EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1

E-naslov: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu.

Dostop je mogoč na strežniku Europa (http://europa.eu).

Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2015

Tiskana izdaja | ISBN 978-92-872-2847-5 | ISSN 1831-094X | doi:10.2865/119331 | QJ-AB-15-012-SL-C
PDF | ISBN 978-92-872-2848-2 | ISSN 1977-5784 | doi:10.2865/15611 | QJ-AB-15-012-SL-N
EPUB | ISBN 978-92-872-2835-2 | ISSN 1977-5784 | doi:10.2865/738060 | QJ-AB-15-012-SL-E

© Evropska unija, 2015

Reprodukcija je dovoljena z navedbo vira.

Za vsako uporabo ali razmnoževanje fotografije na strani 20 je treba pridobiti dovoljenje neposredno od imetnika avtorske pravice.

KAKO DO PUBLIKACIJ EVROPSKE UNIJE

Brezplačne publikacije:

•en izvod:
na spletni strani EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•več kot en izvod ter plakati in zemljevidi:
pri predstavništvih Evropske unije (http://ec.europa.eu/represent_sl.htm),
pri delegacijah v državah, ki niso članice EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sl.htm),
pri službi Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sl.htm) ali
s klicem na telefonsko številko 00 800 6 7 8 9 10 11 (brezplačna številka za celotno EU) (*).

(*) Informacije so brezplačne, kakor tudi večina klicev (nekateri operaterji, telefonske govorilnice ali hoteli lahko klic zaračunajo).

Publikacije, ki so naprodaj:

•na spletni strani EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

SL
2015

št. 10

Posebno poročilo

Prizadevanja za reševanje
problemov pri javnem
naročanju na področju
odhodkov EU za kohezijo
bi bilo treba povečati

(v skladu z drugim pododstavkom člena 287(4) PDEU)

Revizijska ekipa

V posebnih poročilih Evropskega računskega sodišča so predstavljeni rezultati njegovih revizij smotrnosti poslovanja in skladnosti za posamezna proračunska področja ali teme upravljanja. Sodišče te revizijske naloge izbere in zasnuje tako, da imajo kar največji učinek, in pri tem upošteva tveganja za smotrnost ali skladnost, višino ustreznih prihodkov ali porabe, prihodnji razvoj ter politični in javni interes.

To revizijo smotrnosti poslovanja je opravil senat II, ki ga vodi član Evropskega računskega sodišča Henri Grethen in ki je specializiran za področja strukturne politike, prometa in energetike. Revizijo je vodil član Evropskega računskega sodišča Phil Wynn Owen, pri njej pa so sodelovali vodja njegovega kabineta Gareth Roberts in atašejka Katharina Bryan, vodja enote Niels-Erik Brokopp, vodja ekipe Milan Smid, revizorji Remus Blidar, Anastassios Karydas in Laura Zanarini, atašejka v kabinetu g. Grethena Ildikó Preiss ter pravnica Johanne Vermer.

Od leve proti desni: J. Vermer, G. Roberts, I. Preiss, A. Karydas, R. Blidar, K. Bryan, M. Smid, L. Zanarini, N.-E. Brokopp, P. Wynn Owen.

Kazalo

Glosar

Kratice

Povzetek

Uvod

Okvir EU za javno naročanje

Kohezijska politika in javno naročanje

Kako potekajo postopki javnega naročanja

Obseg revizije in revizijski pristop

Opažanja

Sistematična analiza napak pri javnem naročanju Komisije in držav članic je zelo skromna

Nespoštovanje pravil o javnem naročanju je še vedno pomemben vir napak na področju kohezijske politike

Različni vzroki za napake pri javnem naročanju

Izčrpno analizo napak v državah članicah preprečuje pomanjkanje usklajenih podatkov …

… vendar kaže, da obiskane države članice začenjajo bolj sistematično zbirati podatke

Komisija še ne izvaja izčrpnih in sistematičnih analiz napak pri javnem naročanju

Komisija in države članice so začele izvajati ukrepe za reševanje problema, vendar jih čaka še veliko dela

Ukrepi, ki jih je Komisija izvedla od leta 2010, se nanašajo na problem kot celoto

Če se nova zakonodaja pravilno uporablja, lahko pripomore k reševanju problema napak pri javnem naročanju

Države članice se osredotočajo na preglede na prvi stopnji in so šele pred kratkim začele preventivno ukrepati

Orodja IT lahko pomagajo reševati probleme pri javnem naročanju, vendar jih bo treba v celoti uporabljati

Zaključki in priporočila

Priloga I | — | Vloga Komisije in držav članic v javnem naročanju in kohezijski politiki
Priloga II | — | Analiza napak, ki jih je odkrilo Sodišče, po skladih, 2009–2013
Priloga III | — | Opis in analiza napak v različnih fazah postopka javnega naročanja
Priloga IV | — | Postopki za ugotavljanje kršitev pri javnem naročanju, ki jih je sprožila Komisija, 2009–2013

Odgovori Komisije

Glosar

Cilj Evropskega sklada za regionalni razvoj (ESRR) je okrepitev gospodarske in socialne kohezije v Evropski uniji, in sicer z odpravljanjem glavnih regionalnih neravnovesij s finančno podporo za izgradnjo infrastrukture in za donosne naložbe za ustvarjanje delovnih mest, v glavnem za podjetja.

Cilj Evropskega socialnega sklada (ESS) je krepitev ekonomske in socialne kohezije v Evropski uniji, in sicer z izboljšanjem zaposlovanja in zaposlitvenih možnosti zlasti z ukrepi usposabljanja, spodbujanjem višje stopnje zaposlenosti ter ustvarjanjem več in boljših delovnih mest.

Finančni popravki so namenjeni zaščiti proračuna EU pred bremenitvijo z napačnimi ali nepravilnimi odhodki. Pri odhodkih, za katere se uporablja deljeno upravljanje, so za izterjavo nepravilno izplačanih plačil v prvi vrsti odgovorne države članice. Finančni popravki se lahko izvajajo z umikom nepravilnih odhodkov iz izjav držav članic o odhodkih ali z njihovo izterjavo od upravičencev. Finančne popravke lahko odredi tudi Komisija.

Generalni direktorat za notranji trg, industrijo, podjetništvo ter mala in srednja podjetja, prej znan kot Generalni direktorat za notranji trg in storitve, je oddelek Evropske komisije, odgovoren za dokončno vzpostavitev notranjega trga blaga in storitev, krepitev gospodarstva EU z dejavnostmi, ki podpirajo industrijski sektor ter mala in srednja podjetja, ter uresničevanje vesoljske politike EU. Njegova naloga je tudi priprava zakonodaje EU o javnem naročanju ter nadzor njenega izvajanja v državah članicah.

Generalni direktorat za regionalno in mestno politiko je oddelek Evropske komisije, odgovoren za spodbujanje gospodarskega in socialnega razvoja regij Evropske unije z omejenimi možnostmi. Pristojen je za Evropski sklad za regionalni razvoj in Kohezijski sklad.

Generalni direktorat za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje je oddelek Evropske komisije, pristojen za zaposlovanje in socialna vprašanja v EU. V sodelovanju z nacionalnimi organi, socialnimi partnerji, organizacijami civilne družbe in drugimi deležniki obravnava vprašanja, povezana z globalizacijo, staranjem prebivalstva EU in spremembami družbene stvarnosti. Pristojen je tudi za Evropski socialni sklad.

Goljufija je namerna prevara zaradi osebnega okoriščanja ali oškodovanja drugih.

Javno naročanje je proces, v skladu s katerim nacionalni, regionalni in lokalni javni organi ali telesa, ki jih ureja javno pravo, naročajo izdelke, storitve in javne gradnje, kot so ceste in zgradbe. Pravila in/ali načela javnega naročanja veljajo tudi za zasebna podjetja, kadar izvajajo naročila, ki so financirana pretežno iz javnih sredstev, ali kadar so te zahteve vključene v sporazum o dodelitvi nepovratnih sredstev.

Kohezijski sklad (KS) je namenjen krepitvi ekonomske in socialne kohezije v Evropski uniji s financiranjem okoljskih in prometnih projektov v državah članicah, v katerih je BNP na prebivalca nižji od 90 % povprečja EU.

Korupcija je zloraba moči zaradi zasebne koristi. Pasivna korupcija je namerno ravnanje uradnika, ki neposredno ali po posredniku zahteva ali prejme ugodnosti zase ali za tretjo osebo ali sprejme obljubo take koristi, zato da ukrepa ali se vzdrži ukrepanja v skladu s svojo dolžnostjo. Aktivna korupcija je namerno dejanje nekoga, ki uradniku obljubi ali zagotovi take ugodnosti.

Naročniki so državni, regionalni ali lokalni organi ali organi, ki jih ureja javno pravo in katerih vloga vključuje uporabo direktiv o javnem naročanju za javna naročila in natečaje.

Nepravilnost je ravnanje, ki ni v skladu s pravili EU in ima lahko škodljiv vpliv na finančne interese EU. Lahko je posledica nenamernih napak, ki jih naredijo prejemniki sredstev ali organi, ki izplačujejo sredstva. Če je nepravilnost namerna, se uvrsti med goljufije.

Operativni program določa prioritete držav članic, posebne cilje in način uporabe sredstev za financiranje projektov v nekem obdobju, običajno sedem let. Ti projekti morajo prispevati k doseganju enega ali več ciljev, določenih na ravni prednostne osi operativnega programa. Pripravljeni morajo biti za vsak sklad na področju kohezijske politike, tj. Evropski sklad za regionalni razvoj, Kohezijski sklad in Evropski socialni sklad. Operativne programe pripravijo države članice, Komisija pa jih mora odobriti, preden so mogoča kakršna koli izplačila iz proračuna EU. V obdobju veljavnosti jih je mogoče spremeniti le, če se s tem strinjata obe strani.

Organ upravljanja je državni, regionalni ali lokalni javni organ ali katero koli drugo javno ali zasebno telo, ki ga določi država članica za upravljanje operativnega programa. Njegove naloge zajemajo izbiro projektov za financiranje, spremljanje izvajanja projektov ter poročanje Komisiji o finančnih vidikih in doseženih rezultatih.

Organi za potrjevanje opravljajo preglede odhodkov, ki jih prijavijo organi upravljanja, na prvi stopnji in potrjujejo zakonitost in pravilnost teh odhodkov. Običajno so del ministrstev za finance ali organi za notranjo kontrolo v njihovi sestavi.

Predhodna pogojenost pomeni pogoje, ki temeljijo na vnaprej opredeljenih merilih, določenih v sporazumih o partnerstvu. Pri pripravi operativnih programov ESRR, KS in ESS za programsko obdobje 2014–2020 morajo države članice oceniti, ali so ti pogoji izpolnjeni. Če niso izpolnjeni, je treba pripraviti akcijske načrte, da se zagotovi njihova izpolnitev do 31. decembra 2016.

Revizijski organ daje Komisiji zagotovilo o uspešnem delovanju upravljavskih sistemov in notranjih kontrol operativnih programov (ter s tem tudi o zakonitosti in pravilnosti potrjenih odhodkov). Revizijski organi so običajno oddelki v generalnih sekretariatih vlade, na ministrstvih za finance (ali organi za notranjo kontrolo v sestavi teh ministrstev), na drugih ministrstvih ali v okviru vrhovnih revizijskih institucij. Delovati morajo neodvisno od organov, ki upravljajo sklade. Revizijski organ o svojih ugotovitvah glede revizij sistemov in revizij operacij poroča organu upravljanja in organu za potrjevanje ustreznega operativnega programa. Poročila o revizijah sistemov in letno poročilo o kontroli se predložijo tudi Komisiji. Če revizijski organ meni, da organ upravljanja ni uvedel ustreznih popravljalnih ukrepov, mora na to opozoriti Komisijo.

Sporazumi o partnerstvu se sklepajo med Evropsko komisijo in posameznimi državami članicami. Opredeljujejo načrte nacionalnih organov za porabo sredstev iz evropskih strukturnih in investicijskih skladov med letoma 2014 in 2020. Poleg tega med drugim vključujejo tudi podrobnosti o vseh predhodnih pogojenostih in okvirih za zagotavljanje smotrnosti.

Vrhovne revizijske institucije so nacionalni organi, odgovorni za revizijo javnofinančnih prihodkov in porabe.

Kratice

ESRR: Evropski sklad za regionalni razvoj

ESS: Evropski socialni sklad

KS: Kohezijski sklad

OLAF: Evropski urad za boj proti goljufijam

PDEU: Pogodba o delovanju Evropske unije

Povzetek

I

Politika EU na področju javnega naročanja je ključni instrument za vzpostavljanje enotnega trga in zagotavljanje učinkovite porabe javnih sredstev. V EU javno naročanje urejajo direktive EU o javnem naročanju, ki določajo skupna pravila in postopke, ki jih morajo spoštovati javni organi pri naročanju gradenj ali storitev.

II

Za programsko obdobje 2007–2013 je bilo v okviru kohezijske politike dodeljenih 349 milijard EUR iz Evropskega sklada za regionalni razvoj, Kohezijskega sklada in Evropskega socialnega sklada. Velik del teh sredstev, zlasti iz Evropskega sklada za regionalni razvoj in Kohezijskega sklada, se porabi v okviru javnega naročanja. Pri skoraj polovici vseh projektov, financiranih iz teh treh skladov, ki jih je Sodišče revidiralo v obdobju 2009–2013, so bila sredstva dodeljena na podlagi enega ali več postopkov javnega naročanja.

III

Nespoštovanje pravil o javnem naročanju je bilo stalen in pomemben vir napak. Zaradi resnih napak je prihajalo do pomanjkanja ali popolne odsotnosti poštene konkurence in/ali do oddaje naročil tistim ponudnikom, ki niso bili najboljši.

IV

To poročilo ocenjuje, ali Komisija in države članice primerno in uspešno ukrepajo za reševanje problema napak pri javnem naročanju na področju kohezijske politike.

V

Pri reviziji je bilo ugotovljeno, da so Komisija in države članice problem začele reševati, vendar jih čaka še veliko dela v zvezi z analiziranjem problema in izvajanjem ukrepov.

VI

Sistematična analiza napak pri javnem naročanju, ki jo izvajajo Komisija in države članice, je zelo skromna. Pomanjkanje dovolj podrobnih, zanesljivih in usklajenih podatkov o naravi in obsegu napak pri javnem naročanju onemogoča izčrpno analizo njihovih vzrokov. Kaže pa, da nekatere od držav članic, obiskanih za to revizijo, začenjajo sistematično zbirati podatke.

VII

Komisija je leta 2010 začela uvajati vrsto ukrepov. Zakonodajni ukrepi so vključevali revizijo direktiv o javnem naročanju in vključevanje posebnih pogojev za sisteme javnega naročanja v sporazume o partnerstvu, ki jih morajo države članice izpolniti najkasneje do konca leta 2016. Poleg tega je Komisija leta 2013 ustanovila interno strokovno delovno skupino in pripravila interni akcijski načrt. Vendar pa večina ukrepov iz načrta še ni bila v celoti izvedena. Države članice so začele šele pred kratkim sprejemati celovite ukrepe za preprečevanje napak.

VIII

Sodišče priporoča:

(a)(i)naj Komisija razvije zbirko podatkov o nepravilnostih, ki bo lahko služila kot osnova za smiselno analizo napak pri javnem naročanju. Na podlagi ustreznih podatkov iz svoje zbirke podatkov in podatkov, ki jih posredujejo države članice, naj pripravi izčrpno analizo pogostosti in resnosti napak pri javnem naročanju na področju kohezijske politike ter vzrokov zanje. Svojo analizo naj objavi v okviru poročila o javnih naročilih, zahtevanega z novimi direktivami;

(ii)naj ustrezni organi držav članic razvijejo in analizirajo svoje lastne zbirke podatkov o nepravilnostih na področju kohezijske politike, vključno s tistimi, ki se pojavljajo pri javnem naročanju, ter sodelujejo s Komisijo, da bi zagotovili te podatke v obliki in ob času, ki bosta Komisiji omogočala lažje delo;

(b)če do konca leta 2016 ne bo izpolnjena predhodna pogojenost v zvezi z javnim naročanjem, naj Komisija dosledno uporablja svoja pooblastila za začasno ustavitev plačil državam članicam, ki ne izpolnjujejo predhodne pogojenosti, dokler ne odpravijo pomanjkljivosti;

(c)naj Komisija posodobi in objavi svoj interni akcijski načrt za javno naročanje ter vsako leto poroča o napredku. Da bi to dosegla, naj izboljša usklajevanje med svojimi oddelki, ki se ukvarjajo z zadevami v zvezi z javnim naročanjem;

(d)naj Komisija ustanovi skupino na visoki ravni, ki bo imela vodilno vlogo pri reševanju problema napak pri javnem naročanju, da se izogne tveganju nedoslednega izvajanja ukrepov v vseh svojih službah. Delovati bi morala kot zagovornik izboljšav na področju javnega naročanja, po potrebi pa tudi poenostavitve na tem področju;

(e)naj Komisija nalaga finančne popravke, kadar ugotovi, da države članice niso dovolj uspešne pri pregledih na prvi stopnji, in po potrebi še naprej izvaja postopke za ugotavljanje kršitev določb direktiv o javnem naročanju;

(f)naj Komisija še bolje izkoristi priložnosti, ki jih ponuja razvoj na področju informacijske tehnologije, vključno s spodbujanjem uporabe elektronskega javnega naročanja in orodij za podatkovno rudarjenje ter dobrih praks;

(g)naj države članice še bolje izkoristijo priložnosti, ki jih ponujajo elektronsko javno naročanje in orodja za podatkovno rudarjenje.

Uvod

01

Politika EU na področju javnega naročanja je ključni instrument za vzpostavljanje enotnega trga in doseganje pametne, trajnostne in vključujoče rasti v skladu s strategijo Evropa 2020 ob hkratnem zagotavljanju najučinkovitejše porabe javnih sredstev¹. Izboljšanje učinkovitosti javne porabe in doseganje boljšega razmerja med kakovostjo in ceno sta osrednja cilja za vlade. Na različnih ravneh upravljanja so bila opredeljena pravila za zagotavljanje najboljše možne porabe javnih sredstev pri javnem naročanju. Na sliki 1 je prikazanih nekaj ključnih podatkov.

Slika 1

Nekateri ključni podatki v zvezi z uporabo javnega naročanja v EU

Vir: Evropski parlament in Evropska komisija².

02

Cilj pravil EU o javnem naročanju je med drugim zagotavljanje spoštovanja načel in temeljnih svoboščin iz Pogodbe o delovanju Evropske unije (glej sliko 2)³, kar naj bi povečalo konkurenco in čezmejno trgovanje ter privedlo do boljšega razmerja med kakovostjo in ceno za javne organe, hkrati pa bi se povečala produktivnost v panogah dobaviteljev ter izboljšalo sodelovanje in dostop do trgov za mala in srednja podjetja. Skratka, pravila obstajajo zaradi podpiranja enotnega trga ter spodbujanja konkurence in boljšega razmerja med kakovostjo in ceno.

03

To poročilo preučuje stalno visoko stopnjo napak pri javnem naročanju v okviru porabe EU na področju kohezijske politike, do katerih je prišlo, kadar se pravila niso pravilno spoštovala. V poročilu je zlasti preučeno, ali Komisija in države članice primerno in uspešno ukrepajo za reševanje tega problema⁵.

Slika 2

Načela javnega naročanja

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi dokumenta Evropske komisije⁴.

Okvir EU za javno naročanje

04

Okvir EU za javno naročanje temelji na Sporazumu o vladnih nabavah (GPA), večstranskem sporazumu med več članicami Svetovne trgovinske organizacije⁶, ki ureja javno naročanje blaga in storitev s strani javnih organov in ki temelji na načelih odprtosti, preglednosti in nediskriminacije. Na sliki 3 je prikazana struktura upravljanja javnega naročanja.

05

V EU javno naročanje urejajo direktive EU o javnem naročanju, ki določajo skupna pravila in postopke, ki jih morajo javni organi spoštovati pri naročilih visoke vrednosti⁷. Njihov namen je zagotoviti, da imajo podjetja s celotnega enotnega trga možnost sodelovati v postopkih javnega naročanja. Ta pravila, ki veljajo za celotno EU, se uporabljajo ne glede na to, ali gre samo za sredstva iz nacionalnih virov ali za sredstva EU. Direktive EU veljajo tudi za Evropski gospodarski prostor.

Slika 3

Upravljanje javnega naročanja

Vir: Evropsko računsko sodišče.

06

Tako kot vse direktive morajo države članice tudi direktive EU o javnem naročanju prenesti v nacionalno zakonodajo, tj. morajo jih izvajati. Te direktive določajo minimalne standarde in pomagajo vzpostaviti enake konkurenčne pogoje, pri tem pa državam članicam dajejo možnost, da ugotovijo in upoštevajo nacionalne posebnosti in potrebe. Države članice se lahko odločijo, da bodo sprejele zakone, ki so v nekaterih pogledih podrobnejši ali strožji. Imajo tudi precej manevrskega prostora v zvezi z upravnimi ureditvami, vzpostavljenimi za zagotavljanje skladnosti s pravili EU.

07

Direktive EU o javnem naročanju se ne uporabljajo za vsa javna naročila. Določajo namreč minimalne mejne vrednosti⁸, pod katerimi za naročila veljajo le nacionalna pravila. V vseh primerih pa morajo biti postopki javnega naročanja v skladu z načeli Pogodbe (glej sliko 2).

08

Postopki, za katere se uporabljajo direktive EU, morajo biti objavljeni na portalu dnevnih elektronskih objav obvestil o javnih naročilih Tender Electronic Daily (TED). Kot kazalnik razširjenosti javnega naročanja v EU se lahko uporabi delež vrednosti javnih naročil, objavljenih na TED, v vrednosti bruto domačega proizvoda (BDP). Leta 2012 je skupna vrednost javnih naročil, objavljenih na TED, znašala 3,1 % BDP Evropske unije⁹. V nekaterih državah članicah je ta odstotek za objavljena obvestila o javnih naročilih, ki presegajo mejno vrednost, nižji od tega povprečja, in sicer veliko nižji od 3,1 % npr. v Nemčiji (1,1 %), Avstriji (1,5 %), na Irskem (1,5 %) in v Luksemburgu (1,6 %). Komisija je v stiku z Nemčijo, da se ugotovijo razlogi za to¹⁰.

Kohezijska politika in javno naročanje

09

Za področje kohezijske politike je bilo v okviru Evropskega sklada za regionalni razvoj (ESRR), Kohezijskega sklada (KS) in Evropskega socialnega sklada (ESS) za programsko obdobje 2007–2013 dodeljenih 349 milijard EUR, za programsko obdobje 2014–2020 pa 367 milijard EUR¹¹.

Vir: Evropsko računsko sodišče.

Slika 4

Organi, ki sodelujejo v kohezijski politiki in pri javnem naročanju

Vir: Evropsko računsko sodišče.

10

Odgovornost za porabo sredstev EU v okviru kohezijske politike si delijo Komisija in države članice (glej sliko 4 in Prilogo I). Velik del tega denarja, zlasti iz ESRR in KS, se porabi na podlagi javnega naročanja. Skoraj polovica vseh transakcij, ki jih je revidiralo Sodišče v zvezi s temi tremi skladi, se je nanašala na eno ali več javnih naročil.

11

Države članice imajo lastne upravljavske in kontrolne okvire za javni sektor za obravnavo nacionalne javne porabe in javne porabe EU, ki vključujejo široko paleto javnih organov, vključno z vrhovnimi revizijskimi institucijami.

Kako potekajo postopki javnega naročanja

12

Po začetni pripravi projekta in oceni potreb postopki javnega naročanja zajemajo tri glavne faze, od katerih je vsaka sestavljena iz posebnih stopenj (glej sliko 5).

Slika 5

Glavne faze postopka javnega naročanja

Vir: Evropsko računsko sodišče.

13

Podrobne stopnje posameznih faz so odvisne od vrste uporabljenega postopka javnega naročanja (v okviru 1 so opisane glavne vrste postopka). Naročila se lahko oddajo na podlagi cene ali ekonomsko najugodnejše ponudbe. Večina naročil (70 %) se odda na podlagi slednje¹².

Okvir 1

Šest glavnih vrst postopkov javnega naročanja v okviru direktiv iz leta 2014

Odprti postopek je najpogostejši postopek, uporabljen za 51 % vseh oddanih naročil. Ponudbe je treba predložiti do določenega datuma. Vse sprejemljive ponudbe se ocenijo¹³.

Postopek s predhodnim ugotavljanjem sposobnosti: zainteresirane kandidate se najprej pozove, naj predložijo svoje kvalifikacije, nato pa se pripravi njihov ožji seznam. K oddaji ponudb so povabljeni le kandidati s tega seznama.

Konkurenčni dialog se uporablja za posebno zahtevna javna naročila. Postopek vključuje dialog med naročnikom in kandidati zaradi ugotavljanja in opredelitve najboljše pravne in/ali finančne organizacije projekta za zadovoljitev naročnikovih potreb ali ciljev.

Pri konkurenčnem postopku s pogajanji naročnik po objavi obvestila o javnem naročilu in začetnem vrednotenju povabi izbrane gospodarske subjekte, naj predložijo prvo ponudbo, nato pa se z njimi pogaja o prvi in vseh naslednjih ponudbah, razen o končni, zaradi izboljšanja njene vsebine.

Postopek s pogajanji brez predhodne objave se lahko uporablja le za majhno število vnaprej določenih primerov. Naročnik opravi pogajanja o naročilu z enim ali več kandidati.

Pri partnerstvu za inovacije naročnik izbere ponudnike na podlagi obvestila in jih povabi k oddaji idej za razvoj inovativnih gradenj, blaga ali storitev, ki naj bi zadovoljili potrebe, za katere na trgu ne obstajajo ustrezni proizvodi, ter pri tem uporabi pristop s pogajanji. Naročnik lahko partnerstvo vzpostavi z več kot enim naročnikom.

1Dokument COM(2010) 2020 final z dne 3. marca 2010 z naslovom Evropa 2020 – Strategija za pametno, trajnostno in vključujočo rast.

2Glej letni pregled izvajanja javnega naročanja za leto 2013 z naslovom Annual Public Procurement Implementation Review, ki ga je objavil Generalni direktorat za notranji trg in storitve dne 1. avgusta 2014; študijo o dostopu malih in srednjih podjetij do trgov javnega naročanja in združevanju povpraševanja v Evropski uniji z naslovom SMEs’ access to public procurement markets and aggregation of demand in the EU, ki so jo februarja 2014 za Evropsko komisijo pripravili PWC, ICF GHK in ECORYS; ter študijo o stroških neobstoja popolnega enotnega evropskega trga za javno naročanje in koncesije z naslovom The Cost of Non-Europe in the Single Market, IV - Public Procurement and Concessions, Služba Evropskega parlamenta za raziskave, september 2014 – PE 536.355.

3Prosti pretok blaga (člen 28 PDEU) in storitev (člen 56), pravica do ustanavljanja (člen 49) in svoboda opravljanja storitev, nediskriminacija in enako obravnavanje, sorazmernost, preglednost in vzajemno priznavanje (člena 18 in 53).

4Razlagalno sporočilo Komisije o zakonodaji Skupnosti, ki velja za oddajo javnih naročil, ki niso zajeta ali so samo delno zajeta v direktivah o javnih naročilih (UL C 179, 1.8.2006, str. 2).

5Glej tudi panoramsko poročilo Sodišča iz leta 2014 z naslovom Kako najbolje porabiti sredstva EU: panoramski pregled tveganj za finančno upravljanje proračuna EU (http://eca.europa.eu).

6Do začetka leta 2015 je GPA podpisalo 15 pogodbenic, ki vključujejo 43 članic Svetovne trgovinske organizacije (STO). Še 28 članic STO sodeluje kot opazovalke v Odboru GPA. Deset od njih je v postopku pristopa k sporazumu.

7Direktiva 2004/18/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil gradenj, blaga in storitev (UL L 134, 30.4.2004, str. 114) in Direktiva 2004/17/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil naročnikov v vodnem, energetskem in transportnem sektorju ter sektorju poštnih storitev (UL L 134, 30.4.2004, str. 1). Nadomestile ju bodo revidirani direktivi in nova direktiva o dodeljevanju koncesij, ki so bile objavljene 17. aprila 2014 in se morajo začeti uporabljati do 18. aprila 2017 (odstavek 67). Javna naročila na področju obrambe in storitev splošnega pomena urejajo druga pravila.

8Mejne vrednosti, ki so se od 1. januarja 2014 do 31. decembra 2015 najpogosteje uporabljale: 5 186 000 EUR za naročila gradenj in 134 000 EUR za javna naročila storitev in blaga. Za komunalne storitve in naročnike na poddržavni ravni se uporabljajo druge mejne vrednosti.

9Glej letno publikacijo o kazalnikih za javno naročanje za leto 2012 z naslovom Public Procurement Indicators 2012 Enote za ekonomsko analizo in elektronsko javno naročanje Generalnega direktorata za notranji trg in storitve z dne 12. novembra 2014.

10Priporočilo Sveta z dne 8. julija 2014 v zvezi z nacionalnim programom reform Nemčije za leto 2014 in mnenje Sveta o programu Nemčije za stabilnost za leto 2014 (UL C 247, 29.7.2014, str. 20).

11Odobritve za prevzem obveznosti v tekočih cenah za ekonomsko, socialno in teritorialno kohezijo. Vir: Večletni finančni okvir za obdobje 2014–2020 in proračun EU za leto 2014, Evropska komisija.

12Public Procurement in Europe, Cost and effectiveness, študija o ureditvi javnega naročanja, ki so jo za Evropsko komisijo pripravili PwC, London Economics and Ecorys, marec 2011, str. 5.

13Glej letni pregled izvajanja javnega naročanja (Annual Public Procurement Implementation Review) za leto 2013, ki ga je objavil Generalni direktorat za notranji trg in storitve dne 1. avgusta 2014.

Obseg revizije in revizijski pristop

14

Sodišče je preučilo, ali Komisija in države članice primerno in uspešno ukrepajo za reševanje problema napak pri javnem naročanju na področju kohezije, in poskušalo odgovoriti na naslednja vprašanja:

(a)Ali so Komisija in države članice analizirale problem napak pri javnem naročanju v kohezijski politiki?

(b)Ali so Komisija in države članice ustrezno ukrepale za reševanje tega problema in ali je bilo to ukrepanje uspešno?

15

Revizija je zajela rezultate revizij v okviru priprave izjave o zanesljivosti, ki jih je Sodišče opravilo v obdobju 2009–2013, in upoštevala ukrepanje Komisije in držav članic za odpravo nespoštovanja pravil o javnem naročanju od leta 2009 do leta 2014.

16

Revizijski rezultati temeljijo na:

(a)analizi ustrezne dokumentacije Komisije;

(b)pogovorih z uradniki Komisije;

(c)anketiranju 115 revizijskih organov v 27 državah članicah (brez Hrvaške), pristojnih za operativne programe Evropskega sklada za regionalni razvoj, Evropskega socialnega sklada in Kohezijskega sklada, od katerih jih je 69 odgovorilo na vprašanja. Glavni cilj ankete je bil zbrati informacije o okviru za javno naročanje, odkritih napakah pri javnem naročanju ter preventivnih in popravljalnih ukrepih, sprejetih na nacionalni ravni;

(d)obiskih v štirih državah članicah (Češka, Španija, Italija in Združeno kraljestvo), v katerih je bilo pri revizijah v okviru priprave izjave o zanesljivosti, ki jih je Sodišče opravilo v obdobju 2009–2013, odkritih veliko napak pri javnem naročanju;

(e)obisku na Cipru, ki se je osredotočal na uporabo e-javnih naročil, ter

(f)kratki anketi, ki je bila poslana 28 vrhovnim revizijskim institucijam v EU, od katerih jih je 18 odgovorilo na vprašanja.

17

Kadar je bilo mogoče, se je z revizijo poskušalo odkriti dobre prakse, ki bi si jih države članice lahko izmenjale.

Opažanja

18

Opažanja so prikazana v dveh delih:

(a)prvi del vsebuje povzetek revizijskih ugotovitev Sodišča v zvezi z javnim naročanjem za ESRR, KS in ESS v obdobju 2009–2013 ter preučuje, ali imajo Komisija in države članice trdno analitično podlago za razumevanje problema napak pri javnem naročanju;

(b)drugi del opisuje ukrepe, ki so jih v zadnjih letih izvedle Komisija in države članice, in ocenjuje njihovo uspešnost, kadar je to mogoče.

Sistematična analiza napak pri javnem naročanju Komisije in držav članic je zelo skromna

Nespoštovanje pravil o javnem naročanju je še vedno pomemben vir napak na področju kohezijske politike

Kaj je napaka

19

Do napake pride, kadar se ne spoštujejo pravila o javnem naročanju EU in/ali nacionalna pravila o javnem naročanju. Za to poročilo so opredeljene tri vrste napak, kot je prikazano v tabeli 1.

Tabela 1

Vrste napak, obravnavane v tem poročilu, s primeri¹

Vrsta napake
Opis
Primeri

Resna
Resna kršitev pravil, zaradi katere je prišlo do oviranja konkurence in/ali se je zdelo, da so bila naročila oddana ponudnikom, ki niso bili najboljši ponudniki.

(a)Neposredna oddaja – naročila so bila oddana brez postopka javnega naročanja, tudi kadar je bil tak postopek potreben;

(b)oddaja naročila za velike in/ali predvidljive dodatne gradnje ali storitve brez postopka javnega naročanja, tudi kadar je bil tak postopek potreben;

(c)nezakoniti pogoji za sodelovanje/merila za oddajo naročila ali njihova nepravilna uporaba, kar je imelo za posledico drugačen izid razpisa.

Pomembna
Pomembna kršitev pravil, vendar se je kljub temu zdelo, da so bila naročila oddana najboljšim ponudnikom.

(a)Nezakoniti pogoji za sodelovanje/merila za oddajo naročila ali njihova nepravilna uporaba, kar pa ni imelo za posledico drugačnega izida razpisa;

(b)v razpisni dokumentaciji niso bili navedeni vsi pogoji za sodelovanje/merila za oddajo naročila;

(c)omejena konkurenca zaradi neupravičene nujnosti.

Manjša
Manj resne in pogosto formalne napake, ki niso negativno vplivale na raven konkurence.

(a)Objava obvestila o oddaji javnega naročila pozneje, kot je zahtevano, ali pa sploh ne;

(b)opustitev objave takega obvestila v Uradnem listu Evropske unije.

1V zvezi z izjavo o zanesljivosti Sodišča se napake, ki so tukaj opisane kot resne, imenujejo količinsko opredeljive napake. Te napake prispevajo k stopnji napake, ki jo je ocenilo Sodišče. Glej letno poročilo Sodišča za leto 2013, Priloga 1.1 (UL C 398, 12. 11. 2014).

Vir: Evropsko računsko sodišče.

Napake, ki jih je odkrilo Sodišče med svojimi revizijami v okviru priprave izjave o zanesljivosti v obdobju 2009–2013

20

Sodišče je v obdobju 2009– 2013 v okviru svojega dela v zvezi z letno izjavo o zanesljivosti preučilo več kot 1 400 transakcij¹⁴, sofinanciranih iz proračuna EU v okviru Evropskega sklada za regionalni razvoj, Kohezijskega sklada in Evropskega socialnega sklada, vključno s preverjanjem postopkov javnega naročanja v zvezi s skoraj 700 projekti. Pri približno 40 % teh projektov so bile odkrite napake v zvezi javnim naročanjem. Skupaj je bilo odkritih skoraj 590 napak. Na sliki 6 je prikazana porazdelitev teh napak glede na njihovo resnost.

21

V obdobju 2009–2013 so bile resne napake krive za 48 % stopnje napake, ki jo je Sodišče ocenilo za ESRR in KS, ter za 16 % stopnje napake za ESS. Največji delež resnih napak (70 %) je bil odkrit v okviru Evropskega sklada za regionalni razvoj. Deloma je to posledica tega, da programi ESRR in KS na splošno vključujejo večje infrastrukturne projekte, za katere je treba izvesti postopke javnega naročanja¹⁵. V Prilogi II so povzete podrobnosti o porazdelitvi napak po treh skladih (ESRR, KS in ESS).

Slika 6

Porazdelitev napak, odkritih pri revizijah v okviru priprave izjave o zanesljivosti, ki jih je Sodišče opravilo v obdobju 2009–2013 na področju kohezijske politike, glede na njihovo resnost

Vir: Evropsko računsko sodišče.

22

Napake so bile ugotovljene v vseh fazah javnega naročanja, največji delež resnih napak pa je bil odkrit v predrazpisni fazi.

(a)Večina odkritih napak v predrazpisni fazi – 71 (82 %) od 87 – so bile resne napake. Naročniki so se v celoti izognili postopkom javnega naročanja in so naročila oddali neposredno, tudi kadar bi te postopke morali izvesti, ali pa so naročila razdelili na manjša naročila, da so se izognili prekoračitvam mejnih vrednosti, ali uporabili neustrezen postopek. Veliko naročil, ki so bila oddana neposredno na ta način, se je nanašalo na izvedbo storitev in ne gradenj (glej primer v okviru 2).

(b)V razpisni fazi je bila večina resnih napak odkritih v specifikacijah in pri uporabi pogojev za sodelovanje/meril za oddajo naročila. Največje število napak nasploh so napake v zvezi z zahtevami za objavo in preglednost (186 od 587 napak). Tretjina od teh je bila pomembnih napak (glej primer v okviru 3).

Okvir 2

Primer resne napake, in sicer oddaja naročila brez postopka javnega naročanja

Naročnik se je odločil, da v okviru projekta Evropskega socialnega sklada na Poljskem, katerega cilj je bil zgraditi obvoznico okoli velikega mesta, odda naročilo za projektantski nadzor¹⁶, ki ga izvaja arhitekt, po postopku s pogajanji brez predhodne objave, v katerem je sodeloval en gospodarski subjekt. Uporabiti bi bilo treba odprti postopek ali postopek s predhodnim ugotavljanjem sposobnosti, ki bi omogočil konkurenco več ponudnikov. Vrednost naročila je znašala približno 300 000 EUR.

Okvir 3

Primer pomembne napake, in sicer nespoštovanje zahtev za objavo obvestila in preglednost

Na Češkem naročnik pri projektu izgradnje avtoceste, za katerega je bilo iz Kohezijskega sklada izplačanih približno 87 milijonov EUR, v obvestilu o javnem naročilu ni navedel minimalnih zahtev glede tehnične usposobljenosti. To pomeni, da niso bile spoštovane zahteve v zvezi s preglednostjo in objavo obvestila.

© Češki direktorat za ceste in avtoceste.

(c)V fazi upravljanja naročil je bilo 31 (42 %) od 74 ugotovljenih napak resnih in so se nanašale na spremembe ali povečanje obsega naročil brez postopka javnega naročanja, tudi kadar bi ta postopek moral biti izveden (glej primer v okviru 4).

23

V Prilogi III so dodatne informacije o porazdelitvi napak po različnih fazah postopka javnega naročanja, tj. predrazpisne in razpisne faze ter faze upravljanja naročil.

24

Posebno poročilo Računskega sodišča o vzrokih napak na področju razvoja podeželja kaže podobno sliko. Pomembno število napak pri javnem naročanju je bilo posledica neupravičene neposredne oddaje naročila, napačne uporabe pogojev za sodelovanje in meril za oddajo naročila ter neenake obravnave ponudnikov¹⁷.

Okvir 4

Primer resne napake v zvezi s spremembami obsega naročila

V Španiji je bilo sprva naročilo za čistilno napravo za odpadne vode, za katero je bilo izplačanih približno 33 milijonov EUR iz ESRR, objavljeno in oddano po pravilnem postopku. Kasneje pa je bila več kot polovica oddanih del nadomeščena z drugimi deli, pri katerih so bile uporabljene drugačne tehnologije, materiali in količine. Čeprav se namen projekta in skupna cena nista spremenila, so bila dejansko izvedena dela zelo drugačna od tistih iz prvotnega razpisa. Tako za več kot polovico končnih del ni bil izveden postopek javnega naročanja.

Različni vzroki za napake pri javnem naročanju

Zapletenost, pomanjkanje upravne zmogljivosti in premalo načrtovanja

25

Sistemi javnega naročanja so že sami po sebi deloma zapleteni. Vendar pa se sedanja stopnja zapletenosti pravnega in upravnega okvira čuti kot problem. Po mnenju 90 % od 69 revizijskih organov, ki so odgovorili na anketo, izvedeno za to revizijo (glej odstavek 16), je pravni okvir za javno naročanje v njihovi državi bolj zapleten, kot je potrebno. Anketiranci so opozorili, da so napake v glavnem posledica velikega obsega zakonodaje in/ali smernic, težav, povezanih z njihovo uporabo v praksi, in pomanjkanja strokovnosti pri izvajanju postopka javnega naročanja. Skoraj polovica anketirancev je menila, da bi se v praksi javno naročanje najbolj izboljšalo s poenostavitvijo postopkov. Glej okvir 5 za mnenje o razmerah v eni od držav članic, ki so bile obiskane med revizijo.

Okvir 5

Problem zapletenosti in velikega obsega zakonodaje: primer v eni od držav članic

Organi v Italiji, s katerimi so bili opravljeni pogovori med to revizijo, so menili, da je zakonodajni okvir za javno naročanje zapleten zaradi širine in globine zakonodaje ter zapletenosti postopkov, določenih za naročnike in gospodarske subjekte, ki sodelujejo v postopku. Poleg tega je bil glavni italijanski zakon o javnem naročanju večkrat spremenjen, kar otežuje njegovo izvajanje. Po navedbah italijanskega protikorupcijskega organa so najpomembnejše spremembe glavnih zakonodajnih aktov o javnem naročanju od leta 2009 vsebovane v 22 zakonodajnih aktih. Že tako velik obseg zakonodaje je še večji zaradi posebnih pravil o javnem naročanju, ki veljajo za posamezne sklade, na primer sklepa ministrstva za zaposlovanje, ki opredeljuje dodatne določbe o javnem naročanju za naročila pod mejno vrednostjo za projekte, sofinancirane iz ESS. Junija 2014 je bila imenovana delovna skupina, sestavljena iz predstavnikov Italije in Komisije, ki bo pomagala pri poenostavljanju v okviru prenosa direktiv EU iz leta 2014 v nacionalno zakonodajo.

26

Pomanjkanje upravne zmogljivosti se nanaša na pomanjkanje poznavanja pravil in strokovnega znanja o posameznih gradbenih delih ali storitvah, ki so predmet naročila. Ta problem ne velja samo za naročnike, ampak tudi za organe, odgovorne za spremljanje teh postopkov. Po izkušnjah Sodišča, pridobljenih pri revizijah napak pri javnem naročanju, je mogoče sklepati, da so problemi neskladnosti s pravili povezani s slabim izvajanjem obstoječih pravil¹⁸. Do napak prihaja tudi zaradi administrativnih napak. Glej okvir 6 za primer v eni od držav članic, obiskanih med revizijo.

27

Premalo načrtovanja za projekte in postopke javnega naročanja je prav tako vzrok za napake, zlasti tiste v fazi upravljanja naročil v zvezi s spremembami ali povečanjem naročil.

EU direktive niso vedno pravilno prenesene v zakonodajo držav članic

28

Vse države članice morajo prenesti direktive EU o javnem naročanju v nacionalno zakonodajo. Če Komisija meni, da prenos ni v skladu z direktivami ali da se ne spoštujejo glavna načela, lahko sproži postopek za ugotavljanje kršitev¹⁹ ter končno zadevo predloži Sodišču EU. V obdobju 2009–2013 je Komisija je začela 74 takih postopkov, od katerih jih je bilo do konca leta 2014 osem posredovanih Sodišču EU (za analizo teh postopkov po državah članicah in po letih glej Prilogo IV). Takšna nepravilna uporaba/prenos zakonodaje prav tako lahko privede do napak (glej primer v okviru 7).

Okvir 6

Izzivi v zvezi z upravno zmogljivostjo: primer v eni od držav članic

V Italiji je tveganje, da številni javni organi nimajo dovolj strokovnega znanja, še večje zaradi velikega števila teh organov. Obstaja 40 000 naročnikov oz. 70 000, če štejemo vsa stroškovna mesta. Za nekatere kategorije blaga in storitev je v novejši italijanski zakonodaji predvideno veliko zmanjšanje števila naročnikov, zaradi česar naj bi se strokovno znanje o javnem naročanju zbralo pri manjšem številu naročnikov.

Okvir 7

Primer napak zaradi nepravilnega prenosa direktiv v nacionalno zakonodajo

V Španiji je zaradi nepravilnega prenosa direktiv iz leta 2004 v špansko zakonodajo pogosto prihajalo do napak v zvezi s spremembami naročil. Zato so se španski organi odločili, da stroški sprememb naročil niso bili več upravičeni do sofinanciranja EU. Šele v letu 2012, po spremembi zakonodaje, so španski organi nekatere spremembe naročil pod določenimi pogoji ponovno šteli za upravičene.

Zakonodaja se včasih nedosledno razlaga

29

Napake lahko izhajajo tudi iz razlik pri razlagi pravnih določb, na primer:

(a)na Češkem so organi poročali, da so različne razlage istega vprašanja, ki so jih izdali različni organi, na primer organi upravljanja, revizijski organi, vrhovna revizijska institucija, uradi za javno naročanje ali Evropska komisija, privedle do različnih revizijskih rezultatov in pravne nejasnosti;

(b)v Italiji si naročniki različno razlagajo pojem nepredvidljivega dogodka, ki bi lahko upravičil spremembo naročila brez izvedbe postopka javnega naročanja. Zato nekateri nacionalni organi menijo, da so nekatere spremembe naročil v skladu z nacionalnimi predpisi, revizijski organi in Komisija pa iste spremembe štejejo za nepravilne. Napake v zvezi s takimi primeri so zelo pomemben vzrok finančnih popravkov v Italiji: v letih od 2010 do 2012 je vrednost teh popravkov znašala približno 8 milijonov EUR. V času revizije si je Italija prizadevala odpraviti ta problem v okviru svojega nacionalnega akcijskega načrta za javno naročanje (glej odstavek 65).

Države članice včasih okvir zapletejo z dodatno ureditvijo

30

Nekatere države članice na nacionalni ravni za nekatere elemente javnega naročanja uvedejo pravila, ki so strožja od direktiv EU (glej okvir 8).

Okvir 8

Primer nacionalnih pravil o javnem naročanju, ki so strožja od zahtev v direktivah EU

Na Češkem nacionalna zakonodaja določa 20 % kot zgornjo mejo za povečanje vrednosti naročila zaradi nepredvidljivih okoliščin, za razliko od 50 % v direktivi EU. Češka je želela povečati preglednost, nekateri češki gospodarski subjekti in naročniki pa menijo, da je to nepotrebna komplikacija.

Na področju javnega naročanja je vzrok za napako lahko goljufija

31

V skladu z opredelitvijo OECD je javno naročanje vladna dejavnost, ki je zaradi svoje zapletenosti, velikosti finančnih tokov, ki jih ustvarja, ter tesnega sodelovanja med javnim in zasebnim sektorjem najbolj izpostavljena potrati, goljufijam in korupciji²⁰.

32

Države članice so zakonsko obvezane, da Komisiji vsako četrtletje poročajo o vseh nepravilnostih, ki presegajo 10 000 EUR, in navedejo, pri katerih od njih obstaja sum goljufije²¹. Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF) po pooblastilu Komisije zbere te informacije v svojem sistemu za upravljanje nepravilnosti (IMS). Informacije, o katerih poročajo države članice, vsebujejo vse vrste nepravilnosti, tudi tiste v zvezi z javnim naročanjem. Na podlagi teh informacij Komisija pripravi letno poročilo o varovanju finančnih interesov EU in boju proti goljufijam²².

33

V obdobju 2007–2013 je bilo na področju kohezijske politike 38 % od približno 12 000 primerov nepravilnosti, o katerih so države članice obvestile urad OLAF, povezanih z javnim naročanjem. Za 2 % nepravilnosti v zvezi z javnim naročanjem je bilo sporočeno, da so povezane z goljufijami (glej sliko 7). Nekatere države članice urad OLAF obvestijo o zelo majhnem številu nepravilnosti, ki jih prištevajo med goljufije. Tako na primer Španija in Francija med letoma 2007 in 2013 nista poročali o nobeni nepravilnosti na področju javnega naročanja, ki bi bila povezana z goljufijo.

Slika 7

Nepravilnosti za programsko obdobje 2007–2013, o katerih so države članice po pooblastilu Komisije v okviru sistema za upravljanje nepravilnosti poročale uradu OLAF

Vir: Urad OLAF.

34

Sodišče o vsakem projektu, za katerega sumi, da je povezan z goljufijo, obvesti urad OLAF. Sodišče je na podlagi svojega dela za pripravo izjave o zanesljivosti na področju kohezijske politike v obdobju 2009–2013 urad OLAF obvestilo o 17 takih projektih, od katerih jih je bilo šest s področja javnega naročanja. Urad OLAF je uvedel preiskavo za 10 od 17 projektov; od tega se jih je pet nanašalo na javno naročanje.

Izčrpno analizo napak v državah članicah preprečuje pomanjkanje usklajenih podatkov …

35

Sodišče je poskušalo ugotoviti, ali so Komisija in države članice opravile zanesljivo analizo narave, resnosti in vzrokov napak pri javnem naročanju na področju kohezije. Redne analize vzrokov za nastanek napak pri javnem naročanju so potrebne, da bi Komisija in države članice lahko uspešno zasnovale in izvajale ukrepe za popravo in preprečevanje teh napak.

36

Podatki o napakah pri javnem naročanju v državah članicah so pogosto razpršeni po več institucijah, ki si jih ne izmenjujejo sistematično z drugimi institucijami v državah članicah, ki sicer niso neposredno vključene v upravljanje ESRR, ESS in KS, so pa še vedno pomembne za njihovo izvajanje, na primer tiste, ki sodelujejo pri zakonodaji o javnem naročanju. To povečuje tveganje, da v neki državi članici nimajo popolne slike o trendih in problemih, ki bi se lahko uporabljala kot podlaga za pripravo preventivnih ukrepov. Medresorske delovne skupine za odpravo tega tveganja so bile ustanovljene v Italiji, na Češkem in v Združenem kraljestvu (glej odstavek 82).

37

Anketiranci, ki so odgovorili na anketo revizijskih organov, so navedli podobne zadeve v zvezi z vrsto in resnostjo napak pri javnem naročanju, kot jih je Sodišče opredelilo z analizo svojih podatkov (glej odstavek 20). Vendar pa so države članice v podkrepitev svojih mnenj izvedle zelo skromne sistematične in izčrpne analize napak pri javnem naročanju. Čeprav je 60 od 69 revizijskih organov, ki so se odzvali na anketo, izjavilo, da analizirajo napake pri javnem naročanju, jih je le 14 lahko zagotovilo strukturirane podatke o napakah pri javnem naročanju, odkritih v zadnjih letih. Polovica med njimi jih je bilo iz Italije, drugi pa so bili iz Belgije, Latvije, Litve, Nizozemske in Španije.

38

Sodišče je v štirih obiskanih državah članicah ugotovilo, da:

(a)so organi držav članic, ki izvajajo kohezijsko politiko, le redko raziskali vzroke napak;

(b)je bila samo v Italiji opravljena analiza s posebnim poudarkom na napakah pri javnem naročanju. Nacionalni usklajevalni organ revizijskih organov je izvedel analizo glavnega vira napak v Italiji, in sicer sprememb naročil in dodatnih del.

39

Zaradi pomanjkanja dovolj podrobnih in usklajenih podatkov o naravi in obsegu napak pri javnem naročanju v državah članicah ni bilo mogoče izvesti izčrpne in zanesljive analize o vzrokih na nacionalni ravni in ravni EU.

40

18 od 28 vrhovnih revizijskih institucij držav članic EU je odgovorilo na anketo Sodišča (glej odstavek 16) o tem, ali so po njihovem mnenju postopki javnega naročanja, financiranega samo z nacionalnimi sredstvi, bolj ali manj dovzetni za napake kot postopki javnega naročanja, financiranega s sredstvi EU, ali pa niso zaznali nobene pomembne razlike. Od teh:

(a)jih je 13 navedlo, da ni pomembne razlike v primerjavi s postopki javnega naročanja, sofinanciranega s sredstvi EU;

(b)sta dve navedli, da so postopki javnega naročanja, financiranega samo z nacionalnimi sredstvi, bolj dovzetni za napake kot javno naročanje, ki je financirano tudi s sredstvi EU;

(c)so tri navedle, da ne morejo odgovoriti, ker niso primerjale ugotovitev o napakah ali niso imele zanesljivih podatkov o možnosti napake, ker v glavnem revidirajo oddana naročila, financirana z nacionalnimi sredstvi.

… vendar kaže, da obiskane države članice začenjajo bolj sistematično zbirati podatke

41

Od štirih držav članic, obiskanih zaradi te revizije:

(a)so tri države članice (Italija, Češka in Španija) v zadnjih letih vzpostavile zbirke podatkov (glej okvir 9), ki bi lahko omogočale izčrpnejše redne analize in tako izboljšale razumevanje napak pri javnem naročanju, ki bi služilo kot osnova za zasnovo ustreznih ukrepov za reševanje problemov (glej odstavek 89);

(b)Združeno kraljestvo še nima take zbirke podatkov. Organ upravljanja Evropskega sklada za regionalni razvoj za Anglijo je predvidel vključitev podrobnih podatkov o napakah pri javnem naročanju v svoj poslovni informacijski sistem za programsko obdobje 2014–2020.

Okvir 9

Uporaba strukturirane zbirke podatkov o napakah pri javnem naročanju v državah članicah

V Italiji je usklajevalni organ revizijskih organov za ESRR in ESS dopolnil svojo splošno revizijsko zbirko podatkov s podrobnimi podatki o vrsti vseh napak pri javnem naročanju. Zbirka podatkov vsebuje vse take napake, ki so bile odkrite po letu 2010, in prikazuje število odkritih napak z vsemi ustreznimi finančnimi popravki za vsako vrsto napake in za vsak revizijski organ. Poleg tega italijansko računsko sodišče uporablja svojo zbirko podatkov o nepravilnostih kot orodje za oceno tveganja na področju javnega naročanja.

Na Češkem revizijski organ od leta 2013 evidentira svoje ugotovitve o javnem naročanju v strukturirani zbirki podatkov, ki jo uporablja za izvajanje analiz, in si rezultate izmenjuje z drugimi institucijami.

V Španiji zbirka podatkov revizijskega organa od prvih let programskega obdobja 2007–2013 vsebuje podrobnosti o odkritih napakah pri javnem naročanju. Vendar pa se med revizijo ta zbirka še ni uporabljala za poglobljeno analizo narave teh napak.

Komisija še ne izvaja izčrpnih in sistematičnih analiz napak pri javnem naročanju

42

Sodišče je preučilo, ali Komisija zbira podatke in oblikuje zbirke podatkov za lažjo analizo napak pri javnem naročanju.

43

GD za notranji trg, industrijo, podjetništvo ter mala in srednja podjetja spremlja ključne kazalnike v zvezi z uporabo javnega naročanja v državah članicah, kot je delež BDP, za katerega se uporablja javno naročanje, ali nacionalni javni izdatki, porabljeni za javno naročanje v skladu s pravili EU. Za to spremljanje uporablja zbirko podatkov TED (glej odstavek 8).

44

GD za regionalno in mestno politiko ter GD za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje prejemata informacije o napakah pri javnem naročanju pri porabi na področju kohezijske politike iz naslednjih štirih glavnih virov:

(a)letnih poročil o kontroli, ki jih revizijski organi držav članic predložijo Komisiji²³. Vendar pa podatki o napakah pri javnem naročanju niso v obliki, ki bi Komisiji omogočala, da bi izvajala izčrpne analize teh napak;

(b)revizij, ki jih opravlja Komisija in v katerih analizira naravo, resnost in vzroke napak pri javnem naročanju za projekte, sofinancirane iz ESRR/KS in ESS;

(c)dvostranskih srečanj z nacionalnimi organi, zlasti revizijskimi organi;

(d)revizij, ki jih izvede Sodišče v okviru svojega dela za pripravo letne izjave o zanesljivosti.

45

Doslej je Komisija izvedla eno horizontalno analizo, ki se je osredotočala na napake pri javnem naročanju, in sicer maja 2011²⁴. To analizo je izvedel GD za regionalno in mestno politiko, ki je zanjo uporabil revizije, ki sta jih opravila Komisija in Sodišče. Analiza prikazuje splošne trende pri odkritih napakah za ESRR in KS (ESS ni bil vključen v analizo) v obdobju od 2007 do 2010. Pozneje niti GD za regionalno in mestno politiko niti GD za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje nista več izvedla take analize.

46

Komisija sicer ima nekaj podatkov o napakah pri javnem naročanju na celotnem področju kohezijske politike, vendar še ni razvila zanesljive in celovite zbirke podatkov o vseh napakah pri javnem naročanju. GD za regionalno in mestno politiko je imel zbirko podatkov, ki je vključevala podrobnosti o večini revizijskih ugotovitev za ESRR in KS, vključno s tistimi za javno naročanje, vendar samo za leti 2010 in 2011.

47

GD za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje meni, da vzpostavitev posebne zbirke podatkov o napakah pri javnem naročanju za ESS ni smiselna zaradi razmeroma majhnega vpliva, ki ga imajo te napake v okviru tega sklada v primerjavi z ESRR in KS (glej tudi odstavek 21). Zato ni opravil nobene horizontalne analize in ne načrtuje vzpostavitve zbirke podatkov o napakah pri javnem naročanju za ESS.

48

Zbirka podatkov o nepravilnostih, vključno s tistimi na področju javnega naročanja, bi bila zelo koristna za Komisijo, da bi dobila uvid v naravo, obseg in vzroke napak, tako da bi bili lahko njeni ukrepi po potrebi ciljno usmerjeni ali prilagojeni. Od leta 2008 ima urad OLAF zbirko podatkov, imenovano sistem za upravljanje nepravilnosti (IMS), v okviru katerega države članice uradu OLAF pošiljajo informacije o nepravilnostih (glej odstavek 33). Vendar pa informacije o napakah pri javnem naročanju iz tega sistema ne omogočajo smiselne analize narave in obsega napak ali vzrokov zanje. Komisija pri pripravi svojih poročil za leto 2011 za analizo napak pri javnem naročanju v državah članicah ni uporabila IMS. Tudi kasneje za analizo napak pri javnem naročanju ni nikoli uporabila informacij, ki jih države članice zagotavljajo v okviru tega sistema.

Komisija in države članice so začele izvajati ukrepe za reševanje problema, vendar jih čaka še veliko dela

49

Sodišče si je prizadevalo ugotoviti, ali so Komisija in države članice ustrezno ukrepale za reševanje problema napak pri javnem naročanju na področju kohezijske politike. Takšno ukrepanje je lahko na splošno preventivno (ukrepi, ki naj bi že preprečili napake) ali popravno (ukrepi, ki naj bi omejili učinek odkritih napak na proračun EU). V tem okviru bi bili ustrezni preventivni ukrepi lahko zakonodajni ukrepi, tj. ukrepi za uvedbo in izvrševanje pravnih določb, ali ukrepi, povezani z upravljavskimi in kontrolnimi sistemi, kot so ukrepi za izboljšanje upravne zmogljivosti, ki ne vsebujejo zakonodajnega elementa.

50

V tem delu poročila so opredeljeni in, kadar je bilo mogoče, ocenjeni ukrepi, ki so jih sprejele Komisija in štiri države članice, obiskane med revizijo.

Ukrepi, ki jih je Komisija izvedla od leta 2010, se nanašajo na problem kot celoto

51

Sodišče je v svojih poročilih in mnenjih že leta 2006 opredelilo specifične probleme v zvezi s spoštovanjem pravil EU in nacionalnih pravil o javnem naročanju na področju kohezije²⁵. Na podlagi svojega dela v predhodnih letih²⁶ je Komisija v letih 2010 in 2011 začela razvijati posebne ukrepe za reševanje problema kot celote.

52

Na sliki 8 je prikazan razvoj ukrepanja Komisije od leta 2010.

Slika 8

Ukrepanje Komisije: glavni razvojni dosežki v zadnjih letih

Vir: Evropsko računsko sodišče.

53

Leta 2010 je Komisija izvedla celovito oceno učinka in uspešnosti javnega naročanja v EU²⁷ ter javno posvetovanje²⁸ kot pripravo na predlog novih direktiv o javnem naročanju. Sodišče je objavilo svoje mnenje²⁹ kot prispevek k razpravi o reviziji direktiv (glej tudi odstavek 67).

54

Leta 2011 je Komisija posebej na področju kohezijske politike:

(a)objavila predlog uredbe o evropskih strukturnih in investicijskih skladih za obdobje 2014–2020, ki je med drugim vključeval predhodno pogojenost v zvezi z okviri držav članic za javno naročanje (glej odstavek 62)³⁰;

(b)dokončala delovni dokument, v katerem je analizirala napake pri javnem naročanju in opredelila nekatere ukrepe, ki bi jih bilo mogoče izvesti (glej odstavek 45). Ta dokument ni vseboval akcijskega načrta;

(c)več uporabljala finančne popravke in ustavitve plačil;

(d)organizirala seminarje za usposabljanje v štirih državah članicah.

Komisija je leta 2013 uvedla akcijski načrt za javno naročanje

55

Na začetku leta 2013 je GD za regionalno in mestno politiko imenoval interno enoto, opisano kot „strokovni center – upravna zmogljivost“, katere namen je bil povečati črpanje sredstev iz strukturnih skladov EU z izboljšanjem upravne zmogljivosti držav članic. Eden od elementov v pristojnosti te enote je bilo reševanje problemov pri zmogljivosti za uspešno vodenje postopkov javnega naročanja.

56

Približno ob istem času je Komisija ustanovila interno strokovno delovno skupino za izboljšanje javnega naročanja v povezavi z upravljanjem evropskih strukturnih in investicijskih skladov, ki se je prvič sestala septembra 2013³¹. Poslovodstvo GD za regionalno in mestno politiko je januarja 2014 na eni od svojih rednih sej potrdilo akcijski načrt, ki ga je pripravila ta skupina in ki je vključeval seznam 12 nezakonodajnih ukrepov, ki naj bi jih izvedla Komisija in so bili namenjeni izboljšanju upravnih zmogljivosti v državah članicah. Načrt je vključeval ukrepe, ki jih je že izvajala Komisija, in zamisli za nove ukrepe, ki bi jih Komisija lahko začela izvajati. V tabeli 2 so navedeni ukrepi in je prikazano stanje vsakega ukrepa konec leta 2014.

Tabela 2

Interni akcijski načrt Komisije za javno naročanje, ki so ga potrdili direktorji iz GD za regionalno in mestno politiko januarja 2014

Ukrepi | Opis | Stanje konec leta 2014
Kratkoročni | 1 | Popis/analiza trenutne uspešnosti držav članic pri krepitvi zmogljivosti, vključno z oceno, kaj je delovalo, in primeri dobre prakse. | Začet javni postopek za najem strokovnjakov.
2 | Zbiranje in analiza dokazov in kazalnikov uspešnosti za javno naročanje, ki služijo kot vhodni podatki za pogajanja o predhodni pogojenosti. | Med pogajanji o predhodni pogojenosti so bile zbrane informacije in pripravljena preglednica za ocenjevanje, ki kaže, kako države članice izpolnjujejo predhodno pogojenost.
3 | Priprava in razširjanje praktičnih navodil o tem, kako se izogniti pogostim napakam. | Navodila so pripravljena.
4 | Akcijski načrti za posamezne države članice z ugotovljenimi slabostmi. | GD za notranji trg, industrijo, podjetništvo ter mala in srednja podjetja sodeluje s štirimi državami članicami.
5 | Usposabljanje/navodila za pripravo in spremljanje akcijskih načrtov. | Povezati z ukrepom 1.
Srednjeročni | 6 | Priprava na nove direktive o javnem naročanju z zagotavljanjem usposabljanja za organe upravljanja, vključno z 10 delavnicami o boju proti korupciji. | Priložnostne predstavitve GD za notranji trg in storitve v državah članicah.
7 | Pobuda za preglednost v boju proti korupciji. | Pogodba za prvo pilotno fazo je v podpisu.
8 | Ocena trenutnih praks in potrebe po strokovnem usposabljanju in kvalifikacijah upraviteljev skladov za javno naročanje. | Interne priprave potekajo.
9 | Usmerjena podpora posameznim državam članicam za pomoč z učenjem skozi prakso, tesnim medinstitucionalnim sodelovanjem ali drugo strokovno podporo. | V pilotni fazi, ki se je začela.
10 | Študija o tem, kako bi lahko javno naročanje uporabili kot strateško orodje, npr. elektronski postopek javnega naročanja. | Izvajanje se še ni začelo.
Dolgoročni | 11 | Sistemi obvladovanja kakovosti javnega naročanja (pregled izkušenj in ocena možnosti za pripravo vseevropskih standardov za evropske strukturne in investicijske sklade). | Izvajanje se še ni začelo.
12 | Vodnik po navodilih z naslovom Guide to Guidance (ocena vzrokov za to, da nekatera navodila ne izboljšajo uspešnosti). | Izvajanje se še ni začelo.

Vir: Evropska komisija, Evropsko računsko sodišče.

57

Akcijski načrt je bil prvi poskus, da bi nezakonodajne ukrepe združili na usklajen način. Vendar do konca leta 2014 osem od 12 ukrepov iz načrta še ni bilo v celoti izvedenih, temveč so bili v pripravi ali pa se njihovo izvajanje sploh še ni začelo. V celoti so bili izvedeni trije ukrepi:

(a)zbiranje in analiza dokazov in kazalnikov uspešnosti za javno naročanje, ki služijo kot vhodni podatki za pogajanja o predhodni pogojenosti (ukrep 2);

(b)navodila o tem, kako se izogniti pogostim napakam pri projektih, financiranih iz evropskih strukturnih in investicijskih skladov (ukrep 3), ki so izčrpno gradivo za uporabnike;

(c)usposabljanje za boj proti korupciji za organe upravljanja v desetih državah članicah v okviru priprave na nove direktive o javnem naročanju (ukrep 6).

58

Ustanovitev delovne skupine in akcijski načrt dajeta slutiti, da se je usklajevanje znotraj Komisije izboljšalo. Toda:

(a)akcijski načrt je potrdila samo ena organizacijska enota Komisije (GD za regionalno in mestno politiko), drugi generalni direktorati, ki so vključeni v delovno skupino, pa ne. Komisija ga ni objavila, tako da ni popolne preglednosti, lastništva in odgovornosti za načrt;

(b)delovna skupina je bila ustanovljena na strokovni delovni ravni v Komisiji.

59

Ker večina ukrepov še ni bila v celoti izvedenih, v tej fazi ni mogoče oceniti učinka akcijskega načrta.

60

Zgornje navedbe kažejo, da so bila opredeljena nekatera nezakonodajna vprašanja in morebiti doseženi napredek. Kažejo pa tudi, da Komisija v zvezi s to problematiko še ni prevzela vodilne vloge pri usklajenem vodenju na visoki ravni.

Če se nova zakonodaja pravilno uporablja, lahko pripomore k reševanju problema napak pri javnem naročanju

Pravna ureditev evropskih strukturnih in investicijskih skladov za obdobje 2014–2020 in predhodna pogojenost

61

Novi pravni okvir za evropske strukturne in investicijske sklade za obdobje 2014–2020 uvaja predhodno pogojenost. To so pogoji, ki temeljijo na vnaprej določenih merilih in štejejo za potrebne osnovne pogoje za uspešno in učinkovito uporabo podpore Unije v okviru sporazumov o partnerstvu. Sistem javnega naročanja posameznih držav članic je eno od področij, za katerega veljajo ti pogoji (glej sliko 9). Države članice so morale izvesti samooceno o tem, ali izpolnjujejo pogoje in kako jih izpolnjujejo³², ter njen povzetek vključiti v sporazume o partnerstvu, ki so jih predložile v letu 2014. Če bo Komisija menila, da država članica do 31. decembra 2016 ni izpolnila predpisanih pogojev, bo lahko začasno ustavila plačila tej državi³³.

Slika 9

Merila za predhodno pogojenost v zvezi z javnim naročanjem

Vir: Priloga XI k Uredbi (EU) št. 1303/2013.

62

Po mnenju Komisije bi lahko uvedba predhodne pogojenosti zmanjšala napake in izboljšala javno naročanje, ker je spodbuda za države članice za vzpostavitev trdnega pravnega in upravnega okvira za javno naročanje. Toda uspešnost tega potencialno močnega orodja je odvisna od tega, ali bodo države članice do konca leta 2016 izpolnile pogoje in ali bo Komisija v nasprotnem primeru ugotovila in ocenila njihovo neizpolnitev ter začasno ustavila plačila.

63

Komisija bo pri razmisleku o tem, ali naj začasno ustavi izplačila državam članicam, v državah članicah morda naletela na nasprotje med dvema ciljema: med ciljem izboljšanja sistema javnega naročanja na eni strani in ciljem spodbujanja črpanja sredstev EU na drugi strani³⁴.

64

V začetku leta 2015 12³⁵ od 28 držav članic še ni izpolnilo pogojev za javno naročanje. Mednje spadata tudi dve od štirih držav članic, obiskanih za to revizijo – Italija in Češka –, ki sta obe pripravili akcijske načrte.

65

Uvedba predhodne pogojenosti v zvezi z javnim naročanjem je olajšala prizadevanja GD za notranji trg, industrijo, podjetništvo ter mala in srednja podjetja za sodelovanje z državami članicami, ki imajo posebne probleme pri javnem naročanju, ker se države članice zavedajo potrebe po izpolnitvi predhodne pogojenosti in so bile pripravljene sprejeti podporo tega generalnega direktorata. GD za notranji trg, industrijo, podjetništvo ter mala in srednja podjetja je izbral države članice (štiri³⁶ v času revizije) na podlagi ciljno usmerjenega pristopa, ki temelji na tveganjih in vrsti meril, ter ob upoštevanju kadrovskih virov Komisije (glej okvir 10). Komisija je navedla, da države članice, ki še niso izpolnile predhodne pogojenosti, do konca leta 2016 dajejo prednost uspešnemu izvajanju sprejetih akcijskih načrtov in ne popravljalnim ukrepom in morebitnim postopkom za ugotavljanje kršitev.

66

GD za notranji trg, industrijo, podjetništvo ter mala in srednja podjetja nato zagotovi podporo z vrsto ukrepov, na primer delovnimi skupinami za pripravo celovite strategije javnega naročanja. Zaradi morebitnega prej omenjenega nasprotja je pomembno, da se ti ukrepi, ki jih izvajajo različni oddelki Komisije, usklajujejo (odstavek 63).

Okvir 10

Merila GD za notranji trg, industrijo, podjetništvo ter mala in srednja podjetja, na podlagi katerih izbira države članice

οVisoka stopnja napak pri javnem naročanju v okviru odhodkov skladov EU.

οNeizpolnjevanje predhodne pogojenosti za javno naročanje.

οSistemske neučinkovitosti pri javnem naročanju.

οPritožbe o domnevnih kršitvah zakonodaje EU, ki jih je prejela Komisija.

οPostopki ugotavljanja kršitev ali procesi v fazi pred ugotavljanjem kršitev.

οŠtevilo pravdnih sporov.

οPripravljenost držav članic na vzpostavitev partnerstva s Komisijo.

Nove direktive o javnem naročanju je treba začeti izvajati pred aprilom 2016

67

Novi zakonodajni sveženj je bil objavljen 28. marca 2014 in obsega tri direktive: direktivi 2014/24/EU³⁷ in 2014/25/EU³⁸, ki razveljavljata ali spreminjata prejšnji direktivi, ter Direktivo 2014/23/EU³⁹, ki uvaja izčrpna pravila za koncesije. Rok za izvajanje za države članice je – razen izjemoma – 18. april 2016. Vendar se direktive že lahko uporabljajo za razlago določb.

68

Namen novih direktiv o javnem naročanju je zagotoviti uspešno delovanje notranjega trga ter z javnim naročanjem povečati učinkovitost javne porabe, olajšati udeležbo malih in srednjih podjetij ter omogočiti boljšo podporo skupnim družbenim ciljem.

69

Po izjavah Komisije naj bi zlasti nove zahteve za države članice v zvezi s spremljanjem in poročanjem Komisiji pomagale zmanjšati napake, ki so posledica nepravilne uporabe pravil o javnem naročanju⁴⁰. S kodifikacijo obstoječe sodne prakse nove direktive o javnem naročanju zagotavljajo več pravne varnosti in boljšo dostopnost javnega naročanja za izvajalce. Tako lahko pomagajo preprečevati nekatere napake, na primer napake v zvezi z uporabo izkušenj in kvalifikacij osebja kot merila za oddajo naročila ter v zvezi z opredelitvijo nasprotja interesov. Tudi spremembe pravnega okvira lahko v nekaterih primerih povzročijo nove vrste napak. Analiza nekaterih sprememb pri javnih naročilih gradenj in storitev ter možnost, ki jo prinašajo za reševanje problema napak pri javnem naročanju na področju kohezijske politike, je prikazana v okviru 11⁴¹.

Okvir 11

Analiza nekaterih sprememb, ki so bile uvedene z novo direktivo o javnem naročanju gradenj in storitev

Uvedba novega postopka, tj. partnerstva za inovacije, poleg obstoječega konkurenčnega postopka s pogajanji (glej okvir 1). Novi pristop, ki naročnikom omogoča več prožnosti, bi lahko privedel do zmanjšanja števila postopkovnih napak v primerjavi s primeri, v katerih odprti postopki in postopki s predhodnim ugotavljanjem sposobnosti niso bili ustrezni. Vendar pa bi lahko uporaba in revizija načel preglednosti, nediskriminacije in enake obravnave postala težja.

Možnost uporabe socialnih in okoljskih vidikov kot meril za oddajo. Organi v državah članicah, obiskanih zaradi te revizije, so izrazili pomisleke v zvezi s tveganjem, da bi z novo zakonodajo prišlo do nekaterih novih elementov zapletenosti zaradi možnosti vključitve meril za oddajo in pogojev za izvedbo naročila, povezanih s socialnimi in okoljskimi zadevami. Javno naročanje na podlagi teh vidikov bi bilo lahko pri zagotavljanju preglednega in nediskriminatornega procesa za naročnike problematično. Morda bo trajalo nekaj časa, da bodo pridobljene izkušnje pri iskanju zakonitih in ustreznih meril za oddajo naročil ter pogojev za njihovo izvedbo v okviru sistemov v državah članicah.

Nov sklop pravnih instrumentov za spremembe naročil. Uvedena je večja prožnost, ki v posebnih okoliščinah omogoča spremembe naročil, ne da bi bil potreben nov postopek javnega naročanja. Verjetno se bo število napak, povezanih s spremembami naročil, zmanjšalo. Vendar pa te spremembe ne bodo odpravile napak zaradi slabe priprave projektov, zaradi česar bodo potrebne spremembe v poznejših fazah.

Natančna opredelitev najvišje vrednosti referenčnih del. Ker se razen v ustrezno utemeljenih primerih ne sme zahtevati, da bi najnižji letni promet ponudnika znašal več kot dvakratna ocenjena vrednost naročila, bodo naročniki morda naredili manj napak v obliki nezakonitih pogojev za sodelovanje.

Uvedba novega režima za nekatere storitve, kot so zdravstvene, izobraževalne in socialne storitve, kadar vrednost naročila presega 750 000 EUR. Države članice bodo lahko v okviru tega režima prosto določale nacionalna pravila pod pogojem, da bodo skladna s splošnimi načeli Pogodbe o EU in določbami direktive, zlasti tistimi v zvezi s preglednostjo. Lahko bi se povečalo število napak v zvezi s storitvami izobraževanja in usposabljanja, sofinanciranimi iz ESS, kar bo odvisno od pravil, ki jih bodo določile države članice, in njihove zapletenosti.

70

Samo 40 % revizijskih organov, ki so odgovorili na anketo, je menilo, da bi nove direktive lahko prispevale k zmanjšanju napak, zlasti napak v zvezi z izbiro postopka javnega naročanja, objavo razpisa za zbiranje ponudb, opredelitvijo pogojev za sodelovanje ali ocenjevanjem ponudb (glej analizo napak v odstavku 22).

71

GD za notranji trg, industrijo, podjetništvo ter mala in srednja podjetja že izvaja svetovanje v zvezi z načinom prenosa novih direktiv v nacionalno zakonodajo, in sicer v glavnem z udeležbo na srečanjih, pa tudi z organizacijo posebnih tematskih sestankov za nacionalne strokovnjake.

72

Na splošno bodo učinki teh zadev iz novega zakonodajnega svežnja v zvezi z zmanjšanjem števila nepravilnosti odvisni od tega, kako se bodo ti elementi izvajali v državah članicah.

Nove obveznosti poročanja

73

Nove direktive uvajajo nove zahteve za spremljanje in poročanje, ki vključujejo tudi v nadaljevanju navedeni zahtevi⁴².

(a)Vse države članice morajo Komisiji prvič aprila 2017 in nato vsaka tri leta⁴³ predložiti poročilo o spremljanju:

(i)z informacijami o najpogostejših razlogih za napačno uporabo ali pravno nejasnost ter

(ii)z informacijami o preprečevanju, odkrivanju in ustrezni prijavi primerov goljufije, korupcije, nasprotja interesov in podobnih resnih nepravilnosti pri javnem naročanju.

(b)Komisija na podlagi poročil držav članic izdaja redna poročila o izvajanju in najboljših praksah v zvezi z nacionalnimi politikami na področju javnega naročanja na notranjem trgu.

74

Ob ustreznem izvajanju teh novih zahtev za spremljanje in poročanje držav članic bi bilo mogoče Komisiji zagotoviti veliko boljše informacije o izvajanju pravil EU o javnem naročanju v praksi.

Države članice se osredotočajo na preglede na prvi stopnji in so šele pred kratkim začele preventivno ukrepati

Popravljalni ukrepi držav članic in/ali Komisije

75

Napake pri javnem naročanju na ravni upravičencev bi organi držav članic lahko odkrili in popravili ter tudi morali odkriti in popraviti, preden pošljejo zahtevke za plačilo Komisiji. To so tako imenovani pregledi na prvi stopnji, ki vključujejo:

(a)preverjanja zahtevkov za plačila upravičencev, ki jih opravijo organi upravljanja držav članic, ter

(b)preglede, ki jih opravijo organi za potrjevanje držav članic in ki vključujejo preglede podatkov, ki jih sporočijo organi upravljanja.

76

Kot sta Sodišče⁴⁴ in Komisija že ugotovila med svojimi revizijami, pregledi držav članic na prvi stopnji še niso dovolj uspešni. Posledica tega je, da države članice Komisiji za povračilo iz proračuna EU predložijo stroške za projekte, pri katerih je prišlo do napak pri javnem naročanju (glej odstavek 76).

77

Če Komisija odkrije napake pri javnem naročanju po predložitvi zahtevka za plačilo, lahko:

(a)naloži finančne popravke za posamezne projekte ali

(b)naloži pavšalni popravek na ravni operativnega programa (ali ene ali več prednostnih osi), kadar meni, da ni mogoče preveriti vseh zadevnih naročil.

78

Zaradi zagotavljanja doslednega pristopa za te finančne popravke je Komisija pripravila smernice, ki določajo višino finančnih popravkov, ki se uporabijo v primeru nespoštovanja pravil o javnem naročanju⁴⁵. Od leta 2013 je to kodificirano kot sklep Komisije in zato zavezujoče za vse službe Komisije, pristojne za deljeno upravljanje.

79

Kadar Komisija meni, da so upravljavski in kontrolni sistemi držav članic slabi, prekine plačevanje, da bi zagotovila, da bodo države članice sprejele zahtevane popravljalne ukrepe za izboljšanje teh sistemov. Med prekinitvijo se ne izplača nobeno plačilo iz proračuna EU za ta operativni program. Upravljavski in kontrolni sistemi za javno naročanje lahko spadajo pod ta ukrep (glej primera v okviru 12 in okviru 13).

Okvir 12

Primer ustavitve plačil

Revizija, ki jo je leta 2011 izvedel revizijski organ v Španiji, je pokazala, da postopki oddaje naročil, ki jih izvaja upravitelj letališč in heliportov, niso bili v skladu s pravili o javnem naročanju. Komisija je zato ustavila plačila v zvezi s projekti, ki jih vodi ta organizacija. Leta 2014 je revizijski organ v Španiji na podlagi revizije uspešnega izvajanja izboljšanih postopkov potrdil, da so se postopki javnega naročanja v tej organizaciji izboljšali in da so se uspešno uporabljali, zato je Komisija spet začela z izplačili. Pavšalni finančni popravek je bil uporabljen za vse odhodke te organizacije, ki so v tem obdobju šteli za problematične.

Okvir 13

Primer akcijskega načrta

Na Češkem je bil zaradi resnih pomanjkljivosti v upravljavskih in kontrolnih sistemih na zahtevo Komisije pripravljen akcijski načrt in uvedene izboljšave. Na primer, sistemi so bili posodobljeni, tako da odhodki, ki so po mnenju revizijskega organa ali Komisije ali Sodišča nepravilni zaradi napak pri javnem naročanju, niso več avtomatsko predloženi Komisiji v plačilo.

80

Odvračilni učinek finančnih popravkov – razen tistih, ki so naloženi s sklepom Komisije – bi lahko bil v obdobju do zaključka programskega obdobja 2007–2013 leta 2017 omejen, ker so države članice v skladu z uredbami upravičene nadomestiti odhodke, za katere so bili uvedeni popravki, z drugimi upravičenimi odhodki. Tako so se v resnici skupna sredstva, ki so jih prejele države članice, le redko zmanjšala. Za obdobje od 2014 do 2020 so se pravila spremenila. Države članice lahko izgubijo sredstva, če se naknadno ugotovi, da so na odhodke, ki so jih organ upravljanja, organ za potrjevanje in revizijski organ prijavili kot zakonite in pravilne, vplivale napake⁴⁶.

Preventivno ukrepanje v državah članicah se je začelo, vendar šele pred kratkim

81

V štirih državah članicah, obiskanih zaradi te revizije, se je večina preventivnih ukrepov začela izvajati šele proti koncu programskega obdobja 2007–2013, in sicer predvsem v letih 2013 in 2014.

82

V treh državah članicah – Združeno kraljestvo, Italija in Češka – so bile pred kratkim ustanovljene medresorske delovne skupine za vprašanja javnega naročanja na področju kohezijske politike. Te delovne skupine združujejo organe upravljanja, revizijske organe, izvajalske organe ter pravne ali druge službe, ki se ukvarjajo z javnim naročanjem. Koristne so za izmenjavo izkušenj, doseganje večje doslednosti pri obravnavi javnega naročanja in opredeljevanje ustreznih ukrepov. V okviru 14 so prikazane podrobnosti mreže, vzpostavljene v Združenem kraljestvu.

Okvir 14

Primer medresorske delovne skupine, ki se ukvarja z javnim naročanjem, v eni od držav članic

Organ upravljanja za Anglijo Evropskega sklada za regionalni razvoj je v Združenem kraljestvu leta 2013 vzpostavil interno mrežo, ki obravnava nepravilnosti pri javnem naročanju in vprašanja s tega področja. Mreža vključuje pravnike organa upravljanja, uradnike, odgovorne za izvajanje programa, posredniško telo in revizijski organ, ki ima svetovalno vlogo.

Mreža:

οpregleduje in ponovno izdaja nacionalne zahteve za javno naročanje in navodila zanje;

οima redne video konference zaradi razprav o študijah primera, navodilih itd.;

οizvaja preglede sistemov, revizije projektov in druge preglede v zvezi z javnim naročanjem.

Orodja IT lahko pomagajo reševati probleme pri javnem naročanju, vendar jih bo treba v celoti uporabljati

83

Transformacijski potencial informacijske tehnologije lahko pomaga preprečevati in odkrivati napake pri javnem naročanju. Komisija in države članice razvijajo rešitve IT, kot so:

(a)elektronsko javno naročanje;

(b)zbiranje podatkov in vzpostavljanje zbirk podatkov za lažjo analizo napak ter

(c)orodja za rudarjenje podatkov zaradi prepoznavanja vzorcev goljufij in nepravilnosti.

Elektronska javna naročila

84

V tem okviru elektronsko javno naročanje pomeni uporabo elektronskih komunikacij in obdelovanja transakcij v organizacijah javnega sektorja pri nabavi blaga in storitev ter naročanju javnih gradenj⁴⁷. Elektronsko javno naročanje vključuje uvedbo elektronskih postopkov v podporo različnim fazam procesa javnega naročanja: objavljanju obvestil o javnih naročilih, zagotavljanju razpisne dokumentacije, predložitvi ponudb, ocenjevanju, oddaji⁴⁸, naročanju, izdajanju računov in plačilom⁴⁹. Po oceni Komisije je leta 2014 približno 10 % javnega naročanja v EU potekalo elektronsko⁵⁰.

85

Elektronsko javno naročanje lahko:

(a)z razširitvijo dostopnosti javnega naročanja – tudi za mala in srednja podjetja – na enotnem trgu poveča konkurenčnost in privede do boljšega razmerja med kakovostjo in ceno;

(b)z razširitvijo dostopnosti javnega naročanja in avtomatizacijo ključnih postopkov izboljša učinkovitost vodenja postopkov javnega naročanja, kar bi lahko privedlo do prihrankov pri stroških za ponudnike in naročnike;

(c)pomaga pri odkrivanju in preprečevanju nepravilnosti, korupcije in goljufij⁵¹.

86

V okviru 15 so prikazane informacije o uporabi elektronskega javnega naročanja v državah članicah, obiskanih zaradi revizije.

87

Komisija, ki je podprla več pilotnih projektov na področju elektronskega javnega naročanja, je v svoj akcijski načrt za leto 2013 vključila ukrep za povečanje uporabe elektronskega javnega naročanja (glej tabelo 2), ki pa se v času revizije še ni začel izvajati.

Okvir 15

Primeri uporabe elektronskega javnega naročanja

οV Italiji sistem vključuje virtualni katalog s proizvodi, ki jih vnašajo registrirane družbe.

οNa Češkem razvijajo zbirko podatkov o stroških na enoto kot referenčno merilo za ponudnike, da bi povečali preglednost in pošteno določanje cen.

οV Španiji lahko ponudbe v nekaterih primerih oddajo v elektronski obliki.

88

Med revizijo je bil opravljen obisk zaradi pregleda obstoječega sistema elektronskega javnega naročanja tudi na Cipru (glej okvir 16).

Okvir 16

Elektronsko javno naročanje na Cipru

Na Cipru je elektronsko javno naročanje, ki je bilo uvedeno leta 2010, spletno orodje, ki se vse bolj uporablja v javni upravi. Do konca leta 2014 se je od približno 700 naročnikov 501 naročnik prijavil kot uporabnik elektronskega javnega naročanja. Nekatere elemente lahko naročniki in gospodarski subjekti uporabljajo po izbiri. Večina naročnikov uporablja sistem za objavo obvestil o javnih naročilih. 21 % naročnikov, ki so se prijavili do konca leta 2014, so tuje družbe. Leta 2014 je bila ustanovljena dvojezična služba za pomoč, dostopna vsem uporabnikom sistema. V skladu s strategijo elektronskega javnega naročanja ciprskih organov se pričakuje, da se bo sistem začel izvajati v celoti do 30. junija 2016. Zagotovljeno bo usposabljanje, ki se bo začelo marca 2015.

Informacijska tehnologija se je za zbirke podatkov o napakah pri javnem naročanju začela uporabljati šele pred kratkim

89

Kot je opisano zgoraj, so za popolno razumevanje trendov pri problemih javnega naročanja potrebni izčrpni podatki v obliki, ki omogoča njihovo analizo. Države članice so začele šele pred kratkim uporabljati obstoječe ali nove zbirke podatkov za analizo napak pri javnem naročanju (glej odstavek 41), Komisija pa šele mora razviti zbirko nepravilnosti, vključno s tistimi pri javnem naročanju.

Orodja za rudarjenje podatkov – primer orodja za opozarjanje na goljufije Arachne

90

Leta 2009 je Komisija začela razvijati informacijsko podprto orodje za opozarjanje na goljufije, imenovano Arachne. Uporabljati se je začelo leta 2013. Njegov lastnik in upravljavec je Komisija.

91

Zasnovano je bilo za shranjevanje ključnih podatkov o projektih, ki se financirajo v okviru ESRR, KS in ESS, na primer o podjetjih in projektih, tako da je mogoče analizirati odnose in povezave med različnimi gospodarskimi akterji, ki sodelujejo pri teh projektih. To spletno orodje vsebuje tudi povezave do drugih zunanjih javnih zbirk podatkov. Uporabniki orodja prejmejo kazalnike morebitnega tveganja goljufije v zvezi z nekaterimi podjetji.

92

Komisija je pozvala organe upravljanja in revizijske organe v vseh 28 državah članicah, naj vnesejo svoje podatke in uporabljajo to orodje. Njegova uporaba je brezplačna.

93

Februarja 2015 je 17 od 28 držav članic orodje že uporabljalo ali izjavilo, da ga nameravajo uporabljati (glej tudi sliko 10).

94

Toda tak sistem lahko pravilno deluje samo, če dovolj veliko število organov držav članic vnaša izčrpne in kakovostne podatke. Do konca leta 2014 je takšne podatke za vsaj en operativni program zagotovilo 14 držav članic. Da bi orodje delovalo kot uspešen sistem za opozarjanje na goljufije za vso EU, bi morale podatke zagotoviti tudi druge države članice.

Slika 10

Arachne: status izvajanja v državah članicah februarja 2015

Vir: Evropska komisija.

14Običajno se ena transakcija nanaša na en projekt, toda v nekaterih primerih se lahko na en projekt nanaša več transakcij.

15Projekti, sofinancirani iz ESS, pogosto vključujejo storitve, kot so storitve s področja poklicnega izobraževanja in usposabljanja, ki niso v celoti zajete v področje uporabe direktive (Priloga II B k Direktivi 2004/18/ES, spremenjena s Prilogo VII k Uredbi Komisije (ES) št. 213/2008 z dne 28. novembra 2007 o spremembi Uredbe (ES) št. 2195/2002 Evropskega parlamenta in Sveta o enotnem besednjaku javnih naročil (CPV) in direktiv 2004/17/ES in 2004/18/ES Evropskega parlamenta in Sveta o postopkih javnega naročanja, kar zadeva revizijo CPV (UL L 74, 15.3.2008, str. 1)).

16S projektantskim nadzorom se zagotavlja natančna izvedba projekta, spoštovanje arhitektonskih, tehničnih, stilističnih ter gradbenih pravil in standardov ter priprava projekta izvedenih del za pridobitev uporabnega dovoljenja.

17Posebno poročilo št. 23/2014 – Napake pri porabi za razvoj podeželja: kakšni so vzroki in kako se obravnavajo? (http://eca.europa.eu).

18Glej Mnenje Sodišča št. 4/2011 o Zeleni knjigi Komisije o modernizaciji politike na področju javnih naročil (UL C 195, 2.7.2011, str. 1) ter odstavek 30 in odstavek 16 v povzetku podatkov o javnem naročanju v nedavnem panoramskem pregledu Sodišča z naslovom Kako najbolje porabiti sredstva EU: panoramski pregled tveganj za finančno upravljanje proračuna EU (http://eca.europa.eu).

19V skladu s členom 258 PDEU pride do kršitve, kadar država članica ne izpolni neke obveznosti iz Pogodb.

20Spletne strani OECD o boju proti korupciji v javnem sektorju Fighting corruption in the public sector: integrity in procurement (www.oecd.org/gov/ethics/integrityinpublicprocurement.htm).

21Glej člen 28 Uredbe Komisije (ES) št. 1828/2006 z dne 8. decembra 2006 o pravilih za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 1083/2006 o splošnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu in Kohezijskem skladu ter Uredbe (ES) št. 1080/2006 Evropskega parlamenta in Sveta o Evropskem skladu za regionalni razvoj.

22Glej str. 67 delovnega dokumenta Komisije SWD (2014) 244 final z dne 17. julija 2014 o statistični oceni nepravilnosti z naslovom Statistical evaluation of irregularities reported for 2013 Own Resources, Natural Resources, Cohesion Policy, Pre-accession and Direct expenditure, ki je spremni dokument k dokumentu Komisije COM(2014) 474 final z dne 17. julija 2014 z naslovom Zaščita finančnih interesov Evropske unije – Boj proti goljufijam – Letno poročilo za leto 2013.

23Glej Posebno poročilo št. 16/2013 z naslovom Ocena enotne revizije in zanašanja Komisije na delo nacionalnih revizijskih organov na področju kohezije (http://eca.europa.eu).

24Delovni dokument, ki ga je pripravil GD za regionalno politiko o glavnih revizijskih ugotovitvah v zvezi z uporabo pravil o javnem naročanju v državah članicah pri projektih, sofinanciranih iz Evropskega sklada za regionalni razvoj in Kohezijskega sklada v okviru kohezijske politike (CC/2011/08 EN); dokument ni javno dostopen. Rezultati te analize so bili ponovno uporabljeni v delovnem dokumentu Komisije SEC(2011) 1179 o analizi napak v kohezijski politiki za obdobje 2006–2009 z naslovom Analysis of errors in cohesion policy for the years 2006–2009 – actions taken by the Commission and the way forward, objavljenem 5. oktobra 2011.

25Glej na primer letno poročilo Računskega sodišča o izvrševanju proračuna za proračunsko leto 2006 (UL C 273, 15.11.2007), letno poročilo Računskega sodišča o izvrševanju proračuna za proračunsko leto 2009 (UL C 303, 9.11.2010) ter odstavek 6 Mnenja št. 1/2010 – Izboljševanje finančnega poslovodenja proračuna Evropske unije: tveganja in izzivi (http://eca.europa.eu).

26Delo, ki ga je Komisija opravila v zvezi s problemom napak pri javnem naročanju na področju kohezije pred letom 2010, je vključevalo ad hoc popravljalne ukrepe, vključno s finančnimi popravki, za posamezne države članice ter izdajo navodil za države članice o uporabi finančnih popravkov v zvezi z napakami pri javnem naročanju.

27Ocenjeni so bili zlasti stroški in uspešnost postopkov javnega naročanja, vprašanja v zvezi s čezmejnim javnim naročanjem, dostop malih in srednjih podjetij do trgov javnega naročanja in strateška uporaba javnega naročanja v Evropi.

28Na podlagi dokumenta COM(2011) 15 final z dne 27. januarja 2011 z naslovom Zelena knjiga o modernizaciji politike EU na področju javnih naročil – Za učinkovitejši evropski trg javnih naročil.

29Mnenje št. 4/2011.

30Dokument Komisije COM(2011) 615 final z dne 6. oktobra 2011 z naslovom Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o skupnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu, Kohezijskem skladu, Evropskem kmetijskem skladu za razvoj podeželja in Evropskem skladu za pomorstvo in ribištvo, ki jih zajema splošni strateški okvir, o splošnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu in Kohezijskem skladu ter o razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1083/2006. Na podlagi tega predloga sta Parlament in Svet leta 2013 sprejela uredbo (Uredba (EU) št. 1303/2013).

31Strokovne delovne skupine so se udeležili uradniki iz treh glavnih generalnih direktoratov (GD za regionalno in mestno politiko, GD za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje ter GD za notranji trg in storitve) ter EIB, GD za kmetijstvo in razvoj podeželja ter GD za pomorske zadeve in ribištvo, sestanek pa je vodil uradnik GD za regionalno in mestno politiko, običajno vodja enote, odgovorne za skupino strokovnega centra. Delovna skupina se še naprej sestaja in se je do časa pisanja tega poročila sestala skupaj desetkrat.

32Člen 2(33), člen 19 in Priloga XI Uredbe (EU) št. 1303/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o skupnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu, Kohezijskem skladu, Evropskem kmetijskem skladu za razvoj podeželja in Evropskem skladu za pomorstvo in ribištvo, o splošnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu, Kohezijskem skladu in Evropskem skladu za pomorstvo in ribištvo ter o razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 1083/2006 (UL L 347, 20.12.2013, str. 320).

33Člen 19 Uredbe (EU) št. 1303/2013.

34Sodišče je že prej poudarilo to nasprotje. Glej odstavek 5.23 letnega poročila Sodišča za leto 2011 (UL C 344,12.11.2012) in odstavek 5(a) na str. 54 panoramskega pregleda Sodišča z naslovom Kako najbolje porabiti sredstva EU: panoramski pregled tveganj za finančno upravljanje proračuna EU, objavljenega 25. novembra 2014 (http://eca.europa.eu).

35Bolgarija, Češka, Grčija, Hrvaška, Italija, Latvija, Madžarska, Malta, Poljska, Romunija, Slovenija in Slovaška.

36Bolgarija, Grčija, Italija in Romunija.

37Direktiva 2014/24/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju in razveljavitvi Direktive 2004/18/ES (UL L 94, 28.3.2014, str. 65).

38Direktiva 2014/25/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju naročnikov, ki opravljajo dejavnosti v vodnem, energetskem in prometnem sektorju ter sektorju poštnih storitev ter o razveljavitvi Direktive 2004/17/ES (UL L 94, 28.3.2014, str. 243).

39Direktiva 2014/23/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o podeljevanju koncesijskih pogodb (UL L 94, 28.3.2014, str. 1).

40Sporočilo za javnost Evropske komisije (http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-14-20_fr.htm?locale=fr).

41Mnenje Sodišča št. 4/2011.

42Členi 83 do 85 Direktive 2014/24/EU.

43Prvo poročilo je treba predložiti do aprila 2017.

44Letni poročili Sodišča o izvrševanju proračuna za proračunski leti 2012 in 2013.

45Smernice COCOF 07/0037/03 z dne 29. novembra 2007 za določanje finančnih popravkov pri izdatkih, ki jih sofinancirajo strukturni skladi in Kohezijski sklad, v primerih neupoštevanja pravil o javnih naročilih; Sklep Komisije C (2013) 9527 final z dne 19. decembra 2013 o opredelitvi in odobritvi smernic za določanje finančnih popravkov pri izdatkih, financiranih s strani Unije v okviru deljenega upravljanja, ki jih izvede Komisija zaradi neskladnosti s pravili o javnih naročilih.

46Glej člen 143 Uredbe (EU) št. 1303/2013.

47COM(2010) 571 final z dne 18. oktobra 2010 z naslovom Zelena knjiga o razširitvi uporabe e-javnih naročil v EU.

48V skladu novimi direktivami o javnem naročanju obvezna uporaba elektronskih komunikacijskih sredstev ne bi smela veljati za nobene elemente procesa javnega naročanja po oddaji javnega naročila niti za interno komuniciranje naročnika.

49Direktivi 2014/24/EU in 2014/25/EU od držav članic zahtevata, naj zagotovijo, da vsa sporočila in izmenjava informacij iz teh direktiv potekajo na elektronski način. To vključuje objavo obvestil, dostopnost razpisne dokumentacije in elektronsko predložitev ponudb. Te zahteve naj bi začele veljati med letoma 2016 in 2018.

50Delovni dokument Komisije SWD (2014) 262 final z dne 1. avgusta 2014 z naslovom Annual Public Procurement Implementation Review 2013.

51Glej npr. študijo o ugotavljanju in zmanjševanju korupcije pri javnem naročanju v EU z naslovom Identifying and reducing corruption in public procurement in the EU, ki sta jo za Evropsko komisijo (OLAF) pripravili družbi PwC in Ecorys s podporo Univerze v Utrechtu, 30. junij 2013 (http://ec.europa.eu/anti_fraud/documents/anti-fraud-policy/research-and-studies/identifying_reducing_corruption_in_public_procurement_en.pdf).

Zaključki in priporočila

95

Politika EU na področju javnega naročanja je ključni instrument za vzpostavitev enotnega trga in doseganje pametne, trajnostne in vključujoče rasti v skladu s strategijo Evropa 2020 ob hkratnem zagotavljanju najučinkovitejše porabe javnih sredstev.

96

V obdobju 2009–2013 so napake v zvezi z javnim naročanjem veliko prispevale k skupni stopnji napake, ki jo je Sodišče ocenilo za to področje, predvsem k stopnjama napake za Evropski sklad za regionalni razvoj in Kohezijski sklad. Resne napake so privedle do pomanjkanja ali popolne odsotnosti poštene konkurence in/ali oddaje naročil ponudnikom, ki niso predložili najboljše ponudbe.

97

Obstaja več vzrokov za napake. Kot se zdi, je eden od problemov zapletenost pravnega in upravnega okvira, vključno z velikim obsegom zakonodaje in/ali smernic in težavnostjo njihove uporabe v praksi. Do napak prihaja zaradi pomanjkanja upravnih zmogljivosti v zvezi s poznavanjem pravil in strokovnim znanjem o posameznih naročenih gradnjah ali storitvah. Problem je tudi, da naročniki projekte pomanjkljivo načrtujejo in da prihaja do administrativnih napak.

98

V tem poročilu je ocenjeno, ali Komisija in države članice ustrezno in uspešno ukrepajo za reševanje problema napak pri javnem naročanju na področju kohezijske politike. Sodišče je ugotovilo, da so Komisija in države članice problem začele reševati, vendar jih čaka še veliko dela v zvezi z analiziranjem problema in izvajanjem ukrepov.

Sistematična analiza napak pri javnem naročanju, ki jo izvajajo Komisija in države članice, je zelo skromna

99

Izčrpno analizo na ravni držav članic in Komisije preprečuje pomanjkanje usklajenih podatkov, vendar kaže, da štiri države članice, obiskane za to revizijo, začenjajo sistematično zbirati podatke o napakah pri javnem naročanju ali to načrtujejo (glej odstavek 41). Vendar je analiza napak še vedno skromna (glej odstavke 35 do 39). Komisija še ni pripravila zanesljive in celovite zbirke podatkov o vseh nepravilnostih, vključno s tistimi pri javnem naročanju. Izvedla je eno analizo napak pri javnem naročanju za ESRR in KS, in sicer leta 2011 (glej odstavek 45).

Priporočilo 1

(a)Komisija naj razvije zbirko podatkov o nepravilnostih, ki bo lahko služila kot osnova za smiselno analizo napak pri javnem naročanju. Na podlagi ustreznih podatkov iz svoje zbirke podatkov in podatkov, ki jih posredujejo države članice, naj pripravi izčrpno analizo pogostosti in resnosti napak pri javnem naročanju na področju kohezijske politike ter vzrokov zanje. Svojo analizo naj objavi v okviru poročila o javnih naročilih, zahtevanega z novimi direktivami.

(b)Pristojni organi v državah članicah naj zasnujejo in analizirajo svoje zbirke podatkov o nepravilnostih na področju kohezijske politike, vključno s tistimi pri javnem naročanju, ter sodelujejo s Komisijo zaradi zagotavljanja teh podatkov v obliki in ob času, ki bi olajšala delo Komisije.

Komisija in države članice so začele izvajati ukrepe za reševanje problema, vendar jih čaka še veliko dela

100

Čeprav izčrpna analiza problema ne obstaja, so Komisija in države članice začele izvajati ukrepe za njegovo reševanje. Komisija je z zakonodajnimi in nezakonodajnimi ukrepi, ki jih je izvedla od leta 2010, začela reševati problem kot celoto. Leta 2014 je bil sprejet nov sveženj zakonodaje o javnem naročanju, ki ga morajo države članice začeti izvajati do aprila 2016 (glej odstavke 67 do 74) in ki uvaja nove zahteve za poročanje za Komisijo in države članice. Na splošno bodo učinki novega zakonodajnega svežnja glede zmanjšanja števila nepravilnosti odvisni od tega, kako se bo izvajal v državah članicah. Nov pravni okvir za evropske strukturne in investicijske sklade za obdobje 2014–2020 uvaja predhodno pogojenost v zvezi s sistemi javnega naročanja držav članic. Ti osnovni pogoji bi lahko pomagali pri reševanju problema (glej odstavke 61 do 65). Države članice so morale izvesti samooceno o tem, ali izpolnjujejo pogoje in kako jih izpolnjujejo, ter njen povzetek vključiti v sporazume o partnerstvu, ki so jih predložile v letu 2014. Veliko število držav članic do začetka leta 2015 še ni izpolnilo teh pogojev (glej odstavke 61 do 65).

Priporočilo 2

Če do konca leta 2016 ne bo izpolnjena predhodna pogojenost v zvezi z javnim naročanjem, naj Komisija dosledno uporablja svoja pooblastila za začasno ustavitev plačil državam članicam, ki ne izpolnjujejo predhodne pogojenosti, dokler ne odpravijo pomanjkljivosti.

101

Leta 2013 je Komisija ustanovila interno strokovno delovno skupino in pripravila interni akcijski načrt. To kaže, da se je usklajevanje znotraj Komisije izboljšalo. Večina ukrepov še ni bila v celoti izvedena. Poleg tega je akcijski načrt potrdil samo del služb Komisije in še ni bil objavljen (glej odstavke 56 do 60).

Priporočilo 3

Komisija naj posodobi in objavi svoj interni akcijski načrt za javno naročanje ter vsako leto poroča o napredku. Da bi to dosegla, naj izboljša usklajevanje med svojimi oddelki, ki se ukvarjajo z zadevami na področju javnega naročanja.

102

Napake pri javnem naročanju so še vedno pomemben vir napak in treba bo še veliko storiti v zvezi z analiziranjem problema in izvajanjem ukrepov. Potrebno je uspešno ukrepanje. Interna strokovna delovna skupina sicer pomeni pozitiven napredek, vendar je bila ustanovljena na nizki ravni v službah Komisije, Komisija pa ni pokazala sposobnosti za usklajeno vodenje na visoki ravni (glej odstavke 55 do 60).

Priporočilo 4

Komisija naj ustanovi skupino na visoki ravni, ki bo imela vodilno vlogo pri reševanju problema napak pri javnem naročanju, da bi se izognila tveganju, da se ukrepi ne bodo dosledno izvajali v vseh njenih službah. Skupina bi morala delovati kot zagovornik izboljšav in po potrebi tudi poenostavitve na področju javnega naročanja.

103

Napake pri javnem naročanju na ravni upravičencev bi lahko odkrili in popravili ter bi tudi morali odkriti in popraviti organi držav članic, preden pošljejo zahtevke za plačilo Komisiji. Kot sta Sodišče in Komisija že ugotovila med svojimi revizijami, pregledi držav članic na prvi stopnji še niso dovolj uspešni. Posledica tega je, da države članice Komisiji za povračilo iz proračuna EU predložijo stroške za projekte, pri katerih je prišlo do napak pri javnem naročanju (glej odstavek 76).

104

V programskem obdobju 2007–2013 je Komisija finančne popravke uporabljala več kot pred tem. Toda odvračilni učinek finančnih popravkov – razen tistih, ki so naloženi s sklepom Komisije – bi lahko bil v obdobju do zaključka programskega obdobja 2007–2013 leta 2017 omejen, ker so države članice v skladu z uredbami upravičene nadomestiti odhodke, za katere so bili uvedeni popravki, z drugimi upravičenimi odhodki. Tako so se v resnici skupna sredstva, ki so jih prejele države članice, le redko zmanjšala. Za obdobje porabe 2014–2020 so se pravila spremenila. Državam članicam se lahko naložijo neto finančni popravki, če se naknadno ugotovi, da so na odhodke, ki so jih organ upravljanja, organ za potrjevanje in revizijski organ prijavili kot zakonite in pravilne, vplivale napake (glej odstavke 75 do 80).

Priporočilo 5

Komisija naj nalaga finančne popravke, kadar ugotovi, da države članice niso dovolj uspešne pri pregledih na prvi stopnji, in po potrebi izvaja postopke za ugotavljanje kršitev določb direktiv o javnem naročanju.

105

Poleg tega da Komisija potrebuje zbirko podatkov, ki bi ji omogočila analizo napak pri javnem naročanju (glej priporočilo 1), bi orodja informacijske tehnologije, kot sta elektronsko javno naročanje in rudarjenje podatkov, povečala koristi javnega naročanja in pomagala pri reševanju problemov. V času revizije se je uporaba teh orodij razlikovala med državami članicami, kar je zaviralo možnost, da se te potencialne koristi v celoti izkoristijo (glej odstavke 83 do 94).

Priporočilo 6

(a)Komisija naj dodatno izkoristi priložnosti, ki jih ponuja razvoj na področju informacijske tehnologije, vključno s spodbujanjem elektronskega javnega naročanja in orodij za rudarjenje podatkov ter z dobrimi praksami.

(b)Države članice naj še bolje izkoristijo priložnosti, ki jih ponujajo elektronsko javno naročanje in orodja za rudarjenje podatkov.

To poročilo je sprejelo Evropsko računsko sodišče v Luxembourgu na zasedanju 16. julija 2015.

Za Računsko sodišče

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Predsednik

Priloge

Priloga I

Vloga Komisije in držav članic v javnem naročanju in kohezijski politiki

Na Evropski komisiji

(a)GD za regionalno in mestno politiko nadzira izvajanje Evropskega sklada za regionalni razvoj in Kohezijskega sklada, vključno s pogajanji za operativne programe in njihovim izvajanjem. Spremlja in revidira izvajanje operativnih programov, vključno s spoštovanjem pravil o javnem naročanju. GD za regionalno in mestno politiko in GD za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje izdajata tudi navodila, od katerih sta nekatera pripravila skupaj z državami članicami. Izdajata na primer navodila za finančne popravke¹ v primeru nespoštovanja pravil o javnem naročanju.

(b)GD za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje nadzira izvajanje Evropskega socialnega sklada na podoben način kot GD za regionalno in mestno politiko nadzira izvajanje Evropskega sklada za regionalni razvoj in Kohezijskega sklada (glej zgoraj).

(c)GD za notranji trg, industrijo, podjetništvo ter mala in srednja podjetja (nekdanji GD za notranji trg in storitve) je odgovoren za pripravo zakonodaje o javnem naročanju in za nadzor njenega izvajanja. Spremlja države članice in jim pomaga pri tem izvajanju ter po potrebi sprejme ukrepe za izvrševanje zakonodaje.

(d)GD za proračun je odgovoren za upravljanje proračunskega regulativnega okvira ter pripravlja predloge za regulativni okvir za določitev, izvrševanje in nadzor proračuna EU ter ga izvaja.

V državah članicah

(a)Organi upravljanja so odgovorni za upravljanje in izvajanje operativnih programov. Izvajanje programov lahko prenesejo na izvajalske organe. Organ upravljanja ali njegovi izvajalski organi izvajajo preglede postopkov javnega naročanja kot del svojih upravljavskih pregledov.

(b)Organi za potrjevanje izvajajo končne preglede zahtevkov za plačila, preden se jih predloži Komisiji.

(c)Revizijski organi izvajajo naknadne revizije sistemov in vzorcev posameznih projektov, preden predložijo poročila Komisiji. Njihove revizije zajemajo zadeve v zvezi z upravljavskimi sistemi za javno naročanje in posamezne preglede skladnosti projektov z zakonodajo.

Priloga II

Analiza napak, ki jih je odkrilo Sodišče, po skladih, 2009–2013

Preizkušene
transakcije
Projekti,
pri
katerih
so
bili
pregledani
postopki
javnega
naročanja
Projekti,
pri
katerih
je
bila
odkrita
vsaj
ena
napaka
pri
javnem
naročanju
Napake
skupaj
Resna
Pomembna
Manjša

število
%

ESRR
657
378
170
382
60
117
185
80

KS
156
145
68
125
21
26
74
25

ESS
607
171
42
80
19
25
29
26

Skupaj
1 420
694
280
587
100
168
288
131

Priloga III

Opis in analiza napak v različnih fazah postopka javnega naročanja

Opis napake
Število napak,
ki jih je odkrilo Sodišče, 2009–2013

Resna
Pomembna
Manjša
Skupaj

Predrazpisna faza
Umetna razdelitev gradenj ali storitev na manjša javna naročila, da se obidejo mejne vrednosti
23
3
0
26

Neupravičena neposredna oddaja naročil
21
2
0
23

Uporaba napačnega postopka javnega naročanja
27
10
1
38

Predrazpisna faza skupaj
71
15
1
87

Razpisna faza
Problemi z zahtevami v zvezi z objavo in preglednostjo ter problemi v tehničnih specifikacijah
11
64
111
186

Določitev nezakonitih pogojev za sodelovanje in meril za oddajo naročila ter njihova nepravilna uporaba
33
128
6
167

Postopkovne slabosti, vključno s pomanjkanjem ustrezne dokumentacije
22
39
12
73

Razpisna faza skupaj
66
230
130
426

Upravljanje naročil
Spremembe ali razširitve obsega naročil brez postopka javnega naročanja
31
42
1
74

SKUPAJ
168
288
131
587

29%
49%
22%
100%

Priloga IV

Postopki za ugotavljanje kršitev pri javnem naročanju, ki jih je sprožila Komisija, 2009–2013

| 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | Skupaj | Predloženo Sodišču Evropske Unije¹
Belgija | 1 |  |  |  |  | 1 |
Bolgarija | 2 |  |  |  |  | 2 |
Češka |  |  |  |  |  |  |
Danska |  |  |  |  |  |  |
Nemčija | 4 | 1 | 1 |  | 1 | 7 | 1
Estonija |  |  |  |  |  |  |
Irska |  |  |  |  |  |  |
Grčija | 8 | 6 | 4 |  |  | 18 | 3
Španija | 2 |  |  | 1 |  | 3 |
Francija |  |  |  |  |  |  |
Italija | 1 | 1 | 5 | 2 |  | 9 |
Ciper | 1 |  |  |  |  | 1 |
Latvija |  | 1 |  | 1 |  | 2 |
Litva |  |  |  |  |  |  |
Luksemburg |  |  |  |  |  |  |
Madžarska | 2 | 2 |  |  | 1 | 5 | 2
Malta | 2 |  | 1 |  |  | 3 |
Nizozemska | 1 | 3 |  |  |  | 4 | 1
Avstrija |  |  | 1 | 1 |  | 2 |
Poljska |  |  | 2 | 1 |  | 3 | 1
Portugalska | 1 | 1 |  |  |  | 2 |
Romunija | 2 | 1 |  | 1 |  | 4 |
Slovenija |  | 1 |  |  |  | 1 |
Slovaška | 1 |  |  |  |  | 1 |
Finska |  |  |  |  |  |  |
Švedska | 1 |  |  |  | 1 | 2 |
Združeno kraljestvo | 3 | 1 |  |  |  | 4 |
Skupaj | 32 | 18 | 14 | 7 | 3 | 74 | 8

1Sodbi za nemški in nizozemski primer sta bili izrečeni leta 2012. Dva madžarska in dva španska primera sta bila umaknjena. Eden od grških primerov in poljski primer sta v teku.

1Smernice COCOF 07/0037/03 za določanje finančnih popravkov pri izdatkih, ki jih sofinancirajo strukturni skladi in Kohezijski sklad, v primerih neupoštevanja pravil o javnih naročilih z dne 29. novembra 2007 (COCOF je odbor, ustanovljen za usklajevanje skladov). Sklep Komisije C(2013) 9527 final z dne 19. decembra 2013 o opredelitvi in odobritvi smernic za določanje finančnih popravkov pri izdatkih, financiranih s strani Unije v okviru deljenega upravljanja, ki jih izvede Komisija zaradi neskladnosti s pravili o javnih naročilih.

Odgovori Komisije

Povzetek

V

Komisija že dlje časa obravnava težave v zvezi z napakami pri javnem naročanju na področju kohezijske politike, vendar jih zdaj obravnava bolj usklajeno pod okriljem akcijskega načrta za javno naročanje (glej opažanje Sodišča v odstavku 56).

Napake pri javnem naročanju so bile obravnavane že v prejšnjih programskih obdobjih. Revizijske ugotovitve so prispevale k pripravi osnutka prvih smernic o finančnih popravkih, izdanih leta 2007. Komisija prav tako že izčrpno analizira napake pri javnem naročanju na področju kohezijske politike. Komisija to analizo izvede vsako leto z natančnim ocenjevanjem letnih poročil o kontroli, ki jih oddajo nacionalni revizijski organi, ter na podlagi svojih revizijskih ugotovitev (v okviru revizijske poizvedbe „Premostitev vrzeli v zanesljivosti“ je polovica revizijskih ugotovitev povezanih z javnim naročanjem). Ta ocena je vključena v letna poročila o dejavnostih zadevnih generalnih direktoratov.

Skupni odgovor Komisije na odstavka VI in VII

Komisija je ukrepe za reševanje problemov pri javnem naročanju začela izvajati že pred letom 2010. Akcijski načrti za nadaljnje ukrepe po ugotovitvah o javnem naročanju, odkritih med revizijami Komisije, pa so se v številnih državah članicah začeli izvajati že leta 2006. Komisija je poleg horizontalne analize napak pri javnem naročanju, ki jo je maja 2011 predstavila svetovalnemu odboru za javna naročila¹, oktobra 2011 objavila tudi delovni dokument služb Komisije „Analiza napak na področju kohezijske politike za obdobje 2006–2009 – ukrepi Komisije in pot naprej“².

Analiza napak pri javnem naročanju, ki jo je izvedla Komisija, je upoštevana tudi v Sklepu Komisije z dne 19. decembra 2013 (C(2013) 9527 final) o opredelitvi smernic za določanje finančnih popravkov zaradi neskladnosti s pravili o javnih naročilih. Te smernice predstavljajo posodobljena navodila iz novembra 2007³.

Komisija je za programsko obdobje 2014–2020 sprejela proaktivni pristop, da bi državam članicam z navodili, spremljanjem in podporo (npr. s tehnično podporo) do konca leta 2016 pomagala izvesti njihove nacionalne akcijske načrte v zvezi z neizpolnjenimi predhodnimi pogojenostmi. S tem preventivnim pristopom želi Komisija zmanjšati tveganje morebitne začasne ustavitve plačil za operativne programe po letu 2016, vendar se uporabi tega orodja za začasno ustavitev plačil ne bo odpovedala, če bo jasno razvidno, da cilji in mejniki akcijskega načrta niso doseženi.

VIII(a)(i)

Komisija se strinja s tem priporočilom.

Komisija bo preverila možnosti za izboljšanje funkcionalnosti svojega sistema za upravljanje nepravilnosti, da bi izpolnila funkcionalne zahteve Sodišča. Komisija trenutno raziskuje možnosti za interoperabilnost sistema za upravljanje nepravilnosti in zbirk podatkov CED/ABAC ter drugih zbirk podatkov Komisije.

Poleg tega začenjajo službe Komisije v zvezi z napakami, ki so jih odkrile s svojimi revizijami, uporabljati skupno informacijsko revizijsko orodje za Evropski sklad za regionalni razvoj, Kohezijski sklad in Evropski socialni sklad, imenovano MAPAR (upravljanje revizijskih postopkov, dejavnosti in virov).

Nazadnje Komisija načrtuje tudi nadaljnje korake za izboljšanje analize podatkov o javnem naročanju, zlasti spodbujanje zbiranja takšnih podatkov ter razvoj orodja za analizo podatkov za zgodnje odkrivanje dejanskih in možnih nepravilnosti pri javnem naročanju ter boljše razumevanje vzrokov zanje (ki presegajo področje kohezije).

VIII(a)(ii)

Komisija se strinja s priporočilom in ugotavlja, da je naslovljeno na države članice.

Sistem za upravljanje nepravilnosti državam članicam že zagotavlja zbirko podatkov, ki je ni mogoče uporabiti le za zagotavljanje skladnosti z obveznostmi poročanja o nepravilnostih, kot je opredeljeno v različnih sektorskih uredbah, temveč tudi za izvajanje analiz, ki se uporabljajo za namene posameznih držav.

VIII(b)

Komisija se strinja s tem priporočilom. Generalni direktorji štirih generalnih direktoratov, pristojnih za evropske strukturne in investicijske sklade, se že redno sestajajo v tako imenovanem „odboru za začasno ustavitev plačil zaradi neizpolnjevanja predhodne pogojenosti“, s katerim je povezan GD za notranji trg, industrijo, podjetništvo ter mala in srednja podjetja⁴. Še naprej se bosta strogo in dosledno uporabljala preventivni (z izvedbo nacionalnih akcijskih načrtov zaradi neizpolnjevanja predhodne pogojenosti) in popravljalni (z začasno ustavitvijo plačil) pristop.

VIII(c)

Komisija se strinja s tem priporočilom in ga od poletja 2014 že izvaja z izboljšanim usklajevanjem med službami na ravni direktorjev.

Komisija namerava akcijski načrt za javno naročanje potrditi širše znotraj služb Komisije. Prav tako načrtuje njegovo potrditev na višji ravni.

VIII(d)

Komisija se strinja s tem priporočilom, ki se delno že izvaja, in podpira pobude, ki vodijo k izboljšanju javnega naročanja.

Načrtovana je vzpostavitev rednih stikov med zadevnimi komisarji, odgovornimi za evropske strukturne in investicijske sklade ter notranji trg, v obliki, ki bo določena pozneje. Ta skupina bi lahko povabila izkušene zunanje deležnike, ko bi presodila, da je to koristno. Komisija prav tako podpira idejo o zagotavljanju vodstva na visoki ravni in ugotavlja, da se direktorji GD za regionalno in mestno politiko ter GD za notranji trg, industrijo, podjetništvo ter mala in srednja podjetja redno sestajajo že od julija 2014. Na to raven so že bili povabljeni izkušeni zunanji deležniki.

VIII(e)

Komisija se strinja s tem priporočilom in meni, da že izvaja priporočene ukrepe. Glej tudi odgovor Komisije na odstavek VIII(b) zgoraj.

Komisija bo še naprej nalagala finančne popravke, kadar bo ugotovila, da države članice niso dovolj uspešne pri pregledih na prvi stopnji. V primeru odkritja resnih pomanjkljivosti se izvedejo preventivni in popravljalni ukrepi, kot so akcijski načrti, prekinitve plačil in finančni popravki, da se zagotovita zakonitost in pravilnost preteklih in prihodnjih izdatkov, prijavljenih Komisiji. Plačila se ne sprostijo, dokler se sistemi ne izboljšajo in ni izveden strog nadzor po izvedbi popravljalnih ukrepov z namenom zagotovitve, da se sistemi upravljanja in nadzora programov znova ne poslabšajo.

V primeru trajnih pravnih kršitev direktiv o javnem naročanju bo Komisija po potrebi nadaljevala s postopki za ugotavljanje kršitev.

VIII(f)

Komisija se strinja s tem priporočilom.

Ker elektronsko javno naročanje zlasti izboljšuje preglednost, omogoča lažjo izvedbo čezmejnih razpisov in dostop za mala in srednja podjetja ter poenostavlja upravne postopke, določajo direktive iz leta 2014 številne obveznosti glede elektronskega javnega naročanja. Pravilen in hiter prenos teh določb predstavlja prednostno nalogo Komisije.

Kar zadeva orodja za podatkovno rudarjenje, Komisija izvaja priporočene ukrepe. Dejavno spodbuja uporabo svojega orodja Arachne za ugotavljanje tveganja, ki ga uporabljajo zadevni nacionalni organi. To orodje lahko prinese bistvene izboljšave pri preprečevanju in odkrivanju različnih tveganj, ki so na primer povezana s postopki javnega naročanja, navzkrižji interesov in koncentracijo nepovratnih sredstev pri določenih subjektih. Prav tako lahko pomaga prepoznati opozorilne znake za sum goljufije. Komisija pozna druga primerljiva orodja za podatkovno rudarjenje in podpira njihovo uporabo.

VIII(g)

Komisija se strinja s tem priporočilom in ugotavlja, da je naslovljeno na države članice.

Uvod

10

Komisija poudarja, da so pri deljenem upravljanju za izvajanje regulativnega okvira v zvezi z javnim naročanjem pristojne države članice. Te so prav tako odgovorne za način prenosa direktiv o javnem naročanju v nacionalni pravni red.

Opažanja

24

Komisija se sklicuje na svoje odgovore v posebnem poročilu, ki ga omenja Sodišče.

25

Vsak sistem javnega naročanja potrebuje določeno stopnjo zapletenosti, da se zmanjša samovoljno obnašanje naročnikov in ohranijo načela enakega obravnavanja, nediskriminacije in preglednosti.

Komisija prav tako beleži primere, ko nacionalna zakonodaja presega obveznosti, določene v direktivah.

Skupni odgovor Komisije na odstavka 26 in 27

Komisija je razvila več ukrepov za reševanje pomanjkanja upravne zmogljivosti. Ta problem konkretno obravnavata dva primera ukrepov iz akcijskega načrta o javnem naročanju (navedena v odstavku 56 poročila). Komisija je leta 2015 dokončno oblikovala navodila za izogibanje najpogostejšim napakam pri javnem naročanju, v katerih je poudarjena potreba po dobrem načrtovanju. Istega leta je izvedla tudi študijo pregleda stanja na področju upravne zmogljivosti, sistemov in praks v EU, da bi se zagotovili skladnost in kakovost javnega naročanja, ki se nanašata na evropske strukturne in investicijske sklade. Ta študija zagotavlja posebna priporočila za izboljšanje upravne zmogljivosti v posamezni državi članici.

29(a)

Komisija ugotavlja, da je na Češkem na nacionalni ravni vzpostavljena delovna skupina, ki jo sestavljajo Urad za javno naročanje, Ministrstvo za regionalni razvoj (vključno z njuno zmogljivostjo usklajevanja) ter drugi zadevni organi, katerih cilj je uskladiti razlago pravil o javnem naročanju.

32

Nepravilnosti, ki jih Komisiji sporočijo države članice prek sistema za upravljanje nepravilnosti, se ne uporabljajo izključno za pripravo letnega poročila o zaščiti finančnih interesov EU in boju proti goljufijam, temveč se analizirajo tudi za zaključek programskega obdobja 2000–2006 in v okviru letnih usklajevalnih sestankov z revizijskimi organi.

Sporočeni podatki se prav tako uporabijo za analizo tveganja, ki jo izvedejo revizorji Komisije za pripravo misij, in Evropski urad za boj proti goljufijam. Na zahtevo se predložijo tudi revizorjem Sodišča.

33

Evropski urad za boj proti goljufijam je obveščen o nepravilnostih, ki jih v imenu Komisije sporočajo države članice, prek sistema za upravljanje nepravilnosti. Komisija poudarja, da razvrstitev sporočene nepravilnosti ne predstavlja statičnega in dokončnega dogodka. Države članice razvrstijo primere v različnem času, kar je odvisno od nacionalne zakonodaje in praks ter nacionalne politike. V nekaterih primerih je bilo mogoče prepoznati določeno nenaklonjenost prezgodnji razvrstitvi primera kot „goljufije“ zaradi morebitnih posledic glede odgovornosti, ki jih predvideva nacionalna zakonodaja.

Tako se lahko zgodi, da določena nepravilnost, ki na začetku ni razvrščena kot „sum goljufije“, spremeni svoj status zaradi novih podatkov o primeru in poteka zadevnih postopkov. Podobno lahko primer, ki je bil na začetku razvrščen kot „sum goljufije“, postane preprosta „nepravilnost“ na primer zaradi odločitve sodišč ali preiskovalnih organov in oblasti.

35

Glej skupni odgovor Komisije na odstavka 26 in 27.

38(b)

Vprašanja javnega naročanja so res visoko na dnevnem redu v Italiji, saj je javno naročanje prevladujoč vir finančnih popravkov za Evropski sklad za regionalni razvoj.

Potrebno izhodišče za obravnavo povezanih pomanjkljivosti sta inventar in analiza napak pri javnem naročanju.

39

Komisija je na podlagi analize iz leta 2011⁵ izvedla posebne ukrepe za ublažitev teh tveganj in pomoč državam članicam, zlasti so bila organom upravljanja zagotovljena dodatna navodila in usposabljanje glede opredeljenih tveganj, nadaljevali so se ukrepi za pravočasno izvedbo finančnih popravkov ter postopkov prekinitve in začasne ustavitve plačil ter revizije, usmerjene na najbolj tvegana področja. Ti ukrepi so se združili v okviru akcijskega načrta za javno naročanje, ki so ga leta 2013 sprejeli vsi GD za evropske strukturne in investicijske sklade, GD za notranji trg, industrijo, podjetništvo ter mala in srednja podjetja ter Evropska investicijska banka za izboljšanje izvajanja pravil o javnem naročanju.

44(a)

Informacije, predložene v letnih poročilih o kontroli, so namenjene postopku pridobivanja zagotovila za vsak operativni program in ne izvedbi analize napak pri javnem naročanju.

Glej tudi odgovor Komisije na odstavek 39.

44 (c)

Vprašanja javnega naročanja se obravnavajo v okviru dvostranskih srečanj z revizijskimi organi, kadar so ta pomembna za zadevno državo članico/programe.

46

Službe Komisije so razvile informacijsko orodje MAPAR (upravljanje revizijskih postopkov, dejavnosti in virov), ki se že uporablja. Ena od funkcij tega skupnega orodja za ESRR, KS in ESS je uvedba in razvrstitev ugotovitev po tipologiji napak in znotraj ene kategorije (npr. javno naročanje) z iskanjem podkategorije (odsotnost spodbujevalnega učinka, shema ni priglašena itd.).

GD za regionalno in mestno politiko in GD za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje bosta orodje MAPAR uporabljala za horizontalno spremljanje vseh revizijskih ugotovitev in redno posodabljala preglednico stopenj tveganja za boljše finančno upravljanje skladov. To velja tudi za vsa vprašanja v zvezi z revizijami javnega naročanja, ki jih odkrije Komisija.

Poleg tega je zbirka podatkov sistema za upravljanje nepravilnosti vzpostavljena kot orodje za države članice, da lahko poročajo o odkritih nepravilnostih, vključno s tistimi, ki se nanašajo na javno naročanje. Ta zbirka podatkov je dostopna vsem zadevnim službam Komisije.

47

Leta 2012 je GD za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje v okviru tematske revizije preverjanja upravljanja odkril posamezne primere kršitve pravil o javnem naročanju, ki jih nacionalni nadzorni organi niso odkrili. Z nacionalnimi organi so večkrat potekale razprave o poročilu in njegovih zaključkih.

Glej tudi odgovor Komisije na odstavek 46.

48

Sistem za upravljanje nepravilnosti je bil zasnovan za poročanje držav članic Komisiji o nepravilnostih (goljufivih in negoljufivih, vključno z nepravilnostmi na področju javnega naročanja).

V zvezi z nepravilnostmi na področju javnega naročanja so v sistemu za upravljanje nepravilnosti informacije na voljo v strukturiranih poljih, dodatne informacije pa v poljih za poljubno besedilo. Vendar pa je možnost izkoriščanja podatkov odvisna od kakovosti informacij in stopnje podrobnosti informacij, ki jih predložijo nacionalni organi.

Sistem ni bil zasnovan tako, da bi v popolnoma strukturiranih poljih posredoval informacije, ki jih omenja Sodišče.

Glej odgovora Komisije na odstavka 32 in 46.

49

Komisija že dalj časa obravnava ta problem, vendar ga zdaj obravnava bolj usklajeno pod okriljem akcijskega načrta za javno naročanje.

Komisija se sklicuje na dokumenta, navedena v odstavku 39 (navodila za izogibanje napakam in študija pregleda stanja na področju upravne zmogljivosti).

51

Analiza napak pri javnem naročanju, ki jo je izvedla Komisija, je upoštevana v Sklepu Komisije z dne 19. decembra 2013 (C(2013) 9527 final) o opredelitvi in odobritvi smernic za določanje finančnih popravkov pri izdatkih, financiranih s strani Unije v okviru deljenega upravljanja, ki jih izvede Komisija zaradi neskladnosti s pravili o javnih naročilih. Te smernice predstavljajo posodobljena navodila iz leta 2007.

57

Do konca junija 2015 se je izvajanje akcijskega načrta za javno naročanje nadaljevalo. Trije od 12 ukrepov so zaključeni (kot je navedlo Sodišče v točkah (a)–(c) spodaj), sedem se jih izvaja, dva pa sta načrtovana na dolgi rok in se njuno izvajanje še ni začelo.

Dva ukrepa, ki se še nista začela izvajati, sta dolgoročna ukrepa številka 11 (sistemi obvladovanja kakovosti pri javnem naročanju) in 12 (vodnik po navodilih z naslovom Guide to Guidance) v tabeli 2.

58 (a)

Komisija namerava akcijski načrt za javno naročanje potrditi na širši in po možnosti višji ravni deležnikov kot prej.

58 (b)

Delovna skupina je bila ustanovljena kot podskupina medresorske skupine o utrditvi zmogljivosti skladov v šibkejših državah članicah, vzpostavljene na ravni generalnih direktorjev. Ta medresorska skupina poroča Generalnemu sekretariatu.

Komisija meni, da tehnično vprašanje zahteva tehnične nadaljnje ukrepe pod nadzorom vodstva, ki je po potrebi dejavno vključeno v delovno skupino za javno naročanje.

Direktorji GD za regionalno in mestno politiko in GD za notranji trg, industrijo, podjetništvo ter mala in srednja podjetja se od julija 2014 redno sestajajo in so razpravljali o možnosti rednih srečanj na zelo visoki ravni (generalni direktorji in komisarji).

60

V zadnjih letih je vsak komisar obravnaval vprašanja javnega naročanja in pozival države članice, da izboljšajo svoje sisteme. To je bilo mogoče v zadnjih šestih letih slišati tudi od komisarjev, pristojnih za regionalno politiko, med njihovimi zaslišanji za podelitev razrešnice. Prav tako je vsak generalni direktorat v svojih letnih poročilih o dejavnostih poročal o izvedenih ukrepih za reševanje problemov, povezanih z javnim naročanjem, in države članice pozival k izboljšanju njihovih sistemov.

Komisija meni, da vse dejavnosti javnega naročanja začne in jih pozorno nadzoruje višje vodstvo zadevnih služb Komisije (generalni direktorati za evropske strukturne in investicijske sklade in GD za notranji trg, industrijo, podjetništvo ter mala in srednja podjetja).

61

V okviru predhodne pogojenosti in sporazumov o partnerstvu, sprejetih leta 2014, je bilo za programsko obdobje 2014–2020⁶ sprejetih 12 akcijskih načrtov, ki bodo ocenjeni do leta 2016.

Komisija je sprejela proaktivni pristop, da bi državam članicam z navodili, spremljanjem in podporo (npr. s tehnično podporo) do konca leta 2016 pomagala izvesti njihove nacionalne akcijske načrte v zvezi z neizpolnjenimi predhodnimi pogojenostmi. S tem preventivnim pristopom želi Komisija zmanjšati tveganje morebitne začasne ustavitve plačil za operativne programe po letu 2016, vendar se uporabi tega orodja za začasno ustavitev plačil ne bo odpovedala, če bo jasno razvidno, da cilji in mejniki akcijskega načrta niso doseženi.

63

Komisija se sklicuje na odgovora na odstavka 60 in 61 ter poudarja, da ima pravilno izvajanje veljavnega skupnega in/ali posebnega zakonodajnega in programskega okvira prednost pred črpanjem.

71

GD za notranji trg, industrijo, podjetništvo ter mala in srednja podjetja je prav tako odgovoril na posebna vprašanja, ki so jih zastavili nacionalni organi, in ustvaril informacijsko orodje WIKI, kamor so naložena vprašanja in odgovori, ki so na voljo vsem nacionalnim organom.

74

Komisija načrtuje, da bo državam članicam posredovala navodila za pripravo poročila o spremljanju v skladu z informacijskimi potrebami Komisije.

76

Nezadostna učinkovitost preverjanja upravljanja pri pregledih na prvi stopnji je razlog za resno skrb Komisije (glej letno poročilo o dejavnostih GD za regionalno in mestno politiko 2014, stran 50).

V letih 2014 in 2015 se je z državami članicami razpravljalo o dokumentu z naslovom „Navodila za upravljalno preverjanje“, ki bo objavljen julija 2015. Dokument vključuje del, posvečen preverjanju javnega naročanja, ki pa ni del akcijskega načrta za javno naročanje, saj zajema upravljalno preverjanje vseh vrst.

80

V skladu s pravnimi določbami za programsko obdobje 2007–2013 uredba dovoljuje nadomestilo nepravilnih odhodkov z upravičenimi odhodki, če so te nove odhodke preverili organi upravljanja in revizijski organi. Ne glede na to lahko takšni finančni popravki povzročijo v izgubo sredstev za države članice ob zaključku, ko odhodkov ni več mogoče nadomestiti, ker ni nobenega naslednjega zahtevka za plačilo.

Za obdobje 2014–2020 in v skladu s členom 145 Uredbe (EU) št. 1303/2013 pomeni finančni popravek neto zmanjšanje podpore tudi, ko gre za resno pomanjkljivost pri učinkovitem delovanju sistemov, ki je revizijski organ ne odkrije in sporoči, preden jo odkrije Komisija ali Računsko sodišče.

87

Komisija je kot nadaljnje ukrepe po svojem sporočilu o popolnoma elektronskih postopkih oddaje javnih naročil za posodobitev javne uprave (COM(2013) 453) uvedla številne ukrepe za podporo uvedbi elektronskega javnega naročanja:

—na politični ravni so cilji za uvedbo elektronskega javnega naročanja predstavljeni v izčrpnem političnem paketu, katerega namen je vzpostavitev enotnega digitalnega trga (COM(2015) 192),

—Komisija je začela z delom foruma različnih deležnikov o elektronskem javnem naročanju (EXEP), ki se ukvarja z deljenjem, razširjanjem in pojasnjevanjem najboljših praks na področju upravljanja, ureditve in interoperabilnosti,

—Komisija podpira pilotni projekt eSens za e-ponudbe, ki omogoča čezmejno interoperabilnost. Gospodarski subjekt bo tako lahko uporabljal zgolj eno programsko opremo za komuniciranje z različnimi rešitvami za e-ponudbe po Evropi. Komisija je poleg tega začela uporabljati program za povezovanje Evrope (CEF), da bi pokrila druge vidike digitalizacije javnega naročanja, vključno z izdajanjem e-računov in poenostavitvijo,

—sredstva EU se razporejajo bodisi prek ESRR/KS ali ESS, da bi se državam članicam omogočil razvoj upravnih zmogljivosti in infrastrukture (vključno z razvojem platforme za elektronsko javno naročanje), potrebnih za celovit prehod na elektronsko javno naročanje.

89

Glej odgovore Komisije na odstavke 26, 27 in 46.

91

Orodje Arachne je bilo zasnovano za pomoč državam članicam pri preverjanju upravljanja in kot orodje za opozarjanje na goljufije. Vključuje številne kazalnike tveganja, povezane z javnim naročanjem, kot so: čas med objavo obvestila o javnem naročilu in datumom podpisa pogodbe; število izločenih ponudb/število prejetih ponudb; število veljavnih ponudnikov; število oddanih naročil na podlagi postopka s pogajanji, postopka s predhodnim ugotavljanjem sposobnosti ali prek neposredne oddaje/skupni strošek projekta; število dodatkov k pogodbi v primerjavi s povprečjem na sektor; finančni popravek pri postopku javnega naročanja, izveden v preteklosti v zvezi z upravičencem.

Drugič, orodje Arachne prepozna vključenost upravičencev, izvajalcev in podizvajalcev v različne projekte in programe ter povezave med subjekti, vključenimi v izvajanje projekta.

94

Opozoriti je treba, da uredba za obdobje 2007–2013 ni vključevala obveznosti, da bi morale države članice izvajati npr. strategije za boj proti goljufijam. Za programsko obdobje 2007–2013 so se uporabniki v glavnem strinjali z uporabo orodja Arachne za namene testiranja sistema. Zaradi tega so se številne države članice odločile, da bodo poslale podatke samo za del operativnih programov, za katere so odgovorne. Do sredine leta 2015 so nadaljnje štiri države članice poslale podatke za vsaj en operativni program.

Komisija pričakuje nadaljnjo rast števila uporabnikov v obdobju 2014–2020. V tem obdobju je lahko orodje Arachne učinkovit element za ublažitev tveganja goljufij.

Zaključki in priporočila

97

Glej odgovora Komisije na odstavka 26 in 27.

98

Komisija je napake pri javnem naročanju obravnavala že v prejšnjih programskih obdobjih. Revizijske ugotovitve so prispevale k pripravi prvih smernic o finančnih popravkih, izdanih leta 2007.

Komisija zdaj to vprašanje obravnava bolj usklajeno in izčrpno pod okriljem akcijskega načrta za javno naročanje.

99

Ko so bile med revizijami odkrite težave, je Komisija v posameznih državah članicah izvedla ustrezne ukrepe in popravne akcijske načrte. Na podlagi analize je leta 2013 posodobila smernice za določanje finančnih popravkov, ki jih je treba izvesti zaradi neskladnosti s pravili o javnih naročilih.

Kar zadeva razvoj robustne in izčrpne zbirke podatkov o vseh nepravilnostih, se Komisija sklicuje na odgovore, ki jih je podala na odstavke 32, 46 in 48, ter v zvezi s pripravljenimi dokumenti na skupni odgovor Komisije na odstavka 26 in 27.

Priporočilo 1(a)

Komisija se strinja s tem priporočilom.

Komisija bo preverila možnosti za izboljšanje funkcionalnosti svojega sistema za upravljanje nepravilnosti, da bi izpolnila zahteve Sodišča glede funkcionalnosti. Komisija trenutno raziskuje možnosti za interoperabilnost sistema za upravljanje nepravilnosti in zbirk podatkov CED/ABAC ter drugih zbirk podatkov Komisije.

Poleg tega začenjajo službe Komisije v zvezi z napakami, ki so jih odkrile s svojimi revizijami, uporabljati skupno informacijsko revizijsko orodje za Evropski sklad za regionalni razvoj, Kohezijski sklad in Evropski socialni sklad, imenovano MAPAR (upravljanje revizijskih postopkov, dejavnosti in virov).

Nazadnje Komisija načrtuje tudi nadaljnje korake za izboljšanje analize podatkov o javnem naročanju, zlasti spodbujanje zbiranja takšnih podatkov ter razvoj orodja za analizo podatkov za zgodnje odkrivanje dejanskih in možnih nepravilnosti pri javnem naročanju ter boljše razumevanje vzrokov zanje (ki presegajo področje kohezije).

Priporočilo 1(b)

Komisija se strinja s tem priporočilom in ugotavlja, da je naslovljeno na države članice.

Sistem za upravljanje nepravilnosti državam članicam že zagotavlja zbirko podatkov, ki je ni mogoče uporabiti le za zagotavljanje skladnosti z obveznostmi poročanja o nepravilnostih, kot je opredeljeno v različnih sektorskih uredbah, temveč tudi za izvajanje analiz, ki se uporabljajo za namene posameznih držav.

100

Komisija je ukrepe za reševanje problemov pri javnem naročanju začela izvajati že pred letom 2010. Akcijski načrti za nadaljnje ukrepe po ugotovitvah o javnem naročanju pa so se v številnih državah članicah začeli izvajati že leta 2006. Komisija je poleg horizontalne analize napak pri javnem naročanju, ki jo je maja 2011 predstavila svetovalnemu odboru za javna naročila, oktobra 2011 objavila tudi delovni dokument služb Komisije „Analiza napak na področju kohezijske politike za obdobje 2006–2009 – ukrepi Komisije in pot naprej“.

Analiza napak pri javnem naročanju, ki jo je izvedla Komisija, je upoštevana tudi v Sklepu Komisije z dne 19. decembra 2013 (C(2013) 9527 final) o opredelitvi smernic za določanje finančnih popravkov zaradi neskladnosti s pravili o javnih naročilih. Te smernice predstavljajo posodobljena navodila iz novembra 2007.

Komisija je za programsko obdobje 2014–2020 sprejela proaktivni pristop, da bi državam članicam z navodili, spremljanjem in podporo (npr. s tehnično podporo) do konca leta 2016 pomagala izvesti njihove nacionalne akcijske načrte v zvezi z neizpolnjenimi predhodnimi pogojenostmi. S tem preventivnim pristopom želi Komisija zmanjšati tveganje morebitne začasne ustavitve plačil za operativne programe po letu 2016, vendar se uporabi tega orodja za začasno ustavitev plačil ne bo odpovedala, če bo jasno razvidno, da cilji in mejniki akcijskega načrta niso doseženi.

Priporočilo 2

Komisija se strinja s tem priporočilom. Generalni direktorji štirih generalnih direktoratov za evropske strukturne in investicijske sklade se že redno sestajajo v odboru za začasno ustavitev plačil zaradi neizpolnjevanja predhodne pogojenosti, s katerim je povezan GD za notranji trg, industrijo, podjetništvo ter mala in srednja podjetja⁷. Še naprej se bosta strogo in dosledno uporabljala preventivni (z izvedbo nacionalnih akcijskih načrtov zaradi neizpolnjevanja predhodne pogojenosti) in popravljalni (z začasno ustavitvijo plačil) pristop.

101

Predstavniki vseh generalnih direktoratov za evropske strukturne in investicijske sklade, GD za notranji trg, industrijo, podjetništvo ter mala in srednja podjetja ter Evropske investicijske banke so veliko razpravljali o ukrepih akcijskega načrta za javno naročanje, jih spreminjali in se o njih dogovorili. Ti so bili skupno razviti v okviru delovne skupine za izboljšanje javnega naročanja. Ta delovna skupina je bila ustanovljena kot podskupina medresorske skupine za okrepitev zmogljivosti skladov v državah članicah, vzpostavljene na ravni generalnih direktorjev. Ta medresorska skupina poroča Generalnemu sekretariatu.

Izvajanje akcijskega načrta za javno naročanje se nadaljuje (glej odgovor Komisije na odstavek 57). Komisija prav tako namerava potrditi akcijski načrt za javno naročanje na širši in po možnosti višji ravni kot prej.

Priporočilo 3

Komisija se strinja s tem priporočilom in ga od poletja 2014 že izvaja z izboljšanim usklajevanjem med službami na ravni direktorjev.

Komisija prav tako namerava potrditi akcijski načrt za javno naročanje širše znotraj služb Komisije. Načrtuje tudi njegovo potrditev na višji ravni, kot je navedeno v odgovoru Komisije na priporočilo 2.

102

Glej odgovora Komisije na odstavka 100 in 101.

Priporočilo 4

Komisija se strinja s tem priporočilom, ki se delno že izvaja, in podpira pobude, ki vodijo k izboljšanju javnega naročanja.

Načrtovana je vzpostavitev rednih stikov med zadevnimi komisarji, odgovornimi za evropske strukturne in investicijske sklade ter notranji trg, v obliki, ki bo določena pozneje. Ta skupina bi lahko povabila zunanje deležnike, ko bi presodila, da je to koristno. Komisija prav tako podpira idejo o zagotavljanju vodstva na visoki ravni in ugotavlja, da se direktorji GD za regionalno in mestno politiko ter GD za notranji trg, industrijo, podjetništvo ter mala in srednja podjetja redno sestajajo že od julija 2014. Na to raven so že bili povabljeni izkušeni zunanji deležniki.

103

Nezadostna učinkovitost upravljalnega preverjanja pri pregledih na prvi stopnji je razlog za resno skrb Komisije. Komisija v okviru svoje nadzorne funkcije od leta 2010 izvaja ciljno usmerjene revizije upravljalnega preverjanja programov z visokim tveganjem na področjih, kjer je ugotovila, da bi lahko revizijski organ posameznih programov spregledal ali nepravočasno odkril visoko stopnjo napak, ki izhaja iz takšnih tveganj. Takšne revizije po potrebi vodijo v akcijske načrte za odpravo ugotovljenih pomanjkljivosti. Te revizije prispevajo k izboljšanju sistemov upravljanja in nadzora programov, za katere velja pridržek, s čimer je mogoče zagotoviti, da so pretekli in prihodnji odhodki, prijavljeni Komisiji, zakoniti in pravilni.

V letih 2014 in 2015 se je z državami članicami razpravljalo o dokumentu z naslovom „Navodila za upravljalno preverjanje“, ki bo objavljen julija 2015. Dokument vključuje del, posvečen preverjanju javnega naročanja, ki pa ni del akcijskega načrta za javno naročanje, saj zajema upravljalno preverjanje vseh vrst.

104

V skladu s pravnimi določbami za programsko obdobje 2007–2013 uredba dovoljuje nadomestilo nepravilnih odhodkov z upravičenimi odhodki, če so te nove odhodke preverili organi upravljanja in revizijski organi. Ne glede na to lahko takšni finančni popravki povzročijo izgubo sredstev za države članice ob zaključku, ko odhodkov ni več mogoče nadomestiti, ker ni nobenega naslednjega zahtevka za plačilo.

Za obdobje 2014–2020 in v skladu s členom 145 Uredbe (EU) št. 1303/2013 pomeni finančni popravek neto zmanjšanje podpore tudi, ko gre za resno pomanjkljivost pri učinkovitem delovanju sistemov, ki je revizijski organ ne odkrije in sporoči, preden jo odkrije Komisija ali Evropsko računsko sodišče.

Priporočilo 5

Komisija se strinja s tem priporočilom in meni, da že izvaja priporočene ukrepe. Glej tudi odgovor Komisije na priporočilo 2.

Komisija bo še naprej nalagala finančne popravke, kadar bo ugotovila, da države članice niso dovolj uspešne pri pregledih na prvi stopnji. V primeru odkritja resnih pomanjkljivosti se izvedejo preventivni in popravljalni ukrepi, kot so akcijski načrti, prekinitve plačil in finančni popravki, da se zagotovita zakonitost in pravilnost preteklih in prihodnjih izdatkov, sporočenih Komisiji. Plačila se ne sprostijo, dokler se sistemi ne izboljšajo in ni izveden strog nadzor po izvedbi popravljalnih ukrepov z namenom zagotovitve, da se sistemi upravljanja in nadzora programov znova ne poslabšajo.

V primeru trajnih pravnih kršitev direktiv o javnem naročanju bo Komisija po potrebi nadaljevala s postopki za ugotavljanje kršitev.

105

Komisija podpira elektronsko javno naročanje, npr. pilotni projekt eSens za e-ponudbe, ki omogoča čezmejno interoperabilnost.

Za programsko obdobje 2007–2013 državam članicam ni bilo treba izvajati strategij za boj proti goljufijam z orodji za rudarjenje podatkov, kot je Arachne (glej odgovor Komisije na odstavek 94). Komisija pričakuje nadaljnjo rast števila uporabnikov v obdobju 2014–2020. V tem obdobju je lahko orodje Arachne učinkovit element za ublažitev tveganja goljufij.

Priporočilo 6(a)

Komisija se strinja s tem priporočilom. Ker elektronsko javno naročanje zlasti izboljšuje preglednost, omogoča lažjo izvedbo čezmejnih razpisov in dostop za mala in srednja podjetja ter poenostavlja upravne postopke, določajo direktive iz leta 2014 številne obveznosti glede elektronskega javnega naročanja, njihov pravilen in hiter prenos pa za Komisijo pomeni prednostno nalogo.

Kar zadeva orodja za podatkovno rudarjenje, Komisija izvaja priporočene ukrepe. Zadevne nacionalne organe dejavno spodbuja k uporabi svojega orodja Arachne za ugotavljanje tveganja. To orodje lahko prinese bistvene izboljšave pri upravljalnem preverjanju ter preprečevanju in odkrivanju različnih tveganj, ki so na primer povezana s postopki javnega naročanja, navzkrižji interesov in koncentracijo nepovratnih sredstev pri določenih subjektih. Prav tako lahko pomaga prepoznati opozorilne znake za sum goljufije. Komisija pozna druga primerljiva orodja za podatkovno rudarjenje in podpira njihovo uporabo.

Priporočilo 6(b)

Komisija se strinja s tem priporočilom in ugotavlja, da je naslovljeno na države članice.

1Delovni dokument, ki ga je pripravil GD za regionalno politiko, o glavnih revizijskih ugotovitvah v zvezi z uporabo pravil o javnem naročanju v državah članicah pri projektih, sofinanciranih iz Evropskega sklada za regionalni razvoj in Kohezijskega sklada v okviru kohezijske politike (CC/2011/08 EN).

2Delovni dokument služb Komisije „Analiza napak na področju kohezijske politike za obdobje 2006–2009“ (SEC(2011) 1179 z dne 5. oktobra 2011).

3Ref. COCOF 07/0037/03-SL z dne 29. novembra 2007, ki velja za Evropski sklad za regionalni razvoj, Kohezijski sklad in Evropski socialni sklad, ref. EFFC/24/2008 z dne 1. aprila 2008, ki velja za Evropski sklad za ribištvo, in „SOLID/2011/31 REV“ z dne 11. januarja 2012, tj. smernice za finančne popravke, ki se uporabljajo za nepravilnosti pri uporabi predpisov Unije o javnem naročanju za naročila, ki se sofinancirajo iz štirih skladov splošnega programa „Solidarnost in upravljanje migracijskih tokov“ v programskem obdobju 2007–2013.

4Odbor bo uskladil in pripravil priporočila za sklepe o začasni ustavitvi plačil, vključno s pripravo osnutkov sklepov o začasni ustavitvi plačil, s čimer se izvajajo člen 19(5) in člen 142(1)(e) Uredbe (ES) št. 1303/2013 Evropskega parlamenta in Sveta o skupnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu, Kohezijskem skladu, Evropskem kmetijskem skladu za razvoj podeželja in Evropskem skladu za pomorstvo in ribištvo, o splošnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu, Kohezijskem skladu in Evropskem skladu za pomorstvo in ribištvo ter člen 41 Uredbe (EU) št. 1306/2013 („horizontalna uredba“ skupne kmetijske politike), ter generalnim direktorjem štirih generalnih direktoratov evropskih strukturnih in investicijskih skladov svetoval glede vprašanj v zvezi s to zadevo.

5Delovni dokument služb Komisije „Analiza napak na področju kohezijske politike za obdobje 2006–2009“ (SEC(2011) 1179 z dne 5. oktobra 2011) in „Delovni dokument, ki ga je pripravil GD za regionalno politiko o glavnih revizijskih ugotovitvah v zvezi z uporabo pravil o javnem naročanju v državah članicah pri projektih, sofinanciranih iz Evropskega sklada za regionalni razvoj in Kohezijskega sklada v okviru kohezijske politike“ (CC/2011/08 EN).

6Za BG, CZ, EL, IT, MT, LV, PL, HU, HR, SI, SK in RO.

7Odbor bo uskladil in pripravil priporočila za sklepe o začasni ustavitvi plačil, vključno s pripravo osnutkov sklepov o začasni ustavitvi plačil, s čimer se izvajajo člen 19(5) in člen 142(1)(e) Uredbe (ES) št. 1303/2013 Evropskega parlamenta in Sveta o skupnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu, Kohezijskem skladu, Evropskem kmetijskem skladu za razvoj podeželja in Evropskem skladu za pomorstvo in ribištvo, o splošnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu, Kohezijskem skladu in Evropskem skladu za pomorstvo in ribištvo ter člen 41 Uredbe (EU) št. 1306/2013 („horizontalna uredba“ skupne kmetijske politike), ter generalnim direktorjem štirih generalnih direktoratov za evropske strukturne in investicijske sklade svetoval glede vprašanj v zvezi s to zadevo.

QJ-AB-15-012-SL-E    ISSN 1977-5784

Nespoštovanje pravil o javnem naročanju je bilo stalen in bistven vir napak pri odhodkih EU na področju kohezije. Resne napake so povzročile pomanjkanje ali popoln neobstoj poštene konkurence in/ali oddajo naročil pogodbenikom, ki niso predložili najboljših ponudb. Sodišče je ugotovilo, da so Komisija in države članice problem začele reševati, vendar jih čaka še veliko dela, zato bodo morale povečati svoja prizadevanja.