TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU

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Print | ISBN ISBN 978-92-872-2882-6 | ISSN 1831-0982 | doi:10.2865/001462 | QJ-AB-15-012-PT-C
PDF | ISBN ISBN 978-92-872-2827-7 | ISSN 1977-5822 | doi:10.2865/333200 | QJ-AB-15-012-PT-N
EPUB | ISBN 978-92-872-2856-7 | ISSN 1977-5822 | doi:10.2865/520802 | QJ-AB-15-012-PT-E

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PT
2015

n.º 10

Relatório Especial

Devem intensificar-se
os esforços para resolver
os problemas relacionados
com a contratação pública
nas despesas da Coesão
da União Europeia

(apresentado nos termos do n.º 4, segundo parágrafo, do artigo 287.º do TFUE)

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das auditorias de resultados e de conformidade sobre domínios orçamentais ou temas de gestão específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria II (presidida pelo membro do TCE Henri Grethen) especializada nos domínios de despesas das políticas estruturais, transportes e energia. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade do membro do TCE Phil Wynn Owen, com a colaboração do seu chefe de gabinete, Gareth Roberts, e da sua assessora de gabinete, Katharina Bryan, bem como de Niels-Erik Brokopp, chefe de unidade; Milan Smid, chefe de equipa; Remus Blidar, Anastassios Karydas e Laura Zanarini, auditores; Ildikó Preiss, assessora do gabinete de Henri Grethen e de Johanne Vermer, jurista.

Da esquerda para a direita: J. Vermer, G. Roberts, I. Preiss, A. Karydas, R. Blidar, K. Bryan, M. Smid, L. Zanarini, N.-E. Brokopp, P. Wynn Owen.

Índice

Glossário

Siglas e acrónimos

Síntese

Introdução

O quadro da contratação pública da União Europeia

Política de Coesão e contratação pública

Procedimentos de contratação pública: como funcionam?

Âmbito e método da auditoria

Observações

A análise sistemática dos erros que afetam a contratação pública por parte da Comissão e dos Estados-Membros é muito limitada

O incumprimento das regras aplicáveis à contratação pública constitui ainda uma fonte significativa de erros no domínio da Política de Coesão

Existem várias causas dos erros que afetam a contratação pública

Análise exaustiva dos erros nos Estados-Membros impedida por falta de dados coerentes…

… mas existem sinais, nos Estados-Membros visitados, de que os dados estão a começar a ser recolhidos de forma mais sistemática

A Comissão ainda não analisa exaustiva e sistematicamente os erros que afetam a contratação pública

A Comissão e os Estados-Membros começaram a aplicar medidas para dar resposta ao problema, mas ainda há um longo caminho a percorrer

As medidas tomadas pela Comissão desde 2010 começaram a abranger o problema global

Se for corretamente aplicada, a nova legislação pode ajudar a resolver o problema dos erros que afetam a contratação pública

Os Estados-Membros concentram-se nos controlos de primeiro nível e só recentemente começaram a adotar medidas preventivas

As ferramentas informáticas poderão ajudar a dar resposta aos problemas que afetam a contratação pública, mas terão de ser aplicadas na totalidade

Conclusões e recomendações

Anexo I | — | Funções da Comissão e dos Estados-Membros na contratação pública e na Política de Coesão
Anexo II | — | Análise dos erros detetados pelo Tribunal, por fundo, 2009-2013
Anexo III | — | Descrição e análise dos erros nas várias fases dos procedimentos de contratação
Anexo IV | — | Processos por infração na contratação pública iniciados pela Comissão, 2009-2013

Respostas da Comissão

Glossário

Os acordos de parceria são celebrados entre a Comissão Europeia e os vários Estados-Membros. Estipulam os planos das autoridades nacionais para a utilização do financiamento dos fundos europeus estruturais e de investimento entre 2014 e 2020. Incluem ainda, entre outros aspetos, pormenores relativos às condicionalidades ex ante e aos quadros de gestão do desempenho.

Autoridades adjudicantes são as autoridades nacionais, regionais ou locais ou organismos de direito público cujas funções implicam aplicar as diretivas relativas à contratação pública no caso de contratos públicos e concursos de conceção.

Uma autoridade de auditoria dá garantias à Comissão sobre a eficácia do funcionamento dos sistemas de gestão e dos controlos internos de um programa operacional (PO) (e, por conseguinte, sobre a legalidade e regularidade das despesas certificadas). Geralmente, as autoridades de auditoria são serviços integrados nos serviços do primeiro-ministro ou chefe de Estado, do ministério das finanças (ou organismos de controlo interno sob a sua tutela), de outros ministérios ou das Instituições Superiores de Controlo. Devem ser funcionalmente independentes dos organismos que gerem os fundos. A autoridade de auditoria comunica as suas constatações relativas às auditorias dos sistemas e das operações às autoridades de gestão e de certificação do PO em causa. São igualmente enviados à Comissão relatórios sobre as auditorias dos sistemas e o relatório anual de controlo. Caso a autoridade de auditoria considere que a autoridade de gestão não adotou medidas corretivas adequadas, deve informar a Comissão desse facto.

As autoridades de certificação realizam controlos de primeiro nível às despesas declaradas pelas autoridades de gestão e certificam essas despesas como sendo legais e regulares. Pertencem, regra geral, aos ministérios das finanças ou são organismos de controlo interno sob a sua tutela.

Uma autoridade de gestão é uma autoridade pública nacional, regional ou local ou um organismo público ou privado designado pelo Estado-Membro para gerir um programa operacional. As suas funções incluem selecionar os projetos a financiar, acompanhar a execução dos projetos e comunicar à Comissão informações sobre os aspetos financeiros e os resultados alcançados.

As condicionalidades ex ante são condições estabelecidas em acordos de parceria, com base em critérios predefinidos. Na elaboração de programas operacionais do FEDER, do FC e do FSE no período de programação de 2014-2020, os Estados-Membros devem avaliar se essas condições foram cumpridas. Caso contrário, será necessário elaborar planos de ação para assegurar o cumprimento até 31 de dezembro de 2016.

A contratação pública é o processo pelo qual as autoridades públicas nacionais, regionais ou locais ou os organismos de direito público adquirem bens, serviços e obras públicas, como estradas e edifícios. As empresas privadas estão igualmente sujeitas às regras e/ou princípios aplicáveis à contratação pública, quando executarem contratos financiados predominantemente por fontes públicas ou quando esses requisitos estiverem incluídos na convenção de subvenção.

O objetivo das correções financeiras é proteger o orçamento da UE da imputação de despesas incorretas ou irregulares. No que se refere às despesas sujeitas ao regime de gestão partilhada, os Estados-Membros são os principais responsáveis pela recuperação de pagamentos indevidamente realizados. As correções financeiras podem ser efetuadas mediante a retirada de despesas irregulares das declarações de despesas dos Estados-Membros ou mediante recuperações junto dos beneficiários. Podem igualmente ser impostas pela Comissão.

Corrupção é o abuso de poder em benefício próprio. A corrupção passiva é o facto de um funcionário público, diretamente ou por interposta pessoa, solicitar ou receber vantagens, para si próprio ou para terceiros, ou aceitar a promessa de tais vantagens, para realizar ou abster-se de realizar um ato inerente às suas funções. A corrupção ativa é o facto de alguém prometer ou conceder essa vantagem a um funcionário público.

A Direção-Geral do Emprego, dos Assuntos Sociais e da Inclusão é o serviço da Comissão Europeia responsável pelas questões do emprego e dos assuntos sociais na Europa. Em parceria com as autoridades nacionais, parceiros sociais, organizações da sociedade civil e outras partes interessadas, a Direção-Geral dá resposta a desafios relacionados com a globalização, o envelhecimento da população europeia e as realidades sociais em mudança. Esta DG possui a carteira do Fundo Social Europeu (FSE).

A Direção-Geral do Mercado Interno, da Indústria, do Empreendedorismo e das PME, anteriormente designada por DG Mercado Interno e Serviços, é o serviço da Comissão Europeia responsável pela realização do mercado interno dos bens e serviços, pela promoção da economia europeia através de atividades de apoio à indústria e às pequenas e médias empresas e pela execução da política espacial europeia. Estas responsabilidades incluem ainda a elaboração da legislação da União Europeia em matéria de contratação pública e a supervisão da respetiva aplicação pelos Estados-Membros.

A Direção-Geral da Política Regional e Urbana é o serviço da Comissão Europeia responsável por promover o desenvolvimento económico e social das regiões desfavorecidas da União Europeia. Esta DG possui a carteira do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) e do Fundo de Coesão (FC).

A fraude constitui um ato lesivo deliberado para obter um benefício próprio ou prejudicar terceiros.

O objetivo do Fundo de Coesão é reforçar a coesão económica e social na União Europeia através do financiamento de projetos nos domínios do ambiente e dos transportes nos Estados-Membros com um PNB inferior a 90% da média da União Europeia.

O objetivo do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional é reforçar a coesão económica e social na União Europeia, combatendo os principais desequilíbrios regionais através do apoio financeiro à criação de infraestruturas e ao investimento produtivo na criação de empregos, principalmente para as empresas.

O objetivo do Fundo Social Europeu é reforçar a coesão económica e social na União Europeia, melhorando o emprego e as oportunidades de emprego, principalmente através de medidas de formação, incentivando um nível mais elevado de emprego e a criação de mais e melhores empregos.

As instituições superiores de controlo são organismos nacionais responsáveis pela auditoria das despesas e receitas públicas.

Uma irregularidade é um ato que não cumpre as regras da União Europeia e que tem um potencial impacto prejudicial nos interesses financeiros da União. Pode resultar de erros genuínos cometidos tanto pelos beneficiários que se candidatam aos fundos como pelas autoridades responsáveis pelos pagamentos. Caso uma irregularidade seja cometida deliberadamente, é classificada como fraude.

Um Programa Operacional define as prioridades e os objetivos específicos de um Estado-Membro e a forma como o financiamento será utilizado durante um determinado período, geralmente de sete anos, para financiar os projetos. Estes projetos devem contribuir para a concretização de um ou mais dos objetivos especificados ao nível do eixo prioritário do programa operacional. Devem existir programas para cada um dos fundos do domínio da Política de Coesão, ou seja, o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo de Coesão e o Fundo Social Europeu. Os programas operacionais são elaborados pelos Estados-Membros e devem ser aprovados pela Comissão antes de se poderem realizar quaisquer pagamentos a partir do orçamento da União Europeia. Só podem ser alterados durante o período em questão por acordo de ambas as partes.

Siglas e acrónimos

DG GROW: Direção-Geral do Mercado Interno, da Indústria, do Empreendedorismo e das PME

FC: Fundo de Coesão

FEDER: Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional

FSE: Fundo Social Europeu

ISC: instituições superiores de controlo

OLAF: Organismo Europeu de Luta Antifraude

PO: programa operacional

TFUE: Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia

Síntese

I

A política de contratação pública da União Europeia (UE) constitui um instrumento fundamental para estabelecer o mercado único e assegurar a utilização eficiente dos fundos públicos. Na UE, a contratação pública rege-se pelas diretivas da União na matéria, que estipulam regras e procedimentos comuns que as autoridades públicas que adjudicam contratos de obras ou serviços devem seguir.

II

No período de programação de 2007-2013, foram afetados ao domínio da Política de Coesão 349 mil milhões de euros através do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), do Fundo de Coesão e do Fundo Social Europeu. Uma parte significativa deste montante, especialmente no caso do FEDER e do Fundo de Coesão, é despendida através de contratação pública. Quase metade de todos os projetos auditados pelo Tribunal durante o período de 2009-2013 relativos a estes três fundos implicava um ou mais concursos.

III

O incumprimento das regras aplicáveis à contratação pública tem constituído uma fonte de erros permanente e significativa. Os erros graves deram origem a uma falta, ou total inexistência, de concorrência leal e/ou à adjudicação dos contratos a proponentes que não eram os melhores.

IV

O presente relatório avalia se a Comissão e os Estados-Membros estão a tomar medidas adequadas e eficazes para resolver o problema dos erros que afetam a contratação pública no domínio da Política de Coesão.

V

A auditoria constatou que a Comissão e os Estados-Membros começaram a dar resposta ao problema, mas ainda há um longo caminho a percorrer em termos de análise do problema e aplicação de medidas.

VI

A análise sistemática dos erros que afetam a contratação pública pela Comissão e os Estados-Membros é muito limitada. A falta de dados suficientemente pormenorizados, sólidos e coerentes sobre a natureza e extensão dos erros que afetam a contratação pública impediu uma análise exaustiva das causas subjacentes. Contudo, existem sinais de que alguns Estados-Membros visitados para esta auditoria estão a começar a recolher dados de forma sistemática.

VII

A Comissão começou a aplicar um conjunto de medidas a partir de 2010. As medidas legislativas incluíram a revisão das diretivas relativas à contratação pública e a inclusão, nos acordos de parceria, de condições específicas para os sistemas de contratação pública que os Estados-Membros devem cumprir até ao final de 2016, o mais tardar. A Comissão instituiu ainda, em 2013, um grupo de trabalho técnico interno e elaborou um plano de ação interno. No entanto, a maioria das medidas constantes do plano ainda não foram totalmente aplicadas. Os Estados-Membros só começaram recentemente a tomar medidas abrangentes para evitar a ocorrência de erros.

VIII

O Tribunal formula as seguintes recomendações:

a)i)a Comissão deve criar a sua própria base de dados das irregularidades, que possa servir de base a uma análise pertinente dos erros que afetam a contratação pública. Deve analisar, de forma exaustiva, a frequência, a gravidade e as causas dos erros que afetam a contratação pública no domínio da Política de Coesão, com base em dados adequados, provenientes tanto das suas próprias bases de dados como fornecidos pelos Estados-Membros. A Comissão deve publicar a sua análise enquanto parte do relatório sobre contratação pública exigido pelas novas diretivas,

ii)as autoridades competentes dos Estados-Membros devem criar e analisar as suas próprias bases de dados das irregularidades no domínio da Política de Coesão, incluindo as que surgem na contratação pública, e cooperar com a Comissão para fornecerem esses dados num formato e numa data que facilite os trabalhos desta última;

b)caso a condicionalidade ex ante relativa à contratação pública não seja cumprida até ao final de 2016, a Comissão deve utilizar os seus poderes de forma coerente para suspender os pagamentos aos Estados-Membros em causa, até estes terem corrigido as insuficiências;

c)a Comissão deve atualizar e publicar o seu plano de ação interno para a contratação pública e informar anualmente sobre os progressos realizados. Para esse efeito, a Comissão deve melhorar a coordenação entre os seus serviços que tratam de questões da contratação pública;

d)a Comissão deve criar um grupo de alto nível para liderar os trabalhos no sentido de resolver o problema dos erros que afetam a contratação pública, para evitar o risco de as medidas não serem aplicadas de forma coerente em todos os seus serviços. O grupo deve agir enquanto defensor da introdução de melhorias na contratação pública, incluindo, quando necessário, a simplificação deste domínio;

e)a Comissão deve impor correções financeiras quando considerar que os controlos de primeiro nível realizados pelos Estados-Membros não são suficientemente eficazes e, quando necessário, instaurar processos por infração nos casos de incumprimento das diretivas relativas à contratação pública;

f)a Comissão deve continuar a explorar as oportunidades proporcionadas pelos desenvolvimentos das tecnologias da informação, incluindo promover a contratação pública eletrónica, as ferramentas de exploração de dados e as boas práticas;

g)os Estados-Membros devem continuar a explorar melhor as oportunidades proporcionadas pela contratação pública eletrónica e as ferramentas de exploração de dados.

Introdução

01

A política de contratação pública da União Europeia constitui um instrumento fundamental para estabelecer o mercado único e para alcançar o crescimento inteligente, sustentável e inclusivo, segundo a estratégia «Europa 2020», assegurando simultaneamente a utilização mais eficiente dos fundos públicos¹. Melhorar a eficiência das despesas públicas e obter a otimização dos recursos são objetivos primordiais da administração pública. Foram definidas regras em vários níveis da administração pública para garantir a melhor utilização possível dos fundos públicos, nos casos em que ocorrem aquisições públicas. A figura 1 apresenta alguns valores principais.

Figura 1

Alguns valores principais relativos à utilização da contratação pública na União Europeia

Fonte: Parlamento Europeu e Comissão Europeia².

02

Entre outros aspetos, as regras da União Europeia em matéria de contratação pública visam garantir que os princípios e liberdades fundamentais do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) são observados (ver figura 2)³. Daí decorreria um aumento da concorrência e do comércio transfronteiriços, o que resultaria numa melhor otimização dos recursos das autoridades públicas, aumentando a produtividade das indústrias fornecedoras e reforçando a participação e o acesso a esses mercados pelas PME. Em suma, as regras existem para apoiar o mercado único, incentivar a concorrência e promover a otimização dos recursos.

03

O presente relatório examina o nível sistematicamente elevado de erros no que respeita à contratação pública nas despesas da União Europeia no domínio de intervenção da Coesão, nomeadamente os casos em que as regras não foram devidamente cumpridas. Em especial, o relatório avalia se a Comissão e os Estados-Membros estão a tomar medidas adequadas e eficazes para resolver o problema⁵.

Figura 2

Princípios da contratação pública

Fonte: Tribunal de Contas Europeu, com base num documento da Comissão Europeia⁴.

O quadro da contratação pública da União Europeia

04

O quadro da contratação pública da União Europeia baseia-se no Acordo sobre Contratos Públicos (GPA), um acordo multilateral celebrado entre vários membros da Organização Mundial do Comércio⁶, que rege a aquisição de bens e serviços por autoridades públicas e que assenta nos princípios de abertura, transparência e não discriminação. A figura 3 apresenta a estrutura de governação da contratação pública.

05

Na União Europeia, a contratação pública rege-se pelas diretivas da UE na matéria, que estipulam regras e procedimentos comuns que as autoridades públicas devem seguir no caso de contratos de valor elevado⁷. As regras visam garantir que as empresas que atuam no mercado único têm a oportunidade de concorrer aos contratos públicos. Estas regras aplicam-se em toda a União, independentemente de os fundos serem apenas nacionais ou de estarem envolvidos fundos da União Europeia. As diretivas da União são igualmente aplicáveis no Espaço Económico Europeu.

Figura 3

Governação da contratação pública

Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

06

Como acontece com todas as diretivas, as relativas à contratação pública da União Europeia devem ser transpostas, ou seja aplicadas, pelos Estados-Membros na legislação nacional. Estas diretivas definem normas mínimas e ajudam a criar condições de igualdade, dando simultaneamente aos Estados-Membros a possibilidade de reagirem a particularidades e necessidades nacionais e de as incorporarem. Os Estados-Membros podem decidir adotar legislação mais específica ou rigorosa em alguns aspetos. Dispõem igualmente de um considerável poder discricionário relativamente às disposições administrativas em vigor para assegurar a conformidade com as regras da União Europeia.

07

Nem todos os contratos se enquadram no âmbito das diretivas da UE relativas à contratação pública. Estas estipulam limiares mínimos⁸, abaixo dos quais os contratos apenas estão sujeitos às regras nacionais. Contudo, em todos os casos, os concursos devem respeitar os princípios do Tratado (ver figura 2).

08

Os concursos que se enquadram no âmbito das diretivas da UE devem ser publicados em linha, na base de dados Diário Eletrónico de Concursos (Tenders Electronic Daily — TED). A proporção do valor dos concursos publicados no TED relativamente ao Produto Interno Bruto (PIB) pode ser utilizada como indicador para saber em que medida a contratação pública é utilizada na União. Em 2012, o valor total dos concursos publicados no TED correspondeu a 3,1% do PIB da União Europeia⁹. Em alguns Estados-Membros, o recurso a procedimentos de concurso com valores acima dos limiares é inferior a esta média, com taxas muito abaixo dos 3,1%, por exemplo, na Alemanha (1,1%), na Áustria (1,5%), na Irlanda (1,5%) e no Luxemburgo (1,6%). A Comissão está em contacto com a Alemanha para apurar os motivos desta situação¹⁰.

Política de Coesão e contratação pública

09

No período de programação de 2007-2013, foram afetados ao domínio de intervenção da Coesão 349 mil milhões de euros através do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), do Fundo de Coesão (FC) e do Fundo Social Europeu (FSE); para o período de 2014-2020, foram afetados 367 mil milhões de euros¹¹.

Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

Figura 4

Organismos com funções na Política de Coesão e na contratação pública

Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

10

A responsabilidade pelas despesas da União Europeia ao abrigo da Política de Coesão é partilhada entre a Comissão e os Estados-Membros (ver figura 4 e anexo I). Uma parte significativa deste montante, especialmente no caso do FEDER e do FC, é despendida através de contratação pública. Quase metade de todas as operações auditadas pelo Tribunal relativas a estes três fundos implicava um ou mais contratos.

11

Os Estados-Membros dispõem dos seus próprios quadros de gestão e controlo públicos para tratar das despesas públicas nacionais e da União Europeia, envolvendo uma vasta gama de autoridades públicas, incluindo as Instituições Superiores de Controlo (ISC).

Procedimentos de contratação pública: como funcionam?

12

Depois da preparação inicial do projeto e da avaliação das necessidades iniciais, os procedimentos de contratação pública comportam três fases principais, cada uma com etapas específicas (ver figura 5).

Figura 5

Principais fases dos procedimentos de contratação pública

Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

13

As características das etapas de cada fase dependem do procedimento específico de contratação pública aplicado (a caixa 1 apresenta uma descrição dos principais tipos de procedimentos). Os contratos podem ser adjudicados com base apenas no preço ou ao proponente que apresente a proposta economicamente mais vantajosa. A maioria dos contratos (70%) é adjudicada com base neste último critério¹².

caixa 1

Os seis principais tipos de procedimentos de contratação pública no âmbito das diretivas de 2014

Concurso aberto. O tipo de procedimento mais frequentemente utilizado, representando 51% de todos os contratos adjudicados. As propostas devem ser apresentadas até uma determinada data e todas as propostas admissíveis são avaliadas¹³.

Concurso limitado. Os fornecedores interessados são primeiro convidados a apresentar as suas qualificações, sendo em seguida constituída uma lista restrita. Apenas os fornecedores constantes dessa lista são convidados a apresentar propostas.

Diálogo concorrencial. Utilizado para contratações públicas mais complexas. O procedimento implica um diálogo entre a autoridade adjudicante e os potenciais fornecedores, com o objetivo de identificar e definir a melhor estrutura jurídica e/ou financeira de um projeto para satisfazer as necessidades ou objetivos da autoridade adjudicante.

Procedimento concorrencial com negociação. Após um convite à apresentação de propostas e uma avaliação inicial, a autoridade adjudicante convida os operadores económicos selecionados a apresentar uma proposta inicial. Em seguida, negoceia a proposta inicial e as posteriores, exceto a final, com o objetivo de melhorar o respetivo conteúdo.

Procedimento por negociação sem publicação. Pode ser utilizado apenas num pequeno número de casos previamente determinados. A autoridade adjudicante inicia negociações contratuais com um ou mais fornecedores.

Parceria para a inovação. A autoridade adjudicante seleciona fornecedores na sequência de um anúncio de concurso e utiliza um método por negociação para os convidar a apresentar ideias de desenvolvimento de produtos, serviços ou obras inovadores com vista a suprir uma necessidade para a qual não existe um «produto» adequado no mercado. A autoridade adjudicante pode adjudicar essas parcerias a mais de um fornecedor.

1COM(2010) 2020 final, de 3 de março de 2010, «‘Europa 2020’ — Estratégia para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo».

2Ver Annual Public Procurement Implementation Review 2013 («Análise anual da execução da contratação pública 2013»), publicado pela DG Mercado Interno e Serviços em 1 de agosto de 2014, o estudo elaborado em fevereiro de 2014 por PwC, ICF GHK e Ecorys para a Comissão Europeia intitulado SMEs’ access to public procurement markets and aggregation of demand in the EU («Acesso das PME aos mercados de contratação pública e agregação da procura na UE») e The Cost of Non-Europe in the Single Market, IV - Public Procurement and Concessions («O custo da não-Europa no mercado único, IV— Contratação pública e concessões», do Serviço de Estudos do Parlamento Europeu (EPRS), de setembro de 2014 - PE 536.355.

3Livre circulação das mercadorias (artigo 28.º do TFUE) e dos serviços (artigo 56.º), liberdade de estabelecimento (artigo 49.º) e de prestação de serviços, não discriminação e igualdade de tratamento, proporcionalidade, transparência e reconhecimento mútuo (artigos 18.º e 53.º).

4Comunicação interpretativa da Comissão sobre o direito comunitário aplicável à adjudicação de contratos não abrangidos, ou apenas parcialmente, pelas diretivas comunitárias relativas aos contratos públicos (JO C 179 de 1.8.2006, p. 2).

5Ver igualmente o exame panorâmico do Tribunal, publicado em 2014, intitulado «Otimizar a utilização dos fundos da UE: riscos que se colocam à gestão financeira do orçamento da UE» (http://eca.europa.eu).

6No início de 2015, o GPA conta com 15 partes, compostas por 43 membros da OMC. Outros 28 membros da OMC participam no Comité do GPA como observadores. Destes, 10 membros estão em processo de adesão ao Acordo.

7Diretiva 2004/18/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de março de 2004, relativa à coordenação dos processos de adjudicação dos contratos de empreitada de obras públicas, dos contratos públicos de fornecimento e dos contratos públicos de serviços (JO L 134 de 30.4.2004, p. 114), Diretiva 2004/17/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de março de 2004, relativa à coordenação dos processos de adjudicação de contratos nos setores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais (JO L 134 de 30.4.2004, p. 1). Estas diretivas serão substituídas por diretivas revistas e por uma nova diretiva relativa à adjudicação de contratos de concessão, publicadas em 17 de abril de 2014 e que entrarão em vigor em 18 de abril de 2017 (ponto 67). Os contratos no setor da defesa e dos serviços de interesse geral são abrangidos por outras regras.

8Os limiares habitualmente mais utilizados entre 1 de janeiro de 2014 e 31 de dezembro de 2015 são: 5 186 000euros para as empreitadas de obras públicas e 134 000euros para os contratos públicos de serviços e de fornecimento. Aplicam-se outros limiares aos serviços de utilidade pública e às autoridades adjudicatárias subcentrais.

9Ver Public Procurement Indicators 2012 («Indicadores de contratos públicos 2012»), publicado pela DG Markt — Análise económica e contratação pública eletrónica em 12 de novembro de 2014.

10Recomendação do Conselho, de 8 de julho de 2014, relativa ao Programa Nacional de Reformas de 2014 da Alemanha e que emite um parecer do Conselho sobre o Programa de Estabilidade da Alemanha para 2014 (JO C 247 de 29.7.2014, p. 20).

11Dotações de autorização a preços correntes para a coesão económica, social e territorial. Fonte: Quadro Financeiro Plurianual para o período 2014-2020 e orçamento da UE para 2014, Comissão Europeia.

12«Public Procurement in Europe, Cost and effectiveness» (Contratos públicos na Europa, custo e eficácia), um estudo sobre a regulamentação aplicável à contratação pública elaborado para a Comissão Europeia pela PwC, London Economics and Ecorys, março de 2011, p. 5.

13Ver Annual Public Procurement Implementation Review 2013 («Análise anual da execução da contratação pública 2013»), publicado pela DG Mercado Interno e Serviços em 1 de agosto de 2014.

Âmbito e método da auditoria

14

O Tribunal examinou se a Comissão e os Estados-Membros estão a tomar medidas adequadas e eficazes para resolver o problema dos erros que afetam a contratação pública no domínio da Coesão, tendo procurado dar resposta às seguintes questões:

a)A Comissão e os Estados-Membros analisaram o problema dos erros que afetam a contratação pública na Política de Coesão?

b)A Comissão e os Estados-Membros tomaram medidas adequadas para resolver o problema e essas medidas foram eficazes?

15

A auditoria abrangeu os resultados das auditorias do Tribunal no âmbito da declaração de fiabilidade no período de 2009 a 2013 e teve em conta as medidas tomadas pela Comissão e pelos Estados-Membros entre 2009 e 2014 para resolver o problema do incumprimento das regras aplicáveis à contratação pública.

16

Os resultados da auditoria basearam-se:

a)numa análise da documentação pertinente da Comissão;

b)em entrevistas com funcionários da Comissão;

c)num inquérito realizado a 115 autoridades de auditoria de 27 Estados-Membros (excluindo a Croácia) responsáveis pelos programas operacionais do FEDER, do FSE e do FC, ao qual responderam 69. O principal objetivo do inquérito era recolher informações sobre o quadro da contratação pública, os erros detetados que afetam a contratação pública e as medidas preventivas e corretivas tomadas a nível nacional;

d)em visitas a quatro Estados-Membros (República Checa, Espanha, Itália e Reino Unido), nos quais tinham sido detetados números elevados de erros que afetam a contratação pública pelas auditorias do Tribunal realizadas no âmbito da declaração de fiabilidade no período de 2009 a 2013;

e)numa visita a Chipre que incidiu na utilização da contratação pública eletrónica;

f)num pequeno inquérito enviado às 28 ISC da União Europeia, ao qual responderam 18.

17

Sempre que possível, a auditoria procurou identificar boas práticas que possam ser partilhadas entre os Estados-Membros.

Observações

18

As observações são apresentadas em duas secções:

a)a primeira secção apresenta uma síntese das constatações de auditoria do Tribunal relacionadas com a contratação pública relativamente ao FEDER, ao FSE e ao FC para 2009-2013 e examina se a Comissão e os Estados-Membros dispõem de uma base analítica sólida para compreender o problema dos erros que afetam a contratação pública;

b)a segunda secção descreve as medidas tomadas tanto pela Comissão como pelos Estados-Membros em anos recentes e avalia, quando possível, a respetiva eficácia.

A análise sistemática dos erros que afetam a contratação pública por parte da Comissão e dos Estados-Membros é muito limitada

O incumprimento das regras aplicáveis à contratação pública constitui ainda uma fonte significativa de erros no domínio da Política de Coesão

O que constitui um erro?

19

Um erro ocorre quando as regras nacionais e/ou da União Europeia aplicáveis à contratação pública não são cumpridas. Para efeitos do presente relatório, consideram-se três tipos de erros, como ilustrado no quadro 1.

Quadro1

Tipologia de erros utilizada no presente relatório, com exemplos¹

Tipo de erro
Descrição
Exemplos

Grave
Infração grave das regras que impossibilitou a concorrência e/ou deu origem à adjudicação dos contratos a proponentes que não eram os melhores.

a)adjudicação direta: contrato adjudicado sem recurso a um procedimento de contratação pública quando este era exigido;

b)adjudicação de trabalhos ou serviços suplementares significativos e/ou previsíveis sem recurso a um procedimento de contratação pública quando este era exigido;

c)critérios de seleção ou de adjudicação ilegais ou aplicação incorreta dos mesmos, dando origem a um resultado diferente do concurso.

Significativo
Infração significativa das regras, mas ainda assim considera-se que os contratos foram adjudicados aos melhores proponentes

a)critérios de seleção ou de adjudicação ilegais ou aplicação incorreta dos mesmos, mas não dando origem a um resultado diferente do concurso;

b)os critérios de seleção ou de adjudicação não foram todos publicados no caderno de encargos;

c)concorrência limitada devido a urgência injustificada.

Menor
Erros menos graves e muitas vezes formais, sem impacto negativo no nível de concorrência

a)publicação tardia ou falta de publicação do anúncio de adjudicação de contrato;

b)não publicação desse anúncio no Jornal Oficial da União Europeia.

1No âmbito da declaração de fiabilidade do Tribunal, os erros aqui descritos como graves são referidos como erros «quantificáveis». Estes erros contribuem para a taxa de erro estimada do Tribunal. Ver anexo 1.1 do Relatório Anual do Tribunal relativo ao exercício de 2013 (JO C 398 de 12.11.2014).

Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

Erros detetados pelo Tribunal nas suas auditorias no âmbito da declaração de fiabilidade em 2009-2013

20

No período de 2009-2013, durante os seus trabalhos no âmbito da declaração de fiabilidade anual, o Tribunal examinou mais de 1 400 operações¹⁴ cofinanciadas a partir do orçamento da UE através do FEDER, do FC e do FSE, incluindo a verificação dos procedimentos de contratação pública referentes a quase 700 projetos. Detetaram-se erros relativos à contratação pública em cerca de 40% desses projetos, num total de 590 erros detetados. A figura 6 apresenta a repartição desses erros em função da sua gravidade.

21

Os erros graves representaram 48% da taxa de erro estimada pelo Tribunal para o FEDER e o FC e 16% para o FSE durante o período de 2009-2013. A maior parte dos erros graves, 70%, foi detetada no FEDER. Esta situação explica-se, em parte, porque os programas do FEDER e do FC envolvem geralmente grandes projetos de infraestruturas, cujos contratos são frequentemente sujeitos a procedimentos de concurso público¹⁵. O anexo II apresenta resumidamente informações sobre a repartição dos erros pelos três fundos: FEDER, FC e FSE.

Figura 6

Repartição dos erros detetados nas auditorias do Tribunal no âmbito da declaração de fiabilidade no período de 2009-2013, no domínio da Política de Coesão, em função da sua gravidade

Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

22

Detetaram-se erros em todas as fases de contratação pública, tendo a maior parte dos erros graves sido detetada na fase anterior ao concurso:

a)Na fase anterior ao concurso, a maioria dos erros detetados, 71 de 87 (82%), eram graves. As autoridades adjudicantes evitaram totalmente os procedimentos de contratação pública adjudicando diretamente os contratos quando deveria ter sido realizado um procedimento de contratação pública ou separaram os contratos em concursos mais pequenos para evitar ultrapassar os limiares ou utilizaram um procedimento inadequado. Muitos contratos adjudicados diretamente desta forma diziam respeito à prestação de serviços e não a obras (ver exemplo na caixa 2);

b)Na fase de concurso, a maioria dos erros graves foi detetada na especificação e aplicação dos critérios de seleção ou de adjudicação. Os erros relativos aos requisitos de publicação e transparência representaram globalmente o número mais elevado de erros (186 em 587 erros), um terço dos quais eram significativos (ver exemplo na caixa 3).

caixa 2

Exemplo de um erro grave em que não existiu qualquer procedimento de contratação pública

Num projeto do FEDER na Polónia, cujo objetivo era construir uma estrada de circunvalação numa grande cidade, a autoridade adjudicante decidiu adjudicar, através do procedimento por negociação com um operador económico, um contrato relativo a «supervisão do autor» pelo arquiteto¹⁶. Deveria ter sido utilizado um concurso aberto ou limitado que permitisse a concorrência entre mais de um proponente. O valor do contrato rondava os 300 000 euros.

caixa 3

Exemplo de um erro significativo em que os requisitos de publicidade e transparência não foram cumpridos

Na República Checa, relativamente a um projeto de construção de uma autoestrada que recebeu aproximadamente 87 milhões de euros no âmbito do Fundo de Coesão, a autoridade adjudicante não especificou no anúncio de concurso os requisitos mínimos relativos à competência técnica. Por conseguinte, os requisitos de transparência e publicidade não foram respeitados.

© Serviço rodoviário da República Checa

c)Na fase de gestão dos contratos, 31 (42%) dos 74 erros detetados eram graves e diziam respeito a modificações ou alargamento do âmbito dos contratos, sem recurso a um procedimento de contratação pública quando este era exigido (ver exemplo na caixa 4)

23

O anexo III apresenta informações adicionais sobre a repartição dos erros ao longo das várias fases (anterior ao concurso, de concurso e de gestão dos contratos).

24

O Relatório Especial do Tribunal sobre as causas dos erros nas despesas do desenvolvimento rural apresenta uma imagem semelhante. Um número significativo de erros que afetam a contratação pública devia-se à adjudicação por ajuste direto injustificada, à má aplicação de critérios de seleção e de adjudicação e à ausência de igualdade de tratamento dos proponentes¹⁷.

caixa 4

Exemplo de um erro grave relativo a modificações do âmbito do contrato

Em Espanha, um contrato para a construção de uma estação de tratamento de águas residuais, que recebeu aproximadamente 33 milhões de euros no âmbito do FEDER, começou por ser corretamente sujeito a concurso e adjudicado. Posteriormente, mais de metade das obras contratadas foram substituídas por outras, que envolviam tecnologias, materiais e quantidades diferentes. Embora o objetivo do projeto e o preço global não tenham sofrido alterações, as obras que acabaram por ser realizadas eram substancialmente diferentes das que foram inicialmente objeto de concurso. Por conseguinte, mais de metade das obras finais não tinham passado pelo procedimento de concurso.

Existem várias causas dos erros que afetam a contratação pública

Complexidade, falta de capacidade administrativa e planeamento insuficiente

25

A qualquer sistema de contratação pública está inerente um certo nível de complexidade. Contudo, o nível atual de complexidade do quadro jurídico e administrativo é considerado um problema. Segundo 90% das 69 autoridades de auditoria que responderam ao inquérito realizado no âmbito da presente auditoria (ver ponto 16), o quadro jurídico da contratação pública nos seus países é mais complexo do que o necessário. Os inquiridos salientaram que os erros são principalmente provocados por um elevado volume de legislação e/ou orientações, pela dificuldade de as aplicar na prática e por uma falta de conhecimentos técnicos para executar o procedimento de contratação pública. Quase metade dos inquiridos sublinhou que o principal domínio a melhorar na prática da contratação pública poderia ser a simplificação dos procedimentos. Ver, na caixa 5, a situação de um dos Estados-Membros visitados durante a auditoria.

caixa 5

O problema da complexidade e do elevado volume de legislação: exemplo de um Estado-Membro

As autoridades de Itália entrevistadas no âmbito desta auditoria consideravam o quadro legislativo da contratação pública complexo devido à extensão e profundidade da legislação, bem como à complexidade dos procedimentos definidos tanto para as autoridades adjudicantes como para as empresas candidatas envolvidas. Além disso, a principal lei italiana relativa à contratação pública tem sofrido alterações frequentes, o que complica a sua aplicação. Segundo a autoridade italiana contra a corrupção, as principais alterações aos atos legislativos mais importantes relativos à contratação pública desde 2009 estão incluídas em 22 atos legislativos. O elevado volume de legislação aumenta ainda mais pela existência de regras específicas dos fundos relativas à contratação pública — por exemplo, a decisão do Ministério do Emprego que estabelece disposições adicionais relativas à contratação pública para contratos de valor inferior aos limiares dos projetos cofinanciados pelo FSE. Em junho de 2014, foi criado um grupo de trabalho composto por representantes italianos e da Comissão para apoiar a simplificação no âmbito da transposição das diretivas da União Europeia de 2014 para a legislação nacional.

26

A falta de capacidade administrativa está relacionada com uma falta tanto de conhecimentos das regras como de conhecimentos técnicos relativamente às obras ou serviços específicos a adjudicar. Este problema diz respeito não só às autoridades adjudicantes, mas também às autoridades responsáveis pelo acompanhamento destes procedimentos. A experiência do Tribunal em matéria de auditoria dos erros na contratação pública sugere que os problemas de incumprimento se devem à insuficiente aplicação das regras em vigor¹⁸. Os erros administrativos também dão origem a erros. Ver, na caixa 6, um exemplo de um dos Estados-Membros visitados durante a auditoria.

27

O planeamento insuficiente dos projetos e dos procedimentos de concurso constitui igualmente uma causa de erros, especialmente os que ocorrem na fase de gestão dos contratos e são relativos a modificações ou alargamento do âmbito dos contratos.

As diretivas da União Europeia nem sempre são corretamente transpostas pelos Estados-Membros

28

Cada Estado-Membro deve transpor as diretivas da UE relativas à contratação pública para a legislação nacional. Quando a Comissão considera que a transposição não está em consonância com as diretivas ou que os principais princípios não foram seguidos, pode dar início a um processo por infração¹⁹ e, em última instância, apresentar o caso ao Tribunal de Justiça Europeu. A Comissão deu início a 74 processos desse tipo no período de 2009-2013, dos quais oito tinham sido enviados para o Tribunal de Justiça Europeu até ao final de 2014 (ver no anexo IV uma análise desses processos por Estado-Membro em cada ano). Essa aplicação/transposição incorreta pode igualmente dar origem a erros (ver exemplo na caixa 7).

caixa 6

Desafios relacionados com a capacidade administrativa: exemplos de um Estado-Membro

Em Itália, o risco de muitas autoridades adjudicantes não terem conhecimentos técnicos foi agravado pelo número muito elevado dessas autoridades. Existem 40 000 autoridades adjudicantes, número que aumenta para 70 000 se todos os centros de custos foram tidos em conta. Para categorias específicas de bens e serviços, a recente legislação italiana prevê uma redução significativa do número de autoridades adjudicantes, concentrando assim os conhecimentos especializados de contratação pública num menor número dessas autoridades.

caixa 7

Exemplo de erros devidos à transposição incorreta das diretivas para a legislação nacional

Em Espanha, a adaptação inadequada das diretivas de 2004 à legislação nacional provocou erros frequentes relativamente às modificações dos contratos. As autoridades espanholas decidiram então que os custos das modificações dos contratos deixavam de ser elegíveis para cofinanciamento da União Europeia. Apenas em 2012, na sequência de alterações introduzidas na legislação, determinadas modificações dos contratos, em circunstâncias específicas, passaram a ser novamente consideradas elegíveis pelas autoridades espanholas.

A interpretação da legislação é por vezes incoerente

29

Os erros podem igualmente decorrer de discrepâncias na interpretação das disposições jurídicas. Por exemplo:

a)Na República Checa, as autoridades comunicaram que interpretações divergentes da mesma questão entre organismos diferentes — por exemplo, autoridades de gestão, autoridades de auditoria, ISC, serviços responsáveis pela contratação pública, Comissão Europeia — deram origem a resultados de auditoria diferentes e a incerteza jurídica;

b)Em Itália, as autoridades adjudicantes têm interpretações divergentes do conceito do que constitui um acontecimento imprevisível que poderia justificar a modificação de um contrato sem recorrer a um procedimento de contratação pública. Por conseguinte, algumas autoridades nacionais consideram que determinadas modificações dos contratos cumprem as regras nacionais, ao passo que as autoridades de auditoria e a Comissão consideram as mesmas modificações irregulares. Os erros relativos a casos destes constituem um motivo muito importante das correções financeiras em Itália: nos exercícios de 2010 a 2012, o valor dessas correções rondou os 8 milhões de euros. À data da auditoria, a Itália procurava resolver este problema no âmbito do seu plano de ação nacional para a contratação pública (ver ponto 65).

Por vezes os Estados-Membros complicam o quadro com regulamentação adicional

30

Alguns Estados-Membros instituem, ao nível nacional, regras que ultrapassam as diretivas da União Europeia relativamente a certos aspetos da contratação pública (ver caixa 8).

caixa 8

Exemplo de regras nacionais aplicáveis à contratação pública que ultrapassam os requisitos das diretivas da União Europeia

Na República Checa, a legislação nacional estipula um limite de 20% para o aumento do valor de um contrato devido a circunstâncias imprevistas, em comparação com o limite de 50% estabelecido na diretiva da União Europeia. Embora o objetivo da República Checa fosse aumentar a transparência, alguns operadores económicos e autoridades adjudicantes consideram que este aspeto constitui uma complicação desnecessária.

A fraude pode constituir uma causa de erro no domínio da contratação pública

31

Segundo a OCDE, a contratação pública é a atividade pública mais vulnerável à ocorrência de desperdícios, fraude e corrupção, devido à sua complexidade, ao volume dos fluxos financeiros que gera e à estreita interação entre os setores público e privado²⁰.

32

Os Estados-Membros têm a obrigação jurídica de comunicar trimestralmente à Comissão todas as irregularidades que excedam os 10 000 euros, indicando as que suspeitam ter implicado fraude²¹. O Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) recolhe estas informações em nome da Comissão através do seu sistema de gestão de irregularidades (SGI). As informações comunicadas pelos Estados-Membros incluem todos os tipos de irregularidades, incluindo as relacionadas com a contratação pública. Com base nestas informações, a Comissão elabora o seu relatório anual sobre a proteção dos interesses financeiros da União Europeia e a luta contra a fraude²².

33

No que se refere à Política de Coesão, no período de 2007 a 2013, 38% das cerca de 12 000 irregularidades comunicadas pelos Estados-Membros ao OLAF diziam respeito à contratação pública. Dessas irregularidades, 2% foram comunicadas como estando relacionadas com fraude (ver figura 7). Alguns Estados-Membros comunicam ao OLAF muito poucas irregularidades que consideram fraudulentas. Por exemplo, Espanha e França não comunicaram qualquer irregularidade relativa à contratação pública relacionada com fraude entre 2007 e 2013.

Figure 7

Irregularidades comunicadas pelos Estados-Membros ao OLAF em nome da Comissão através do SGI no período de programação de 2007-2013

Fonte: OLAF.

34

O Tribunal comunica ao OLAF qualquer projeto que suspeite estar afetado por fraude. O Tribunal comunicou ao OLAF 17 projetos nessa situação, seis dos quais relativos a contratação pública, em resultado dos seus trabalhos no âmbito da declaração de fiabilidade no domínio da Política de Coesão relativos ao período de 2009 a 2013. O OLAF abriu inquéritos relativamente a 10 dos 17 projetos, cinco dos quais diziam respeito a contratação pública.

Análise exaustiva dos erros nos Estados-Membros impedida por falta de dados coerentes…

35

O Tribunal procurou igualmente determinar se a natureza, a gravidade e a causa dos erros que afetam a contratação pública no domínio da Coesão tinham sido analisadas de forma aprofundada pela Comissão e os Estados-Membros. A realização de uma análise desse tipo com regularidade, para procurar saber os motivos da ocorrência de erros na contratação pública, é necessária para permitir à Comissão e aos Estados-Membros conceberem e executarem de forma eficaz medidas destinadas a corrigir e evitar esses erros.

36

Os dados relativos aos erros que afetam a contratação pública nos Estados-Membros estão frequentemente dispersos por várias instituições. Também não são sistematicamente partilhados com outras instituições do Estado-Membro que, embora não estejam diretamente envolvidas na gestão do FEDER, do FSE e do FC, não deixam de ser pertinentes para a respetiva execução, por exemplo, as que estão implicadas na legislação aplicável à contratação pública. Esta situação aumenta o risco de não estar disponível uma imagem completa das tendências e dos problemas num determinado Estado-Membro, que poderia ser útil para o desenvolvimento de medidas preventivas. Foram constituídos grupos interserviços em Itália, na República Checa e no Reino Unido para dar resposta a este risco (ver ponto 82).

37

Os inquiridos que responderam ao inquérito realizado às autoridades de auditoria identificaram questões semelhantes às que surgiram na análise efetuada pelo Tribunal aos seus próprios dados no que diz respeito aos tipos e à gravidade dos erros que afetam a contratação pública (ver ponto 20). Contudo, os Estados-Membros realizaram uma análise sistemática e exaustiva muito limitada dos erros que afetam a contratação pública para servir de base às suas opiniões. Embora 60 das 69 autoridades de auditoria que responderam ao inquérito tenham afirmado analisar os erros que afetam a contratação pública, apenas 14 conseguiram apresentar dados estruturados relativos a esses erros detetados em anos recentes. Metade destas autoridades era de Itália, sendo as restantes da Bélgica, Letónia, Lituânia, Países Baixos e Espanha.

38

Nos quatro Estados-Membros visitados o Tribunal constatou que:

a)as autoridades dos Estados-Membros que executam a Política de Coesão raramente investigavam as causas subjacentes aos erros;

b)apenas em Itália foram realizadas algumas análises especificamente concentradas nos erros que afetam a contratação pública. O organismo nacional de coordenação das autoridades de auditoria realizou uma análise da principal fonte de erros em Itália, nomeadamente, as modificações dos contratos e obras adicionais.

39

A falta de dados suficientemente pormenorizados e coerentes sobre a natureza e o âmbito dos erros que afetam a contratação pública nos Estados-Membros impediu uma análise exaustiva e sólida das causas subjacentes ao nível nacional e da União Europeia.

40

Das 28 ISC dos Estados-Membros, 18 responderam ao inquérito do Tribunal (ver ponto 16) relativamente à questão de saber se consideram os procedimentos de contratação pública financiados apenas por fundos nacionais mais ou menos propensos a erros em comparação com os procedimentos cofinanciados por fundos da UE, ou se não consideram que exista qualquer diferença significativa. Destas:

a)13 afirmaram que «não existe diferença significativa» em comparação com os procedimentos cofinanciados por fundos da UE;

b)duas afirmaram que os procedimentos de contratação pública financiados apenas por fundos nacionais são mais propensos a erros dos que os procedimentos financiados igualmente por fundos da União Europeia;

c)três afirmaram que não podiam apresentar observações, pois não compararam os erros detetados ou não dispõem de indicações fiáveis sobre a possibilidade de erro, uma vez que as suas auditorias dizem principalmente respeito ao financiamento nacional à adjudicação de contratos.

… mas existem sinais, nos Estados-Membros visitados, de que os dados estão a começar a ser recolhidos de forma mais sistemática

41

Nos quatro Estados-Membros visitados para esta auditoria:

a)três Estados-Membros (Itália, República Checa e Espanha) criaram bases de dados nos últimos anos (ver caixa 9). Essas bases de dados poderiam facilitar uma análise mais exaustiva e regular, permitindo assim uma melhor compreensão dos erros que afetam a contratação pública enquanto base para a conceção de medidas adequadas para dar resposta aos problemas (ver ponto 89);

b)no Reino Unido ainda não existia uma base de dados desse tipo. A autoridade de gestão do FEDER para Inglaterra previu incluir informações pormenorizadas sobre os erros que afetam a contratação pública no seu sistema de informações de gestão para o período de programação de 2014-2020.

caixa 9

Utilização de bases de dados estruturadas dos erros que afetam a contratação pública nos Estados-Membros

Em Itália, o organismo de coordenação das autoridades de auditoria do FEDER e do FSE complementou a sua base de dados geral de auditoria com pormenores sobre o tipo de todos os erros que afetam a contratação pública. A base de dados contém todos os erros desse tipo detetados desde 2010. Para cada tipo de erro e autoridade de auditoria, a base de dados apresenta o número de erros detetados, juntamente com qualquer correção financeira associada. O Tribunal de Contas de Itália utiliza igualmente a sua base de dados das irregularidades como instrumento de avaliação dos riscos no domínio da contratação pública.

Na República Checa, desde 2013, a autoridade de auditoria regista as suas constatações relativas à contratação pública numa base de dados estruturada, que utiliza para efetuar análises e partilha os resultados com outras instituições.

Em Espanha, a partir dos primeiros anos do período de programação de 2007-2013, a base de dados da autoridade de auditoria contém pormenores sobre os erros que deteta em matéria de contratação pública. Contudo, à data da auditoria, esta base de dados ainda não tinha sido utilizada para analisar de forma aprofundada a natureza desses erros.

A Comissão ainda não analisa exaustiva e sistematicamente os erros que afetam a contratação pública

42

O Tribunal examinou se a Comissão tem recolhido dados e criado bases de dados para facilitar a análise dos erros que afetam a contratação pública.

43

A DG Mercado Interno, Indústria, Empreendedorismo e PME (DG GROW) acompanha indicadores-chave relativos à utilização da contratação pública nos Estados-Membros através da base de dados TED, como a proporção do PIB que é objeto de concursos públicos ou o montante das despesas públicas referente à contratação pública em conformidade com as regras da União Europeia (ver ponto 8).

44

A DG Política Regional e Urbana e a DG Emprego, Assuntos Sociais e Inclusão recebem informações sobre os erros que afetam a contratação pública nas despesas da Política de Coesão a partir das seguintes quatro fontes principais:

a)relatórios anuais de controlo enviados à Comissão pelas autoridades de auditoria dos Estados-Membros²³. No entanto, as informações sobre os erros que afetam a contratação pública não são apresentadas de forma a permitir que a Comissão efetue uma análise exaustiva desses erros;

b)auditorias da Comissão, em que a natureza, a gravidade e as causas dos erros que afetam a contratação pública são analisadas nos projetos cofinanciados pelo FEDER/FC e FSE;

c)reuniões bilaterais com as autoridades nacionais, em especial as autoridades de auditoria;

d)auditorias realizadas pelo Tribunal durante os seus trabalhos no âmbito da declaração de fiabilidade anual.

45

Até agora, a Comissão realizou uma análise horizontal que incidiu nos erros que afetam a contratação pública, em maio de 2011²⁴. Esta análise, efetuada pela DG Política Regional e Urbana, utilizou as auditorias da Comissão e as do Tribunal, tendo revelado tendências gerais nos erros detetados no FEDER e na Coesão (o FSE não estava incluído) no período de 2007 a 2010. Desde então, nem a DG Política Regional e Urbana nem a DG Emprego, Assuntos Sociais e Inclusão realizaram uma análise deste tipo.

46

Embora a Comissão disponha de um certo volume de dados sobre os erros que afetam a contratação pública de todo o domínio da Política de Coesão, ainda não desenvolveu uma base de dados sólida e exaustiva de todos esses erros. A DG Política Regional e Urbana tinha uma base de dados em funcionamento, que continha pormenores relativos à maioria das constatações de auditoria do FEDER e do FC, incluindo a contratação pública. No entanto, abrangia apenas 2010 e 2011.

47

A DG Emprego, Assuntos Sociais e Inclusão considera que o desenvolvimento de uma base de dados específica dos erros que afetam a contratação pública no FSE não se justifica tendo em conta o reduzido impacto desses erros no FSE em comparação com o FEDER e o FC (ver igualmente o ponto 21). Assim, não efetuou qualquer análise horizontal e não tem prevista a elaboração de uma base de dados dos erros que afetam a contratação pública no FSE.

48

Uma base de dados das irregularidades, incluindo as que surgem na contratação pública, constituiria um recurso valioso para a Comissão, ao fornecer informações pormenorizadas sobre a natureza, o âmbito e as causas dos erros, permitindo-lhe orientar ou adaptar as medidas que toma conforme necessário. Desde 2008, o OLAF dispõe de uma base de dados designada por sistema de gestão de irregularidades (SGI). Os Estados-Membros comunicam ao OLAF, através deste sistema, as informações sobre irregularidades (ver ponto 33). As informações constantes do SGI relativas aos erros que afetam a contratação pública não permitem, contudo, uma análise pertinente da natureza, do âmbito ou das causas subjacentes dos erros. Quando elaborou os seus relatórios relativos a 2011, a Comissão não recorreu ao SGI para analisar os erros que afetam a contratação pública nos Estados-Membros. Desde essa data, os dados comunicados pelos Estados-Membros através do SGI nunca foram utilizados pela Comissão para analisar os erros que afetam a contratação pública.

A Comissão e os Estados-Membros começaram a aplicar medidas para dar resposta ao problema, mas ainda há um longo caminho a percorrer

49

O Tribunal procurou determinar se a Comissão e os Estados-Membros tomaram medidas adequadas para resolver o problema dos erros que afetam a contratação pública no domínio da Política de Coesão. Essas medidas podem ser, em geral, de natureza preventiva (destinadas a impedir a ocorrência dos erros) ou corretiva (destinadas a limitar o impacto dos erros detetados no orçamento da União Europeia). Neste contexto, poderiam constituir medidas preventivas pertinentes as medidas legislativas, ou seja, relativas à criação e aplicação de disposições jurídicas, ou medidas relacionadas com o sistema de gestão e de controlo, como as destinadas a reforçar a capacidade administrativa, que não comportam um elemento jurídico.

50

Esta parte do relatório identifica e, quando possível, avalia as medidas tomadas pela Comissão e os quatro Estados-Membros visitados durante a auditoria.

As medidas tomadas pela Comissão desde 2010 começaram a abranger o problema global

51

Nos seus relatórios e pareceres, o Tribunal detetou problemas específicos de cumprimento das regras nacionais e da União Europeia aplicáveis à contratação pública no domínio da Coesão, já em 2006²⁵. Com base nos seus trabalhos realizados em anos anteriores²⁶, a Comissão começou a desenvolver medidas específicas destinadas a resolver o problema global durante 2010 e 2011.

52

A figura 8 mostra a evolução das medidas da Comissão desde 2010.

Figura 8

Medidas da Comissão: principais desenvolvimentos nos últimos anos

Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

53

Em 2010, ao preparar as propostas de novas diretivas relativas à contratação pública, a Comissão efetuou uma avaliação exaustiva do impacto e da eficácia da contratação pública da União Europeia²⁷, bem como uma consulta pública²⁸. O Tribunal publicou um parecer, como forma de contribuir para o debate acerca da revisão das diretivas²⁹ (ver igualmente o ponto 67).

54

Em 2011, especificamente no domínio da Política de Coesão, a Comissão

a)publicou a sua proposta de regulamento relativo aos fundos europeus estruturais e de Investimento (FEEI) para 2014-2020 que incluía, entre outros aspetos, uma condicionalidade ex ante relativa aos quadros de contratação pública dos Estados-Membros (ver ponto 62)³⁰;

b)finalizou um documento de trabalho que analisava os erros que afetam a contratação pública e identificava algumas medidas que poderiam ser realizadas (ver ponto 45). Este documento não incluía um plano de ação;

c)utilizou de forma mais alargada as correções financeiras e interrupções de pagamento;

d)organizou seminários de formação em quatro Estados-Membros.

Plano de ação para a contratação pública instituído pela Comissão em 2013

55

No início de 2013, a DG Política Regional e Urbana constituiu uma unidade interna específica descrita como «centro de competências — capacidade administrativa», cujo objetivo era aumentar a absorção dos montantes dos fundos estruturais da União Europeia através da melhoria da capacidade administrativa dos Estados-Membros. Um aspeto incluído no mandato desta unidade era dar resposta aos problemas relacionados com a capacidade de aplicar os procedimentos de contratação pública de forma eficaz.

56

Sensivelmente ao mesmo tempo, a Comissão criou um grupo de trabalho técnico interno responsável por «Melhorar a contratação pública relacionada com a gestão dos fundos FEEI», que se reuniu pela primeira vez em setembro de 2013³¹. Em janeiro de 2014, durante uma das suas reuniões periódicas, a direção da DG Política Regional e Urbana aprovou um plano de ação elaborado pelo grupo que comportava uma lista de 12 medidas não legislativas a aplicar pela Comissão, destinadas a melhorar a capacidade administrativa dos Estados-Membros. O plano incluía medidas que já estavam a ser aplicadas pela Comissão, bem como ideias de novas medidas que a Comissão poderia lançar. O quadro 2 apresenta a lista das medidas e a situação de cada uma no final de 2014.

quadro 2

Plano de ação interno da Comissão para a contratação pública, aprovado pelos diretores da DG Política Regional e Urbana em janeiro de 2014

Medidas
Descrição
Situação no final de 2014

Curto prazo
1
Balanço/análise do desempenho atual dos Estados-Membros no reforço das capacidades, incluindo avaliação do que funcionou, bons exemplos
Lançado concurso para recrutamento de um perito

2
Compilação e análise de provas e indicadores relativos ao desempenho da contratação pública enquanto informações para as negociações da condicionalidade ex ante
Informações recolhidas durante as negociações da condicionalidade ex ante, elaboração da grelha de avaliação que mostra o cumprimento da condicionalidade ex ante pelos Estados-Membros

3
Elaboração e divulgação de orientações práticas sobre como evitar os erros comuns
Redação da nota de orientações

4
Planos de ação específicos por país para os Estados-Membros com insuficiências identificadas
DG GROW
está a colaborar com quatro Estados-Membros

5
Formação/Orientações sobre como elaborar e acompanhar os planos de acção
A relacionar com a ação 1

Médio prazo
6
Preparação para as novas diretivas relativas à contratação pública, através da formação de autoridades de gestão, incluindo 10 workshops sobre a luta contra a corrupção
Apresentações pontuais da DG Mercado Interno e Serviços nos Estados-Membros

7
Iniciativa de transparência contra a corrupção
O contrato para uma primeira fase-piloto está a ser celebrado

8
Avaliação das práticas atuais e da necessidade de formação e qualificações profissionais em contratação pública para os gestores de fundos
Preparação interna em curso

9
Apoio orientado a Estados-Membros específicos para os ajudar através da aprendizagem pela prática, geminação ou outro apoio especializado
Na fase piloto, a ser lançado

10
Estudo sobre a forma como a contratação pública pode ser utilizada como ferramenta estratégica, por exemplo a contratação pública electrónica
Ainda não lançada

Longo prazo
11
Sistemas de gestão da qualidade da contratação pública (exame da experiência e avaliação do âmbito para elaborar normas para os FEEI ao nível da União Europeia)
Ainda não lançada

12
Guia para as orientações (avaliação das razões pelas quais algumas orientações não melhoram o desempenho)
Ainda não lançada

Fonte: Comissão Europeia e Tribunal de Contas Europeu.

57

O plano de ação constituiu uma primeira tentativa de agrupar as medidas não legislativas de uma forma coerente. Das 12 medidas do plano, oito ainda não tinham sido totalmente aplicadas no final de 2014, encontrando-se nas fases preparatórias ou ainda por começar. Três das medidas tinham sido totalmente executadas:

a)compilação e análise de provas e indicadores relativos ao desempenho da contratação pública enquanto informações para as negociações da condicionalidade ex ante (medida 2);

b)nota de orientações sobre como evitar os erros comuns nos projetos financiados pelos FEEI (medida 3) que forneceu material exaustivo para os profissionais;

c)formação de autoridades de gestão sobre a luta contra a corrupção em 10 Estados-Membros enquanto parte da preparação das novas diretivas relativas à contratação pública (medida 6).

58

A criação do grupo de trabalho e do plano de ação apontam para umamelhor coordenação dentro da Comissão. Contudo,

a)o plano de ação apenas foi aprovado por um serviço da Comissão (DG Política Regional e Urbana) e não pelas restantes direções-gerais implicadas no grupo de trabalho. Não foi publicado pela Comissão, pelo que a transparência, a apropriação e a responsabilidade pelo plano estão limitadas;

b)o grupo de trabalho é composto por pessoal técnico, correspondente a um nível de execução da Comissão.

59

Uma vez que a maioria das medidas ainda não foram totalmente executadas, não é possível, nesta fase, avaliar o impacto do plano de ação.

60

Os factos expostos anteriormente indicam que se identificaram algumas questões não legislativas e os potenciais progressos na matéria. Porém, indicam igualmente que a Comissão ainda não mostrou uma liderança de alto nível e coordenada nesta questão.

Se for corretamente aplicada, a nova legislação pode ajudar a resolver o problema dos erros que afetam a contratação pública

O regulamento dosFEEI para 2014-2020 e a condicionalidade ex ante

61

O novo quadro jurídico dos fundos europeus estruturais e de Investimento para 2014-2020 introduz as condicionalidades ex ante. Estas são condições, baseadas em critérios predefinidos, que são consideradas requisitos prévios necessários para a utilização eficaz e eficiente do apoio da União abrangido pelos acordos de parceria. O sistema de contratação pública de um Estado-Membro é um domínio em que estão incluídas essas condições (ver Figura 9). Os Estados-Membros deviam realizar uma autoavaliação para determinar se cumpriam as condições e de que forma³² e incluir um resumo da mesma nos acordos de parceria que apresentaram em 2014. Caso a Comissão considere que um Estado-Membro não cumpriu, até 31 de dezembro de 2016, as condições estipuladas, pode suspender os pagamentos a esse Estado-Membro³³.

Figura 9

Critérios da condicionalidade ex ante relativa à contratação pública

Fonte: Anexo XI do Regulamento (UE) n.º 1303/2013.

62

Segundo a Comissão, a introdução da condicionalidade ex ante pode reduzir os erros e melhorar a contratação pública, já que constitui um incentivo para os Estados-Membros instituírem um quadro jurídico e administrativo sólido para a contratação pública. Contudo, a eficácia desta ferramenta potencialmente poderosa depende de os Estados-Membros cumprirem as condições até ao final de 2016 e, caso isso não aconteça, de a Comissão identificar e avaliar o incumprimento e suspender os pagamentos em conformidade.

63

Ao ponderar se deve suspender os pagamentos aos Estados-Membros, a Comissão pode ver-se confrontada com tensões nos Estados-Membros entre dois objetivos: por um lado, melhorar os sistemas de contratação pública e, por outro, promover a absorção dos fundos da União Europeia pelos Estados-Membros³⁴.

64

No início de 2015, 12³⁵ dos 28 Estados-Membros ainda não cumpriam as condições relativas à contratação pública. Nestes incluem-se dois dos quatro Estados-Membros visitados para esta auditoria (Itália e República Checa), tendo ambos elaborado planos de ação.

65

A introdução da condicionalidade ex ante relativa à contratação pública facilitou as tentativas da DG GROW de trabalhar com os Estados-Membros que apresentam problemas específicos de contratação pública, pois estes percebem que têm de cumprir a condicionalidade ex ante e mostram-se recetivos ao apoio da DG GROW. Esta Direção-Geral selecionou os Estados-Membros (quatro à data da auditoria³⁶) utilizando um método orientado e baseado nos riscos, que assenta numa série de critérios e tem em conta os recursos humanos da Comissão (ver caixa 10). A Comissão indicou que, para os Estados-Membros que não cumpriram a condicionalidade ex ante, a prioridade até ao final de 2016 é procurar executar de forma eficaz os planos de ação acordados em vez de recorrer a medidas corretivas e possivelmente a processos por infração.

66

Em seguida, a DG GROW oferece apoio através de um leque de medidas, por exemplo, grupos de trabalho para desenvolverem uma estratégia global de contratação pública. A coordenação dessas medidas tomadas pelos vários serviços da Comissão é importante tendo em conta a potencial tensão referida anteriormente (ponto 63).

caixa 10

Critérios da DG GROW para selecionar os Estados-Membros

οTaxa elevada de erros que afetam a contratação pública nas despesas dos fundos da União Europeia

οIncumprimento da condicionalidade ex ante relativa à contratação pública

οIneficiências sistémicas na contratação pública

οDenúncias recebidas pela Comissão referentes a alegadas infrações à legislação da União Europeia

οProcessos por infração ou pré-contencioso

οTaxa de litígios

οVontade dos Estados-Membros em estabelecer uma parceria com a Comissão

As novas diretivas relativas à contratação pública devem ser aplicadas até abril de 2016

67

O novo pacote legislativo foi publicado em 28 de março de 2014 e é composto por três diretivas: 2014/24/UE³⁷ e 2014/25/UE³⁸, que revogam ou alteram as anteriores, e 2014/23/UE³⁹ que introduz regras abrangentes para os contratos de concessão. O prazo para a aplicação por parte dos Estados-Membros, salvo algumas exceções, é 18 de abril de 2016. Não obstante, as diretivas são já pertinentes para a interpretação das disposições.

68

As novas diretivas relativas à contratação pública visam assegurar o funcionamento eficaz do mercado interno, aumentar a eficiência da despesa pública, facilitar a participação das pequenas e médias empresas e melhorar o apoio a objetivos sociais comuns através da contratação pública.

69

A Comissão indicou que, em especial, os novos requisitos em matéria de acompanhamento e elaboração de relatórios dos Estados-Membros para a Comissão deverão ajudar a reduzir os erros provocados pela incorreta aplicação das regras em matéria de contratação pública⁴⁰. Codificando a jurisprudência existente, as novas diretivas relativas à contratação pública proporcionam uma maior certeza jurídica e tornam a contratação pública mais acessível aos profissionais. Assim, podem ajudar a evitar determinados erros, por exemplo, relativos à utilização da experiência e das qualificações profissionais como critérios de adjudicação bem como a definição de conflito de interesses. As alterações ao quadro jurídico podem, em alguns casos, também dar origem a novos tipos de erros. A caixa 11⁴¹ apresenta uma análise de alterações selecionadas relativas aos contratos de empreitadas de obras públicas e serviços e o respetivo potencial para resolver o problema dos erros que afetam a contratação pública no domínio da Política de Coesão.

caixa 11

Análise de alterações selecionadas introduzidas na nova diretiva relativa aoscontratos de empreitadas de obras públicas e serviços

Introdução do novo procedimento, a Parceria para a inovação, para além do procedimento concorrencial com negociação já existente (ver caixa 1). O novo método, com mais flexibilidade para as autoridades adjudicantes, poderá originar um menor número de erros processuais nos casos em que os concursos abertos e limitados não eram adequados. Contudo, aplicar e auditar a transparência, a não discriminação e a igualdade de tratamento pode tornar-se mais difícil.

Possibilidade de utilizar aspetos sociais e ambientais como critérios de adjudicação. As autoridades dos Estados-Membros visitados durante esta auditoria expressaram preocupações acerca do risco de a nova legislação introduzir determinados elementos novos de complexidade, com a possibilidade de incluir critérios de adjudicação e condições de execução dos contratos relacionados com questões sociais e ambientais. A contratação baseada nestes aspetos pode revelar-se um desafio para as autoridades adjudicantes no que toca a assegurar um processo transparente e não discriminatório. Poderá demorar algum tempo a adquirir a experiência necessária para encontrar os critérios de adjudicação e as condições de execução dos contratos de caráter jurídico e natureza adequada nos sistemas dos Estados-Membros.

Novas disposições jurídicas relativas à modificação de contratos. É introduzida mais flexibilidade, permitindo, em circunstâncias específicas, modificar os contratos sem recorrer a um novo procedimento de contratação. É provável que se verifique uma diminuição da ocorrência de erros relacionados com a modificação dos contratos. No entanto, estas alterações não dão resposta aos erros provocados por uma deficiente preparação do projeto que implica a introdução de modificações posteriormente.

Definição exata do valor máximo das obras de referência. Ao afirmar que o volume de negócios anual mínimo não pode exceder o dobro do valor estimado do contrato, salvo em casos devidamente justificados, as autoridades adjudicantes podem cometer menos erros relacionados com a especificação de critérios de seleção ilegais.

Introdução de um novo regime para determinados serviços, como saúde, educação e serviços sociais, com contratos de valor superior a 750 000 euros. Os Estados-Membros terão liberdade para definir as regras nacionais no âmbito deste regime, desde que cumpram os princípios gerais do Tratado da União Europeia e as disposições da diretiva, especialmente as que dizem respeito à transparência. Dependendo das regras definidas pelos Estados-Membros e da respetiva complexidade, os erros relativos aos serviços de formação e educação cofinanciados pelo FSE poderão aumentar.

70

Apenas 40% das autoridades de auditoria que responderam ao inquérito consideraram que as novas diretivas poderiam ajudar a reduzir os erros, em especial no que toca à escolha do procedimento de contratação pública, à publicação dos convites à apresentação de propostas, à definição dos critérios de seleção ou à avaliação das propostas (ver análise dos erros no ponto 22).

71

A DG GROW já prestou aconselhamento sobre a forma de transpor as novas diretivas para a legislação nacional. Para o efeito, participou sobretudo em reuniões, mas organizou igualmente sessões temáticas específicas para os peritos nacionais.

72

Globalmente, os efeitos destas características do novo pacote legislativo, em termos de redução da incidência de irregularidades, dependerão da forma como forem executadas nos Estados-Membros.

Novas obrigações em matéria de elaboração de relatórios

73

As novas diretivas introduzem novos requisitos em matéria de acompanhamento e elaboração de relatórios. Essas novas obrigações incluem⁴²:

a)em abril de 2017, e em seguida de três em três anos⁴³, os Estados-Membros transmitem à Comissão um relatório de acompanhamento que abranja:

i)informações sobre as fontes mais frequentes de aplicação incorreta ou de insegurança jurídica,

ii)prevenção, deteção e adequada notificação dos casos de fraude, corrupção, conflitos de interesses e outras irregularidades graves no domínio da contratação pública;

b)com base nos relatórios dos Estados-Membros, a Comissão publica periodicamente um relatório sobre a execução e as melhores práticas das políticas nacionais em matéria de contratação pública no mercado interno.

74

Se forem corretamente aplicados, estes novos requisitos em matéria de acompanhamento e elaboração de relatórios para os Estados-Membros poderão proporcionar informações muito melhores para a Comissão sobre a forma como as regras aplicáveis à contratação pública da UE são executadas na prática.

Os Estados-Membros concentram-se nos controlos de primeiro nível e só recentemente começaram a adotar medidas preventivas

Medidas corretivas tomadas pelos Estados-Membros e/ oupela Comissão

75

Os erros que afetam a contratação pública ao nível do beneficiário podem e devem ser detetados e corrigidos pelas autoridades dos Estados-Membros antes de apresentarem os pedidos de pagamento à Comissão. Estes controlos são designados por «controlos de primeiro nível» e implicam:

a)verificações efetuadas pelas autoridades de gestão do Estado-Membro aos pedidos de pagamento dos beneficiários;

b)controlos realizados pelas autoridades de certificação do Estado-Membro, incluindo às informações comunicadas pelas autoridades de gestão.

76

Como salientado anteriormente pelo Tribunal⁴⁴ e nas auditorias da Comissão, os controlos de primeiro nível realizados pelos Estados-Membros continuam a não ser suficientemente eficazes. Por conseguinte, os Estados-Membros apresentam à Comissão despesas relativas a projetos afetados por erros na contratação pública para reembolso a partir do orçamento da União Europeia.

77

Se a Comissão detetar erros que afetam a contratação pública depois de um pedido de pagamento já lhe ter sido apresentado, pode:

a)impor correções financeiras relativamente ao projeto individual em causa;

b)se a Comissão considerar que não é possível verificar todos os contratos implicados, impor uma correção forfetária ao nível do PO (ou de um ou vários eixos prioritários).

78

Para garantir uma abordagem coerente a essas correções financeiras, a Comissão concebeu orientações que determinam o montante das correções financeiras a aplicar nos casos de incumprimento das regras aplicáveis à contratação pública⁴⁵. Desde 2013, estas foram codificadas numa decisão da Comissão, sendo assim vinculativas para todos os serviços da Comissão responsáveis pela gestão partilhada.

79

A Comissão interrompe os prazos dos pagamentos se considerar que os sistemas de gestão e de controlo de um Estado-Membro são fracos, com vista a garantir que este toma as medidas corretivas necessárias para os melhorar. Durante essas interrupções, não são realizados pagamentos do orçamento da União Europeia para o PO. O sistema de gestão e de controlo da contratação pública pode estar incluído neste âmbito (ver exemplos na caixa 12 e na caixa 13).

Caixa 12

Exemplo de interrupção de pagamento

Uma auditoria realizada pela autoridade de auditoria em Espanha em 2011 detetou que os procedimentos de contratação do gestor de aeroportos e heliportos não cumpriam as regras aplicáveis à contratação pública. Assim, a Comissão interrompeu os pagamentos relativos aos projetos geridos por esse organismo. Em 2014, na sequência de uma auditoria da eficácia da aplicação dos procedimentos melhorados, a autoridade de auditoria em Espanha certificou que os procedimentos de contratação pública no organismo tinham melhorado e eram utilizados de forma eficaz. A Comissão levantou a interrupção. Foi aplicada uma correção financeira forfetária a todas as despesas efetuadas por esse organismo que se considerava estarem afetadas por problemas ao longo do tempo.

caixa 13

Exemplo de um plano de ação

Na República Checa, devido a deficiências graves nos sistemas de gestão e de controlo, foi concebido um plano de ação exigido pela Comissão e realizadas melhorias. Por exemplo, os sistemas foram atualizados de forma a que, automaticamente, as despesas que a autoridade de auditoria, a Comissão ou o Tribunal tinham detetado como irregulares devido a erros que afetam a contratação pública não sejam enviadas à Comissão para pagamento.

80

As correções financeiras, salvo se impostas por decisão da Comissão, podem ter um efeito dissuasor limitado durante o período até ao encerramento do período de programação de 2007-2013, em 2017. Isto porque, segundo os regulamentos, os Estados- Membros podem substituir as despesas sujeitas a correções por outras despesas elegíveis. Desta forma, a totalidade dos fundos recebidos pelos Estados-Membros apenas raramente foi, na verdade, reduzida. No período de 2014 a 2020, as regras mudaram: os Estados-Membros podem perder financiamento caso se detete posteriormente que as despesas que as autoridades de gestão, de certificação e de auditoria declararam como legais e regulares estão afetadas por erros⁴⁶.

Tiveram início as medidas preventivas nos Estados-Membros, mas só recentemente

81

Nos quatro Estados-Membros visitados para esta auditoria, a maioria das medidas preventivas começou a ser executada apenas no final do período de programação de 2007-2013, principalmente em 2013 e 2014.

82

Em três dos Estados-Membros (Reino Unido, Itália e República Checa), foram recentemente criados grupos de trabalho interserviços relativos à questão da contratação pública na Política de Coesão. Esses grupos de trabalho reúnem autoridades de gestão, autoridades de auditoria, organismos de execução, serviços jurídicos ou outros serviços envolvidos na contratação pública, sendo úteis para o intercâmbio de experiências, para obter coerência no funcionamento da contratação pública e para identificar as medidas adequadas. A caixa 14 apresenta informações sobre uma rede criada no Reino Unido.

caixa 14

Exemplo de um grupo de trabalho interserviços envolvido na contratação pública num Estado-Membro

No Reino Unido, em 2013, a autoridade de gestão do FEDER para Inglaterra criou uma rede interna que examina as irregularidades detetadas na contratação pública e trata de pedidos de informações relacionados com a contratação pública. A rede é composta por advogados da autoridade de gestão, funcionários responsáveis pela execução do programa, um organismo intermediário e, a título consultivo, a autoridade de auditoria.

A rede:

οexamina e divulga novamente os requisitos nacionais em matéria de contratação pública, bem como as respetivas orientações;

οorganiza regularmente videoconferências para discutir estudos de casos, orientações, etc.;

οexamina auditorias de sistemas, realiza auditorias de projetos e outros controlos relativos à contratação pública.

As ferramentas informáticas poderão ajudar a dar resposta aos problemas que afetam a contratação pública, mas terão de ser aplicadas na totalidade

83

O potencial transformador das tecnologias da informação pode ajudar a evitar e detetar erros na contratação pública. Tanto a Comissão como os Estados-Membros estão a desenvolver soluções informáticas, como:

a)a contratação pública eletrónica;

b)a recolha de dados e criação de bases de dados para facilitar a análise dos erros;

c)ferramentas de exploração de dados para identificar padrões e irregularidades fraudulentos.

Contratação pública eletrónica

84

Neste contexto, entende-se por contratação pública eletrónica a utilização de meios eletrónicos para as comunicações e o processamento das transações, na aquisição de bens e serviços ou na adjudicação de obras públicas por organismos públicos⁴⁷. A contratação pública eletrónica implica a criação de processos eletrónicos compatíveis com as diferentes fases de um processo de contratação – publicação dos anúncios de concurso, fornecimento do caderno de encargos, apresentação de propostas, avaliação, adjudicação⁴⁸, encomenda, faturação e pagamento⁴⁹. Em 2014, a Comissão estimava que, em média, cerca de 10% da totalidade da contratação pública da UE fosse realizada de forma eletrónica⁵⁰.

85

A contratação pública eletrónica pode:

a)reforçar a concorrência e a otimização dos recursos, alargando o acesso aos concursos dentro do mercado único, incluindo para as PME;

b)aumentar a eficiência da gestão da contratação pública, alargando o acesso aos concursos e automatizando os procedimentos essenciais, o que poderá originar poupanças tanto para os proponentes como para as autoridades adjudicantes;

c)ajudar a detetar e prevenir as irregularidades, a corrupção e a fraude⁵¹.

86

A caixa 15 apresenta informações sobre a aplicação da contratação pública eletrónica nos Estados-Membros visitados para a auditoria.

87

Tendo apoiado vários projetos-piloto de contratação pública eletrónica, a Comissão incluiu uma medida para reforçar a respetiva utilização no seu plano de ação de 2013 (ver quadro 2). Contudo, à data da auditoria, esta ainda não tinha tido início.

caixa 15

Exemplos de aplicação da contratação pública eletrónica

οEm Itália, o sistema inclui um catálogo virtual com produtos inseridos por empresas registadas.

οNa República Checa, está a ser desenvolvida uma base de dados de custos unitários para os candidatos utilizarem como referência para reforçar a transparência e a fixação de preços justos.

οEm Espanha, em determinadas circunstâncias, as propostas podem ser apresentadas de forma eletrónica.

88

Durante a auditoria, realizou-se igualmente uma visita a Chipre para examinar o sistema de contratação pública eletrónica em vigor (ver caixa 16).

caixa 16

Contratação pública eletrónica em Chipre

Lançada em 2010, a contratação pública eletrónica em Chipre é um instrumento baseado na Internet cuja utilização tem vindo a aumentar na administração pública. No final de 2014, 501 das cerca de 700 autoridades adjudicantes estavam registadas para utilizar a contratação pública eletrónica. Algumas características são de utilização opcional para as autoridades adjudicantes e os operadores económicos. A maioria das autoridades adjudicantes utiliza o sistema para publicitar os concursos. Das empresas registadas no final de 2014, 21% são estrangeiras. Em 2014, foi criado um serviço de apoio bilingue para todos os utilizadores do sistema. A estratégia de contratação pública eletrónica das autoridades cipriotas prevê a plena aplicação até 30 de junho de 2016, sendo prestada formação a partir de março de 2015.

A informática só recentemente começou a ser utilizada para as bases de dados dos erros que afetam a contratação pública

89

Como descrito anteriormente, a compreensão plena das tendências dos problemas relacionados com a contratação pública exige que estejam disponíveis dados exaustivos num formato que permita a respetiva análise. A utilização pelos Estados-Membros das bases de dados existentes ou novas para analisar os erros que afetam a contratação pública constitui um desenvolvimento recente (ver ponto 41)e a Comissão tem ainda de desenvolver uma base de dados das irregularidades, incluindo as que surgem na contratação pública.

Ferramentas de exploração de dados — Exemplo da ferramenta de alerta de fraude ARACHNE

90

Em 2009, a Comissão começou a desenvolver uma ferramenta informática de alerta de fraude que designa por ARACHNE. Ficou operacional em 2013, sendo propriedade da Comissão que é responsável pela sua manutenção.

91

Foi concebida para armazenar os dados essenciais sobre os projetos financiados ao abrigo do FEDER, do FC e do FSE, por exemplo sobre empresas e projetos, para que seja possível analisar as relações e ligações entre os diferentes intervenientes económicos que participam nesses projetos. Este instrumento baseado na Internet tem ainda ligações para outras bases de dados públicas externas. Aos utilizadores são fornecidos indicadores de potenciais riscos de fraude relativos a empresas específicas.

92

A Comissão convida as autoridades de gestão e de auditoria de todos os 28 Estados-Membros a introduzirem os seus dados e utilizarem a ferramenta, gratuitamente.

93

Em fevereiro de 2015, 17 dos 28 Estados-Membros utilizam a ferramenta ou expressaram a intenção de o fazer (ver igualmente a figura 10).

94

Porém, um sistema deste tipo apenas pode funcionar corretamente se forem introduzidos dados exaustivos e de boa qualidade por um número suficientemente elevado de autoridades dos Estados-Membros. No final de 2014, 14 Estados-Membros tinham apresentado dados com essas características relativos, pelo menos, a um PO. Para que a ferramenta seja um sistema eficaz de alerta de fraude em toda a UE, os restantes Estados-Membros teriam igualmente de fornecer dados.

Figura 10

ARACHNE: situação da aplicação nos Estados-Membros, fevereiro de 2015

Fonte: Comissão Europeia.

14Geralmente, uma operação diz respeito a um projeto, mas, em certos casos, várias operações podem dizer respeito ao mesmo projeto.

15Os projetos cofinanciados pelo FSE incluem frequentemente serviços, como educação e formação profissional, que não estão totalmente abrangidos pelo âmbito da diretiva [anexo II B da Diretiva 2004/18/CE, com a alteração que lhe foi dada pelo anexo VII do Regulamento (CE) n.º 213/2008 da Comissão, de 28 de novembro de 2007, que altera o Regulamento (CE) n.º 2195/2002 do Parlamento Europeu e do Conselho, relativo ao Vocabulário Comum para os Contratos Públicos (CPV), e as Diretivas 2004/17/CE e 2004/18/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, relativas aos processos de adjudicação de contratos, no que respeita à revisão do CPV (JO L 74 de 15.3.2008, p. 1)].

16A «supervisão do autor» garante a execução exata do projeto, o respeito pelas regras e normas arquitetónicas, tecnológicas, estilísticas e de construção, bem como a elaboração da documentação do projeto para que este entre em funcionamento.

17Relatório Especial n.º 23/2014, «Erros nas despesas do desenvolvimento rural: quais são as causas e como estão a ser corrigidas?» (http://eca.europa.eu).

18Ver o Parecer n.º 4/2011 do Tribunal relativo ao livro verde da Comissão sobre a modernização da política de contratos públicos da UE (JO C 195 de 2.7.2011, p. 1), bem como o recente exame panorâmico do Tribunal intitulado «Otimizar a utilização dos fundos da UE: exame panorâmico dos riscos que se colocam à gestão financeira do orçamento da UE», ponto 30 e respetiva ficha informativa individual sobre adjudicação de contratos públicos, ponto 16 (http://eca.europa.eu).

19Tendo em conta que o artigo 258.º do TFUE define uma infração como o facto de um Estado-Membro não cumprir as obrigações que lhe incumbem por força dos Tratados.

20OECD, Fighting corruption in the public sector: integrity in procurement (Combater a corrupção no setor público: integridade na contratação pública) (www.oecd.org/gov/ethics/integrityinpublicprocurement.htm).

21Regulamento (CE) n.º 1828/2006 da Comissão, de 8 de dezembro de 2006, que prevê as normas de execução do Regulamento (CE) n.º 1083/2006 que estabelece disposições gerais sobre o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu e o Fundo de Coesão e do Regulamento (CE) n.º 1080/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho relativo ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, artigo 28.º

22Ver o documento de trabalho dos serviços da Comissão SWD(2014) 244 final, de 17 de julho de 2014, «Statistical evaluation of irregularities reported for 2013 Own Resources, Natural Resources, Cohesion Policy, Pre-accession and Direct expenditure» (Avaliação estatística das irregularidades comunicadas em 2013 para os recursos próprios, os recursos naturais, a Política de Coesão, a ajuda de pré-adesão e as despesas diretas), p. 67, que acompanha o documento COM(2014) 474 final, de 17 de julho de 2014, «Proteção dos interesses financeiros da União Europeia — Luta contra a fraude — Relatório anual de 2013».

23Ver o Relatório Especial n.º 16/2013, «Balanço da «auditoria única» («single audit») e confiança depositada pela Comissão nos trabalhos das autoridades de auditoria nacionais no domínio da coesão» (http://eca.europa.eu).

24Documento de trabalho elaborado pela DG Política Regional sobre as principais constatações de auditoria relativas à aplicação das regras em matéria de contratação pública nos Estados-Membros em projetos cofinanciados pelo FEDER e o Fundo de Coesão no âmbito da Política de Coesão (documento CC/2011/08 EN, não disponível ao público). Os resultados dessa análise foram novamente utilizados no documento de trabalho dos serviços da Comissão «Analysis of errors in cohesion policy for the years 2006-2009— actions taken by the Commission and the way forward» (Análise de erros no quadro da política de coesão para o período 2006-2009, ações tomadas pela Comissão e perspetivas futuras), SEC(2011) 1179, publicado em 5 de outubro de 2011.

25Ver, por exemplo, o Relatório Anual do Tribunal relativo à execução do orçamento para o exercício de 2006 (JO C 273 de 15.11.2007), o Relatório Anual do Tribunal relativo à execução do orçamento para o exercício de 2009 (JO C 303 de 9.11.2010) e o Parecer n.º 1/2010 intitulado «Melhorar a gestão financeira do orçamento da União Europeia: riscos e desafios», ponto 6 (http://eca.europa.eu).

26Os trabalhos da Comissão relativos ao problema dos erros que afetam a contratação pública no domínio da Coesão anteriores a 2010 incluíam medidas corretivas pontuais, entre as quais correções financeiras, destinadas a Estados-Membros específicos e a elaboração de orientações para os Estados-Membros sobre a aplicação das correções financeiras relativas a erros que afetam a contratação pública.

27Abrangendo sobretudo o custo e a eficácia dos procedimentos de contratação, questões relativas à contratação pública transfronteiriça, o acesso das PME aos mercados de contratação pública e a utilização estratégica da contratação pública na Europa.

28Com base no COM(2011) 15 final, de 27 de janeiro de 2011, «Livro verde sobre a modernização da política de contratos públicos da UE — Para um mercado dos contratos públicos mais eficiente na Europa».

29Parecer n.º 4/2011.

30COM(2011) 615 final, de 6 de outubro de 2011, «Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece disposições comuns relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu e ao Fundo de Coesão, ao Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural e ao Fundo Europeu para os Assuntos Marítimos e as Pescas, abrangidos pelo Quadro Estratégico Comum, e que estabelece disposições gerais relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu e ao Fundo de Coesão, e que revoga o Regulamento (CE) n.º 1083/2006». Com base nesta proposta, foi adotado um regulamento pelo Parlamento e pelo Conselho em 2013 (Regulamento (UE) n.º 1303/2013).

31O grupo de trabalho técnico era constituído por funcionários das três principais direções-gerais (DG Política Regional e Urbana, DG Emprego, Assuntos Sociais e Inclusão e DG Mercado Interno e Serviços), do BEI, da DG Agricultura e Desenvolvimento Rural e da DG Assuntos Marítimos e Pescas, sendo presidido por um funcionário da DG Política Regional e Urbana, normalmente o chefe de unidade responsável pela equipa do centro de competências. O grupo de trabalho continuou a reunir-se e, à data de elaboração do presente relatório, tinha realizado um total de 10 reuniões.

32N.º 33 do artigo 2.º, artigo 19.º e anexo XI do Regulamento (UE) n.º 1303/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece disposições comuns relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão, ao Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, que estabelece disposições gerais relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, e que revoga o Regulamento (CE) n.º 1083/2006 do Conselho (JO L 347 de 20.12.2013, p. 320).

33Artigo 19.º do Regulamento (UE) n.º 1303/2013.

34O Tribunal salientou anteriormente estas tensões. Ver o Relatório Anual do Tribunal relativo ao exercício de 2011, ponto 5.23 (JO C 344 de 12.11.2012) e o exame panorâmico intitulado «Otimizar a utilização dos fundos da UE: riscos que se colocam à gestão financeira do orçamento da UE», p. 54, alínea a) do ponto 5, publicado em 25 de novembro de 2014 (http://eca.europa.eu).

35Bulgária, República Checa, Grécia, Croácia, Itália, Letónia, Hungria, Malta, Polónia, Roménia, Eslovénia e Eslováquia.

36Bulgária, Grécia, Itália e Roménia.

37Diretiva 2014/24/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos e que revoga a Diretiva 2004/18/CE (JO L 94 de 28.3.2014, p. 65).

38Diretiva 2014/25/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos celebrados pelas entidades que operam nos setores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais e que revoga a Diretiva 2004/17/CE (JO L 94 de 28.3.2014, p. 243).

39Diretiva 2014/23/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa à adjudicação de contratos de concessão (JO L 94 de 28.3.2014, p. 1).

40Comunicado de imprensa da Comissão Europeia (http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-14-20_fr.htm?locale=fr).

41Parecer n.º 4/2011 do Tribunal.

42Artigos 83.º a 85.º da Diretiva 2014/24/UE.

43O primeiro relatório deste tipo deve ser apresentado em abril de 2017.

44Relatório Anual do Tribunal sobre a execução do orçamento relativo ao exercício de 2012 e de 2013.

45Nota COCOF 07/0037/03, Diretrizes para a determinação das correções financeiras a serem feitas às despesas cofinanciadas pelos fundos estruturais ou pelo Fundo de Coesão por não conformidade com as regras relativas aos contratos públicos, 29 de novembro de 2007; Decisão da Comissão C(2013) 9527 final, de 19 de dezembro de 2013, relativa à definição e à aprovação das orientações para a determinação das correções financeiras a introduzir nas despesas financiadas pela União no âmbito da gestão partilhada, em caso de incumprimento das regras em matéria de contratos públicos.

46Ver artigo 143.º do Regulamento (UE) n.º 1303/2013.

47COM(2010) 571 final, de 18 de outubro de 2010, «Livro verde relativo ao alargamento da utilização da contratação pública eletrónica na UE».

48Para efeitos das novas diretivas relativas à contratação pública, «nenhum elemento do processo de contratação pública após a adjudicação do contrato deverá implicar a utilização obrigatória dos meios de comunicação eletrónicos; estes também não deverão ser obrigatórios na comunicação interna dentro da autoridade adjudicante».

49As diretivas 2014/24/UE e 2014/25/UE exigem que os Estados-Membros assegurem que todas as comunicações e intercâmbios de informações ao abrigo dessas diretivas sejam efetuados através de meios de comunicação eletrónicos, incluindo a publicação dos anúncios, a disponibilização dos documentos de concurso e a apresentação eletrónica. Estes requisitos entrarão em vigor entre 2016 e 2018.

50Documento de trabalho dos serviços da Comissão SWD(2014) 262 final, de 1 de agosto de 2014, Annual Public Procurement Implementation Review 2013 («Análise anual da execução da contratação pública 2013»).

51Ver, por exemplo, o estudo elaborado para a Comissão Europeia (OLAF) por PwC e Ecorys, com o apoio da Universidade de Utrecht, intitulado Identifying and reducing corruption in public procurement in the EU (Identificar e reduzir a corrupção na contratação pública na UE), de 30 de junho de 2013 (http://ec.europa.eu/anti_fraud/documents/anti-fraud-policy/research-and-studies/identifying_reducing_corruption_in_public_procurement_en.pdf).

Conclusões e recomendações

95

A política de contratação pública da União Europeia constitui um instrumento fundamental para estabelecer o mercado único e para alcançar o crescimento inteligente, sustentável e inclusivo, segundo a estratégia «Europa 2020», assegurando simultaneamente a utilização mais eficiente dos fundos públicos.

96

Durante o período de 2009-2013, os erros relativos à contratação pública contribuíram de forma significativa para a taxa de erro global estimada pelo Tribunal neste domínio de intervenção, sobretudo para as taxas de erro do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional e do Fundo de Coesão. Os erros graves deram origem a uma falta, ou total inexistência, de concorrência leal e/ou à adjudicação dos contratos a proponentes que não eram os melhores.

97

Existem inúmeras causas dos erros. A complexidade do quadro jurídico e administrativo é considerada um problema, incluindo um elevado volume de legislação e/ou orientações e a dificuldade de as aplicar na prática. A falta de capacidade administrativa, que diz respeito tanto a uma falta de conhecimentos das regras como de conhecimentos técnicos relativamente às obras ou serviços específicos a adjudicar, provoca erros. O planeamento insuficiente dos projetos pelas autoridades adjudicantes e os erros administrativos também constituem problemas.

98

O presente relatório avaliou se a Comissão e os Estados-Membros estão a tomar medidas adequadas e eficazes para resolver o problema dos erros que afetam a contratação pública no domínio da Política de Coesão. O Tribunal constatou que a Comissão e os Estados-Membros começaram a dar resposta ao problema, mas ainda há um longo caminho a percorrer em termos de análise do problema e aplicação de medidas.

A análise sistemática dos erros que afetam a contratação pública pela Comissão e os Estados-Membros é muito limitada

99

Uma análise exaustiva ao nível dos Estados-Membros e da Comissão foi impedida por falta de dados coerentes. Contudo, nos quatro Estados-Membros visitados para esta auditoria, existem sinais de que estão a começar a ser recolhidos dados sobre os erros que afetam a contratação pública, ou está previsto começarem a ser recolhidos, de forma sistemática (ver ponto 41). Porém, a análise dos erros é ainda limitada (ver pontos 35-39). A Comissão ainda não desenvolveu uma base de dados sólida e exaustiva de todas as irregularidades, incluindo as que surgem na contratação pública. Realizou uma análise dos erros que afetam a contratação pública do FEDER e do FC, em 2011 (ver ponto 45).

Recomendação 1

a)A Comissão deve criar a sua própria base de dados das irregularidades, que possa servir de base a uma análise pertinente dos erros que afetam a contratação pública. Deve analisar, de forma exaustiva, a frequência, a gravidade e as causas dos erros que afetam a contratação pública no domínio da Política de Coesão, com base em dados adequados, provenientes tanto das suas próprias bases de dados como fornecidos pelos Estados-Membros. A Comissão deve publicar a sua análise enquanto parte do relatório sobre contratação pública exigido pelas novas diretivas.

b)As autoridades competentes dos Estados-Membros devem criar e analisar as suas próprias bases de dados das irregularidades no domínio da Política de Coesão, incluindo as que surgem na contratação pública, e cooperar com a Comissão para fornecerem esses dados num formato e numa data que facilite os trabalhos desta última.

A Comissão e os Estados-Membros começaram a aplicar medidas para dar resposta ao problema, mas ainda há um longo caminho a percorrer

100

Apesar da falta de uma análise exaustiva do problema, a Comissão e os Estados-Membros começaram a aplicar medidas para o resolver. As medidas tomadas pela Comissão desde 2010, tanto legislativas como não legislativas, começaram a abranger o problema global. Um novo pacote legislativo relativo à contratação pública entrou em vigor em 2014, devendo ser aplicado pelos Estados-Membros até abril de 2016 (ver pontos 67-74). Este introduz igualmente novas exigências em matéria de elaboração de relatórios para a Comissão e os Estados-Membros. Globalmente, os efeitos do novo pacote legislativo, em termos da redução da incidência de irregularidades, dependerão da forma como for executado nos Estados-Membros. O novo quadro jurídico dos fundos europeus estruturais e de Investimento para 2014-2020 introduz condicionalidades ex ante relativamente aos sistemas de contratação pública dos Estados-Membros. Essas condições prévias podem ajudar a resolver os problemas (ver pontos 61-65). Os Estados-Membros deviam realizar uma autoavaliação para determinar se cumpriam as condições e de que forma e incluir um resumo da mesma nos acordos de parceria que apresentaram em 2014. No início de 2015, um número significativo de Estados-Membros ainda não preenchia estas condições (ver pontos 61-65).

Recomendação 2

Caso a condicionalidade ex ante relativa à contratação pública não seja cumprida até ao final de 2016, a Comissão deve utilizar os seus poderes de forma coerente para suspender os pagamentos aos Estados-Membros em causa, até estes terem corrigido as insuficiências.

101

A Comissão instituiu, em 2013, um grupo de trabalho técnico interno e elaborou um plano de ação interno, o que aponta para uma melhor coordenação dentro da Comissão. A maioria das medidas ainda não foi totalmente aplicada. Além disso, o plano de ação apenas foi aprovado por parte dos serviços da Comissão e não foi publicado (ver pontos 56-60).

Recomendação 3

A Comissão deve atualizar e publicar o seu plano de ação interno para a contratação pública e informar anualmente sobre os progressos realizados. Para esse efeito, a Comissão deve melhorar a coordenação entre os seus serviços que tratam de questões da contratação pública.

102

Os erros que afetam a contratação pública continuam a constituir uma fonte significativa de erros e há um longo caminho a percorrer em termos de análise do problema e aplicação de medidas. Agora é necessária a aplicação eficaz das medidas. Contudo, embora o grupo de trabalho técnico interno seja um desenvolvimento positivo, foi criado a um nível baixo nos serviços da Comissão, e esta não mostrou uma liderança de alto nível e coordenada (ver pontos 55-60).

Recomendação 4

A Comissão deve criar um grupo de alto nível para liderar os trabalhos no sentido de resolver o problema dos erros que afetam a contratação pública, para evitar o risco de as medidas não serem aplicadas de forma coerente em todos os seus serviços. O grupo deve agir enquanto defensor da introdução de melhorias na contratação pública, incluindo, quando necessário, a simplificação deste domínio.

103

Os erros que afetam a contratação pública ao nível do beneficiário podem e devem ser detetados e corrigidos pelas autoridades dos Estados-Membros antes de apresentarem os pedidos de pagamento à Comissão. Como salientado anteriormente pelo Tribunal e nas auditorias da Comissão, os controlos de primeiro nível realizados pelos Estados-Membros continuam a não ser suficientemente eficazes. Por conseguinte, os Estados-Membros apresentam à Comissão despesas relativas a projetos afetados por erros na contratação pública para reembolso a partir do orçamento da União Europeia (ver ponto 76).

104

Durante o período de programação de 2007-2013, a Comissão recorreu às correções financeiras com mais frequência do que anteriormente. No entanto, as correções financeiras, salvo se impostas por decisão da Comissão, podem ter um efeito dissuasor limitado durante o período até ao encerramento do período de programação de 2007-2013, em 2017. Isto porque, segundo os regulamentos, os Estados-Membros podem substituir as despesas sujeitas a correções por outras despesas elegíveis. Desta forma, a totalidade dos fundos recebidos pelos Estados-Membros apenas raramente foi, na verdade, reduzida. No período de despesas de 2014 a 2020, as regras mudaram: os Estados-Membros podem ser sujeitos a correções líquidas caso se detete posteriormente que as despesas que as autoridades de gestão, de certificação e de auditoria declararam como legais e regulares estão afetadas por erros (ver pontos 75-80).

Recomendação 5

A Comissão deve impor correções financeiras quando considerar que os controlos de primeiro nível realizados pelos Estados-Membros não são suficientemente eficazes e, quando necessário, instaurar processos por infração nos casos de incumprimento das diretivas relativas à contratação pública.

105

Além da necessidade de existir uma base de dados da Comissão para facilitar a análise dos erros que afetam a contratação pública (ver recomendação 1), ferramentas informáticas como a contratação pública eletrónica e a exploração de dados podem reforçar os benefícios da contratação pública e ajudar a resolver os problemas. À data da auditoria, a aplicação dessas ferramentas era variável entre os Estados-Membros, travando a possibilidade de tirar pleno partido desses potenciais benefícios (ver pontos 83-94).

Recomendação 6

a)A Comissão deve continuar a explorar as oportunidades proporcionadas pelos desenvolvimentos das tecnologias da informação, incluindo promover a contratação pública eletrónica e as ferramentas de exploração de dados, bem como as boas práticas.

b)Os Estados-Membros devem continuar a explorar as oportunidades proporcionadas pela contratação pública eletrónica e as ferramentas de exploração de dados.

O presente relatório foi adotado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 16 de julho de 2015.

Pelo Tribunal de Contas

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Presidente

Anexos

Anexo I

Funções da Comissão e dos Estados-Membros na contratação pública e na Política de Coesão

Na Comissão Europeia:

a)a DG Política Regional e Urbana supervisiona a execução do FEDER e do FC, incluindo a negociação e aprovação dos programas operacionais (PO). Acompanha e audita a execução dos PO, incluindo o cumprimento das regras aplicáveis à contratação pública. A DG Política Regional e Urbana e a DG Emprego, Assuntos Sociais e Inclusão também elaboram orientações, algumas delas em conjunto com os Estados-Membros. Por exemplo, publicam diretrizes sobre correções financeiras em caso de incumprimento das regras aplicáveis à contratação pública¹;

b)a DG Emprego, Assuntos Sociais e Inclusão supervisiona a execução do FSE de forma semelhante à DG Política Regional e Urbana para o FEDER e o FC (ver anteriormente);

c)a DG Mercado Interno, Indústria, Empreendedorismo e PME (anteriormente designada por DG Mercado Interno e Serviços) é responsável pela elaboração de legislação aplicável à contratação pública e pela supervisão da respetiva aplicação. Acompanha e presta assistência aos Estados-Membros nessa aplicação, tomando medidas de execução quando necessário;

d)a DG Orçamento é responsável pela gestão do quadro regulamentar orçamental, apresenta propostas e executa o quadro regulamentar para a elaboração, execução e controlo do orçamento da União Europeia.

Nos Estados-Membros:

a)as autoridades de gestão são responsáveis pela gestão e execução dos programas operacionais. Podem delegar a execução dos programas em organismos de execução. A autoridade de gestão ou os seus organismos de execução realizam verificações dos procedimentos de contratação pública no âmbito dos seus controlos da gestão;

b)as autoridades de certificação realizam controlos finais dos pedidos de pagamento antes do envio destes à Comissão;

c)as autoridades de auditoria realizam auditorias ex post aos sistemas e a amostras de projetos individuais antes de enviarem relatórios à Comissão. As suas auditorias abrangem questões respeitantes a sistemas de gestão da contratação pública e controlos de conformidade individuais dos projetos.

Anexo II

Análise dos erros detetados pelo Tribunal, por fundo, 2009-2013

Operações
testadas
Projetos
em
que
foram
controlados
procedimentos
de
contratação
pública
Projetos
com
pelo
menos
um
erro
que
afeta
a
contratação
pública
Total
dos
erros
Graves
Significativos
Menores

Número
%

FEDER
657
378
170
382
60
117
185
80

Fundo de Coesão
156
145
68
125
21
26
74
25

FSE
607
171
42
80
19
25
29
26

Total
1 420
694
280
587
100%
168
288
131

Anexo III

Descrição e análise dos erros nas várias fases dos procedimentos de contratação

| Descrição do erro | Número de erros detetados pelo Tribunal, 2009-2013
Graves | Significativos | Menores | Total
Fase anterior aoconcurso | Separação artificial das obras ou serviços em concursos mais pequenos para evitar os limiares | 23 | 3 | 0 | 26
Adjudicação direta de um contrato sem justificação | 21 | 2 | 0 | 23
Utilização de um procedimento de contratação pública inadequado | 27 | 10 | 1 | 38
Fase anterior ao concurso: subtotal | 71 | 15 | 1 | 87
Fase de concurso | Problemas com os requisitos de publicação e transparência e nos cadernos de encargos | 11 | 64 | 111 | 186
Especificação de critérios de seleção e adjudicação ilegais e aplicação incorreta dos mesmos | 33 | 128 | 6 | 167
Insuficiências processuais, incluindo falta de documentação adequada | 22 | 39 | 12 | 73
Fase de concurso: subtotal | 66 | 230 | 130 | 426
Fase de gestão dos contratos | Modificação ou alargamento do âmbito dos contratos, sem recurso a um procedimento de contratação pública | 31 | 42 | 1 | 74
| TOTAL | 168 | 288 | 131 | 587
| 29% | 49% | 22% | 10%

Anexo IV

Processos por infração na contratação pública iniciados pela Comissão, 2009-2013

| 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | Total | Enviados para o Tribunal de Justiça Europeu¹
Bélgica | 1 |  |  |  |  | 1 |
Bulgária | 2 |  |  |  |  | 2 |
República Checa |  |  |  |  |  |  |
Dinamarca |  |  |  |  |  |  |
Alemanha | 4 | 1 | 1 |  | 1 | 7 | 1
Estónia |  |  |  |  |  |  |
Irlanda |  |  |  |  |  |  |
Grécia | 8 | 6 | 4 |  |  | 18 | 3
Espanha | 2 |  |  | 1 |  | 3 |
França |  |  |  |  |  |  |
Itália | 1 | 1 | 5 | 2 |  | 9 |
Chipre | 1 |  |  |  |  | 1 |
Letónia |  | 1 |  | 1 |  | 2 |
Lituânia |  |  |  |  |  |  |
Luxemburgo |  |  |  |  |  |  |
Hungria | 2 | 2 |  |  | 1 | 5 | 2
Malta | 2 |  | 1 |  |  | 3 |
Países Baixos | 1 | 3 |  |  |  | 4 | 1
Áustria |  |  | 1 | 1 |  | 2 |
Polónia |  |  | 2 | 1 |  | 3 | 1
Portugal | 1 | 1 |  |  |  | 2 |
Roménia | 2 | 1 |  | 1 |  | 4 |
Eslovénia |  | 1 |  |  |  | 1 |
Eslováquia | 1 |  |  |  |  | 1 |
Finlândia |  |  |  |  |  |  |
Suécia | 1 |  |  |  | 1 | 2 |
Reino Unido | 3 | 1 |  |  |  | 4 |
Total | 32 | 18 | 14 | 7 | 3 | 74 | 8

1Os acórdãos dos casos alemão e neerlandês foram proferidos em 2012. Os dois casos húngaros e um dos casos espanhóis foram retirados do Tribunal de Justiça. Um dos casos gregos e o caso polaco estão pendentes.

1Diretrizes do COCOF (um comité criado para a coordenação dos Fundos), Nota COCOF 07/0037/03, Diretrizes para a determinação das correções financeiras a serem feitas às despesas cofinanciadas pelos fundos estruturais ou pelo Fundo de Coesão por não conformidade com as regras relativas aos contratos públicos, 29 de novembro de 2007. Decisão C(2013) 9527 final da Comissão, de 19 de dezembro de 2013, relativa à definição e à aprovação das orientações para a determinação das correções financeiras a introduzir nas despesas financiadas pela União no âmbito da gestão partilhada, em caso de incumprimento das regras em matéria de contratos públicos.

Respostas da Comissão

Resumo

V

Há muito que a Comissão lida com o problema dos erros relacionados com a contratação pública no domínio da política de coesão, mas aborda agora a questão de uma forma mais coordenada, sob a égide do plano de ação para a contratação pública (ver ponto 56 das observações do Tribunal).

Estes erros têm sido tratados desde os anteriores períodos de programação, tendo as constatações de auditoria contribuído para a elaboração das primeiras orientações sobre as correções financeiras, emitidas em 2007. A Comissão está já também a analisar, de forma exaustiva, os erros na contratação pública no domínio da política de coesão. Este exercício é realizado todos os anos, através de uma avaliação completa dos relatórios de controlo anuais apresentados pelas autoridades nacionais de auditoria e das suas próprias constatações de auditoria (no contexto do inquérito de auditoria Bridging the assurance gap, metade das constatações estão relacionadas com a contratação pública), sendo incluída nos relatórios anuais de atividades das direções-gerais em causa.

Resposta comum da Comissão aos pontos VI e VII

A Comissão tem vindo a tomar medidas para a resolução de questões relativas à contratação pública desde antes de 2010. Em vários Estados-Membros, o estabelecimento de planos de ação para o seguimento dos problemas de contratação pública detetados durante as auditorias da Comissão teve início já em 2006. Para além da análise horizontal que incidiu sobre os erros na contratação pública e que foi apresentada em maio de 2011 ao Comité Consultivo dos Contratos Públicos¹, foi publicado, em outubro de 2011, o documento de trabalho dos serviços da Comissão sobre a análise de erros no quadro da política de coesão para o período 2006-2009 e as ações tomadas pela Comissão e perspetivas futuras².

A análise efetuada pela Comissão aos erros na contratação pública encontra também reflexo na Decisão da Comissão de 19 de dezembro de 2013 [C(2013) 9527 final], que estabelece as orientações para a determinação das correções financeiras a aplicar em caso de incumprimento das regras em matéria de contratação pública, e que constituem uma atualização das orientações existentes desde novembro de 2007³.

Para o período de programação 2014-2020, a Comissão está a adotar uma atitude proativa para apoiar os Estados-Membros, através de orientações, acompanhamento e assistência (por exemplo a nível técnico) à implementação dos seus planos de ação nacionais para as condicionalidades ex ante não cumpridas até ao final de 2016. Com esta abordagem preventiva, a Comissão pretende reduzir o risco de uma possível suspensão dos pagamentos a favor dos programas operacionais (PO) após 2016, mas não se absterá de utilizar este mecanismo de suspensão se as metas do plano de ação não forem manifestamente cumpridas.

VIII a) (i)

A Comissão aceita esta recomendação.

A Comissão analisará a possibilidade de melhorar as funcionalidades do sistema de gestão de irregularidades (SGI), por forma a acolher os pedidos funcionais do Tribunal, estando atualmente a ser explorada a possibilidade da interoperabilidade entre o SGI, o CED/ABAC e outras bases de dados da Comissão.

Além disso, no que concerne aos erros detetados pelas suas próprias auditorias, os serviços da Comissão estão a começar a utilizar um instrumento informático de auditoria comum para o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), o Fundo de Coesão (FC) e o Fundo Social Europeu (FSE), denominado MAPAR (gestão de processos, atividades e recursos de auditoria).

Por último, a Comissão tem previstas medidas adicionais destinadas a melhorar a análise da informação atinente à contratação pública, em especial a promoção da recolha de tal informação e o desenvolvimento de uma ferramenta de análise de dados para a deteção precoce de anomalias efetivas e potenciais nesta matéria e para uma melhor compreensão das suas causas (para além do domínio da coesão).

VIII a) (ii)

A Comissão aceita a recomendação, notando que se dirige aos Estados-Membros.

O SGI já disponibiliza uma base de dados que os Estados- Membros podem utilizar não só para dar cumprimento às obrigações em matéria de comunicação de irregularidades, tal como definidas nos diferentes regulamentos sectoriais, mas também para a realização de análises para fins nacionais.

VIII b)

A Comissão aceita esta recomendação. Os diretores- gerais das quatro direções-gerais responsáveis pelos fundos europeus estruturais e de Investimento (DG dos FEEI) já se reúnem regularmente, no âmbito do chamado comité sobre a suspensão de pagamentos relativos à condicionalidade ex ante, ao qual está associada a Direção-Geral do Mercado Interno, da Indústria, do Empreendedorismo e das PME (DG GROW)⁴. Continuará a ser aplicada, de forma rigorosa e coerente, uma abordagem simultaneamente preventiva (implicando a implementação de planos de ação nacionais para o incumprimento das condicionalidades ex ante) e corretiva (implicando a suspensão de pagamentos).

VIII c)

A Comissão aceita esta recomendação e já está a aplicá-la, com melhorias na coordenação entre os seus serviços ao nível dos diretores, desde o verão de 2014.

A Comissão pretende que o plano de ação para a contratação pública seja apoiado de forma mais abrangente, tanto no seio dos seus serviços como a um nível mais elevado.

VIII d)

A Comissão aceita esta recomendação, que se encontra parcialmente implementada, e apoia iniciativas conducentes a melhorias na contratação pública.

Está previsto que os diferentes comissários europeus responsáveis pelos FEEI e pelo mercado interno mantenham contactos regulares num formato a decidir, no âmbito do qual, quando for considerado útil, poderiam ser convidadas partes interessadas externas com experiência neste domínio. A Comissão apoia igualmente a ideia de proporcionar liderança de alto nível e observa que os diretores da Direção-Geral da Política Regional e Urbana (DG REGIO) e da DG GROW se reúnem regularmente desde julho de 2014, tendo já sido convidadas partes interessadas externas com experiência na área em apreço.

VIII e)

A Comissão aceita a recomendação e considera que está já a adotar a ação recomendada. Ver também a resposta da Comissão ao ponto VIII, alínea b).

A Comissão continuará a impor correções financeiras sempre que considere que os controlos de primeiro nível dos Estados-Membros não são suficientemente eficazes. Quando são detetadas deficiências graves, são aplicadas medidas preventivas e corretivas, como planos de ação, interrupções e correções financeiras, de forma a assegurar a legalidade e regularidade das despesas declaradas, no passado e no futuro, à Comissão. Os pagamentos não são retomados até que os sistemas sejam melhorados e que, após a implementação das medidas corretivas, seja realizada de perto a sua supervisão, por forma a garantir que os sistemas de gestão e controlo dos programas não se voltam a degradar.

No caso de violações jurídicas persistentes às diretivas relativas à contratação pública, a Comissão continuará, sempre que necessário, a instaurar processos por infração.

VIII f)

A Comissão aceita esta recomendação.

Dado que a contratação pública eletrónica, em especial, aumenta a transparência, facilita a apresentação de propostas transfronteiras e o acesso das PME aos concursos, e simplifica os procedimentos administrativos, as diretivas de 2014 estabelecem uma série de obrigações nesta matéria, sendo a correta e rápida transposição das suas disposições uma prioridade para a Comissão.

No que concerne aos instrumentos de exploração de dados, a Comissão está a tomar as medidas recomendadas, estando a promover ativamente a utilização pelas autoridades nacionais competentes do Arachne, um instrumento de avaliação preventiva de riscos que desenvolveu. Este instrumento pode trazer melhorias significativas na prevenção e deteção de vários riscos relacionados, por exemplo, com procedimentos de contratação pública, conflitos de interesses ou a concentração de subvenções em benefício de determinados operadores, podendo também ajudar a identificar sinais de alerta de suspeitas de fraude. A Comissão está ciente e apoia a utilização de instrumentos de exploração de dados comparáveis.

VIII g)

A Comissão aceita a recomendação, notando que se dirige aos Estados-Membros.

Introdução

10

A Comissão sublinha que, no âmbito da gestão partilhada, a implementação do quadro regulamentar atinente à contratação pública é da competência dos Estados-Membros, que são igualmente responsáveis pela forma como as diretivas conexas são transpostas para as ordens jurídicas nacionais.

Observações

24

A Comissão remete para as suas respostas ao relatório especial mencionado pelo Tribunal.

25

É necessário um certo nível de complexidade em qualquer sistema de contratação pública, de forma a minimizar comportamentos arbitrários por parte das autoridades adjudicantes e a fazer respeitar os princípios da igualdade de tratamento, da não discriminação e da transparência.

A Comissão observa ainda que, em certos casos, a legislação nacional vai além das obrigações estabelecidas nas diretivas.

Resposta comum da Comissão aos pontos 26 e 27

A Comissão desenvolveu uma série de ações destinadas a dar resposta à falta de capacidade administrativa. O plano de ação para a contratação pública (mencionado no ponto 56 do relatório) inclui dois exemplos que visam concretamente este problema. Em 2015, a Comissão finalizou um guia sobre a prevenção dos erros mais comuns em matéria de contratação pública que sublinha a necessidade de um bom planeamento. A Comissão realizou igualmente, em 2015, um balanço da situação sobre as capacidades administrativas, sistemas e práticas em toda a União Europeia, a fim de garantir a conformidade e a qualidade da contratação pública que implique os FEEI, e que apresenta recomendações específicas para melhorar as capacidades administrativas em cada Estado-Membro.

29 a)

A Comissão observa que existe um grupo de trabalho a nível nacional na República Checa que inclui o serviço responsável pela contratação pública, o Ministério do Desenvolvimento Regional (na sua capacidade de coordenação) e outros organismos relevantes, com o objetivo de harmonizar a interpretação das regras neste domínio.

32

As irregularidades comunicadas pelos Estados-Membros à Comissão através do SGI não são utilizadas exclusivamente para a preparação do relatório anual sobre a proteção dos interesses financeiros da União Europeia e a luta contra a fraude, sendo também analisadas no âmbito do encerramento do período de programação 2000-2006 e das reuniões de coordenação anuais com autoridades de auditoria.

Os dados comunicados são igualmente utilizados para efeitos de análise de riscos, designadamente pelos auditores da Comissão na preparação de missões e pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF), sendo também facultados, a seu pedido, aos auditores do Tribunal.

33

O OLAF recebe as irregularidades comunicadas pelos Estados-Membros, em nome da Comissão, através do SGI. A Comissão salienta que a sua classificação não é um passo estático nem definitivo. O momento em que cada Estado-Membro classifica os processos varia consoante a legislação, práticas e política nacionais, tendo sido identificada, em certos casos, alguma relutância em classificar demasiado cedo um processo como «fraude», devido a possíveis consequências em termos de responsabilidade previstas pela legislação nacional.

Pode, portanto, suceder que uma determinada irregularidade inicialmente não classificada como «suspeita de fraude» mude de estatuto devido a desenvolvimentos subsequentes do processo e à evolução dos procedimentos em causa. Do mesmo modo, um processo inicialmente classificado como «suspeita de fraude» pode ser atualizado para uma simples «irregularidade» na sequência, por exemplo, de uma decisão dos tribunais ou de organismos e autoridades de investigação.

35

Ver a resposta comum da Comissão aos pontos 26 e 27.

38 b)

As questões relativas à contratação pública têm de facto destaque em Itália, dado tratar-se da principal fonte de correções financeiras no âmbito do FEDER.

O necessário ponto de partida para abordar as deficiências conexas é a inventariação e análise dos erros na contratação pública.

39

Com base na análise que realizou em 2011⁵, a Comissão tomou medidas específicas no sentido de reduzir esses riscos e ajudar os Estados-Membros. Em particular, foram fornecidas às autoridades de gestão orientações e formação adicionais sobre os riscos identificados, tendo também sido prosseguidas medidas relativas à execução atempada das correções financeiras, a procedimentos de interrupção e suspensão, bem como auditorias às áreas de maior risco. Estas ações foram reunidas num plano de ação para a contratação pública instituído em 2013 entre as DG dos FEEI, a DG GROW e o Banco Europeu de Investimento (BEI), no sentido de melhorar a aplicação das regras neste domínio.

44 a)

A informação fornecida nos relatórios anuais de controlo destina-se a ser utilizada no processo de avaliação da fiabilidade de cada PO e não à realização de uma análise dos erros na contratação pública.

Ver igualmente a resposta da Comissão ao ponto 39.

44 c)

As questões relativas à contratação pública são debatidas no quadro das reuniões bilaterais com as autoridades de auditoria caso tenham relevância para o Estado-Membro ou programas em causa.

46

Os serviços da Comissão desenvolveram um instrumento informático denominado MAPAR (gestão de processos, atividades e recursos de auditoria), que está atualmente em utilização. Uma das funcionalidades deste instrumento comum para o FEDER, o FC e o FSE é a introdução e a classificação das constatações por tipologia de erro e, dentro de uma categoria (p. ex.: contratação pública), por subcategoria de constatações (ausência de efeito de incentivo, não notificação do regime, etc.).

A DG REGIO e a DG EMPL utilizarão o MAPAR para acompanhar todas as constatações de auditoria de forma horizontal e atualizar regularmente um quadro de classificação de riscos, com vista a garantir uma boa gestão dos fundos. O mesmo se aplica a quaisquer questões detetadas pela Comissão em auditorias à contratação pública.

Além disso, a base de dados SGI, já em uso, constitui um instrumento para os Estados-Membros comunicarem as irregularidades constatadas, incluindo as relacionadas com a contratação pública, e que é acessível a todos os serviços competentes da Comissão.

47

Em 2012, no contexto de uma auditoria temática sobre verificações de gestão, a DG EMPL identificou casos específicos de violação das regras de contratação pública que não foram detetados pelas autoridades de controlo nacionais. O relatório e as suas conclusões foram discutidos com as autoridades nacionais em diversas ocasiões.

Ver igualmente a resposta da Comissão ao ponto 46.

48

O SGI foi concebido para a comunicação de irregularidades (tanto fraudulentas como não fraudulentas, incluindo as relacionadas com a contratação pública) pelos Estados-Membros à Comissão.

No que concerne às irregularidades identificadas no âmbito da contratação pública, este sistema permite, além de campos estruturados, disponibilizar dados adicionais mediante campos de texto livre. No entanto, o potencial de aproveitamento das informações depende da sua qualidade e do nível de detalhe comunicado pelas autoridades nacionais.

O sistema não foi concebido para fornecer, através de campos inteiramente estruturados, as informações referidas pelo Tribunal.

Ver a resposta da Comissão aos pontos 32 e 46.

49

Há muito que a Comissão lida com esta questão, mas aborda-a agora de forma mais coordenada, sob a égide do plano de ação para a contratação pública.

A Comissão recorda os documentos referidos supra (guia para a prevenção de erros e balanço da situação quanto à capacidade administrativa).

51

A análise efetuada pela Comissão aos erros na contratação pública encontra reflexo na decisão da Comissão de 19 de dezembro de 2013 [C(2013) 9527 final], sobre o estabelecimento e aprovação das orientações para a determinação das correções financeiras a aplicar pela Comissão às despesas financiadas pela União no quadro da gestão partilhada, em caso de incumprimento das regras em matéria de contratação pública, as quais constituem uma atualização das orientações existentes desde 2007.

57

No final de junho de 2015, a execução do plano de ação para a contratação pública já estava mais adiantada. Das doze ações, três estão concluídas [tal como indicado pelo Tribunal nas alíneas a) a c)], sete estão em fase de implementação e duas foram planeadas numa lógica de longo prazo e ainda não foram iniciadas — ações de longo prazo 11 (sistemas de gestão da qualidade da contratação pública) e 12 (guia para as orientações) indicadas no quadro 2.

58 a)

A Comissão pretende que o plano de ação para a contratação pública seja apoiado a uma escala mais vasta do que antes e possivelmente a um nível mais elevado no que concerne às partes interessadas.

58 b)

O grupo de trabalho foi criado como subdivisão do grupo interserviços para o reforço da capacidade dos fundos nos Estados-Membros mais vulneráveis, criado ao nível dos diretores-gerais e que reporta ao Secretariado-Geral.

A Comissão considera que uma questão técnica necessita de um acompanhamento técnico sob a supervisão da gestão, a qual participa ativamente no grupo de trabalho sobre a contratação pública sempre que apropriado.

Os diretores da DG REGIO e da DG GROW reúnem-se regularmente desde julho de 2014, tendo já debatido a possibilidade de reuniões regulares a um nível mais elevado (diretores-gerais e comissários).

60

Nos últimos anos, todos os comissários abordam as questões de contratação pública e apelam aos Estados-Membros para que melhorem os seus sistemas, posição que tem sido reproduzida durante as audições para a quitação, nos últimos seis anos, pelos comissários responsáveis pela política regional. Para além disso, cada direção-geral comunica, nos respetivos relatórios anuais de atividades, as medidas tomadas para fazer face aos problemas na área da contratação pública e, de igual modo, insta os Estados-Membros a melhorar os seus sistemas.

A Comissão considera que todas as atividades em matéria de contratação pública são iniciadas e supervisionadas de perto pela gestão de topo dos seus serviços (DG dos FEEI e DG GROW).

61

No contexto das condicionalidades ex ante e dos acordos de parceria celebrados em 2014, foram adotados 12 planos de ação para o período de programação 2014-2020⁶, cuja avaliação ocorrerá em 2016.

A Comissão está a adotar uma atitude proativa para apoiar os Estados-Membros, através de orientações, acompanhamento e assistência (por exemplo a nível técnico) à implementação dos seus planos de ação nacionais para as condicionalidades ex ante não cumpridas até ao final de 2016. Com esta abordagem preventiva, a Comissão pretende reduzir o risco de uma possível suspensão dos pagamentos aos PO após 2016, mas não se absterá de utilizar este mecanismo de suspensão se as metas do plano de ação não forem manifestamente cumpridas.

63

A Comissão remete para a resposta aos pontos 60 e 61, salientando que a boa implementação dos quadros jurídico e de programação comuns e/ou específicos aplicáveis tem prioridade sobre a absorção.

71

A DG GROW respondeu também a questões específicas colocadas pelas autoridades nacionais, tendo criado uma ferramenta informática denominada WIKI para a qual são carregadas perguntas e respostas, que são tornadas acessíveis a todas as autoridades nacionais.

74

A Comissão tenciona fornecer aos Estados-Membros, de acordo com as suas necessidades de informação, orientações para a elaboração do relatório de acompanhamento.

76

A insuficiente eficácia das verificações de gestão em matéria de controlos de primeiro nível é motivo de grande preocupação para a Comissão (ver RAA de 2014 da DG REGIO, pág. 50).

Em 2014 e 2015, foi discutido com os Estados-Membros um documento intitulado «Orientações sobre verificações de gestão», que será publicado em julho de 2015 e inclui uma secção dedicada às verificações no domínio da contratação pública. Este documento não faz parte do plano de ação para a contratação pública, uma vez que abrange verificações de gestão de todos os tipos.

80

De acordo com as disposições jurídicas aplicáveis ao período de programação 2007-2013, é possível a substituição de despesas irregulares por outras elegíveis caso estas últimas tenham sido sujeitas a verificações por parte das autoridades de gestão e de auditoria. No entanto, tais correções financeiras podem resultar em perdas de fundos para o Estado-Membro no momento do encerramento, quando a substituição das despesas deixa de ser possível por não haver pedidos de pagamento posteriores.

Para o período 2014-2020, em conformidade com o artigo 145.º do Regulamento (UE) n.º 1303/2013, as correções financeiras implicarão uma redução líquida da assistência também nos casos em que exista uma deficiência grave no funcionamento dos sistemas que não tenha sido identificada e comunicada pela autoridade de auditoria antes da data da deteção pela Comissão ou pelo Tribunal de Contas.

87

No seguimento da sua comunicação sobre a contratação pública eletrónica do princípio ao fim para modernizar a administração pública [COM(2013) 453], a Comissão iniciou uma série de ações de apoio à utilização da contratação eletrónica:

—A nível político, o pacote global de políticas destinadas à plena realização do mercado único digital [COM(2015) 192] apresenta metas para a utilização da contratação pública eletrónica.

—A Comissão começou os trabalhos do fórum multilateral sobre a contratação eletrónica (EXEP), que se dedica às questões da partilha, divulgação e clarificação das melhores práticas nos domínios da governação, regulamentação e interoperabilidade.

—A Comissão apoia o projeto-piloto de concursos públicos por via eletrónica dos e-SENS, que permite a interoperabilidade transfronteiras e que fará com que um operador económico possa utilizar um único programa informático para comunicar com várias plataformas de concursos públicos por via eletrónica à escala europeia. Além disso, a Comissão começou a utilizar o Mecanismo Interligar a Europa (MIE) para cobrir outros aspetos da digitalização da contratação pública, como a faturação eletrónica e a simplificação.

—Estão a ser mobilizados fundos da União Europeia, através do FEDER/FC ou do FSE, com vista a ajudar os Estados-Membros a desenvolver as capacidades administrativas e as infraestruturas (incluindo o desenvolvimento de plataformas informáticas) necessárias à plena transição para a contratação pública eletrónica.

89

Ver as respostas da Comissão aos pontos 26, 27 e 46.

91

O ARACHNE foi concebido para ajudar os Estados- Membros nas verificações de gestão e como um instrumento de alerta de fraude. Inclui vários indicadores de riscos relacionados com a contratação pública, tais como: tempo transcorrido entre a publicação do aviso do concurso e a data de assinatura do contrato; número de propostas excluídas/número de propostas recebidas; número de proponentes válidos; montante dos contratos adjudicados através de negociação, concurso limitado ou ajuste direto/custo total do projeto; número de adendas ao contrato em comparação com a média por sector; correções financeiras aplicadas no passado aos procedimentos de adjudicação associados ao beneficiário.

Para além disso, o ARACHNE identifica não só a participação de beneficiários, contratantes e subcontratantes em diferentes projetos e programas, mas também as relações entre entidades envolvidas na execução de um projeto.

94

É de notar que o Regulamento para 2007-2013 não incluía qualquer obrigação por parte dos Estados-Membros quanto à implementação, por exemplo, de estratégias antifraude. Em relação a esse período de programação, os utilizadores concordaram em utilizar o ARACHNE essencialmente para testar o sistema. Assim, muitos Estados-Membros decidiram enviar dados apenas para parte dos programas operacionais sob a sua responsabilidade. Até meados de 2015, quatro outros enviaram dados relativos a pelo menos um PO.

A Comissão prevê um novo aumento do número de utilizadores para 2014-2020, período em que o ARACHNE poderá ser um elemento eficaz na redução dos riscos de fraude.

Conclusões e recomendações

97

Ver a resposta comum da Comissão aos pontos 26 e 27.

98

A Comissão tem lidado com os erros atinentes à contratação pública desde os períodos de programação anteriores. Em 2007, foram emitidas as primeiras orientações sobre as correções financeiras, com a contribuição das constatações de auditoria.

A Comissão aborda agora a questão de uma forma mais coordenada e abrangente, sob a égide do plano de ação para a contratação pública.

99

Nos casos em que as auditorias detetaram problemas, a Comissão tomou as medidas apropriadas e encetou planos de ação corretivos individuais nos Estados-Membros em causa. A análise realizada contribuiu para a atualização, em 2013, das orientações para a determinação das correções financeiras a aplicar em caso de incumprimento das regras em matéria de contratação pública.

No que concerne ao desenvolvimento de uma base de dados sólida e exaustiva de todas as irregularidades, a Comissão remete para as respostas aos pontos 32, 46 e 48, bem como para os documentos preparados para a resposta comum aos pontos 26 e 27.

Recomendação 1 a)

A Comissão aceita esta recomendação.

A Comissão analisará a possibilidade de melhorar as funcionalidades do SGI, por forma a acolher os pedidos funcionais do Tribunal, estando atualmente a ser explorada a possibilidade da interoperabilidade entre este sistema, o CED/ABAC e outras bases de dados da Comissão.

Além disso, no que concerne aos erros detetados pelas suas próprias auditorias, os serviços da Comissão estão a começar a utilizar um instrumento informático de auditoria comum para o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), o Fundo de Coesão (FC) e o Fundo Social Europeu (FSE), denominado MAPAR (gestão de processos, atividades e recursos de auditoria).

Por último, a Comissão tem previstas medidas adicionais destinadas a melhorar a análise da informação atinente à contratação pública, em especial a promoção da recolha de tal informação e o desenvolvimento de uma ferramenta de análise de dados para a deteção precoce de anomalias efetivas e potenciais nesta matéria e para uma melhor compreensão das suas causas (para além do domínio da coesão).

Recomendação 1 b)

A Comissão aceita a recomendação, notando que se dirige aos Estados-Membros.

O SGI já disponibiliza uma base de dados que os Estados- Membros podem utilizar não só para dar cumprimento às obrigações em matéria de comunicação de irregularidades, tal como definidas nos diferentes regulamentos sectoriais, mas também para a realização de análises para fins nacionais.

100

A Comissão tem vindo a tomar medidas para a resolução de questões relativas à contratação pública desde antes de 2010. Em vários Estados-Membros, o estabelecimento de planos de ação para seguimento dos problemas de contratação pública teve início já em 2006. Para além da análise horizontal que incidiu sobre os erros na contratação pública e que foi apresentada em maio de 2011 ao Comité Consultivo dos Contratos Públicos, foi publicado, em outubro de 2011, o documento de trabalho dos serviços da Comissão sobre a análise de erros no quadro da política de coesão para o período 2006-2009 e as ações tomadas pela Comissão e perspetivas futuras.

A análise efetuada pela Comissão aos erros na contratação pública encontra também reflexo na Decisão da Comissão de 19 de dezembro de 2013 [C(2013) 9527 final], que estabelece as orientações para a determinação das correções financeiras a aplicar em caso de incumprimento das regras em matéria de contratação pública, e que constituem uma atualização das orientações existentes desde novembro de 2007.

Para o período de programação 2014-2020, a Comissão está a adotar uma atitude proativa para apoiar os Estados-Membros, através de orientações, acompanhamento e assistência (por exemplo a nível técnico) à implementação dos seus planos de ação nacionais para as condicionalidades ex ante não cumpridas até ao final de 2016. Com esta abordagem preventiva, a Comissão pretende reduzir o risco de uma possível suspensão dos pagamentos aos PO após 2016, mas não se absterá de utilizar este mecanismo de suspensão se as metas do plano de ação não forem manifestamente cumpridas.

Recomendação 2

A Comissão aceita esta recomendação. Os diretores-gerais das quatro direções-gerais responsáveis pelos FEEI já se reúnem regularmente, no âmbito do comité sobre a suspensão de pagamentos relativos à condicionalidade ex ante, ao qual está associada a DG GROW⁷. Continuará a ser aplicada, de forma rigorosa e coerente, uma abordagem simultaneamente preventiva (implicando a implementação de planos de ação nacionais para o incumprimento da condicionalidade ex ante) e corretiva (implicando a suspensão de pagamentos).

101

As ações do plano de ação para a contratação pública foram amplamente discutidas, alteradas e acordadas pelos representantes de todas as DG dos FEEI, da DG GROW e do BEI, e o seu desenvolvimento resulta da cooperação no âmbito do grupo de trabalho sobre a melhoria dos procedimentos de contratação pública. Este grupo de trabalho foi criado como subdivisão do grupo interserviços para o reforço da capacidade dos fundos nos Estados-Membros, criado ao nível dos diretores-gerais e que reporta ao Secretariado-Geral.

A execução do plano de ação para a contratação pública tem registado progressos (ver resposta ao ponto 57). A Comissão pretende também que este plano seja apoiado a uma escala mais vasta do que antes, e possivelmente a um nível mais elevado.

Recomendação 3

A Comissão aceita esta recomendação e já está a aplicá- la, com melhorias na coordenação entre os seus serviços ao nível dos diretores, desde o verão de 2014.

A Comissão pretende que o plano de ação para a contratação pública seja apoiado de forma mais abrangente, tanto no seio dos seus serviços como ao nível mais elevado aludido na resposta à recomendação 2.

102

Ver as respostas da Comissão aos pontos 100 e 101.

Recomendação 4

A Comissão aceita esta recomendação, que se encontra parcialmente implementada, e apoia iniciativas conducentes a melhorias na contratação pública.

Está previsto que os diferentes comissários europeus responsáveis pelos FEEI e pelo mercado interno mantenham contactos regulares num formato a decidir, no âmbito do qual, quando for considerado útil, poderiam ser convidadas partes interessadas externas. A Comissão apoia igualmente a ideia de proporcionar liderança de alto nível e observa que os diretores da DG REGIO e da DG GROW se reúnem regularmente desde julho de 2014, tendo já sido convidadas partes interessadas externas com experiência neste domínio.

103

A insuficiente eficácia das verificações de gestão em matéria de controlos de primeiro nível é motivo de grande preocupação para a Comissão. No quadro da sua função de supervisão, a Comissão está a realizar, desde 2010, auditorias orientadas a verificações de gestão em programas de alto risco em que um nível significativo de erros resultantes de tais riscos possa ter passado despercebido ou não ter sido detetado atempadamente pela autoridade de auditoria do programa. Estas auditorias levam, sempre que necessário, à elaboração de planos de ação para corrigir as deficiências detetadas, contribuindo para a melhoria dos sistemas de gestão e controlo dos programas objeto de reservas, garantindo que as despesas passadas e futuras declaradas à Comissão são legais e regulares.

Em 2014 e 2015, foi discutido com os Estados-Membros um documento intitulado «Orientações sobre verificações de gestão», que será publicado em julho de 2015 e inclui uma secção dedicada às verificações no domínio da contratação pública. Este documento não faz parte do plano de ação para a contratação pública, uma vez que abrange verificações de gestão de todos os tipos.

104

De acordo com as disposições jurídicas aplicáveis ao período de programação 2007-2013, é possível a substituição de despesas irregulares por outras elegíveis caso estas últimas tenham sido sujeitas a verificações por parte das autoridades de gestão e de auditoria. No entanto, tais correções financeiras podem resultar em perdas de fundos para o Estado-Membro no momento do encerramento, quando a substituição das despesas deixa de ser possível por não haver pedidos de pagamento posteriores.

Para o período 2014-2020, em conformidade com o artigo 145.º do Regulamento (UE) n.º 1303/2013, a correção financeira implicará uma redução líquida da assistência também nos casos em que exista uma deficiência grave no funcionamento dos sistemas que não tenha sido identificada e comunicada pela autoridade de auditoria antes da data da deteção pela Comissão ou pelo Tribunal de Contas.

Recomendação 5

A Comissão aceita a recomendação e considera que está já a adotar a ação recomendada. Ver também a resposta da Comissão à Recomendação 2.

A Comissão continuará a impor correções financeiras sempre que considere que os controlos de primeiro nível dos Estados-Membros não são suficientemente eficazes. Quando são detetadas deficiências graves, são aplicadas medidas preventivas e corretivas, como planos de ação, interrupções e correções financeiras, de forma a assegurar a legalidade e regularidade das despesas declaradas, no passado e no futuro, à Comissão. Os pagamentos não são retomados até que os sistemas sejam melhorados e que, após a implementação das medidas corretivas, seja realizada de perto a sua supervisão, por forma a garantir que os sistemas de gestão e controlo dos programas não se voltam a degradar.

No caso de violações jurídicas persistentes às diretivas relativas à contratação pública, a Comissão continuará, sempre que necessário, a instaurar processos por infração.

105

A Comissão apoia a contratação pública eletrónica, por exemplo através do projeto-piloto de concursos públicos por via eletrónica dos e-SENS para a interoperabilidade transfronteiras.

No período de programação 2007-2013 não existia qualquer obrigação por parte dos Estados-Membros quanto à implementação de estratégias antifraude através de instrumentos de exploração de dados como o ARACHNE (ver resposta da Comissão ao ponto 94). A Comissão prevê um novo aumento do número de utilizadores para 2014-2020, período em que o ARACHNE poderá ser um elemento eficaz na redução dos riscos de fraude.

Recomendação 6 a)

A Comissão aceita esta recomendação. Dado que a contratação pública eletrónica, em especial, aumenta a transparência, facilita a apresentação de propostas transfronteiras e o acesso das PME aos concursos, e simplifica os procedimentos administrativos, as diretivas de 2014 estabelecem uma série de obrigações nesta matéria, sendo a sua correta e rápida transposição uma prioridade para a Comissão.

No que concerne aos instrumentos de exploração de dados, a Comissão está a tomar as medidas recomendadas, estando a promover ativamente a utilização pelas autoridades nacionais competentes do ARACHNE, um instrumento de avaliação preventiva dos riscos que desenvolveu. Este instrumento pode trazer melhorias significativas tanto nas verificações de gestão como na prevenção e deteção de vários riscos relacionados, por exemplo, com procedimentos de contratação pública, conflitos de interesses ou a concentração de subvenções em benefício de determinados operadores, podendo também ajudar a identificar sinais de alerta de suspeitas de fraude. A Comissão está ciente e apoia a utilização de instrumentos de exploração de dados comparáveis.

Recomendação 6 b)

A Comissão aceita a recomendação, notando que se dirige aos Estados-Membros.

1Documento de trabalho elaborado pela DG Política Regional sobre as principais constatações de auditoria relativas à aplicação das regras em matéria de contratação pública nos Estados-Membros em projetos cofinanciados pelo FEDER e pelo Fundo de Coesão no âmbito da política de coesão (CC/2011/08 EN).

2Documento de trabalho dos serviços da Comissão sobre a análise de erros no quadro da política de coesão para o período 2006-2009 e as ações tomadas pela Comissão e perspetivas futuras, SEC(2011) 1179, de 5 de outubro de 2011

3Ref. COCOF 07/0037/03-EN de 29.11.2007, aplicável ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo de Coesão e ao Fundo Social Europeu; Ref. EFFC/24/2008 de 1.4.2008, aplicável ao Fundo Europeu das Pescas; e SOLID/2011/31 REV, de 11 de janeiro de 2012, ou seja, as orientações para a determinação das correções financeiras relacionadas com irregularidades na aplicação da regulamentação da União em matéria de contratação pública a contratos cofinanciados pelos quatro fundos do programa geral «Solidariedade e gestão dos fluxos migratórios», durante o período de programação 2007-2013.

4Este comité coordena e prepara recomendações com vista a decisões de suspensão, incluindo a preparação de projetos de decisões de suspensão, em execução do artigo 19.º, n.º 5, e do artigo 142.º, n.º 1, alínea e), do Regulamento (UE) n.º 1303/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, que estabelece disposições comuns relativas ao FEDER, ao FSE, ao Fundo de Coesão, ao FEADER e ao FEAMP e disposições gerais sobre o FEDER, o FSE, o FC e o FEAMP, e do artigo 41.º do Regulamento (UE) n.º 1306/2013 (o denominado «regulamento horizontal da PAC»), aconselhando também os diretores-gerais das quatro direções-gerais responsáveis pelos FEEI sobre questões neste domínio.

5Documento de trabalho dos serviços da Comissão sobre a análise de erros no quadro da política de coesão para o período 2006-2009 [SEC(2011) 1179, de 5 de outubro de 2011] e o documento de trabalho preparado pela DG REGIO sobre as principais constatações de auditoria relativas à aplicação das regras em matéria de contratação pública nos Estados-Membros em projetos cofinanciados pelo FEDER e pelo Fundo de Coesão ao abrigo da política de coesão (CC/2011/08 EN).

6Relativos à Bulgária, República Checa, Grécia, Itália, Malta, Letónia, Polónia, Hungria, Croácia, Eslovénia, Eslováquia e Roménia.

7Este comité coordena e prepara recomendações com vista a decisões de suspensão, incluindo a preparação de projetos de decisões de suspensão, em execução do artigo 19.º, n.º 5, e do artigo 142.º, n.º 1, alínea e), do Regulamento (UE) n.º 1303/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, que estabelece disposições comuns relativas ao FEDER, ao FSE, ao Fundo de Coesão, ao FEADER e ao FEAMP e disposições gerais sobre o FEDER, o FSE, o FC e o FEAMP, e do artigo 41.º do Regulamento (UE) n.º 1306/2013 (o denominado «regulamento horizontal da PAC»), aconselhando também os diretores-gerais das quatro direções-gerais responsáveis pelos FEEI sobre questões neste domínio.

QJ-AB-15-012-PT-E    ISSN 1977-5822

O incumprimento das regras aplicáveis à contratação pública tem constituído uma fonte de erros permanente e significativa nas despesas da Coesão da União Europeia. Os erros graves deram origem a uma falta, ou total inexistência, de concorrência leal e/ou à adjudicação dos contratos a proponentes que não eram os melhores. O Tribunal constatou que a Comissão e os Estados-Membros começaram a dar resposta ao problema, mas ainda há um longo caminho a percorrer e os esforços devem ser intensificados.