego na budowie obwodnicy jednego z większych miast, instytucja zamawiająca podjęła decyzję o udzieleniu zamówienia na tzw. nadzór autorski przez architekta¹⁶ w toku procedury negocjacyjnej z jednym wykonawcą. W tym przypadku należało jednak zastosować procedurę otwartą lub ograniczoną, zezwalającą na konkurencję. Wartość zamówienia wynosiła około 300 000 euro.

Ramka 3

Przykład istotnego błędu polegającego na nieprzestrzeganiu wymogów w zakresie publikacji i przejrzystości

W Republice Czeskiej w przypadku projektu budowy autostrady, który otrzymał ok. 87 mln euro wsparcia z Funduszu Spójności, instytucja zamawiająca nie określiła w ogłoszeniu o zamówieniu minimalnych wymogów dotyczących kompetencji technicznych. W rezultacie nie spełniono wymogów dotyczących przejrzystości i publikacji.

© Urząd ds. dróg i autostrad Republiki Czeskiej

c)W fazie zarządzania zamówieniem 31 (42%) z 74 wykrytych błędów stanowiły błędy poważne polegające na zmianie lub poszerzeniu zakresu zamówień bez przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia, w przypadku gdy takie postępowanie było wymagane (zob. przykład w ramce 4).

23

Załącznik III zawiera dodatkowe informacje dotyczące rozkładu błędów na etapie poprzedzającym zamówienie oraz na etapie udzielania zamówień i zarządzania zamówieniami.

24

Ze sprawozdania specjalnego Trybunału dotyczącego przyczyn błędów w dziedzinie rozwoju obszarów wiejskich wyłania się podobny obraz sytuacji. Znaczna liczba błędów w zamówieniach publicznych wynikała z nieuzasadnionego udzielenia zamówienia z wolnej ręki, niewłaściwego zastosowania kryteriów wyboru i udzielania zamówień oraz nierównego traktowania oferentów¹⁷.

Ramka 4

Przykład poważnego błędu dotyczącego zmiany zakresu zamówienia

W Hiszpanii zamówienie na budowę oczyszczalni ścieków, na którą przyznano ok. 33 mln euro z EFRR, zostało początkowo udzielone w sposób prawidłowy. Następnie ponad połowę robót budowlanych stanowiących przedmiot zamówienia zastąpiono innymi robotami, z wykorzystaniem odmiennych technologii i innych ilości materiałów. Chociaż cel projektu i łączna cena nie zmieniły się, ostatecznie zrealizowane roboty różniły się znacznie od robót, na które pierwotnie udzielono zamówienia. Ostatecznie ponad połowa wykonanych robót nie była objęta postępowaniem o udzielenie zamówienia.

Istnieją różne przyczyny błędów w zamówieniach publicznych

Złożoność, brak zdolności administracyjnych i niedostateczne planowanie

25

System udzielania zamówień publicznych z samej definicji jest w pewnej mierze skomplikowany. Obserwowany obecnie poziom złożoności ram prawnych i administracyjnych postrzegany jest jednak jako problem. Zdaniem 90% z 69 instytucji audytowych, które odpowiedziały na ankietę przeprowadzoną na potrzeby niniejszej kontroli (zob. pkt 16), ramy prawne dotyczące zamówień publicznych są w ich kraju bardziej złożone niż jest to konieczne. Respondenci stwierdzili, że główną przyczyną błędów są rozbudowane przepisy lub wytyczne, trudności w zastosowaniu ich w praktyce oraz brak wiedzy specjalistycznej na temat sposobu przeprowadzania postępowań o udzielenie zamówienia publicznego. Prawie połowa respondentów wskazała, że głównym obszarem wymagającym usprawnienia w zakresie zamówień publicznych mogłoby być uproszczenie procedur. W ramce 5 przedstawiono pogląd na sytuację w jednym z państw członkowskich, w którym przeprowadzono wizytę w ramach niniejszej kontroli.

Ramka 5

Problem złożoności i dużej liczby przepisów: przykład z państwa członkowskiego

We Włoszech organy, z którymi przeprowadzono wywiady w ramach kontroli, są zdania, że ramy legislacyjne dotyczące zamówień publicznych są zbyt skomplikowane ze względu na istnienie rozbudowanych przepisów i złożoność procedur, do których muszą stosować się zarówno instytucje zamawiające, jak i przedsiębiorstwa ubiegające się o zamówienia. Ponadto główna włoska ustawa o zamówieniach publicznych była wielokrotnie zmieniana, co utrudnia jej stosowanie. Jak wynika z informacji udzielonych przez włoski urząd antykorupcyjny, podstawowe zmiany w głównych aktach legislacyjnych dotyczących zamówień publicznych wprowadzone od 2009 r. zawarte są w 22 aktach. Rozbudowane przepisy rozrastają się dodatkowo ze względu na istnienie osobnych zasad dotyczących zamówień publicznych w ramach poszczególnych funduszy – przykładem jest decyzja włoskiego Ministerstwa Zatrudnienia ustanawiająca dodatkowe przepisy odnoszące się do zamówień publicznych poniżej progów w przypadku projektów współfinansowanych z EFS. W czerwcu 2014 r. powołano grupę roboczą składającą się z przedstawicieli władz włoskich i Komisji, która ma za zadanie wspierać uproszczenie przepisów w kontekście transpozycji dyrektyw UE z 2014 r. do prawodawstwa krajowego.

26

Brak zdolności administracyjnych wiąże się z brakiem znajomości przepisów i brakiem specjalistycznej wiedzy technicznej w odniesieniu do konkretnych robót budowlanych lub usług stanowiących przedmiot zamówienia. Problem ten dotyczy nie tylko instytucji zamawiających, lecz także organów odpowiedzialnych za monitorowanie tych procedur. Z doświadczenia Trybunału w zakresie kontroli zamówień publicznych wynika, że nieprzestrzeganie przepisów wiąże się ze słabym wdrażaniem obowiązujących zasad¹⁸. Do błędów prowadzą także omyłki pisarskie. W ramce 6 przedstawiono odnośny przykład z jednego z państw członkowskich, w którym przeprowadzono wizytę w ramach kontroli.

27

Niedostateczne planowanie projektów i postępowań o udzielenie zamówienia również stanowi przyczynę błędów, zwłaszcza tych, które występują w fazie zarządzania zamówieniem – w związku z modyfikacją zamówienia lub rozszerzeniem jego zakresu.

Dyrektywy UE nie zawsze są prawidłowo transponowane przez państwa członkowskie

28

Każde państwo członkowskie ma obowiązek transponowania dyrektyw UE w sprawie zamówień publicznych do przepisów krajowych. W przypadku gdy Komisja uzna, że transpozycja nie jest zgodna z dyrektywami lub że nie przestrzega się podstawowych zasad, może wszcząć postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego¹⁹, a w ostateczności skierować sprawę do Trybunału Sprawiedliwości. W latach 2009–2013 Komisja wszczęła 74 takie postępowania, spośród których do końca 2014 r. osiem przekazano do Trybunału Sprawiedliwości (aby zapoznać się z informacjami na temat liczby tych postępowań w poszczególnych państwach członkowskich w każdym roku, zob. załącznik IV). Takie nieprawidłowe stosowanie/niewłaściwa transpozycja może również prowadzić do błędów (zob. np. ramka 7).

Ramka 6

Wyzwania w zakresie zdolności administracyjnych: przykłady z państwa członkowskiego

Z uwagi na dużą liczbę instytucji zamawiających we Włoszech istnieje ryzyko, że wiele z nich nie będzie dysponować wiedzą specjalistyczną w zakresie zamówień publicznych. Instytucji zamawiających istnieje tam bowiem 40 tys., a jeśli uwzględnić wszystkie miejsca powstawania kosztów, to jest ich 70 tys. W przypadku określonych kategorii towarów i usług przepisy wprowadzone niedawno we Włoszech przewidują znaczne ograniczenie liczby instytucji zamawiających, dzięki czemu wiedza specjalistyczna na temat zamówień będzie skupiała się w mniejszej liczbie podmiotów.

Ramka 7

Przykłady błędów wynikających z nieprawidłowej transpozycji dyrektyw do prawa krajowego

W Hiszpanii niewłaściwa transpozycja dyrektyw z 2004 r. do przepisów krajowych była przyczyną częstych błędów dotyczących modyfikacji zamówień. Władze hiszpańskie zdecydowały zatem, że koszty wynikające z modyfikacji zamówień nie będą się już kwalifikować do współfinansowania ze środków UE. Dopiero w 2012 r., po zmianie przepisów, władze hiszpańskie ponownie uznały niektóre modyfikacje zamówień za kwalifikowalne w określonych okolicznościach.

Interpretacja przepisów bywa niespójna

29

Błędy mogą również wynikać z różnic w interpretacji przepisów prawa. Na przykład:

a)W Republice Czeskiej władze poinformowały, że różne interpretacje tej samej kwestii podawane przez różne organy – tj. instytucje zarządzające, instytucje audytowe, NOK, biura ds. zamówień publicznych, Komisję Europejską – prowadzą do różnych wyników kontroli i braku pewności prawa.

b)We Włoszech instytucje zamawiające na różne sposoby interpretują, co stanowi nieprzewidziane zdarzenie mogące uzasadniać modyfikację zamówienia bez konieczności przeprowadzenia dodatkowego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. W rezultacie niektóre organy krajowe uważają, że pewne modyfikacje zamówień są zgodne z przepisami krajowymi, podczas gdy instytucje audytowe i Komisja uznają te same modyfikacje za nieprawidłowe. Błędy w takich przypadkach są jedną z ważniejszych przyczyn korekt finansowych we Włoszech, które w latach 2010–2012 wyniosły ok. 8 mln euro. W momencie przeprowadzania kontroli Włochy podjęły już wysiłki w celu rozwiązania tego problemu w ramach krajowego planu działania w zakresie zamówień publicznych (zob. pkt 65).

Państwa członkowskie niekiedy komplikują ramy prawne, przyjmując dodatkowe uregulowania

30

Niektóre państwa członkowskie wprowadzają przepisy krajowe wykraczające poza zakres dyrektyw UE w odniesieniu do niektórych aspektów zamówień publicznych (zob. ramka 8).

Ramka 8

Przykład krajowych przepisów w zakresie zamówień publicznych, które wykraczają poza wymogi dyrektyw UE

W Republice Czeskiej w prawie krajowym wyznaczono limit 20% w przypadku zwiększenia wartości zamówienia ze względu na nieprzewidziane okoliczności, podczas gdy w dyrektywie UE ustalono limit wynoszący 50%. Celem obranym przez Republikę Czeską było zapewnienie większej przejrzystości, jednak niektóre z tamtejszych podmiotów gospodarczych i instytucji zamawiających uważają to za zbędną komplikację.

Przyczyną błędów w obszarze zamówień publicznych mogą być nadużycia finansowe

31

Według OECD udzielanie zamówień publicznych jest działaniem rządowym najbardziej narażonym na marnotrawienie środków, oszustwo i korupcję z powodu swojej złożoności, rozmiaru i przepływów finansowych, które generuje, a także z powodu bliskiej interakcji między sektorem publicznym a sektorem prywatnym²⁰.

32

Państwa członkowskie są prawnie zobowiązane do przedkładania Komisji kwartalnych sprawozdań na temat wszelkich nieprawidłowości na kwotę większą niż 10 tys. euro, ze wskazaniem przypadków podejrzenia, że doszło do nadużycia finansowego²¹. Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) gromadzi te informacje w imieniu Komisji za pośrednictwem systemu zarządzania nieprawidłowościami (IMS). Informacje przekazywane przez państwa członkowskie dotyczą wszelkiego rodzaju nieprawidłowości, w tym nieprawidłowości w zakresie zamówień publicznych. Na podstawie tych informacji Komisja opracowuje roczne sprawozdanie na temat ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej oraz zwalczania nadużyć finansowych²².

33

Jeśli chodzi o politykę spójności, w latach 2007–2013 38% z ok. 12 tys. nieprawidłowości zgłoszonych do OLAF przez państwa członkowskie dotyczyło zamówień publicznych, a w przypadku 2% z nich wskazano na związek z nadużyciami finansowymi (zob. rys. 7). Niektóre państwa zgłaszają do OLAF niewielką liczbę nieprawidłowości, które uważają za wynik nadużyć finansowych. Przykładowo Hiszpania i Francja nie zgłosiły w latach 2007–2013 żadnych nieprawidłowości w zakresie zamówień publicznych związanych z nadużyciami.

Rys. 7

Nieprawidłowości zgłoszone przez państwa członkowskie do OLAF (działającego w imieniu Komisji) za pośrednictwem systemu IMS – okres programowania 2007–2013

Źródło: OLAF.

34

Trybunał przekazuje do OLAF każdy projekt, w przypadku którego podejrzewa wystąpienie nadużyć finansowych. W wyniku prac kontrolnych przeprowadzonych na potrzeby poświadczenia wiarygodności w obszarze polityki spójności w latach 2009–2013 Trybunał skierował do OLAF 17 takich projektów, z których sześć dotyczyło zamówień publicznych. OLAF wszczął postępowanie w przypadku 10 z 17 projektów, przy czym pięć dotyczyło zamówień publicznych.

Kompleksową analizę błędów w państwach członkowskich uniemożliwia brak spójnych danych…

35

Trybunał starał się także ustalić, czy charakter, waga i przyczyny błędów w zamówieniach publicznych w obszarze spójności zostały należycie przeanalizowane przez Komisję i państwa członkowskie. Regularne prowadzenie takich analiz w celu ustalenia, dlaczego w zamówieniach publicznych występują błędy, jest konieczne, aby umożliwić Komisji i państwom członkowskim opracowanie i skuteczne wdrożenie środków korygujących takie błędy i im zapobiegających.

36

Informacje na temat błędów w zamówieniach publicznych w państwach członkowskich są często rozproszone w wielu instytucjach. Nie są także systematycznie udostępniane innym instytucjom w danym państwie członkowskim, które, chociaż nie uczestniczą bezpośrednio w zarządzaniu programami EFRR, EFS i Funduszu Spójności, są mimo to istotne dla ich realizacji – przykładem są podmioty zaangażowane w proces przyjmowania przepisów dotyczących zamówień publicznych. Taki stan rzeczy sprawia, że zwiększa się ryzyko, iż w niektórych krajach nie ma pełnych danych na temat tendencji czy problemów, które to dane mogłyby pomóc w opracowaniu działań zapobiegawczych. We Włoszech, Republice Czeskiej i Zjednoczonym Królestwie powołano międzyinstytucjonalne grupy robocze, które mają zająć się tą kwestią (zob. pkt 82).

37

Jeśli chodzi o rodzaje i wagę błędów w zamówieniach publicznych, instytucje audytowe, które odpowiedziały na ankietę, wskazały problemy podobne do zidentyfikowanych przez Trybunał na podstawie analizy jego własnych danych (zob. pkt 20). Państwa członkowskie prowadziły jednak w bardzo ograniczonym zakresie systematyczną i kompleksową analizę błędów w zamówieniach publicznych, na której oparły swoje poglądy. 60 spośród 69 instytucji audytowych, które odpowiedziały na ankietę, stwierdziło co prawda, że analizuje błędy w zamówieniach publicznych, jednak tylko 14 było w stanie przedstawić ustrukturyzowane dane dotyczące takich błędów wykrytych w ostatnich latach. Połowa z nich pochodziła z Włoch, pozostałe natomiast z Belgii, Łotwy, Litwy, Niderlandów i Hiszpanii.

38

W czterech państwach członkowskich, w których przeprowadzono wizyty kontrolne, Trybunał stwierdził, że:

a)organy państw członkowskich odpowiadające za realizację polityki spójności rzadko badają przyczyny błędów;

b)jedynie we Włoszech przeprowadzono analizę dotyczącą w szczególności błędów w zamówieniach publicznych. Krajowy organ koordynujący działania instytucji audytowych przeanalizował mianowicie główne źródło błędów we Włoszech, tj. modyfikacje zamówień i dodatkowe roboty budowlane.

39

Brak wystarczająco szczegółowych i spójnych danych dotyczących charakteru i zakresu błędów w zamówieniach publicznych w państwach członkowskich uniemożliwia kompleksową i wiarygodną analizę głównych przyczyn tych błędów na poziomie krajowym i unijnym.

40

18 z 28 NOK państw członkowskich odpowiedziało na ankietę Trybunału (zob. pkt 16) dotyczącą kwestii, czy ich zdaniem postępowania o udzielenie zamówienia publicznego finansowane wyłącznie ze środków krajowych są mniej czy bardziej narażone na błędy w porównaniu z postępowaniami współfinansowanymi ze środków UE bądź czy też nie ma między nimi żadnej istotnej różnicy. Spośród nich:

a)13 najwyższych organów kontroli stwierdziło, że „nie ma żadnej istotnej różnicy” w porównaniu z postępowaniami współfinansowanymi z funduszy UE;

b)2 organy stwierdziły, że postępowania o udzielenie zamówienia finansowane wyłącznie ze środków krajowych są bardziej narażone na błędy niż postępowania finansowane także ze środków UE;

c)3 organy stwierdziły, że nie są w stanie przedstawić opinii, gdyż nie porównywały danych dotyczących wykrytych błędów bądź nie posiadają wiarygodnych informacji o możliwości wystąpienia błędów, ponieważ ich kontrole odnoszą się głównie do zamówień finansowanych ze środków krajowych.

…istnieją jednak przesłanki, że w państwach członkowskich, w których przeprowadzono wizyty kontrolne, dane zaczyna się gromadzić w bardziej systematyczny sposób

41

Spośród czterech państw członkowskich, w których przeprowadzono wizyty w ramach niniejszej kontroli:

a)trzy państwa – Włochy, Republika Czeska i Hiszpania – utworzyły w ostatnich latach bazy danych (zob. ramka 9). Takie bazy danych mogłyby ułatwić bardziej kompleksową i regularną analizę, przyczyniając się w ten sposób do lepszego zrozumienia błędów w zamówieniach publicznych i dając tym samym podstawę do opracowania właściwych działań w celu wyeliminowania tego problemu (zob. pkt 89);

b)w Zjednoczonym Królestwie taka baza jak dotąd nie powstała. Instytucja zarządzająca EFRR w Anglii zaplanowała uwzględnienie szczegółowych informacji na temat błędów w zamówieniach publicznych w swoim systemie informacji zarządczej na okres programowania 2014–2020.

Ramka 9

Korzystanie z ustrukturyzowanych baz danych dotyczących błędów w zamówieniach publicznych w państwach członkowskich

We Włoszech podmiot koordynujący działania instytucji audytowych EFRR i EFS uzupełnił swoją ogólną bazę danych audytowych o szczegółowe informacje na temat rodzaju błędów w zamówieniach publicznych. Baza danych zawiera informacje o wszystkich takich błędach wykrytych od 2010 r. W odniesieniu do każdego rodzaju błędu i każdej instytucji audytowej w bazie danych podano liczbę wykrytych błędów oraz ewentualne korekty finansowe. Włoski Trybunał Obrachunkowy wykorzystuje swoją bazę danych o nieprawidłowościach również jako narzędzie oceny ryzyka w obszarze zamówień publicznych.

Od 2013 r. instytucja audytowa w Republice Czeskiej rejestruje ustalenia dotyczące zamówień publicznych w ustrukturyzowanej bazie danych, której używa do dokonywania analiz, a wyniki udostępnia innym instytucjom.

W Hiszpanii, poczynając od pierwszych lat okresu programowania 2007–2013, baza danych instytucji audytowej zawiera szczegółowe informacje o wykrytych przez nią błędach w zamówieniach publicznych. Niemniej w momencie przeprowadzania kontroli baza danych nie była jeszcze wykorzystywana do dogłębnej analizy takich błędów.

Komisja nie analizuje jeszcze kompleksowo i systematycznie błędów w dziedzinie zamówień publicznych

42

Trybunał zbadał, czy Komisja gromadzi dane i tworzy bazy danych w celu ułatwienia analizy błędów w zamówieniach publicznych.

43

Dyrekcja Generalna ds. Rynku Wewnętrznego, Przemysłu, Przedsiębiorczości i MŚP (DG GROW), korzystając z bazy danych TED, monitoruje kluczowe wskaźniki korzystania z zamówień publicznych w państwach członkowskich, takie jak łączna wartość udzielonych zamówień wyrażona jako odsetek PKB czy wydatki ze środków krajowych na zamówienia publiczne zgodnie z przepisami UE (zob. pkt 8).

44

DG ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej oraz DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego otrzymują informacje o błędach w zamówieniach publicznych w obszarze wydatków na politykę spójności z czterech głównych źródeł:

a)z rocznych sprawozdań audytowych przedkładanych Komisji przez instytucje audytowe państw członkowskich²³. Informacje o błędach w zamówieniach publicznych nie są jednak przekazywane w formie, która umożliwiałaby Komisji przeprowadzenie kompleksowej analizy takich błędów;

b)z własnych audytów Komisji, w których analizuje się charakter, wagę i przyczyny błędów w zamówieniach publicznych udzielanych w ramach projektów współfinansowanych z EFRR, EFS i Funduszu Spójności;

c)z dwustronnych spotkań z organami krajowymi, w szczególności z instytucjami audytowymi;

d)z kontroli prowadzonych przez Trybunał w ramach corocznych prac na potrzeby poświadczenia wiarygodności.

45

Jak dotychczas Komisja przeprowadziła jedną przekrojową analizę dotyczącą w szczególności błędów w zamówieniach publicznych²⁴. W analizie tej, sporządzonej w maju 2011 r. przez DG ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej, wykorzystano wyniki własnych audytów Komisji oraz kontroli przeprowadzonych przez Trybunał. Wykazała ona ogólne tendencje w zakresie występowania błędów na podstawie błędów wykrytych w przypadku EFRR i Funduszu Spójności (EFS nie został uwzględniony) w latach 2007–2010. Od tego czasu ani DG ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej, ani DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego nie przeprowadziły takiego rodzaju analizy.

46

Komisja dysponuje wprawdzie pewną ilością danych dotyczących błędów w zamówieniach publicznych z całego obszaru polityki spójności, nie stworzyła jednak jak dotąd solidnej, kompleksowej bazy danych o wszystkich błędach w zamówieniach. DG ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej posiadała bazę danych zawierającą szczegółowe informacje na temat większości ustaleń kontroli w zakresie EFRR i Funduszu Spójności, w tym w odniesieniu do zamówień publicznych. Niemniej obejmowała ona tylko lata 2010 i 2011.

47

Zdaniem DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego nie ma potrzeby utworzenia osobnej bazy danych o błędach w zamówieniach publicznych w zakresie EFS, ponieważ błędy takie mają mniejszy wpływ w porównaniu z błędami w wydatkach współfinansowanych z EFRR i Funduszu Spójności (zob. również pkt 21). W związku z tym dyrekcja ta nie przeprowadziła analizy przekrojowej ani nie planuje utworzenia bazy danych o błędach w zamówieniach publicznych współfinansowanych ze środków EFS.

48

Baza danych dotyczących nieprawidłowości, obejmująca informacje o błędach w zamówieniach publicznych, byłaby dla Komisji cennym zasobem zapewniającym wgląd w charakter, zakres i przyczyny błędów, dzięki czemu podejmowane działania mogłyby zostać właściwie ukierunkowane lub dostosowane odpowiednio do potrzeb. Od 2008 r. OLAF dysponuje systemem zarządzania nieprawidłowościami (IMS), za pośrednictwem którego państwa członkowskie przekazują do OLAF informacje na temat wykrytych nieprawidłowości (zob. pkt 33). Dane w systemie IMS dotyczące błędów w zamówieniach publicznych nie umożliwiają jednak wnikliwej analizy charakteru, zakresu i przyczyn tych błędów. W ramach prac nad sprawozdaniami opublikowanymi w 2011 r. Komisja nie korzystała z systemu IMS, by na jego podstawie przeanalizować błędy w obszarze zamówień publicznych w państwach członkowskich, i od tego czasu ani razu nie wykorzystała informacji przekazywanych przez państwa członkowskie za pośrednictwem tego systemu w celu dokonania tego rodzaju analizy.

Komisja i państwa członkowskie zaczęły wdrażać działania zmierzające do wyeliminowania błędów, wciąż pozostaje jednak wiele do zrobienia

49

Trybunał starał się ustalić, czy Komisja i państwa członkowskie podjęły właściwe działania w celu wyeliminowania błędów występujących w zamówieniach publicznych w obszarze polityki spójności. Takie działania mogą mieć zasadniczo charakter zapobiegawczy (środki mające na celu przede wszystkim zapobieganie występowaniu błędów) lub naprawczy (działania na rzecz ograniczenia wpływu ewentualnych błędów na budżet UE). Właściwymi działaniami zapobiegawczymi w tym kontekście mogą być działania legislacyjne, dotyczące np. ustanowienia i egzekwowania przepisów prawnych, lub działania dotyczące systemu zarządzania i kontroli, takie jak środki na rzecz poprawy potencjału administracyjnego, które nie obejmują komponentu legislacyjnego.

50

W tej części sprawozdania wskazano i w miarę możliwości oceniono działania podjęte przez Komisję i cztery państwa członkowskie, w których przeprowadzono wizyty kontrolne.

Od 2010 r. Komisja podejmuje działania ukierunkowane na rozwiązanie problemu błędów w zamówieniach

51

W swoich sprawozdaniach i opiniach Trybunał wskazywał konkretne problemy dotyczące przestrzegania unijnych i krajowych przepisów w zakresie zamówień publicznych w obszarze spójności już od 2006 r.²⁵. Na podstawie wyników prac z wcześniejszych lat²⁶ Komisja zaczęła przygotowywać konkretne działania w odpowiedzi na te problemy w 2010 i 2011 r.

52

Na rys. 8 pokazano, jakie działania Komisja podejmowała od 2010 r.

Rys. 8

Główne działania podejmowane przez Komisję w ostatnich latach

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

53

W 2010 r., w ramach przygotowań do przedstawienia wniosków dotyczących nowych dyrektyw w sprawie zamówień publicznych, Komisja przeprowadziła kompleksową ocenę oddziaływania i skuteczności zamówień publicznych UE²⁷ oraz konsultacje publiczne²⁸. Trybunał wniósł swój wkład w debatę na temat rewizji dyrektyw, publikując opinię w tej sprawie²⁹ (zob. także pkt 67).

54

W 2011 r. w obszarze polityki spójności Komisja:

a)wydała wniosek dotyczący rozporządzenia w sprawie europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych na lata 2014–2020, obejmujący m.in. warunek wstępny dotyczący ramowych zasad udzielania zamówień publicznych w państwach członkowskich (zob. pkt 62)³⁰;

b)ukończyła dokument roboczy analizujący błędy w zamówieniach publicznych i wskazujący pewne działania, które mogłyby zostać zrealizowane (zob. pkt 45). Dokument ten nie zawierał jednak planu działania;

c)na szerszą skalę stosowała korekty finansowe i wstrzymywała płatności;

d)zorganizowała szkolenia w czterech państwach członkowskich.

Plan działania w zakresie zamówień publicznych wdrożony przez Komisję w 2013 r.

55

Na początku 2013 r. DG ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej utworzyła specjalny dział wewnętrzny określany mianem „centrum kompetencji w zakresie budowania zdolności administracyjnych”, którego celem jest zwiększenie absorpcji środków finansowych z funduszy strukturalnych UE poprzez poprawę potencjału administracyjnego państw członkowskich. Jednym z aspektów wchodzących w zakres kompetencji tego działu było podejmowanie działań na rzecz zwiększenia zdolności administracyjnych, tak aby zapewnić skuteczne stosowanie postępowań o udzielenie zamówień publicznych.

56

Mniej więcej w tym samym czasie Komisja ustanowiła techniczną grupę roboczą mającą na celu „usprawnienie zamówień publicznych związanych z zarządzaniem EFSI”, która zebrała się po raz pierwszy we wrześniu 2013 r.³¹. W styczniu 2014 r. na jednym z regularnych spotkań kierownictwa DG ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej przyjęto plan działania sporządzony przez tę grupę, zawierający wykaz 12 działań o charakterze nieustawodawczym, które mają zostać wdrożone przez Komisję w celu poprawy zdolności administracyjnych w państwach członkowskich. Plan ten obejmował działania realizowane już przez Komisję, jak również pomysły na nowe działania, które Komisja mogłaby podjąć. W tabeli 2 wyszczególniono te działania i wskazano stan realizacji każdego z nich na koniec 2014 r.

Tabela 2

Wewnętrzny plan działania Komisji w zakresie zamówień publicznych przyjęty przez dyrektorów DG ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej w styczniu 2014 r.

Działania
Opis
Sytuacja na koniec 2014 r.

Krótkoterminowe
1
Inwentaryzacja/analiza bieżących wyników państw członkowskich w zakresie budowania zdolności, w tym ocena, jakie rozwiązania się sprawdziły; przykłady dobrych praktyk
Ogłoszono zamówienie na ekspertów

2
Zgromadzenie i analiza dowodów i wskaźników dotyczących wyników w zakresie zamówień publicznych, które zostaną wykorzystane w negocjacjach dotyczących warunku wstępnego
Informacje zebrano podczas negocjacji dotyczących warunku wstępnego; opracowano także siatkę oceny pokazującą, w jakim stopniu poszczególne państwa członkowskie spełniły warunek wstępny

3
Przygotowanie i rozpowszechnienie praktycznych wytycznych „Jak uniknąć pospolitych błędów”
Wytyczne zostały sporządzone

4
Krajowe plany działania dla poszczególnych państw członkowskich, w których stwierdzono niedociągnięcia
DG GROW
Współpraca z czterema państwami członkowskimi

5
Szkolenia/wytyczne dotyczące przygotowania planów działania i monitorowania ich realizacji
Zostanie powiązane z działaniem 1

Średnioterminowe
6
Przygotowanie do stosowania nowych dyrektyw w sprawie zamówień publicznych poprzez zorganizowanie szkoleń dla instytucji zarządzających, w tym 10 warsztatów poświęconych zwalczaniu korupcji
Prezentacje ad hoc w państwach członkowskich organizowane przez DG ds. Rynku Wewnętrznego i Usług

7
Inicjatywa na rzecz większej przejrzystości w celu walki z korupcją
Zamówienie na pierwszą fazę pilotażową jest na etapie podpisywania

8
Ocena bieżących praktyk i potrzeb w zakresie profesjonalnych szkoleń i podnoszenia kwalifikacji w obszarze zamówień publicznych dla zarządzających funduszami
Wewnętrzne przygotowania w toku

9
Ukierunkowane wsparcie dla poszczególnych państw członkowskich w postaci uczenia się przez działanie, programów partnerskich lub innego wsparcia ekspertów
W fazie pilotażowej, wdrażane

10
Studium dotyczące możliwości wykorzystania zamówień publicznych jako narzędzia strategicznego, np. elektronicznych zamówień publicznych
Jeszcze nie wdrożono

Długoterminowe
11
Systemy zarządzania jakością w obszarze zamówień publicznych (przegląd zgromadzonych doświadczeń i ocena możliwości opracowania ogólnounijnych norm dla europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych)
Jeszcze nie wdrożono

12
Przewodnik po wytycznych (ocena, dlaczego niektóre wytyczne nie prowadzą do poprawy wyników)
Jeszcze nie wdrożono

Źródło: Komisja Europejska, Europejski Trybunał Obrachunkowy.

57

Plan działania stanowił pierwszą próbę zebrania działań o charakterze nieustawodawczym w spójny sposób. Do końca 2014 r. osiem z 12 działań przewidzianych w planie nie zostało jeszcze w pełni wdrożonych – były one na etapie przygotowawczym lub w ogóle nie rozpoczęto ich realizacji. W pełni wdrożono trzy następujące działania:

a)zgromadzenie i analiza dowodów i wskaźników dotyczących wyników w zakresie zamówień publicznych, które zostaną wykorzystane w negocjacjach dotyczących warunku wstępnego (działanie 2);

b)wytyczne w sprawie unikania pospolitych błędów w projektach finansowanych z EFSI (działanie 3), które zapewniają kompleksowe materiały do stosowania w praktyce;

c)szkolenie antykorupcyjne dla instytucji zarządzających w 10 państwach członkowskich w ramach przygotowania do stosowania nowych dyrektyw w sprawie zamówień publicznych (działanie 6).

58

Ustanowienie grupy roboczej i opracowanie planu działania świadczą o lepszej koordynacji działań w Komisji. Niemniej

a)plan działania został przyjęty tylko przez jedną służbę Komisji (DG ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej), nie zaś przez pozostałe dyrekcje generalne uczestniczące w pracach grupy roboczej. Nie został on opublikowany przez Komisję, w wyniku czego ograniczeniu uległa jego przejrzystość, poczucie odpowiedzialności za jego realizację i rozliczalność z jego wykonania;

b)grupę roboczą ustanowiono na poziomie personelu technicznego Komisji.

59

Ponieważ większość działań nie została jeszcze w pełni wdrożona, na tym etapie nie można ocenić wpływu, jaki będzie miał plan działania.

60

Informacje przedstawione powyżej świadczą, że zidentyfikowano pewne kwestie o charakterze nieustawodawczym i wykazać można potencjalny postęp w ich realizacji. Jednocześnie widać jednak również, że Komisja jak dotąd nie podjęła się odgrywania w skoordynowany sposób przewodniej roli na wysokim szczeblu w tym zakresie.

Nowe przepisy mogą pomóc w rozwiązaniu problemu błędów w zamówieniach publicznych, pod warunkiem że będą właściwie stosowane

Rozporządzenie w sprawie europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych na okres 2014–2020 a warunek wstępny

61

Nowe ramy prawne dotyczące europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych na okres 2014–2020 przewidują warunki wstępne. Są to warunki oparte na określonych wcześniej kryteriach, których spełnienie uważa się za konieczne w celu skutecznego i efektywnego wykorzystania wsparcia unijnego objętego umowami partnerstwa. System zamówień publicznych państwa członkowskiego to jeden z obszarów, dla których określono takie warunki (zob. rys. 9). Od państw członkowskich wymagano dokonania samooceny dotyczącej tego, jak i czy spełniają one warunki³², oraz uwzględnienia podsumowania takiej oceny w umowach partnerstwa przedłożonych w 2014 r. Jeśli Komisja uzna, że do dnia 31 grudnia 2016 r. państwo nie spełniło uzgodnionych warunków, może zawiesić płatności na rzecz takiego państwa³³.

Rys. 9

Kryteria dotyczące warunku wstępnego w zakresie zamówień publicznych

Źródło: załącznik XI do rozporządzenia (UE) nr 1303/2013.

62

Według Komisji wprowadzenie warunku wstępnego może wpłynąć na ograniczenie liczby błędów i usprawnić proces udzielania zamówień publicznych, ponieważ warunek taki stwarza zachętę dla państw członkowskich do ustanowienia solidnych ram prawnych i administracyjnych dotyczących zamówień publicznych. Niemniej skuteczność tego potencjalnie efektywnego narzędzia zależy od tego, czy państwa członkowskie spełnią warunki do końca 2016 r., a jeśli tak się nie stanie – czy Komisja stwierdzi takie uchybienie i w rezultacie zawiesi płatności.

63

Rozważając zawieszenie płatności na rzecz państw członkowskich, Komisja może napotkać w państwach członkowskich napięcia wynikające z dążenia do realizacji dwóch różnych celów: z jednej strony ulepszenia systemów zamówień publicznych, a z drugiej strony promowania absorpcji funduszy UE przez państwa członkowskie³⁴.

64

Według stanu na początek 2015 r. 12³⁵ z 28 państw członkowskich nie spełniło jeszcze warunków w zakresie zamówień publicznych. Dotyczy to także dwóch z czterech państw członkowskich, w których przeprowadzono wizyty w ramach niniejszej kontroli – Włoch i Republiki Czeskiej, z których oba sporządziły plany działania.

65

Wprowadzenie warunku wstępnego dotyczącego zamówień publicznych ułatwiło współpracę DG GROW z państwami członkowskimi, w których stwierdzono konkretne problemy w zakresie zamówień publicznych. Państwa członkowskie zdają sobie bowiem sprawę, że muszą spełnić warunek wstępny, a zatem z chęcią korzystają ze wsparcia ze strony DG GROW. DG GROW wybrała państwa członkowskie – cztery w momencie przeprowadzania kontroli³⁶ – z wykorzystaniem ukierunkowanego podejścia opartego na analizie ryzyka, bazującego na szeregu kryteriów i uwzględniającego zasoby służb Komisji (zob. ramka 10). Komisja wskazała, że w odniesieniu do państw członkowskich, które nie spełniły warunku wstępnego, priorytetem do końca 2016 r. jest wdrożenie uzgodnionych planów działania, a nie uciekanie się do działań naprawczych i ewentualnie do wszczęcia postępowania o uchybienie zobowiązaniom.

66

DG GROW zapewnia wsparcie za pomocą szeregu środków, np. poprzez grupy robocze opracowujące kompleksową strategię dotyczącą zamówień publicznych. Koordynacja działań podejmowanych przez różne służby Komisji jest istotna, szczególnie jeśli wziąć pod uwagę potencjalne napięcia, o których była mowa powyżej (pkt 63).

Ramka 10

Kryteria wyboru państw członkowskich przez DG GROW

οwysoki poziom błędów w zamówieniach publicznych realizowanych z wykorzystaniem funduszy UE,

οniespełnienie warunku wstępnego dotyczącego zamówień publicznych,

οprzypadki niewydajności o charakterze systemowym w obszarze zamówień publicznych,

οskargi otrzymane przez Komisję w sprawie domniemanych naruszeń prawa UE,

οpostępowania o uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego lub procedury poprzedzające takie postępowanie,

οliczba spraw sądowych,

οgotowość państw członkowskich do ustanowienia partnerstwa z Komisją.

Nowe dyrektywy w sprawie zamówień publicznych muszą zostać wdrożone do kwietnia 2016 r.

67

Nowy pakiet legislacyjny opublikowano dnia 28 marca 2014 r. Obejmuje on trzy dyrektywy: 2014/24/UE³⁷, 2014/25/UE³⁸, które uchylają lub zmieniają poprzednie dyrektywy, oraz 2014/23/UE³⁹, która ustanawia kompleksowe zasady udzielania koncesji. Termin wdrożenia pakietu dyrektyw przez państwa członkowskie, poza kilkoma wyjątkami, upływa z dniem 18 kwietnia 2016 r. Niemniej dyrektywy te są już istotne z punktu widzenia interpretacji przepisów.

68

Nowe dyrektywy w sprawie zamówień publicznych mają zapewnić skuteczne funkcjonowanie rynku wewnętrznego i większą skuteczność wydatków publicznych, a także ułatwić uczestnictwo w postępowaniach małym i średnim przedsiębiorstwom oraz umożliwić lepsze wykorzystanie zamówień publicznych dla wsparcia wspólnych celów społecznych.

69

Komisja podkreśliła, że w szczególności nowe wymogi dotyczące sprawozdawczości i monitorowania prowadzonego przez państwa członkowskie „powinny pomóc w ograniczeniu liczby błędów powodowanych niewłaściwym stosowaniem przepisów w zakresie zamówień publicznych”⁴⁰. Poprzez ujednolicenie dotychczasowego orzecznictwa nowe dyrektywy w sprawie zamówień publicznych zwiększają pewność prawa i zapewniają lepszy dostęp do zamówień publicznych w praktyce. Dzięki temu mogą przyczyniać się do zapobiegania niektórym błędom, związanym np. z wykorzystaniem doświadczenia i kwalifikacji personelu jako kryteriów udzielenia zamówienia czy z definicją konfliktu interesów. W niektórych przypadkach zmiany w ramach prawnych mogą również prowadzić do nowych rodzajów błędów. Analizę wybranych zmian dotyczących zamówień publicznych na roboty budowlane i usługi oraz możliwości wyeliminowania za ich pośrednictwem błędów w zamówieniach publicznych w obszarze polityki spójności przedstawiono w ramce 11⁴¹.

Ramka 11

Analiza wybranych zmian dotyczących zamówień na roboty budowlane i usługi, wprowadzonych w nowych dyrektywach w sprawie zamówień publicznych

Ustanowienie nowej procedury – partnerstwa innowacyjnego – obok istniejącej już procedury konkurencyjnej z negocjacjami (zob. ramka 1). Nowe podejście, zapewniające większą elastyczność instytucjom zamawiającym, może zaowocować ograniczeniem liczby błędów proceduralnych w przypadkach, gdy procedury otwarte i ograniczone nie były odpowiednie. Zastosowanie zasad przejrzystości, niedyskryminacji i równego traktowania oraz kontrola ich przestrzegania mogą być jednak utrudnione.

Możliwość wykorzystania aspektów społecznych i środowiskowych jako kryteriów udzielenia zamówienia. Organy państw członkowskich, w których przeprowadzono wizyty w ramach niniejszej kontroli, wyrażały obawy związane z ryzykiem, że nowe przepisy będą bardziej złożone, głównie za sprawą możliwości uwzględnienia aspektów społecznych i środowiskowych w kryteriach udzielenia zamówienia i warunkach jego realizacji. Zamówienia udzielane w oparciu o takie kryteria mogą okazać się dla instytucji zamawiających wyzwaniem z punktu widzenia konieczności zagwarantowania przejrzystego i niedyskryminacyjnego postępowania. Zgromadzenie doświadczeń niezbędnych w celu określenia zgodnych z prawem i właściwych kryteriów udzielenia zamówienia i warunków jego realizacji w systemach państw członkowskich może wymagać czasu.

Nowy zestaw narzędzi prawnych do wykorzystania w przypadku modyfikacji zamówień. Możliwość modyfikacji zamówień w pewnych ściśle określonych warunkach bez nowego postępowania o udzielenie zamówienia daje większą elastyczność. W wyniku zmian w dyrektywach prawdopodobnie spadnie liczba błędów związanych z modyfikacją zamówień. Zmiany te nie wpłyną jednak na błędy spowodowane złym przygotowaniem projektu, skutkującym później koniecznością modyfikacji.

Dokładne określenie maksymalnej wartości robót referencyjnych. Dzięki określeniu, że minimalny roczny obrót nie może być wyższy niż dwukrotność szacunkowej wartości zamówienia, z wyjątkiem należycie uzasadnionych przypadków, instytucje zamawiające mogą popełniać mniej błędów polegających na ustaleniu niezgodnych z prawem kryteriów wyboru.

Wprowadzenie nowego systemu w odniesieniu do niektórych usług, takich jak świadczenia zdrowotne, edukacyjne i socjalne, w przypadku gdy wartość zamówienia przekracza 750 tys. euro. Państwa członkowskie będą mieć swobodę ustanawiania przepisów krajowych w ramach tego systemu, pod warunkiem zapewnienia zgodności z ogólnymi zasadami traktatów UE i z postanowieniami dyrektywy, zwłaszcza jeśli chodzi o zagwarantowanie przejrzystości. Zależnie od przepisów określonych przez państwa członkowskie i stopnia ich złożoności istnieje ryzyko, że wzrośnie liczba błędów w zakresie usług szkoleniowych i edukacyjnych współfinansowanych z EFS.

70

Jedynie 40% instytucji audytowych, które odpowiedziały na ankietę, wyraziło pogląd, że nowe dyrektywy mogą pomóc w ograniczeniu liczby błędów, w szczególności w zakresie wyboru właściwego rodzaju postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, publikacji zaproszenia do składania ofert, definicji kryteriów wyboru lub oceny ofert (zob. analiza błędów w pkt 22).

71

DG GROW udzieliła już wskazówek, w jaki sposób transponować nowe dyrektywy do przepisów krajowych. Dokonała tego, głównie uczestnicząc w spotkaniach, lecz także przez organizację specjalnych sesji tematycznych dla ekspertów krajowych.

72

Ogólnie rzecz biorąc, wpływ tych elementów nowego pakietu legislacyjnego na ograniczenie nieprawidłowości będzie zależeć od sposobu ich wdrożenia w państwach członkowskich.

Nowe obowiązki sprawozdawcze

73

W nowych dyrektywach przewidziano nowe wymogi w zakresie monitorowania i sprawozdawczości. Obejmują one następujące obowiązki⁴²:

a)Państwa członkowskie muszą przedkładać Komisji, po raz pierwszy w kwietniu 2017 r., a następnie co trzy lata⁴³, sprawozdanie z monitorowania obejmujące:

(i)informacje na temat najczęstszych przyczyn nieprawidłowego stosowania przepisów lub najczęstszych źródeł braku pewności prawa;

(ii)informacje na temat wykrywania i odpowiedniego zgłaszania przypadków nadużyć finansowych w zamówieniach publicznych, korupcji, konfliktu interesów i innych poważnych nieprawidłowości, a także zapobiegania im.

b)Na podstawie sprawozdań państw członkowskich Komisja będzie regularnie sporządzać sprawozdania z realizacji krajowych strategii politycznych w dziedzinie zamówień na rynku wewnętrznym i najlepszych praktyk w tym zakresie.

74

W przypadku właściwego wdrożenia nowe wymogi w zakresie sprawozdawczości i monitorowania, którymi objęte będą państwa członkowskie, mogą zapewnić Komisji znacznie lepsze informacje o tym, jak przepisy UE w zakresie zamówień publicznych są wdrażane w praktyce.

Państwa członkowskie skupiają się na kontrolach pierwszego szczebla i dopiero ostatnio zaczęły podejmować działania zapobiegawcze

Działania naprawcze podejmowane przez państwa członkowskie lub Komisję

75

Błędy w zamówieniach publicznych występujące na poziomie beneficjentów mogą i powinny być wykrywane i korygowane przez państwa członkowskie przed złożeniem do Komisji wniosków o płatność. Są to tzw. kontrole pierwszego szczebla, które obejmują:

a)weryfikacje składanych przez beneficjentów wniosków o płatność przeprowadzane przez instytucje zarządzające państw członkowskich;

b)kontrole prowadzone przez instytucje certyfikujące państw członkowskich, uwzględniające informacje przekazane przez instytucje zarządzające.

76

Jak Trybunał⁴⁴ i Komisja stwierdziły uprzednio we własnych audytach, prowadzone przez państwa członkowskie kontrole pierwszego szczebla są nadal niewystarczająco skuteczne. W rezultacie państwa członkowskie zgłaszają Komisji wydatki do zwrotu ze środków budżetu UE dotyczące projektów, w których występują błędy w zamówieniach publicznych.

77

W przypadku wykrycia przez Komisję błędów w zamówieniach publicznych już po otrzymaniu wniosku o płatność może ona:

a)nałożyć korekty finansowe w odniesieniu do konkretnego projektu lub

b)jeśli Komisja uzna za niemożliwe sprawdzenie wszystkich odnośnych zamówień, nałożyć ryczałtową korektę na poziomie programu operacyjnego (bądź jednej lub kilku osi priorytetowych).

78

Aby zagwarantować spójne podejście do takich korekt finansowych, Komisja opracowała wytyczne określające kwotę korekt finansowych, którą należy zastosować w przypadku nieprzestrzegania przepisów w zakresie zamówień publicznych⁴⁵. Od 2013 r. podejście to jest skodyfikowane w decyzji Komisji i w ten sposób wiążące dla wszystkich służb Komisji odpowiedzialnych za zarządzanie dzielone.

79

Jeśli Komisja uzna, że systemy zarządzania i kontroli państwa członkowskiego są nieskuteczne, wstrzymuje ona płatności, aby zagwarantować, że państwo podejmie wymagane działania naprawcze w celu ulepszenia tych systemów. Wstrzymanie polega na tym, że w okresie jego obowiązywania nie są dokonywane żadne płatności z budżetu UE na rzecz danego programu operacyjnego. Może to dotyczyć również systemu zarządzania i kontroli w obszarze zamówień publicznych (zob. przykłady w ramce 12 i ramce 13).

Ramka 12

Przykład wstrzymania płatności

W trakcie audytu przeprowadzonego przez instytucję audytową w Hiszpanii w 2011 r. wykryto, że procedury udzielania zamówień stosowane przez podmiot zarządzający lotniskami i heliportami nie są zgodne z przepisami w zakresie zamówień publicznych. W związku z tym Komisja wstrzymała płatności na rzecz projektów realizowanych przez tę organizację. W 2014 r., w następstwie audytu dotyczącego skutecznego wdrożenia ulepszonych procedur, instytucja audytowa w Hiszpanii poświadczyła, że postępowania o udzielenie zamówień w tej organizacji zostały udoskonalone i były stosowane skutecznie. W związku z tym Komisja wznowiła płatności. Na wszystkie wydatki poniesione przez organizację, w przypadku których uznano, że wystąpiły w nich problemy, nałożono ryczałtową korektę finansową.

Ramka 13

Przykładowy plan działania

W Republice Czeskiej, ze względu na poważne niedociągnięcia w systemach zarządzania i kontroli, sporządzono wymagany przez Komisję plan działania i wdrożono usprawnienia. Przykładowo systemy zostały poddane aktualizacji, dzięki czemu wydatki uznane przez instytucję audytową, Komisję lub Trybunał za nieprawidłowe ze względu na błędy w zamówieniach publicznych automatycznie nie są deklarowane Komisji w celu uzyskania płatności.

80

Korekty finansowe, o ile nie zostały nałożone decyzją Komisji, mogą mieć jedynie w ograniczonym zakresie efekt odstraszający do czasu zamknięcia okresu programowania 2007–2013 w 2017 r. Wynika to z faktu, że zgodnie z rozporządzeniami państwa członkowskie mają prawo zastąpić wydatki, w odniesieniu do których nałożono korekty, innymi wydatkami kwalifikowalnymi. W związku z tym łączne środki otrzymane przez państwa członkowskie rzadko ulegały obniżeniu. Jeśli chodzi o okres 2014–2020, zasady te uległy zmianie: państwa członkowskie mogą utracić środki finansowe, jeśli w wydatkach, które zostały zadeklarowane jako zgodne z prawem i prawidłowe przez instytucję zarządzającą, certyfikującą i audytową, zostanie następnie stwierdzony błąd⁴⁶.

Działania zapobiegawcze w państwach członkowskich zostały rozpoczęte, ale dopiero od niedawna

81

W czterech państwach członkowskich, w których przeprowadzono wizyty w ramach kontroli, większość środków zapobiegawczych zaczęto wdrażać dopiero pod koniec okresu programowania 2007–2013, głównie w latach 2013 i 2014.

82

W trzech państwach członkowskich – w Zjednoczonym Królestwie, we Włoszech i w Republice Czeskiej – ustanowiono niedawno międzyinstytucjonalne grupy robocze ds. zamówień publicznych w obszarze polityki spójności. Takie grupy stanowią forum współpracy pomiędzy instytucjami zarządzającymi i audytowymi, organami wdrażającymi, służbami prawnymi i innymi jednostkami zajmującymi się zamówieniami publicznymi. Umożliwiają one wymianę doświadczeń, a także ułatwiają podejmowanie spójnych i właściwych działań w dziedzinie zamówień publicznych. W ramce 14 przedstawiono szczegółowo system funkcjonujący w Zjednoczonym Królestwie.

Ramka 14

Przykład międzyinstytucjonalnej grupy roboczej ds. zamówień publicznych w państwie członkowskim

W 2013 r. w Zjednoczonym Królestwie instytucja zarządzająca EFRR dla Anglii utworzyła wewnętrzną sieć, która zajmuje się przeglądem nieprawidłowości stwierdzonych w zamówieniach publicznych oraz udziela odpowiedzi na zapytania dotyczące zamówień. W pracach sieci uczestniczą prawnicy instytucji zarządzającej, urzędnicy odpowiedzialni za wdrożenie programu, instytucja pośrednicząca i, w charakterze doradcy, instytucja audytowa.

Zadania sieci obejmują:

οprzegląd i wydawanie nowych wersji krajowych wymogów dotyczących zamówień publicznych i odnośnych wytycznych,

οregularne wideokonferencje, podczas których omawia się studia przypadków, wytyczne itp.,

οprzegląd systemów i audyty projektów oraz inne kontrole związane z zamówieniami publicznymi.

Narzędzia informatyczne mogą pomóc w rozwiązaniu problemów w dziedzinie zamówień publicznych, ale konieczne będzie ich pełne wdrożenie

83

Transformacyjny potencjał technologii informacyjnej może pomóc w wykrywaniu błędów w zamówieniach publicznych i zapobieganiu im. Zarówno Komisja, jak i państwa członkowskie prowadzą prace nad rozwiązaniami informatycznymi, takimi jak:

a)elektroniczne zamówienia publiczne;

b)gromadzenie danych i tworzenie baz danych w celu ułatwienia analizy błędów;

c)narzędzia do eksploracji danych umożliwiające wychwytywanie powtarzających się nadużyć finansowanych i nieprawidłowości.

Elektroniczne zamówienia publiczne

84

Elektroniczne zamówienia publiczne oznaczają wykorzystanie elektronicznych środków komunikacji oraz elektronicznego przetwarzania transakcji przez organizacje z sektora publicznego nabywające towary, usługi i roboty budowlane⁴⁷. Rozwiązania takie wiążą się z wprowadzeniem elektronicznych procesów ułatwiających przebieg poszczególnych etapów zamówień publicznych – publikacji ogłoszeń o zamówieniach, składania dokumentacji przetargowej, składania ofert, oceny, udzielania zamówień⁴⁸, zlecania, fakturowania i płatności⁴⁹. W 2014 r. Komisja oszacowała, że średnio ok. 10% zamówień publicznych w UE realizowanych jest drogą elektroniczną⁵⁰.

85

Elektroniczne zamówienia publiczne mogą przyczynić się do:

a)wzmocnienia konkurencji i bardziej gospodarnego wykorzystania środków poprzez poszerzenie dostępu do zamówień na jednolitym rynku, w tym także dla MŚP;

b)większej wydajności zarządzania zamówieniami publicznymi poprzez poszerzenie dostępu do zamówień i automatyzację głównych procedur, co poskutkować może oszczędnościami zarówno po stronie oferentów, jak i instytucji zamawiających;

c)ułatwienia wykrywania nieprawidłowości, korupcji i nadużyć finansowych oraz zapobiegania im⁵¹.

86

W ramce 15 przedstawiono informacje o wdrożeniu elektronicznych zamówień publicznych w państwach członkowskich, w których przeprowadzono wizyty w ramach kontroli.

87

Komisja, która udzieliła wcześniej wsparcia dla kilku projektów pilotażowych w zakresie elektronicznych zamówień publicznych, włączyła działanie na rzecz szerszego wykorzystania takich zamówień do swojego planu działania na 2013 r. (zob. tabela 2). W momencie przeprowadzenia kontroli działanie nie zostało jednak jeszcze rozpoczęte.

Ramka 15

Przykłady wdrożenia elektronicznych zamówień publicznych

οWe Włoszech system obejmuje wirtualny katalog z produktami zamieszczanymi przez zarejestrowane firmy.

οW Republice Czeskiej tworzona jest baza danych z kosztami jednostkowymi, które będą służyć jako punkt odniesienia dla oferentów, co powinno zwiększyć przejrzystość i zapewnić uczciwe ceny.

οW Hiszpanii w pewnych okolicznościach oferty mogą być składane drogą elektroniczną.

88

W ramach kontroli przeprowadzono również wizytę na Cyprze w celu dokonania przeglądu funkcjonującego tam systemu elektronicznych zamówień publicznych (zob. ramka 16).

Ramka 16

Elektroniczne zamówienia publiczne na Cyprze

Wprowadzone w 2010 r. na Cyprze e-zamówienia stanowią narzędzie internetowe coraz szerzej stosowane w administracji publicznej. Do końca 2014 r. 501 z ok. 700 instytucji zamawiających zarejestrowało się jako użytkownicy e-zamówień. Korzystanie z niektórych funkcji jest opcjonalne dla instytucji zamawiających i podmiotów gospodarczych. Większość instytucji korzysta z systemu w celu publikowania informacji o zamówieniach. Spośród podmiotów zarejestrowanych do końca 2014 r. 21% stanowią firmy zagraniczne. W 2014 r. utworzono dwujęzyczny punkt informacyjny dla wszystkich użytkowników systemu. Strategia władz cypryjskich w zakresie e-zamówień przewiduje pełne wdrożenie systemu do dnia 30 czerwca 2016 r., przy czym od marca 2015 r. organizowane są odnośne szkolenia.

Dopiero niedawno zaczęto korzystać z technologii informatycznych do celów tworzenia baz danych o błędach w zamówieniach publicznych

89

Jak wspomniano powyżej, pełne zrozumienie problemów występujących w zamówieniach publicznych wymaga dostępu do kompleksowych danych w formie umożliwiającej ich analizę. Państwa członkowskie dopiero od niedawna zaczęły korzystać z istniejących lub nowych baz danych w celu analizowania błędów w zamówieniach publicznych (zob. pkt 41), a Komisja musi jeszcze opracować bazę danych dotyczących nieprawidłowości, obejmującą błędy w dziedzinie zamówień publicznych.

Narzędzia do eksploracji danych – przykład narzędzia ARACHNE ostrzegającego o nadużyciach finansowych

90

W 2009 r. Komisja zaczęła prace nad informatycznym narzędziem ostrzegania o nadużyciach finansowych pod nazwą ARACHNE, które zaczęło funkcjonować w 2013 r. Należy ono do Komisji, która odpowiada za jego utrzymanie.

91

Zaprojektowano je z myślą o przechowywaniu kluczowych danych o projektach finansowanych z EFRR, EFS i Funduszu Spójności, dotyczących np. firm i projektów, dzięki czemu można analizować relacje i powiązania między poszczególnymi podmiotami gospodarczymi uczestniczącymi w takich projektach. To narzędzie internetowe zawiera również linki do innych, zewnętrznych publicznych baz danych. Jego użytkownicy otrzymują informacje na temat potencjalnego ryzyka wystąpienia nadużyć finansowych w przypadku konkretnych przedsięwzięć.

92

Komisja zachęca instytucje zarządzające i audytowe we wszystkich 28 państwach członkowskich do przekazywania odnośnych danych oraz do nieodpłatnego korzystania z narzędzia.

93

Według stanu na luty 2015 r. 17 z 28 państw członkowskich albo korzysta z narzędzia, albo wyraziło taki zamiar (zob. także rys. 10).

94

Taki system może jednak działać prawidłowo jedynie pod warunkiem, że wystarczająco duża liczba organów państw członkowskich wprowadzi do niego kompleksowe dane wysokiej jakości. Do końca 2014 r. 14 państw członkowskich przekazało takie dane w odniesieniu do co najmniej jednego programu operacyjnego. Aby narzędzie było skuteczne jako ogólnounijny system ostrzegania przed nadużyciami finansowymi, także pozostałe państwa członkowskie muszą przekazać odpowiednie dane.

Rys. 10

ARACHNE: stan wdrożenia w państwach członkowskich na luty 2015 r.

Źródło: Komisja Europejska.

14Ogólnie rzecz biorąc, jedna transakcja odnosi się do jednego projektu. W niektórych przypadkach jednak do jednego projektu może odnosić się kilka transakcji.

15Projekty współfinansowane z EFS często obejmują usługi, takie jak kształcenie i szkolenia zawodowe, które nie wchodzą w pełni w zakres dyrektywy (załącznik II B do dyrektywy 2004/18/WE, zmieniony załącznikiem VII do rozporządzenia Komisji (WE) nr 213/2008 z dnia 28 listopada 2007 r. zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 2195/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Wspólnego Słownika Zamówień (CPV) oraz dyrektywy 2004/17/WE i 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczące procedur udzielania zamówień publicznych w zakresie zmiany CPV (Dz.U. L 74 z 15.3.2008, s. 1)).

16Nadzór autorski polega na zagwarantowaniu wykonania projektu zgodnie z planem, z zachowaniem zasad i norm architektonicznych, technologicznych, stylistycznych i budowlanych, a także na przygotowaniu dokumentacji dotyczącej projektu, tak by mógł on zostać oddany do użytkowania.

17Sprawozdanie specjalne nr 23/2014 „Błędy w wydatkach na rozwój obszarów wiejskich: przyczyny i sposoby ich eliminowania” (http://eca.europa.eu).

18Zob. opinia Trybunału nr 4/2011 na temat zielonej księgi Komisji w sprawie modernizacji polityki UE w dziedzinie zamówień publicznych (Dz.U. C 195 z 2.7.2011, s. 1) i niedawno opublikowany przegląd horyzontalny Trybunału pt. „Optymalne wykorzystywanie środków pieniężnych UE: przegląd horyzontalny dotyczący zagrożeń dla finansowego zarządzania budżetem UE”, pkt 30 i indywidualny arkusz informacyjny dotyczący zamówień publicznych, pkt 16 (http://eca.europa.eu).

19Biorąc pod uwagę, że art. 258 TFUE definiuje uchybienie jako niewywiązanie się przez państwo członkowskie ze zobowiązania ciążącego na nim na mocy Traktatów.

20OECD Fighting corruption in the public sector: integrity in procurement (Walka z korupcją w sektorze publicznym: uczciwość w zamówieniach) (www.oecd.org/gov/ethics/integrityinpublicprocurement.htm).

21Art. 28 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1828/2006 z dnia 8 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności oraz rozporządzenia (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego.

22Zob. dokument roboczy SWD(2014) 244 final z dnia 17 lipca 2014 r. „Ocena statystyczna nieprawidłowości zgłoszonych w 2013 r. w odniesieniu do zasobów własnych, zasobów naturalnych, polityki spójności i pomocy przedakcesyjnej”, s. 67, towarzyszący dokumentowi COM(2014) 474 final z dnia 17 lipca 2014 r. „Ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej – Zwalczanie nadużyć finansowych – Sprawozdanie roczne – 2013 r.”.

23Zob. sprawozdanie specjalne nr 16/2013 pt. „Stosowanie modelu jednorazowej kontroli oraz poleganie przez Komisję na pracach krajowych instytucji audytowych w obszarze spójności” (http://eca.europa.eu).

24Dokument roboczy przygotowany przez DG ds. Polityki Regionalnej dotyczący głównych ustaleń kontroli w odniesieniu do stosowania przepisów w zakresie zamówień publicznych w państwach członkowskich w przypadku projektów współfinansowanych przez EFRR i Fundusz Spójności w ramach polityki spójności (CC/2011/08 EN), publicznie niedostępny. Wyniki tej analizy zostały wykorzystane ponownie w dokumencie roboczym służb Komisji SEC(2011) 1179 „Analysis of Errors in Cohesion Policy for the Years 2006-2009, Actions taken by the Commission and the way forward” (Analiza błędów w polityce spójności za lata 2006–2009 – działania podjęte przez Komisję i perspektywa na przyszłość) opublikowanym w dniu 5 października 2011 r.

25Zob. np. sprawozdanie roczne Trybunału z wykonania budżetu za rok budżetowy 2006 (Dz.U. C 273 z 15.11.2007), sprawozdanie roczne Trybunału z wykonania budżetu za rok budżetowy 2009 (Dz.U. C 303 z 9.11.2010), opinia nr 1/2010 „Poprawa finansowego zarządzania budżetem Unii Europejskiej: zagrożenia i wyzwania”, pkt 6 (http://eca.europa.eu).

26Działania podejmowane przez Komisję przed 2010 r. w odniesieniu do błędów w zamówieniach publicznych obejmowały działania naprawcze ad hoc, w tym korekty finansowe, realizowane w konkretnych państwach członkowskich, jak również wytyczne dla państw członkowskich w sprawie stosowania korekt finansowych w razie wystąpienia błędów w zamówieniach publicznych.

27Ocena ta uwzględniała głównie koszty i skuteczność postępowań o udzielenie zamówienia publicznego, kwestie dotyczące zamówień transgranicznych, dostęp MŚP do rynków zamówień publicznych i strategiczne wykorzystanie zamówień publicznych w Europie.

28Na podstawie COM(2011) 15 final z dnia 27 stycznia 2011 r. „Zielona księga w sprawie modernizacji polityki UE w dziedzinie zamówień publicznych. W kierunku zwiększenia skuteczności europejskiego rynku zamówień”.

29Opinia nr 4/2011.

30COM(2011) 615 final z dnia 6 października 2011 r. „Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego objętych zakresem wspólnych ram strategicznych oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności, oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1083/2006”. Rozporządzenie oparte na tym wniosku zostało przyjęte przez Parlament i Radę w 2013 r. (rozporządzenie (UE) nr 1303/2013).

31W skład technicznej grupy roboczej weszli urzędnicy z trzech głównych dyrekcji generalnych (DG ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej, DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego, DG ds. Rynku Wewnętrznego i Usług), a także z Europejskiego Banku Inwestycyjnego, DG ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich i DG ds. Gospodarki Morskiej i Rybołówstwa, a jej przewodniczącym był urzędnik z DG ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej, zazwyczaj kierownik działu odpowiedzialny za centrum kompetencji. Posiedzenia grupy roboczej odbywają się nadal, a do czasu sporządzenia niniejszego sprawozdania grupa spotkała się łącznie 10 razy.

32Art. 2 ust. 33, art. 19 i załącznik XI do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U. L 347 z 20.12.2013, s. 320).

33Art. 19 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013.

34Na takie napięcia Trybunał zwracał uwagę już wcześniej. Zob. sprawozdanie roczne Trybunału za 2011 r., pkt 5.23 (Dz.U. C 344 z 12.11.2012), a także opracowanie „Optymalne wykorzystywanie środków pieniężnych UE: przegląd horyzontalny dotyczący zagrożeń dla finansowego zarządzania budżetem UE”, s. 54, pkt 5 lit. a) opublikowane 25 listopada 2014 r. (http://eca.europa.eu).

35Bułgaria, Republika Czeska, Grecja, Chorwacja, Włochy, Łotwa, Węgry, Malta, Polska, Rumunia, Słowenia i Słowacja.

36Bułgaria, Grecja, Włochy i Rumunia.

37Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylająca dyrektywę 2004/18/WE (Dz.U. L 94 z 28.3.2014, s. 65).

38Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/25/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych, uchylająca dyrektywę 2004/17/WE (Dz.U. L 94 z 28.3.2014, s. 243).

39Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/23/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie udzielania koncesji (Dz.U. L 94 z 28.3.2014, s. 1).

40Informacja prasowa Komisji Europejskiej (http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-14-20_fr.htm?locale=fr).

41Opinia Trybunału nr 4/2011.

42Art. 83–85 dyrektywy 2014/24/UE.

43Pierwsze tego rodzaju sprawozdanie ma zostać złożone w kwietniu 2017 r.

44Sprawozdanie roczne Trybunału z wykonania budżetu za lata budżetowe 2012 i 2013.

45COCOF 07/0037/03 Wytyczne dotyczące ustalania korekt finansowych, jakie należy wprowadzić w wydatkach współfinansowanych przez fundusze strukturalne lub Fundusz Spójności w przypadku niezgodności z zasadami udzielania zamówień publicznych, 29 listopada 2007 r.; decyzja Komisji C(2013) 9527 final z dnia 19 grudnia 2013 r. w sprawie określenia i zatwierdzenia wytycznych w sprawie korekt finansowych nakładanych przez Komisję na wydatki finansowane przez Unię w ramach zarządzania dzielonego, w przypadku nieprzestrzegania przepisów dotyczących zamówień publicznych.

46Zob. art. 143 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013.

47COM(2010) 571 final z dnia 18 października 2010 r. „Zielona księga w sprawie szerszego stosowania e-zamówień w UE”.

48Do celów nowych dyrektyw w sprawie zamówień publicznych „żaden element procesu zamówień publicznych po udzieleniu zamówienia nie powinien być objęty obowiązkiem stosowania elektronicznych środków komunikacji; obowiązek ten nie powinien też dotyczyć wewnętrznej komunikacji w obrębie instytucji zamawiającej”.

49Dyrektywy 2014/24/UE i 2014/25/UE nakładają na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia, by wszelka komunikacja i wymiana informacji odbywająca się w ramach przewidzianych w tych dyrektywach była prowadzona z wykorzystaniem elektronicznych środków komunikacji. Dotyczy to również publikacji ogłoszeń, dostępności w formie elektronicznej dokumentów dotyczących zamówienia oraz elektronicznego składania ofert lub wniosków. Wymogi te wejdą w życie między 2016 a 2018 r.

50SWD(2014) 262 final z dnia 1 sierpnia 2014 r. „Coroczny przegląd wdrażania zamówień publicznych z 2013 r.”.

51Zob. np. „Rozpoznanie i ograniczenie korupcji w obszarze zamówień publicznych w UE”, opracowanie sporządzone na zlecenie Komisji Europejskiej (OLAF) przez PwC i Ecorys z pomocą uniwersytetu w Utrechcie, 30 czerwca 2013 r. (http://ec.europa.eu/anti_fraud/documents/anti-fraud-policy/research-and-studies/identifying_reducing_corruption_in_public_procurement_en.pdf).

Wnioski i zalecenia

95

Polityka UE w zakresie zamówień publicznych ma kluczowe znaczenie dla utworzenia jednolitego rynku oraz osiągnięcia inteligentnego, trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu, zgodnie ze strategią „Europa 2020”, przy jednoczesnym zapewnieniu najbardziej wydajnego wykorzystania funduszy publicznych.

96

W latach 2009–2013 błędy dotyczące zamówień publicznych w istotny sposób przyczyniły się do wzrostu ogólnego poziomu błędu szacowanego przez Trybunał w tym obszarze polityki, przede wszystkim w przypadku Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Funduszu Spójności. Poważne błędy skutkowały ograniczeniem bądź całkowitym brakiem uczciwej konkurencji lub udzielaniem zamówień podmiotom innym niż te, które przedstawiły najlepsze oferty.

97

Przyczyny błędów były zróżnicowane. Jednym z problemów jest złożoność ram prawnych i administracyjnych, w tym rozbudowane przepisy lub wytyczne oraz trudność stosowania ich w praktyce. Do błędów prowadzi też brak zdolności administracyjnych w zakresie zarówno znajomości przepisów, jak i specjalistycznej wiedzy technicznej w odniesieniu do konkretnych robót budowlanych lub usług stanowiących przedmiot zamówienia. Problemem są również niedostateczne zaplanowanie projektów przez instytucje zamawiające oraz omyłki pisarskie.

98

W niniejszym sprawozdaniu oceniono, czy Komisja i państwa członkowskie podejmują właściwe i skuteczne działania w celu wyeliminowania błędów w zamówieniach publicznych w obszarze polityki spójności. Trybunał stwierdził, że Komisja i państwa członkowskie zaczęły reagować na ten problem, lecz wciąż pozostaje wiele do zrobienia pod względem analizy sytuacji i wdrożenia odpowiednich działań.

Komisja i państwa członkowskie w bardzo ograniczonym zakresie prowadzą systematyczną analizę błędów w zamówieniach publicznych

99

Kompleksową analizę na poziomie zarówno państw członkowskich, jak i Komisji uniemożliwia brak spójnych danych. Istnieją jednak przesłanki, że w czterech państwach członkowskich, w których przeprowadzono wizyty w ramach kontroli, zaczyna się gromadzić lub planuje się gromadzić dane o błędach w zamówieniach publicznych w systematyczny sposób (zob. pkt 41). Analiza błędów jest jednak nadal ograniczona (zob. pkt 35–39). Komisja nie opracowała jak dotąd solidnej, kompleksowej bazy danych o wszystkich nieprawidłowościach, która obejmowałaby także błędy w dziedzinie zamówień publicznych. Przeprowadziła ona jedną analizę błędów w zamówieniach publicznych współfinansowanych ze środków EFRR i Funduszu Spójności w 2011 r. (zob. pkt 45).

Zalecenie 1

a)Komisja powinna utworzyć własną bazę danych dotyczących nieprawidłowości, która umożliwi wnikliwą analizę błędów w zamówieniach publicznych. Powinna także w kompleksowy sposób przeanalizować częstotliwość, wagę i przyczyny tego rodzaju błędów w obszarze polityki spójności, korzystając w tym celu z odpowiednich informacji pochodzących zarówno z jej własnych baz danych, jak i przekazanych przez państwa członkowskie. Komisja powinna opublikować swoją analizę jako część sprawozdania dotyczącego zamówień publicznych, zgodnie z wymogami nowych dyrektyw.

b)Właściwe organy w państwach członkowskich powinny rozwijać i analizować własne bazy danych dotyczących nieprawidłowości w obszarze polityki spójności, w tym w zamówieniach publicznych, a także współpracować z Komisją w celu zapewnienia danych w takiej formie i w takim czasie, aby ułatwić pracę Komisji.

Komisja i państwa członkowskie zaczęły wdrażać działania zmierzające do wyeliminowania błędów, wciąż pozostaje jednak wiele do zrobienia

100

Pomimo braku kompleksowej analizy sytuacji Komisja i państwa członkowskie zaczęły wdrażać odpowiednie działania. Od 2010 r. Komisja podejmuje działania zarówno o charakterze ustawodawczym, jak i nieustawodawczym, ukierunkowane na rozwiązanie problemu błędów w zamówieniach publicznych. W 2014 r. przyjęto nowy pakiet przepisów w sprawie zamówień publicznych, który musi zostać transponowany przez państwa członkowskie do kwietnia 2016 r. (zob. pkt 67–74). Pakiet ten obejmuje również nowe wymogi sprawozdawcze dla Komisji i państw członkowskich. Ogólnie rzecz biorąc, wpływ nowego pakietu legislacyjnego na ograniczenie nieprawidłowości będzie zależeć od sposobu jego wdrożenia w państwach członkowskich. Nowe ramy prawne dotyczące europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych na okres 2014–2020 przewidują warunki wstępne odnoszące się do systemów zamówień publicznych w państwach członkowskich. Takie warunki mogą przyczynić się do wyeliminowania problemów (zob. pkt 61–65). Od państw członkowskich wymagano dokonania samooceny dotyczącej tego, jak i czy spełniły one warunki, oraz uwzględnienia podsumowania takiej oceny w umowach partnerstwa przedłożonych w 2014 r. Według stanu na początek 2015 r. duża liczba państw członkowskich nie spełniła jeszcze tych warunków (zob. pkt 61–65).

Zalecenie 2

Jeśli warunek wstępny dotyczący zamówień publicznych nie zostanie spełniony do końca 2016 r., Komisja powinna skorzystać z przysługujących jej uprawnień i zawiesić płatności na rzecz danych państw członkowskich do czasu wyeliminowania przez nie uchybień.

101

W 2013 r. Komisja ustanowiła także techniczną grupę roboczą i sporządziła wewnętrzny plan działania. Świadczy to o lepszej koordynacji w strukturach Komisji. Większość działań nie została jeszcze w pełni wdrożona. Ponadto plan działania został zatwierdzony tylko przez część służb Komisji i nie został opublikowany (zob. pkt 56–60).

Zalecenie 3

Komisja powinna zaktualizować i opublikować wewnętrzny plan działania w zakresie zamówień publicznych, a także co roku przedkładać sprawozdania z postępów w jego realizacji. W tym celu Komisja powinna usprawnić koordynację między swoimi służbami zajmującymi się zamówieniami publicznymi.

102

W zamówieniach publicznych nadal występuje wiele błędów i pozostaje jeszcze wiele do zrobienia pod względem analizy sytuacji i wdrożenia odpowiednich działań. Obecnie konieczne jest skuteczne wdrożenie działań. Techniczna grupa robocza to co prawda krok we właściwym kierunku, utworzono ją jednak na niskim szczeblu służb Komisji, a Komisja nie podjęła się odgrywania w skoordynowany sposób przewodniej roli na wysokim szczeblu w tym zakresie (zob. pkt 55–60).

Zalecenie 4

Komisja powinna ustanowić grupę wysokiego szczebla pełniącą wiodącą rolę w działaniach na rzecz wyeliminowania błędów w zamówieniach publicznych, tak aby uniknąć ryzyka niekonsekwentnej realizacji działań przez poszczególne służby Komisji. Grupa ta powinna działać na rzecz poprawy sytuacji w zakresie zamówień publicznych, w tym także, w razie potrzeby, wspierać uproszczenie procedur w tej dziedzinie.

103

Błędy w zamówieniach publicznych występujące na poziomie beneficjentów mogą i powinny być wykrywane i korygowane przez państwa członkowskie przed złożeniem do Komisji wniosków o płatność. Jak Trybunał i Komisja stwierdziły uprzednio we własnych audytach, prowadzone przez państwa członkowskie kontrole pierwszego szczebla są nadal niewystarczająco skuteczne. W rezultacie państwa członkowskie zgłaszają Komisji wydatki do zwrotu ze środków budżetu UE dotyczące projektów, w których występują błędy w zamówieniach publicznych (zob. pkt 76).

104

W okresie programowania 2007–2013 Komisja stosowała korekty finansowe na szerszą skalę niż uprzednio. Korekty finansowe jednakże, o ile nie zostały nałożone decyzją Komisji, mogą mieć jedynie ograniczony efekt odstraszający do czasu zamknięcia okresu programowania 2007–2013 w 2017 r. Wynika to z faktu, że zgodnie z rozporządzeniami państwa członkowskie mają prawo zastąpić wydatki, w odniesieniu do których nałożono korekty, innymi wydatkami kwalifikowalnymi. W związku z tym łączne środki otrzymane przez państwa członkowskie rzadko ulegały obniżeniu. Jeśli chodzi o okres wydatkowania 2014–2020, zasady te uległy zmianie: na państwa członkowskie mogą zostać nałożone korekty netto, jeśli w wydatkach, które zostały zadeklarowane jako zgodne z prawem i prawidłowe przez instytucję zarządzającą, certyfikującą i audytową, zostanie następnie stwierdzony błąd (zob. pkt 75–80).

Zalecenie 5

Komisja powinna nakładać korekty finansowe każdorazowo, gdy stwierdzi, że przeprowadzane przez państwa członkowskie kontrole pierwszego szczebla są niewystarczająco skuteczne, a w przypadku naruszenia dyrektyw dotyczących zamówień publicznych powinna wszczynać postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

105

Oprócz bazy danych ułatwiającej analizę błędów w zamówieniach publicznych (zob. zalecenie 1) Komisja potrzebuje narzędzi informatycznych, takich jak elektroniczne zamówienia publiczne i narzędzia do eksploracji danych, które mogą zwiększyć korzyści płynące z zamówień publicznych i przyczynić się do wyeliminowania problemów. W momencie przeprowadzenia kontroli stopień wdrożenia takich narzędzi w państwach członkowskich był zróżnicowany, co utrudniało pełną realizację wszystkich potencjalnych korzyści (zob. pkt 83–94).

Zalecenie 6

a)Komisja powinna w większym stopniu korzystać z możliwości, jakie stwarza rozwój technologii informacyjnej, a także promować elektroniczne zamówienia publiczne i narzędzia do eksploracji danych oraz dobre praktyki.

b)Państwa członkowskie powinny w większym stopniu korzystać z możliwości stwarzanych przez e-zamówienia i narzędzia do eksploracji danych.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Trybunał Obrachunkowy w Luksemburgu na posiedzeniu w dniu 16 lipca 2015 r.

W imieniu Trybunału Obrachunkowego

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Prezes

Załączniki

Załącznik I

Rola Komisji i państw członkowskich w zamówieniach publicznych i polityce spójności

W Komisji Europejskiej:

a)DG ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej nadzoruje wdrażanie EFRR i Funduszu Spójności, w tym negocjowanie i zatwierdzanie programów operacyjnych. Monitoruje i kontroluje ona także realizację programów operacyjnych, w tym zgodność z przepisami w sprawie zamówień publicznych. DG ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej oraz DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego wydają także wytyczne, z których część opracowywana jest wspólnie z państwami członkowskimi. Wytyczne te dotyczą np. korekt finansowych w przypadku nieprzestrzegania przepisów w sprawie zamówień publicznych¹.

b)DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego nadzoruje wdrażanie EFS, podobnie jak DG ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej w przypadku EFRR i Funduszu Spójności (zob. powyżej).

c)DG ds. Rynku Wewnętrznego, Przemysłu, Przedsiębiorczości i MŚP (wcześniej DG ds. Rynku Wewnętrznego i Usług) odpowiada za przygotowanie przepisów w sprawie zamówień publicznych i za nadzór nad ich wdrażaniem. Monitoruje państwa członkowskie w zakresie wdrażania i udziela im pomocy, podejmując w razie konieczności środki egzekwowania prawa.

d)DG ds. Budżetu odpowiada za zarządzanie budżetowymi ramami regulacyjnymi, przedstawia wnioski i wdraża ramy regulacyjne dotyczące ustanawiania, wykonania i kontrolowania budżetu UE.

W państwach członkowskich:

a)Instytucje zarządzające odpowiadają za zarządzanie programami operacyjnymi i ich wykonanie, przy czym realizację programów mogą one powierzyć organom wdrażającym. Instytucja zarządzająca lub organy wdrażające przeprowadzają kontrole postępowań o udzielenie zamówień publicznych w ramach kontroli zarządczych.

b)Instytucje certyfikujące przeprowadzają ostateczne kontrole wniosków o płatność przed przedłożeniem ich Komisji.

c)Instytucje audytowe prowadzą audyty ex post systemów i prób projektów, a następnie składają odnośne sprawozdania Komisji. Audyty te obejmują kwestie związane z systemami zarządzania zamówieniami publicznymi oraz indywidualne kontrole zgodności projektów.

Załącznik II

Analiza błędów wykrytych przez Trybunał w poszczególnych funduszach w latach 2009–2013

Zbadane
transakcje
Projekty,
w
których
skontrolowano
postępowania
o
udzielenie
zamówienia
Projekty,
w
których
wystąpił
co
najmniej
jeden
błąd
w
zamówieniu
publicznym
Błędy
ogółem
Poważne
Istotne
Drobne

Liczba
%

EFRR
657
378
170
382
60
117
185
80

Fundusz Spójności
156
145
68
125
21
26
74
25

EFS
607
171
42
80
19
25
29
26

Razem
1 420
694
280
587
100
168
288
131

Załącznik III

Opis i analiza błędów na poszczególnych etapach postępowania o udzielenie zamówienia

Opis błędu
Liczba błędów
wykrytych przez Trybunał w latach 2009–2013

Poważne
Istotne
Drobne
Razem

Przed przetargiem
Sztuczne dzielenie robót lub usług na mniejsze przetargi w celu uniknięcia progów
23
3
0
26

Udzielenie zamówienia z wolnej ręki bez odpowiedniego uzasadnienia
21
2
0
23

Zastosowanie niewłaściwego rodzaju procedury przetargowej
27
10
1
38

Faza przed przetargiem: razem
71
15
1
87

Przetarg
Problemy w zakresie wymogów dotyczących publikacji i przejrzystości oraz w specyfikacji istotnych warunków zamówienia
11
64
111
186

Ustalenie niezgodnych z prawem kryteriów wyboru i udzielenia zamówienia oraz ich niewłaściwe zastosowanie
33
128
6
167

Niedociągnięcia proceduralne, w tym brak właściwej dokumentacji
22
39
12
73

Faza przetargu: razem
66
230
130
426

Zarządzanie zamówieniami
Modyfikacja lub rozszerzenie zakresu zamówień bez postępowania o udzielenie zamówienia
31
42
1
74

OGÓŁEM
168
288
131
587

29%
49%
22%
100%

Załącznik IV

Postępowania w sprawie uchybień w zakresie zamówień publicznych wszczęte przez Komisję w latach 2009–2013

| 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | Razem | Skierowane do Trybunału Sprawiedliwości¹
Belgia | 1 |  |  |  |  | 1 |
Bułgaria | 2 |  |  |  |  | 2 |
Republika Czeska |  |  |  |  |  |  |
Dania |  |  |  |  |  |  |
Niemcy | 4 | 1 | 1 |  | 1 | 7 | 1
Estonia |  |  |  |  |  |  |
Irlandia |  |  |  |  |  |  |
Grecja | 8 | 6 | 4 |  |  | 18 | 3
Hiszpania | 2 |  |  | 1 |  | 3 |
Francja |  |  |  |  |  |  |
Włochy | 1 | 1 | 5 | 2 |  | 9 |
Cypr | 1 |  |  |  |  | 1 |
Łotwa |  | 1 |  | 1 |  | 2 |
Litwa |  |  |  |  |  |  |
Luksemburg |  |  |  |  |  |  |
Węgry | 2 | 2 |  |  | 1 | 5 | 2
Malta | 2 |  | 1 |  |  | 3 |
Niderlandy | 1 | 3 |  |  |  | 4 | 1
Austria |  |  | 1 | 1 |  | 2 |
Polska |  |  | 2 | 1 |  | 3 | 1
Portugalia | 1 | 1 |  |  |  | 2 |
Rumunia | 2 | 1 |  | 1 |  | 4 |
Słowenia |  | 1 |  |  |  | 1 |
Słowacja | 1 |  |  |  |  | 1 |
Finlandia |  |  |  |  |  |  |
Szwecja | 1 |  |  |  | 1 | 2 |
Zjednoczone Królestwo | 3 | 1 |  |  |  | 4 |
Razem | 32 | 18 | 14 | 7 | 3 | 74 | 8

1 Orzeczenia w sprawach dotyczących Niemiec i Niderlandów wydano w 2012 r. Dwie sprawy dotyczące Węgier i dwie sprawy dotyczące Hiszpanii wycofano z Trybunału Sprawiedliwości. Jedna sprawa z Grecji i jedna sprawa z Polski są w toku.

1Wytyczne COCOF (komitet powołany w celu koordynacji funduszy) (COCOF 07/0037/03 Wytyczne dotyczące określania korekt finansowych dla wydatków współfinansowanych z funduszy strukturalnych oraz Funduszu Spójności w przypadku nieprzestrzegania przepisów dotyczących zamówień publicznych, 29 listopada 2007 r.). Decyzja Komisji C(2013) 9527 final z dnia 19 grudnia 2013 r. w sprawie określenia i zatwierdzenia wytycznych w sprawie korekt finansowych nakładanych przez Komisję na wydatki finansowane przez Unię w ramach zarządzania dzielonego, w przypadku nieprzestrzegania przepisów dotyczących zamówień publicznych.

Odpowiedzi Komisji

Streszczenie

V

Komisja od dłuższego czasu podejmuje działania w celu wyeliminowania błędów w zamówieniach publicznych w obszarze polityki spójności. Obecnie jednak działania te są podejmowane w sposób bardziej skoordynowany w ramach planu działania w zakresie zamówień publicznych (zob. uwaga Trybunału w pkt 56).

Działania mające usunąć błędy w zamówieniach publicznych podejmuje się od czasu poprzednich okresów programowania. Ustalenia kontroli pomogły w opracowaniu projektu pierwszych wytycznych dotyczących korekt finansowych opublikowanych w 2007 r. Komisja przeprowadza już również kompleksową analizę błędów w zamówieniach publicznych w obszarze polityki spójności. Analiza ta jest przeprowadzana co roku w formie rzetelnej oceny rocznych sprawozdań audytowych przedkładanych przez krajowe instytucje audytowe oraz poprzez własne ustalenia kontroli (połowa ustaleń kontroli w ramach kontrolnego postępowania wyjaśniającego „Niwelowanie różnic w poświadczaniu” dotyczy zamówień publicznych). Ocena ta jest uwzględniana w rocznych sprawozdaniach z działalności odpowiednich dyrekcji generalnych.

Wspólna odpowiedź Komisji na pkt VI i VII

Komisja podejmowała działania w celu rozwiązania problemów dotyczących zamówień publicznych jeszcze przed rokiem 2010. W różnych państwach członkowskich już w 2006 r. zaczęto realizować plany działania wynikające z ustaleń kontroli Komisji dotyczących zamówień publicznych. Oprócz przekrojowej analizy błędów w zamówieniach publicznych przedstawionej Komitetowi Doradczemu ds. Zamówień Publicznych na Roboty Budowlane w maju 2011 r.¹ Komisja opublikowała również dokument roboczy służb Komisji „Analysis of errors in cohesion policy for the years 2006–2009 – actions taken by the Commission and the way forward” (analiza błędów w polityce spójności za lata 2006–2009 – działania podjęte przez Komisję i perspektywa na przyszłość)² w październiku 2011 r.

Analizę błędów w zamówieniach publicznych przedstawiono również w decyzji Komisji z dnia 19 grudnia 2013 r. określającej wytyczne dotyczące ustalania korekt finansowych w przypadku niezgodności z przepisami dotyczącymi udzielania zamówień publicznych (C(2013) 9527 final). Wytyczne te aktualizują wytyczne obowiązujące od listopada 2007 r.³.

W okresie programowania 2014–2020 Komisja aktywnie wspiera państwa członkowskie w realizacji do końca 2016 r. krajowych planów działania w zakresie niespełnionych warunków wstępnych poprzez wytyczne, monitorowanie i wsparcie (np. wsparcie techniczne). To podejście zapobiegawcze ma umożliwić Komisji ograniczenie ryzyka możliwego zawieszenia płatności na rzecz programów operacyjnych (PO) po roku 2016. Komisja zdecyduje się jednak posłużyć narzędziem zawieszenia, jeżeli cele i główne etapy planu działania w wyraźny sposób nie zostaną osiągnięte.

VIII a) (i)

Komisja przyjmuje to zalecenie.

Komisja przeanalizuje możliwość ulepszenia funkcjonalności systemu zarządzania nieprawidłowościami, aby zrealizować wezwania Trybunału dotyczące funkcjonalności. Obecnie analizowana jest możliwość interoperacyjności systemu zarządzania nieprawidłowościami i wspólnotowego dokumentu wejścia/rachunkowości memoriałowej oraz innych baz danych Komisji.

Ponadto w zakresie błędów wykrytych przez własne kontrole służby Komisji zaczynają korzystać ze wspólnego informatycznego narzędzia kontroli Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS) o nazwie „MAPAR” (ang. Management of Audit Processes, Activities and Resources (zarządzanie procesem, działaniami i zasobami kontroli)).

Co więcej, Komisja planuje podjąć dalsze kroki, aby usprawnić analizę danych o zamówieniach, zwłaszcza poprzez wspieranie gromadzenia takich danych i opracowanie narzędzia analizy danych do celów wczesnego wykrywania obecnych i potencjalnych nieprawidłowości w zakresie zamówień i umożliwienia lepszego zrozumienia ich przyczyn (w zakresie wykraczającym poza dziedzinę spójności).

VIII a) (ii)

Komisja przyjmuje to zalecenie i zauważa, że jest ono skierowanie do państw członkowskich.

System zarządzania nieprawidłowościami zapewnia już państwom członkowskim dostęp do bazy danych, której mogą używać nie tylko w celu spełnienia obowiązków sprawozdawczych dotyczących nieprawidłowości (określonych w różnych przepisach sektorowych), ale również w celu przeprowadzania analiz na użytek krajowy.

VIII b)

Komisja przyjmuje to zalecenie. Dyrektorzy generalni czterech dyrekcji generalnych ds. europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych spotykają się regularnie podczas posiedzeń tzw. komitetu ds. zawieszeń dotyczących warunków wstępnych, z którym powiązana jest DG ds. Rynku Wewnętrznego, Przemysłu, Przedsiębiorczości i MŚP⁴. Ściśle i spójnie kontynuowane będzie podejście zapobiegawcze (realizacja krajowych planów działania dotyczących niespełnienia warunków wstępnych) i naprawcze (zawieszanie płatności).

VIII c)

Komisja przyjmuje to zalecenie i jest w trakcie jego realizacji dzięki usprawnionej koordynacji departamentów na szczeblu dyrektorów od lata 2014 r.

Komisja zamierza zabiegać o szersze zatwierdzenie planu działania w zakresie zamówień publicznych przez swoje służby. Planuje się też zatwierdzenie planu na wyższym szczeblu.

VIII d)

Komisja przyjmuje to zalecenie, które zostało częściowo zrealizowane, i wspiera inicjatywy mające na celu usprawnienie udzielania zamówień publicznych.

Planuje się, że komisarze odpowiedzialni za europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne oraz rynek wewnętrzny będą w stałym kontakcie w pozostającej do ustalenia formie. Grupa ta może zaprosić do swojego grona doświadczone zainteresowane podmioty zewnętrzne, jeżeli uzna to za przydatne. Komisja wspiera też przywództwo na wysokim szczeblu i zauważa, że dyrektorzy DG ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej oraz DG ds. Rynku Wewnętrznego, Przemysłu, Przedsiębiorczości i MŚP spotykają się regularnie od lipca 2014 r. Na spotkania tego szczebla zostały już zaproszone doświadczone zainteresowane podmioty zewnętrzne.

VIII e)

Komisja przyjmuje to zalecenie i stwierdza, że podejmuje już zalecane działania. Zob. również odpowiedź Komisji na pkt VIII lit. b) powyżej.

Komisja nadal będzie nakładać korekty finansowe, jeżeli uzna, że kontrole pierwszego szczebla przeprowadzane przez państwa członkowskie są niewystarczająco skuteczne. W przypadku wykrycia poważnych niedociągnięć podejmowane są środki zapobiegawcze i naprawcze, takie jak plany działania, wstrzymywanie płatności i korekty finansowe, co ma na celu zapewnienie legalności i prawidłowości przeszłych i przyszłych wydatków deklarowanych Komisji. Płatności wznawia się dopiero po usprawnieniu systemów i przeprowadzeniu starannego nadzoru po wprowadzeniu w życie działań zaradczych, co ma na celu zapewnienie, że skuteczność systemów zarządzania i kontroli programów ponownie nie spadnie.

W przypadku trwałych naruszeń przepisów dyrektyw dotyczących udzielania zamówień publicznych Komisja w stosownych przypadkach nadal będzie wszczynać postępowania w sprawie naruszenia.

VIII f)

Komisja przyjmuje to zalecenie.

Dyrektywy z 2014 r. określają szereg zobowiązań dotyczących elektronicznych zamówień publicznych, ponieważ ten rodzaj zamówień szczególnie przyczynia się do zwiększenia przejrzystości, ułatwia przeprowadzanie przetargów transgranicznych i dostęp MŚP do takich przetargów, jak również usprawnia procedury administracyjne. Poprawna i szybka transpozycja tych przepisów do prawa krajowego jest priorytetem Komisji.

Komisja podejmuje zalecane działania dotyczące narzędzi do eksploracji danych. Aktywnie promuje korzystanie z tych narzędzi przez organy krajowe odpowiedzialne za Arachne – opracowane przez Komisję zapobiegawcze narzędzie punktowej oceny ryzyka. Może ono przyczynić się do istotnych usprawnień w dziedzinie zapobiegania różnym rodzajom ryzyka i wykrywania ich, na przykład w zakresie postępowań o udzielenie zamówienia, konfliktów interesów i gromadzenia dotacji przez danych operatorów. Może również pomóc w ostrzeganiu przy podejrzeniu oszustwa. Komisja wie o istnieniu i wspiera wykorzystywanie innych porównywalnych narzędzi do eksploracji danych.

VIII g)

Komisja przyjmuje to zalecenie i zauważa, że jest ono skierowanie do państw członkowskich.

Wprowadzenie

10

Komisja pragnie podkreślić, że w ramach zarządzania dzielonego realizacja ram prawnych dotyczących udzielania zamówień publicznych leży w kompetencjach państw członkowskich. Są one również odpowiedzialne za sposób transpozycji dyrektyw dotyczących udzielania zamówień publicznych do krajowego porządku prawnego.

Uwagi

24

Komisja odwołuje się do swoich odpowiedzi uwzględnionych w sprawozdaniu specjalnym wspomnianym przez Trybunał.

25

Każdy system udzielania zamówień publicznych wymaga pewnego poziomu złożoności, aby zminimalizować arbitralność instytucji zamawiających i przestrzegać zasad równego traktowania, niedyskryminacji i przejrzystości.

Komisja zwraca również uwagę na przypadki, w których prawo krajowe wykracza poza zobowiązania określone w dyrektywach.

Wspólna odpowiedź Komisji na pkt 26 i 27

Komisja opracowała szereg działań mających zaradzić brakowi zdolności administracyjnych. Dwa przykłady działań w ramach planu działania w zakresie zamówień publicznych (wspomnianego w pkt 56 sprawozdania) odnoszą się konkretnie do tej kwestii. W 2015 r. Komisja ukończyła wytyczne dotyczące unikania najczęstszych błędów w udzielaniu zamówień publicznych, w których kładzie się nacisk na konieczność dobrego planowania. W tym samym roku przeprowadziła również badanie bilansowe zdolności administracyjnych, systemów i praktyk w całej UE w celu zapewnienia zgodności i jakości zamówień publicznych finansowanych z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych. Badanie to przedstawia zalecenia poprawy zdolności administracyjnych dla każdego z państw członkowskich.

29 a)

Komisja zwraca uwagę na istnienie grupy roboczej na szczeblu krajowym w Republice Czeskiej, w skład której wchodzą biuro ds. zamówień publicznych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego (pełniące funkcję koordynującą) oraz inne właściwe organy i która ma na celu harmonizację interpretacji przepisów dotyczących zamówień publicznych.

32

Nieprawidłowości zgłaszane Komisji przez państwa członkowskie za pośrednictwem systemu zarządzania nieprawidłowościami służą nie tylko opracowywaniu rocznego sprawozdania na temat ochrony interesów finansowych UE i walki z oszustwami, ale są również poddawane analizie na zamknięcie okresu programowania 2000–2006 oraz w ramach rocznych spotkań koordynacyjnych z instytucjami audytowymi.

Przekazywane Komisji dane wykorzystywane są również do celów analizy ryzyka, w szczególności przez biegłych rewidentów Komisji przy przygotowywaniu wizyt kontrolnych oraz Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF). Są również przekazywane na żądanie biegłym rewidentom Trybunału Obrachunkowego.

33

Nieprawidłowości zgłaszane przez państwa członkowskie są przekazywane do OLAF w imieniu Komisji za pośrednictwem systemu zarządzania nieprawidłowościami. Komisja pragnie podkreślić, że klasyfikacja zgłoszonej nieprawidłowości nie odbywa się w sposób stały i definitywny. Terminy klasyfikacji spraw są różne w różnych państwach członkowskich ze względu na przepisy krajowe, praktyki i politykę krajową. W niektórych przypadkach odnotowano pewną niechęć do zbyt wczesnego klasyfikowania spraw jako nadużyć ze względu na możliwą odpowiedzialność przewidzianą przez prawodawstwo krajowe.

Możliwe są więc przypadki, w których status danej nieprawidłowości początkowo nieklasyfikowanej jako „podejrzenie nadużycia” zmienia się dzięki uzyskaniu aktualnych informacji dotyczących sprawy i toczącemu się postępowaniu. Status sprawy, którą początkowo zaklasyfikowano jako „podejrzenie nadużycia”, może zostać analogicznie zmieniony na „nieprawidłowość”, na przykład w wyniku decyzji sądów lub organów dochodzeniowych.

35

Zob. wspólna odpowiedź Komisji na pkt. 26 i 27.

38 b)

We Włoszech rzeczywiście poświęca się wiele uwagi błędom w zamówieniach publicznych, o czym świadczy fakt, że kraj ten jest głównym źródłem korekt finansowych nakładanych przez EFRR.

Niezbędnym pierwszym krokiem do pokonania słabości w tej dziedzinie jest przeprowadzenie inwentaryzacji i analizy błędów w zamówieniach publicznych.

39

W oparciu o swoją analizę z roku 2011⁵ Komisja podjęła konkretne działania mające na celu łagodzenie tego ryzyka i pomoc państwom członkowskim. Przede wszystkim udzielono dodatkowych wskazówek na temat określonego ryzyka instytucjom zarządzającym i przeprowadzono dla nich szkolenia w tym zakresie, podjęto środki dotyczące terminowej realizacji korekt finansowych, procedur wstrzymywania i zawieszenia płatności oraz kontynuowano kontrole obszarów największego ryzyka. Działania te realizowano w ramach planu działania w zakresie zamówień publicznych ustanowionego w 2013 r. przez wszystkie DG ds. europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, DG ds. Rynku Wewnętrznego, Przemysłu, Przedsiębiorczości i MŚP oraz Europejski Bank Inwestycyjny (EBI) w celu usprawnienia wdrożenia przepisów dotyczących zamówień publicznych.

44 a)

Informacje dostarczane w rocznych sprawozdaniach audytowych są wykorzystywane w procesie poświadczenia wiarygodności każdego PO, a nie do przeprowadzania analizy błędów w zamówieniach publicznych.

Zob. również odpowiedź Komisji na pkt 39.

44 c)

Problemy związane z udzielaniem zamówień publicznych są omawiane w ramach spotkań dwustronnych z instytucjami audytowymi, jeżeli te problemy są istotne dla danego państwa członkowskiego lub programu.

46

Służby Komisji opracowały narzędzie informatyczne o nazwie „MAPAR” (ang. Management of Audit Processes, Activities and Resources (zarządzanie procesem, działaniami i zasobami kontroli)), które jest obecnie wykorzystywane. Jedną z funkcji tego narzędzia, z którego korzystają EFRR, Fundusz Spójności i EFS, jest wprowadzanie i klasyfikacja stwierdzonych nieprawidłowości według rodzaju błędu i w ramach jednej kategorii (np. zamówienia publiczne) przez określenie podkategorii (brak efektu zachęty, brak informacji dla systemu itd.).

DG ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej i DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego będą korzystać z narzędzia MAPAR, aby w sposób przekrojowy monitorować wszystkie ustalenia kontroli i regularnie aktualizować tabelę skali punktowej ryzyka w celu usprawnienia prawidłowego zarządzania funduszami. Dotyczy to również wszelkich problemów dotyczących kontroli udzielania zamówień publicznych zidentyfikowanych przez Komisję.

Co więcej, baza danych systemu zarządzania nieprawidłowościami ma służyć państwom członkowskim za narzędzie do zgłaszania wykrytych nieprawidłowości, w tym nieprawidłowości dotyczących zamówień publicznych. Wspomniana baza danych jest dostępna dla wszystkich właściwych służb Komisji.

47

W 2012 r. w ramach kontroli tematycznej dotyczącej kontroli zarządczych DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego zidentyfikowała określone przypadki naruszenia przepisów dotyczących zamówień publicznych, których nie wykryto w kontrolach krajowych. O sprawozdaniu i jego wniosku kilkakrotnie dyskutowano z organami krajowymi.

Zob. również odpowiedź Komisji na pkt 46.

48

System zarządzania nieprawidłowościami stworzono, aby państwa członkowskie mogły zgłaszać Komisji nieprawidłowości (zarówno mające charakter nadużyć, jak i niemające takiego charakteru, w tym nieprawidłowości związane z zamówieniami publicznymi).

Poza polami o odgórnie określonej strukturze więcej informacji dotyczących nieprawidłowości w zakresie zamówień publicznych jest dostępnych w polach tekstowych systemu zarządzania nieprawidłowościami. Możliwości wykorzystania tych danych zależą jednak od jakości informacji przedstawionych przez organy krajowe i poziomu ich szczegółowości.

System nie został stworzony w celu przedstawiania informacji, do których odnosi się Trybunał, wyłącznie za pośrednictwem pól o odgórnie określonej strukturze.

Zob. odpowiedź Komisji na pkt 32 i 46.

49

Komisja od dłuższego czasu podejmuje działania w tym zakresie. Obecnie odbywa się to w sposób bardziej skoordynowany – w ramach planu działania w zakresie zamówień publicznych.

Komisja pragnie ponownie zwrócić uwagę na dokumenty wspomniane w pkt 39 (wytyczne dotyczące unikania błędów i badanie bilansowe zdolności administracyjnych).

51

Analizę błędów w zamówieniach publicznych przedstawiono w decyzji Komisji (C(2013) 9527 final) z dnia 19 grudnia 2013 r. w sprawie określenia i zatwierdzenia wytycznych w sprawie korekt finansowych nakładanych przez Komisję na wydatki finansowane przez Unię w ramach zarządzania dzielonego, w przypadku nieprzestrzegania przepisów dotyczących udzielania zamówień publicznych. Wytyczne te aktualizują wytyczne obowiązujące od 2007 r.

57

Do końca czerwca 2015 r. poczyniono dalsze postępy w realizacji planu działania w zakresie zamówień publicznych. Spośród 12 działań ukończono realizację trzech (jak określa Trybunał w pkt a)–c) poniżej), siedem działań jest na etapie wdrażania, a dwóch długoterminowych działań jeszcze nie rozpoczęto.

Do nierozpoczętych działań należą długoterminowe działania nr 11 (systemy zarządzania jakością w obszarze zamówień publicznych) i nr 12 (przewodnik po wytycznych) wymienione w tabeli 2.

58 a)

Komisja zamierza poprzeć plan działania w zakresie zamówień publicznych na szerszym i być może wyższym niż do tej pory szczeblu zainteresowanych podmiotów.

58 b)

Grupę roboczą ustanowiono jako podgrupę ustanowionej na szczeblu dyrektorów generalnych grupy międzysłużbowej pracującej nad zwiększeniem zdolności funduszy w państwach członkowskich, w których stwierdzono niedociągnięcia. Wspomniana grupa międzysłużbowa przedstawia sprawozdania Sekretariatowi Generalnemu.

Komisja uznaje za konieczne działania następcze dotyczące problemów technicznych realizowane pod nadzorem zarządu, który w razie potrzeby bierze aktywny udział w pracach grupy roboczej ds. zamówień publicznych.

Dyrektorzy DG ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej oraz DG ds. Rynku Wewnętrznego, Przemysłu, Przedsiębiorczości i MŚP spotykają się regularnie od lipca 2014 r. i rozmawiali o możliwości organizowania regularnych spotkań na bardzo wysokim szczeblu (dyrektorów generalnych i komisarzy europejskich).

60

W ostatnich latach każdy komisarz europejski odnosi się do problemów dotyczących zamówień publicznych i wzywa państwa członkowskie do usprawnienia systemów. Przez ostatnich sześć lat znalazło to oddźwięk w wypowiedziach komisarzy odpowiedzialnych za politykę regionalną podczas ich przesłuchań dotyczących absolutorium budżetowego. Każda dyrekcja generalna przedstawiała również w swoich rocznych sprawozdaniach z działalności działania podjęte w celu rozwiązania problemów związanych z zamówieniami publicznymi. Dyrekcje generalne wzywają również państwa członkowskie do usprawnienia systemów.

Komisja uważa, że wszystkie działania związane z udzielaniem zamówień publicznych inicjuje i ściśle nadzoruje kadra kierownicza wyższego szczebla odpowiednich służb Komisji (DG ds. europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych i DG ds. Rynku Wewnętrznego, Przemysłu, Przedsiębiorczości i MŚP).

61

W ramach warunków wstępnych i umów partnerstwa przyjętych w 2014 r. na okres programowania 2014–2020⁶ przyjęto 12 planów działania, które zostaną ocenione do 2016 r.

Komisja aktywnie wspiera państwa członkowskie w realizacji do końca 2016 r. krajowych planów działania w zakresie niespełnionych warunków wstępnych poprzez wytyczne, monitorowanie i wsparcie (np. wsparcie techniczne). To podejście zapobiegawcze ma umożliwić Komisji ograniczenie ryzyka możliwego zawieszenia płatności na rzecz PO po roku 2016. Komisja zdecyduje się jednak posłużyć narzędziem zawieszenia, jeżeli cele i momenty przełomowe planu działania w wyraźny sposób nie zostaną osiągnięte.

63

Komisja odwołuje się do odpowiedzi na pkt 60 i 61 i pragnie podkreślić, że należyta realizacja mających zastosowanie wspólnych lub szczególnych ram legislacyjnych i programowych jest ważniejsza od absorpcji.

71

DG ds. Rynku Wewnętrznego, Przemysłu, Przedsiębiorczości i MŚP odpowiadała również na konkretne pytania organów krajowych i stworzyła narzędzie informatyczne WIKI, na którym można zapisywać pytania i odpowiedzi, które są udostępniane wszystkim organom krajowym.

74

Komisja zamierza przedstawić państwom członkowskim wytyczne dotyczące opracowania sprawozdania monitorującego zgodnie ze swoimi potrzebami w zakresie informacji.

76

Niewystarczająca skuteczność kontroli zarządczej w ramach kontroli pierwszego szczebla jest dla Komisji bardzo niepokojąca (zob. roczne sprawozdanie z działalności za rok 2014 DG ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej, s. 50).

W 2014 r. i 2015 r. z państwami członkowskimi rozmawiano o dokumencie pt.: „Guidance on Management Verifications” (wytyczne w sprawie kontroli zarządczych), który zostanie opublikowany w lipcu 2015 r. Znajduje się w nim rozdział poświęcony kontroli zamówień publicznych. Nie jest on częścią planu działania w zakresie zamówień publicznych, ponieważ obejmuje wszystkie rodzaje kontroli zarządczych.

80

Zgodnie z przepisami prawnymi na okres programowania 2007–2013 rozporządzenia umożliwiają zastąpienie nieprawidłowych wydatków wydatkami kwalifikowalnymi, jeżeli nowe wydatki zostały poddane kontroli instytucji zarządzających i audytowych. Takie korekty finansowe mogą jednak skutkować utratą środków finansowych przez dane państwo członkowskie na zamknięcie okresu programowania, jeżeli zastąpienie wydatku nie jest już możliwe z powodu braku kolejnego wniosku o płatność.

W okresie programowania 2014–2020 zgodnie z art. 145 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013 korekta finansowa będzie się wiązać ze zmniejszeniem wartości netto pomocy również w przypadku poważnego defektu skutecznego funkcjonowania systemów, który nie został wykryty ani zgłoszony przez instytucję audytową przed dniem wykrycia przez Komisję lub Trybunał Obrachunkowy.

87

W ramach działań następczych po swoim komunikacie „Kompleksowe e-zamówienia jako środek modernizacji administracji publicznej” (COM(2013) 453) Komisja podjęła działania mające na celu wsparcie szerszego wykorzystania elektronicznych zamówień publicznych:

—na szczeblu politycznym cele w zakresie szerszego wykorzystania elektronicznych zamówień publicznych uwzględniono w kompleksowym pakiecie politycznym mającym na celu ukończenie tworzenia jednolitego rynku cyfrowego (COM(2015) 192),

—Komisja rozpoczęła prace wielostronnego forum elektronicznych zamówień publicznych (EXEP), które dzieli się najlepszymi praktykami w zakresie zarządzania, regulacji i interoperacyjności, rozpowszechnia je i wyjaśnia,

—Komisja wspiera pilotażową funkcję eTendering (elektroniczne przetargi) programu eSens, która umożliwia interoperacyjność transgraniczną. Podmioty gospodarcze będą mogły korzystać z jednego oprogramowania, aby kontaktować się z kilkoma systemami przetargów elektronicznych z całej Europy. Ponadto Komisja zaczęła stosować instrument „Łącząc Europę”, aby pracować nad innymi aspektami cyfryzacji zamówień publicznych, w tym e-fakturowaniem i uproszczeniem,

—funduszami UE dysponują EFRR/Fundusz Spójności lub EFS, aby pomóc państwom członkowskim rozwinąć zdolności administracyjne i infrastrukturę (w tym opracować platformy zamówień elektronicznych) niezbędne do całkowitego przejścia na e-zamówienia.

89

Zob. odpowiedzi Komisji na pkt 26, 27 i 46.

91

ARACHNE zaprojektowano, aby pomóc państwom członkowskim w przeprowadzaniu kontroli zarządczych oraz jako narzędzie ostrzegające o nadużyciach finansowych. Uwzględnia ono wskaźniki ryzyka związane z zamówieniami publicznymi, takie jak: czas pomiędzy publikacją ogłoszenia o zamówieniu a datą podpisania umowy; liczba zdyskwalifikowanych ofert/liczba otrzymanych ofert; liczba kwalifikujących się oferentów; liczba zamówień udzielonych za pośrednictwem procedury negocjacyjnej, procedury ograniczonej lub przez udzielenie zamówienia z wolnej ręki / całkowity koszt projektu; liczba aneksów do umowy w porównaniu ze średnią sektorową; korekty finansowe do postępowania o udzielenie zamówienia nałożone w przeszłości na beneficjenta.

Ponadto ARACHNE identyfikuje zaangażowanie beneficjentów, wykonawców i podwykonawców w różne projekty i programy oraz określa związki pomiędzy podmiotami zaangażowanymi w realizację projektu.

94

Należy zauważyć, że w rozporządzeniu na okres 2007–2013 nie zobowiązano państw członkowskich do wprowadzenia w życie strategii mających na celu zwalczanie nadużyć finansowych. W okresie programowania 2007–2013 użytkownicy wyrazili głównie zgodę na stosowanie ARACHNE, aby przetestować system. W związku z tym wiele państw członkowskich zdecydowało się przesłać dane dotyczące jedynie części programów operacyjnych, za które były odpowiedzialne. Do połowy 2015 r. kolejne cztery państwa członkowskie przesłały dane dotyczące co najmniej jednego PO.

Komisja przewiduje dalszy wzrost liczby użytkowników w okresie 2014–2020. W tym okresie ARACHNE może być skutecznym elementem łagodzenia ryzyka nadużyć.

Wnioski i zalecenia

97

Zob. wspólna odpowiedź Komisji na pkt 26 i 27.

98

Działania dotyczące błędów w zamówieniach publicznych podejmuje się od czasu poprzednich okresów programowania. Ustalenia kontroli pomogły w opracowaniu projektu pierwszych wytycznych dotyczących korekt finansowych opublikowanych w 2007 r.

Komisja podejmuje obecnie działania w tym zakresie w sposób bardziej skoordynowany i gruntowny – w ramach planu działania w zakresie zamówień publicznych.

99

Komisja podjęła właściwe środki i realizowała plany dotyczące działań zaradczych w poszczególnych państwach członkowskich po wykryciu problemów podczas kontroli. W 2013 r. analizę Komisji wykorzystano do aktualizacji wytycznych dotyczących określania korekt finansowych nakładanych w przypadku nieprzestrzegania przepisów dotyczących udzielania zamówień publicznych.

Jeżeli chodzi o opracowanie solidnej, wszechstronnej bazy danych obejmującej wszystkie nieprawidłowości, Komisja odwołuje się do odpowiedzi udzielonej w pkt 32, 46 i 48 oraz, w przygotowanych dokumentach, do wspólnej odpowiedzi Komisji na pkt 26 i 27.

Zalecenie 1 a)

Komisja przyjmuje to zalecenie.

Komisja przeanalizuje możliwość poprawy funkcjonalności systemu zarządzania nieprawidłowościami, aby zrealizować wezwania Trybunału dotyczące funkcjonalności. Obecnie analizowana jest możliwość interoperacyjności systemu zarządzania nieprawidłowościami i wspólnotowego dokumentu wejścia/rachunkowości memoriałowej oraz innych baz danych Komisji.

Ponadto w zakresie błędów wykrytych przez własne kontrole służby Komisji zaczynają korzystać ze wspólnego informatycznego narzędzia kontroli Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS) o nazwie „MAPAR” (ang. Management of Audit Processes, Activities and Resources (zarządzanie procesem, działaniami i zasobami kontroli)).

Co więcej, Komisja planuje podjąć dalsze kroki, aby usprawnić analizę danych o zamówieniach, zwłaszcza poprzez wspieranie gromadzenia takich danych i opracowanie narzędzia analizy danych do celów wczesnego wykrywania obecnych i potencjalnych nieprawidłowości w zakresie zamówień i umożliwienia lepszego zrozumienia ich przyczyn (poza dziedziną spójności).

Zalecenie 1 b)

Komisja przyjmuje to zalecenie i zauważa, że jest ono skierowane do państw członkowskich.

System zarządzania nieprawidłowościami zapewnia już państwom członkowskim dostęp do bazy danych, której mogą używać nie tylko w celu spełnienia obowiązków sprawozdawczych dotyczących nieprawidłowości (określonych w różnych przepisach sektorowych), ale również w celu przeprowadzania analiz na użytek krajowy.

100

Komisja podejmowała działania w celu rozwiązania problemów dotyczących zamówień publicznych jeszcze przed rokiem 2010. W różnych państwach członkowskich już w 2006 r. zaczęto realizować plany działania wynikające z ustaleń dotyczących zamówień publicznych. Oprócz przekrojowej analizy błędów w zamówieniach publicznych przedstawionej Komitetowi Doradczemu ds. Zamówień Publicznych na Roboty Budowlane w maju 2011 r. Komisja opublikowała również dokument roboczy służb Komisji „Analysis of errors in cohesion policy for the years 2006–2009 – actions taken by the Commission and the way forward” (analiza błędów w polityce spójności za lata 2006–2009 – działania podjęte przez Komisję i perspektywa na przyszłość) w październiku 2011 r.

Analizę błędów w zamówieniach publicznych przedstawiono również w decyzji Komisji z dnia 19 grudnia 2013 r. określającej wytyczne dotyczące ustalania korekt finansowych w przypadku niezgodności z przepisami dotyczącymi udzielania zamówień publicznych (C(2013) 9527 final). Wytyczne te aktualizują wytyczne obowiązujące od listopada 2007 r.

W okresie programowania 2014–2020 Komisja aktywnie wspiera państwa członkowskie w realizacji do końca 2016 r. krajowych planów działania w zakresie niespełnionych warunków wstępnych poprzez wytyczne, monitorowanie i wsparcie (np. wsparcie techniczne). To podejście zapobiegawcze ma umożliwić Komisji ograniczenie ryzyka możliwego zawieszenia płatności na rzecz PO po roku 2016. Komisja zdecyduje się jednak posłużyć narzędziem zawieszenia, jeżeli cele i momenty przełomowe planu działania w wyraźny sposób nie zostaną osiągnięte.

Zalecenie 2

Komisja przyjmuje to zalecenie. Dyrektorzy generalni czterech dyrekcji generalnych ds. europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych spotykają się regularnie podczas posiedzeń komitetu ds. zawieszeń dotyczących warunków wstępnych, z którym powiązana jest DG ds. Rynku Wewnętrznego, Przemysłu, Przedsiębiorczości i MŚP ⁷. Ściśle i spójnie kontynuowane będzie podejście zapobiegawcze (realizacja krajowych planów działania dotyczących niespełnienia warunków wstępnych) i naprawcze (zawieszanie płatności).

101

O działaniach w ramach planu działania w zakresie zamówień publicznych szeroko dyskutowali, zmieniali je i uzgodnili przedstawiciele wszystkich DG ds. europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, DG ds. Rynku Wewnętrznego, Przemysłu, Przedsiębiorczości i MŚP oraz EBI. Wspólnie opracowano je w ramach grupy roboczej ds. usprawnienia udzielania zamówień publicznych. Grupę roboczą ustanowiono jako podgrupę ustanowionej na szczeblu dyrektorów generalnych grupy międzysłużbowej pracującej nad zwiększeniem zdolności funduszy w państwach członkowskich. Wspomniana grupa międzysłużbowa przedstawia sprawozdania Sekretariatowi Generalnemu.

Poczyniono postępy w realizacji planu działania w zakresie zamówień publicznych (zob. odpowiedź Komisji na pkt 57). Komisja zamierza również poprzeć plan działania w zakresie zamówień publicznych na szerszym i być może wyższym niż do tej pory szczeblu.

Zalecenie 3

Komisja przyjmuje to zalecenie i jest w trakcie jego realizacji dzięki usprawnionej koordynacji departamentów na szczeblu dyrektorów od lata 2014 r.

Komisja zamierza również zabiegać o szersze zatwierdzenie planu działania w zakresie zamówień publicznych przez swoje służby. Planuje się też zatwierdzenie planu na wyższym szczeblu, jak określono w odpowiedzi Komisji na zalecenie nr 2.

102

Zob. odpowiedzi Komisji na pkt 100 i 101.

Zalecenie 4

Komisja przyjmuje to zalecenie, które zostało częściowo zrealizowane, i wspiera inicjatywy mające na celu usprawnienie udzielania zamówień publicznych.

Planuje się, że komisarze odpowiedzialni za europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne oraz rynek wewnętrzny będą w stałym kontakcie w pozostającej do ustalenia formie. Grupa ta może zaprosić do swojego grona zainteresowane podmioty zewnętrzne, jeśli uzna to za przydatne. Komisja wspiera też przywództwo na wysokim szczeblu i przyjmuje do wiadomości, że dyrektorzy DG ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej oraz DG ds. Rynku Wewnętrznego, Przemysłu, Przedsiębiorczości i MŚP spotykają się regularnie od lipca 2014 r. Na spotkania tego szczebla zostały już zaproszone doświadczone zainteresowane podmioty zewnętrzne.

103

Niewystarczająca skuteczność kontroli zarządczej w ramach kontroli pierwszego szczebla jest dla Komisji bardzo niepokojąca. W ramach pełnionej funkcji nadzorczej Komisja od 2010 r. przeprowadza ukierunkowane kontrole dotyczące kontroli zarządczej programów wysokiego ryzyka, w przypadku których wykryła, że znaczący poziom błędów wynikający z tego ryzyka mógłby pozostać niewykryty lub wykryty za późno przez instytucję audytową programu. Takie kontrole w stosownych przypadkach prowadzą do opracowania planów działania, aby naprawić wykryte niedociągnięcia. Kontrole te przyczyniają się do usprawnienia systemów zarządzania i kontroli w przypadku programów objętych zastrzeżeniem, a jednocześnie pozwalają zapewnić legalność i prawidłowość już dokonanych wydatków oraz tych, które będą zgłaszane Komisji w przyszłości.

W 2014 r. i 2015 r. z państwami członkowskimi rozmawiano o dokumencie pt.: „Guidance on Management Verifications” (wytyczne w sprawie kontroli zarządczych), który zostanie opublikowany w lipcu 2015 r. Znajduje się w nim rozdział poświęcony kontroli zamówień publicznych. Nie jest on częścią planu działania w zakresie zamówień publicznych, ponieważ obejmuje wszystkie rodzaje kontroli zarządczych.

104

Zgodnie z przepisami prawnymi na okres programowania 2007–2013 przepisy umożliwiają zastąpienie nieprawidłowych wydatków wydatkami kwalifikowalnymi, jeżeli nowe wydatki zostały poddane kontrolom dokonywanym przez instytucje zarządzające i audytowe. Takie korekty finansowe mogą jednak skutkować utratą środków finansowych przez dane państwo członkowskie na zamknięcie okresu programowania, jeżeli zastąpienie wydatku nie jest już możliwe z powodu braku kolejnego wniosku o płatność.

W okresie programowania 2014–2020 zgodnie z art. 145 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013 korekta finansowa będzie oznaczać zmniejszenie wartości netto pomocy również w przypadku poważnego defektu skutecznego funkcjonowania systemów, który nie został wykryty ani zgłoszony przez instytucję audytową przed dniem wykrycia przez Komisję lub Trybunał Obrachunkowy.

Zalecenie 5

Komisja przyjmuje to zalecenie i stwierdza, że podejmuje już zalecane działania. Zob. również odpowiedź Komisji na zalecenie 2.

Komisja nadal będzie nakładać korekty finansowe, jeżeli uzna, że kontrole pierwszego szczebla przeprowadzane przez państwa członkowskie są niewystarczająco skuteczne. W przypadku wykrycia poważnych niedociągnięć podejmowane są środki zapobiegawcze i naprawcze, takie jak plany działania, wstrzymywanie płatności i korekty finansowe, co ma na celu zapewnienie legalności i prawidłowości przeszłych i przyszłych wydatków deklarowanych Komisji. Płatności wznawia się dopiero po usprawnieniu systemów i przeprowadzeniu starannego nadzoru po wprowadzeniu w życie działań zaradczych, co ma na celu zapewnienie, że skuteczność systemów zarządzania i kontroli programów ponownie nie spadnie.

W przypadku trwałych naruszeń przepisów dyrektyw dotyczących udzielania zamówień publicznych Komisja w stosownych przypadkach nadal będzie wszczynać postępowania w sprawie naruszenia.

105

Komisja wspiera elektroniczne zamówienia publiczne, np. pilotażową funkcję eTendering (elektroniczne przetargi) programu eSens dotyczącą interoperacyjności transgranicznej.

W okresie programowania 2007–2013 państwa członkowskie nie były zobowiązane do wprowadzenia w życie strategii mających na celu zwalczanie nadużyć finansowych za pośrednictwem narzędzi do eksploracji danych, takich jak ARACHNE (zob. odpowiedź Komisji na pkt 94). Komisja przewiduje dalszy wzrost liczby użytkowników w okresie 2014–2020. W tym okresie ARACHNE może być skutecznym elementem łagodzenia ryzyka nadużyć.

Zalecenie 6 a)

Komisja przyjmuje to zalecenie. Dyrektywy z 2014 r. określają zobowiązania dotyczące elektronicznych zamówień publicznych, ponieważ ten rodzaj zamówień szczególnie przyczynia się do zwiększenia przejrzystości, ułatwia przeprowadzanie przetargów transgranicznych i dostęp MŚP do takich przetargów, jak również usprawnia procedury administracyjne. Poprawna i szybka transpozycja przepisów tych dyrektyw do prawa krajowego jest priorytetem Komisji.

Komisja podejmuje zalecane działania dotyczące narzędzi do eksploracji danych. Aktywnie promuje wykorzystywanie Arachne (opracowanego przez Komisję zapobiegawczego narzędzia punktowej oceny ryzyka) przez odpowiednie organy krajowe. Może ono przyczynić się do istotnych usprawnień w dziedzinie kontroli zarządczych, jak również zapobiegania ryzyku i wykrywania go, na przykład w zakresie postępowań o udzielenie zamówienia, konfliktów interesów i gromadzenia dotacji przez danych operatorów. Może również pomóc w ostrzeganiu przy podejrzeniu oszustwa. Komisja wie o istnieniu i wspiera wykorzystywanie innych porównywalnych narzędzi do eksploracji danych.

Zalecenie 6 b)

Komisja przyjmuje to zalecenie i przyjmuje do wiadomości, że jest ono skierowanie do państw członkowskich.

1Dokument roboczy przygotowany przez DG ds. Polityki Regionalnej dotyczący głównych ustaleń kontroli w odniesieniu do stosowania przepisów w zakresie zamówień publicznych w państwach członkowskich w przypadku projektów współfinansowanych przez EFRR i Fundusz Spójności w ramach polityki spójności (CC/2011/08 EN).

2Dokument roboczy służb Komisji „Analysis of errors in cohesion policy for the years 2006–2009” (SEC(2011) 1179 z dnia 5 października 2011 r.).

3Zob. COCOF 07/0037/03-EN z dnia 29 listopada 2007 r. mające zastosowanie do Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Społecznego, EFFC/24/2008 z dnia 1 kwietnia 2008 r. mające zastosowanie do Europejskiego Funduszu Rybackiego oraz „SOLID/2011/31 REV” z dnia 11 stycznia 2012 r., tj. wytyczne dotyczące korekt finansowych stosowanych w przypadku nieprawidłowości w stosowaniu regulacji unijnych dotyczących zamówień publicznych w zakresie zamówień współfinansowanych przez cztery fundusze w ramach programu ogólnego „Solidarność i zarządzanie przepływami migracyjnymi” w okresie programowania 2007–2013.

4Komitet koordynuje i przygotowuje zalecenia dotyczące decyzji o zawieszeniu, w tym przygotowuje projekty decyzji o zawieszeniu, wykonując art. 19.5 i 142.1 lit. e) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące EFRR, EFS, Funduszu Spójności, EFRROW oraz EFMR oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące EFRR, EFS, Funduszu Spójności i EFMR, jak również wykonując art. 41 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 (rozporządzenie horyzontalne dotyczące WPR), oraz udziela dyrektorom generalnym czterech dyrekcji generalnych ds. europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych porad w tym zakresie.

5Dokument roboczy służb Komisji „Analiza błędów w polityce spójności za lata 2006–2009” (SEC(2011) 1179 z dnia 5 października 2011 r.) i dokument roboczy przygotowany przez DG ds. Polityki Regionalnej dotyczący głównych ustaleń kontroli w odniesieniu do stosowania przepisów w zakresie zamówień publicznych w państwach członkowskich w przypadku projektów współfinansowanych przez EFRR i Fundusz Spójności w ramach polityki spójności (CC/2011/08 EN).

6Dla BG, CZ, EL, IT, MT, LV, PL, HU, HR, SI, SK i RO.

7Komitet koordynuje i przygotowuje zalecenia dotyczące decyzji o zawieszeniu, w tym przygotowuje projekty decyzji o zawieszeniu, wykonując art. 19.5 i 142.1 lit. e) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące EFRR, EFS, Funduszu Spójności, EFRROW oraz EFMR oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące EFRR, EFS, Funduszu Spójności i EFMR, jak również wykonując art. 41 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 (rozporządzenie horyzontalne dotyczące WPR), oraz udziela dyrektorom generalnym czterech dyrekcji generalnych ds. europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych porad w tym zakresie.

QJ-AB-15-012-PL-E    ISSN 1977-5768

Uchybienia przepisom dotyczącym zamówień publicznych stanowią od dawna istotne źródło błędów w wydatkach na unijną politykę spójności. Poważne błędy w tym zakresie skutkowały ograniczeniem bądź całkowitym brakiem uczciwej konkurencji lub udzielaniem zamówień podmiotom innym niż te, które przedstawiły najlepsze oferty. Trybunał stwierdził, że Komisja i państwa członkowskie zaczęły reagować na ten problem, lecz wciąż pozostaje wiele do zrobienia i należy podjąć wzmożone wysiłki w tym obszarze.