EURÓPSKY DVOR AUDÍTOROV

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1

E-mail: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Viac doplňujúcich informácií o Európskej únii je k dispozícii na internete.

Sú dostupné cez server Európa (http://europa.eu).

Luxemburg: Úrad pre vydávanie publikácií Európskej únie, 2015

Print | ISBN 978-92-872-2843-7 | ISSN 1831-0931 | doi:10.2865/485314 | QJ-AB-15-012-SK-C
PDF | ISBN 978-92-872-2829-1 | ISSN 1977-5776 | doi:10.2865/181266 | QJ-AB-15-012-SK-N
EPUB | ISBN 978-92-872-2824-6 | ISSN 1977-5776 | doi:10.2865/98914 | QJ-AB-15-012-SK-E

© Európska únia, 2015

Rozmnožovanie je povolené len so súhlasom autora.

Na každé použite alebo reprodukciu fotografie na strane 20 je potrebné požiadať priamo o súhlas držiteľa autorských práv.

AKO ZÍSKAŤ PUBLIKÁCIE EÚ

Bezplatné publikácie:

•jeden kus:
prostredníctvom webovej stránky EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•viac kusov alebo plagátov/máp:
na zastúpeniach Európskej únie (http://ec.europa.eu/represent_sk.htm); v delegáciách,
ktoré sídlia v nečlenských krajinách EÚ (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sk.htm);
kontaktovaním služby Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sk.htm);
na bezplatnom telefónnom čísle 00 800 6 7 8 9 10 11 (v rámci EÚ) (*).

(*)Za poskytnutie informácií sa neplatí, podobne ako za väčšinu hovorov (niektorí mobilní operátori, verejné telefónne automaty alebo hotely si však môžu účtovať poplatok).

Platené publikácie:

•prostredníctvom webovej stránky EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

SK
2015

Č. 10

Osobitná správa

Úsilie riešiť problémy
s verejným obstarávaním
vo výdavkoch EÚ v oblasti
súdržnosti by malo
zintenzívnieť

(podľa článku 287 ods. 4 druhého pododseku ZFEÚ)

Audítorský tím

V osobitných správach EDA sa predkladajú výsledky vybraných auditov výkonnosti a auditov zhody, ktoré sa týkajú konkrétnych rozpočtových oblastí alebo tematických oblastí riadenia. EDA vyberá a navrhuje tieto audítorské úlohy tak, aby mali maximálny dosah, pričom sa zohľadňujú riziká pre výkonnosť či zhodu, výška súvisiacich príjmov alebo výdavkov, budúci vývoj a politický a verejný záujem.

Tento audit výkonnosti uskutočnila audítorská komora II, ktorej predsedá člen EDA Henri Grethen a ktorá sa špecializuje na štrukturálne politiky, dopravu a výdavky v oblasti energetiky. Audit viedol člen EDA Phil Wynn Owen, pomáhal mu Gareth Roberts, vedúci jeho kabinetu, a Katharina Bryan, atašé kabinetu; Niels-Erik Brokopp, vedúci oddelenia; Milan Smid, vedúci tímu; Remus Blidar, Anastassios Karydas, Laura Zanarini, audítori; Ildikó Preiss, atašé kabinetu pána Grethena; Johanne Vermer, právnička.

Zľava doprava: J. Vermer, G. Roberts, I. Preiss, A. Karydas, R. Blidar, K. Bryan, M. Smid, L. Zanarini, N.-E. Brokopp, P. Wynn Owen.

Obsah

Glosár

Skratky

Zhrnutie

Úvod

Rámec EÚ v oblasti verejného obstarávania

Politika súdržnosti a verejné obstarávanie

Postupy verejného obstarávania: ako fungujú?

Rozsah auditu a audítorský prístup

Pripomienky

Systematická analýza chýb vo verejnom obstarávaní zo strany Komisie a členských štátov je veľmi obmedzená

Nedodržanie pravidiel verejného obstarávania je stále významným zdrojom chýb v oblasti politiky súdržnosti

Príčiny chýb vo verejnom obstarávaní sú rôzne

Ucelená analýza chýb v členských štátoch je znemožňovaná nedostatkom koherentných údajov…

… v kontrolovaných členských štátoch sú však náznaky, že sa údaje začínajú zhromažďovať systematickejšie

Komisia zatiaľ neanalyzuje chyby vo verejnom obstarávaní ucelene a systematicky

Komisia a členské štáty začali zavádzať opatrenia na riešenie tohto problému, ale je ešte potrebné urobiť veľa práce

Opatrenia prijaté Komisiou od roku 2010 sa začali zameriavať na celkový problém

Ak sa budú nové právne predpisy správne uplatňovať, majú potenciál riešiť problém chýb vo verejnom obstarávaní

Členské štáty sa zameriavajú na kontroly prvej úrovne a len nedávno začali prijímať preventívne opatrenia

IT nástroje by mohli pomôcť riešiť problémy vo verejnom obstarávaní, ale budú sa musieť plne zaviesť

Závery a odporúčania

Príloha I | — | Úlohy Komisie a členských štátov vo verejnom obstarávaní a v politike súdržnosti
Príloha II | — | Analýza chýb zistených Dvorom audítorov v rokoch 2009 – 2013
Príloha III | — | Opis a analýza chýb v rôznych fázach postupov verejného obstarávania
Príloha IV | — | Konania vo veci porušenia pravidiel verejného obstarávania začaté Komisiou v rokoch 2009 – 2013

Odpovede Komisie

Glosár

Certifikačné orgány vykonávajú kontroly prvej úrovne v súvislosti s výdavkami deklarovanými riadiacimi orgánmi a osvedčujú, že sú tieto výdavky zákonné a riadne. Väčšinou sú súčasťou ministerstva financií alebo orgánu vnútornej kontroly, ktorý podlieha jeho právomoci.

Cieľom Európskeho fondu regionálneho rozvoja je posilniť hospodársku a sociálnu súdržnosť v Európskej únii vyrovnávaním hlavných regionálnych rozdielov prostredníctvom finančnej podpory na budovanie infraštruktúry a produktívnych investícií vytvárajúcich pracovné miesta najmä pre podniky.

Cieľom Európskeho sociálneho fondu je posilniť hospodársku a sociálnu súdržnosť v Európskej únii zlepšením zamestnanosti a príležitostí na zamestnanie najmä prostredníctvom školení, podporovaním vysokej miery zamestnanosti a vytvárania viacerých a lepších pracovných miest.

Účelom finančných opráv je chrániť rozpočet EÚ pred ťarchou chybných alebo neoprávnených výdavkov. Pri výdavkoch, ktoré sú predmetom spoločného hospodárenia, nesú členské štáty hlavnú zodpovednosť za spätné získanie nesprávne uhradených platieb. Finančné opravy možno vykonať stiahnutím neoprávnených výdavkov z výkazov výdavkov členských štátov alebo spätným získaním súm od príjemcov. Finančné opravy môže stanoviť aj Komisia.

Generálne riaditeľstvo pre regionálnu a mestskú politiku je útvar Európskej komisie zodpovedný za podporu hospodárskeho a sociálneho rozvoja znevýhodnených regiónov Európskej únie. Toto GR spravuje portfólio Európskeho fondu regionálneho rozvoja (EFRR) a Kohézneho fondu (KF).

Generálne riaditeľstvo pre vnútorný trh, priemysel, podnikanie a MSP, predtým známe ako GR pre vnútorný trh a služby, je útvar Európskej komisie zodpovedný za dokončenie vnútorného trhu pre tovar a služby, podporovanie európskeho hospodárstva prostredníctvom činností na podporu priemyslu a malých a stredných podnikov a vykonávanie európskej politiky v oblasti kozmického priestoru. Sem patrí vypracúvanie právnych predpisov EÚ v oblasti verejného obstarávania a dohľad nad ich vykonávaním členskými štátmi.

Generálne riaditeľstvo pre zamestnanosť, sociálne záležitosti a začlenenie je útvar Európskej komisie zodpovedný za zamestnanosť a sociálne záležitosti Európskej únie. V spolupráci s vnútroštátnymi orgánmi, sociálnymi partnermi, organizáciami občianskej spoločnosti a inými zúčastnenými stranami toto generálne riaditeľstvo rieši výzvy spojené s globalizáciou, starnutím obyvateľstva Európy a meniacimi sa spoločenskými reáliami. Toto GR spravuje portfólio Európskeho sociálneho fondu (ESF).

Cieľom Kohézneho fondu je posilniť hospodársku a sociálnu súdržnosť v Európskej únii prostredníctvom financovania projektov v oblasti životného prostredia a dopravy v členských štátoch, ktorých HNP na obyvateľa je nižší ako 90 % priemeru EÚ.

Korupcia je zneužitie právomoci na súkromný zisk. Pasívna korupcia je úmyselné konanie úradníka, ktorý priamo alebo prostredníctvom sprostredkovateľa požiada alebo prijme výhody pre seba alebo tretiu stranu alebo akceptuje sľub takejto výhody, aby konal alebo zdržal sa konania v súlade so svojou povinnosťou. Aktívna korupcia je úmyselné konanie kohokoľvek, kto sľubuje alebo dáva takéto výhody úradníkovi.

Najvyššie kontrolné inštitúcie sú vnútroštátne orgány zodpovedné za audit štátnych príjmov a výdavkov.

Nezrovnalosť je konanie, ktoré nie je v súlade s pravidlami EÚ a ktoré má potenciálne škodlivý vplyv na finančné záujmy EÚ. Môže byť výsledkom skutočných chýb spôsobených príjemcami, ktorí žiadajú o finančné prostriedky, a orgánmi zodpovednými za úhradu platieb. Ak sa nezrovnalosť vykoná úmyselne, klasifikuje sa ako podvod.

V operačnom programe sa stanovujú priority a konkrétne ciele členského štátu a ako sa financovanie použije v priebehu daného obdobia (vo všeobecnosti 7 rokov) na financovanie projektov. Tieto projekty musia prispieť k dosiahnutiu jedného alebo viacerých cieľov z určitého počtu cieľov konkretizovaných na úrovni prioritnej osi operačného programu. Programy musia byť zavedené pre každý fond v oblasti politiky súdržnosti (t. j. Európsky fond regionálneho rozvoja, Kohézny fond a Európsky sociálny fond). Operačné programy vypracúvajú členské štáty a Komisia ich musí schváliť pred uhradením akýchkoľvek platieb z rozpočtu EÚ. V priebehu príslušného obdobia sa môžu meniť, len ak s tým súhlasia obidve strany.

Orgán auditu poskytuje Komisii uistenie o účinnom fungovaní systémov riadenia a vnútornej kontroly operačného programu (OP) (a teda o zákonnosti a riadnosti osvedčených výdavkov). Vo všeobecnosti sú orgány auditu oddeleniami v rámci úradov vlád, ministerstiev financií (alebo ide o orgány vnútornej kontroly patriace do ich právomoci), iných ministerstiev či najvyšších kontrolných inštitúcií. Musia byť funkčne nezávislé od orgánov riadiacich fondy. Orgány auditu informujú o zisteniach z auditov systémov a auditov operácií riadiace a certifikačné orgány zodpovedné za príslušný OP. Správy o auditoch systémov a výročná kontrolná správa sa taktiež predkladajú Komisii. Ak sa orgán auditu domnieva, že riadiaci orgán neprijal vhodné nápravné opatrenie, musí na to upozorniť Komisiu.

Partnerské dohody sa uzatvárajú medzi Európskou komisiou a jednotlivými členskými štátmi. Sú v nich uvedené plány vnútroštátnych orgánov, ako využiť financovanie z európskych štrukturálnych a investičných fondov v rokoch 2014 až 2020. Okrem iného sa v nich taktiež uvádzajú podrobnosti o predbežných podmienkach a rámcoch riadenia výkonnosti.

Podvod je zámerný akt podvodného konania s cieľom osobného zisku alebo spôsobenia straty druhej strane.

Predbežné podmienky sú podmienky založené na vopred vymedzených kritériách uvedených v partnerských dohodách. Pri vypracúvaní OP EFRR, KF a ESF v programovom období 2014 – 2020 členské štáty musia posúdiť, či sa tieto podmienky splnili. Ak sa nesplnili, je potrebné vypracovať akčné plány na zabezpečenie ich splnenia do 31. decembra 2016.

Riadiaci orgán je vnútroštátny, regionálny alebo miestny verejný orgán či iný verejný alebo súkromný orgán, ktorý členský štát poveril riadením operačného programu. Medzi jeho úlohy patrí výber projektov, ktoré sa budú financovať, monitorovanie realizácie projektov a predkladanie správ Komisii o finančných aspektoch a dosiahnutých výsledkoch.

Verejné obstarávanie je proces, ktorým vnútroštátne, regionálne a miestne orgány alebo verejnoprávne inštitúcie nakupujú produkty, služby a verejné práce, napríklad cesty a budovy. Na súkromné podniky sa taktiež vzťahujú pravidlá a/alebo zásady verejného obstarávania, keď realizujú obstarávania financované najmä z verejných zdrojov alebo keď sú takéto požiadavky uvedené v dohode o grante.

Verejní obstarávatelia sú vnútroštátne, regionálne a miestne orgány alebo verejnoprávne inštitúcie, ktorých úlohou je uplatňovať smernice o verejnom obstarávaní na verejné zákazky a navrhovať verejné súťaže.

Skratky

EFRR: Európsky fond regionálneho rozvoja

ESF: Európsky sociálny fond

GR GROW: Generálne riaditeľstvo pre vnútorný trh, priemysel, podnikanie a MSP

KF: Kohézny fond

NKI: najvyššia kontrolná inštitúcia

OLAF: Európsky úrad pre boj proti podvodom

OP: operačný program

VO: verejné obstarávanie

ZFEÚ: Zmluva o fungovaní Európskej únie

Zhrnutie

I

Politika EÚ v oblasti verejného obstarávania je kľúčovým nástrojom na zavedenie jednotného trhu a zabezpečenie efektívneho využívania verejných finančných prostriedkov. V EÚ sa verejné obstarávanie riadi smernicami EÚ o verejnom obstarávaní, v ktorých sú stanovené spoločné pravidlá a postupy, ktoré musia verejné orgány dodržiavať pri obstarávaní prác alebo služieb.

II

V programovom období 2007 – 2013 bolo vyčlenených 349 mld. EUR na politiku súdržnosti prostredníctvom Európskeho fondu regionálneho rozvoja (EFRR), Kohézneho fondu a Európskeho sociálneho fondu. Značná časť týchto peňazí, najmä v prípade EFRR a Kohézneho fondu, sa vynakladá prostredníctvom verejného obstarávania. Takmer polovica všetkých projektov v rámci týchto troch fondov kontrolovaných Dvorom audítorov v období 2009 – 2013 zahŕňala jednu alebo viac verejných súťaží.

III

Nedodržanie pravidiel verejného obstarávania je dlhoročným a významným zdrojom chýb. Závažné chyby viedli k nedostatočnej alebo úplne chýbajúcej spravodlivej hospodárskej súťaži a/alebo k zadaniu zákaziek tým, ktorí nepredložili najlepšie ponuky.

IV

V tejto správe sa posudzuje, či Komisia a členské štáty prijímajú primerané a účinné opatrenia na riešenie problému chýb vo verejnom obstarávaní v oblasti súdržnosti.

V

Auditom sa zistilo, že Komisia a členské štáty začali riešiť tento problém, ale je ešte potrebné urobiť veľa práce z hľadiska analýzy problému a vykonania opatrení.

VI

Systematická analýza chýb vo verejnom obstarávaní zo strany Komisie a členských štátov je veľmi obmedzená. Chýbajúce dostatočne podrobné, ucelené a koherentné údaje o povahe a rozsahu chýb vo verejnom obstarávaní bránia v ucelenej analýze príslušných príčin. Sú však náznaky, že niektoré členské štáty, ktoré boli predmetom tohto auditu, začínajú zhromažďovať údaje systematicky.

VII

Komisia začala zavádzať celý rad opatrení od roku 2010. Legislatívne opatrenia zahŕňali revíziu smerníc o verejnom obstarávaní a začlenenie osobitných podmienok pre systémy verejného obstarávania do partnerských dohôd, ktoré členské štáty musia splniť najneskôr do konca roka 2016. Komisia taktiež zaviedla v roku 2013 internú technickú pracovnú skupinu a vypracovala interný akčný plán. Väčšina opatrení tohto plánu sa však zatiaľ nevykonala. Členské štáty začali len nedávno prijímať ucelené opatrenia na zabránenie výskytu chýb.

VIII

Dvor audítorov odporúča:

a)i)Komisia by mala vyvinúť vlastnú databázu nezrovnalostí, ktorá by mohla poskytnúť základ zmysluplnej analýzy chýb vo verejnom obstarávaní. Komisia by mala analyzovať uceleným spôsobom frekvenciu, závažnosť a príčiny chýb vo verejnom obstarávaní v oblasti politiky súdržnosti na základe primeraných údajov získaných z jej vlastných databáz a poskytnutých členskými štátmi. Komisia by mala uverejniť svoju analýzu v rámci správy o verejnom obstarávaní, ktorá sa požaduje v nových smerniciach;

ii)príslušné orgány v členských štátoch by mali vyvinúť a analyzovať vlastné databázy nezrovnalostí v oblasti politiky súdržnosti vrátane tých, ktoré vznikajú vo verejnom obstarávaní, a mali by spolupracovať s Komisiou, aby poskytovali také údaje vo formáte a v čase, ktoré uľahčia Komisii prácu;

b)ak nebudú predbežné podmienky týkajúce sa verejného obstarávania splnené do konca roka 2016, Komisia by mala konzistentne využiť svoje právomoci na pozastavenie platieb príslušným členským štátom, kým sa tieto nedostatky nenapravia;

c)Komisia by mala aktualizovať a uverejňovať svoj interný akčný plán v oblasti verejného obstarávania. Každý rok by mala predkladať správu o pokroku. Na tento účel by Komisia mala zlepšiť koordináciu medzi svojimi útvarmi, ktoré sa zaoberajú záležitosťami verejného obstarávania;

d)Komisia by mala zriadiť skupinu na vysokej úrovni s cieľom poskytnúť vedenie pri riešení problému chýb vo verejnom obstarávaní, aby sa predišlo riziku, že sa opatrenia nezavádzajú jednotne vo všetkých útvaroch Komisie. Táto skupina by mala presadzovať zlepšenia vo verejnom obstarávaní vrátane zjednodušenia v tejto oblasti, ak je to potrebné;

e)Komisia by mala stanoviť finančné opravy vždy, keď zistí, že kontroly prvej úrovne zavedené členskými štátmi nie sú dostatočne účinné, a v prípade potreby začať konania vo veci porušenia pravidiel v oblasti verejného obstarávania;

f)Komisia by mala využiť možnosti poskytované vývojom informačných technológií vrátane podporovania elektronického verejného obstarávania, nástrojov na hĺbkovú analýzu údajov a osvedčených postupov;

g)členské štáty by mali viac využiť možnosti poskytované elektronickým verejným obstarávaním a nástrojmi na hĺbkovú analýzu údajov.

Úvod

01

Politika EÚ v oblasti verejného obstarávania je kľúčovým nástrojom na zavedenie jednotného trhu a dosiahnutie inteligentného, udržateľného a inkluzívneho rastu v súlade so stratégiou Európa 2020 pri súčasnom zabezpečení najefektívnejšieho využívania verejných finančných prostriedkov¹. Zlepšenie efektívnosti verejných výdavkov a dosiahnutie najvýhodnejšieho pomeru medzi kvalitou a cenou sú ústrednými cieľmi pre vládu. Na rôznych stupňoch vlády boli zavedené pravidlá s cieľom zabezpečiť najlepšie možné využitie verejných finančných prostriedkov pri verejnom obstarávaní. Na obrázku 1 sú uvedené niektoré hlavné číselné údaje.

Obrázok 1

Hlavné údaje o využívaní verejného obstarávania v EÚ

Zdroj: Európsky parlament a Európska komisia².

02

Okrem iného pravidlá verejného obstarávania EÚ majú za cieľ zabezpečiť, aby sa dodržiavali zásady a základné slobody zo Zmluvy o fungovaní Európskej únie (ZFEÚ) (pozri obrázok 2)³. To by zasa zvýšilo konkurenciu a cezhraničný obchod a viedlo k výhodnejšiemu pomeru medzi kvalitou a cenou pre verejné orgány pri súčasnom zvyšovaní produktivity v dodávateľských odvetviach a lepšej účasti a lepšiemu prístupu k týmto trhom pre MSP. V krátkosti povedané, pravidlá existujú na podporu jednotného trhu, podporu konkurencie a presadzovanie najvýhodnejšieho pomeru medzi kvalitou a cenou.

03

V tejto správe sa skúma neustále vysoká chybovosť vo verejnom obstarávaní vo výdavkoch EÚ v oblasti politiky súdržnosti, najmä keď sa pravidlá nedodržiavajú náležite. Konkrétne sa v tejto správe skúma, či Komisia a členské štáty prijímajú primerané a účinné opatrenia na riešenie tohto problému⁵.

Obrázok 2

Zásady v oblasti verejného obstarávania

Zdroj: Európsky dvor audítorov na základe dokumentu Európskej komisie⁴.

Rámec EÚ v oblasti verejného obstarávania

04

Rámec EÚ v oblasti verejného obstarávania je založený na Dohode o vládnom obstarávaní (GPA), viacstrannej dohode medzi niekoľkými členmi Svetovej obchodnej organizácie⁶, ktorou sa riadi obstarávanie tovarov a služieb verejnými orgánmi a ktorá je založená na zásadách otvorenosti, transparentnosti a nediskriminácie. Na obrázku 3 je znázornené riadenie verejného obstarávania.

05

V EÚ sa verejné obstarávanie riadi smernicami EÚ o verejnom obstarávaní, v ktorých sú stanovené spoločné pravidlá a postupy, ktoré musia verejné orgány dodržiavať pri obstarávaniach s vysokou hodnotou⁷. Cieľom pravidiel je zabezpečiť, aby spoločnosti na celom jednotnom trhu mali možnosť zúčastniť sa na súťaži o verejné zákazky. Tieto pravidlá platia pre celú EÚ bez ohľadu na to, či sú finančné prostriedky čisto vnútroštátne, alebo ide aj o prostriedky EÚ. Smernice EÚ platia aj v Európskom hospodárskom priestore.

Obrázok 3

Riadenie verejného obstarávania

Zdroj: Európsky dvor audítorov.

06

Ako všetky smernice, smernice EÚ v oblasti verejného obstarávania musia byť transponované, t. j. zapracované do vnútroštátnych právnych predpisov členských štátov. V týchto smerniciach sa stanovujú minimálne štandardy a pomáhajú vytvoriť rovnú hraciu plochu, pričom dávajú členským štátom aj možnosť reagovať a prispôsobiť sa vnútroštátnym osobitostiam a potrebám. Členské štáty si môžu vybrať prijať zákony, ktoré sú v niektorých ohľadoch konkrétnejšie alebo prísnejšie. Členské štáty taktiež majú značné rozhodovacie právomoci v súvislosti s administratívnymi opatreniami zavedenými na zabezpečenie súladu s pravidlami EÚ.

07

Nie všetky obstarávania spadajú do rozsahu smerníc EÚ v oblasti verejného obstarávania. V smerniciach EÚ v oblasti verejného obstarávania sa stanovujú minimálne prahové hodnoty⁸, pod ktorými zákazky podliehajú len vnútroštátnym pravidlám. Avšak vo všetkých prípadoch musia uchádzači dodržiavať zásady vyplývajúce zo zmluvy (pozri obrázok 2).

08

Verejné súťaže, ktoré spadajú do rozsahu smerníc EÚ, musia byť uverejnené online v databáze „Tender Electronic Daily“ (TED). Podiel hodnoty verejných súťaží uverejnených v databáze TED k hrubému domácemu produktu (HDP) možno použiť ako ukazovateľ miery využívania verejného obstarávania v celej EÚ. V roku 2012 celková hodnota verejných súťaží uverejnených v TED bola 3,1 % HDP EÚ⁹. V niektorých členských štátoch sa verejné súťaže nad prahové hodnoty používajú menej ako tento priemer, s mierami výrazne pod 3,1 %, napr. v Nemecku (1,1 %), Rakúsku (1,5 %), Írsku (1,5 %) a Luxembursku (1,6 %). Komisia je v kontakte s Nemeckom, aby sa ubezpečila o dôvode¹⁰.

Politika súdržnosti a verejné obstarávanie

09

V programovom období 2007 – 2013 bolo vyčlenených 349 mld. EUR na politiku súdržnosti prostredníctvom Európskeho fondu regionálneho rozvoja (EFRR), Kohézneho fondu (KF) a Európskeho sociálneho fondu (ESF); na roky 2014 – 2020 bolo vyčlenených 367 mld. EUR¹¹.

Zdroj: Európsky dvor audítorov.

Obrázok 4

Orgány s úlohou v politike súdržnosti a vo verejnom obstarávaní

Zdroj: Európsky dvor audítorov.

10

Zodpovednosť za výdavky EÚ na politiku súdržnosti má Komisia spolu s členskými štátmi (pozri obrázok 4 a prílohu I). Značná časť týchto peňazí, najmä v prípade EFRR a KF, sa vynakladá prostredníctvom verejného obstarávania. Takmer polovica všetkých operácií v rámci týchto troch fondov kontrolovaných Dvorom audítorov zahŕňala jedno alebo viac obstarávaní.

11

Členské štáty majú zavedené vlastné verejné rámce riadenia a kontroly pre vnútroštátne výdavky a výdavky EÚ, ktoré zahŕňajú celý rad verejných orgánov vrátane najvyšších kontrolných inštitúcií (NKI).

Postupy verejného obstarávania: ako fungujú?

12

Po počiatočnej príprave projektu a posúdení potrieb postupy verejného obstarávania zahŕňajú tri hlavné fázy, pričom každá z nich má špecifické stupne (pozri obrázok 5).

Obrázok 5

Hlavné fázy postupov verejného obstarávania

Zdroj: Európsky dvor audítorov.

13

Podrobné stupne jednotlivých fáz závisia od toho, ktorý konkrétny postup verejného obstarávania sa uplatní (v rámčeku 1 je opis hlavných typov postupu). Zákazky možno udeliť buď len na základe ceny, alebo uchádzačovi, ktorý predložil ekonomicky najvýhodnejšiu ponuku. Väčšina zákaziek (70 %) sa udeľuje druhým spôsobom¹².

Rámček 1

Šesť hlavných typov postupov verejného obstarávania

Verejná súťaž – využíva sa najčastejšie, podieľa sa 51 % na všetkých udelených zákazkách. Ponuky musia byť predložené do určitého termínu a všetky prijateľné ponuky sa hodnotia¹³.

Užšia súťaž – dodávatelia, ktorí majú záujem, sú najskôr požiadaní, aby predložili svoje kvalifikácie, potom sa zostaví užší zoznam a len dodávatelia z tohto užšieho zoznamu sú pozvaní do súťaže.

Súťažný dialóg – využíva sa pri zložitejších obstarávaniach. Súčasťou tohto postupu je dialóg medzi verejným obstarávateľom a potenciálnymi dodávateľmi s cieľom určiť a definovať najlepšiu právnu a/alebo finančnú koncepciu projektu s cieľom vyhovieť potrebám či cieľom verejného obstarávateľa.

Súťažné konanie s rokovaním. Po výzve na predloženie ponúk a počiatočnom hodnotení verejný obstarávateľ vyzve vybrané hospodárske subjekty, aby predložili prvotnú ponuku. Následne rokuje o prvotnej a všetkých následných predložených ponukách, s výnimkou konečnej ponuky, s cieľom zlepšiť ich obsah.

Rokovacie konanie bez uverejnenia možno použiť len v malom počte vopred určených prípadov. Verejný obstarávateľ vstupuje do rokovaní o zmluve s jedným alebo viacerými dodávateľmi.

Inovatívne partnerstvo. Verejný obstarávateľ vyberá dodávateľov na základe oznamu a využíva rokovacie konanie, aby ich vyzval predložiť myšlienky na poskytnutie inovatívnych prác, dodávok či služieb, ktoré majú splniť potrebu, pre ktorú nie je na trhu vhodný existujúci „produkt“. Verejný obstarávateľ môže udeliť takéto partnerstvá viac než jednému dodávateľovi.

1COM (2010) 2020 final z 3. marca 2010, Európa 2020: stratégia na zabezpečenie inteligentného, udržateľného a inkluzívneho rastu.

2Pozri výročné preskúmanie verejného obstarávania za rok 2013 uverejnené GR pre vnútorný trh a služby 1. augusta 2014; Prístup MSP k trhom verejného obstarávania a spájanie dopytu v EÚ, štúdia vypracovaná PwC, ICF GHK a Ecorys pre Európsku komisiu, február 2014, a Cena Neeurópy na jednotnom trhu: IV – Verejné obstarávanie a koncesie, výskumná služba Európskeho parlamentu (EPRS), september 2014 – PE 536.355.

3Voľný pohyb tovaru (článok 28 ZFEÚ) a služieb (článok 56), sloboda usadiť sa (článok 49) a sloboda poskytovať služby, nediskriminácia a rovnaké zaobchádzanie, proporcionalita, transparentnosť a vzájomné uznávanie (články 18 a 53).

4Výkladové oznámenie Komisie o právnych predpisoch Spoločenstva uplatniteľných na zadávanie zákaziek, na ktoré sa úplne alebo čiastočne nevzťahujú smernice o verejnom obstarávaní (Ú. v. EÚ C 179, 1.8.2006, s. 2).

5Pozri tiež situačnú správu Dvora audítorov na rok 2014: Ako čo najlepšie využívať peniaze EÚ: situačná správa o rizikách finančného hospodárenia s rozpočtom EÚ (http://eca.europa.eu).

6Od začiatku roka 2015 má GPA 15 strán vrátane 43 členov WTO. Ďalších 28 členov WTO sa zúčastňuje vo výbore GPA ako pozorovatelia. Z týchto členov je 10 v procese pristúpenia k dohode.

7Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2004/18/ES z 31. marca 2004 o koordinácii postupov zadávania verejných zákaziek na práce, verejných zákaziek na dodávku tovaru a verejných zákaziek na služby (Ú. v. EÚ L 134, 30.4.2004, s. 114), smernica Európskeho parlamentu a Rady 2004/17/ES z 31. marca 2004 o koordinácii postupov obstarávania subjektov pôsobiacich v odvetviach vodného hospodárstva, energetiky, dopravy a poštových služieb (Ú. v. EÚ L 134, 30.4.2004, s. 1). Budú nahradené revidovanými smernicami a novou smernicou o udeľovaní koncesií, ktoré boli uverejnené 17. apríla 2014 a majú sa vykonávať od 18. apríla 2017 (bod 67). Zákazky v oblasti obrany a služby všeobecného záujmu sa riadia inými pravidlami.

8Najbežnejšie používané prahy od 1. januára 2014 do 31. decembra 2015 sú: 5 186 000 EUR pri zákazkách na práce a 134 000 EUR pri zákazkách na verejné služby a zákazkách na dodanie tovaru. Iné prahy platia pre poskytovateľov verejnoprospešných služieb a verejných obstarávateľov na nižšej ako ústrednej úrovni.

9Pozri ukazovatele verejného obstarávania za rok 2012 uverejnené GR Markt: Ekonomická analýza a elektronické verejné obstarávanie 12. novembra 2014.

10Odporúčanie Rady z 8. júla 2014, ktoré sa týka národného programu reforiem Nemecka na rok 2014 a ktorým sa predkladá stanovisko Rady k programu stability Nemecka na rok 2014 (Ú. v. EÚ C 247, 29.7.204, s. 20).

11Viazané rozpočtové prostriedky v súčasných cenách na hospodársku, sociálnu a územnú súdržnosť. Zdroj: Viacročný finančný rámec na roky 2014 – 2020 a rozpočet EÚ na rok 2014, Komisia EÚ.

12Verejné obstarávanie v Európe, náklady a účinnosť, štúdia riadenia verejného obstarávania, vypracovaná pre Európsku komisiu PwC, London Economics a Ecorys, marec 2011, s. 5.

13Pozri výročné preskúmanie verejného obstarávania z roku 2013 uverejnené GR pre vnútorný trh a služby 1. augusta 2014.

Rozsah auditu a audítorský prístup

14

Dvor audítorov preskúmal, či Komisia a členské štáty prijímajú primerané a účinné opatrenia na riešenie problému chýb vo verejnom obstarávaní v oblasti súdržnosti, a snažil sa zodpovedať tieto otázky:

a)Analyzuje Komisia a členské štáty problém chýb vo verejnom obstarávaní v politike súdržnosti?

b)Prijala Komisia a členské štáty primerané opatrenie na riešenie tohto problému a bolo toto opatrenie účinné?

15

Tento audit zahŕňal výsledky auditov Dvora audítorov na účely vyhlásenia o vierohodnosti v období rokov 2009 až 2013 a zohľadnili sa pri ňom opatrenia, ktoré prijala Komisia a členské štáty v rokoch 2009 až 2014 na riešenie problému nedodržiavania pravidiel verejného obstarávania.

16

Výsledky auditu sú založené na:

a)analýze príslušnej dokumentácie Komisie;

b)rozhovoroch s úradníkmi Komisie;

c)prieskume 115 orgánov auditu v 27 členských štátoch (mimo Chorvátska) zodpovedných za operačné programy EFRR, ESF a KF, pričom 69 z nich odpovedalo. Hlavným cieľom prieskumu bolo zhromaždiť informácie o rámci verejného obstarávania, zistených chybách vo verejnom obstarávaní a preventívnych a nápravných opatreniach prijatých na vnútroštátnej úrovni;

d)kontrole štyroch členských štátov (Česká republika, Španielsko, Taliansko a Spojené kráľovstvo), v ktorých sa v rámci auditov Dvora audítorov na účely vyhlásenia o vierohodnosti zistil vysoký počet chýb vo verejnom obstarávaní v rokoch 2009 až 2013;

e)kontrole Cypru, ktorá bola zameraná na využívanie elektronického obstarávania;

f)a na krátkom prieskume zaslanom 28 NKI v EÚ, pričom 18 z nich odpovedalo.

17

Cieľom auditu bolo podľa možnosti určiť osvedčené postupy, s ktorými by sa mohli členské štáty navzájom oboznamovať.

Pripomienky

18

Pripomienky sú rozdelené do dvoch častí:

a)v prvej časti sa nachádza zhrnutie zistení z auditov Dvora audítorov týkajúcich sa verejného obstarávania v súvislosti s EFRR, KF a ESF v rokoch 2009 – 2013 a preskúmava sa, či Komisia a členské štáty majú dobrú analytickú základňu pre porozumenie problému chýb vo verejnom obstarávaní;

b)v druhej časti sa opisujú opatrenia prijaté Komisiou a členskými štátmi v posledných rokoch, a pokiaľ je to možné, hodnotí sa ich účinnosť.

Systematická analýza chýb vo verejnom obstarávaní zo strany Komisie a členských štátov je veľmi obmedzená

Nedodržanie pravidiel verejného obstarávania je stále významným zdrojom chýb v oblasti politiky súdržnosti

Čo predstavuje chybu?

19

Chyba vznikne, ak sa nedodržiavajú pravidlá verejného obstarávania EÚ a/alebo členských štátov. Na účely tejto správy sa rozlišujú tri typy chýb, ktoré sú znázornené v tabuľke 1.

Tabuľka 1

Typológia chýb v tejto správe s príkladmi¹

Typ chyby
Opis
Príklady

Závažná
Závažné porušenie pravidiel, ktoré viedlo k tomu, že bolo bránené súťaži a/alebo zákazky boli udelené uchádzačom, ktorí nepredložili najlepšiu ponuku.

a)priame udelenie zákazky – zákazka udelená bez postupu verejného obstarávania, keď mal byť vyhlásený;

b)udelenie významných a/alebo predpokladateľných dodatočných prác alebo služieb bez postupu verejného obstarávania, keď mal byť vyhlásený;

c)nezákonné výberové kritériá/kritériá na vyhodnotenie ponúk alebo ich nesprávne uplatnenie vedúce k inému výsledku tendra.

Významná
Významné porušenie pravidiel, ale napriek tomu sa zákazky udelili najlepším uchádzačom.

a)nezákonné výberové kritériá/kritériá na vyhodnotenie ponúk alebo ich nesprávne uplatnenie, ktoré však neviedlo k inému výsledku tendra;

b)nie všetky výberové kritériá/kritériá na vyhodnotenie ponúk boli uverejnené v špecifikáciách;

c)obmedzená hospodárska súťaž z dôvodu neodôvodnenej náhlosti.

Menšia
Menej závažné, často formálne chyby, ktoré nemali nepriaznivý vplyv na úroveň hospodárskej súťaže.

a)uverejnenie oznámenia o výsledku verejného obstarávania neskôr, ako sa požaduje, alebo vôbec nie;

b)neuverejnenie oznámenia v úradnom vestníku EÚ.

1 V kontexte vyhlásenia o vierohodnosti Dvora audítorov sa chyby tu opísané ako závažné uvádzajú ako „vyčísliteľné“ chyby. Tieto chyby sú zahrnuté do chybovosti odhadovanej Dvorom audítorov. Pozri prílohu 1.1 k výročnej správe Dvora audítorov za rozpočtový rok 2013 (Ú. v. EÚ C 398, 12.11.2014).

Zdroj: Európsky dvor audítorov.

Chyby zistené Dvorom audítorov v rámci auditov na účely vyhlásenia o vierohodnosti v rokoch 2009 – 2013

20

V rokoch 2009 – 2013 Dvor audítorov v rámci svojej ročnej práce na účely vyhlásenia o vierohodnosti preskúmal viac než 1 400 operácií¹⁴ spolufinancovaných z rozpočtu EÚ prostredníctvom EFRR, KF a ESF vrátane overenia postupov verejného obstarávania týkajúcich sa takmer 700 projektov. Chyby týkajúce sa verejného obstarávania boli zistené približne v 40 % zo všetkých týchto projektov. Spolu bolo zistených takmer 590 chýb. Na obrázku 6 je znázornené rozdelenie chýb podľa ich závažnosti.

21

Závažné chyby sa podieľali 48 % na chybovosti odhadovanej Dvorom audítorov za EFRR a KF a 16 % za ESF v období rokov 2009 – 2013. Najvyšší podiel závažných chýb, 70 %, bol zistený v rámci EFRR. Je to čiastočne spôsobené tým, že programy EFRR a KF vo všeobecnosti zahŕňajú väčšie projekty infraštruktúry, v rámci ktorých zákazky často podliehajú postupom verejného obstarávania¹⁵. V prílohe II sa nachádza zhrnutie podrobností o distribúcii chýb v rámci týchto troch fondov: EFRR, KF a ESF.

Obrázok 6

Rozdelenie chýb zistených počas auditov Dvora audítorov na účely vyhlásenia o vierohodnosti v rokoch 2009 – 2013 v oblasti politiky súdržnosti podľa ich závažnosti

Zdroj: Európsky dvor audítorov.

22

Chyby boli zistené vo všetkých fázach verejného obstarávania, najväčší podiel mali závažné chyby zistené vo fáze pred verejným obstarávaním:

a)Vo fáze pred verejným obstarávaním najviac zistených chýb, 71 (82 %) z 87, bolo závažných. Verejní obstarávatelia sa úplne vyhli postupom verejného obstarávania tým, že udelili zákazky priamo, hoci sa verejné obstarávanie malo zrealizovať, alebo rozdelili zákazky do menších tendrov, aby sa vyhli prekročeniu prahov, alebo použili neprimeraný postup. Mnoho zákaziek, ktoré boli udelené priamo takýmto spôsobom, sa týkalo skôr poskytnutia služieb ako prác (pozri príklad v rámčeku 2).

b)Vo fáze verejného obstarávania najzávažnejšie chyby boli zistené v špecifikáciách a pri uplatňovaní výberových kritérií/kritérií na vyhodnotenie ponúk. Chyby týkajúce sa požiadaviek na uverejnenie a transparentnosť predstavovali najvyšší počet zo všetkých chýb (186 z 587 chýb), tretina z nich bola významných (pozri príklad v rámčeku 3).

Rámček 2

Príklad závažnej chyby, keď k verejnému obstarávaniu vôbec nedošlo

Pri projekte EFRR v Poľsku, ktorého cieľom bolo vybudovať obchvat veľkého mesta, verejný obstarávateľ rozhodol udeliť jednému hospodárskemu subjektu prostredníctvom rokovacieho konania zákazku týkajúcu sa „dohľadu autora“ architektom¹⁶. Využiť sa mala verejná súťaž alebo užšia súťaž, ktoré by umožnili súťaž viac než s jedným uchádzačom. Hodnota zákazky bola približne 300 000 EUR.

Rámček 3

Príklad významnej chyby, keď sa nedodržali požiadavky na uverejnenie a transparentnosť

V Českej republike pri projekte výstavby diaľnice, na ktorý bolo vyplatených približne 87 mil. EUR z Kohézneho fondu, verejný obstarávateľ nešpecifikoval v oznámení o vyhlásení verejného obstarávania minimálne požiadavky na technické spôsobilosti. V dôsledku toho sa nedodržali požiadavky na transparentnosť a uverejnenie.

© Útvar ciest a diaľnic Českej republiky

c)Vo fáze riadenia zákaziek 31 (42 %) zo 74 zistených chýb bolo závažných a týkali sa zmien alebo rozšírenia rozsahu zákaziek bez uplatnenia postupu verejného obstarávania, keď sa takýto postup požadoval (pozri príklad v rámčeku 4).

23

V prílohe III sa nachádzajú dodatočné informácie o rozložení chýb v rôznych fázach pred verejným obstarávaním, počas verejného obstarávania a riadenia zákaziek.

24

Osobitná správa Dvora audítorov o príčinách chýb v rozvoji vidieka poskytuje podobný obraz. Významný počet chýb vo verejnom obstarávaní bol spôsobený neodôvodneným priamym udelením zákazky, nesprávnym uplatnením výberových kritérií a kritérií na udelenie zákazky a nerovnakým zaobchádzaním s uchádzačmi¹⁷.

Rámček 4

Príklad závažnej chyby týkajúcej sa zmien v rozsahu zákazky

V Španielsku bola zákazka na výstavbu čistiarne odpadových vôd, na ktorú bolo vyplatených približne 33 mil. EUR z EFRR, pôvodne predmetom verejnej súťaže a bola udelená správne. Následne bola viac než polovica zmluvne dohodnutých prác nahradená inými prácami, ktoré zahŕňali odlišné technológie, materiály a množstvá. Hoci sa účel projektu a celková cena nezmenili, práce, ktoré sa napokon vykonali, boli zásadne odlišné od tých, ktoré boli pôvodne predmetom verejnej súťaže. Viac než polovica konečných prác teda nebola predmetom postupu verejného obstarávania.

Príčiny chýb vo verejnom obstarávaní sú rôzne

Zložitosť, chýbajúce administratívne kapacity a nedostatočné plánovanie

25

Určitá miera zložitosti je inherentná pre každý systém verejného obstarávania. Súčasná miera zložitosti právneho a administratívneho rámca sa však vníma ako problém. Podľa 90 % zo 69 orgánov auditu, ktoré odpovedali na prieskum uskutočnený v rámci tohto auditu (pozri bod 16), je právny rámec verejného obstarávania v ich krajine zložitejší, ako je potrebné. Respondenti uviedli, že chyby sú spôsobené najmä vysokým objemom právnych predpisov a/alebo usmernení, náročnosťou ich uplatňovania v praxi a chýbajúcimi odbornými znalosťami vo vykonávaní postupov verejného obstarávania. Takmer polovica respondentov poznamenala, že hlavnou oblasťou zlepšenia verejného obstarávania by mohlo byť zjednodušenie postupov. Pozri rámček 5 s pohľadom na situáciu v jednom členskom štáte kontrolovanom v rámci tohto auditu.

Rámček 5

Problém zložitosti a vysokého objemu legislatívy: príklad z členského štátu

Orgány v Taliansku, s ktorými sa uskutočnili rozhovory v rámci tohto auditu, považovali právny rámec verejného obstarávania za zložitý pre šírku a hĺbku právnych predpisov a zložitosť postupov stanovených pre verejných obstarávateľov aj príslušných uchádzačov. Okrem toho hlavný taliansky zákon o verejnom obstarávaní sa často menil, čo komplikuje jeho uplatňovanie. Podľa talianskeho protikorupčného úradu zásadné zmeny hlavných legislatívnych aktov o verejnom obstarávaní od roku 2009 sú obsiahnuté v 22 legislatívnych aktoch. Vysoký objem legislatívy zvyšujú pravidlá verejného obstarávania špecifické pre daný fond, napr. rozhodnutie ministerstva zamestnanosti, v ktorom sa stanovujú dodatočné ustanovenia o verejnom obstarávaní na podprahové zákazky v rámci projektov spolufinancovaných z ESF. V júni 2014 bola zriadená pracovná skupina zložená zo zástupcov talianskych orgánov a Komisie na podporu zjednodušenia transpozície smerníc EÚ z roku 2014 do vnútroštátnych právnych predpisov.

26

Chýbajúce administratívne kapacity sa týkajú nedostatočnej znalosti pravidiel a technickej expertízy špecifických prác alebo služieb, ktoré sa obstarávajú. Tento problém sa netýka len verejných obstarávateľov, ale aj orgánov zodpovedných za monitorovanie týchto postupov. Zo skúseností Dvora audítorov z auditov verejného obstarávania vyplýva, že problémy s nedodržiavaním predpisov súvisia so slabou implementáciou súčasných pravidiel¹⁸. Administratívne omyly taktiež vedú k chybám. Pozri rámček 6 s príkladom z jedného členského štátu kontrolovaného v rámci tohto auditu.

27

Nedostatočné plánovanie projektov a postupov verejného obstarávania taktiež spôsobuje chyby, obzvlášť tie, ku ktorým dochádza vo fáze riadenia zákaziek pri zmenách alebo rozšírení zákaziek.

Členské štáty nie vždy správne transponujú smernice EÚ

28

Každý členský štát je povinný transponovať smernice EÚ v oblasti verejného obstarávania do vnútroštátnych právnych predpisov. Ak sa Komisia domnieva, že transpozícia nie je v súlade so smernicami alebo sa nedodržiavajú hlavné zásady, môže začať konanie o porušení povinnosti¹⁹ a v konečnom dôsledku môže predložiť vec Európskemu súdnemu dvoru. V rokoch 2009 – 2013 Komisia začala 74 takýchto konaní, z toho 8 bolo do konca roka 2014 predložených Európskemu súdnemu dvoru (pozri prílohu IV, v ktorej sa nachádza analýza týchto konaní podľa členských štátov v jednotlivých rokoch). Takéto nesprávne uplatňovanie/transpozícia taktiež môže viesť k chybám (pozri rámček 7 s príkladom).

Rámček 6

Výzvy súvisiace s administratívnymi kapacitami: príklady z členského štátu

V Taliansku riziko, že mnohým verejným obstarávateľom chýbajú odborné znalosti, bolo zhoršené vysokým počtom týchto orgánov. Je 40 000 verejných obstarávateľov a 70 000, ak sa počítajú všetky nákladové strediská. Pri špecifických kategóriách tovaru a služieb sa v nedávnych talianskych právnych predpisoch predpokladá výrazné zníženie počtu verejných obstarávateľov, čím sa budú koncentrovať odborné znalosti v oblasti verejného obstarávania do nižšieho počtu verejných obstarávateľov.

Rámček 7

Príklad chýb spôsobených nesprávnou transpozíciou smerníc do vnútroštátnych právnych predpisov

V Španielsku neprimerané prebranie smerníc z roku 2004 do španielskych právnych predpisov spôsobilo časté chyby pri zmenách zákaziek. Španielske orgány preto rozhodli, že náklady zo zmien zákaziek viac nebudú oprávnené na spolufinancovanie EÚ. Len v roku 2012 po zmene právnych predpisov španielske orgány niektoré zmeny zákaziek za určitých okolností opäť považovali za oprávnené.

Výklad právnych predpisov je niekedy nejednotný

29

Chyby môžu vychádzať aj z rozdielnych výkladov právnych ustanovení. Napríklad:

a)V Českej republike orgány uviedli, že rôzne výklady tej istej záležitosti rôznymi orgánmi, napr. riadiace orgány, orgány auditu, NKI, úrady verejného obstarávania, Európska komisia, vedú k rôznym výsledkom auditov a k právnej neistote.

b)V Taliansku majú verejní obstarávatelia rôzne výklady konceptu, čo predstavuje nepredvídateľnú okolnosť, ktorá by mohla odôvodniť zmenu zákazky bez použitia postupu verejného obstarávania. V dôsledku toho niektoré vnútroštátne orgány zastávajú názor, že niektoré zmeny zákaziek spĺňajú vnútroštátne pravidlá, zatiaľ čo orgány auditu a Komisia považujú tie isté zmeny za nezrovnalosť. Chyby súvisiace s takýmito prípadmi sú veľmi dôležitou príčinou finančných opráv v Taliansku: v rokoch 2010 až 2012 bola hodnota týchto opráv približne 8 mil. EUR. V čase konania tohto auditu sa Taliansko snažilo vyriešiť tento problém v rámci svojho vnútroštátneho akčného plánu v oblasti verejného obstarávania (pozri bod 65).

Členské štáty niekedy komplikujú rámec dodatočným nariadením

30

Niekedy členské štáty zavedú na vnútroštátnej úrovni pravidlá, ktoré idú nad rámec smerníc EÚ v súvislosti s niektorými aspektmi verejného obstarávania (pozri rámček 8).

Rámček 8

Príklad vnútroštátnych pravidiel v oblasti verejného obstarávania, ktoré idú nad rámec požiadaviek smerníc EÚ

V Českej republike sa vo vnútroštátnom zákone stanovuje 20 % limit pre zvýšenie hodnoty zákazky z dôvodu nepredvídateľných okolností v protiklade s 50 % limitom stanoveným v smernici EÚ. Hoci bolo cieľom Českej republiky zvýšiť transparentnosť, niektoré české hospodárske subjekty a verejní obstarávatelia to považujú za zbytočnú komplikáciu.

Podvod môže byť príčinou chyby v oblasti verejného obstarávania

31

Podľa OECD je verejné obstarávanie aktivitou vlády, ktorá je najviac náchylná na plytvanie, podvod a korupciu pre jej zložitosť, objem finančných tokov, ktoré vytvára, a úzku interakciu medzi verejným a súkromným sektorom²⁰.

32

Členské štáty majú zákonnú povinnosť predkladať Komisii štvrťročne všetky nezrovnalosti prevyšujúce 10 000 EUR a označiť tie, pri ktorých majú podozrenie z podvodu²¹. Európsky úrad pre boj proti podvodom (OLAF) zhromažďuje tieto informácie v mene Komisie prostredníctvom svojho systému riadenia nezrovnalostí (IMS). Informácie oznámené členskými štátmi obsahujú všetky typy nezrovnalostí vrátane tých, ktoré sa týkajú verejného obstarávania. Na základe týchto informácií Komisia vypracúva svoju výročnú správu o ochrane finančných záujmov EÚ a boji proti podvodu²².

33

Pokiaľ ide o politiku súdržnosti, v období rokov 2007 až 2013 38 % približne z 12 000 nezrovnalostí, ktoré oznámili členské štáty úradu OLAF, sa týkalo verejného obstarávania. Z nezrovnalostí, ktoré sa týkali verejného obstarávania, 2 % boli oznámené s tým, že boli spojené s podvodom (pozri obrázok 7). Niektoré členské štáty oznamujú úradu OLAF veľmi málo nezrovnalostí, ktoré považujú za podvodné. Napríklad Španielsko a Francúzsko v rokoch 2007 až 2013 neoznámili nijakú nezrovnalosť týkajúcu sa verejného obstarávania spojenú s podvodom.

Obrázok 7

Nezrovnalosti oznámené členskými štátmi úradu OLAF v mene Komisie prostredníctvom IMS v programovom období 2007 – 2013

Zdroj: OLAF.

34

Dvor audítorov oznamuje úradu OLAF každý projekt, pri ktorom má podozrenie, že bol ovplyvnený podvodom. Dvor audítorov oznámil úradu OLAF 17 takýchto projektov ako výsledok svojej práce na vyhlásení o vierohodnosti v oblasti politiky súdržnosti v období rokov 2009 až 2013, šesť z nich sa týkalo verejného obstarávania. Úrad OLAF začal vyšetrovať 10 z týchto 17 projektov, 5 sa týkalo verejného obstarávania.

Ucelená analýza chýb v členských štátoch je znemožňovaná nedostatkom koherentných údajov…

35

Dvor audítorov sa taktiež usiloval zistiť, či Komisia a členské štáty dôkladne analyzujú povahu, závažnosť a príčiny chýb vo verejnom obstarávaní v oblasti politiky súdržnosti. Pravidelné vykonávanie analýzy, prečo sa vo verejnom obstarávaní vyskytujú chyby, je potrebné, aby Komisia a členské štáty mohli navrhnúť a realizovať opatrenia účinne, opraviť chyby a predchádzať im.

36

Údaje týkajúce sa chýb vo verejnom obstarávaní v členských štátoch sú často roztrúsené v niekoľkých inštitúciách. Taktiež sa systematicky nezdieľajú s inštitúciami v členských štátoch, ktoré hoci nie sú priamo zapojené do riadenia EFRR, ESF a KF, sú stále relevantné z hľadiska ich realizácie, napr. inštitúcie zapojené do právnych predpisov v oblasti verejného obstarávania. Tým sa zvyšuje riziko, že daný členský štát nemá úplný prehľad o trendoch a problémoch, ktoré by mu pomohli pri navrhovaní preventívnych opatrení. V Taliansku, Českej republike a Spojenom kráľovstve boli zriadené medziinštitucionálne pracovné skupiny na riešenie tohto rizika (pozri bod 82).

37

Respondenti prieskumu orgánov auditu identifikovali podobné problémy ako tie, ktoré vyplývajú z analýzy údajov o typoch a závažnosti chýb vo verejnom obstarávaní, ktorú vykonal Dvor audítorov (pozri bod 20). Členské štáty však vykonali veľmi obmedzenú systematickú a ucelenú analýzu chýb vo verejnom obstarávaní, aby mali informovaný prehľad. Hoci 60 zo 69 orgánov auditu, ktoré odpovedali na prieskum, uviedlo, že analyzujú chyby vo verejnom obstarávaní, len 14 dokázalo poskytnúť štruktúrované údaje o chybách zistených vo verejnom obstarávaní v posledných rokoch. Polovica z nich bola z Talianska, ostatné boli z Belgicka, Lotyšska, Litvy, Holandska a Španielska.

38

Dvor audítorov zistil v štyroch kontrolovaných členských štátoch, že:

a)orgány členských štátov, ktoré vykonávali politiku súdržnosti, zriedka vyšetrovali príslušné príčiny chýb;

b)len v Taliansku sa analýza zamerala konkrétne na chyby vo verejnom obstarávaní. Vnútroštátny koordinačný orgán orgánov auditu analyzoval hlavné zdroje chýb v Taliansku, konkrétne zmeny zákaziek a dodatočné práce.

39

Chýbajúce dostatočne podrobné a koherentné údaje o povahe a rozsahu chýb vo verejnom obstarávaní v členských štátoch bránia ucelenej a dôkladnej analýze príslušných príčin na úrovni členských štátov a EÚ.

40

18 z 28 NKI členských štátov odpovedalo na prieskum Dvora audítorov (pozri bod 16) v súvislosti s otázkou, či vnímajú, že sú postupy verejného obstarávania financované len z vnútroštátnych finančných prostriedkov viac alebo menej náchylné na chyby ako postupy spolufinancované z fondov EÚ, alebo či nevidia nijaký výrazný rozdiel. Z nich:

a)13 uviedlo, že „nie je nijaký výrazný rozdiel“ v porovnaní s postupmi spolufinancovanými z fondov EÚ;

b)dva uviedli, že postupy verejného obstarávania financované len z vnútroštátnych finančných prostriedkov sú viac náchylné na chyby ako postupy verejného obstarávania financované aj z fondov EÚ;

c)tri uviedli, že na to nemôžu odpovedať, pretože neporovnávali zistené chyby ani nemajú spoľahlivé určenie možnosti chýb, pretože ich audity sa týkajú hlavne vnútroštátneho financovania zadávania zákaziek.

… v kontrolovaných členských štátoch sú však náznaky, že sa údaje začínajú zhromažďovať systematickejšie

41

Zo štyroch členských štátoch kontrolovaných v rámci tohto auditu:

a)tri členské štáty – Taliansko, Česká republika a Španielsko – zriadili v posledných rokoch databázy (pozri rámček 9). Tieto databázy by mohli uľahčiť ucelenejšiu a pravidelnejšiu analýzu, čím by sa prehĺbilo chápanie chýb vo verejnom obstarávaní ako základu navrhovania primeraných opatrení na riešenie problémov (pozri bod 89);

b)v Spojenom kráľovstve takáto databáza zatiaľ nie je zavedená. Riadiaci orgán EFRR v Anglicku plánuje začlenenie podrobných informácií o chybách vo verejnom obstarávaní do informačného systému riadenia v programovom období 2014 – 2020.

Rámček 9

Využívanie štruktúrovaných databáz s chybami vo verejnom obstarávaní v členských štátoch

V Taliansku koordinačný orgán orgánov auditu EFRR a ESF doplnil svoju všeobecnú audítorskú databázu o podrobnosti o type všetkých chýb vo verejnom obstarávaní. Databáza obsahuje všetky takéto chyby od roku 2010. Pri každom type chyby a pri každom orgáne auditu je v databáze uvedený počet zistených chýb spolu s príslušnými finančnými opravami. Taliansky dvor audítorov taktiež používa svoju databázu nezrovnalostí ako nástroj na hodnotenie rizika v oblasti verejného obstarávania.

V Českej republike orgán auditu od roku 2013 zaznamenáva svoje zistenia v oblasti verejného obstarávania v štruktúrovanej databáze, ktorú používa na vykonanie analýzy a deľbu výsledkov s ostatnými inštitúciami.

V Španielsku počnúc prvými rokmi programového obdobia 2007 – 2013 databáza orgánu auditu obsahuje podrobnosti o chybách vo verejnom obstarávaní, ktoré odhalil. V čase konania auditu sa však táto databáza zatiaľ nevyužívala na hĺbkovú analýzu povahy týchto chýb.

Komisia zatiaľ neanalyzuje chyby vo verejnom obstarávaní ucelene a systematicky

42

Dvor audítorov preskúmal, či Komisia zhromažďuje údaje a buduje databázy s cieľom uľahčiť analýzu chýb vo verejnom obstarávaní.

43

GR pre vnútorný trh, priemysel, podnikanie a MSP (GR GROW) monitoruje kľúčové ukazovatele využívania verejného obstarávania v členských štátoch pomocou databázy TED, napr. podiel HDP, ktorý podlieha tendrom, alebo štátne verejné výdavky vynaložené na verejné obstarávanie v súlade s pravidlami EÚ (pozri bod 8).

44

GR pre regionálnu a mestskú politiku a GR pre zamestnanosť, sociálne záležitosti a začlenenie dostávajú informácie o chybách vo verejnom obstarávaní vo výdavkoch na politiku súdržnosti z nasledujúcich štyroch hlavných zdrojov:

a)výročné kontrolné správy predkladané Komisii orgánmi auditu členských štátov²³. Informácie o chybách vo verejnom obstarávaní sa však nepredkladajú v podobe, ktorá by Komisii umožnila vykonať ucelenú analýzu týchto chýb;

b)vlastné audity Komisie, pri ktorých sa analyzuje povaha, závažnosť a príčiny chýb vo verejnom obstarávaní pri projektoch spolufinancovaných z EFRR/KF a ESF;

c)bilaterálne zasadnutia s vnútroštátnymi orgánmi, najmä orgánmi auditu;

d)audity vykonané Dvorom audítorov v rámci práce na vyhlásení o vierohodnosti.

45

Doteraz Komisia vykonala jednu horizontálnu analýzu zameranú na chyby vo verejnom obstarávaní, a to v máji 2011²⁴. Pri tejto analýze, ktorú vykonalo GR pre regionálnu a mestskú politiku, sa využili vlastné audity Komisie a audity vykonané Dvorom audítorov, a vyplynuli z nej všeobecné trendy chýb zistených v EFRR a súdržnosti – ESF nebol začlenený – v rokoch 2007 až 2010. Ani GR pre regionálnu a mestskú politiku, ani GR pre zamestnanosť, sociálne záležitosti a začlenenie nevykonalo odvtedy takúto analýzu.

46

Hoci má Komisia k dispozícii určitý objem údajov o chybách vo verejnom obstarávaní naprieč politikou súdržnosti, zatiaľ nevyvinula veľkú, ucelenú databázu so všetkými chybami vo verejnom obstarávaní. GR pre regionálnu a mestskú politiku malo zriadenú databázu, ktorá obsahovala podrobnosti o väčšine audítorských zistení z EFRR a KF vrátane verejného obstarávania. Týkala sa však len rokov 2010 a 2011.

47

GR pre zamestnanosť, sociálne záležitosti a začlenenie zastáva názor, že vyvinutie samostatnej databázy pre chyby vo verejnom obstarávaní v ESF nie je opodstatnené vzhľadom na nižší dosah týchto chýb v ESF v porovnaní s EFRR a KF (pozri tiež bod 21). Preto nevykonalo nijakú horizontálnu analýzu a neplánuje zriadiť databázu chýb vo verejnom obstarávaní za ESF.

48

Databáza nezrovnalostí vrátane tých z oblasti verejného obstarávania by bola pre Komisiu cenným aktívom a poskytla by jej prehľad o povahe, rozsahu a príčinách chýb, takže opatrenia by bolo možné zamerať alebo prispôsobiť podľa potreby. Od roku 2008 má úrad OLAF databázu známu ako systém riadenia nezrovnalostí (IMS). Členské štáty oznamujú úradu OLAF prostredníctvom tohto systému informácie o nezrovnalostiach (pozri bod 33). Informácie zaznamenané v IMS o chybách vo verejnom obstarávaní však neumožňujú zmysluplnú analýzu povahy, rozsahu a príslušných príčin chýb. Keď Komisia vypracovala svoje správy v roku 2011, nepoužila systém IMS na analýzu chýb vo verejnom obstarávaní v členských štátoch. Odvtedy Komisia nikdy nevyužila údaje oznamované členskými štátmi prostredníctvom IMS na analýzu chýb vo verejnom obstarávaní.

Komisia a členské štáty začali zavádzať opatrenia na riešenie tohto problému, ale je ešte potrebné urobiť veľa práce

49

Dvor audítorov sa usiloval zistiť, či Komisia a členské štáty prijímajú primerané a účinné opatrenia na riešenie problému chýb vo verejnom obstarávaní v oblasti politiky súdržnosti. Takéto opatrenia by mohli mať buď všeobecnú preventívnu povahu – opatrenia zamerané na zastavenie výskytu chýb v prvom rade –, alebo nápravnú podobu – zamerané na obmedzenie vplyvu zistených chýb na rozpočet EÚ. Relevantné opatrenia v tomto kontexte by mohli byť legislatívne opatrenia, t. j. týkajúce sa zavedenia a presadzovania právnych ustanovení alebo opatrenia týkajúce sa systémov riadenia a kontroly, napr. opatrenia na zlepšenie administratívnych kapacít, ktoré nezahŕňajú legislatívnu zložku.

50

V tejto časti správy sa uvádzajú, a pokiaľ je to možné, posudzujú opatrenia prijaté Komisiou a štyrmi členskými štátmi kontrolovanými v rámci tohto auditu.

Opatrenia prijaté Komisiou od roku 2010 sa začali zameriavať na celkový problém

51

Dvor audítorov poukazuje vo svojich správach a stanoviskách na konkrétne problémy s dodržiavaním pravidiel verejného obstarávania EÚ a členských štátov v oblasti súdržnosti už od roku 2006²⁵. Komisia, informovaná o tejto práci v predchádzajúcich rokoch²⁶, začala vypracúvať konkrétne opatrenia zamerané na riešenie celkového problému v priebehu roku 2010 a 2011.

52

Na obrázku 8 sú znázornené opatrenia Komisie vypracované od roku 2010.

Obrázok 8

Opatrenia Komisie: Hlavný vývoj v posledných rokoch

Zdroj: Európsky dvor audítorov.

53

V roku 2010 v rámci prípravy návrhu nových smerníc o verejnom obstarávaní Komisia vykonala ucelené hodnotenie vplyvu a účinnosti verejného obstarávania EÚ²⁷ a verejnú konzultáciu²⁸. Dvor audítorov uverejnil stanovisko ako svoj príspevok k rozprave o revízii smerníc²⁹ (pozri tiež bod 67).

54

Konkrétne v oblasti politiky súdržnosti Komisia v roku 2011:

a)vydala svoj návrh nariadenia o európskych štrukturálnych a investičných fondoch (EŠIF) na roky 2014 – 2020, ktorý okrem iného obsahoval predbežné podmienky pre členské štáty týkajúce sa rámcov verejného obstarávania (pozri bod 62)³⁰;

b)dokončila pracovný dokument s analýzou chýb vo verejnom obstarávaní a stanovila niektoré opatrenia, ktoré by sa mohli vykonať (pozri bod 45). Tento dokument neobsahoval nijaký akčný plán;

c)viac využívala finančné opravy a pozastavenie platieb;

d)zorganizovala školenia v štyroch členských štátoch.

Akčný plán v oblasti verejného obstarávania zavedený Komisiou v roku 2013

55

Začiatkom roka 2013 GR pre regionálnu a mestskú politiku zriadilo špecializované interné oddelenie opísané ako „stredisko kompetencií – administratívne kapacity“, ktorého cieľom bolo zvýšiť čerpanie peňazí zo štrukturálnych fondov EÚ prostredníctvom zlepšenia administratívnych kapacít členských štátov. Jedným z aspektov pôsobnosti tohto oddelenia bolo riešiť problémy týkajúce sa kapacít na účinné vykonávanie postupov verejného obstarávania.

56

Približne v rovnakom čase Komisia zriadila internú technickú pracovnú skupinu s názvom Zlepšenie verejného obstarávania spojeného s riadením fondov EŠIF, ktorá po prvýkrát zasadala v septembri 2013³¹. V januári 2014 sa na jednom z pravidelných zasadnutí senior manažérov GR pre regionálnu a mestskú politiku schválil akčný plán vypracovaný touto skupinou, ktorý obsahoval zoznam 12 nelegislatívnych opatrení, ktoré mala Komisia vykonať a ktorých cieľom bolo zlepšiť administratívne kapacity členských štátov. Plán obsahoval opatrenia, ktoré už Komisia realizovala, ako aj nápady na nové opatrenia, ktoré by Komisia mohla začať. V tabuľke 2 sa nachádza zoznam týchto opatrení a ich stav ku koncu roka 2014.

Tabuľka 2

Interný akčný plán Komisie v oblasti verejného obstarávania schválený riaditeľmi GR pre regionálnu a mestskú politiku v januári 2014

Opatrenia
Opis
Stav na konci roka 2014

Krátkodobé
1.
Inventarizácia/analýza súčasnej výkonnosti členských štátov pri budovaní kapacít vrátane posúdenia, čo fungovalo, dobré príklady
Obstarávanie pre odborníkov spustené

2.
Zostavenie a analýza dôkazov a ukazovateľov o výkonnosti verejného obstarávania ako vstup pre rokovania o predbežných podmienkach
Informácie zhromaždené počas rokovaní o predbežných podmienkach, vypracovanie tabuľky posúdenia s uvedením súladu členských štátov s predbežnými podmienkami

3.
Príprava a šírenie praktických usmernení: Ako sa vyhnúť bežným chybám
Návrh usmernenia

4.
Akčné plány pre jednotlivé členské štáty s určenými nedostatkami
GR GROW
spolupráca so štyrmi členskými štátmi

5.
Školenie/usmernenia, ako vypracovať a následne kontrolovať akčné plány
Má sa prepojiť na opatrenie 1

Strednodobé
6.
Príprava na nové smernice o verejnom obstarávaní prostredníctvom školení riadiacich orgánov vrátane 10 seminárov proti korupcii
Ad hoc prezentácie GR pre vnútorný trh a služby v členských štátoch

7.
Iniciatíva transparentnosti zameraná proti korupcii
Zmluva na prvú pilotnú fázu sa podpisuje

8.
Posúdenie súčasných postupov a potrieb odborných školení a kvalifikácií vo verejnom obstarávaní pre manažérov fondov
Prebieha interná príprava

9.
Cielená podpora konkrétnym členským štátom s cieľom pomôcť naučiť sa praxou, twinningom alebo inou odbornou podporou
Spustenie pilotnej fázy

10.
Štúdia o možnosti využitia verejného obstarávania ako strategického nástroja, napr. elektronické obstarávanie
Zatiaľ nespustené

Dlhodobé
11.
Systémy riadenia kvality vo verejnom obstarávaní (preskúmanie skúseností a posúdenie rozsahu pre vypracovanie noriem pre EŠIF v celej EÚ)
Zatiaľ nespustené

12.
Príručka k usmerneniam (hodnotenie, prečo niektoré usmernenia nezlepšujú výkonnosť)
Zatiaľ nespustené

Zdroj: Európska komisia, Európsky dvor audítorov.

57

Akčný plán bol prvým pokusom jednotným spôsobom spojiť nelegislatívne opatrenia. Z 12 opatrení v pláne sa osem zatiaľ plne nerealizovalo koncom roka 2014, buď boli vo fáze prípravy, alebo sa zatiaľ vôbec nezačali. Tri opatrenia sa plne vykonali:

a)zostavenie a analýza dôkazov a ukazovateľov o výkonnosti verejného obstarávania ako vstup pre rokovania o predbežných podmienkach (opatrenie 2);

b)usmernenie, ako sa vyhnúť bežným chybám v projektoch financovaných z EŠIF (opatrenie 3) poskytnutím ucelených materiálov pre zúčastnené strany;

c)školenie zamerané proti korupcii pre riadiace orgány v 10 členských štátoch v rámci prípravy na nové smernice o verejnom obstarávaní (opatrenie 6).

58

Zriadenie pracovnej skupiny a akčný plán poukazujú na lepšiu koordináciu v rámci Komisie. Avšak:

a)akčný plán schválil len jeden útvar Komisie (GR pre regionálnu a mestskú politiku), nie však ostatné generálne riaditeľstvá zapojené v pracovnej skupine. Komisia ho neuverejnila, takže transparentnosť, zapojenie a povinnosť zodpovedať sa za plán sú obmedzené;

b)pracovná skupina bola zriadená na technickej pracovnej úrovni zamestnancov Komisie.

59

Vzhľadom na to, že väčšina opatrení sa zatiaľ nerealizovala, v tejto fáze nemožno posúdiť dosah akčného plánu.

60

Z vyššie uvedeného vyplýva stanovenie niektorých nelegislatívnych opatrení a ich potenciálne napredovanie. Vyplýva však z toho aj to, že Komisia zatiaľ nepreukázala koordinované vedenie na vysokej úrovni v tejto záležitosti.

Ak sa budú nové právne predpisy správne uplatňovať, majú potenciál riešiť problém chýb vo verejnom obstarávaní

Nariadenie EŠIF na roky 2014 – 2020 a predbežné podmienky

61

V novom právnom rámci pre európske štrukturálne a investičné fondy na roky 2014 – 2020 sú zavedené predbežné podmienky. Ide o podmienky založené na vopred definovaných kritériách, ktoré sa považujú za nevyhnutné podmienky pre účinné a efektívne využívanie podpory Únie, na ktorú sa vzťahujú tieto partnerské dohody. Systém verejného obstarávania členského štátu je jednou z oblastí týchto podmienok (pozri obrázok 9). Členské štáty boli povinné vykonať sebahodnotenie, ako a či spĺňajú podmienky³², a začleniť zhrnutie tohto hodnotenia do partnerskej dohody, ktorú predložili v roku 2014. Ak sa Komisia domnieva, že členský štát nesplnil do 31. decembra 2016 stanovené podmienky, môže pozastaviť platby členskému štátu³³.

Graf 9

Kritériá predbežných podmienok v súvislosti s verejným obstarávaním

Zdroj: Príloha IX k nariadeniu (EÚ) č. 1303/2013.

62

Podľa Komisie zavedenie predbežných podmienok má potenciál znížiť chyby a zlepšiť verejné obstarávanie, pretože členským štátom poskytuje podnet zaviesť dôkladné právne a administratívne rámce v oblasti verejného obstarávania. Avšak účinnosť tohto potenciálne silného nástroja závisí od toho, či členské štáty splnia podmienky do konca roka 2016, a v prípade, že to tak nebude, či Komisia zistí a posúdi nesúlad a primerane k tomu pozastaví platby.

63

Keď Komisia zvažuje pozastavenie platieb členským štátom, môže čeliť napätiu v členských štátoch medzi dvoma cieľmi: na jednej strane je zlepšenie systémov verejného obstarávania a na strane druhej presadzovanie čerpania fondov EÚ členskými štátmi³⁴.

64

Začiatkom roka 2015 dvanásť³⁵ z 28 členských štátov ešte nesplnilo podmienky v oblasti verejného obstarávania. Sem patria aj dva zo štyroch členských štátov kontrolovaných v rámci tohto auditu – Taliansko a Česká republika –, ktoré oba vypracovali akčné plány.

65

Zavedenie predbežných podmienok v oblasti verejného obstarávania uľahčilo snahu GR GROW pracovať s členskými štátmi s osobitnými problémami v oblasti verejného obstarávania. Je to spôsobené tým, že členské štáty si uvedomujú potrebu splniť predbežné podmienky a sú otvorené podpore zo strany GR GROW. GR GROW vybralo členské štáty – štyri v čase konania tohto auditu³⁶ – pomocou cieleného prístupu založeného na riziku, na základe série kritérií a zohľadniac ľudské zdroje Komisie (pozri rámček 10). Komisia uviedla, že pri členských štátoch, ktoré zatiaľ nesplnili predbežné podmienky, je skôr prioritou do konca roka 2016 snažiť sa účinne zrealizovať dohodnuté akčné plány než pristúpiť ku konaniam vo veci porušenia pravidiel.

66

GR GROW následne poskytuje podporu prostredníctvom celého radu opatrení, napr. pracovných skupín, na vypracovanie ucelenej stratégie v oblasti verejného obstarávania. Koordinovať opatrenia prijímané rôznymi útvarmi Komisie je dôležité vzhľadom na napätie uvedené vyššie (bod 63).

Rámček 10

Kritériá GR GROW na zameranie členských štátov

οVysoká chybovosť vo verejnom obstarávaní vo výdavkoch z fondov EÚ

οnesplnenie predbežnej podmienky týkajúcej sa verejného obstarávania

οsystematická neefektívnosť verejného obstarávania

οsťažnosti, ktoré Komisia dostala, o údajnom porušení právnych predpisov EÚ

οkonania vo veci porušenia pravidiel alebo procesy pred týmito konaniami

οmiera súdnych sporov

οvôľa členských štátov zriadiť partnerstvo s Komisiou.

Nové smernice o verejnom obstarávaní musia byť zavedené do apríla 2016

67

Nový legislatívny balík bol uverejnený 28. marca 2014 a obsahuje tri smernice: 2014/24/EÚ³⁷ a 2014/25/EÚ³⁸, ktorými sa rušia alebo menia predchádzajúce smernice, a 2014/23/EÚ³⁹, v ktorej sa zavádzajú ucelené pravidlá pre koncesie. Termín pre členské štáty na ich zavedenie, okrem niekoľkých výnimiek, je 18. apríl 2016. Napriek tomu sú už smernice relevantné z hľadiska výkladu ustanovení.

68

Cieľom nových smerníc o verejnom obstarávaní je zabezpečiť účinné fungovanie vnútorného trhu, zvýšiť efektívnosť verejných výdavkov, uľahčiť účasť malých a stredných podnikov na postupoch verejného obstarávania a umožniť lepšie využívať verejné obstarávanie na podporu spoločných spoločenských cieľov.

69

Komisia uviedla, že nové požiadavky na výkazníctvo a monitorovanie pre členské štáty Komisii by najmä „mali pomôcť obmedziť chyby spôsobené nesprávnym uplatňovaním pravidiel verejného obstarávania“⁴⁰. Kodifikovaním existujúcej judikatúry poskytujú nové smernice o verejnom obstarávaní väčšiu právnu istotu a viac sprístupňujú verejné obstarávanie pre účastníkov. Majú preto potenciál pomôcť predchádzať niektorým chybám napríklad v súvislosti s používaním skúseností a kvalifikácií zamestnancov ako kritérií na vyhodnotenie ponúk, ako aj definovaním konfliktu záujmov. Zmeny v právnom rámci môžu v niektorých prípadoch viesť aj k novým typom chýb. Analýza vybraných zmien v súvislosti so zákazkami na práce a na poskytnutie služieb a ich potenciál riešiť problém chýb vo verejnom obstarávaní v oblasti politiky súdržnosti je uvedená v rámčeku 11⁴¹.

Rámček 11

Analýza vybraných zmien zavedených v novej smernici o verejnom obstarávaní pre verejné práce a služby

Zavedenie nového postupu, inovatívneho partnerstva navyše k existujúcemu súťažnému konaniu s rokovaním (pozri rámček 1). Nový, pružnejší prístup pre verejných obstarávateľov by mohol viesť k nižšiemu počtu procedurálnych chýb v prípadoch, keď verejná a užšia súťaž neboli vhodné. Avšak uplatňovať a kontrolovať transparentnosť, nediskrimináciu a rovnaké zaobchádzanie môže byť ťažšie.

Možnosť používať sociálne a environmentálne aspekty ako kritériá na vyhodnotenie ponúk. Orgány členských štátov kontrolovaných v rámci tohto auditu vyjadrili obavy v súvislosti s rizikom, že sa novými právnymi predpismi zavedú nové zložité prvky s možnosťou začlenenia kritérií na vyhodnotenie ponúk a podmienok plnenia zákaziek spojených so sociálnymi a environmentálnymi záležitosťami. Obstarávanie založené na týchto aspektoch sa môže ukázať byť pre verejných obstarávateľov výzvou, pokiaľ ide o zabezpečenie transparentného a nediskriminačného procesu. Môže trvať istý čas, kým sa získajú skúsenosti s hľadaním právnych a primeraných kritérií na vyhodnotenie ponúk a podmienok plnenia zákaziek v rámci systémov členských štátov.

Nový právny nástroj zameraný na zmeny zákaziek. Zavádza sa väčšia pružnosť, zmeny zákaziek budú možné za špecifických okolností bez použitia nového postupu verejného obstarávania. Je pravdepodobné, že klesne výskyt chýb spojených so zmenami zákaziek. Týmito zmenami sa však nevyriešia chyby spôsobené slabou prípravou projektov, ktorá vedie k potrebe neskorších zmien.

Presné stanovenie maximálnej hodnoty referenčných prác. Uvedením, že minimálny ročný obrat nemôže byť vyšší, ako je dvojnásobok odhadovanej hodnoty zákazky, s výnimkou riadne odôvodnených prípadov, môžu verejní obstarávatelia urobiť menej chýb pri stanovovaní nezákonných výberových kritérií.

Zavedenie nového režimu pre niektoré služby, napr. zdravotníctvo, vzdelávanie a sociálne služby, pri ktorých je hodnota zákaziek nad 750 000 EUR. Členské štáty budú môcť slobodne definovať vnútroštátne pravidlá v rámci tohto režimu pod podmienkou, že budú dodržiavať všeobecné zásady zmlúv EÚ a ustanovenia v smernici, najmä v súvislosti s transparentnosťou. V závislosti od pravidiel definovaných členskými štátmi a ich zložitosti sa môžu chyby súvisiace so službami školení a vzdelávania spolufinancovanými z ESF zvýšiť.

70

Len 40 % orgánov auditu, ktoré odpovedali na prieskum, sa vyjadrilo, že by nové smernice mohli pomôcť znížiť chyby najmä v súvislosti s výberom postupu verejného obstarávania, uverejnením výzvy na predkladanie ponúk, stanovením výberových kritérií či hodnotením ponúk (pozri analýzu chýb v bode 22).

71

GR GROW už poskytlo poradenstvo, ako transponovať nové smernice do vnútroštátnych právnych predpisov. Bolo to najmä účasťou na zasadnutiach, ale aj zorganizovaním špecifických tematických stretnutí s národnými expertmi.

72

Celkové účinky týchto prvkov v balíku nových právnych predpisov z hľadiska zníženia nezrovnalostí budú závisieť od jeho implementácie členskými štátmi.

Nové požiadavky na predkladanie správ

73

V nových smerniciach sú zavedené nové požiadavky na monitorovanie a predkladanie správ. Medzi tieto nové povinnosti patrí⁴²:

a)Každý členský štát je povinný predložiť Komisii, prvýkrát v apríli 2017 a potom každé tri roky⁴³, monitorovaciu správu:

i)v ktorej sa uvedú informácie o najčastejších zdrojoch nesprávneho uplatňovania alebo právnej neistoty;

ii)o prevencii, odhaľovaní a primeranom nahlasovaní prípadov podvodov, korupcie, konfliktov záujmov a závažných nezrovnalostí pri obstarávaní.

b)Komisia na základe správ členských štátov bude pravidelne vydávať správu o vykonávaní a najlepších postupoch vnútroštátnych politík v oblasti obstarávania na vnútornom trhu.

74

Ak sa tieto nové požiadavky na predkladanie správ a monitorovanie členskými štátmi správne zavedú, mohli by poskytovať Komisii oveľa lepšie informácie o tom, ako sa pravidlá verejného obstarávania EÚ vykonávajú v praxi.

Členské štáty sa zameriavajú na kontroly prvej úrovne a len nedávno začali prijímať preventívne opatrenia

Nápravné opatrenia prijaté členskými štátmi a/alebo Komisiou

75

Orgány členských štátov by mohli a mali odhaliť a napraviť chyby vo verejnom obstarávaní na úrovni príjemcov pred predložením žiadostí o platby Komisii. Ide o takzvané kontroly prvej úrovne, ktorých súčasťou sú:

a)overenia žiadostí príjemcov o platbu vykonávané riadiacimi orgánmi členských štátov;

b)kontroly vykonávané certifikačnými orgánmi členských štátov vrátane informácií oznamovaných riadiacimi orgánmi.

76

Ako už uviedol Dvor audítorov⁴⁴ aj Komisia v správach zo svojich auditov, kontroly prvej úrovne členských štátov sú stále nedostatočne účinné. Vedie to k tomu, že členské štáty predložia Komisii na preplatenie z rozpočtu EÚ výdavky na projekty, ktoré sú ovplyvnené chybami vo verejnom obstarávaní.

77

Ak Komisia odhalí chyby vo verejnom obstarávaní po zaslaní žiadosti o platbu, môže:

a)stanoviť finančné opravy v súvislosti s príslušnými projektmi, alebo

b)ak sa Komisia domnieva, že by bolo nemožné skontrolovať všetky príslušné zákazky, môže stanoviť paušálnu opravu na úrovni OP (alebo jednej či viacerých prioritných osí).

78

S cieľom zabezpečiť jednotný prístup k finančným opravám Komisia vypracovala usmernenia, v ktorých sú stanovené výšky finančných opráv, ktoré sa majú uplatniť v prípade nedodržania pravidiel verejného obstarávania⁴⁵. Od roku 2013 je to kodifikované ako rozhodnutie Komisie, a teda je záväzné pre všetky príslušné útvary Komisie zodpovedné za spoločné hospodárenie.

79

Ak Komisia zastáva názor, že systémy riadenia a kontroly členských štátov sú slabé, a s cieľom zabezpečiť, aby členské štáty prijali požadované nápravné opatrenia na ich zlepšenie, môže pozastaviť termíny platieb. Počas pozastavenia sa z rozpočtu EÚ nevyplácajú žiadne platby na OP. Systém riadenia a kontroly verejného obstarávania môžu spadať do tohto rozsahu (pozri príklady v rámčeku 12 a rámčeku 13).

Rámček 12

Príklad pozastavenia platieb

Auditom, ktorý vykonal orgán auditu v Španielsku v roku 2011, sa zistilo, že postupy verejného obstarávania manažéra letísk a heliportov nespĺňali pravidlá verejného obstarávania. Komisia preto pozastavila platby na projekty vykonávané touto organizáciou. V roku 2014 orgán auditu v Španielsku po audite účinného vykonávania zlepšených postupov osvedčil, že sa postupy verejného obstarávania v tejto organizácii zlepšili a používali účinne. Komisia ukončila pozastavenie platieb. Paušálna finančná oprava sa uplatnila na všetky výdavky, ktoré vznikli tejto organizácii a ktoré sa považovali za ovplyvnené problémami v danom čase.

Rámček 13

Príklad akčného plánu

V Českej republike pre závažné nedostatky v systémoch riadenia a kontroly bol vypracovaný akčný plán požadovaný Komisiou a zlepšenia boli zavedené. Napríklad systémy boli aktualizované tak, aby výdavky, ktoré orgán auditu, Komisia alebo Dvor audítorov považujú za neoprávnené pre chyby vo verejnom obstarávaní, automaticky neboli predložené Komisii na preplatenie.

80

Finančné opravy, pokiaľ nie sú stanovené v rozhodnutí Komisie, môžu mať obmedzený odrádzajúci účinok v období do ukončenia programového obdobia 2007 – 2013 v roku 2017. Je to spôsobené tým, že podľa nariadení sú členské štáty oprávnené nahradiť výdavky, na ktoré sa vzťahujú opravy, inými oprávnenými výdavkami. Týmto spôsobom sa celková výška finančných prostriedkov, ktoré členské štáty dostali, v skutočnosti len zriedka znížila. V období 2014 až 2020 boli pravidlá zmenené: členské štáty môžu čeliť strate financovania, ak výdavky, ktoré orgány auditu deklarujú ako zákonné a riadne, sa následne ukážu, že boli ovplyvnené chybou⁴⁶.

Preventívne opatrenia v členských štátoch sa začali, ale len nedávno

81

V štyroch členských štátoch kontrolovaných v rámci tohto auditu sa väčšina preventívnych opatrení začala implementovať až koncom programového obdobia 2007 –2013, zväčša v rokoch 2013 a 2014.

82

V troch členských štátoch – Spojenom kráľovstve, Taliansku a Českej republike – boli nedávno zriadené medziinštitucionálne pracovné skupiny na riešenie otázok verejného obstarávania v politike súdržnosti. V týchto pracovných skupinách sa stretávajú riadiace orgány, orgány auditu, implementačné orgány, právne služby či iné orgány zapojené do verejného obstarávania a sú užitočné na výmenu skúseností, hľadanie konzistentnosti vo verejnom obstarávaní a stanovovanie primeraných opatrení. V rámčeku 14 sú uvedené podrobnosti o sieti zriadenej v Spojenom kráľovstve.

Rámček 14

Príklad medziinštitucionálnej pracovnej skupiny zaoberajúcej sa verejným obstarávaním v členskom štáte

V Spojenom kráľovstve v roku 2013 riadiaci orgán EFRR Anglicka zriadil internú sieť, ktorá preskúmava nezrovnalosti vzniknuté vo verejnom obstarávaní a rieši otázky súvisiace s verejným obstarávaním. Do siete sú zapojení právnici riadiaceho orgánu, úradníci zodpovední za vykonávanie programu, sprostredkovateľský orgán a orgán auditu vo funkcii poradcu.

Sieť:

οpreskúmava a opätovne vydáva vnútroštátne požiadavky na verejné obstarávanie a príslušné usmernenia;

οorganizuje pravidelné videokonferencie na prediskutovanie prípadových štúdií, usmernení atď.;

οpreskúmava audity systémov a projektov a iné kontroly súvisiace s verejným obstarávaním.

IT nástroje by mohli pomôcť riešiť problémy vo verejnom obstarávaní, ale budú sa musieť plne zaviesť

83

Transformačný potenciál informačných technológií môže pomôcť zabrániť chybám vo verejnom obstarávaní a odhaliť ich. Komisia aj členské štáty vyvíjajú IT riešenia, napríklad:

a)elektronické obstarávanie;

b)zhromažďovanie údajov a budovanie databáz na uľahčenie analýzy chýb;

c)nástroje na hĺbkovú analýzu údajov s cieľom určiť podvodné vzory a nezrovnalosti.

Elektronické obstarávanie

84

Elektronické obstarávanie v tomto kontexte znamená používanie elektronickej komunikácie a elektronických operácií verejnými organizáciami pri nákupe dodávok, služieb a verejných prác⁴⁷. Súčasťou elektronického obstarávania je zavedenie elektronických procesov na podporu rôznych fáz procesu verejného obstarávania – uverejnenie oznámení o vyhlásení verejného obstarávania, predloženie súťažných podkladov, predloženie súťažných ponúk, hodnotenie, udelenie zákazky⁴⁸, objednávka, fakturácia a platba⁴⁹. V roku 2014 Komisia odhadla, že sa v priemere približne 10 % verejného obstarávania v EÚ vykonalo elektronicky⁵⁰.

85

Elektronické obstarávanie má potenciál:

a)podporiť konkurenciu a zlepšiť pomer medzi kvalitou a cenou rozšírením prístupu k verejnej súťaži na jednotnom trhu vrátane MSP;

b)zlepšiť efektívnosť riadenia verejného obstarávania rozšírením prístupu k verejným súťažiam a zautomatizovaním kľúčových postupov, čo by mohlo viesť k úsporám nákladov pre uchádzačov aj verejných obstarávateľov;

c)pomôcť odhaliť a napraviť nezrovnalosti, korupciu a podvody⁵¹.

86

V rámčeku 15 sú uvedené informácie o zavádzaní elektronického obstarávania v členských štátoch kontrolovaných v rámci tohto auditu.

87

Komisia už podporila niekoľko pilotných projektov elektronického obstarávania a zahrnula opatrenie na zvýšenie používania elektronického obstarávania do svojho akčného plánu z roku 2013 (pozri tabuľku 2). V čase konania tohto auditu sa však ešte nezačal.

Rámček 15

Príklady zavedenia elektronického obstarávania

οV Taliansku systém obsahuje virtuálny katalóg s výrobkami vloženými registrovanými spoločnosťami.

οV Českej republike sa vyvíja databáza jednotkových nákladov ako porovnávací štandard pre uchádzačov, aby sa posilnila transparentnosť a spravodlivá tvorba cien.

οV Španielsku môžu byť ponuky predložené za istých okolností elektronicky.

88

Cyprus takisto prijal návštevu v rámci tohto auditu, aby sa preskúmal jeho systém elektronického obstarávania (pozri rámček 16).

Rámček 16

Elektronické obstarávanie na Cypre

Elektronické obstarávanie na Cypre bolo spustené v roku 2010 ako internetový nástroj, ktorého používanie v štátnej správe vzrastá. Do konca roka 2014 sa 501 približne zo 700 verejných obstarávateľov registrovalo na používanie elektronického obstarávania. Využívanie niektorých možností zostáva pre verejných obstarávateľov a hospodárske subjekty voliteľné. Väčšina verejných obstarávateľov využíva tento systém na zverejňovanie tendrov. Zo spoločností registrovaných do konca roka 2014 bolo 21 % zahraničných. V roku 2014 bol zavedený dvojjazyčný helpdesk pre všetkých užívateľov systému. V stratégii elektronického obstarávania cyperské orgány predpokladajú plné zavedenie do 30. júna 2016, pričom školenia sa začnú poskytovať v marci 2015.

IT sa len nedávno začali využívať na databázy chýb vo verejnom obstarávaní

89

Ako je opísané vyššie, pre úplné pochopenie trendov v problémoch s verejným obstarávaním sú potrebné ucelené údaje vo forme, ktorá umožní ich analýzu. Členské štáty začali využívať existujúce alebo nové databázy na analyzovanie chýb vo verejnom obstarávaní len nedávno (pozri bod 41) a Komisia ešte musí vyvinúť databázu nezrovnalostí vrátane tých, ktoré vznikajú vo verejnom obstarávaní.

Nástroje na hĺbkovú analýzu údajov – príklad Arachne, nástroja na varovanie pred podvodom

90

V roku 2009 Komisia začala s vývojom IT nástroja na varovanie pred podvodom s názvom Arachne. V prevádzke je od roku 2013. Vlastní a spravuje ho Komisia.

91

Bol navrhnutý tak, aby obsahoval kľúčové údaje o projektoch financovaných z EFRR, KF a ESF, napríklad o spoločnostiach a projektoch, aby sa dali analyzovať vzťahy a prepojenia medzi rôznymi hospodárskymi subjektmi zúčastnenými na projektoch. Tento internetový nástroj je taktiež prepojený na iné externé verejné databázy. Užívateľom tohto nástroja sa poskytujú ukazovatele potenciálneho rizika podvodu v súvislosti s konkrétnymi podnikmi.

92

Komisia vyzýva riadiace orgány a orgány auditu vo všetkých 28 členských štátoch, aby zadávali ich údaje a používali tento nástroj bezplatne.

93

Vo februári 2015 17 z 28 členských štátov buď používalo tento nástroj, alebo vyjadrilo svoj zámer používať ho (pozri tiež obrázok 10).

94

Takýto celoeurópsky nástroj však môže fungovať primerane, len ak dostatočne vysoký počet orgánov členských štátov doň vloží údaje dobrej kvality. Do konca roka 2014 poskytlo takéto údaje 14 členských štátov aspoň za jeden OP. Ak má byť tento nástroj účinným systémom varovania pred podvodom v celej EÚ, ostatné členské štáty by tiež museli poskytnúť údaje.

Obrázok 10

Arachne: stav zavedenia v členských štátoch, február 2015

Zdroj: Európska komisia.

14Vo všeobecnosti sa jedna operácia týka jedného projektu. Avšak v niektorých prípadoch sa niekoľko operácií môže týkať jedného projektu.

15Projekty spolufinancované z ESF často zahŕňajú služby, napr. odborné vzdelávanie a školenia, ktoré nie sú plne v rozsahu smernice [príloha II B k smernici 2004/18/ES zmenená prílohou VII k nariadeniu Komisie (ES) č. 213/2008 z 28. novembra 2007, ktorým sa mení a dopĺňa nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 2195/2002 o Spoločnom slovníku obstarávania (CPV) a smernice Európskeho parlamentu a Rady 2004/17/ES a 2004/18/ES o postupoch verejného obstarávania, pokiaľ ide o revíziu CPV (Ú. v. EÚ L 74, 15.3.2008, s. 1)].

16„Dohľadom autora“ sa zaručuje presné zrealizovanie projektu, dodržanie architektonických, technických, štýlových a konštrukčných pravidiel a noriem a vypracovanie projektovej dokumentácie na začatie projektu.

17Osobitná správa č. 23/2014: Chyby vo výdavkoch na rozvoj vidieka: aké sú príčiny a ako sa riešia? (http://eca.europa.eu).

18Pozri stanovisko Dvora audítorov č. 4/2011 k Zelenej knihe Komisie o modernizácii politiky verejného obstarávania (Ú. v. EÚ C 195, 2.7.2011, s. 1) a nedávnu situačnú správu Ako čo najlepšie využívať peniaze EÚ: situačná správa o rizikách finančného hospodárenia s rozpočtom EÚ, bod 30 a jednotlivé informačné prehľady o verejnom obstarávaní, bod 16 (http://eca.europa.eu).

19V článku 258 ZFEÚ sa porušenie povinnosti definuje tak, že si členský štát nesplnil povinnosť, ktorá pre neho vyplýva zo zmlúv.

20OECD: Boj proti korupcii vo verejnom sektore: integrita vo verejnom obstarávaní (www.oecd.org/gov/ethics/integrityinpublicprocurement.htm).

21Pozri SWD(2014) 244 final zo 17. júla 2014: Štatistické hodnotenie nezrovnalostí oznámených v roku 2013 v oblasti vlastných zdrojov, prírodných zdrojov, politiky súdržnosti a predvstupovej pomoci, s. 67, priložené ku COM(2014) 474 final zo 17. júla 2014: Ochrana finančných záujmov Európskej únie – Boj proti podvodom – Výročná správa za rok 2013.

22Nariadenie Komisie (ES) č. 1828/2006 z 8. decembra 2006, ktorým sa stanovujú vykonávacie pravidlá nariadenia Rady (ES) č. 1083/2006, ktorým sa ustanovujú všeobecné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde a Kohéznom fonde a nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1080/2006 o Európskom fonde regionálneho rozvoja, článok 28.

23Pozri osobitnú správu č. 16/2013: Hodnotenie „jednotného auditu“ a spoliehanie sa Komisie na prácu vnútroštátnych kontrolných orgánov v oblasti súdržnosti (http://eca.europa.eu).

24Pracovný dokument vypracovaný GR pre regionálnu politiku o hlavných audítorských zisteniach týkajúcich sa uplatňovania pravidiel verejného obstarávania v členských štátoch zistených v projektoch spolufinancovaných z EFRR a Kohézneho fondu v politike súdržnosti (CC/2011/08 EN), verejne nedostupný. Výsledky tejto analýzy sa opätovne použili v pracovnom dokumente útvarov Komisie s názvom Analýza chýb v politike súdržnosti v rokoch 2006 – 2009 – opatrenia prijaté Komisiou a cesta vpred [SEC(2011) 1179], uverejnenom 5. októbra 2011.

25Pozri napríklad výročnú správu Dvora audítorov o plnení rozpočtu za rozpočtový rok 2006 (Ú. v. EÚ C 273, 15.11.2007), výročnú správu Dvora audítorov o plnení rozpočtu za rozpočtový rok 2009 (Ú. v. EÚ C 303, 9.11.2010), stanovisko č. 1/2010: Zlepšovanie finančného hospodárenia s rozpočtom Európskej únie: riziká a výzvy, bod 6 (http://eca.europa.eu).

26Súčasťou práce Komisie na probléme chýb vo verejnom obstarávaní v súdržnosti pred rokom 2010 boli ad hoc nápravné opatrenia vrátane finančných opráv zameraných na konkrétne členské štáty a vydávanie usmernení pre členské štáty o uplatňovaní finančných opráv v súvislosti s chybami vo verejnom obstarávaní.

27Hodnotenie zahŕňalo hlavne náklady a účinnosť obstarávacích konaní, aspekty cezhraničného obstarávania, prístup MSP k trhom verejného obstarávania a strategické využívanie verejného obstarávania v Európe.

28Na základe COM(2011) 15 final z 27. januára 2011: Zelená kniha o modernizácii politiky verejného obstarávania EÚ – Smerom k účinnejšiemu európskemu trhu verejného obstarávania.

29Stanovisko č. 4/2011.

30COM(2011) 615 final zo 6. októbra 2011: Návrh nariadenia Európskeho parlamentu a Rady, ktorým sa stanovujú spoločné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde, Kohéznom fonde, Európskom poľnohospodárskom fonde pre rozvoj vidieka a Európskom fonde námorného a rybného hospodárstva zahrnuté do spoločného strategického rámca a ktorým sa stanovujú všeobecné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde a Kohéznom fonde a ktorým sa zrušuje nariadenie (ES) č. 1083/2006. Na základe tohto návrhu v roku 2013 Parlament a Rada prijali nariadenie [nariadenie (EÚ) č. 1303/2013].

31Technickú pracovnú skupinu tvorili úradníci z troch hlavných generálnych riaditeľstiev (GR pre regionálnu a mestskú politiku, GR pre zamestnanosť, sociálne záležitosti a začlenenie, GR pre vnútorný trh a služby) a tiež EIB, GR pre poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka a GR pre námorné záležitosti a rybárstvo; predsedal jej úradník z GR pre regionálnu a mestskú politiku, zvyčajne vedúci oddelenia zodpovedný za tím strediska kompetencií. Pracovná skupina sa naďalej stretáva a v čase písania tejto správy zasadala spolu desaťkrát.

32Článok 2 ods. 33, článok 19 a príloha XI k nariadeniu Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1303/2013 zo 17. decembra 2013, ktorým sa stanovujú spoločné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde, Kohéznom fonde, Európskom poľnohospodárskom fonde pre rozvoj vidieka a Európskom námornom a rybárskom fonde a ktorým sa stanovujú všeobecné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde, Kohéznom fonde a Európskom námornom a rybárskom fonde a ktorým sa zrušuje nariadenie Rady (ES) č. 1083/2006 (Ú. v. EÚ L 347, 20.12.2013, s. 320).

33Článok 19 nariadenia (EÚ) č. 1303/2013.

34Dvor audítorov už poukázal na toto napätie. Pozri výročnú správu Dvora audítorov za rok 2011, bod 5.23 (Ú. v. EÚ C 344, 12.11.2012) a Ako čo najlepšie využívať peniaze EÚ: situačná správa o rizikách finančného hospodárenia s rozpočtom EÚ, s. 54 bod 5 písm. a), uverejnenú 25. novembra 2014 (http://eca.europa.eu).

35Bulharsko, Česká republika, Grécko, Chorvátsko, Taliansko, Lotyšsko, Maďarsko, Malta, Poľsko, Rumunsko, Slovinsko a Slovensko.

36Bulharsko, Grécko, Taliansko a Rumunsko.

37Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2014/24/EÚ z 26. februára 2014 o verejnom obstarávaní a o zrušení smernice 2004/18/ES (Ú. v. EÚ L 94, 28.3.2014, s. 65).

38Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2014/25/EÚ z 26. februára 2014 o obstarávaní vykonávanom subjektmi pôsobiacimi v odvetviach vodného hospodárstva, energetiky, dopravy a poštových služieb a o zrušení smernice 2004/17/ES (Ú. v. EÚ L 94, 28.3.2014, s. 243).

39Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2014/23/EÚ z 26. februára 2014 o udeľovaní koncesií (Ú. v. EÚ L 94, 28.3.2014, s. 1).

40Tlačová správa Európskej komisie (http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-14-20_fr.htm?locale=fr).

41Stanovisko Dvora audítorov č. 4/2011.

42Články 83 až 85 smernice 2014/24/EÚ.

43Prvá správa sa má predložiť do apríla 2017.

44Výročná správa Dvora audítorov o plnení rozpočtu za rozpočtový rok 2012 a 2013.

45COCOF 07/0037/03: Usmernenia k stanoveniu úprav financovania, ktoré sa majú vykonať vo výdavkoch spolufinancovaných zo štrukturálnych fondov alebo Kohézneho fondu v dôsledku nedodržania pravidiel verejného obstarávania, 29. november 2007; rozhodnutie Komisie C(2013) 9527 final z 19. decembra 2013 o usmerneniach k finančným opravám, ktoré má Komisia vykonať v súvislosti s výdavkami financovanými Úniou v rámci spoločného hospodárenia za nedodržanie pravidiel v oblasti verejného obstarávania.

46Pozri článok 143 nariadenia (EÚ) č. 1303/2013.

47COM(2010) 571 final z 18. októbra 2010: Zelená kniha o rozšírení používania elektronického verejného obstarávania v EÚ.

48Na účely nových smerníc o verejnom obstarávaní by sa nemala na „žiadne prvky postupu verejného obstarávania po zadaní zákazky ani na internú komunikáciu s verejným obstarávateľom vzťahovať povinnosť používať elektronické prostriedky komunikácie“.

49Podľa smernice 2014/24/EÚ a 2014/25/EÚ členské štáty zabezpečia, aby sa celá komunikácia a výmena informácií na základe týchto smerníc uskutočňovala s použitím elektronických prostriedkov komunikácie. Zahŕňa to uverejnenie oznámení, dostupnosť súťažných podkladov a elektronické predkladanie. Tieto nové požiadavky nadobudnú účinnosť v rokoch 2016 až 2018.

50SWD(2014) 262 final z 1. augusta 2014: Výročné preskúmanie verejného obstarávania z roku 2013.

51Pozri napr. Identifikovanie a znižovanie korupcie pri verejnom obstarávaní v EÚ, štúdiu vypracovanú pre Európsku komisiu (OLAF) PwC a Ecorys s podporou Univerzity v Utrechte, 30. jún 2013 (http://ec.europa.eu/anti_fraud/documents/anti-fraud-policy/research-and-studies/identifying_reducing_corruption_in_public_procurement_en.pdf).

Závery a odporúčania

95

Politika EÚ v oblasti verejného obstarávania je kľúčovým nástrojom na zavedenie jednotného trhu a dosiahnutie inteligentného, udržateľného a inkluzívneho rastu v súlade so stratégiou Európa 2020 pri súčasnom zabezpečení najefektívnejšieho využívania verejných finančných prostriedkov.

96

V programovom období 2009 – 2013 sa chyby týkajúce sa verejného obstarávania výrazne podieľali na celkovej chybovosti odhadovanej Dvorom audítorov v tejto oblasti politiky, primárne na chybovosti za Európsky fond regionálneho rozvoja a Kohézny fond. Závažné chyby viedli k nedostatočnej alebo úplne chýbajúcej spravodlivej hospodárskej súťaži a/alebo k zadaniu zákaziek tým, ktorí nepredložili najlepšie ponuky.

97

Tieto chyby majú celý rad príčin. Zložitosť právneho a administratívneho rámca sa vníma ako problém vrátane veľkého objemu právnych predpisov a/alebo usmernení a náročnosti ich uplatňovania v praxi. Chýbajúce administratívne kapacity týkajúce sa znalosti pravidiel a technickej expertízy špecifických prác alebo služieb, ktoré sa obstarávajú, spôsobujú chyby. Nedostatočné plánovanie projektov verejnými obstarávateľmi a administratívne chyby taktiež spôsobujú problémy.

98

V tejto správe sa posudzovalo, či Komisia a členské štáty prijímajú primerané a účinné opatrenia na riešenie problému chýb vo verejnom obstarávaní v oblasti súdržnosti. Dvor audítorov zistil, že Komisia a členské štáty začali riešiť tento problém, ale je ešte potrebné urobiť veľa práce z hľadiska analýzy problému a vykonania opatrení.

Systematická analýza chýb vo verejnom obstarávaní zo strany Komisie a členských štátov je veľmi obmedzená

99

Ucelená analýza na úrovni členských štátov a Komisie je znemožňovaná nedostatkom koherentných údajov. Sú však náznaky, že štyri kontrolované členské štáty začínajú údaje o verejnom obstarávaní zhromažďovať alebo ich plánujú zhromažďovať systematicky (pozri bod 41). Analýza chýb je však stále obmedzená (pozri body 35 až 39). Komisia zatiaľ nezriadila dôkladnú a ucelenú databázu všetkých nezrovnalostí vrátane tých, ktoré vznikajú vo verejnom obstarávaní. Vykonala jednu analýzu chýb vo verejnom obstarávaní v rámci EFRR a KF, a to v roku 2011 (pozri bod 45).

Odporúčanie 1

a)Komisia by mala vyvinúť vlastnú databázu nezrovnalostí, ktorá by mohla poskytnúť základ zmysluplnej analýze chýb vo verejnom obstarávaní. Komisia by mala analyzovať uceleným spôsobom frekvenciu, závažnosť a príčiny chýb vo verejnom obstarávaní v oblasti politiky súdržnosti na základe primeraných údajov získaných z jej vlastných databáz a poskytnutých členskými štátmi. Komisia by mala uverejniť svoju analýzu v rámci správy o verejnom obstarávaní, ktorá sa požaduje v nových smerniciach.

b)Príslušné orgány členských štátov by mali vyvinúť a analyzovať vlastné databázy nezrovnalostí v oblasti politiky súdržnosti vrátane verejného obstarávania, a mali by spolupracovať s Komisiou, aby jej poskytli údaje v takej podobe a čase, aby jej uľahčili prácu.

Komisia a členské štáty začali zavádzať opatrenia na riešenie tohto problému, ale je ešte potrebné urobiť veľa práce

100

Napriek tomu, že chýba ucelená analýza tohto problému, Komisia a členské štáty začali zavádzať opatrenia na jeho riešenie. Opatrenia, ktoré Komisia prijala od roku 2010, legislatívne aj nelegislatívne, sa začali zameriavať na riešenie celkového problému. Nový balík právnych predpisov v oblasti verejného obstarávania bol prijatý v roku 2014 a členské štáty ho majú implementovať do apríla 2016 (pozri body 67 až 74). Zavádzajú sa v ňom aj nové požiadavky na vykazovanie pre Komisiu a členské štáty. Celkové účinky tohto balíka nových právnych predpisov z hľadiska zníženia nezrovnalostí budú závisieť od jeho implementácie členskými štátmi. V novom právnom rámci pre európske štrukturálne a investičné fondy na roky 2014 – 2020 sú zavedené predbežné podmienky pre systémy verejného obstarávania členských štátov. Tieto predbežné podmienky majú potenciál pomôcť riešiť problémy (pozri body 61 až 65). Členské štáty boli povinné vykonať sebahodnotenie, ako a či spĺňajú podmienky, a začleniť zhrnutie tohto hodnotenia do partnerskej dohody, ktorú predložili v roku 2014. Značný počet členských štátov nemal tieto podmienky splnené začiatkom roka 2015 (pozri body 61 až 65).

Odporúčanie 2

Ak nebudú predbežné podmienky týkajúce sa verejného obstarávania splnené do konca roka 2016, Komisia by mala konzistentne využiť svoje právomoci na pozastavenie platieb príslušným členským štátom, kým sa tieto nedostatky nenapravia.

101

Komisia zriadila v roku 2013 internú technickú pracovnú skupinu a vypracovala interný akčný plán. To naznačuje lepšiu koordináciu v Komisii. Väčšina opatrení sa zatiaľ nevykonala. Okrem toho akčný plán schválila len časť útvarov Komisie a zatiaľ nebol uverejnený (pozri body 56 až 60).

Odporúčanie 3

Komisia by mala aktualizovať a uverejňovať svoj interný akčný plán v oblasti verejného obstarávania. Každý rok by mala predkladať správu o pokroku. Na tento účel by Komisia mala zlepšiť koordináciu medzi svojimi útvarmi, ktoré sa zaoberajú otázkami verejného obstarávania.

102

Chyby vo verejnom obstarávaní sú stále významným zdrojom chýb a bude ešte potrebné urobiť veľa práce z hľadiska analýzy tohto problému a vykonania opatrení. Je potrebné účinne vykonávať opatrenia. Hoci je interná technická pracovná skupina pozitívnym vývojom, bola zriadená na nízkej úrovni útvarov Komisie a Komisia nepreukázala koordinované vedenie na vysokej úrovni (pozri body 55 až 60).

Odporúčanie 4

Komisia by mala zriadiť skupinu na vysokej úrovni s cieľom poskytnúť vedenie pri riešení problému chýb vo verejnom obstarávaní, aby sa predišlo riziku, že opatrenia nebudú vykonávať jednotne všetky útvary Komisie. Táto skupina by mala presadzovať zlepšenia vo verejnom obstarávaní vrátane zjednodušenia v tejto oblasti, ak je to potrebné.

103

Orgány členských štátov by mohli a mali odhaliť a napraviť chyby vo verejnom obstarávaní na úrovni príjemcov pred predložením žiadostí o platby Komisii. Ako už uviedol Dvor audítorov aj Komisia v správach zo svojich auditov, kontroly prvej úrovne členských štátov sú stále nedostatočne účinné. Vedie to k tomu, že členské štáty predložia Komisii na preplatenie z rozpočtu EÚ výdavky na projekty, ktoré sú ovplyvnené chybami vo verejnom obstarávaní (pozri bod 76).

104

V programovom období 2007 – 2013 Komisia využívala finančné opravy viac než predtým. Avšak finančné opravy, pokiaľ nie sú stanovené v rozhodnutí Komisie, majú obmedzený odrádzajúci účinok v období do ukončenia programového obdobia 2007 – 2013 v roku 2017. Je to spôsobené tým, že podľa nariadení sú členské štáty oprávnené nahradiť výdavky, na ktoré sa vzťahujú opravy, inými oprávnenými výdavkami. Týmto spôsobom sa celková výška finančných prostriedkov, ktoré členské štáty dostali, v skutočnosti len zriedka znížila. Vo výdavkovom období 2014 až 2020 boli pravidlá zmenené: členské štáty môžu čeliť čistým opravám výdavkov, ktoré riadiace orgány, certifikačné orgány a orgány auditu deklarovali ako zákonné a riadne, a následne sa zistilo, že boli ovplyvnené chybami (pozri body 75 až 80).

Odporúčanie 5

Komisia by mala stanoviť finančné opravy vždy, keď zistí, že kontroly prvej úrovne zavedené členskými štátmi nie sú dostatočne účinné, a v prípade potreby začať konania vo veci porušenia pravidiel v oblasti verejného obstarávania.

105

Okrem toho, že je potrebná databáza Komisie na uľahčenie analýzy chýb vo verejnom obstarávaní (pozri odporúčanie 1), IT nástroje ako elektronické obstarávanie a hĺbková analýza údajov by mohli mať ďalší prínos pre verejné obstarávanie a pomôcť riešiť problémy. V čase konania tohto auditu bolo zavádzanie týchto nástrojov v členských štátoch rôzne, čím sa odďaľuje možnosť plne využiť ich potenciálne prínosy (pozri body 83 až 94).

Odporúčanie 6

a)Komisia by mala ďalej využiť možnosti poskytované vývojom informačných technológií vrátane presadzovania elektronického obstarávania, nástrojov na hĺbkovú analýzu údajov a osvedčených postupov.

b)členské štáty by mali viac využiť možnosti poskytované elektronickým obstarávaním a nástrojmi na hĺbkovú analýzu údajov.

Túto správu prijal Dvor audítorov v Luxemburgu na svojom zasadnutí 16. júla 2015.

Za Dvor audítorov

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
predseda

Prílohy

Príloha I

Úlohy Komisie a členských štátov vo verejnom obstarávaní a v politike súdržnosti

V Európskej komisii

a)GR pre regionálnu a mestskú politiku dohliada nad implementáciou EFRR a KF vrátane rokovaní o operačných programoch (OP) a ich schvaľovaní. Monitoruje a kontroluje realizáciu OP vrátane súladu s verejným obstarávaním. GR pre regionálnu a mestskú politiku a GR pre zamestnanosť, sociálne záležitosti a začlenenie taktiež vydávajú usmernenia, niektoré z nich vypracované spoločne s členskými štátmi. Napríklad vydávajú usmernenia k finančným opravám v prípade nesúladu s pravidlami verejného obstarávania¹.

b)GR pre zamestnanosť, sociálne záležitosti a začlenenie dohliada nad implementáciou ESF podobne ako GR pre regionálnu a mestskú politiku nad EFRR a KF (pozri vyššie).

c)GR pre vnútorný trh, priemysel, podnikanie a MSP (predtým GR pre vnútorný trh a služby) zodpovedá za vypracovanie právnych predpisov v oblasti verejného obstarávania a za dohľad nad ich vykonávaním. Monitoruje a pomáha členským štátom pri ich vykonávaní, v prípade potreby prostredníctvom opatrení na presadzovanie pravidiel.

d)GR pre rozpočet zodpovedá za riadenie rozpočtového regulačného rámca a predkladá návrhy a realizuje regulačný rámec na stanovenie, plnenie a kontrolu rozpočtu EÚ.

V členských štátoch

a)Riadiace orgány zodpovedajú za riadenie a vykonávanie operačných programov. Môžu delegovať vykonávanie programu na implementačné orgány. Riadiaci orgán alebo jeho implementačné orgány vykonávajú kontroly postupov verejného obstarávania v rámci ich kontrol vedenia.

b)Certifikačné orgány vykonávajú záverečné kontroly žiadostí o platbu pred ich zaslaním Komisii.

c)Orgány auditu vykonávajú následné audity systémov a vzoriek jednotlivých projektov pred zaslaním správ Komisii. Ich audity sa týkajú systémov verejného obstarávania a jednotlivých kontrol súladu projektov.

Príloha II

Analýza chýb zistených Dvorom audítorov v rokoch 2009 – 2013

Testované
operácie
Projekty,
pri
ktorých
boli
skontrolované
postupy
verejného
obstarávania
Projekty,
v
ktorých
sa
vyskytla
aspoň
jedna
chyba
vo
verejnom
obstarávaní
Chyby
spolu
Závažná
Významná
Menšia

Počet
%

EFRR
657
378
170
382
60
117
185
80

Kohézny fond
156
145
68
125
21
26
74
25

ESF
607
171
42
80
19
25
29
26

Spolu
1 420
694
280
587
100%
168
288
131

Príloha III

Opis a analýza chýb v rôznych fázach postupov verejného obstarávania

| Opis chyby | Počet chýb zistených Dvorom audítorov v rokoch 2009 – 2013
Závažná | Významná | Menšia | Spolu
Pred verejným obstarávaním | Umelé rozdelenie prác a služieb s cieľom vyhnúť sa prahovým hodnotám | 23 | 3 | 0 | 26
Priame udelenie zákazky bez odôvodnenia | 21 | 2 | 0 | 23
Použitie nesprávneho postupu verejného obstarávania | 27 | 10 | 1 | 38
Fáza pred verejným obstarávaním: medzisúčet | 71 | 15 | 1 | 87
Verejné obstarávanie | Problémy týkajúce sa požiadaviek na uverejnenie a transparentnosť a v špecifikáciách tendrov | 11 | 64 | 111 | 186
Nezákonné špecifikácie a nesprávne uplatnenie výberových kritérií a kritérií na udelenie zákazky | 33 | 128 | 6 | 167
Procedurálne nedostatky vrátane chýbajúcej primeranej dokumentácie | 22 | 39 | 12 | 73
Fáza verejného obstarávania: medzisúčet | 66 | 230 | 130 | 426
Riadenie zákaziek | Úprava alebo rozšírenie rozsahu zákaziek bez použitia postupu verejného obstarávania | 31 | 42 | 1 | 74
| SPOLU | 168 | 288 | 131 | 587
| 29% | 49% | 22% | 100%

Príloha IV

Konania vo veci porušenia pravidiel verejného obstarávania začaté Komisiou v rokoch 2009 – 2013

| 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | Spolu | Postúpené Európskemu súdnemu dvoru¹
Belgicko | 1 |  |  |  |  | 1 |
Bulharsko | 2 |  |  |  |  | 2 |
Česká republika |  |  |  |  |  |  |
Dánsko |  |  |  |  |  |  |
Nemecko | 4 | 1 | 1 |  | 1 | 7 | 1
Estónsko |  |  |  |  |  |  |
Írsko |  |  |  |  |  |  |
Grécko | 8 | 6 | 4 |  |  | 18 | 3
Španielsko | 2 |  |  | 1 |  | 3 |
Francúzsko |  |  |  |  |  |  |
Taliansko | 1 | 1 | 5 | 2 |  | 9 |
Cyprus | 1 |  |  |  |  | 1 |
Lotyšsko |  | 1 |  | 1 |  | 2 |
Litva |  |  |  |  |  |  |
Luxembursko |  |  |  |  |  |  |
Maďarsko | 2 | 2 |  |  | 1 | 5 | 2
Malta | 2 |  | 1 |  |  | 3 |
Holandsko | 1 | 3 |  |  |  | 4 | 1
Rakúsko |  |  | 1 | 1 |  | 2 |
Poľsko |  |  | 2 | 1 |  | 3 | 1
Portugalsko | 1 | 1 |  |  |  | 2 |
Rumunsko | 2 | 1 |  | 1 |  | 4 |
Slovinsko |  | 1 |  |  |  | 1 |
Slovensko | 1 |  |  |  |  | 1 |
Fínsko |  |  |  |  |  |  |
Švédsko | 1 |  |  |  | 1 | 2 |
Spojené kráľovstvo | 3 | 1 |  |  |  | 4 |
Spolu | 32 | 18 | 14 | 7 | 3 | 74 | 8

1 Rozsudky vo veci Nemecka a Holandska boli vynesené v roku 2012. Dve veci týkajúce sa Maďarska a dve týkajúce sa Španielska boli stiahnuté zo Súdneho dvora. V jednej veci týkajúcej sa Grécka a jednej týkajúcej sa Poľska sa čaká na rozsudok.

1Usmernenia COCOF (výbor pre koordináciu fondov) (COCOF 07/0037/03: Usmernenia k stanoveniu finančných opráv na výdavky spolufinancované zo štrukturálnych fondov alebo Kohézneho fondu za nedodržanie pravidiel verejného obstarávania, 29. novembra 2007), rozhodnutie Komisie C(2013) 9527 final z 19. decembra 2013 o usmerneniach k finančným opravám, ktoré má Komisia vykonať v súvislosti s výdavkami financovanými Úniou v rámci spoločného hospodárenia, za nedodržanie pravidiel v oblasti verejného obstarávania.

Odpovede Komisie

Zhrnutie

V

Komisia rieši problém chýb vo verejnom obstarávaní v oblasti politiky súdržnosti už dlhý čas, ale v súčasnosti sa ním zaoberá koordinovanejším spôsobom v rámci akčného plánu v oblasti verejného obstarávania (pozri pripomienku Dvora audítorov v bode 56).

Chyby vo verejnom obstarávaní sa riešili už v predchádzajúcich programových obdobiach. Zistenia auditu pomohli pri vypracúvaní prvých usmernení o finančných opravách vydaných v roku 2007. Komisia už takisto komplexným spôsobom analyzuje chyby vo verejnom obstarávaní v oblasti politiky súdržnosti. Táto analýza sa vykonáva každý rok dôkladným posúdením výročných kontrolných správ predložených vnútroštátnymi orgánmi auditu a na základe zistení z vlastného auditu (v rámci audítorského vyšetrovania: Odstránenie nedostatkov, pokiaľ ide o vierohodnosť sa polovica zistení z auditov týka verejného obstarávania). Toto posúdenie sa uvádza vo výročných správach o činnosti príslušných generálnych riaditeľstiev.

Spoločná odpoveď Komisie na body VI a VII

Opatrenia na riešenie problémov verejného obstarávania prijala Komisia pred rokom 2010. Akčné plány nadväzujúce na zistenia z auditov Komisie v oblasti verejného obstarávania sa vo viacerých členských štátoch začali realizovať už v roku 2006. Okrem horizontálnej analýzy chýb vo verejnom obstarávaní, ktorá bola predložená Poradnému výboru pre verejné obstarávanie v máji 2011¹, vydala Komisia v októbri 2011 aj pracovný dokument útvarov Komisie s názvom Analýza chýb v oblasti politiky súdržnosti za obdobie 2006 – 2009 – opatrenia prijaté Komisiou a cesta vpred².

Analýza chýb vo verejnom obstarávaní vypracovaná Komisiou je zohľadnená aj v rozhodnutí Komisie z 19. decembra 2013 [C(2013) 9527 final], v ktorom sa stanovujú usmernenia o určení finančných opráv pri nedodržaní pravidiel verejného obstarávania. Tieto usmernenia sú aktualizáciou usmernení, ktoré existujú od novembra 2007³.

Na programové obdobie 2014 – 2020 Komisia zaujala aktívny prístup k podpore členských štátov prostredníctvom usmernení, monitorovania a podpory (napr. prostredníctvom technickej pomoci) pri realizácii ich národných akčných plánov pre nesplnené predbežné podmienky do konca roka 2016. Týmto preventívnym prístupom chce Komisia znížiť riziko možného pozastavenia platieb na operačné programy (OP) po roku 2016, neupustí však od používania tohto nástroja pozastavenia v prípade zjavného nesplnenia cieľov a míľnikov akčného plánu.

VIII a) i)

Komisia prijíma toto odporúčanie.

Komisia preskúma možnosť zlepšiť funkčnosť systému riadenia nezrovnalostí (IMS) s cieľom vyhovieť praktickým požiadavkám Dvora audítorov. Možnosť interoperability systému IMS a systémov CED/ABAC a ďalších databáz Komisie sa v súčasnosti skúma.

Pokiaľ ide o chyby zistené v rámci vlastných auditov, útvary Komisie začínajú okrem toho používať spoločný IT nástroj auditu pre Európsky fond regionálneho rozvoja (EFRR), Kohézny fond (KF) a Európsky sociálny fond (ESF), tzv. MAPAR (riadenie audítorských postupov, činností a zdrojov).

Komisia napokon zvažuje ďalšie kroky na zlepšenie analýzy údajov o obstarávaní, najmä podporu zberania takýchto údajov a vypracovanie nástroja analýzy údajov na včasné zistenie skutočných a potenciálnych anomálií v obstarávaní a na lepšie pochopenie ich príčin (mimo oblasti súdržnosti).

VIII a) ii)

Komisia prijíma toto odporúčanie a poznamenáva, že je určené členským štátom.

Systém IMS už členským štátom poskytuje databázu, ktorú môžu používať nielen na plnenie povinnosti oznamovania nezrovnalostí, ktorá je stanovená v jednotlivých odvetvových právnych predpisoch, ale aj na vykonávanie analýz, ktoré sa majú využívať na vnútroštátne účely.

VIII b)

Komisia prijíma toto odporúčanie. Generálni riaditelia štyroch generálnych riaditeľstiev pre európske štrukturálne a investičné fondy sa už pravidelne stretávajú v rámci tzv. výboru pre pozastavenie platieb za neplnenie predbežných podmienok, s ktorým je spojené Generálne riaditeľstvo pre vnútorný trh, priemysel, podnikanie a MSP⁴. Preventívny prístup (s vykonávaním národných akčných plánov v prípade neplnenia predbežných podmienok) a nápravný prístup (s pozastavením platieb) sa budú naďalej uplatňovať prísne a dôsledne.

VIII c)

Komisia prijíma toto odporúčanie a od leta 2014 už pristúpila k jeho vykonávaniu so zlepšenou koordináciou medzi jej útvarmi na úrovni riaditeľov.

Komisia má v úmysle dosiahnuť širšiu podporu akčného plánu v oblasti verejného obstarávania v rámci útvarov Komisie. Uvažuje sa aj o schválení plánu na vyššej úrovni.

VIII d)

Komisia prijíma toto odporúčanie, ktoré je už čiastočne realizované, a podporuje iniciatívy zamerané na zlepšovanie verejného obstarávania.

Komisia má v úmysle udržiavať pravidelné kontakty medzi príslušnými komisármi zodpovednými za európske štrukturálne a investičné fondy a vnútorný trh vo formáte, o ktorom sa ešte rozhodne. Táto skupina by si mohla pozývať skúsené externé zainteresované strany vždy, keď to bude považovať za užitočné. Komisia takisto podporuje zámer poskytovať vedenie na vysokej úrovni a poznamenáva, že riaditelia Generálneho riaditeľstva pre regionálnu a mestskú politiku a Generálneho riaditeľstva pre vnútorný trh, priemysel, podnikanie a MSP sa pravidelne stretávajú od júla 2014. Na tejto úrovni už boli na stretnutia pozvané aj skúsené externé zainteresované strany.

VIII e)

Komisia prijíma toto odporúčanie a domnieva sa, že odporúčané opatrenie sa už realizuje. Pozri aj uvedenú odpoveď Komisie na bod VIII b).

Komisia bude naďalej stanovovať finančné opravy vždy, keď zistí, že kontroly prvej úrovne zavedené členskými štátmi nie sú dostatočne účinné. Keď sa zistia závažné nedostatky, uplatňujú sa preventívne a nápravné opatrenia, ako napríklad akčné plány, pozastavenie platieb a finančné opravy, čím sa zabezpečuje zákonnosť a správnosť minulých a budúcich výdavkov nahlásených Komisii. Platby sa neobnovia, kým nedôjde k zlepšeniu systémov, a po realizácii nápravných opatrení sa vykonáva dôsledný dohľad s cieľom zabezpečiť, aby sa systémy riadenia a kontroly programov opäť nezhoršili.

Pri pretrvávajúcom porušovaní smerníc o verejnom obstarávaní bude Komisia v prípade potreby pokračovať v konaniach o porušení povinnosti.

VIII f)

Komisia prijíma toto odporúčanie.

Keďže elektronické verejné obstarávanie predovšetkým zvyšuje transparentnosť, uľahčuje cezhraničné verejné súťaže a prístup k nim pre malé a stredné podniky (MSP) a zjednodušuje administratívne postupy, v smerniciach z roku 2014 sa stanovujú viaceré povinnosti týkajúce sa elektronického verejného obstarávania. Správna a rýchla transpozícia týchto ustanovení je pre Komisiu prioritou.

Pokiaľ ide o nástroje na hĺbkovú analýzu údajov, Komisia prijíma odporúčané opatrenie. Aktívne podporuje ich používanie zodpovednými vnútroštátnymi orgánmi, napríklad používanie preventívneho nástroja na bodovanie rizika Arachne, ktorý vytvorila. Tento nástroj môže priniesť značné zlepšenie v oblasti prevencie a odhaľovania rôznych rizík súvisiacich napríklad s postupmi verejného obstarávania, konfliktmi záujmov, koncentráciou grantov u konkrétnych prevádzkovateľov. Zároveň môže pomôcť pri identifikácii varovných príznakov podozrenia z podvodu. Komisia si je vedomá, že existujú aj ďalšie porovnateľné nástroje na hĺbkovú analýzu údajov, a podporuje ich používanie.

VIII g)

Komisia prijíma toto odporúčanie a poznamenáva, že je adresované členským štátom.

Úvod

10

Komisia zdôrazňuje, že v rámci spoločného riadenia patrí vykonávanie regulačného rámca súvisiaceho s verejným obstarávaním do právomoci členských štátov. Tie sú zodpovedné aj za spôsob transponovania smerníc o verejnom obstarávaní do vnútroštátneho právneho poriadku.

Pripomienky

24

Komisia odkazuje na svoje odpovede v osobitnej správe, o ktorej sa zmieňuje Dvor audítorov.

25

V každom systéme verejného obstarávania je potrebná určitá miera zložitosti, aby sa minimalizovalo svojvoľné konanie verejných obstarávateľov a aby sa dodržiavali zásady rovnakého zaobchádzania, nediskriminácie a transparentnosti.

Komisia takisto pripomína prípady, v ktorých vnútroštátne právne predpisy idú nad rámec povinností stanovených v smerniciach.

Spoločná odpoveď Komisie na body 26 a 27

Komisia pripravila celý rad opatrení na riešenie problému chýbajúcich administratívnych kapacít. Dva príklady opatrení akčného plánu v oblasti verejného obstarávania (uvedené v bode 56 správy) predstavujú konkrétne riešenie tohto problému. Komisia v roku 2015 dokončila prípravu usmernenia o predchádzaní vzniku najbežnejších chýb vo verejnom obstarávaní, v ktorom sa zdôrazňuje potreba dobrého plánovania. Komisia v roku 2015 realizovala aj inventarizačnú štúdiu administratívnych kapacít, systémov a postupov v celej EÚ s cieľom zabezpečiť súlad a kvalitu verejného obstarávania týkajúceho sa európskych štrukturálnych a investičných fondov. Táto štúdia poskytuje konkrétne odporúčania na zlepšenie administratívnych kapacít v každom členskom štáte.

29 a)

Komisia poznamenáva, že v Českej republike existuje pracovná skupina na vnútroštátnej úrovni, ktorú tvoria zástupcovia Úradu pre verejné obstarávanie, ministerstva regionálneho rozvoja (v rámci ich koordinačnej funkcie) a ďalších príslušných orgánov a ktorej cieľom je harmonizovať výklad pravidiel verejného obstarávania.

32

Informácie o nezrovnalostiach, ktoré členské štáty poskytujú Komisii prostredníctvom systému riadenia nezrovnalostí (IMS), sa nepoužívajú len na prípravu výročnej správy o ochrane finančných záujmov EÚ a v boji proti podvodom, ale analyzujú sa aj pre potreby ukončenia programového obdobia 2000 – 2006 a v rámci výročných koordinačných stretnutí s orgánmi auditu.

Poskytnuté údaje používajú na účely analýzy rizika, a to najmä: audítori Komisie pri príprave svojich misií, ako aj Európsky úrad pre boj proti podvodom (OLAF). Na požiadanie sa tieto údaje poskytujú aj audítorom Dvora audítorov.

33

Úrad OLAF dostáva informácie o nezrovnalostiach, ktoré členské štáty poskytujú Komisii prostredníctvom systému IMS. Komisia zdôrazňuje, že klasifikácia oznámených nezrovnalostí nie je statická a definitívna záležitosť. Miera závažnosti, na základe ktorej členské štáty klasifikujú prípady, sa líši podľa vnútroštátnych právnych predpisov a postupov, ako aj podľa vnútroštátnej politiky. V niektorých prípadoch sa zistila určitá neochota príliš skoro klasifikovať prípad ako „podvod“, a to vzhľadom na dôsledky prípadnej zodpovednosti stanovené vo vnútroštátnych právnych predpisoch.

Môže sa preto stať, že v prípade určitej nezrovnalosti, pôvodne klasifikovanej ako „podozrenie z podvodu“, sa jej zaradenie zmení na základe aktualizácie údajov týkajúcich sa prípadu a na základe postupu príslušného konania. Podobne sa vec, ktorá bola pôvodne klasifikovaná ako „podozrenie z podvodu“, môže zmeniť na jednoduchú „nezrovnalosť“ napríklad na základe rozhodnutia súdov alebo vyšetrovacích orgánov a úradov.

35

Pozri spoločnú odpoveď Komisie na body 26 a 27.

38 b)

Otázkam verejného obstarávania sa skutočne venuje veľká pozornosť v Taliansku, lebo je to hlavný zdroj finančných opráv v prípade EFRR.

Nevyhnutným východiskovým bodom odstraňovania súvisiacich nedostatkov je súpis a analýza chýb vo verejnom obstarávaní.

39

Komisia na základe svojej analýzy z roku 2011⁵ prijala osobitné opatrenia s cieľom znížiť tieto riziká a pomôcť členským štátom. Predovšetkým poskytovala riadiacim orgánom doplňujúce usmernenia a odbornú prípravu v problematike zistených rizík a pokračovala aj realizácia opatrení týkajúcich sa včasného uplatňovania finančných opráv, postupov prerušenia a pozastavenia platieb a auditov zameraných na najrizikovejšie oblasti. Tieto opatrenia sa zlúčili do akčného plánu v oblasti verejného obstarávania, ktorý bol v roku 2013 vypracovaný za účasti všetkých generálnych riaditeľstiev pre európske štrukturálne a investičné fondy, Generálneho riaditeľstva pre vnútorný trh, priemysel, podnikanie a MSP a Európskej investičnej banky (EIB) s cieľom zlepšiť vykonávanie pravidiel verejného obstarávania.

44 a)

Informácie poskytované vo výročných kontrolných správach sa majú používať v rámci procesu zabezpečenia vierohodnosti pre každý operačný program, a nie na vykonávanie analýzy chýb vo verejnom obstarávaní.

Pozri aj odpoveď Komisie na bod 39.

44 c)

O otázkach verejného obstarávania sa diskutuje v rámci bilaterálnych zasadnutí s orgánmi auditu, ak je to dôležité pre príslušný členský štát/programy.

46

Útvary Komisie vyvinuli IT nástroj nazývaný MAPAR (riadenie audítorských postupov, činností a zdrojov), ktorý sa teraz používa. Jednou z funkcií tohto spoločného nástroja pre fondy EFRR, KF a ESF je zavedenie a klasifikácia zistení podľa typológie chýb a v rámci jednej kategórie (napr. verejné obstarávanie) podľa zisťovaných podkategórií (chýbajúci stimulačný účinok, neoznámený systém atď.).

Generálne riaditeľstvo pre regionálnu a mestskú politiku aj Generálne riaditeľstvo pre zamestnanosť, sociálne záležitosti a začlenenie budú používať nástroj MAPAR na monitorovanie všetkých zistení z auditu horizontálnym spôsobom a na pravidelnú aktualizáciu tabuľky rizikového skóre s cieľom zlepšiť riadne hospodárenie s fondmi. Toto platí aj pre všetky problémy auditu verejného obstarávania zistené Komisiou.

Okrem toho bola pre členské štáty zavedená databáza IMS ako nástroj na oznamovanie zistených nezrovnalostí vrátane tých, ktoré sa týkajú verejného obstarávania. Táto databáza je dostupná všetkým príslušným útvarom Komisie.

47

Generálne riaditeľstvo pre zamestnanosť, sociálne záležitosti a začlenenie v roku 2012 v rámci tematického auditu overovaní vykonávaných riadiacimi orgánmi zistilo konkrétne prípady porušenia pravidiel verejného obstarávania, ktoré nezistili vnútroštátne kontroly. Správa a jej závery boli prerokované s vnútroštátnymi orgánmi pri viacerých príležitostiach.

Pozri aj odpoveď Komisie na bod 46.

48

Systém IMS bol vypracovaný na oznamovanie nezrovnalostí (podvodných aj nepodvodných vrátane nezrovnalostí súvisiacich s verejným obstarávaním) členských štátov Komisii.

Pokiaľ ide o nezrovnalosti vo verejnom obstarávaní, v systéme IMS sú okrem štruktúrovaných polí ďalšie informácie dostupné prostredníctvom voľných textových polí. Využiteľnosť údajov však závisí od kvality informácií a úrovne podrobností predložených vnútroštátnymi orgánmi.

Systém nebol navrhnutý tak, aby poskytoval informácie uvedené Dvorom audítorov výlučne prostredníctvom štruktúrovaných polí.

Pozri odpoveď Komisie na body 32 a 46.

49

Komisia rieši tento problém už dlhý čas, ale v súčasnosti sa ním zaoberá koordinovanejším spôsobom v rámci akčného plánu v oblasti verejného obstarávania.

Komisia pripomína dokumenty uvedené v bode 39 (usmernenia o predchádzaní vzniku chýb a inventarizačná štúdia administratívnych kapacít).

51

Analýza chýb vo verejnom obstarávaní vypracovaná Komisiou je zohľadnená aj v rozhodnutí Komisie z 19. decembra 2013 [C(2013) 9527 final] o stanovení a schválení usmernení o určení finančných opráv, ktoré má Komisia uplatňovať na výdavky financované Úniou v rámci spoločného hospodárenia pri nedodržaní pravidiel verejného obstarávania. Tieto usmernenia sú aktualizáciou usmernení, ktoré existovali od roku 2007.

57

Vo vykonávaní akčného plánu v oblasti verejného obstarávania sa do konca júna 2015 dosiahol ďalší pokrok. Z 12 opatrení sú tri dokončené [ako uviedol Dvor audítorov v písmenách a) až c) nižšie], sedem opatrení sa realizuje a dve opatrenia sú plánované na dlhšie obdobie a ich realizácia sa ešte nezačala.

Zatiaľ sa nezačala realizácia dlhodobých opatrení číslo 11 (Systémy riadenia kvality vo verejnom obstarávaní) a 12 (Príručka k usmerneniam) v tabuľke 2.

58 a)

Komisia má v úmysle podporiť akčný plán v oblasti verejného obstarávania na širšej a možno aj vyššej úrovni zainteresovaných strán ako predtým.

58 b)

Pracovná skupina bola zriadená ako podskupina medziútvarovej skupiny pre posilnenie kapacít fondov v slabších členských štátoch zriadenej na úrovni generálnych riaditeľov. Uvedená medziútvarová skupina podáva správy generálnemu sekretariátu.

Komisia sa domnieva, že technický problém potrebuje technické opatrenia pod dohľadom riadiaceho orgánu, ktorý aktívne pôsobí v pracovnej skupine pre verejné obstarávanie, ak je to vhodné.

Riaditelia GR pre regionálnu a mestskú politiku a GR pre vnútorný trh, priemysel, podnikanie a MSP sa od júla 2014 pravidelne stretávajú a rokujú o možnosti pravidelných stretnutí na veľmi vysokej úrovni (generálnych riaditeľov a komisárov).

60

V posledných rokoch sa každý komisár vyjadruje k otázkam verejného obstarávania a vyzýva členské štáty, aby zlepšili svoje systémy. V uplynulých šiestich rokoch to opakovali komisári zodpovední za regionálnu politiku počas svojich vypočutí v rámci udeľovania absolutória. Aj každé generálne riaditeľstvo vo svojich príslušných výročných správach o činnosti informuje o opatreniach prijatých na riešenie problémov týkajúcich sa verejného obstarávania a podobne vyzýva členské štáty, aby zlepšili svoje systémy.

Komisia sa domnieva, že všetky činnosti v oblasti verejného obstarávania začína a dôsledne sleduje vyšší manažment príslušných útvarov Komisie (GR pre európske štrukturálne a investičné fondy a GR pre vnútorný trh, priemysel, podnikanie a MSP).

61

V súvislosti s predbežnými podmienkami a partnerskými dohodami prijatými v roku 2014 bolo na programové obdobie 2014 – 2020 schválených 12 akčných plánov⁶, ktoré sa majú hodnotiť v roku 2016.

Komisia zaujala aktívny prístup k podpore členských štátov prostredníctvom usmernení, monitorovania a podpory (napr. prostredníctvom technickej pomoci) pri realizácii ich národných akčných plánov pre nesplnené predbežné podmienky do konca roka 2016. Týmto preventívnym prístupom chce Komisia znížiť riziko možného pozastavenia platieb na OP po roku 2016, neupustí však od používania tohto nástroja pozastavenia v prípade zjavného nesplnenia cieľov a míľnikov akčného plánu.

63

Komisia odkazuje na svoje odpovede na body 60 a 61 a zdôrazňuje, že riadne vykonávanie platného spoločného a/alebo osobitného legislatívneho a programového rámca má prednosť pred čerpaním fondov.

71

GR pre vnútorný trh, priemysel, podnikanie a MSP takisto odpovedalo na osobitné otázky položené vnútroštátnymi orgánmi a vytvorilo IT nástroj, WIKI, v rámci ktorého sa otázky a odpovede ukladajú a sprístupňujú všetkým vnútroštátnym orgánom.

74

Komisia plánuje poskytnúť členským štátom usmernenie na vypracovanie monitorovacej správy podľa informačných potrieb Komisie.

76

Nedostatočná účinnosť overovania vykonávaného riadiacimi orgánmi v rámci kontroly prvej úrovne je pre Komisiu dôvodom vážneho znepokojenia (pozri výročnú správu o činnosti GR pre regionálnu a mestskú politiku za rok 2014, strana 50).

Dokument s názvom Usmernenie k overovaniam vykonávaným riadiacimi orgánmi bol prerokovaný s členskými štátmi v rokoch 2014 a 2015 a bude uverejnený v júli 2015. Obsahuje aj časť venovanú overovaniu verejného obstarávania. Uvedený dokument nie je súčasťou akčného plánu v oblasti verejného obstarávania, lebo zahŕňa všetky typy overovania vykonávaného riadiacimi orgánmi.

80

V súlade s právnymi ustanoveniami na programové obdobie 2007 – 2013 nariadenie umožňuje nahradiť neoprávnené výdavky oprávnenými výdavkami, ak tieto nové výdavky boli predmetom kontroly riadiacimi orgánmi a orgánmi auditu. Takéto finančné opravy však môžu vyústiť do straty finančných prostriedkov členského štátu pri ukončení programového obdobia, keď už nahradenie výdavkov nie je možné, lebo neexistuje nasledujúca žiadosť o platbu.

Na obdobie rokov 2014 – 2020 a podľa článku 145 nariadenia (EÚ) č. 1303/2013 bude finančná oprava znamenať čisté zníženie pomoci aj v prípade, že existuje závažný nedostatok v účinnom fungovaní systémov, ktorý orgán auditu nezistil a neoznámil pred dátumom ich zistenia zo strany Komisie alebo Dvora audítorov.

87

V nadväznosti na svoje oznámenie týkajúce sa plne elektronického verejného obstarávania ako prostriedku modernizácie verejnej správy [COM(2013) 453] Komisia prijala viaceré opatrenia na podporu zavádzania elektronického verejného obstarávania:

—na politickej úrovni sú ciele zavádzania elektronického verejného obstarávania súčasťou komplexného politického balíka zameraného na dokončenie jednotného digitálneho trhu [COM(2015) 192],

—Komisia začala prácu viacstranného fóra o elektronickom verejnom obstarávaní (EXEP), ktoré je zamerané na výmenu, šírenie a objasňovanie najlepších postupov v oblasti riadenia, regulácie a interoperability,

—Komisia podporuje pilotný projekt eSens elektronického systému verejného obstarávania (eTendering), ktorý umožňuje cezhraničnú interoperabilitu. Hospodársky subjekt bude môcť použiť jednotný softvér na komunikáciu s viacerými riešeniami systému eTendering v rámci celej Európy. Komisia začala navyše využívať Nástroj na prepájanie Európy (NPE) na pokrytie ostatných aspektov digitalizácie verejného obstarávania vrátane elektronickej fakturácie a zjednodušenia,

—finančné prostriedky EÚ sa využívajú prostredníctvom fondov EFRR/KF alebo ESF s cieľom pomôcť členským štátom, aby vybudovali administratívne kapacity a infraštruktúru (vrátane rozvoja platformy elektronického verejného obstarávania) potrebnú na úplný prechod na elektronické verejné obstarávanie.

89

Pozri odpovede Komisie na body 26, 27 a 46.

91

Nástroj Arachne bol navrhnutý s cieľom pomôcť členským štátom pri overovaniach vykonávaných riadiacimi orgánmi a ako nástroj na varovanie pred podvodmi. Obsahuje niekoľko ukazovateľov rizika spojeného s verejným obstarávaním, ako napríklad čas medzi uverejnením oznámenia o vyhlásení verejnej súťaže a dátumom podpisu zmluvy, počet vylúčených ponúk/počet doručených ponúk, počet platných uchádzačov, počet zmlúv obstarávaných prostredníctvom dohody, užšej súťaže alebo prostredníctvom priameho zadávania/celkové projektové náklady, počet zmluvných dodatkov v porovnaní s priemerom za odvetvie, finančnú opravu v minulosti uplatnenú na postup verejného obstarávania vo vzťahu k príjemcovi.

Po druhé pomocou nástroja Arachne sa zisťuje zapojenie príjemcov, dodávateľov a subdodávateľov do rôznych projektov a programov, takisto sa však určuje prepojenie medzi subjektmi zapojenými do vykonávania projektu.

94

Je potrebné poznamenať, že nariadenie na obdobie 2007 – 2013 neobsahovalo žiadnu povinnosť pre členské štáty uplatňovať napríklad stratégiu boja proti podvodom. Pokiaľ ide o programové obdobie 2007 – 2013, používatelia sa zhodli na využívaní nástroja Arachne najmä na otestovanie systému. Mnohé členské štáty sa teda rozhodli poslať údaje len pre časť operačných programov, za ktoré zodpovedali. Do polovice roka 2015 ďalšie štyri členské štáty poslali údaje aspoň za jeden OP.

Komisia očakáva ďalšie zvýšenie počtu používateľov v období 2014 – 2020. Pre toto obdobie môže byť nástroj Arachne účinným prvkom na zmiernenie rizika podvodu.

Závery a odporúčania

97

Pozri spoločnú odpoveď Komisie na body 26 a 27.

98

Počas predchádzajúcich programových období chyby vo verejnom obstarávaní riešila Komisia. Zistenia z auditov pomohli pri vypracúvaní prvých usmernení o finančných opravách vydaných v roku 2007.

Komisia teraz rieši túto otázku koordinovanejším a dôkladnejším spôsobom v rámci akčného plánu v oblasti verejného obstarávania.

99

Keď sa prostredníctvom auditov zistili problémy v jednotlivých členských štátoch, Komisia prijala vhodné opatrenia a akčné plány na nápravu. Jej analýza prispela v roku 2013 k aktualizácii usmernení na určovanie finančných opráv, ktoré treba urobiť pri nedodržaní pravidiel verejného obstarávania.

Pokiaľ ide o rozvoj silnej, komplexnej databázy všetkých nezrovnalostí, Komisia odkazuje na odpoveď na body 32, 46 a 48, ako aj na spoločnú odpoveď Komisie na body 26 a 27 o pripravených dokumentoch.

Odporúčanie 1 a)

Komisia prijíma toto odporúčanie.

Komisia preskúma možnosť zlepšiť funkčnosť svojho systému riadenia nezrovnalostí (IMS) s cieľom vyhovieť praktickým požiadavkám Dvora audítorov. Možnosť interoperability systému IMS a systémov CED/ABAC a ďalších databáz Komisie sa v súčasnosti skúma.

Pokiaľ ide o chyby zistené v rámci vlastných auditov, útvary Komisie začínajú okrem toho používať spoločný IT nástroj auditu pre Európsky fond regionálneho rozvoja (EFRR), Kohézny fond (KF) a Európsky sociálny fond (ESF), tzv. MAPAR (riadenie audítorských postupov, činností a zdrojov).

Komisia napokon zvažuje ďalšie kroky na zlepšenie analýzy údajov o obstarávaní, najmä podporu zberania takýchto údajov a vypracovanie nástroja analýzy údajov na včasné zistenie skutočných a potenciálnych anomálií v obstarávaní a na lepšie pochopenie ich príčin (mimo oblasti súdržnosti).

Odporúčanie 1 b)

Komisia prijíma toto odporúčanie a poznamenáva, že je určené členským štátom.

Systém IMS už členským štátom poskytuje databázu, ktorú môžu používať nielen na plnenie povinnosti oznamovania nezrovnalostí, ktorá je stanovená v jednotlivých odvetvových právnych predpisoch, ale aj na vykonávanie analýz, ktoré sa majú využívať na vnútroštátne účely.

100

Opatrenia na riešenie problémov verejného obstarávania prijala Komisia pred rokom 2010. Akčné plány nadväzujúce na zistenia v oblasti verejného obstarávania sa vo viacerých členských štátoch začali realizovať už v roku 2006. Okrem horizontálnej analýzy chýb vo verejnom obstarávaní, ktorá bola predložená Poradnému výboru pre verejné obstarávanie v máji 2011, vydala Komisia v októbri 2011 pracovný dokument útvarov Komisie s názvom Analýza chýb v oblasti politiky súdržnosti za obdobie 2006 – 2009 – opatrenia prijaté Komisiou a cesta vpred.

Analýza chýb vo verejnom obstarávaní vypracovaná Komisiou je zohľadnená aj v rozhodnutí Komisie z 19. decembra 2013 [C(2013) 9527 final], v ktorom sa stanovujú usmernenia o určení finančných opráv pri nedodržaní pravidiel verejného obstarávania. Tieto usmernenia sú aktualizáciou usmernení, ktoré existujú od novembra 2007.

Na programové obdobie 2014 – 2020 Komisia zaujala aktívny prístup k podpore členských štátov prostredníctvom usmernení, monitorovania a podpory (napr. prostredníctvom technickej pomoci) pri realizácii ich národných akčných plánov pre nesplnené predbežné podmienky do konca roka 2016. Týmto preventívnym prístupom chce Komisia znížiť riziko možného pozastavenia platieb na OP po roku 2016, neupustí však od používania tohto nástroja pozastavenia v prípade zjavného nesplnenia cieľov a míľnikov akčného plánu.

Odporúčanie 2

Komisia prijíma toto odporúčanie. Generálni riaditelia štyroch generálnych riaditeľstiev pre európske štrukturálne a investičné fondy sa už pravidelne stretávajú v rámci výboru pre pozastavenie platieb za neplnenie predbežných podmienok, s ktorým je spojené Generálne riaditeľstvo pre vnútorný trh, priemysel, podnikanie a MSP⁷. Preventívny prístup (s vykonávaním národných akčných plánov v prípade neplnenia predbežných podmienok) a nápravný prístup (s pozastavením platieb) sa budú naďalej uplatňovať prísne a dôsledne.

101

Opatrenia akčného plánu v oblasti verejného obstarávania v rozsiahlej miere prediskutovali, zmenili a odsúhlasili zástupcovia všetkých GR pre európske štrukturálne a investičné fondy, GR pre vnútorný trh, priemysel, podnikanie a MSP a EIB. Opatrenia boli spoločne vypracované v rámci pracovnej skupiny pre zlepšenie verejného obstarávania. Táto pracovná skupina bola zriadená ako podskupina medziútvarovej skupiny pre posilnenie kapacít fondov v členských štátoch, zriadenej na úrovni generálnych riaditeľov. Uvedená medziútvarová skupina podáva správy generálnemu sekretariátu.

Vo vykonávaní akčného plánu v oblasti verejného obstarávania sa dosiahol ďalší pokrok (pozri odpoveď Komisie na bod 57). Komisia má takisto v úmysle podporiť akčný plán v oblasti verejného obstarávania na širšej a možno aj vyššej úrovni ako predtým.

Odporúčanie 3

Komisia prijíma toto odporúčanie a od leta 2014 už pristúpila k jeho vykonávaniu so zlepšenou koordináciou medzi jej útvarmi na úrovni riaditeľov.

Komisia má takisto v úmysle dosiahnuť širšiu podporu akčného plánu v oblasti verejného obstarávania v rámci útvarov Komisie. Uvažuje sa aj o schválení plánu na vyššej úrovni uvedeného v odpovedi Komisie na odporúčanie 2.

102

Pozri odpovede Komisie na body 100 a 101.

Odporúčanie 4

Komisia prijíma toto odporúčanie, ktoré sa už čiastočne realizovalo, a podporuje iniciatívy zamerané na zlepšovanie verejného obstarávania.

Komisia má v úmysle udržiavať pravidelné kontakty medzi príslušnými komisármi zodpovednými za európske štrukturálne a investičné fondy a vnútorný trh vo formáte, o akom sa ešte rozhodne. Táto skupina by si mohla pozývať externé zainteresované strany vždy, keď to bude považovať za užitočné. Komisia takisto podporuje zámer poskytovať vedenie na vysokej úrovni a poznamenáva, že riaditelia GR pre regionálnu a mestskú politiku a GR pre vnútorný trh, priemysel, podnikanie a MSP sa pravidelne stretávajú od júla 2014. Na tejto úrovni už boli na stretnutia pozvané aj skúsené externé zainteresované strany.

103

Nedostatočná účinnosť overovania vykonávaného riadiacimi orgánmi v rámci kontroly prvej úrovne je pre Komisiu dôvodom vážneho znepokojenia. V rámci svojej úlohy dohľadu Komisia od roku 2010 vykonáva cielené audity týkajúce sa overovaní vykonávaných riadiacimi orgánmi vo vysokorizikových programoch, v ktorých zistila, že významné množstvo chýb vyplývajúcich z takých rizík, by mohlo zostať neodhalené alebo by nemuselo byť odhalené včas prostredníctvom orgánu auditu daného programu. Takéto audity vedú v prípade potreby k vzniku akčných plánov na nápravu zistených nedostatkov. Tieto audity prispievajú k zlepšovaniu systémov riadenia a kontroly v prípade programov, voči ktorým boli vznesené výhrady, a zabezpečujú, že minulé a budúce výdavky nahlásené Komisii, sú zákonné a správne.

Dokument s názvom Usmernenie k overovaniam vykonávaným riadiacimi orgánmi bol prerokovaný s členskými štátmi v rokoch 2014 a 2015 a bude uverejnený v júli 2015. Obsahuje aj časť venovanú overovaniu verejného obstarávania. Uvedený dokument nie je súčasťou akčného plánu v oblasti verejného obstarávania, lebo zahŕňa všetky typy overovania vykonávaného riadiacimi orgánmi.

104

V súlade s právnymi ustanoveniami na programové obdobie 2007 – 2013 nariadenie umožňuje nahradiť neoprávnené výdavky oprávnenými výdavkami, ak tieto nové výdavky boli predmetom kontroly riadiacimi orgánmi a orgánmi auditu. Takéto finančné opravy však môžu vyústiť do straty finančných prostriedkov členského štátu pri ukončení programového obdobia, keď už nahradenie výdavkov nie je možné, lebo neexistuje nasledujúca žiadosť o platbu.

Na obdobie rokov 2014 – 2020 a podľa článku 145 nariadenia (EÚ) č. 1303/2013 bude finančná oprava znamenať čisté zníženie pomoci aj v prípade, že existuje závažný nedostatok v účinnom fungovaní systémov, ktorý nezistil a neoznámil orgán auditu pred dátumom ich zistenia zo strany Komisie ani Európskeho dvora audítorov.

Odporúčanie 5

Komisia prijíma toto odporúčanie a domnieva sa, že odporúčané opatrenie sa už realizuje. Pozri aj odpoveď Komisie na odporúčanie 2.

Komisia bude naďalej stanovovať finančné opravy vždy, keď zistí, že kontroly prvej úrovne zavedené členskými štátmi nie sú dostatočne účinné. Keď sa zistia závažné nedostatky, uplatňujú sa preventívne a nápravné opatrenia, ako napríklad akčné plány, pozastavenie platieb a finančné opravy, čím sa zabezpečuje zákonnosť a správnosť minulých a budúcich výdavkov nahlásených Komisii. Platby sa neobnovia, kým nedôjde k zlepšeniu systémov, a po realizácii nápravných opatrení sa vykonáva dôsledný dohľad s cieľom zabezpečiť, aby sa systémy riadenia a kontroly programov opäť nezhoršili.

Pri pretrvávajúcom porušovaní smerníc o verejnom obstarávaní bude Komisia v prípade potreby pokračovať v konaniach o porušení povinnosti.

105

Komisia podporuje elektronické verejné obstarávanie, napr. pilotný projekt eSens systému eTendering, ktorý je zameraný na cezhraničnú interoperabilitu.

Na programové obdobie 2007 – 2013 neexistovala žiadna povinnosť pre členské štáty, aby uplatňovali stratégie boja proti podvodom prostredníctvom nástrojov na hĺbkovú analýzu údajov, napríklad nástroja Arachne (pozri odpoveď Komisie na bod 94). Komisia očakáva ďalšie zvýšenie počtu používateľov v období rokov 2014 – 2020. Pre toto obdobie môže byť nástroj Arachne účinným prvkom na zmiernenie rizika podvodu.

Odporúčanie 6 a)

Komisia prijíma toto odporúčanie. Keďže elektronické verejné obstarávanie predovšetkým zvyšuje transparentnosť, uľahčuje cezhraničné verejné súťaže a prístup k nim pre MSP a zjednodušuje administratívne postupy, v smerniciach z roku 2014 sa stanovujú viaceré povinnosti týkajúce sa elektronického verejného obstarávania a ich správna a rýchla transpozícia je pre Komisiu prioritou.

Pokiaľ ide o nástroje na hĺbkovú analýzu údajov, Komisia prijíma odporúčané opatrenie. Aktívne podporuje ich používanie zodpovednými vnútroštátnymi orgánmi, napríklad používanie preventívneho nástroja na bodovanie rizika Arachne, ktorý vytvorila. Tento nástroj môže priniesť značné zlepšenie v oblasti overovaní vykonávaných riadiacimi orgánmi, ale aj v oblasti prevencie a odhaľovania rôznych rizík súvisiacich napríklad s postupmi verejného obstarávania, konfliktom záujmov, koncentráciou grantov u konkrétnych prevádzkovateľov. Zároveň môže pomôcť pri identifikácii varovných príznakov podozrenia z podvodu. Komisia si je vedomá, že existujú aj ďalšie porovnateľné nástroje na hĺbkovú analýzu údajov, a podporuje ich používanie.

Odporúčanie 6 b)

Komisia prijíma toto odporúčanie a poznamenáva, že je určené členským štátom.

1Pracovný dokument vypracovaný GR pre regionálnu politiku o hlavných zisteniach z auditu uplatňovania pravidiel verejného obstarávania v členských štátoch v projektoch spolufinancovaných z EFRR a Kohézneho fondu v rámci politiky súdržnosti (CC/2011/08 EN).

2Pracovný dokument útvarov Komisie s názvom Analýza chýb v oblasti politiky súdržnosti za obdobie 2006 – 2009 [SEC(2011) 1179 z 5. októbra 2011].

3Usmernenia COCOF 07/0037/03-EN z 29. novembra 2007 vzťahujúce sa na Európsky fond regionálneho rozvoja, Kohézny fond a Európsky sociálny fond; usmernenia EFFC/24/2008 z 1. apríla 2008 vzťahujúce sa na Európsky fond pre rybné hospodárstvo a usmernenia SOLID/2011/31 Rev z 11. januára 2012 o finančných opravách, ktoré sa majú uplatniť na nezrovnalosti pri uplatňovaní právnych predpisov Únie o verejnom obstarávaní na zákazky spolufinancované zo štyroch fondov všeobecného programu Solidarita a riadenie migračných tokov v programovom období 2007 – 2013.

4Výbor koordinuje a vypracúva odporúčania pre rozhodnutia o pozastavení platieb vrátane prípravy návrhov rozhodnutí o pozastavení, čím vykonáva článok 19 ods. 5 a článok 142 ods. 1 písm. e) nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1303/2013, ktorým sa stanovujú spoločné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde, Kohéznom fonde, Európskom poľnohospodárskom fonde pre rozvoj vidieka a Európskom námornom a rybárskom fonde a ktorým sa stanovujú všeobecné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde, Kohéznom fonde a Európskom námornom a rybárskom fonde, a článok 41 nariadenia (EÚ) č. 1306/2013 (horizontálne nariadenie o spoločnej poľnohospodárskej politike) a poskytuje generálnym riaditeľom štyroch generálnych riaditeľstiev pre európske štrukturálne a investičné fondy poradenstvo v otázkach týkajúcich sa tejto veci.

5Pracovný dokument útvarov Komisie s názvom Analýza chýb v oblasti politiky súdržnosti za obdobie 2006 – 2009 [SEC(2011) 1179 z 5. októbra 2011] a Pracovný dokument vypracovaný GR pre regionálnu politiku o hlavných zisteniach z auditu uplatňovania pravidiel verejného obstarávania v členských štátoch v projektoch spolufinancovaných z EFRR a Kohézneho fondu v rámci politiky súdržnosti (CC/2011/08 EN).

6Pre Bulharsko, Českú republiku, Grécko, Taliansko, Maltu, Lotyšsko, Poľsko, Maďarsko, Chorvátsko, Slovinsko, Slovensko a Rumunsko.

7Výbor koordinuje a vypracúva odporúčania pre rozhodnutia o pozastavení platieb vrátane prípravy návrhov rozhodnutí o pozastavení, čím vykonáva článok 19 ods. 5 a článok 142 ods. 1 písm. e) nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1303/2013, ktorým sa stanovujú spoločné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde, Kohéznom fonde, Európskom poľnohospodárskom fonde pre rozvoj vidieka a Európskom námornom a rybárskom fonde a ktorým sa stanovujú všeobecné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde, Kohéznom fonde a Európskom námornom a rybárskom fonde, a článok 41 nariadenia (EÚ) č. 1306/2013 (horizontálne nariadenie o spoločnej poľnohospodárskej politike) a poskytuje generálnym riaditeľom štyroch generálnych riaditeľstiev pre európske štrukturálne a investičné fondy poradenstvo v otázkach týkajúcich sa tejto veci.

QJ-AB-15-012-SK-E    ISSN 1977-5776

Nedodržanie pravidiel verejného obstarávania je dlhoročným a významným zdrojom chýb vo výdavkoch EÚ v oblasti politiky súdržnosti. Závažné chyby viedli k nedostatočnej alebo úplne chýbajúcej spravodlivej hospodárskej súťaži a/alebo k zadaniu zákaziek tým, ktorí nepredložili najlepšie ponuky. Zistili sme, že Komisia a členské štáty začali riešiť tento problém, ale je ešte potrebné urobiť veľa práce a úsilie sa musí zintenzívniť.