CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1

E-mail: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Numeroase alte informații despre Uniunea Europeană sunt disponibile pe internet pe serverul Europa (http://europa.eu).

Luxemburg: Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, 2015

Print | ISBN 978-92-872-2876-5 | ISSN 1831-0966 | doi:10.2865/944173 | QJ-AB-15-012-RO-C
PDF | ISBN 978-92-872-2818-5 | ISSN 1977-5806 | doi:10.2865/879379 | QJ-AB-15-012-RO-N
EPUB | ISBN 978-92-872-2874-1 | ISSN 1977-5806 | doi:10.2865/90702 | QJ-AB-15-012-RO-E

© Uniunea Europeană, 2015

Reproducerea textului este autorizată cu condiția menționării sursei.

Pentru utilizarea sau reproducerea în orice fel a fotografiei de la pagina 20, trebuie să se solicite acordul direct de la deținătorul drepturilor de autor.

CUM VĂ PUTEȚI PROCURA PUBLICAȚIILE UNIUNII EUROPENE?

Publicații gratuite:

•un singur exemplar:
pe site-ul EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•mai multe exemplare/postere/hărți:
de la reprezentanțele Uniunii Europene (http://ec.europa.eu/represent_ro.htm),
de la delegațiile din țările care nu sunt membre ale UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_ro.htm)
sau contactând rețeaua Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_ro.htm)
la numărul 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuit în toată UE) (*).

(*)Informațiile primite sunt gratuite, la fel ca și cea mai mare parte a apelurilor telefonice (unii operatori și unele cabine telefonice și hoteluri taxează totuși aceste apeluri).

Publicații contra cost:

•pe site-ul EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

RO
2015

nr. 10

Raportul special

Este necesară
intensificarea eforturilor
de soluționare
a problemelor legate
de achizițiile publice
din cadrul cheltuielilor
UE privind politica de
coeziune

[prezentat în temeiul articolului 287 alineatul (4) al doilea paragraf TFUE]

Echipa de audit

Rapoartele speciale ale Curții de Conturi Europene prezintă rezultatele auditurilor de conformitate sau ale auditurilor performanței care au ca obiect domenii specifice ale bugetului UE sau aspecte specifice legate de gestiune. Curtea selectează și concepe aceste sarcini de audit astfel încât impactul lor să fie maxim, luând în considerare riscurile existente la adresa performanței sau a conformității, nivelul de venituri sau de cheltuieli implicat, schimbările preconizate și interesul existent în mediul politic și în rândul publicului larg.

Acest audit al performanței a fost efectuat de Camera de audit II – condusă de domnul Henri Grethen, membru al Curții de Conturi Europene –, care este specializată pe domeniile de cheltuieli ale politicilor structurale, transporturilor și energiei. Auditul a fost condus de domnul Phil Wynn Owen, membru al Curții de Conturi Europene, beneficiind de sprijinul unei echipe formate din: Gareth Roberts, șef de cabinet, și Katharina Bryan, atașată în cadrul cabinetului; Niels-Erik Brokopp, șef de unitate; Milan Smid, coordonator al echipei de audit; Remus Blidar, Anastassios Karydas, Laura Zanarini, auditori; Ildikó Preiss, atașată în cadrul cabinetului domnului Grethen, și Johanne Vermer, juristă.

De la stânga la dreapta: J. Vermer, G. Roberts, I. Preiss, A. Karydas, R. Blidar, K. Bryan, M. Smid, L. Zanarini, N.-E. Brokopp, P. Wynn Owen.

Cuprins

Glosar

Acronime

Sinteză

Introducere

Cadrul UE aplicabil achizițiilor publice

Politica de coeziune și achizițiile publice

Cum funcționează procedurile de achiziții publice?

Sfera și abordarea auditului

Observații

Comisia și statele membre procedează doar într-o măsură foarte limitată la o analiză sistematică a erorilor legate de achiziții publice

Nerespectarea normelor în materie de achiziții publice este în continuare o sursă importantă de eroare în domeniul politicii de coeziune

Diverse cauze pot explica producerea erorilor legate de achiziții publice

Lipsa unor date coerente face imposibilă realizarea unei analize exhaustive a erorilor în statele membre,…

… însă există semne, în statele membre vizitate, că datele încep să fie colectate într-un mod mai sistematic

Comisia încă nu procedează la o analiză exhaustivă și sistematică a erorilor legate de achiziții publice

Comisia și statele membre au început să întreprindă anumite acțiuni pentru a remedia această problemă, dar mai este o cale lungă de parcurs până la soluționarea ei

Acțiunile întreprinse de Comisie din 2010 au început să abordeze problema globală

Aplicată corect, noua legislație are potențialul de a contribui la soluționarea problemei erorilor legate de achiziții publice

Statele membre pun accentul pe controalele de nivel primar și abia recent au început să ia măsuri preventive

Instrumentele informatice ar putea contribui la soluționarea problemelor din domeniul achizițiilor publice, cu condiția să fie pe deplin implementate

Concluzii și recomandări

Anexa I | – | Rolul Comisiei și al statelor membre în domeniul achizițiilor publice și al politicii de coeziune
Anexa II | – | Analiza erorilor detectate de Curte în perioada 2009-2013, pe fonduri
Anexa III | – | Descrierea și analiza erorilor în diferitele faze ale procedurilor de achiziții
Anexa IV | – | Proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor în legătură cu achizițiile publice inițiate de Comisie în perioada 2009-2013

Răspunsul Comisiei

Glosar

Achizițiile publice constituie procesul prin care autoritățile publice naționale, regionale și locale sau organismele de drept public achiziționează produse, servicii și lucrări publice precum construcția de drumuri sau de clădiri. Întreprinderile private au, în egală măsură, obligația de a respecta normele în materie de achiziții publice și/sau principiile acestora ori de câte ori efectuează achiziții ce sunt finanțate preponderent din fonduri publice sau atunci când astfel de cerințe sunt incluse în contractul de finanțare.

Acordurile de parteneriat sunt încheiate între Comisia Europeană și fiecare dintre diversele state membre. În cadrul acestora, autoritățile naționale stabilesc modul în care intenționează să utilizeze finanțarea acordată prin fondurile structurale și de investiții europene în perioada 2014-2020. De asemenea, ele includ, printre altele, detalii cu privire la eventualele condiționalități ex ante și la cadrul de gestionare a performanței.

O autoritate de audit furnizează Comisiei o asigurare cu privire la funcționarea eficace a sistemelor de gestiune și de control intern aferente unui program operațional dat (și, în consecință, cu privire la legalitatea și regularitatea cheltuielilor certificate). În general, autoritățile de audit sunt departamente din cadrul cancelariilor de stat, al ministerelor finanțelor (sau al organismelor de control intern aflate sub autoritatea acestor ministere), al altor ministere sau al instituțiilor supreme de audit. Aceste autorități trebuie să își desfășoare activitatea în mod independent de organismele care gestionează fondurile. O autoritate de audit raportează constatările pe care le formulează în urma auditurilor de sistem și în urma auditurilor de operațiuni autorității de management și autorității de certificare responsabile de programul operațional în cauză. Rapoartele privind auditurile de sistem și raportul anual de control sunt transmise și Comisiei. În cazul în care autoritatea de audit consideră că autoritatea de management nu a luat măsuri corective corespunzătoare, ea trebuie să semnaleze Comisiei acest aspect.

O autoritate de management este o autoritate publică națională, regională ori locală sau orice organism public ori privat care a fost desemnat de statul membru să gestioneze un program operațional. Printre atribuțiile acesteia se numără selectarea proiectelor în vederea finanțării, monitorizarea modului în care acestea sunt implementate și raportarea către Comisie cu privire la aspecte financiare și la rezultatele obținute.

Autoritățile contractante sunt autorități naționale, regionale sau locale ori organisme de drept public care au responsabilitatea de a aplica directivele privind achizițiile publice în cazul contractelor de achiziții publice și al concursurilor.

Autoritățile de certificare efectuează controale de nivel primar cu privire la cheltuielile declarate de către autoritățile de management și certifică faptul că aceste cheltuieli sunt conforme cu legile și reglementările în vigoare. De regulă, aceste autorități fac parte din ministerul finanțelor sau din diferite organisme de control intern aflate sub autoritatea acestui minister.

Condiționalitățile ex ante sunt condiții bazate pe criterii predefinite care sunt specificate în cadrul acordurilor de parteneriat. Atunci când își elaborează programele operaționale pentru FEDR, Fondul de coeziune și FSE aferente perioadei de programare 2014-2020, statele membre au obligația de a evalua dacă sunt îndeplinite aceste condiții. În cazul în care ele nu sunt îndeplinite, este necesar să se întocmească planuri de acțiune vizând garantarea îndeplinirii lor până la 31 decembrie 2016.

Corecțiile financiare au drept scop să protejeze bugetul Uniunii Europene de sarcina pe care o reprezintă cheltuielile eronate sau neconforme. În ceea ce privește cheltuielile care fac obiectul gestiunii partajate, responsabilitatea pentru recuperarea plăților efectuate în mod incorect revine în principal statelor membre. Corecțiile financiare se pot efectua prin retragerea cheltuielilor neconforme din declarațiile de cheltuieli ale statelor membre sau prin recuperări de la beneficiari. Comisia poate impune, de asemenea, corecții financiare.

Corupția este definită ca fiind abuzul de putere prin care se urmărește obținerea de foloase în beneficiul propriu. Prin corupție pasivă se înțelege fapta săvârșită cu intenție de un funcționar de a solicita sau de a primi, direct ori printr-un intermediar, orice avantaje pentru el sau pentru un terț ori de a accepta o promisiune a unui astfel de avantaj, în schimbul îndeplinirii unui act în mod contrar îndatoririlor sale sau al neîndeplinirii unui act în conformitate cu îndatoririle ce îi revin. Corupția activă este fapta săvârșită cu intenție de acea persoană care promite sau acordă astfel de avantaje unui funcționar.

Direcția Generală Ocuparea Forței de Muncă, Afaceri Sociale și Incluziune este serviciul din cadrul Comisiei Europene care este responsabil de probleme sociale și de ocuparea forței de muncă în Uniunea Europeană. În parteneriat cu autoritățile naționale, cu partenerii sociali, cu organizațiile societății civile și cu alte părți interesate, această direcție generală abordează provocările legate de globalizare, de îmbătrânirea populației UE și de realitățile sociale în schimbare. Acest DG deține portofoliul pentru Fondul social european (FSE).

Direcția Generală Piață Internă, Industrie, Antreprenoriat și IMM-uri, cunoscută înainte sub numele de DG Piața Internă și Servicii, este serviciul din cadrul Comisiei Europene care este responsabil de definitivarea realizării pieței interne a bunurilor și serviciilor, de promovarea economiei UE prin acțiuni întreprinse în favoarea industriei și a întreprinderilor mici și mijlocii și de adoptarea politicii UE privind spațiul. Responsabilitățile acestei direcții generale includ, de asemenea, elaborarea legislației UE privind achizițiile publice și supravegherea punerii în aplicare a acesteia de către statele membre.

Direcția Generală Politica Regională și Urbană este serviciul din cadrul Comisiei Europene care este responsabil de promovarea dezvoltării economice și sociale a regiunilor defavorizate din Uniunea Europeană. Acest DG deține portofoliul pentru Fondul european de dezvoltare regională (FEDR) și pentru Fondul de coeziune.

Fondul de coeziune vizează ameliorarea coeziunii economice și sociale în cadrul Uniunii Europene prin finanțarea de proiecte în domeniile mediului și transporturilor în statele membre al căror produs național brut pe cap de locuitor nu depășește 90 % din media de la nivelul UE.

Fondul european de dezvoltare regională urmărește consolidarea coeziunii economice și sociale în cadrul Uniunii Europene prin corectarea principalelor dezechilibre regionale cu ajutorul sprijinului financiar acordat pentru realizarea de infrastructuri și pentru investiții productive care creează locuri de muncă, în special pentru întreprinderi.

Fondul social european urmărește consolidarea coeziunii economice și sociale în cadrul Uniunii Europene prin impulsionarea ocupării forței de muncă și a posibilităților de angajare, în special grație unor măsuri de formare profesională, promovând un nivel ridicat de ocupare a forței de muncă și creând locuri de muncă mai numeroase și de mai bună calitate.

Frauda este un act de înșelăciune comis cu intenție în scopul obținerii unor foloase în beneficiul propriu sau pentru a cauza un prejudiciu unui terț.

Instituțiile supreme de audit sunt organisme naționale responsabile de auditul veniturilor și cheltuielilor administrațiilor publice.

Neregula este un act care nu este conform cu reglementările UE și care are un impact potențial negativ asupra intereselor financiare ale UE. Aceasta poate fi rezultatul unor erori comise fără intenție atât de către beneficiari care solicită fonduri, cât și de către autoritățile responsabile de efectuarea plăților. În cazul în care o neregulă este comisă în mod deliberat, aceasta este clasificată ca fiind fraudă.

Un program operațional stabilește prioritățile și obiectivele specifice ale unui stat membru și modul în care vor fi utilizate fondurile în cursul unei anumite perioade, în general, de șapte ani, pentru finanțarea de proiecte. Aceste proiecte trebuie să contribuie la îndeplinirea unuia sau a mai multor obiective din ansamblul de obiective specificate la nivelul axei prioritare a programului operațional. Astfel de programe se elaborează pentru fiecare dintre fondurile din domeniul politicii de coeziune, respectiv, Fondul european de dezvoltare regională, Fondul de coeziune și Fondul social european. Programele operaționale sunt elaborate de statele membre și fac obiectul aprobării de către Comisie înainte de efectuarea unor eventuale plăți de la bugetul UE. În cursul perioadei vizate, se pot aduce modificări programelor numai cu acordul ambelor părți.

Acronime

AP: Achiziții publice

DG GROW: Direcția Generală Piață Internă, Industrie, Antreprenoriat și IMM-uri

FEDR: Fondul european de dezvoltare regională

FSE: Fondul social european

OLAF: Oficiul European de Luptă Antifraudă

TFUE: Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene

Sinteză

I

Politica UE în materie de achiziții publice reprezintă un instrument esențial pentru instituirea pieței unice și pentru asigurarea unei utilizări eficiente a fondurilor publice. În cadrul UE, achizițiile publice sunt reglementate de directivele UE privind achizițiile publice, care stabilesc norme și proceduri comune ce trebuie respectate de autoritățile publice atunci când contractează lucrări și servicii.

II

Pentru perioada de programare 2007-2013, au fost alocate domeniului politicii de coeziune 349 de miliarde de euro prin intermediul Fondului european de dezvoltare regională (FEDR), al Fondului de coeziune și al Fondului social european. O parte semnificativă din aceste fonduri, în special în cazul celor provenite de la FEDR și de la Fondul de coeziune, sunt cheltuite prin intermediul achizițiilor publice. Aproape jumătate din totalitatea proiectelor din cadrul acestor trei fonduri care au fost auditate de Curte în perioada 2009-2013 implicau una sau mai multe achiziții publice.

III

Nerespectarea normelor în materie de achiziții publice constituie o sursă importantă și constantă de erori. Erorile grave au avut drept rezultat o concurență insuficientă sau complet inexistentă și/sau atribuirea contractelor unor ofertanți care nu prezentaseră neapărat cea mai bună ofertă.

IV

În cadrul prezentului raport special, Curtea evaluează dacă statele membre și Comisia iau măsuri adecvate și eficace pentru a remedia problema erorilor legate de achiziții publice în domeniul coeziunii.

V

Potrivit constatărilor auditului, atât Comisia, cât și statele membre au început să soluționeze această problemă, dar mai trebuie depuse eforturi în ceea ce privește analizarea problemei și punerea în aplicare a acțiunilor.

VI

Comisia și statele membre procedează doar într-o măsură foarte limitată la o analiză sistematică a erorilor legate de achiziții publice. Lipsa unor date suficient de detaliate, solide și coerente cu privire la natura și la amploarea erorilor legate de achiziții publice în statele membre a făcut imposibilă o analiză exhaustivă a cauzelor subiacente acestor erori. Există însă semne că o parte dintre statele membre vizitate în scopul auditului încep să colecteze date într-un mod mai sistematic.

VII

Din 2010, Comisia a început, la rândul său, să adopte o serie de măsuri. Printre măsurile cu caracter legislativ, se pot enumera revizuirea directivelor privind achizițiile publice și includerea în acordurile de parteneriat a unor condiții specifice referitoare la sistemele de achiziții publice, condiții care trebuie îndeplinite de statele membre cel târziu până la sfârșitul anului 2016. De asemenea, în 2013, Comisia a înființat un grup de lucru tehnic intern și a elaborat un plan de acțiune intern. Cu toate acestea, majoritatea acțiunilor prevăzute în plan nu au fost încă puse în aplicare pe deplin. Statele membre au început abia recent să întreprindă acțiuni de anvergură pentru a preveni producerea erorilor.

VIII

Curtea formulează următoarele recomandări:

(a)(i)Comisia ar trebui să creeze o bază de date care să repertorieze neregulile detectate, capabilă să ofere o bază pentru o analiză pertinentă a erorilor legate de achiziții publice. Aceasta ar trebui să analizeze, de manieră exhaustivă, frecvența, gravitatea și cauzele erorilor legate de achiziții publice survenite în domeniul politicii de coeziune, pe baza unor date adecvate, atât provenite din propriile sale baze de date, cât și furnizate de statele membre. Această analiză ar trebui să fie făcută publică de Comisie în cadrul raportului privind achizițiile publice prevăzut de noile directive.

(ii)Autoritățile competente ale statelor membre ar trebui să își creeze propriile baze de date cu privire la neregulile din domeniul politicii de coeziune, inclusiv cele care survin în domeniul achizițiilor publice, și ar trebui să realizeze analize pe baza acestora. De asemenea, aceste autorități ar trebui să coopereze cu Comisia pentru a furniza astfel de date în forma adecvată și la momentul oportun, astfel încât să se faciliteze activitatea Comisiei.

(b)În cazul în care condiționalitatea ex ante referitoare la achizițiile publice nu este îndeplinită până la sfârșitul anului 2016, Comisia ar trebui să facă uz de competențele sale în consecință și să suspende plățile către statele membre în cauză, până la remedierea deficiențelor.

(c)Comisia ar trebui să actualizeze și să publice planul său de acțiune intern privind achizițiile publice. Aceasta ar trebui să raporteze anual cu privire la progresele înregistrate și ar trebui, în acest sens, să îmbunătățească coordonarea dintre serviciile sale care se ocupă de aspecte legate de achiziții publice.

(d)Comisia ar trebui să înființeze un grup la nivel înalt care să își asume rolul de lider în soluționarea problemei erorilor legate de achiziții publice, astfel încât să se evite riscul unei implementări lipsite de consecvență a acțiunilor în cadrul diverselor servicii ale Comisiei. Grupul respectiv ar trebui să pledeze în favoarea aducerii de îmbunătățiri în domeniul achizițiilor publice, inclusiv, atunci când este necesar, în favoarea simplificării acestui domeniu.

(e)Comisia ar trebui să impună corecții financiare ori de câte ori constată că nu sunt suficient de eficace controalele de nivel primar ale statelor membre și, atunci când este necesar, să inițieze proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor în cazul nerespectării directivelor privind achizițiile publice.

(f)Comisia ar trebui să exploateze mai mult posibilitățile oferite de evoluțiile din domeniul tehnologiei informațiilor, inclusiv prin promovarea achizițiilor publice electronice și a instrumentelor de extragere de date și prin diseminarea bunelor practici.

(g)Statele membre ar trebui să exploateze mai mult posibilitățile oferite de achizițiile publice electronice și de instrumentele de extragere de date.

Introducere

01

Politica UE în materie de achiziții publice reprezintă un instrument esențial pentru instituirea pieței unice și pentru realizarea unei creșteri inteligente, durabile și favorabile incluziunii, în conformitate cu Strategia Europa 2020, asigurând totodată o utilizare cât mai eficientă a fondurilor publice¹. Îmbunătățirea eficienței cheltuielilor publice și obținerea unui raport costuri-beneficii optim constituie obiective centrale pentru o administrație publică. În acest sens au fost stabilite norme la diferite niveluri ale administrațiilor publice, pentru a se asigura cea mai bună utilizare posibilă a fondurilor publice în cazul în care au loc achiziții publice. În figura 1 sunt prezentate o serie de cifre ilustrative.

Figura 1

Câteva cifre-cheie care oferă o imagine asupra utilizării achizițiilor publice în UE

Sursa: Parlamentul European și Comisia Europeană².

02

Normele UE în materie de achiziții publice vizează, printre altele, să garanteze respectarea principiilor și a libertăților fundamentale consacrate în Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE) (a se vedea figura 2)³. Acest lucru ar avea, la rândul său, efectul de a crește concurența și comerțul transfrontalier, conducând la un raport costuri-beneficii mai bun pentru autoritățile publice, sporind totodată productivitatea industriilor furnizoare și intensificând participarea și accesul IMM-urilor la aceste piețe. Pe scurt, scopul existenței acestor norme este sprijinirea pieței unice, încurajarea concurenței și promovarea unui raport costuri-beneficii optim.

03

Prezentul raport analizează nivelul de eroare constant ridicat din domeniul achizițiilor publice care utilizează fonduri ale UE și care sunt organizate în domeniul politicii de coeziune, fiind examinate, cu alte cuvinte, situațiile în care normele nu au fost respectate în mod corespunzător. Raportul investighează, în special, dacă statele membre și Comisia iau măsuri adecvate și eficace pentru a rezolva această problemă⁵.

Figura 2

Principiile care reglementează achizițiile publice

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza documentului Comisiei Europene⁴.

Cadrul UE aplicabil achizițiilor publice

04

Cadrul UE aplicabil achizițiilor publice se bazează pe Acordul privind achizițiile publice, un acord multilateral încheiat între un număr de membri ai Organizației Mondiale a Comerțului⁶, acord care reglementează achizițiile de bunuri și servicii de către autoritățile publice și care se bazează pe principiile deschiderii, transparenței și nediscriminării. Figura 3 ilustrează structura de guvernanță a achizițiilor publice.

05

În cadrul UE, achizițiile publice sunt reglementate de directivele UE privind achizițiile publice, care stabilesc norme și proceduri comune ce trebuie respectate de autoritățile publice în cazul achizițiilor de valoare ridicată⁷. Normele în cauză au menirea de a garanta că toate societățile existente din cadrul pieței unice au posibilitatea de a concura pentru contracte de achiziții publice. Aceste norme valabile la nivelul întregii UE se aplică indiferent dacă fondurile provin de la bugetele naționale sau dacă sunt implicate fonduri ale UE. Directivele UE în materie sunt aplicabile, de asemenea, în Spațiul Economic European.

Figura 3

Guvernanța în domeniul achizițiilor publice

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

06

Ca în cazul tuturor directivelor, directivele UE privind achizițiile publice trebuie să fie transpuse, altfel spus, ele trebuie introduse de către statele membre în dreptul lor național. Aceste directive stabilesc standarde minime și contribuie la crearea unor condiții de concurență echitabile, oferind totodată statelor membre posibilitatea de a răspunde particularităților și necesităților naționale și de a ține seama de acestea. Statele membre pot alege să adopte acte legislative mai detaliate sau mai stricte în anumite privințe. De asemenea, statele membre dispun de o marjă de manevră considerabilă în ceea ce privește mecanismele administrative care trebuie să fie create pentru a se asigura conformitatea cu normele UE.

07

Nu toate achizițiile intră sub incidența directivelor UE privind achizițiile publice. Aceste directive prevăd praguri valorice minime⁸ sub care contractele fac obiectul doar al normelor naționale. Totuși, în toate cazurile, procedurile de achiziții trebuie să respecte principiile instituite în tratat (a se vedea figura 2).

08

Procedurile de achiziții care intră sub incidența directivelor UE trebuie să fie publicate online în baza de date Tenders Electronic Daily (TED). Pentru a măsura gradul de utilizare la nivelul întregii UE a procedurilor de achiziții publice, se poate utiliza ca indicator ponderea în produsul intern brut (PIB) a valorii reprezentate de procedurile de achiziții care au făcut obiectul publicării în TED. În 2012, valoarea totală a procedurilor de achiziții care au fost publicate în TED a fost de 3,1 % din PIB-ul UE⁹. În anumite state membre, gradul în care se recurge la proceduri de achiziții organizate pentru valori mai mari decât pragurile stabilite se situează sub această medie de 3,1 %, înregistrându-se rate mult inferioare acesteia, de exemplu, cazul Germaniei (1,1 %), al Austriei (1,5 %), al Irlandei (1,5 %) și al Luxemburgului (1,6 %). Comisia a luat legătura cu autoritățile din Germania pentru a stabili care sunt motivele care explică această situație¹⁰.

Politica de coeziune și achizițiile publice

09

Pentru perioada de programare 2007-2013, au fost alocate domeniului politicii de coeziune 349 de miliarde de euro prin intermediul Fondului european de dezvoltare regională (FEDR), al Fondului de coeziune și al Fondului social european (FSE); pentru perioada de programare 2014-2020, au fost alocate 367 de miliarde de euro¹¹.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

Figura 4

Organisme care joacă un rol în politica de coeziune și în domeniul achizițiilor publice

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

10

Responsabilitatea pentru cheltuielile UE din cadrul politicii de coeziune este partajată între Comisie și statele membre (a se vedea figura 4 și anexa I). O parte semnificativă din aceste fonduri, în special în cazul celor provenite de la FEDR și de la Fondul de coeziune, sunt cheltuite prin intermediul achizițiilor publice. Aproape jumătate din totalitatea operațiunilor auditate de Curte în legătură cu cele trei fonduri menționate implicau una sau mai multe achiziții publice.

11

Statele membre dispun de propriile cadre de gestiune și de control public pe care le-au instituit pentru a gestiona cheltuielile publice atât de la bugetele naționale, cât și de la bugetul UE. Aceste cadre implică o gamă largă de autorități publice, inclusiv instituții supreme de audit.

Cum funcționează procedurile de achiziții publice?

12

După elaborarea inițială a proiectului și evaluarea nevoilor, procedurile de achiziții publice presupun trei faze principale, fiecare cuprinzând etape specifice (a se vedea figura 5).

Figura 5

Principalele faze ale procedurilor de achiziții publice

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

13

Etapele detaliate cuprinse în cadrul fiecărei faze depind de procedura de achiziție publică în cauză care este aplicată (în caseta 1 figurează descrierea principalelor tipuri de proceduri). Criteriile pe baza cărora pot fi atribuite contractele sunt fie exclusiv prețul, fie oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere economic. Majoritatea contractelor (70 %) sunt atribuite pe baza acestui al doilea criteriu¹².

Caseta 1

Principalele șase tipuri de proceduri de achiziții publice conform directivelor din 2014

Procedura deschisă. Cel mai frecvent utilizată, reprezentând 51 % din totalul contractelor atribuite. Ofertele trebuie să fie depuse până la o anumită dată și toate ofertele admisibile sunt evaluate¹³.

Procedura restrânsă. Furnizorii interesați sunt invitați mai întâi să prezinte calificările pe care le au, apoi se realizează o preselecție și numai furnizorii selectați pe lista scurtă sunt invitați să participe la procedură.

Dialogul competitiv. Utilizat în cazul achizițiilor cu un grad mare de complexitate. Procedura implică un dialog între autoritatea contractantă și furnizorii potențiali, având ca scop identificarea și definirea structurii juridice și/sau financiare celei mai potrivite pentru proiect, astfel încât să se răspundă necesităților și obiectivelor autorității contractante.

Procedura competitivă cu negociere. După publicarea anunțului de participare și o evaluare preliminară, autoritatea contractantă invită doar un număr de operatori economici selectați să depună o ofertă inițială. Autoritatea contractantă negociază apoi ofertele inițiale și toate ofertele ulterioare depuse de ofertanți, cu excepția ofertei finale, în vederea îmbunătățirii conținutului acestora.

Procedura de negociere fără publicare poate fi utilizată numai într-un număr redus de cazuri predefinite. Autoritatea contractantă se angajează într-o negociere a contractului cu unul sau cu mai mulți furnizori.

Parteneriatul pentru inovare. Autoritatea contractantă selectează o serie de furnizori după ce a efectuat publicitatea corespunzătoare contractului și apelează la procedura de negociere pentru a-i invita pe acești furnizori să propună idei pentru dezvoltarea unor lucrări, a unor produse sau a unor servicii inovatoare destinate să răspundă unei nevoi care nu este satisfăcută de niciun „produs” adecvat deja existent pe piață. Autoritatea contractantă poate atribui un astfel de parteneriat mai multor furnizori.

1COM(2010) 2020 final din 3 martie 2010: „Europa 2020 - O strategie europeană pentru o creștere inteligentă, durabilă și favorabilă incluziunii”.

2A se vedea documentele: Annual Public Procurement Implementation Review 2013 (Evaluarea anuală pe 2013 privind punerea în aplicare a procedurilor de achiziții publice), publicat de DG Piața Internă și Servicii la 1 august 2014; SMEs’ access to public procurement markets and aggregation of demand in the EU (Accesul IMM-urilor la piețele de achiziții publice și agregarea cererii din UE), studiu realizat pentru Comisia Europeană de către PwC, ICF GHK și ECORYS, februarie 2014; și The Cost of Non- Europe in the Single Market, IV - Public Procurement and Concessions (Costul non-Europei în contextul pieței unice, IV - Achiziții publice și concesiuni), Serviciul de Cercetare al Parlamentului European, septembrie 2014 – PE 536.355.

3Libera circulație a mărfurilor (articolul 28 TFUE) și a serviciilor (articolul 56), libertatea de stabilire (articolul 49) și libera prestare a serviciilor, nediscriminarea, egalitatea de tratament, proporționalitatea, transparența și recunoașterea reciprocă (articolele 18 și 53).

4Comunicarea interpretativă a Comisiei privind dreptul comunitar aplicabil în cazul atribuirii contractelor publice care nu sunt reglementate sau sunt reglementate parțial de directivele privind contractele de achiziții publice (JO C 179, 1.8.2006, p. 2).

5A se vedea, de asemenea, analiza panoramică elaborată de Curte în 2014 și intitulată „Utilizarea optimă a fondurilor UE: o analiză panoramică a riscurilor pentru gestiunea financiară a bugetului UE” (http://eca.europa.eu).

6La începutul anului 2015, existau 15 părți la Acordul privind achizițiile publice, cuprinzând 43 de membri ai OMC. Alți 28 de membri ai OMC participau în calitate de observatori la Comitetul pentru Acordul privind achizițiile publice. Dintre aceștia, 10 membri sunt în curs de aderare la acord.

7Directiva 2004/18/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 31 martie 2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii (JO L 134, 30.4.2004, p. 114) și Directiva 2004/17/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 31 martie 2004 de coordonare a procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții în sectoarele apei, energiei, transporturilor și serviciilor poștale (JO L 134, 30.4.2004, p. 1). Aceste directive vor fi înlocuite de directive revizuite, la care se adaugă o nouă directivă privind atribuirea contractelor de concesiune, care au fost publicate la 17 aprilie 2014 și care trebuie puse în aplicare până la 18 aprilie 2017 (punctul 0). Contractele din domeniul apărării și al serviciilor de interes general fac obiectul altor norme.

8Pragurile utilizate cel mai frecvent între 1 ianuarie 2014 și 31 decembrie 2015 sunt: 5 186 000 de euro pentru contracte de lucrări și 134 000 de euro pentru contracte publice de servicii și de bunuri. Există, de asemenea, alte praguri, care sunt aplicabile pentru utilități și pentru autoritățile contractante regionale sau locale.

9A se vedea documentul Public Procurement Indicators 2012 – Economic analysis and e-Procurement (Indicatorii pe 2012 privind achizițiile publice — Analiză economică și achiziții publice electronice), publicat de DG Markt la 12 noiembrie 2014.

10Recomandarea Consiliului din 8 iulie 2014 privind Programul național de reformă al Germaniei pentru 2014 și care include un aviz al Consiliului privind Programul de stabilitate al Germaniei pentru 2014 (JO C 247, 29.7.204, p. 20).

11Credite de angajament la prețuri curente alocate pentru coeziunea economică, socială și teritorială. Sursă: Multiannual financial framework 2014-2020 and EU budget 2014 (Cadrul financiar multianual 2014-2020 și bugetul UE pe 2014), Comisia Europeană.

12Public Procurement in Europe, Cost and effectiveness (Achizițiile publice în Europa — costuri și eficacitate), un studiu privind reglementările în materie de proceduri de achiziții, elaborat pentru Comisia Europeană de către PwC, London Economics și Ecorys, martie 2011, p. 5.

13A se vaedea Evaluarea anuală pe 2013 privind punerea în aplicare a procedurilor de achiziții publice, publicată de DG Piața Internă și Servicii la 1 august 2014.

Sfera și abordarea auditului

14

Curtea a examinat dacă statele membre și Comisia iau măsuri adecvate și eficace pentru a remedia problema erorilor legate de achiziții publice în domeniul coeziunii și a încercat să furnizeze răspunsul la următoarele întrebări:

(a)Au analizat Comisia și statele membre problema erorilor legate de achiziții publice în domeniul politicii de coeziune?

(b)Au luat Comisia și statele membre măsuri adecvate pentru a remedia problema și au fost aceste măsuri eficace?

15

Auditul a acoperit rezultatele obținute în urma auditurilor efectuate de Curte în perioada 2009-2013 în vederea elaborării declarației sale de asigurare și a luat în considerare acțiunile întreprinse de Comisie și de statele membre în perioada 2009-2014 pentru a soluționa problema nerespectării normelor în materie de achiziții publice.

16

Rezultatele auditului s-au fondat pe:

(a)analiza documentației relevante a Comisiei;

(b)discuții cu reprezentanți ai Comisiei;

(c)un sondaj realizat în rândul a 115 autorități de audit din 27 de state membre (excluzând Croația), responsabile de programe operaționale din cadrul FEDR, al FSE și al Fondului de coeziune. 69 dintre aceste autorități au răspuns la sondaj. Principalul obiectiv al acestuia a fost de a se colecta informații privind cadrul aplicabil achizițiilor publice, erorile detectate legate de achiziții publice și măsurile preventive și corective adoptate la nivel național;

(d)vizite efectuate în patru state membre (Republica Cehă, Spania, Italia și Regatul Unit) în care fusese detectat un număr ridicat de erori legate de achizițiile publice în urma auditurilor efectuate de Curte în perioada 2009-2013 în vederea elaborării declarației sale de asigurare;

(e)o vizită efectuată în Cipru, care s-a concentrat pe utilizarea achizițiilor publice electronice;

(f)un scurt chestionar trimis celor 28 de instituții supreme de audit din cadrul Uniunii Europene, la care au răspuns 18 dintre acestea.

17

Auditul a urmărit, acolo unde era posibil, să identifice bunele practici care ar putea fi partajate între statele membre.

Observații

18

Observațiile sunt structurate în două secțiuni:

(a)prima secțiune prezintă sinteza constatărilor legate de achiziții formulate de Curte în urma auditurilor efectuate cu privire la FEDR, la Fondul de coeziune și la FSE în perioada 2009-2013 și examinează dacă statele membre și Comisia se pot sprijini pe o bază analitică solidă pentru înțelegerea problemei erorilor legate de achiziții publice;

(b)cea de a doua secțiune descrie acțiunile întreprinse în ultima perioadă atât de Comisie, cât și de statele membre și evaluează, în măsura posibilului, eficacitatea acestora.

Comisia și statele membre procedează doar într-o măsură foarte limitată la o analiză sistematică a erorilor legate de achiziții publice

Nerespectarea normelor în materie de achiziții publice este în continuare o sursă importantă de eroare în domeniul politicii de coeziune

Ce constituie o eroare?

19

Producerea unei erori are loc atunci când nu au fost respectate normele UE și/sau naționale în materie de achiziții publice. În sensul prezentului raport, se pot distinge trei tipuri de eroare, așa cum se arată în tabelul 1.

Tabelul 1

Tipologia erorilor la care se face referire în prezentul raport, însoțită de exemple¹

Tip de eroare
Descriere
Exemple

Gravă
O încălcare gravă a normelor, având drept rezultat restrângerea concurenței și/sau atribuirea contractelor unor ofertanți care nu prezentaseră neapărat cea mai bună ofertă

a.atribuire directă - atribuirea contractelor fără să se fi recurs la o procedură de achiziții publice în condițiile în care era obligatorie organizarea unei astfel de proceduri;

b.atribuirea de lucrări sau servicii suplimentare semnificative și/sau previzibile fără să se fi recurs la o procedură de achiziții publice în condițiile în care era obligatorie organizarea unei astfel de proceduri;

c.criterii de selecție/de atribuire ilegale sau aplicarea incorectă a criteriilor, cu consecința că este afectat rezultatul procedurii.

Semnificativă
O încălcare semnificativă a normelor, considerându-se totuși că aceste contracte au fost atribuite ofertanților care au prezentat cea mai bună ofertă.

a.criterii de selecție/de atribuire ilegale sau aplicarea incorectă a criteriilor, dar care nu afectează rezultatul procedurii;

b.nu sunt publicate toate criteriile de selecție/de atribuire în documentația de atribuire;

c.limitarea concurenței pretextând o urgență nejustificată.

Minoră
Erori mai puțin grave și, adesea, formale, care nu au avut un impact negativ asupra nivelului de concurență

a.publicarea anunțului de atribuire a contractului mai târziu decât era prevăzut sau chiar deloc;

b.nerespectarea obligației de a publica un astfel de anunț în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene.

1Erorile descrise aici drept grave sunt denumite, în contextul declarației de asigurare a Curții, erori „cuantificabile”. Aceste erori sunt luate în calcul la estimarea ratei de eroare de către Curte. A se vedea anexa 1.1 la Raportul anual pe 2013 al Curții (JO C 398, 12.11.2014).

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

Erorile detectate de Curte în urma auditurilor efectuate în perioada 2009-2013 în vederea întocmirii declarației sale de asigurare

20

În perioada 2009-2013, Curtea a examinat, în cadrul activității sale pentru întocmirea declarației anuale de asigurare, peste 1 400 de operațiuni¹⁴ cofinanțate de la bugetul UE prin intermediul FEDR, al Fondului de coeziune și al FSE. Această activitate de examinare a inclus verificarea procedurilor de achiziții publice pentru aproape 700 de proiecte. Au fost detectate erori legate de achiziții publice în aproximativ 40 % din ansamblul acestor proiecte, totalizând un număr de aproape 590 de erori. În figura 6 este prezentată distribuția acestor erori în funcție de gravitatea lor.

21

Erorile grave au reprezentat 48 % din rata de eroare estimată de Curte pentru FEDR și Fondul de coeziune și 16 % din rata estimată pentru FSE în perioada 2009-2013. Ponderea cea mai mare de erori grave, de 70 %, a fost detectată în cadrul FEDR. Acest lucru se explică, în parte, prin faptul că programele din cadrul FEDR și al Fondului de coeziune implică, în general, proiecte de infrastructură de dimensiuni mai mari, în cadrul cărora contractele fac adesea obiectul unor proceduri de achiziții publice¹⁵. Anexa II oferă detalii succinte privind modul în care erorile sunt repartizate între cele trei fonduri: FEDR, Fondul de coeziune și FSE.

Figura 6

Distribuția erorilor constatate în urma auditurilor efectuate de Curte în perioada 2009-2013 în domeniul politicii de coeziune în vederea declarației de asigurare, în funcție de gravitatea acestora

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

22

Au fost detectate erori de-a lungul întregului proces de achiziții publice, ponderea cea mai mare a erorilor grave fiind detectată însă în faza prealabilă a procedurilor de achiziții:

(a)În faza prealabilă a procedurilor de achiziții, cea mai mare parte a erorilor detectate, respectiv 71 (82 %) din 87, erau erori grave. Autoritățile contractante fie au eludat complet organizarea unor proceduri de achiziții publice prin atribuirea directă a contractelor în condițiile în care se impunea desfășurarea unei astfel de proceduri, fie au fracționat contractul în contracte de valoare mai mică pentru a se evita depășirea pragurilor sau au recurs la o procedură incorectă. Un număr mare dintre contractele care au fost atribuite în mod direct în acest fel aveau ca obiect mai curând furnizarea de servicii decât lucrări (a se vedea exemplul din caseta 2).

(b)În faza de desfășurare a procedurii de achiziții, cea mai mare parte a erorilor grave au fost detectate la nivelul specificării și al aplicării criteriilor de selecție/de atribuire. Erorile legate de obligațiile în materie de publicitate și de transparență erau cele mai numeroase ca pondere din numărul total de erori (186 din 587 de erori), o treime din erorile din această categorie fiind erori semnificative (a se vedea exemplul din caseta 3).

Caseta 2

Exemplu de eroare gravă, în care procedura de achiziții publice era complet absentă

În cazul unui proiect finanțat prin FEDR în Polonia, care avea drept obiectiv construirea unei șosele de centură pentru un oraș de mari dimensiuni, autoritatea contractantă a decis să atribuie un contract privind asigurarea dirigenției de șantier¹⁶ de către arhitect prin intermediul unei proceduri de negociere cu un singur operator economic. Ar fi trebuit să se recurgă la procedura deschisă sau la procedura restrânsă, care permit concurența între mai mulți ofertanți. Valoarea contractului era de aproximativ 300 000 de euro.

Caseta 3

Exemplu de eroare semnificativă, în care nu au fost respectate obligațiile în materie de publicitate și de transparență

În Republica Cehă, în cazul unui proiect de construcție a unei autostrăzi pentru care s-au primit aproximativ 87 de milioane de euro din partea Fondului de coeziune, autoritatea contractantă nu a precizat în anunțul de participare cerințele minime privind competența tehnică. Prin urmare, obligațiile în materie de publicitate și de transparență nu au fost respectate.

© Direcția Drumuri și autostrăzi din Republica Cehă.

(c)În faza de gestionare a contractelor, 31 (42 %) dintre cele 74 de erori detectate erau grave și implicau modificarea sau suplimentarea obiectului contractelor fără a se recurge la o procedură de achiziții publice, în condițiile în care se impunea desfășurarea unei astfel de proceduri (a se vedea exemplul din caseta 4).

23

Anexa III oferă informații suplimentare privind repartizarea erorilor între faza prealabilă a procesului de achiziții publice, faza de desfășurare a acestuia și faza gestionării contractelor.

24

Raportul special al Curții cu privire la cauzele erorilor în domeniul dezvoltării rurale prezintă o imagine similară. Un număr semnificativ de erori legate de achiziții publice erau cauzate de utilizarea nejustificată a atribuirii directe, de aplicarea incorectă a criteriilor de selecție și de atribuire, precum și de lipsa egalității de tratament între ofertanți¹⁷.

Caseta 4

Exemplu de eroare gravă legată de modificări aduse obiectului contractului

În Spania, un contract de construcție a unei stații de epurare a apelor uzate, pentru care s-au primit aproximativ 33 de milioane de euro din partea FEDR, a fost inițial licitat și atribuit în mod corect. Ulterior, mai mult de jumătate din lucrările contractate au fost înlocuite cu alte lucrări care implicau tehnologii, materiale și cantități diferite. Deși scopul proiectului și prețul total nu s-au modificat, lucrările care au fost în cele din urmă executate au fost substanțial diferite față de cele pentru care s-a organizat inițial procedura de achiziții publice. În consecință, mai mult de jumătate din lucrările finale nu au mai fost atribuite prin procedura de achiziții publice.

Diverse cauze pot explica producerea erorilor legate de achiziții publice

Complexitatea, insuficiența capacității administrative și planificarea deficitară

25

Un anumit grad de complexitate este inerent oricărui sistem de achiziții publice. Totuși, gradul actual de complexitate a cadrului juridic și administrativ este perceput ca fiind o problemă. În opinia a 90 % din cele 69 de autorități de audit care au participat la sondajul desfășurat în vederea acestui audit (a se vedea punctul 16), cadrul juridic aplicabil în țara lor pentru atribuirea contractelor de achiziții publice este mai complex decât este necesar. Respondenții la sondaj au afirmat că erorile sunt cauzate în principal de volumul mare de acte legislative și/sau de orientări, de dificultatea aplicării în practică a acestora, precum și de lipsa cunoștințelor și a experienței în ceea ce privește desfășurarea procedurilor de achiziții publice. Aproape jumătate din respondenți au declarat că principalul domeniu de la nivelul procesului de achiziții publice care ar avea nevoie de îmbunătățiri ar putea fi simplificarea procedurilor. Caseta 5 ilustrează o astfel de situație într-unul dintre statele membre vizitate în scopul auditului.

Caseta 5

Problema complexității și a volumului mare de acte legislative: situația observată într-unul dintre statele membre

În Italia, cadrul legislativ în materie de achiziții publice era considerat a fi complex de către autoritățile care au fost contactate în scopul efectuării acestui audit, motivele invocate fiind amploarea și caracterul detaliat al legislației, precum și complexitatea procedurilor stabilite atât pentru autoritățile contractante, cât și pentru societățile ofertante implicate. În plus, principala lege italiană în materie de achiziții publice a fost modificată în repetate rânduri, fapt care îi complică aplicarea. Potrivit autorității italiene de combatere a corupției, principalele modificări aduse începând cu 2009 actelor legislative de bază privind achizițiile publice sunt cuprinse în 22 de acte legislative. La volumul deja mare de acte legislative în materie de achiziții publice se adaugă alte norme în materie care sunt specifice diferitelor fonduri – de exemplu, hotărârea Ministerului Ocupării Forței de Muncă de stabilire a unor dispoziții suplimentare referitoare la atribuirea contractelor de achiziții publice cu valori inferioare pragurilor pentru proiectele cofinanțate de FSE. În luna iunie 2014, a fost înființat un grup de lucru format din reprezentanți italieni și ai Comisiei, cu scopul de a sprijini simplificarea în contextul transpunerii în legislația națională a directivelor UE din 2014.

26

Insuficiența capacității administrative se referă atât la necunoașterea normelor, cât și la lipsa de expertiză tehnică privind lucrările sau serviciile specifice care fac obiectul achiziției. Această problemă se manifestă nu doar la nivelul autorităților contractante, ci și la nivelul autorităților responsabile de monitorizarea acestor proceduri. Experiența dobândită de Curte în urma examinării erorilor din domeniul achizițiilor publice sugerează că problemele de nerespectare a normelor sunt legate de punerea în aplicare deficitară a normelor existente¹⁸. Greșelile de natură formală pot duce, de asemenea, la erori. Caseta 6 prezintă un exemplu în acest sens dintr-unul din statele membre vizitate în scopul auditului.

27

Planificarea deficitară a proiectelor și a procedurilor de achiziții publice constituie, în egală măsură, o cauză de eroare, în special în cazul erorilor care se produc în faza de gestionare a contractelor în legătură cu modificarea sau suplimentarea acestor contracte.

Directivele UE nu sunt întotdeauna transpuse corect de către statele membre

28

Fiecare stat membru are obligația de a transpune în legislația națională directivele UE privind achizițiile publice. În cazul în care consideră că transpunerea nu este conformă cu directivele sau că principiile fundamentale nu sunt respectate, Comisia poate iniția o procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor¹⁹ și, în ultimă instanță, poate introduce o acțiune în acest sens la Curtea de Justiție a Uniunii Europene. Comisia a inițiat 74 de astfel de proceduri în perioada 2009-2013, dintre care, până la sfârșitul anului 2014, 8 au fost deferite Curții de Justiție (a se vedea anexa IV pentru o analiză a acestor proceduri pe state membre și pe ani). O astfel de punere în aplicare/transpunere incorectă poate determina, de asemenea, producerea unor erori (a se vedea exemplul prezentat în caseta 7).

Caseta 6

Dificultăți întâmpinate în ceea ce privește capacitatea administrativă: situația observată într-unul dintre statele membre

În Italia, riscul ca multe autorități contractante să nu dispună de expertiza necesară a fost exacerbat de numărul foarte ridicat al acestor autorități. Există 40 000 de autorități contractante, această cifră putând urca chiar la 70 000 dacă se iau în calcul toate centrele de costuri. Pentru anumite categorii de bunuri și servicii, legislația italiană recentă prevede o reducere semnificativă a numărului autorităților contractante, concentrând în acest fel expertiza din domeniul achizițiilor publice în cadrul unui număr mai mic de autorități contractante.

Caseta 7

Exemplu de erori cauzate de transpunerea incorectă a directivelor în legislația națională

În Spania, transpunerea incorectă a directivelor din 2004 în legislația spaniolă a determinat producerea frecventă a unor erori legate de modificările aduse contractelor. Autoritățile spaniole au decis așadar că costurile aferente modificărilor aduse contractelor nu mai erau eligibile pentru cofinanțare din partea UE. Abia în 2012, în urma modificării legislației, anumite modificări aduse contractelor au fost din nou considerate a fi eligibile de către autoritățile spaniole, în anumite circumstanțe definite.

Există uneori inconsecvențe în interpretarea legislației

29

Erorile pot proveni, de asemenea, din diferențe de interpretare a dispozițiilor juridice. De exemplu:

(a)în Republica Cehă, autoritățile au semnalat faptul că diferențele de interpretare a aceleiași chestiuni între diverse organisme – de exemplu, autoritățile de management, autoritățile de audit, autoritatea supremă de audit, oficiile pentru achiziții publice, Comisia Europeană – au condus la constatări de audit diferite și la incertitudine juridică;

(b)În Italia, autoritățile contractante au interpretări diferite în ceea ce privește ce anume constituie un eveniment neprevăzut care ar putea justifica modificarea unui contract fără a se recurge la organizarea unei proceduri de achiziții publice. În consecință, unele autorități naționale consideră că anumite modificări aduse contractelor respectă reglementările naționale, în timp ce autoritățile de audit și Comisia consideră aceleași modificări ca fiind nereglementare. Erorile legate de astfel de cazuri reprezintă una dintre principalele cauze ale corecțiilor financiare care sunt aplicate în Italia: în perioada 2010-2012, valoarea totală a acestor corecții se ridica la aproximativ 8 milioane de euro. La momentul auditului, Italia depunea eforturi pentru soluționarea acestei probleme în cadrul planului său național de acțiune privind achizițiile publice (a se vedea punctul 65).

Cadrul de reglementare este uneori complicat de statele membre prin adăugarea unor reglementări suplimentare

30

Unele state membre instituie, la nivel național, reglementări care sunt mai stricte decât directivele UE în ceea ce privește anumite aspecte ale achizițiilor publice (a se vedea caseta 8).

Caseta 8

Exemplu de norme de drept intern în materie de achiziții publice care depășesc cerințele directivelor UE

În Republica Cehă, legislația națională stabilește o limită de 20 % pentru majorarea valorii unui contract ca urmare a unor circumstanțe neprevăzute, în timp ce limita stabilită în directiva UE este de 50 %. Obiectivul urmărit de Republica Cehă era creșterea transparenței, însă o parte dintre operatorii economici și dintre autoritățile contractante din această țară consideră această prevedere ca fiind o complicație inutilă.

Frauda poate constitui o sursă de eroare în sfera achizițiilor publice

31

Potrivit OCDE, achizițiile publice reprezintă activitatea publică cea mai vulnerabilă la risipă, la fraudă și la corupție din cauza complexității procedurilor, a volumului fluxurilor financiare generate și a interacțiunii strânse dintre sectorul public și cel privat²⁰.

32

Statele membre au obligația, prin lege, de a raporta trimestrial Comisiei toate neregulile care implică valori ce depășesc 10 000 de euro, indicând cazurile în care se suspectează existența unei fraude²¹. Oficiul European de Luptă Antifraudă(OLAF) colectează aceste informații, în numele Comisiei, prin intermediul Sistemului său de gestionare a neregulilor (SGN). Informațiile care sunt raportate de statele membre cuprind toate tipurile de nereguli, inclusiv pe cele legate de achiziții publice. Pe baza acestor informații, Comisia elaborează raportul său anual cu privire la protejarea intereselor financiare ale Uniunii Europene și la combaterea fraudei²².

33

În ceea ce privește politica de coeziune, în perioada 2007-2013, 38 % din cele aproximativ 12 000 de nereguli raportate de statele membre către OLAF erau legate de achiziții publice. Dintre neregulile de acest tip, 2 % au fost raportate ca implicând fraude (a se vedea figura 7). Anumite state membre raportează către OLAF foarte puține nereguli pe care le consideră ca fiind de natură frauduloasă. De exemplu, între 2007 și 2013, Spania și Franța nu au raportat nicio neregulă legată de achizițiile publice care să implice fraude.

Figura 7

Nereguli raportate de statele membre prin SGN, în perioada de programare 2007-2013, către OLAF, care acționează în numele Comisiei

Sursa: OLAF.

34

Curtea sesizează OLAF cu privire la orice proiect pe care îl suspectează a fi afectat de fraudă. În urma activităților sale de audit desfășurate în domeniul politicii de coeziune pentru perioada 2009-2013 în vederea elaborării Declarației de asigurare, Curtea a semnalat către OLAF 17 proiecte în care existau suspiciuni de fraudă, dintre care 6 erau legate de achiziții publice. OLAF a deschis anchete în cazul a 10 dintre cele 17 proiecte, 5 din cele 10 cazuri fiind legate de achiziții publice.

Lipsa unor date coerente face imposibilă realizarea unei analize exhaustive a erorilor în statele membre …

35

Curtea a urmărit să determine, printre altele, dacă statele membre și Comisia procedaseră la o analiză solidă a naturii, a gravității și a cauzelor erorilor legate de achiziții publice produse în domeniul coeziunii. Pentru a permite elaborarea și punerea în aplicare de măsuri în vederea corectării și a prevenirii eficace a erorilor de acest gen, Comisia și statele membre trebuie să realizeze cu regularitate o astfel de analiză a motivelor pentru care se produc astfel de erori în domeniul achizițiilor publice.

36

Datele referitoare la erorile legate de achiziții publice care se produc în statele membre sunt adeseori dispersate la nivelul mai multor instituții. În plus, nu se procedează la un schimb sistematic de astfel de date cu alte instituții din statele membre care, deși nu sunt direct implicate în gestionarea FEDR, a FSE și a Fondului de coeziune, joacă totuși un anumit rol în implementarea acestora, de exemplu, cu entitățile implicate în legislația privind achizițiile publice. Această situație contribuie la creșterea riscului ca un anumit stat membru să nu dispună de o imagine de ansamblu a tendințelor și a problemelor, imagine care ar putea să prezinte utilitate pentru elaborarea de măsuri preventive. Pentru a combate acest risc, au fost create grupuri de lucru interservicii în Italia, Republica Cehă și Regatul Unit (a se vedea punctul 82).

37

Respondenții la chestionarul transmis autorităților de audit au identificat probleme similare cu cele puse în evidență de Curte în urma analizei realizate de aceasta cu privire la datele de care dispune în ceea ce privește tipurile și gravitatea erorilor legate de achiziții publice (a se vedea punctul 20). Totuși, statele membre au procedat într-o măsură foarte limitată la o analiză sistematică și aprofundată a erorilor legate de achiziții publice, care să poată fi utilizată drept bază pentru formarea unei opinii în materie. Cu toate că 60 dintre cele 69 de autorități de audit care au răspuns la sondaj au afirmat că realizează o analiză a erorilor legate de achiziții publice, numai 14 dintre ele au fost în măsură să furnizeze date structurate în ceea ce privește erorile de acest tip care au fost detectate în ultimii ani. Jumătate dintre acestea proveneau din Italia, celelalte erau din Belgia, Letonia, Lituania, Țările de Jos și Spania.

38

În cele patru state membre vizitate, Curtea a constatat că:

(a)autoritățile responsabile în statele membre de punerea în aplicare a politicii de coeziune rareori investigau cauzele subiacente ale erorilor;

(b)doar în Italia s-a procedat la o analiză care să se concentreze în mod specific pe erorile legate de achiziții publice. Organismul național responsabil de coordonarea autorităților de audit a efectuat o analiză a surselor principale ale erorilor în Italia, și anume, modificarea contractelor și lucrările suplimentare.

39

Lipsa unor date suficient de detaliate și coerente cu privire la natura și la amploarea erorilor legate de achiziții publice în statele membre a făcut imposibilă o analiză exhaustivă și solidă a cauzelor subiacente la nivel național și la nivelul UE.

40

În cadrul sondajului realizat de Curte în rândul celor 28 de instituții supreme de audit din statele membre (a se vedea punctul 16), cele 18 instituții care au participat au trebuit să răspundă la întrebarea dacă ele consideră că procedurile de achiziții publice care sunt finanțate doar cu fonduri naționale sunt expuse la eroare într-o măsură mai mare sau mai mică decât procedurile cofinanțate cu fonduri UE sau dacă nu percep nicio diferență semnificativă între aceste tipuri de proceduri. Dintre instituțiile supreme de audit respondente:

(a)13 au afirmat că nu percep „nicio diferență semnificativă” față de procedurile cofinanțate cu fonduri UE;

(b)2 au declarat că procedurile de achiziții publice care sunt finanțate exclusiv cu fonduri naționale sunt mai expuse la eroare decât procedurile de achiziții publice finanțate, cel puțin în parte, cu fonduri UE;

(c)3 au afirmat că se află în imposibilitatea de a formula observații în acest sens, deoarece nu au comparat constatările cu privire la erori sau nu dispun de niciun indiciu fiabil cu privire la riscul de eroare, dat fiind că auditurile pe care le efectuează vizează în principal finanțarea de la bugetul național a contractelor de achiziții publice.

… însă există semne, în statele membre vizitate, că datele încep să fie colectate într-un mod mai sistematic

41

Dintre cele patru state membre vizitate în cadrul acestui audit:

(a)trei state – Italia, Republica Cehă și Spania – au creat baze de date în cursul ultimilor ani (a se vedea caseta 9). Aceste baze de date ar putea facilita realizarea unor analize mai cuprinzătoare și mai regulate, favorizând astfel înțelegerea erorilor legate de achiziții publice, astfel de informații putând fi utilizate în scopul conceperii unor măsuri corespunzătoare pentru a soluționa problemele din domeniu (a se vedea punctul 89);

(b)într-unul dintre state (Regatul Unit), nu exista încă o astfel de bază de date. Autoritatea de management pentru FEDR din Anglia a prevăzut, pentru perioada de programare 2014-2020, introducerea în sistemul său de informații de gestiune a unor informații detaliate cu privire la erorile legate de achiziții publice.

Caseta 9

Utilizarea în statele membre a unor baze de date structurate privind erorile legate de achiziții publice

În Italia, organismul responsabil de coordonarea autorităților de audit pentru FEDR și pentru FSE și-a completat baza de date generală de audit cu indicații privind toate tipurile de eroare care afectează achizițiile publice. Baza de date conține toate erorile de acest tip care au fost depistate din anul 2010. Pentru fiecare tip de eroare și pentru fiecare autoritate de audit, se indică numărul erorilor detectate, însoțit de eventualele corecții financiare aplicate în legătură cu acestea. Curtea de Conturi a Italiei utilizează, în egală măsură, baza sa de date privind neregulile ca instrument de evaluare a riscurilor în domeniul achizițiilor publice.

În Republica Cehă, autoritatea de audit înregistrează, din 2013, constatările pe care le formulează cu privire la achizițiile publice într-o bază de date structurată, de care se servește pentru a efectua analize și pentru a face schimb de rezultate cu alte instituții.

În Spania, baza de date a autorității de audit conține, încă din primii ani ai perioadei de programare 2007-2013, detalii cu privire la erorile legate de achiziții publice care au fost depistate de aceasta. Totuși, până la momentul auditului, baza de date în cauză nu fusese încă exploatată în scopul analizării în profunzime a naturii acestor erori.

Comisia încă nu procedează la o analiză exhaustivă și sistematică a erorilor legate de achiziții publice

42

Printre aspectele examinate de Curte se numără colectarea de date de către Comisie și crearea de către aceasta a unor baze de date în vederea facilitării analizei erorilor legate de achiziții publice.

43

DG Piață Internă, Industrie, Antreprenoriat și IMM-uri (DG GROW) monitorizează, servindu-se de baza de date TED, o serie de indicatori-cheie privind gradul în care se utilizează achizițiile publice în statele membre, cum ar fi ponderea din PIB care face obiectul procedurilor de achiziții publice sau fondurile publice de la bugetele naționale care sunt cheltuite cu ajutorul procedurilor de achiziții publice organizate conform normelor UE (a se vedea punctul 8).

44

DG Politica Regională și Urbană și DG Ocuparea Forței de Muncă, Afaceri Sociale și Incluziune primesc informații în legătură cu erorile ce afectează achizițiile publice în cadrul cheltuielilor aferente politicii de coeziune din următoarele patru surse principale:

(a)rapoartele anuale de control transmise Comisiei de către autoritățile de audit ale statelor membre²³. Informațiile privind erorile legate de achiziții publice nu sunt însă furnizate într-o formă care să permită Comisiei să realizeze o analiză exhaustivă cu privire la aceste erori;

(b)propriile audituri efectuate de Comisie, în care sunt analizate natura, gravitatea și cauzele erorilor legate de achiziții publice în cadrul proiectelor cofinanțate de FEDR/Fondul de coeziune și FSE;

(c)reuniunile bilaterale cu autoritățile naționale, în special autoritățile de audit, și

(d)auditurile efectuate de Curte în cadrul activităților sale în vederea elaborării declarației de asigurare anuale.

45

Până în prezent, Comisia a efectuat o singură analiză orizontală a erorilor legate de achiziții publice, în mai 2011²⁴. Această analiză, realizată de către DG Politica Regională și Urbană, s-a sprijinit pe auditurile desfășurate chiar de Comisie, precum și pe cele efectuate de Curte și a reliefat tendințele generale în materie de erori care au fost detectate în cadrul FEDR și al Fondului de coeziune – FSE nu a fost inclus – în perioada 2007-2010. După această perioadă, nici DG Politica Regională și Urbană, nici DG Ocuparea Forței de Muncă, Afaceri Sociale și Incluziune nu au mai efectuat o astfel de analiză.

46

Deși are la dispoziție un anumit volum de date cu privire la erorile legate de achiziții publice din ansamblul domeniului politicii de coeziune, Comisia nu a dezvoltat încă o bază de date cuprinzătoare și fiabilă care să conțină totalitatea erorilor legate de achiziții publice. DG Politica Regională și Urbană dispunea de o bază de date care regrupa informații detaliate referitoare la majoritatea constatărilor de audit formulate cu privire la FEDR și la Fondul de coeziune, inclusiv în ceea ce privește achizițiile publice. Nu erau acoperite însă decât exercițiile 2010 și 2011.

47

În opinia Direcției Generale Ocuparea Forței de Muncă, Afaceri Sociale și Incluziune, având în vedere impactul scăzut al erorilor legate de achiziții publice din cadrul FSE, în comparație cu FEDR și cu Fondul de coeziune, crearea unei baze de date dedicate pentru aceste erori nu se justifică (a se vedea, de asemenea, punctul 21). Prin urmare, această direcție nu a efectuat nicio analiză orizontală pe această temă și nu intenționează să creeze o bază de date privind erorile legate de achiziții publice pentru FSE.

48

O bază de date care să repertorieze neregulile, inclusiv pe cele survenite în domeniul achizițiilor publice, ar fi un atu valoros pentru Comisie, punându-i la dispoziție informații esențiale privind natura, amploarea și cauzele erorilor și permițându-i să își direcționeze mai bine sau să își adapteze în funcție de necesități măsurile pe care le adoptă. OLAF dispune, din 2008, de o bază de dată ce poartă numele de Sistemul de gestionare a neregulilor (SGN). Statele membre comunică către OLAF, prin intermediul acestui sistem, informații referitoare la nereguli (a se vedea punctul 33). Informațiile cuprinse în SGN cu privire la erorile legate de achiziții publice nu permit însă realizarea unei analize pertinente a naturii, a amplorii și a cauzelor subiacente erorilor. Atunci când și-a elaborat rapoartele din 2011, Comisia nu a apelat la acest sistem pentru a analiza erorile legate de achiziții publice din statele membre. Până în prezent, datele care au fost raportate de statele membre prin SGN nu au fost utilizate niciodată de Comisie în scopul analizei erorilor legate de achiziții publice.

Comisia și statele membre au început să întreprindă anumite acțiuni pentru a remedia această problemă, dar mai este o cale lungă de parcurs până la soluționarea ei

49

Curtea a încercat să determine dacă statele membre și Comisia au luat măsurile necesare pentru a remedia problema erorile legate de achiziții publice în domeniul politicii de coeziune. Aceste măsuri puteau fi fie de natură în general preventivă (măsuri menite să împiedice, în principal, producerea erorilor), fie de natură corectivă (măsuri al căror scop este să limiteze impactul erorilor detectate asupra bugetului UE). În categoria măsurilor preventive pertinente în acest context, s-ar putea include măsurile legislative, și anume, adoptarea de prevederi legislative și punerea lor în aplicare, sau măsuri care sunt legate de sistemele de gestiune și de control, cum ar fi măsuri de consolidare a capacității administrative, care nu comportă niciun element legislativ.

50

În cadrul acestei secțiuni a raportului, sunt identificate și, în măsura posibilului, evaluate acțiunile întreprinse de către Comisie și în cele patru state membre vizitate în cursul auditului.

Acțiunile întreprinse de Comisie din 2010 au început să abordeze problema globală

51

Curtea a început să semnaleze, încă din 2006, în rapoartele și avizele sale, anumite probleme pe care le-a constatat în legătură cu gradul de respectare a normelor UE și naționale în materie de achiziții publice în cadrul politicii de coeziune²⁵. Bazându-se pe experiența dobândită din activitățile sale din anii anteriori²⁶, Comisia a început, în cursul anilor 2010 și 2011, să întreprindă acțiuni specifice destinate să soluționeze problema globală.

52

În figura 8 se prezintă modul în care au evoluat, din 2010, acțiunile întreprinse de Comisie.

Figura 8

Acțiunile întreprinse de Comisie: principalele evoluții din ultimii ani

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

53

În 2010, în cadrul activităților sale de pregătire a propunerilor de noi directive privind achizițiile publice, Comisia a efectuat o evaluare cuprinzătoare a impactului și a eficacității achizițiilor publice din UE²⁷ și a lansat o consultare publică²⁸. Curtea a publicat un aviz reprezentând contribuția sa la dezbaterea lansată cu privire la revizuirea directivelor²⁹ (a se vedea, de asemenea, punctul 67).

54

În ceea ce privește domeniul specific al politicii de coeziune, în 2011, Comisia:

(a)a publicat o propunere de regulament privind fondurile structurale și de investiții europene (fondurile ESI) pentru perioada 2014-2020, care includea, printre altele, o condiționalitate ex ante referitoare la cadrele naționale privind achizițiile publice în vigoare în statele membre (a se vedea punctul 62)³⁰;

(b)a finalizat un document de lucru în care erau analizate erorile legate de achiziții publice și erau identificate anumite acțiuni care puteau fi întreprinse (a se vedea punctul 45). Acest document nu conținea un plan de acțiune;

(c)a recurs în măsură mai mare la corecții financiare și la întreruperi de plăți;

(d)a organizat seminare de formare în patru state membre.

În 2013, Comisia a pus în aplicare un plan de acțiune privind achizițiile publice

55

La începutul anului 2013, DG Politica Regională și Urbană a creat o unitate internă cu atribuții specifice, descrisă drept „centru de competențe — capacitate administrativă”, al cărei obiectiv era creșterea absorbției de fonduri provenite de la fondurile structurale ale UE, prin consolidarea capacității administrative a statelor membre. Una dintre sarcinile ce intrau în domeniul de competență al acestei unități consta în soluționarea problemelor legate de capacitate, astfel încât să se facă posibilă aplicarea eficace a procedurilor de achiziții publice.

56

În aproximativ aceeași perioadă, Comisia a înființat un grup de lucru tehnic intern responsabil de îmbunătățirea procedurilor de achiziții publice legate de gestionarea fondurilor ESI, grup care s-a reunit pentru prima dată în septembrie 2013³¹. În luna ianuarie 2014, un plan de acțiune elaborat de grup a fost adoptat în cursul unei reuniuni ordinare a conducerii superioare a DG Politica Regională și Urbană. Planul cuprinde o listă de 12 acțiuni fără caracter legislativ care ar trebui puse în aplicare de Comisie, vizând consolidarea capacității administrative în statele membre. Planul încorpora un număr de acțiuni deja aflate în curs de punere în aplicare de către Comisie, alături de o serie de idei pentru noi acțiuni pe care le-ar putea lansa Comisia. În tabelul 2 sunt enumerate aceste acțiuni și este indicat care era statutul fiecăreia la sfârșitul anului 2014.

Tabelul 2

Plan de acțiune intern al Comisiei în materie de achiziții publice, adoptat de directorii din cadrul DG Politica Regională și Urbană în ianuarie 2014

Acțiuni
Descriere
Stadiul la sfârșitul anului 2014

Pe termen scurt
1
Bilanțul/analiza performanței actuale a statelor membre în materie de consolidare a capacităților, inclusiv evaluarea reușitelor și a exemplelor pozitive.
Procedura de achiziții publice pentru serviciile unui expert a fost lansată.

2
Compilarea și analiza probelor și a indicatorilor privind performanța în domeniul achizițiilor publice, destinate să servească drept date de pornire pentru negocierile cu privire la condiționalitatea ex ante.
Au fost colectate informații în cursul negocierilor cu privire la condiționalitatea ex ante și a fost elaborată grila de evaluare prin care se indică îndeplinirea condiționalității ex ante de către statele membre.

3
Elaborarea și difuzarea orientărilor practice privind modul de evitare a erorilor comune.
Nota de orientare a fost redactată.

4
Planuri de acțiune specifice unei anumite țări în cazul statelor membre în care au fost identificate deficiențe.
DG GROW
cooperează cu patru state membre.

5
Cursuri de formare/orientări privind modul de elaborare a planurilor de acțiune și de urmărire a punerii lor în aplicare.
Trebuie să fie corelată cu acțiunea nr.1.

Pe termen mediu
6
Pregătire în vederea noilor directive privind achizițiile publice prin oferirea de cursuri de formare pentru autoritățile de management, inclusiv zece ateliere pe tema combaterii corupției.
Au fost oferite prezentări punctuale de către DG Piața Internă și Servicii în statele membre.

7
Inițiativa în materie de transparență în cadrul luptei împotriva corupției.
Contractul privind o primă fază-pilot este în curs de semnare.

8
Evaluarea practicilor curente și a nevoilor în materie de formare și de calificări profesionale în domeniul achizițiilor publice pentru persoanele cu responsabilități în gestionarea fondurilor.
Elaborarea este în curs de desfășurare pe plan intern.

9
Sprijin direcționat acordat anumitor state membre cu scopul de a le ajuta să învețe prin practică, prin înfrățire sau prin consilierea de către experți.
În faza pilot, în curs de lansare.

10
Studiu privind modul în care achizițiile publice pot fi utilizate ca instrument strategic, de exemplu achizițiile publice electronice.
Nelansat încă.

Pe termen lung
11
Sistemele de control al calității în domeniul achizițiilor publice (evaluarea experienței și a oportunității de elaborare a unor standarde la nivelul UE pentru fondurile ESI).
Nelansate încă.

12
Ghid privind orientările (evaluarea motivelor pentru care anumite orientări nu conduc la îmbunătățirea performanței).
Nelansat încă.

Sursa: Comisia Europeană, Curtea de Conturi Europeană.

57

Planul de acțiune a reprezentat o primă tentativă de a regrupa într-o manieră coerentă acțiunile fără caracter legislativ. 8 dintre cele 12 acțiuni din plan nu fuseseră încă pe deplin puse în aplicare până la sfârșitul anului 2014, fie deoarece se aflau în etapa pregătitoare, fie pentru că nu fuseseră încă demarate. Trei dintre aceste acțiuni fuseseră pe deplin puse în aplicare:

(a)compilarea și analiza probelor și a indicatorilor privind performanța în domeniul achizițiilor publice, destinate să servească drept date de pornire pentru negocierile cu privire la condiționalitatea ex ante (acțiunea nr. 2);

(b)nota de orientare privind modul de evitare a erorilor comune în cadrul proiectelor finanțate prin fonduri ESI (acțiunea nr. 3), care oferă indicații complete părților responsabile de punerea în practică a acestor proiecte, și

(c)cursuri de formare pe tema combaterii corupției acordate autorităților de management din zece state membre în cadrul activităților de pregătire în vederea noilor directive privind achizițiile publice (acțiunea nr. 6).

58

Înființarea grupului de lucru și elaborarea planului de acțiune sunt semne ale unei coordonări mai bune în interiorul Comisiei. Cu toate acestea,

(a)planul de acțiune a fost adoptat doar de către unul dintre serviciile Comisiei (DG Politica Regională și Urbană) și nu și de celelalte direcții generale implicate în grupul de lucru. În plus, el nu a fost publicat de Comisie, astfel încât nivelul de transparență și de adeziune la acest plan și răspunderea pentru acesta au fost limitate;

(b)grupul de lucru este format din personal tehnic, cu responsabilități de execuție, din cadrul Comisiei.

59

Având în vedere că majoritatea acțiunilor nu au fost încă puse pe deplin în aplicare, impactul planului de acțiune nu poate fi evaluat în acest stadiu.

60

Cele descrise anterior demonstrează că au fost abordate anumite aspecte fără caracter legislativ și lasă să se întrevadă unele progrese înregistrate în materie. Însă ele sugerează, de asemenea, că Comisia nu a demonstrat încă un rol coordonat și asumat la nivel înalt cu privire la această chestiune.

Aplicată corect, noua legislație are potențialul de a contribui la soluționarea problemei erorilor legate de achiziții publice

Regulamentul privind fondurile ESI pentru perioada 2014-2020 și condiționalitatea ex ante

61

Noul cadru juridic privind fondurile structurale și de investiții europene pentru perioada 2014-2020 introduce conceptul condiționalităților ex ante. Acestea sunt cerințe – bazate pe criterii predefinite – care sunt considerate a fi condiții prealabile necesare pentru utilizarea eficace și eficientă a sprijinului acordat de Uniune în baza acordurilor de parteneriat. Sistemul aplicabil achizițiilor publice dintr-un stat membru este unul dintre domeniile pentru care s-au introdus astfel de condiții (a se vedea figura 9). Statele membre au fost invitate să efectueze o autoevaluare cu privire îndeplinirea sau nu a condițiilor și la modul în care acestea sunt îndeplinite³². O sinteză a acestor condiții este inclusă în acordurile de parteneriat pe care le-au prezentat în 2014. În cazul în care consideră că un stat membru nu a îndeplinit, până la 31 decembrie 2016, condițiile prevăzute în acord, Comisia poate suspenda plățile către statul membru respectiv³³.

Figura 9

Criteriile pentru condiționalitatea ex ante legată de achizițiile publice

Sursa: Anexa XI la Regulamentul (UE) nr. 1303/2013.

62

Potrivit Comisiei, introducerea condiționalității ex ante are potențialul de a reduce erorile și de a aduce îmbunătățiri la nivelul achizițiilor publice, întrucât aceasta va stimula statele membre să creeze un cadru juridic și administrativ solid pentru achizițiile publice. Eficacitatea acestui instrument potențial puternic depinde însă de îndeplinirea acestor condiții de către statele membre până la sfârșitul anului 2016 și, în cazul în care acest lucru nu se va întâmpla, de identificarea și evaluarea situației de nerespectare de către Comisie și de suspendarea în consecință a plăților.

63

La analizarea necesității de a suspenda plățile către statele membre, Comisia se poate confrunta cu existența unor tensiuni în statele membre, care trebuie să aleagă între două obiective: pe de o parte, îmbunătățirea sistemelor de achiziții publice, și, pe de altă parte, promovarea absorbției de către statele membre a fondurilor UE³⁴.

64

La începutul anului 2015, 12³⁵ dintre cele 28 de state membre încă nu îndeplineau condițiile referitoare la achizițiile publice. Printre acestea se numără două dintre cele patru state membre vizitate în cadrul acestui audit (Italia și Republica Cehă), ambele elaborând planuri de acțiune în acest sens.

65

Introducerea condiționalității ex ante referitoare la achizițiile publice a facilitat eforturile DG GROW de a coopera cu statele membre care se confruntă în mod special cu probleme în domeniul achizițiilor publice. Acest lucru se datorează faptului că statele membre sunt conștiente că este necesar să îndeplinească condiționalitatea ex ante și s-au arătat așadar deschise să primească asistență din partea DG GROW. DG GROW a selectat o serie de state membre – în număr de patru până la momentul auditului³⁶ – utilizând o abordare focalizată, bazată pe o analiză a riscurilor și pe o serie de criterii, și ținând seama de resursele de personal ale Comisiei (a se vedea caseta 10). Aceasta din urmă a indicat că, în cazul statelor membre care nu îndeplineau condiționalitatea ex ante, prioritatea până la sfârșitul anului 2016 este mai curând de a încerca să pună în aplicare în mod eficace planurile de acțiune agreate decât să recurgă la acțiuni corective și, eventual, la proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor.

66

Ulterior, DG GROW oferă sprijin printr-o serie de măsuri, de exemplu, prin crearea unor grupuri de lucru responsabile de elaborarea unei strategii cuprinzătoare în materie de achiziții publice. Coordonarea acțiunilor de acest tip întreprinse de diferitele servicii din cadrul Comisiei este importantă având în vedere potențialele tensiuni menționate anterior (punctul 63).

Caseta 10

Criteriile utilizate de DG GROW pentru selectarea statelor membre

οrata ridicată a erorilor legate de achiziții publice în contextul utilizării de fonduri UE;

οneîndeplinirea condiționalității ex ante referitoare la achizițiile publice;

οineficacitate sistemică la nivelul achizițiilor publice;

οreclamații primite de Comisie cu privire la cazuri de presupusă încălcare a legislației UE;

οproceduri introduse de constatare a neîndeplinirii obligațiilor sau inițierea fazei prealabile a acestor proceduri;

οrata litigiilor în materie și

οdorința statelor membre respective de a iniția un parteneriat cu Comisia.

Noile directive privind achizițiile publice trebuie să fie puse în aplicare până în aprilie 2016

67

Noul pachet legislativ a fost publicat la 28 martie 2014 și este alcătuit din trei directive: 2014/24/UE³⁷ și 2014/25/UE³⁸, care abrogă sau modifică directivele precedente, precum și 2014/23/UE³⁹, care introduce norme cuprinzătoare referitoare la concesiuni. Cu câteva excepții, termenul pentru punerea în aplicare de către statele membre este 18 aprilie 2016. Cu toate acestea, directivele sunt deja relevante în ceea ce privește interpretarea dispozițiilor.

68

Noile directive privind achizițiile publice vizează să asigure funcționarea eficace a pieței interne, să crească eficiența cheltuielilor publice, să faciliteze participarea întreprinderilor mici și mijlocii și să permită o mai bună sprijinire a obiectivelor societale comune prin intermediul achizițiilor publice.

69

Comisia a indicat că, în special, noile cerințe în materie de monitorizare și de raportare de către statele membre către Comisie ar trebui să contribuie la reducerea erorilor cauzate de aplicarea incorectă a normelor în materie de achiziții publice⁴⁰. Prin codificarea jurisprudenței existente, noile directive privind achizițiile publice oferă o mai mare securitate juridică și fac achizițiile publice mai accesibile pentru părțile interesante. Ele au astfel potențialul de a contribui la prevenirea anumitor erori, de exemplu, prin autorizarea luării în considerare a experienței și a calificărilor personalului drept criterii de atribuire și prin definirea conflictului de interese. În alte cazuri, modificările aduse cadrului juridic pot antrena apariția unor tipuri noi de erori. În caseta 11 este prezentată o analiză a anumitor modificări aduse în ceea ce privește contractele de achiziții publice de lucrări și de servicii și potențialul lor de a remedia problema erorilor legate de achiziții publice în domeniul politicii de coeziune⁴¹.

Caseta 11

Analiză privind o serie de modificări introduse în noua directivă privind achizițiile publice de lucrări și servicii

Introducerea unei noi proceduri, parteneriatul pentru inovare, în plus față de procedura competitivă cu negociere, deja existentă (a se vedea caseta 1). Noua abordare, care oferă o flexibilitate mai mare autorităților contractante, ar putea antrena scăderea numărului de erori procedurale în acele cazuri în care organizarea de proceduri deschise și restrânse nu era adecvată. În schimb, se pot întâmpina dificultăți mai mari în ceea ce privește aplicarea principiilor transparenței, nediscriminării și egalității de tratament, precum și în ceea ce privește auditarea acestei aplicări.

Posibilitatea de a utiliza aspecte sociale și de mediu drept criterii de atribuire. Autoritățile din statele membre vizitate în scopul acestui audit și-au exprimat îngrijorarea cu privire la riscul ca, odată acordată posibilitatea de a se include criterii de atribuire și condiții de executare a contractelor corelate cu anumite aspecte sociale și de mediu, noua legislație să introducă noi elemente de complexitate. Realizarea de achiziții publice bazându-se pe astfel de aspecte ar putea pune probleme autorităților contractante din punctul de vedere al asigurării unui proces transparent și nediscriminatoriu. Este posibil să treacă o anumită perioadă de timp până se va acumula experiența necesară pentru a se putea identifica în cadrul sistemelor din statele membre criterii de atribuire și condiții de executare a contractelor care să fie adecvate și conforme cu legislația.

Nou evantai de instrumente juridice care abordează problema modificării contractelor. Se introduce o flexibilitate mai mare, prin aceea că se permite, în anumite circumstanțe, modificarea contractelor fără a se apela la organizarea unei noi proceduri de achiziții. Este probabil că se va diminua ponderea erorilor survenite ca urmare a modificărilor aduse contractelor. Totuși, aceste instrumente nu vor aduce o soluție pentru erorile cauzate de pregătirea deficitară a proiectelor care se soldează ulterior cu necesitatea modificării contractelor.

Definirea precisă a valorii maxime pentru lucrările de referință. Grație faptului că cifra de afaceri anuală minimă cerută de autoritățile contractante din partea participanților nu are voie să depășească de două ori valoarea estimată a contractului, cu excepția cazurilor bine justificate, este posibil să se reducă numărul de erori comise de autoritățile contractante din cauza specificării unor criterii de selecție care contravin legislației.

Introducerea unui nou regim aplicabil anumitor servicii, cum ar fi educația, sănătatea și serviciile sociale, în cazul în care valoarea contractului este mai mare de 750 000 de euro. Statele membre vor avea libertatea de a defini normele naționale în cadrul acestui regim, sub rezerva respectării principiilor generale ale tratatelor UE și a prevederilor directivei, în special a celor privind transparența. În funcție de cum sunt definite normele la nivel național de către statele membre și de complexitatea lor, este posibil ca erorile legate de serviciile de educație și de formare cofinanțate prin FSE să devină mai numeroase.

70

Doar 40 % din autoritățile de audit care au răspuns la sondaj au considerat că noile directive ar putea contribui la reducerea erorilor, în special în ceea ce privește alegerea procedurii de achiziții publice, publicarea acesteia, definirea criteriilor de selecție sau evaluarea ofertelor (a se vedea analiza erorilor de la punctul 22).

71

DG GROW a acordat deja consiliere cu privire la modalitățile de transpunere a noilor directive în legislația națională, în principal prin participarea la reuniuni, dar și prin organizarea de sesiuni tematice specifice destinate experților naționali.

72

În ansamblu, impactul acestor elemente din noul pachet legislativ sub forma diminuării incidenței neregulilor va depinde de modul în care ele vor fi puse în aplicare în statele membre.

Noi obligații în materie de raportare

73

Noile directive introduc cerințe noi în materie de monitorizare și de raportare. Printre aceste noi obligații se numără următoarele⁴²:

(a)Fiecare stat membru are obligația de a transmite Comisiei, până în luna aprilie 2017 și, ulterior, la fiecare trei ani⁴³, un raport de monitorizare care include:

(i)informații privind cele mai frecvente surse de aplicare greșită sau de insecuritate juridică și

(ii)informații privind prevenirea, detectarea și raportarea adecvată a cazurilor de fraudă, corupție, conflict de interese și alte nereguli grave în achizițiile publice.

(b)Pe baza rapoartelor primite de la statele membre, Comisia publică periodic un raport privind punerea în aplicare și cele mai bune practici privind politicile naționale de achiziții publice în cadrul pieței interne.

74

Dacă sunt corect aplicate, aceste noi obligații impuse statelor membre în materie de monitorizare și de raportare ar putea permite Comisiei să dispună de informații mult mai bune privind modul în care sunt puse în practică normele UE referitoare la achizițiile publice.

Statele membre pun accentul pe controalele de nivel primar și abia recent au început să ia măsuri preventive

Acțiunile corective întreprinse de statele membre și/sau de Comisie

75

Erorile legate de achiziții publice care se produc la nivelul beneficiarilor ar putea și ar trebui să fie detectate și corectate de către autoritățile statelor membre înainte ca acestea să transmită Comisiei declarațiile de cheltuieli în vederea rambursării. Este vorba de așa-zisele „controale de nivel primar”, care constau în:

(a)verificările efectuate de autoritățile de management ale statelor membre cu privire la cererile de rambursare ale beneficiarilor și în

(b)verificările efectuate de autoritățile de certificare ale statelor membre, inclusiv cu privire la informațiile raportate de autoritățile de management.

76

Așa cum a mai observat anterior Curtea⁴⁴, precum și Comisia în urma propriilor sale audituri, controalele de nivel primar efectuate de statele membre nu sunt încă suficient de eficace. Rezultatul este că statele membre transmit Comisiei solicitări de rambursare de la bugetul UE a unor cheltuieli aferente unor proiecte care sunt afectate de erori legate de achiziții publice.

77

Atunci când Comisia detectează erori legate de achiziții publice după ce i-a fost deja prezentată o declarație de cheltuieli în vederea rambursării, aceasta poate în acest caz:

(a)să impună corecții financiare cu privire la fiecare proiect vizat sau

(b)în cazul în care consideră că ar fi imposibilă verificarea tuturor contractelor în cauză, să impună o corecție forfetară la nivelul programului operațional (sau al uneia sau mai multor axe prioritare).

78

Pentru a asigura o abordare consecventă în ceea ce privește astfel de corecții financiare, Comisia a elaborat orientări care permit determinarea cuantumului corecțiilor financiare care trebuie aplicate în cazul nerespectării normelor în materie de achiziții publice⁴⁵. Începând cu 2013, aceasta a fost codificată ca decizie a Comisiei și are, prin urmare, caracter obligatoriu pentru toate serviciile Comisiei care au responsabilități legate de gestiunea partajată.

79

În cazul în care consideră că sistemele de gestiune și de control din statele membre sunt deficitare, Comisia întrerupe termenele pentru plăți, pentru a se asigura că statele membre iau măsurile de remediere necesare în vederea îmbunătățirii acestor sisteme. Pe durata acestor întreruperi, nu se efectuează nicio plată de la bugetul UE către programul operațional respectiv. Sistemele de gestiune și de control instituite în materie de achiziții publice intră și ele sub incidența acestei măsuri (a se vedea exemplele din caseta 12 și din caseta 13).

Caseta 12

Exemplu de întrerupere a plăților

În urma unui audit efectuat de către autoritatea de audit din Spania în 2011, s-a detectat că procedurile de atribuire a contractelor aplicate la nivelul organizației responsabile de administrarea aeroporturilor și a heliporturilor nu respectau normele în materie de achiziții publice. În consecință, Comisia a întrerupt plățile aferente proiectelor implementate de către această organizație. În 2014, autoritatea de audit din Spania, în urma unui audit cu privire la punerea în aplicare a procedurilor ameliorate, a certificat faptul că procedurile de achiziții publice aplicate la nivelul organizației respective au înregistrat îmbunătățiri și erau puse în aplicare în mod eficace. Comisia a pus capăt întreruperii plăților. A fost aplicată o corecție financiară forfetară pentru toate cheltuielile declarate de organizația în cauză și suspectate a fi fost afectate de probleme de acest tip în intervalul de timp scurs.

Caseta 13

Exemplu de plan de acțiune

În Republica Cehă, date fiind deficiențele grave constatate la nivelul sistemelor de gestiune și de control, a fost elaborat un plan de acțiune, la solicitarea Comisiei, și au fost aduse mai multe îmbunătățiri. De exemplu, sistemele au fost actualizate astfel încât acele cheltuieli care au fost identificate de către autoritatea de audit, Comisie sau Curte ca fiind neconforme cu reglementările ca urmare a prezenței unor erori legate de achiziții publice sunt excluse automat din declarația de cheltuieli transmisă Comisiei în vederea rambursării.

80

Cu excepția cazului în care sunt impuse printr-o decizie a Comisiei, efectul disuasiv al corecțiilor financiare poate fi unul limitat în perioada rămasă până la închiderea perioadei de programare 2007-2013, respectiv anul 2017. Motivul este faptul că, în conformitate cu reglementările, statele membre au dreptul de a înlocui cheltuielile pentru care au fost impuse corecții cu alte cheltuieli care sunt eligibile. În acest fel, cuantumul total al fondurilor care au fost primite de statele membre a fost, în realitate, doar rareori redus. Pentru perioada 2014-2020, regulile s-au modificat: statele membre ar putea suferi pierderea fondurilor aferente în cazul în care s-ar constata ulterior că acele cheltuieli care au fost declarate ca fiind conforme cu legile și reglementările de către autoritatea de management, autoritatea de certificare și autoritatea de audit sunt de fapt afectate de eroare⁴⁶.

Au început să fie luate măsuri preventive în statele membre, dar doar recent

81

În cele patru state membre vizitate în scopul acestui audit, majoritatea măsurilor preventive au început să fie implementate abia spre sfârșitul perioadei de programare 2007-2013, în principal în 2013 și 2014.

82

În trei dintre aceste state membre – Regatul Unit, Italia și Republica Cehă – au fost create recent grupuri de lucru interservicii pentru tratarea problemelor din domeniul achizițiilor publice în cadrul politicii de coeziune. Aceste grupuri de lucru regrupează autorități de management, autorități de audit, organisme responsabile de implementare, servicii juridice sau alte departamente implicate în achiziții publice și sunt utile pentru schimbul de experiență, pentru identificarea unei abordări consecvente în gestionarea achizițiilor publice și pentru definirea unor acțiuni adecvate. În caseta 14 sunt prezentate detalii privind o rețea care a fost creată în Regatul Unit.

Caseta 14

Exemplu privind un grup de lucru interservicii pe probleme legate de achiziții publice creat într-un stat membru

În Regatul Unit, autoritatea de management pentru FEDR din Anglia a constituit, în 2013, o rețea internă cu rolul de a examina neregulile legate de achiziții publice descoperite și de a oferi răspunsuri la diversele întrebări pe această tematică. Din această rețea fac parte juriști din cadrul autorității de management, funcționari responsabili de implementarea programului, un organism intermediar și, cu rol consultativ, autoritatea de audit.

Rețeaua:

οreexaminează și republică cerințele naționale în materie de achiziții și orientările în legătură cu acestea;

οorganizează periodic videoconferințe pentru a dezbate studii de caz și orientări etc.;

οefectuează examinări ale sistemelor și ale auditurilor de proiecte și efectuează alte verificări legate de achizițiile publice.

Instrumentele informatice ar putea contribui la soluționarea problemelor din domeniul achizițiilor publice, cu condiția să fie pe deplin implementate

83

Potențialul de transformare pe care îl are tehnologia informației poate contribui la prevenirea și detectarea erorilor din domeniul achizițiilor publice. Atât Comisia, cât și statele membre se află într-un proces de dezvoltare a unor soluții informatice, cum ar fi:

(a)achizițiile publice electronice;

(b)colectarea de date și crearea unor baze de date pentru facilitarea analizei erorilor și

(c)instrumente de extragere a datelor pentru a identifica tiparele de comitere a fraudelor și a neregulilor.

Achizițiile publice electronice

84

În acest context, achizițiile publice electronice se referă la utilizarea mijloacelor electronice de comunicare și de procesare a tranzacțiilor de către organizațiile din sectorul public pentru achiziționarea de bunuri și servicii sau pentru atribuirea contractelor de lucrări publice⁴⁷. Achizițiile publice electronice implică introducerea unor procese electronice care să sprijine diversele etape ale procedurii de achiziție – publicarea anunțurilor, furnizarea documentației, depunerea ofertelor, evaluarea, atribuirea⁴⁸, comanda, facturarea și plata⁴⁹. În 2014, Comisia a estimat că, în medie, aproximativ 10 % din achizițiile publice din UE se desfășoară pe cale electronică⁵⁰.

85

Achizițiile publice electronice au potențialul:

(a)de a intensifica concurența și de a ameliora raportul costuri-beneficii, prin sporirea accesului la procedurile de achiziții publice în cadrul pieței unice, inclusiv pentru IMM-uri;

(b)de a îmbunătăți eficiența gestionării achizițiilor publice prin creșterea participării la procedurile de achiziții și prin automatizarea procedurilor esențiale, ceea ce ar permite reducerea costurilor atât pentru ofertanți, cât și pentru autoritățile contractante, și

(c)de a contribui la detectarea și prevenirea neregulilor, a corupției și a fraudei⁵¹.

86

Caseta 15 prezintă informații cu privire la punerea în aplicare a achizițiilor publice electronice în statele membre vizitate în scopul auditului.

87

În afară de sprijinul acordat unui număr de proiecte-pilot în domeniul achizițiilor publice electronice, Comisia a încorporat în planul său de acțiune pe 2013 o acțiune vizând creșterea utilizării achizițiilor publice electronice (a se vedea tabelul 2). Cu toate acestea, acțiunea respectivă nu fusese încă demarată până la momentul efectuării auditului.

Caseta 15

Exemple care ilustrează nivelul de punere în aplicare a achizițiilor publice electronice

οîn Italia, sistemul include un catalog virtual de produse repertoriate de societățile înregistrate;

οîn Republica Cehă, este în curs de dezvoltare o bază de date a costurilor unitare, care va servi ofertanților drept punct de referință în scopul creșterii transparenței și al ofertării unor prețuri echitabile, și

οîn Spania, în anumite circumstanțe, este posibilă depunerea electronică a ofertelor.

88

În cadrul auditului, a fost efectuată o vizită și în Cipru, cu scopul de a se examina sistemul de achiziții publice electronice implementat în acest stat membru (a se vedea caseta 16).

Caseta 16

Achizițiile publice electronice în Cipru

Lansate în 2010, achizițiile publice electronice în Cipru se prezintă sub forma unui instrument găzduit pe internet, a cărui utilizare se află în continuă creștere în cadrul administrației publice. Până la sfârșitul anului 2014, 501 dintre cele aproximativ 700 de autorități contractante se înregistraseră în vederea utilizării achizițiilor publice electronice. Utilizarea unora dintre funcții rămâne facultativă pentru autoritățile contractante și pentru operatorii economici. Cea mai mare parte a autorităților contractante recurg la acest sistem pentru a da publicității procedurile de achiziții. Dintre entitățile înregistrate până la sfârșitul anului 2014, 21 % sunt societăți străine. În 2014, a fost înființat un serviciu de asistență tehnică bilingv destinat tuturor utilizatorilor sistemului. Autoritățile cipriote prevăd o punere în aplicare completă a strategiei privind achizițiile publice electronice până la 30 iunie 2016, sesiuni de formare urmând să fie oferite începând cu luna martie 2015.

Doar recent a început să se recurgă la soluții informatice în ceea ce privește bazele de date privind erorile legate de achiziții publice

89

Așa cum s-a explicat anterior, pentru a se putea obține o bună înțelegere a modului în care evoluează problemele din domeniul achizițiilor publice, este necesar să se dispună de date complete prezentate sub o formă care să permită realizarea unor analize. Utilizarea de către statele membre a unor baze de date existente sau nou create în scopul analizării erorilor legate de achiziții publice reprezintă o evoluție recentă (a se vedea punctul 41). Totodată, Comisia încă nu a dezvoltat o bază de date în care să fie înregistrate neregulile, inclusiv cele survenite în domeniul achizițiilor publice.

Instrumentele de extragere de date – exemplul instrumentului ARACHNE de alertă cu privire la fraude

90

În 2009, Comisia a demarat dezvoltarea unui instrument informatic de alertare cu privire la fraude, denumit ARACHNE. Acesta a devenit funcțional în 2013. Comisia este proprietara instrumentului și îi asigură funcționarea.

91

Instrumentul a fost conceput pentru a deține informații esențiale despre proiectele finanțate în cadrul FEDR, al Fondului de coeziune și al FSE, de exemplu date cu privire la societăți și la proiecte, astfel încât să poată fi analizate relațiile și legăturile dintre diferiți actori economici implicați în astfel de proiecte. Acest instrument găzduit pe internet furnizează, de asemenea, linkuri către alte baze de date publice externe. Utilizatorii instrumentului au acces la indicatori care semnalează eventuale riscuri de fraudă în legătură cu anumite întreprinderi.

92

Comisia invită autoritățile de management și autoritățile de audit din toate cele 28 de state membre să introducă date și să utilizeze acest instrument, cu titlu gratuit.

93

În februarie 2015, 17 dintre cele 28 de state membre fie utilizau instrumentul, fie își exprimaseră intenția de a-l utiliza în viitor (a se vedea, de asemenea, figura 10).

94

Un sistem de acest tip nu poate însă funcționa în mod satisfăcător decât dacă un număr suficient de mare de autorități din statele membre introduc date detaliate și de bună calitate. Până la sfârșitul anului 2014, 14 state membre furnizaseră astfel de date pentru cel puțin un program operațional. Pentru ca instrumentul să constituie un sistem eficace de alertă privind fraudele la scara întregii Uniuni Europene, ar trebui ca și celelalte state membre să furnizeze date.

Figura 10

ARACHNE: stadiul implementării în statele membre în luna februarie 2015

Sursa: Comisia Europeană.

14În general, o operațiune este legată de un singur proiect. Dar, în anumite cazuri, pot exista mai multe operațiuni legate de un singur proiect.

15Proiectele cofinanțate de FSE presupun adesea furnizarea de servicii, cum ar fi învățământ și formare profesională, care nu intră pe deplin sub incidența directivei [anexa II B la Directiva 2004/18/CE, modificată prin anexa VII la Regulamentul (CE) nr. 213/2008 al Comisiei din 28 noiembrie 2007 de modificare a Regulamentului (CE) nr. 2195/2002 al Parlamentului European și al Consiliului privind Vocabularul comun privind achizițiile publice (CPV) și a Directivelor 2004/17/CE și 2004/18/CE ale Parlamentului European și ale Consiliului în ceea ce privește procedurile de achiziții publice, în ceea ce privește revizuirea CPV (JO L 74, 15.3.2008, p. 1)].

16Dirigenția de șantier este activitatea prin care se asigură execuția exactă a proiectului, respectarea regulilor și a normelor arhitecturale, tehnologice, stilistice și de construcție și elaborarea documentației tehnice pentru execuția proiectului.

17Raportul special nr. 23/2014: „Erori la nivelul cheltuielilor pentru dezvoltare rurală: care sunt cauzele și cum sunt ele remediate?” (http://eca.europa.eu).

18A se vedea Avizul nr. 4/2011 al Curții referitor la Cartea verde a Comisiei privind modernizarea politicii în domeniul achizițiilor publice (JO C 195, 2.7.2011, p. 1), precum și recenta analiză panoramică intitulată „Utilizarea optimă a fondurilor UE: o analiză panoramică a riscurilor pentru gestiunea financiară a bugetului UE”, punctul 30 și fișa informativă individuală privind achizițiile, punctul 16 (http://eca.europa.eu).

19În conformitate cu articolul 258 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, care definește încălcarea obligațiilor ca fiind neîndeplinirea de către un stat membru a unei obligații care îi revine în temeiul tratatului.

20OECD Fighting corruption in the public sector: integrity in procurement (Combaterea corupției în sectorul public: integritatea în procedurile de achiziții), OCDE (http://www.oecd.org/gov/ethics/integrityinpublicprocurement.htm).

21Articolul 28 din Regulamentul (CE) nr. 1828/2006 al Comisiei din 8 decembrie 2006 de stabilire a normelor de punere în aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului de stabilire a anumitor dispoziții generale privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european și Fondul de coeziune și a Regulamentului (CE) nr. 1080/2006 al Parlamentului European și al Consiliului privind Fondul european de dezvoltare regională.

22A se vedea documentul SWD (2014) 244 final din 17 iulie 2014: Statistical evaluation of irregularities reported for 2013 Own Resources, Natural Resources, Cohesion Policy, Pre-accession and Direct expenditure (Evaluarea statistică a neregulilor raportate pentru anul 2013 cu privire la resursele proprii, resursele naturale, politica de coeziune, fondurile de preaderare și cheltuielile directe), p. 67, care însoțește documentul COM(2014) 474 final din 17 iulie 2014, intitulat „Protejarea intereselor financiare ale Uniunii Europene — Combaterea fraudei — Raportul anual pe 2013”.

23A se vedea Raportul special nr. 16/2013: „Examinarea „auditului unic” (single audit) și a gradului de încredere acordat de Comisie activităților desfășurate de autoritățile de audit naționale în domeniul coeziunii” (http://eca.europa.eu).

24Working Document prepared by DG Regional Policy on the main audit findings regarding application of public procurement rules in Member States found in projects co-financed by ERDF and the Cohesion Fund under cohesion policy (Document de lucru pregătit de DG Politica Regională privind principalele constatări de audit referitoare la aplicarea normelor în materie de achiziții publice în statele membre formulate cu privire la proiectele cofinanțate de FEDR și de Fondul de coeziune în cadrul politicii de coeziune), (CC/2011/08 EN), document care nu este făcut public. Rezultatele acestei analize au fost utilizate din nou în documentul de lucru al serviciilor Comisiei intitulat Analysis of errors in cohesion policy for the years 2006-2009 – actions taken by the Commission and the way forward (Analiza erorilor din cadrul politicii de coeziune pentru perioada 2006-2009 – Acțiunile întreprinse de Comisie și calea de urmat), SEC(2011)1179, publicat la 5 octombrie 2011.

25A se vedea, de exemplu, Raportul anual al Curții de Conturi referitor la execuția bugetului privind exercițiul financiar 2006 (JO C 273, 15.11.2007), Raportul anual al Curții de Conturi referitor la execuția bugetului privind exercițiul financiar 2009 (JO C 303, 9.11.2010) și punctul 6 din Avizul nr. 1/2010: „Îmbunătățirea gestiunii financiare a bugetului Uniunii Europene: riscuri și provocări” (http://eca.europa.eu).

26Activitățile efectuate de Comisie, înainte de 2010, cu privire la problema erorilor legate de achiziții publice din domeniul coeziunii au inclus acțiuni corective ad-hoc (printre care și corecții financiare) care au fost aplicate anumitor state membre, precum și publicarea unor orientări în atenția statelor membre cu privire la aplicarea corecțiilor financiare în cazul erorilor legate de achiziții publice.

27Care a acoperit, în principal, costul și eficacitatea procedurilor de achiziții publice, problemele legate de achizițiile transfrontaliere, accesul IMM-urilor la piețele de achiziții publice și utilizarea strategică a achizițiilor publice în Europa.

28Pe baza documentului COM(2011) 15 final din 27 ianuarie 2011: „Cartea verde privind modernizarea politicii UE în domeniul achizițiilor publice — Către o piață europeană a achizițiilor publice mai performantă”.

29Avizul nr. 4/2011.

30COM(2011) 615 final din 6 octombrie 2011: „Propunere de regulament al Parlamentului European și al Consiliului de stabilire a unor dispoziții comune privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european, Fondul de coeziune, Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime, care fac obiectul cadrului strategic comun, precum și de stabilire a unor dispoziții generale privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european și Fondul de coeziune și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului”. Un regulament bazat pe această propunere a fost adoptat de către Parlament și Consiliu în 2013 [Regulamentul (UE) nr. 1303/2013].

31Din grupul de lucru tehnic au făcut parte funcționari din cadrul principalelor trei direcții generale implicate (DG Politica Regională și Urbană, DG Ocuparea Forței de Muncă, Afaceri Sociale și Incluziune, DG Piața Internă și Servicii), precum și reprezentanți ai BEI, ai DG Agricultură și Dezvoltare Rurală și ai DG Afaceri Maritime și Pescuit. Grupul era prezidat de un reprezentant al DG Politica Regională și Urbană, de obicei de către șeful de unitate responsabil de acest centru de competențe. Grupul de lucru a continuat să se reunească și, până la momentul redactării prezentului raport, s-a reunit în total de 10 ori.

32Articolul 2 alineatul (33), articolul 19 și anexa XI la Regulamentul (UE) nr. 1303/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 17 decembrie 2013 de stabilire a unor dispoziții comune privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european, Fondul de coeziune, Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime, precum și de stabilire a unor dispoziții generale privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european, Fondul de coeziune și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului (JO L 347, 20.12.2013, p. 320).

33Articolul 19 din Regulamentul (UE) nr. 1303/2013.

34Aceste tensiuni au fost deja evidențiate de Curte anterior. A se vedea punctul 5.23 din Raportul anual pe 2011 al Curții (JO C 344, 12.11.2012) și punctul 5 litera (a) din analiza panoramică intitulată „Utilizarea optimă a fondurilor UE: o analiză panoramică a riscurilor pentru gestiunea financiară a bugetului UE”, publicată la 25 noiembrie 2014 (http://eca.europa.eu).

35Bulgaria, Republica Cehă, Grecia, Croația, Italia, Letonia, Ungaria, Malta, Polonia, România, Slovenia și Slovacia.

36Bulgaria, Grecia, Italia și România.

37Directiva 2014/24/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile publice și de abrogare a Directivei 2004/18/CE (JO L 94, 28.3.2014, p. 65).

38Directiva 2014/25/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile efectuate de entitățile care își desfășoară activitatea în sectoarele apei, energiei, transporturilor și serviciilor poștale și de abrogare a Directivei 2004/17/CΕ (JO L 94, 28.3.2014, p. 243).

39Directiva 2014/23/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind atribuirea contractelor de concesiune (JO L 94, 28.3.2014, p. 1).

40Notă de presă a Comisiei Europene (http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-14-20_fr.htm?locale=fr).

41Avizul nr. 4/2011 al Curții de Conturi Europene.

42Articolele 83-85 din Directiva 2014/24/UE.

43Primul dintre aceste rapoarte de monitorizare trebuie transmis până în aprilie 2017.

44Rapoartele anuale ale Curții referitoare la execuția bugetului pentru exercițiile financiare 2012 și 2013.

45Nota Comitetului de coordonare a fondurilor (COCOF) 07/0037/03: Guidelines for determining financial corrections to be made to expenditure co-financed by the Structural Funds or the Cohesion Fund for non-compliance with the rules on public procurement (Orientările pentru stabilirea corecțiilor financiare care trebuie aplicate cheltuielilor cofinanțate din fondurile structurale sau din Fondul de coeziune, ca urmare a nerespectării normelor privind achizițiile publice), 29.11.2007; Decizia C(2013) 9527 final a Comisiei din 19 decembrie 2013 privind instituirea și aprobarea orientărilor pentru stabilirea corecțiilor financiare pe care Comisia trebuie să le aplice, în cazul nerespectării normelor în materie de achiziții publice, asupra cheltuielilor finanțate de Uniune în cadrul gestiunii partajate.

46A se vedea articolul 143 din Regulamentul (UE) nr. 1303/2013.

47COM(2010) 571 final din 18 octombrie 2010: „Carte verde privind extinderea utilizării achizițiilor publice electronice în UE”.

48În sensul noilor directive privind achizițiile publice, „niciun element al procesului de achiziții publice, după atribuirea contractului, nu ar trebui să cadă sub incidența obligației de a utiliza mijloace electronice de comunicare, inclusiv comunicarea internă în cadrul autorității contractante”.

49Directivele 2014/24/UE și 2014/25/UE prevăd obligația statelor membre de a se asigura că toate comunicările și schimburile de informații acoperite de aceste directive sunt efectuate prin mijloace electronice de comunicare. Este vorba aici de publicarea anunțurilor, punerea la dispoziție a documentației de atribuire și depunerea electronică. Aceste obligații urmează să intre în vigoare între 2016 și 2018.

50SWD(2014) 262 final din 1 august 2014: „Evaluarea anuală pe 2013 privind punerea în aplicare a procedurilor de achiziții publice”.

51A se vedea, de exemplu, documentul Identifying and reducing corruption in public procurement in the EU (Identificarea și reducerea corupției în domeniul achizițiilor publice în UE), studiu elaborat pentru Comisia Europeană (OLAF) de către PwC și ECORYS, cu sprijinul Universității din Utrecht, 30 iunie 2013 (http://ec.europa.eu/anti_fraud/documents/anti-fraud-policy/research-and-studies/identifying_reducing_corruption_in_public_procurement_en.pdf).

Concluzii și recomandări

95

Politica UE în materie de achiziții publice reprezintă un instrument esențial pentru instituirea pieței unice și pentru realizarea unei creșteri inteligente, durabile și favorabile incluziunii, în conformitate cu Strategia Europa 2020, asigurând totodată o utilizare cât mai eficientă a fondurilor publice.

96

În perioada 2009-2013, erorile legate de achiziții publice au contribuit în mod semnificativ la rata globală de eroare estimată de Curte în acest domeniu de politică, în primul rând la ratele de eroare aferente Fondului european de dezvoltare regională și Fondului de coeziune. Erorile grave au avut drept rezultat o concurență insuficientă sau complet inexistentă și/sau atribuirea contractelor unor ofertanți care nu prezentaseră neapărat cea mai bună ofertă.

97

Cauzele erorilor sunt multiple. Complexitatea cadrului juridic și administrativ este percepută ca fiind o problemă, precum și volumul mare de acte legislative și/sau de orientări și dificultatea aplicării în practică a acestora. Insuficiența capacității administrative, din punctul de vedere atât al necunoașterii normelor, cât și al lipsei de expertiză tehnică privind lucrările sau serviciile specifice care fac obiectul achiziției, constituie o altă cauză de eroare. Planificarea deficitară a proiectelor de către autoritățile contractante și greșelile de natură formală se află și ele la sursa erorilor.

98

În cadrul prezentului raport special, Curtea a evaluat dacă statele membre și Comisia iau măsuri adecvate și eficace pentru a remedia problema erorilor legate de achizițiile publice din domeniul coeziunii. Potrivit constatărilor Curții, atât Comisia, cât și statele membre au început să soluționeze această problemă, dar mai trebuie depuse eforturi în ceea ce privește analizarea problemei și punerea în aplicare a acțiunilor.

Comisia și statele membre procedează doar într-o măsură foarte limitată la o analiză sistematică a erorilor legate de achiziții publice

99

Lipsa unor date coerente a făcut imposibilă realizarea unei analize exhaustive a erorilor atât la nivelul statelor membre, cât și la nivelul Comisiei. Există însă semne, în cele patru state membre vizitate în scopul auditului, că încep să fie colectate într-un mod mai sistematic date privind erorile legate de achiziții publice sau că există planuri în acest sens (a se vedea punctul 41). Totuși, analiza erorilor rămâne limitată (a se vedea punctele 35-39). Comisia nu a dezvoltat încă o bază de date cuprinzătoare și fiabilă în care să fie înregistrate toate neregulile detectate, inclusiv cele care survin în domeniul achizițiilor publice. O singură analiză a fost realizată de Comisie cu privire la erorile legate de achiziții publice în cadrul FEDR și al Fondului de coeziune, și anume în 2011 (a se vedea punctul 45).

Recomandarea 1

(a)Comisia ar trebui să creeze o bază de date care să repertorieze neregulile detectate, capabilă să ofere o bază pentru o analiză pertinentă a erorilor legate de achiziții publice. Aceasta ar trebui să analizeze, de manieră exhaustivă, frecvența, gravitatea și cauzele erorilor legate de achiziții publice survenite în domeniul politicii de coeziune, pe baza unor date adecvate, atât provenite din propriile sale baze de date, cât și furnizate de statele membre. Această analiză ar trebui să fie făcută publică de Comisie în cadrul raportului privind achizițiile publice prevăzut de noile directive.

(b)Autoritățile competente ale statelor membre ar trebui să își creeze propriile baze de date cu privire la neregulile din domeniul politicii de coeziune, inclusiv cele care survin în domeniul achizițiilor publice, și ar trebui să realizeze analize pe baza acestora. De asemenea, aceste autorități ar trebui să coopereze cu Comisia pentru a furniza astfel de date în forma adecvată și la momentul oportun, astfel încât să se faciliteze activitatea Comisiei.

Comisia și statele membre au început să întreprindă anumite acțiuni pentru a remedia această problemă, dar mai este o cale lungă de parcurs până la soluționarea ei

100

Cu toate că nu s-a realizat nicio analiză exhaustivă a problemei, Comisia și statele membre au început să întreprindă anumite acțiuni pentru soluționarea ei. Acțiunile, atât legislative, cât și fără caracter legislativ, întreprinse de Comisie din 2010 au început să abordeze problema globală. În 2014 a fost adoptat un nou pachet legislativ privind achizițiile publice, care trebuie să fie pus în aplicare de statele membre până în luna aprilie 2016 (a se vedea punctele 67-74). Acesta introduce obligații noi în materie de raportare care vor trebuie să fie respectate de Comisie și statele membre. În ansamblu, impactul noului pachet legislativ sub forma diminuării incidenței neregulilor va depinde de modul în care acesta va fi pus în aplicare în statele membre. Noul cadru juridic privind fondurile structurale și de investiții europene pentru perioada 2014-2020 introduce condiționalități ex ante legate de sistemele de achiziții publice ale statelor membre. Aceste condiții prealabile au potențialul de a contribui la remedierea problemelor (a se vedea punctele 61-65). Statele membre au fost invitate să efectueze o autoevaluare cu privire la îndeplinirea sau nu a condițiilor și la modul în care acestea sunt îndeplinite. O sinteză a acestor condiții este inclusă în acordurile de parteneriat pe care le-au prezentat statele membre în 2014. La începutul anului 2015, un număr semnificativ dintre acestea încă nu îndeplineau aceste condiții (a se vedea punctele 61-65).

Recomandarea 2

În cazul în care condiționalitatea ex ante referitoare la achizițiile publice nu este îndeplinită până la sfârșitul anului 2016, Comisia ar trebui să facă uz de competențele sale în consecință și să suspende plățile către statele membre în cauză, până la remedierea deficiențelor.

101

În 2013, Comisia a înființat un grup de lucru tehnic intern și a elaborat un plan de acțiune intern, demersuri care semnalează o îmbunătățire la nivelul coordonării în interiorul Comisiei. Majoritatea acțiunilor nu au fost încă puse în aplicare pe deplin. În plus, planul de acțiune a fost adoptat doar de către o parte din serviciile Comisiei și nu au fost publicat (a se vedea punctele 56-60).

Recomandarea 3

Comisia ar trebui să actualizeze și să publice planul său de acțiune intern privind achizițiile publice. Aceasta ar trebui să raporteze anual cu privire la progresele înregistrate și ar trebui, în acest sens, să îmbunătățească coordonarea dintre serviciile sale care se ocupă de aspecte legate de achiziții publice.

102

Problemele legate de achiziții publice constituie în continuare o sursă importantă de eroare și mai sunt multe de făcut în ceea ce privește analizarea problemei și punerea în aplicare a acțiunilor. Lucrul de care este nevoie în prezent este ca punerea lor în aplicare să fie eficace. Cu toate acestea, deși grupul de lucru tehnic intern reprezintă o evoluție pozitivă, el a fost creat la un nivel ierarhic inferior al serviciilor Comisiei, aceasta nedând încă dovadă de o acțiune coordonată și asumată la nivel înalt cu privire la această chestiune (a se vedea punctele 55-60).

Recomandarea 4

Comisia ar trebui să înființeze un grup la nivel înalt care să își asume rolul de lider în soluționarea problemei erorilor legate de achiziții publice, astfel încât să se evite riscul unei implementări lipsite de consecvență a acțiunilor în cadrul diverselor servicii ale Comisiei. Grupul respectiv ar trebui să pledeze în favoarea aducerii de îmbunătățiri în domeniul achizițiilor publice, inclusiv, atunci când este necesar, în favoarea simplificării acestui domeniu.

103

Erorile legate de achiziții publice care se produc la nivelul beneficiarilor ar putea și ar trebui să fie detectate și corectate de către autoritățile statelor membre înainte ca acestea să transmită Comisiei declarațiile de cheltuieli în vederea rambursării. Așa cum a mai observat anterior Curtea, precum și Comisia în urma propriilor sale audituri, controalele de nivel primar efectuate de statele membre nu sunt încă suficient de eficace. Rezultatul este că statele membre transmit Comisiei solicitări de rambursare de la bugetul UE a unor cheltuieli aferente unor proiecte care sunt afectate de erori legate de achiziții publice (a se vedea punctul 76).

104

În perioada de programare 2007-2013, Comisia a recurs în măsură mai mare decât anterior la corecții financiare. Cu toate acestea, cu excepția cazului în care sunt impuse printr-o decizie a Comisiei, efectul disuasiv al acestor corecții poate fi unul limitat în perioada rămasă până la închiderea perioadei de programare 2007-2013, respectiv anul 2017. Motivul este faptul că, în conformitate cu reglementările, statele membre au dreptul de a înlocui cheltuielile pentru care au fost impuse corecții cu alte cheltuieli care sunt eligibile. În acest fel, cuantumul total al fondurilor care au fost primite de statele membre a fost, în realitate, doar rareori redus. Pentru perioada 2014-2020, regulile s-au modificat: statele membre s-ar putea confrunta cu corecții nete în cazul în care s-ar constata ulterior că acele cheltuieli care au fost declarate ca fiind conforme cu legile și reglementările de către autoritatea de management, autoritatea de certificare și autoritatea de audit sunt de fapt afectate de eroare (a se vedea punctele 75-80).

Recomandarea 5

Comisia ar trebui să impună corecții financiare ori de câte ori constată că nu sunt suficient de eficace controalele de nivel primar ale statelor membre și, atunci când este necesar, să inițieze proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor în cazul nerespectării directivelor privind achizițiile publice.

105

Pe lângă o bază de date a Comisiei care este necesară în scopul facilitării analizei erorilor legate de achiziții publice (a se vedea recomandarea 1), există și alte tipuri de instrumente informatice, cum ar fi achizițiile publice electronice și instrumentele de extragere de date, care ar putea să consolideze beneficiile pe care le aduc achizițiile publice și să contribuie la rezolvarea problemelor. La momentul auditului, gradul de implementare a instrumentelor de acest tip varia de la un stat membru la altul, situație care limita posibilitatea valorificării pe deplin a avantajelor lor potențiale (a se vedea punctele 83-94).

Recomandarea 6

(a)Comisia ar trebui să exploateze mai mult posibilitățile oferite de evoluțiile din domeniul tehnologiei informațiilor, inclusiv prin promovarea achizițiilor publice electronice și a instrumentelor de extragere de date și prin diseminarea bunelor practici.

(b)Statele membre ar trebui să exploateze mai mult posibilitățile oferite de achizițiile publice electronice și de instrumentele de extragere de date.

Prezentul raport a fost adoptat de Curtea de Conturi, la Luxemburg, în ședința sa din 16 iulie 2015.

Pentru Curtea de Conturi

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Președinte

Anexe

Anexa I

Rolul Comisiei și al statelor membre în domeniul achizițiilor publice și al politicii de coeziune

La nivelul Comisiei Europene:

(a)DG Politica Regională și Urbană supervizează implementarea FEDR și a Fondului de coeziune, inclusiv negocierea și aprobarea programelor operaționale. Această direcție generală monitorizează și auditează implementarea programelor operaționale, inclusiv respectarea normelor în materie de achiziții publice. DG Politica Regională și Urbană, precum și DG Ocuparea Forței de Muncă, Afaceri Sociale și Incluziune publică, de asemenea, orientări, dintre care o parte sunt elaborate în cooperare cu statele membre. Printre orientările publicate se numără cele referitoare la corecțiile financiare care se aplică în cazul nerespectării normelor în materie de achiziții publice¹;

(b)DG Ocuparea Forței de Muncă, Afaceri Sociale și Incluziune supervizează implementarea FSE de manieră similară cu modul în care DG Politica Regională și Urbană asigură implementarea FEDR și a Fondului de coeziune (a se vedea litera anterioară);

(c)DG Piață Internă, Industrie, Antreprenoriat și IMM-uri (fosta DG Piața Internă și Servicii) este responsabilă de elaborarea legislației în domeniul achizițiilor publice și de supravegherea punerii sale în aplicare. Monitorizează și sprijină statele membre în acest proces de punere în aplicare, luând măsuri de impunere a respectării legislației atunci când este necesar.

(d)DG Buget este responsabilă de gestionarea cadrului de reglementare bugetară și formulează propuneri și pune în aplicare cadrul de reglementare necesar pentru întocmirea, execuția și controlul bugetului UE.

La nivelul statelor membre:

(a)Autoritățile de management sunt responsabile de gestionarea și de implementarea programelor operaționale. Ele pot delega implementarea programelor către organismele responsabile de implementare. Autoritatea de management sau organismele sale responsabile de implementare efectuează verificări cu privire la procedurile de achiziții publice în cadrul controalelor lor de gestiune;

(b)Autoritățile de certificare efectuează verificările finale cu privire la declarațiile de cheltuieli înainte de prezentarea acestora către Comisie în vederea rambursării.

(c)Autoritățile de audit efectuează audituri ex post cu privire la sisteme și la eșantioane de proiecte individuale, după care prezintă rapoartele aferente către Comisie. Auditurile realizate de aceste autorități acoperă aspecte legate de sistemele de gestiune instituite pentru achizițiile publice și de diversele controale efectuate cu privire la proiecte individuale.

Anexa II

Analiza erorilor detectate de Curte în perioada 2009-2013, pe fonduri

Operațiuni
pe
care
s-au
efectuat
teste
Proiecte
în
cazul
cărora
s-au
verificat
proceduri
de
achiziții
publice
Proiecte
în
cazul
cărora
a
fost
detectată
cel
puțin
o
eroare
legată
achiziții
publice
Numărul
total
al
erorilor
Grave
Semnificative
Minore

Număr
%

FEDR
657
378
170
382
60
117
185
80

Fondul de coeziune
156
145
68
125
21
26
74
25

FSE
607
171
42
80
19
25
29
26

Total
1 420
694
280
587
100 %
168
288
131

Anexa III

Descrierea și analiza erorilor în diferitele faze ale procedurilor de achiziții

Descrierea erorii
Numărul de erori
detectate de Curte, în perioada 2009-2013

Grave
Semnificative
Minore
Total

Faza prealabilă
Fracționarea în mod artificial a lucrărilor sau a serviciilor în contracte de valori mai mici în scopul evitării pragurilor
23
3
0
26

Atribuirea directă și nejustificată a unui contract
21
2
0
23

Utilizarea unei proceduri de achiziții necorespunzătoare
27
10
1
38

Faza prealabilă: subtotal
71
15
1
87

Faza de desfășurare a procedurii de achiziții
Probleme legate de cerințele în materie de publicitate și de transparență, precum și probleme la nivelul caietului de sarcini
11
64
111
186

Specificarea unor criterii de selecție și de atribuire care contravin legislației și aplicarea incorectă a acestor criterii
33
128
6
167

Deficiențe de ordin procedural, inclusiv lipsa unei documentații adecvate
22
39
12
73

Faza de desfășurare a procedurii de achiziții: subtotal
66
230
130
426

Faza de gestionare a contractelor
Modificarea sau extinderea obiectului contractelor fără a se apela la o procedură de achiziții publice
31
42
1
74

TOTAL
168
288
131
587

29 %
49 %
22 %
100 %

Anexa IV

Proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor în legătură cu achizițiile publice inițiate de Comisie în perioada 2009-2013

| 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | Total | Înaintate Curții de Justiție a Uniunii Europene¹
Belgia | 1 |  |  |  |  | 1 |
Bulgaria | 2 |  |  |  |  | 2 |
Republica Cehă |  |  |  |  |  |  |
Danemarca |  |  |  |  |  |  |
Germania | 4 | 1 | 1 |  | 1 | 7 | 1
Estonia |  |  |  |  |  |  |
Irlanda |  |  |  |  |  |  |
Grecia | 8 | 6 | 4 |  |  | 18 | 3
Spania | 2 |  |  | 1 |  | 3 |
Franța |  |  |  |  |  |  |
Italia | 1 | 1 | 5 | 2 |  | 9 |
Cipru | 1 |  |  |  |  | 1 |
Letonia |  | 1 |  | 1 |  | 2 |
Lituania |  |  |  |  |  |  |
Luxemburg |  |  |  |  |  |  |
Ungaria | 2 | 2 |  |  | 1 | 5 | 2
Malta | 2 |  | 1 |  |  | 3 |
Țările de Jos | 1 | 3 |  |  |  | 4 | 1
Austria |  |  | 1 | 1 |  | 2 |
Polonia |  |  | 2 | 1 |  | 3 | 1
Portugalia | 1 | 1 |  |  |  | 2 |
România | 2 | 1 |  | 1 |  | 4 |
Slovenia |  | 1 |  |  |  | 1 |
Slovacia | 1 |  |  |  |  | 1 |
Finlanda |  |  |  |  |  |  |
Suedia | 1 |  |  |  | 1 | 2 |
Regatul Unit | 3 | 1 |  |  |  | 4 |
Total | 32 | 18 | 14 | 7 | 3 | 74 | 8

1Hotărârile în cauzele împotriva Germaniei și a Țărilor de Jos au fost pronunțate în 2012. Cele două cauze împotriva Spaniei și cele două împotriva Ungariei au fost retrase de la Curtea de Justiție. Una dintre cauzele introduse împotriva Greciei și cauza împotriva Poloniei sunt pendinte.

1Orientarea elaborată de COCOF (comitet instituit pentru coordonarea fondurilor) (COCOF 07/0037/03: Orientările pentru stabilirea corecțiilor financiare care trebuie aplicate cheltuielilor cofinanțate din fondurile structurale sau din Fondul de coeziune, ca urmare a nerespectării normelor privind achizițiile publice, 29.11.2007). Decizia C(2013) 9527 final a Comisiei din 19 decembrie 2013 privind instituirea și aprobarea orientărilor pentru stabilirea corecțiilor financiare pe care Comisia trebuie să le aplice, în cazul nerespectării normelor în materie de achiziții publice, asupra cheltuielilor finanțate de Uniune în cadrul gestiunii partajate.

Răspunsul Comisiei

Rezumat

V

Comisia abordează de mult timp problema erorilor legate de achizițiile publice în domeniul politicii de coeziune, însă în prezent o abordează într-un mod mai coordonat, în cadrul planului de acțiune privind achizițiile publice (a se vedea observația Curții de la punctul 56).

Erorile în sectorul achizițiilor publice au fost abordate încă din perioadele de programare anterioare. Constatările de audit au contribuit la redactarea primelor orientări privind corecțiile financiare, emise în 2007. De asemenea, Comisia analizează deja, într-un mod cuprinzător, erorile legate de achizițiile publice din domeniul politicii de coeziune. Analiza se efectuează în fiecare an prin evaluarea aprofundată a rapoartelor anuale de control transmise de autoritățile naționale de audit și prin constatările propriului audit (în cadrul anchetei de audit intitulate „Rezolvarea problemelor legate de lipsa asigurărilor privind funcționarea sistemelor” (Bridging the assurance gap), jumătate din constatările de audit se referă la achizițiile publice). Evaluarea este inclusă în rapoartele anuale de activitate ale direcțiilor generale în cauză.

Răspuns comun al Comisiei la secțiunile VI și VII

Comisia a luat măsuri pentru a rezolva problemele legate de achizițiile publice încă dinainte de 2010. Planurile de acțiune pentru monitorizarea constatărilor privind achizițiile publice au fost lansate încă din 2006 în diverse state membre. În plus față de analiza orizontală efectuată cu privire la erorile legate de achizițiile publice și prezentată în mai 2011 de Comitetul consultativ pentru contractele de achiziții publice¹, în octombrie 2011 Comisia a publicat, de asemenea, un document de lucru al serviciilor Comisiei, „Analiza erorilor din cadrul politicii de coeziune pentru anii 20062009 – Acțiunile întreprinse de Comisie și calea de urmat”².

Analiza Comisiei privind erorile legate de achizițiile publice se reflectă, de asemenea, în decizia Comisiei din 19 decembrie 2013 [C(2013) 9527 final] privind instituirea orientărilor pentru stabilirea corecțiilor financiare în cazul nerespectării normelor în materie de achiziții publice. Orientările respective reprezintă o actualizare a orientărilor existente începând din noiembrie 2007³.

Pentru perioada de programare 2014-2020, Comisia adoptă o abordare proactivă în sprijinirea statelor membre, prin orientări, monitorizare și sprijin (de exemplu, prin intermediul asistenței tehnice), să își pună în aplicare planurile naționale de acțiune pentru condiționalitățile ex ante neîndeplinite până la sfârșitul anului 2016. Prin această abordare preventivă, Comisia dorește să reducă riscul de posibilă suspendare a plăților pentru programele operaționale (PO) după 2016, însă nu va renunța la utilizarea instrumentului de suspendare dacă obiectivele și etapele principale ale planului de acțiune nu sunt în mod evident îndeplinite.

VIII (a) (i)

Comisia acceptă această recomandare.

Comisia va examina posibilitatea de a îmbunătăți funcționalitățile sistemului său de gestionare a neregulilor (SGN) pentru a răspunde cererilor funcționale ale Curții. În prezent, se examinează posibilitatea interoperabilității între SGN și CED/ABAC și alte baze de date ale Comisiei.

De asemenea, în ceea ce privește erorile detectate de auditurile proprii, serviciile Comisiei au început să utilizeze un instrument informatic comun de audit pentru Fondul european de dezvoltare regională (FEDR), Fondul de coeziune (FC) și Fondul social european (FSE), numit „GPARA” (gestionarea proceselor, activităților și resurselor de audit).

În fine, Comisia are în vedere adoptarea de măsuri suplimentare pentru îmbunătățirea analizei datelor privind achizițiile publice, în special promovarea colectării unor astfel de date și elaborarea unui instrument de analiză a datelor pentru detectarea din timp a anomaliilor reale și potențiale legate de achizițiile publice și pentru o mai bună înțelegere a cauzelor acestora (dincolo de domeniul politicii de coeziune).

VIII (a) (ii)

Comisia acceptă recomandarea și subliniază faptul că aceasta se adresează statelor membre.

SGN oferă deja statelor membre o bază de date care poate fi utilizată nu numai pentru a se conforma obligațiilor de raportare a neregulilor, astfel cum sunt definite în diferitele reglementări sectoriale, ci și pentru a efectua analize care vor fi utilizate la nivel național.

VIII (b)

Comisia acceptă această recomandare. Directorii generali ai celor patru direcții generale privind fondurile structurale și de investiții europene (DG-urile ESIF) se întrunesc deja cu regularitate în cadrul așa-numitului „Comitet pentru suspendarea condiționalității ex-ante” la care este asociată Direcția Generală Piață Internă, Industrie, Antreprenoriat și IMM-uri (DG GROW)⁴. Se va continua aplicarea, în mod strict și sistematic, a unei abordări preventive (cu punerea în aplicare a planurilor naționale de acțiune pentru neîndeplinirea condiționalității ex ante), dar și corective (cu suspendarea plăților).

VIII (c)

Comisia acceptă această recomandare, pe care o pune deja în aplicare printr-o mai bună coordonare între serviciile sale la nivelul directorilor încă din vara anului 2014.

Comisia intenționează să solicite un sprijin mai amplu pentru planul de acțiune privind achizițiile publice în cadrul serviciilor Comisiei. Se preconizează, de asemenea, aprobarea acestuia la un nivel ierarhic superior.

VIII (d)

Comisia acceptă această recomandare, care este pusă în aplicare parțial și sprijină inițiativele care conduc la îmbunătățirea procedurilor de achiziții publice.

Se preconizează stabilirea de contacte periodice între comisarii europeni relevanți responsabili de fondurile structurale și de investiții europene (fondurile ESI) și piața internă, într-un format care urmează să fie stabilit. Grupul respectiv ar putea invita părți interesate externe experimentate, ori de câte ori acest lucru este considerat util. De asemenea, Comisia sprijină ideea de a asigura rolul de lider la nivel înalt și ia act de faptul că directorii DG Politică Regională și Urbană (DG REGIO) și DG GROW se întâlnesc periodic începând din iulie 2014. La acest nivel, au fost deja invitate părți interesate externe experimentate.

VIII (e)

Comisia acceptă recomandarea și consideră că ia deja măsurile recomandate. A se vedea, de asemenea, răspunsul Comisiei la punctul VIII litera (b) de mai sus.

Comisia va continua să impună corecții financiare atunci când constată că eficiența controalelor de prim nivel efectuate de statele membre nu sunt suficient de eficiente. În cazul în care sunt depistate deficiențe grave, sunt puse în aplicare măsuri preventive și corective, cum ar fi planuri de acțiune, întreruperi și corecții financiare pentru a asigura legalitatea și regularitatea cheltuielilor trecute și viitoare declarate Comisiei. Plățile nu sunt reluate până nu sunt îmbunătățite sistemele și nu se efectuează o supraveghere atentă după punerea în aplicare a măsurilor de remediere pentru a se asigura că sistemele de gestiune și control al programelor nu se deteriorează din nou.

Pentru încălcări persistente ale normelor prevăzute în directivele privind achizițiile publice, Comisia va continua să inițieze proceduri privind încălcarea dreptului UE, dacă este necesar.

VIII (f)

Comisia acceptă recomandarea.

Întrucât procedurile electronice de achiziții publice, în special, îmbunătățesc transparența, facilitează ofertele transfrontaliere și accesul IMM-urilor și simplifică procedurile administrative, directivele din 2014 stabilesc o serie de obligații privind achizițiile publice electronice. Transpunerea corectă și rapidă a dispozițiilor respective reprezintă o prioritate pentru Comisie.

În ceea ce privește instrumentele de extragere a datelor, Comisia ia măsurile recomandate. Comisia promovează activ utilizarea lor de către autoritățile naționale responsabile a ARACHNE, un instrument preventiv de evaluare a riscurilor pe care l-a dezvoltat aceasta. ARACHNE poate aduce îmbunătățiri semnificative în ceea ce privește prevenirea și detectarea diferitelor riscuri legate, de exemplu, de procedurile de achiziții publice, conflictele de interese, concentrarea granturilor la anumiți operatori. De asemenea, acesta poate contribui la identificarea semnalelor de alertă privind suspiciunile de fraudă. Comisia are cunoștință de existența altor instrumente comparabile de extragere a datelor și încurajează utilizarea acestora.

VIII (g)

Comisia acceptă recomandarea și subliniază faptul că aceasta se adresează statelor membre.

Introducere

10

Comisia subliniază că, în cadrul gestiunii partajate, punerea în aplicare a cadrului de reglementare privind achizițiile publice intră în sfera de competență a statelor membre. De asemenea, statele membre sunt responsabile pentru modul în care directivele privind achizițiile publice sunt transpuse în ordinea juridică națională.

Observații

24

Comisia face trimitere la răspunsurile sale la raportul special menționat de Curte.

25

În orice sistem de achiziții publice este necesar un anumit nivel de complexitate pentru a se reduce la minimum comportamentul arbitrar al autorităților contractante și pentru a se respecta principiile egalității de tratament, nediscriminării și transparenței.

Comisia menționează, de asemenea, situații în care legislația națională depășește obligațiile stabilite în directive.

Răspuns comun al Comisiei la punctele 26 și 27

Comisia a elaborat o serie de măsuri pentru a aborda problema lipsei de capacitate administrativă. Două exemple de măsuri din cadrul planului de acțiune privind achizițiile publice (menționat la punctul 56 din raport) abordează această problemă în mod concret. În 2015, Comisia a finalizat o serie de orientări privind evitarea celor mai comune erori în materie de achiziții publice, subliniind necesitatea unei bune planificări. De asemenea, în 2015, Comisia a realizat un studiu de evaluare privind capacitatea administrativă, sistemele și practicile la nivelul UE pentru a asigura conformitatea și calitatea achizițiilor publice care implică fonduri ESI. Studiul respectiv oferă recomandări specifice pentru îmbunătățirea capacității administrative în fiecare stat membru.

29 (a)

Comisia remarcă faptul că există un grup de lucru la nivel național în Republica Cehă care include Biroul pentru achiziții publice, Ministerul Dezvoltării Regionale (în capacitatea acestora de coordonare) și alte organisme relevante cu scopul de a armoniza interpretarea normelor în materie de achiziții publice.

32

Neregulile raportate de statele membre Comisiei Europene prin intermediul sistemului de gestionare a neregulilor (SGN) nu sunt utilizate în mod exclusiv pentru întocmirea raportului anual privind protecția intereselor financiare ale UE și lupta împotriva fraudei, ci sunt analizate, de asemenea, pentru închiderea perioadei de programare 2000-2006 și în cadrul reuniunilor anuale de coordonare cu autoritățile de audit.

Datele raportate sunt utilizate, de asemenea, în scopul analizei riscurilor, și anume: de către auditorii Comisiei pentru pregătirea misiunilor și de către Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF). De asemenea, acestea sunt transmise, la cerere, Curții de Conturi.

33

OLAF primește, în numele Comisiei, neregulile raportate de statele membre prin intermediul SGN. Comisia subliniază că modalitatea de a clasifica neregulile comunicate nu este statică și definitivă. Momentul în care cazurile sunt clasificate de statele membre variază din cauza legislației și practicilor naționale și a politicilor naționale. În anumite cazuri, s-a constatat o anumită reticență în a clasifica cu mult timp înainte un caz drept „fraudă”, din cauza eventualelor consecințe legate de răspundere juridică prevăzute de legislația națională.

Prin urmare, se poate întâmpla ca o anumită neregulă care nu a fost clasificat inițial ca „suspiciune de fraudă” să își schimbe statutul ca urmare a actualizărilor ulterioare privind cazul și a evoluțiilor procedurilor relevante. În mod similar, un caz care a fost clasificat inițial ca „suspiciune de fraudă” poate fi actualizat ca o simplă „neregulă”, de exemplu în urma unei hotărâri a instanțelor judecătorești sau a organelor de anchetă și a autorităților.

35

A se vedea răspunsul comun la punctele 26 și 27.

38 (b)

Problemele legate de achiziții publice reprezintă, într-adevăr, o prioritate pe ordinea de zi în Italia, întrucât acestea constituie sursa predominantă de corecții financiare efectuate pentru FEDR.

Punctul de pornire necesar pentru a se aborda deficiențele aferente este inventarul și analiza erorilor legate de achiziții publice.

39

Pe baza analizei sale din 2011⁵, Comisia a întreprins acțiuni specifice pentru a atenua riscurile respective și pentru a sprijini statele membre; în special, autorităților de management li s-au furnizat cursuri de formare și orientări suplimentare cu privire la riscurile identificate și au fost puse în aplicare în continuare măsurile referitoare la punerea în aplicare în timp util a corecțiilor financiare, la procedurile de întrerupere și de suspendare și la efectuarea de audituri vizând domeniile care prezintă cele mai mari riscuri. Aceste acțiuni au fost reunite în cadrul unui plan de acțiune privind achizițiile publice instituit în 2013 între toate DG-urile ESIF, DG GROW și Banca Europeană de Investiții (BEI) pentru a se îmbunătăți punerea în aplicare a normelor în materie de achiziții publice.

44 (a)

Scopul informațiilor furnizate în rapoartele anuale de control este utilizarea acestora pentru procesul de asigurare pentru fiecare program operațional în parte, nu pentru efectuarea unei analize a erorilor legate de achiziții publice.

A se vedea, de asemenea, răspunsul Comisiei la punctul 39.

44 (c)

Problemele legate de achizițiile publice sunt discutate în cadrul reuniunilor bilaterale cu autoritățile de audit, atunci când acestea sunt relevante pentru statul membru/programele în cauză.

46

Serviciile Comisiei au elaborat un instrument informatic denumit „MAPAR” (Management of Audit Processes, Activities and Resources - Gestionarea proceselor, activităților și resurselor de audit), utilizat în prezent. Una dintre funcțiile acestui instrument comun pentru FEDR, FC și FSE constă în introducerea și clasificarea constatărilor în funcție de tipologia erorii și în cadrul unei categorii (de exemplu, achiziții publice) prin identificarea subcategoriei (absența unui efect stimulativ, schemă care nu a fost notificată etc.).

Atât DG REGIO, cât și DG EMPL vor utiliza MAPAR pentru a monitoriza toate constatările de audit într-o manieră orizontală și vor actualiza periodic un tabel cu punctajul de risc pentru o mai bună gestionare a fondurilor. Acest lucru se aplică, de asemenea, tuturor problemelor legate de auditul privind achizițiile publice identificate de Comisie.

În plus, baza de date SGN este stabilită ca instrument pentru ca statele membre să raporteze neregulile constatate, inclusiv cele legate de achizițiile publice. Baza de date este accesibilă tuturor serviciilor relevante ale Comisiei.

47

În 2012, în contextul unui audit tematic privind verificările de gestiune, EMPL a identificat cazurile specifice de încălcare a normelor în materie de achiziții publice care nu au fost detectate de controalele efectuate la nivel național. Raportul și concluziile acestuia au fost discutate în mai multe rânduri cu autoritățile naționale.

A se vedea, de asemenea, răspunsul Comisiei la punctul 46.

48

SGN a fost conceput pentru raportarea la Comisie, de către statele membre, a neregulilor (de natură frauduloasă și nefrauduloasă, inclusiv neregulile legate de achizițiile publice).

În ceea ce privește neregulile legate de achizițiile publice, pe lângă câmpurile structurate, informațiile suplimentare sunt disponibile prin intermediul sistemului SGN în câmpurile libere. Cu toate acestea, posibilitatea de utilizare a datelor depinde de calitatea și de nivelul de detaliere a informațiilor transmise de autoritățile naționale.

Sistemul nu a fost conceput pentru a furniza, prin intermediul unor câmpuri structurate în întregime, informațiile menționate de Curte.

A se vedea răspunsul Comisiei la punctele 32 și 46.

49

Comisia abordează această problemă de mult timp, însă în prezent o abordează într-un mod mai coordonat, în cadrul planului de acțiune privind achizițiile publice.

Comisia reamintește documentele menționate la punctul 39 (orientări privind evitarea erorilor și studiul de evaluare privind capacitatea administrativă).

51

Analiza Comisiei privind erorile legate de achizițiile publice se reflectă în Decizia Comisiei din 19 decembrie 2013 [C(2013) 9527 final] privind instituirea și aprobarea orientărilor pentru stabilirea corecțiilor financiare care trebuie efectuate de Comisie pentru cheltuielile finanțate de Uniune în cadrul gestiunii partajate, pentru nerespectarea normelor în materie de achiziții publice. Orientările menționate reprezintă o actualizare a orientărilor existente din 2007.

57

Până la sfârșitul lunii iunie 2015, punerea în aplicare a planului de acțiune privind achizițiile publice a continuat să înregistreze progrese. Dintre cele 12 acțiuni, trei sunt finalizate [astfel cum a declarat Curtea la literele (a)-(c) de mai jos], șapte acțiuni sunt în curs de aplicare, iar două acțiuni au fost planificate pe termen lung și nu au fost încă demarate.

Acțiunile care nu au fost încă demarate sunt acțiunile pe termen lung nr. 11 (Sisteme de gestionare a calității în domeniul achizițiilor publice) și nr. 12 (ghid privind orientările) din tabelul 2.

58 (a)

Comisia intenționează să adopte un plan de acțiune privind achizițiile publice la un nivel mai general și, eventual, mai înalt al părților interesate decât anterior.

58 (b)

Grupul de lucru a fost instituit ca subgrup al Grupului interservicii pentru consolidarea capacității fondurilor în statele membre mai slabe, instituit la nivelul directorilor generali. Grupul interservicii în cauză raportează Secretariatului General.

Comisia consideră că o problemă tehnică necesită o monitorizare tehnică sub supravegherea personalului de conducere, care este implicat activ în Grupul de lucru privind achizițiile publice, după caz.

Directorii DG REGIO și DG GROW se întâlnesc periodic începând din iulie 2014 și au discutat opțiunea unor reuniuni periodice la nivel foarte înalt (directori generali și comisari).

60

În ultimii ani, fiecare comisar se referă la aspecte legate de achizițiile publice și solicită statelor membre să își îmbunătățească sistemele. Acest punct de vedere a fost susținut în ultimii șase ani de comisarii însărcinați cu politica regională în timpul audierilor pentru descărcarea de gestiune. De asemenea, în rapoartele anuale de activitate respective, fiecare direcție generală raportează măsurile luate pentru a soluționa problemele legate de achizițiile publice și, în mod similar, invită statele membre să își îmbunătățească sistemul.

Comisia consideră că toate activitățile de achiziții publice sunt inițiate și monitorizate îndeaproape la nivelul ierarhic superior al serviciilor în cauză ale Comisiei (DG-urile ESIF și DG GROW).

61

În contextul condițiilor ex ante și al acordurilor de parteneriat adoptate în 2014, au fost adoptate 12 planuri de acțiune pentru perioada de programare 2014-2020⁶, care trebuie să fie evaluate până în 2016.

Comisia adoptă o abordare proactivă în sprijinirea statelor membre, prin orientări, monitorizare și sprijin (de exemplu, prin intermediul asistenței tehnice), pentru punerea în aplicare a planurilor naționale de acțiune pentru condițiile ex ante neîndeplinite până la sfârșitul anului 2016. Prin această abordare preventivă, Comisia dorește să reducă riscul unei posibile suspendări a plăților pentru programele operaționale după 2016, dar nu va renunța la utilizarea instrumentului de suspendare dacă obiectivele și etapele principale ale planului de acțiune nu sunt îndeplinite în mod clar.

63

Comisia face trimitere la răspunsul său menționat la punctele 60 și 61 și subliniază că buna punere în aplicare a cadrului comun aplicabil și/sau a cadrului legislativ și de programare specific are prioritate față de absorbție.

71

De asemenea, DG GROW a răspuns la întrebările specifice adresate de autoritățile naționale și a creat un instrument informatic, WIKI, în care întrebările și răspunsurile sunt încărcate și puse la dispoziția tuturor autorităților naționale.

74

Comisia intenționează să furnizeze orientări privind redactarea raportului de monitorizare pentru statele membre, în funcție de nevoile de informare ale Comisiei.

76

Insuficienta eficacitate a verificărilor de gestiune privind controalele de prim nivel reprezintă un motiv serios de preocupare pentru Comisie (a se vedea raportul anual de activitate pe 2014 al DG REGIO, pagina 50).

În 2014 și în 2015 s-a discutat cu statele membre un document intitulat „Orientări privind verificările de gestiune”, iar în iulie 2015 acesta va publicat. Documentul include o secțiune dedicată verificărilor achizițiilor publice. Acesta nu face parte din planul de acțiune privind achizițiile publice, întrucât se referă la verificări de gestiune de toate tipurile.

80

Ca urmare a dispozițiilor juridice din perioada de programare 2007-2013, regulamentul permite înlocuirea cheltuielilor neconforme cu cheltuieli eligibile, în cazul în care noile cheltuieli au făcut obiectul unor controale efectuate de autoritățile de gestionare și de audit. Cu toate acestea, astfel de corecții financiare pot conduce la pierderi de fonduri pentru statul membru la închiderea programelor, atunci când nu mai este posibilă înlocuirea cheltuielilor în absența unei cereri ulterioare de plată.

Pentru perioada 2014-2020, în conformitate cu articolul 145 din Regulamentul (UE) nr. 1303/2013, corecția financiară va presupune o reducere netă a asistenței, de asemenea, în cazul în care există o deficiență gravă în funcționarea eficace a sistemelor, care nu este detectată și raportată de autoritatea de audit înainte de a fi constatată de Comisie sau de Curtea de Conturi.

87

În urma comunicării sale privind achizițiile publice integral electronice pentru modernizarea administrației publice [COM(2013) 453], Comisia a inițiat o serie de acțiuni pentru a sprijini adoptarea procedurilor electronice de achiziții publice:

—la nivel politic, obiectivele pentru adoptarea achizițiilor publice electronice sunt incluse în pachetul politic global care vizează finalizarea pieței interne digitale [COM(2015) 192];

—Comisia a început lucrările de pregătire a Forumului multilateral privind achizițiile publice electronice (EXEP), care are drept obiectiv schimbul, difuzarea și clarificarea celor mai bune practici în domeniile guvernanței, reglementării și interoperabilității;

—Comisia sprijină proiectul pilot e-licitație al eSENS, care permite interoperabilitatea transfrontalieră. Un operator economic va putea utiliza un singur program pentru a comunica cu mai multe sisteme de e-licitație de la nivel european. De asemenea, Comisia a început să utilizeze mecanismul „Conectarea Europei” (MCE) pentru a acoperi alte aspecte ale digitalizării achizițiilor publice, inclusiv facturarea electronică și simplificarea;

—fondurile UE sunt utilizate fie prin FEDR/FC sau FSE, pentru sprijinirea statelor membre să își dezvolte capacitățile administrative și de infrastructură (inclusiv dezvoltarea unei platforme electronice de achiziții publice) necesare pentru trecerea deplină la achiziții publice electronice.

89

A se vedea răspunsurile Comisiei la punctele 26, 27 și 46.

91

ARACHNE a fost conceput pentru a sprijini statele membre în ceea ce privește verificările de gestiune și ca instrument de alertă cu privire la fraudă. Acesta include o serie de indicatori de risc privind achizițiile publice, cum ar fi: intervalul de timp între publicarea anunțului de participare la licitație și data semnării contractului; numărul de oferte excluse/numărul de oferte primite; numărul de ofertanți valabili; numărul de contracte achiziționate prin procedură negociată, restrânsă sau prin atribuire directă/costul total al proiectului; numărul de acte adiționale la contracte, comparativ cu media pe sector; corecție financiară pentru procedura de achiziții aplicată în trecut în ceea ce privește beneficiarul.

În al doilea rând, ARACHNE identifică implicarea beneficiarilor, a contractanților și a subcontractanților în diverse proiecte și programe, precum și legăturile dintre entitățile implicate în punerea în aplicare a unui proiect.

94

Ar trebui remarcat faptul că regulamentul privind perioada de programare 2007-2013 nu conține nicio obligație pentru statele membre de a pune în aplicare, de exemplu, strategii antifraudă. Pentru perioada de programare 2007-2013, utilizatorii au convenit în principal să utilizeze ARACHNE pentru a testa sistemul. Prin urmare, mai multe state membre au hotărât să trimită date numai pentru o parte dintre programele operaționale care intră în competența acestora. Până la jumătatea anului 2015, alte patru state membre au transmis date pentru cel puțin un program operațional.

Comisia anticipează o creștere suplimentară a numărului de utilizatori pentru perioada 2014-2020. Pentru această perioadă, ARACHNE poate constitui un element eficient pentru atenuarea riscului de fraudă.

Concluzii și recomandări

97

A se vedea răspunsul comun al Comisiei la punctele 26 și 27.

98

Erorile privind achizițiile publice sunt abordate de către Comisie din perioadele de programare anterioare. Constatările de audit au contribuit la redactarea primelor orientări privind corecțiile financiare emise în 2007.

În prezent, Comisia abordează această problemă într-un mod mai bine coordonat și exhaustiv, în cadrul planului de acțiune privind achizițiile publice.

99

Comisia a adoptat măsuri adecvate și planuri de acțiuni corective în statele membre individuale atunci când auditurile au identificat probleme. Analiza efectuată a contribuit la actualizarea din 2013 a orientărilor pentru stabilirea corecțiilor financiare care trebuie aplicate în cazul nerespectării normelor în materie de achiziții publice.

În ceea ce privește dezvoltarea unei baze de date cuprinzătoare și solide care cuprinde toate neregulile, Comisia face trimitere la răspunsul formulat la punctele 32, 46 și 48, iar în ceea ce privește documentele pregătite, la răspunsul comun al Comisiei menționat la punctele 26 și 27.

Recomandarea 1 (a)

Comisia acceptă recomandarea.

Comisia va examina posibilitatea de a îmbunătăți funcționalitățile sistemului său de gestionare a neregulilor (SGN) pentru a răspunde cererilor funcționale ale Curții. În prezent, se examinează posibilitatea interoperabilității dintre SGN și CED/ABAC și alte baze de date ale Comisiei.

De asemenea, în ceea ce privește erorile detectate de auditurile proprii, serviciile Comisiei au început să utilizeze un instrument informatic comun de audit pentru Fondul european de dezvoltare regională (FEDR), Fondul de coeziune (FC) și Fondul social european (FSE), numit „MAPAR” (Gestionarea proceselor, activităților și resurselor de audit).

În fine, Comisia are în vedere măsuri suplimentare în scopul de a îmbunătăți analiza datelor privind achizițiile publice, în special promovarea colectării de astfel de date și dezvoltarea unui instrument de analiză a datelor pentru detectarea din timp a anomaliilor reale și potențiale legate de achizițiile publice și o mai bună înțelegere a cauzelor acestora (dincolo de domeniul politicii de coeziune).

Recomandarea 1 (b)

Comisia acceptă această recomandare și subliniază faptul că aceasta se adresează statelor membre.

SGN oferă deja statelor membre o bază de date care poate fi utilizată nu numai pentru a se conforma obligațiilor de raportare a neregulilor, astfel cum sunt definite în diferitele reglementări sectoriale, ci și pentru a efectua analizele care trebuie să fie utilizate în scopuri naționale.

100

Comisia a luat măsuri pentru a aborda problemele legate de achizițiile publice încă înainte de 2010. Încă din 2006 au fost demarate în diferite state membre planuri de acțiune pentru a monitoriza constatările privind achiziții publice. În plus față de analiza orizontală efectuată cu privire la erorile legate de achizițiile publice și prezentată în mai 2011 Comitetului consultativ privind contractele de achiziții publice, în octombrie 2011 Comisia a publicat, de asemenea, un document de lucru al serviciilor Comisiei: „Analiza erorilor din cadrul politicii de coeziune pentru anii 2006-2009 – Acțiunile întreprinse de Comisie și calea de urmat”.

Analiza Comisiei privind erorile legate de achizițiile publice se reflectă, de asemenea, în decizia Comisiei din 19 decembrie 2013 [C(2013) 9527 final] privind instituirea orientărilor pentru stabilirea corecțiilor financiare în cazul nerespectării normelor în materie de achiziții publice. Orientările menționate reprezintă o actualizare a orientărilor existente începând din noiembrie 2007.

Pentru perioada de programare 2014-2020, Comisia adoptă o abordare proactivă în sprijinirea statelor membre, prin orientări, monitorizare și sprijin (de exemplu, prin intermediul asistenței tehnice), să își pună în aplicare planurile naționale de acțiune pentru condițiile ex ante neîndeplinite până la sfârșitul anului 2016. Prin această abordare preventivă, Comisia dorește să reducă riscul de unei eventuale suspendări a plăților pentru programele operaționale (PO) după 2016, însă nu va renunța la utilizarea instrumentului de suspendare dacă obiectivele și etapele principale ale planului de acțiune nu sunt în mod evident îndeplinite.

Recomandarea 2

Comisia acceptă această recomandare. Directorii generali ai direcțiilor generale privind cele patru fonduri structurale și de investiții europene (DG-urile ESIF) se întrunesc deja cu regularitate în cadrul comitetului pentru suspendarea condițiilor ex-ante la care este asociată DG GROW⁷. Se va continua aplicarea, în mod strict și sistematic, a unei abordări preventive (cu punerea în aplicare a unor planuri naționale de acțiune pentru neîndeplinirea condițiilor ex ante), dar și corective (cu suspendarea plăților).

101

Măsurile din cadrul planului de acțiune privind achizițiile publice au fost în mare parte discutate, modificate și aprobate de către reprezentanți ai tuturor direcțiilor generale privind fondurile ESI, DG GROW și BEI. Acestea au fost elaborate în cooperare în cadrul grupului de lucru privind îmbunătățirea procedurilor de achiziții publice. Grupul de lucru a fost instituit ca subgrup al Grupului interservicii pentru consolidarea capacității fondurilor în statele membre instituit la nivelul directorilor generali. Grupul interservicii în cauză raportează Secretariatului General.

Punerea în aplicare a planului de acțiune privind achizițiile publice a înregistrat progrese (a se vedea răspunsul Comisiei la punctul 57). De asemenea, Comisia intenționează să aprobe planul de acțiune privind achizițiile publice la un nivel mai general și, eventual, ierarhic superior comparativ cu cel anterior.

Recomandarea 3

Comisia acceptă această recomandare și o pune deja în aplicare, printr-o mai bună coordonare între serviciile sale la nivel de directori încă din vara anului 2014.

De asemenea, Comisia intenționează să sprijine aprobarea mai amplă a plănui de acțiune privind achizițiile publice, în cadrul serviciilor Comisiei. Se preconizează, de asemenea, că acesta va fi aprobat la un nivel ierarhic superior, astfel cum se descrie în răspunsul Comisiei la recomandarea 2.

102

A se vedea răspunsurile Comisiei la punctele 100 și 101.

Recomandarea 4

Comisia acceptă această recomandare, care este pusă în aplicare parțial și sprijină inițiativele care conduc la îmbunătățiri ale procedurilor de achiziții publice.

Se preconizează stabilirea de contacte periodice între comisarii europeni relevanți care sunt responsabili de fondurile structurale și de investiții europene (fondurile ESI) și piața internă, într-un format care urmează să fie stabilit. Acest grup ar putea invita părți interesate externe, ori de câte ori acest lucru este considerat util. De asemenea, Comisia sprijină ideea de a asigura rolul de lider la nivel înalt și ia act de faptul că directorii DG REGIO și DG GROW se întâlnesc periodic începând din iulie 2014. În acest cadru, au fost deja invitate părți interesate externe cu experiență în domeniu.

103

Insuficienta eficacitate a verificărilor de gestiune privind controalele de prin nivel reprezintă un motiv serios de preocupare pentru Comisie. În cadrul rolului său de supraveghere, Comisia efectuează începând din 2010 audituri specifice privind verificările de gestiune a programelor cu risc ridicat, în cazul cărora a constatat că un nivel semnificativ de erori care rezultă din astfel de riscuri ar putea să rămână nedetectate sau să nu fie detectate în timp util de către autoritatea de audit a programului. Astfel de audituri conduc, dacă este cazul, la elaborarea de planuri de acțiune pentru remedierea deficiențelor identificate. Auditurile contribuie la îmbunătățiri ale sistemelor de gestiune și control pentru programele care fac obiectul unor rezerve, garantând legalitatea și regularitatea cheltuielilor trecute și viitoare declarate Comisiei.

În 2014 și 2015 s-a dezbătut cu statele membre un document intitulat „Orientări privind verificările de gestiune”, iar în iulie 2015 acesta va publicat. Documentul include o secțiune dedicată verificărilor achizițiilor publice. Acesta nu face parte din planul de acțiune privind achizițiile publice, întrucât se referă la verificări de gestiune de toate tipurile.

104

În conformitate cu dispozițiile juridice din perioada de programare 2007-2013, regulamentul permite înlocuirea cheltuielilor neconforme cu cheltuieli eligibile, în cazul în care noile cheltuieli au făcut obiectul unor controale efectuate de autoritățile de management și de audit. Cu toate acestea, astfel de corecții financiare pot conduce la pierderi de fonduri pentru statul membru la închiderea programelor, atunci când nu mai este posibilă înlocuirea cheltuielilor în absența unei cereri ulterioare de plată.

Pentru perioada 2014-2020, în conformitate cu articolul 145 din Regulamentul (UE) nr. 1303/2013, corecția financiară va presupune o reducere netă a asistenței, de asemenea, în cazul în care există o deficiență gravă în funcționarea eficace a sistemelor care nu este detectată și raportată de autoritatea de audit înainte de a fi constatată de Comisie sau de Curtea de Conturi Europeană.

Recomandarea 5

Comisia acceptă această recomandare și consideră că ia deja măsurile recomandate. A se vedea, de asemenea, răspunsul Comisiei la recomandarea 2.

Comisia va continua să impună corecții financiare atunci când constată că eficiența controalelor de prim nivel efectuate de statele membre este insuficientă. În cazul în care sunt depistate deficiențe grave, se pun în aplicare măsuri preventive și corective, cum ar fi planuri de acțiune, întreruperi și corecții financiare pentru a asigura legalitatea și regularitatea cheltuielilor trecute și viitoare declarate Comisiei. Plățile sunt reluate doar atunci când sistemele sunt îmbunătățite și se efectuează o supraveghere atentă după punerea în aplicare a măsurilor de remediere pentru a se asigura că sistemele de gestiune și control nu se deteriorează din nou.

Pentru încălcări persistente ale normelor prevăzute de directivele privind achizițiile publice, Comisia va continua să inițieze proceduri privind încălcarea dreptului UE, dacă este necesar.

105

Comisia sprijină achizițiile publice electronice, de exemplu proiectul pilot e-licitație al eSENS privind interoperabilitatea transfrontalieră.

Pentru perioada de programare 2007-2013, statele membre nu au nicio obligație de a pune în aplicare strategii antifraudă prin intermediul instrumentelor de extragere de date precum ARACHNE (a se vedea răspunsul Comisiei la punctul 94). Comisia anticipează o creștere suplimentară a numărului de utilizatori pentru perioada 2014-2020. Pentru această perioadă, ARACHNE poate constitui un element eficient pentru atenuarea riscului de fraudă.

Recomandarea 6 (a)

Comisia acceptă recomandarea. Având în vedere că procedurile electronice de achiziții publice, în special, îmbunătățesc transparența, facilitează ofertele transfrontaliere și accesul IMM-urilor și simplifică procedurile administrative, directivele din 2014 stabilesc o serie de obligații privind achizițiile publice electronice, iar transpunerea corectă și rapidă a acestora reprezintă o prioritate pentru Comisie.

În ceea ce privește instrumentele de extragere a datelor, Comisia ia măsurile recomandate. Comisia promovează activ utilizarea de către autoritățile naționale responsabile a ARACHNE, un instrument preventiv pe care l-a creat pentru evaluarea riscurilor. ARACHNE poate aduce îmbunătățiri semnificative în ceea ce privește verificările de gestiune, dar și în ceea ce privește prevenirea și depistarea diferitelor riscuri legate, de exemplu, de procedurile de achiziții publice, conflictele de interese, concentrarea granturilor la anumiți operatori. De asemenea, acesta poate contribui la identificarea semnalelor de alertă privind suspiciunile de fraudă. Comisia are cunoștință de existența altor instrumente comparabile de extragere a datelor și sprijină utilizarea lor.

Recomandarea 6 (b)

Comisia acceptă recomandarea și subliniază faptul că aceasta se adresează statelor membre.

1Working Document prepared by DG Regional Policy on the main audit findings regarding application of public procurement rules in Member States found in projects co-financed by ERDF and the Cohesion Fund under cohesion policy („Document de lucru întocmit de DG Politică Regională privind principalele constatări de audit referitoare la aplicarea normelor în materie de achiziții publice în statele membre formulate cu privire la proiectele cofinanțate de FEDR și de Fondul de coeziune în cadrul politicii de coeziune”) (CC/2011/08 EN).

2Document de lucru al serviciilor Comisiei „Analysis of errors in cohesion policy for the years 2006-2009” („Analiza erorilor în cadrul politicii de coeziune pentru perioada 2006-2009”) [SEC(2011) 1179 din 5 octombrie 2011] și

3Ref. COCOF 07/0037/03-EN din 29.11.2007 aplicabile Fondului european de dezvoltare regională, Fondului de coeziune și Fondului social european; Ref. EFFC/24/2008 din 1.4.2008 aplicabile Fondului european pentru pescuit; și „SOLID/2011/31 REV” din 11.1.2012, și anume orientările privind corecțiile financiare care trebuie aplicate pentru nereguli în aplicarea reglementărilor Uniunii privind achizițiile publice în cadrul contractelor cofinanțate din cele patru fonduri ale programului general „Solidaritatea și gestionarea fluxurilor de migrație” pe parcursul perioadei de programare 2007-2013.

4Comitetul coordonează și întocmește recomandări referitoare la decizii de suspendare, inclusiv pregătirea proiectelor de decizii de suspendare, de punere în aplicare a articolului 19 alineatul (5) și a articolului 142 alineatul (1) litera (e) din Regulamentul (UE) nr. 1303/2013 al Parlamentului European și al Consiliului de stabilire a unor norme comune privind FEDR, FSE, Fondul de coeziune, FEADR și FEPAM și a unor dispoziții generale privind FEDR, FSE, Fondul de coeziune și FEPAM și a articolului 41 din Regulamentul (UE) nr. 1306/2013 („Regulamentul orizontal” PAC) și furnizează directorilor generali din cele patru direcții generale ale fondurilor ESI recomandări privind aspectele legate de acest domeniu.

5Document de lucru al serviciilor Comisiei „Analysis of errors in the Cohesion Policy for the years 2006-2009” („Analiza erorilor în cadrul politicii de coeziune pentru perioada 2006-2009”) [SEC(2011) 1179 din 5 octombrie 2011] și „Working Document prepared by DG Regional Policy on the main audit findings regarding application of public procurement rules in Member States found in projects co-financed by ERDF and the Cohesion Fund under cohesion policy” („Documentul de lucru întocmit de DG Politiăa regională privind principalele constatări de audit referitoare la aplicarea normelor în materie de achiziții publice în statele membre, formulate cu privire la proiectele cofinanțate de FEDR și de Fondul de coeziune în cadrul politicii de coeziune”) (CC/2011/08 EN).

6Pentru BG, CZ, EL, IT, MT, LV, PL, HU, HR, SI, SK și RO.

7Comitetul va coordona și va întocmi recomandări pentru decizii de suspendare, inclusiv pregătirea proiectelor de decizii de suspendare, de punere în aplicare a articolului 19 alineatul (5) și a articolului 142 alineatul (1) litera (e) din Regulamentul (UE) nr. 1303/2013 al Parlamentului European și al Consiliului de stabilire a unor norme comune privind FEDR, FSE, Fondul de coeziune, FEADR și FEPAM și a unor dispoziții generale privind FEDR, FSE, Fondul de coeziune și FEPAM și a articolului 41 din Regulamentul (UE) nr. 1306/2013 („Regulamentul orizontal” PAC) și furnizează directorilor generali din cele patru direcții generale ale fondurilor ESI recomandări privind aspectele legate de acest subiect.

QJ-AB-15-012-RO-E    ISSN 1977-5806

Nerespectarea normelor în materie de achiziții publice constituie o sursă importantă și constantă de erori în cadrul cheltuielilor UE privind politica de coeziune. Erorile grave au avut drept rezultat o concurență insuficientă sau complet inexistentă și/sau atribuirea contractelor unor ofertanți care nu prezentaseră neapărat cea mai bună ofertă. Potrivit constatărilor noastre, atât Comisia, cât și statele membre au început să soluționeze această problemă, dar mai este o cale lungă de parcurs, iar eforturile ar trebui intensificate.