EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Tfn +352 4398-1

E-post: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet via Europa-servern (http://europa.eu).

Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2015

Print | ISBN 978-92-872-2878-9 | ISSN 1831-0990 | doi:10.2865/387106 | QJ-AB-15-012-SV-C
PDF | ISBN 978-92-872-2831-4 | ISSN 1977-5830 | doi:10.2865/150327 | QJ-AB-15-012-SV-N
EPUB | ISBN 978-92-872-2823-9 | ISSN 1977-5830 | doi:10.2865/255818 | QJ-AB-15-012-SV-E

© Europeiska unionen, 2015

Kopiering tillåten med angivande av källan.

För all användning eller återgivning av fotot på s. 20 måste tillstånd begäras direkt från upphovsrättsinnehavaren.

HUR HITTAR MAN EU:S PUBLIKATIONER?

Gratispublikationer

•Ett enskilt exemplar
genom EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

•Flera exemplar/affischer/kartor
hos Europeiska unionens representationer (http://ec.europa.eu/represent_sv.htm),
hos delegationer i länder utanför EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sv.htm),
genom att kontakta nätverket Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sv.htm)
eller ringa 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis inom hela EU) (*).

(*)Varken informationen eller samtalen kostar i regel något (men vissa operatörer, telefonkiosker och hotell kan ta betalt för samtalen).

Avgiftsbelagda publikationer

•Genom EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

SV
2015

nr 10

Särskild rapport

Mer behöver göras
för att åtgärda problemen
vid offentlig upphandling
inom EU:s sammanhållningsutgifter

(i enlighet med artikel 287.4 andra stycket i EUF-fördraget)

Granskningsteam

I våra särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra effektivitets- och regelefterlevnadsrevisioner av särskilda budgetområden eller förvaltningsteman. Vi väljer ut och utformar granskningsuppgifterna så att de ska få största möjliga effekt och bedömer riskerna när det gäller resultat eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella inkomsterna eller utgifterna, framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.

Denna effektivitetsrevision utfördes av revisionsavdelning II – under ledning av revisionsrättens ledamot Henri Grethen – som är specialiserad på utgiftsområdena strukturpolitik, transporter och energi. Revisionen leddes av ledamoten Phil Wynn Owen, med stöd av chefen för hans kansli Gareth Roberts och attachén Katharina Bryan, enhetschef Niels-Erik Brokopp, granskningsledare Milan Smid, revisorerna Remus Blidar, Anastassios Karydas och Laura Zanarini, attachén vid Henri Grethens kansli Ildikó Preiss och jurist Johanne Vermer.

Från vänster till höger: J. Vermer, G. Roberts, I. Preiss, A. Karydas, R. Blidar, K. Bryan, M. Smid, L. Zanarini, N.-E. Brokopp, P. Wynn Owen.

Innehåll

Ordförklaringar

Förkortningar

Sammanfattning

Inledning

EU:s ram för offentlig upphandling

Sammanhållningspolitik och offentlig upphandling

Förfaranden för offentlig upphandling: hur fungerar de?

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod

Iakttagelser

Kommissionens och medlemsstaternas systematiska analyser av fel vid offentlig upphandling är mycket begränsade

Att reglerna för offentlig upphandling inte följs är fortfarande en stor källa till fel inom sammanhållningspolitiken

Det finns flera olika anledningar till fel vid offentlig upphandling

Det går inte att göra en heltäckande analys av fel i medlemsstaterna eftersom det saknas enhetliga uppgifter

I de besökta medlemsstaterna finns det tecken på att uppgifter börjar samlas in på ett mer systematiskt sätt

Kommissionen gör ännu ingen heltäckande och systematisk analys av fel vid offentlig upphandling

Kommissionen och medlemsstaterna har börjat vidta åtgärder för att lösa problemet, men mycket återstår att göra

De åtgärder kommissionen som genomför sedan 2010 har börjat riktas mot de övergripande problemen

Om ny lagstiftning tillämpas korrekt kan den hjälpa till att åtgärda problemet med fel vid offentlig upphandling

Medlemsstaterna fokuserar på kontrollerna på primär nivå och har inte förrän nyligen börjat vidta förebyggande åtgärder

It-verktyg skulle kunna hjälpa till att lösa problem vid offentlig upphandling men måste användas fullt ut

Slutsatser och rekommendationer

Bilaga I | — | Kommissionens och medlemsstaternas roller vid offentlig upphandling och sammanhållningspolitik
Bilaga II | — | Analys av de fel som revisionsrätten påträffade 2009–2013, uppdelade per fond
Bilaga III | — | Beskrivning och analys av fel under upphandlingsförfarandenas olika faser
Bilaga IV | — | De överträdelseförfaranden avseende offentlig upphandling som kommissionen inledde 2009–2013

Kommissionens svar

Ordförklaringar

Attesterande organ gör kontroller på primär nivå av de utgifter som förvaltningsmyndigheter redovisar och intygar att utgifterna är lagliga och korrekta. De är vanligen en del av finansministeriet eller av internkontrollorgan som lyder under ministeriet.

Bedrägeri är en avsiktlig bedräglig handling i syfte att uppnå personlig vinning eller orsaka en förlust för en annan part.

En oriktighet är en handling som inte överensstämmer med EU:s regler och som potentiellt kan skada EU:s ekonomiska intressen. Den kan vara ett resultat av verkliga fel som gjorts både av stödmottagare som begär medel och av myndigheter som ansvarar för att göra betalningar. Om en oriktighet begås avsiktligt klassificeras den som bedrägeri.

Europeiska regionala utvecklingsfondens mål är att stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen inom Europeiska unionen genom att avhjälpa de viktigaste regionala obalanserna i unionen med hjälp av ekonomiskt stöd till skapandet av infrastruktur och produktiva sysselsättningsskapande investeringar, främst till företag.

Europeiska socialfondens mål är att stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen inom Europeiska unionen genom att förbättra sysselsättningsmöjligheterna, främst genom utbildningsåtgärder, främja en hög sysselsättningsnivå och skapa fler och bättre arbeten.

Syftet med finansiella korrigeringar är att skydda EU:s budget från felaktiga eller oriktiga utgifter. Vid utgifter med delad förvaltning är det i första hand medlemsstaternas ansvar att återkräva felaktiga utbetalningar. Finansiella korrigeringar kan göras genom att oriktiga utgifter dras av från medlemsstaternas utgiftsredovisningar eller genom att medel återkrävs från stödmottagare. Även kommissionen kan besluta om finansiella korrigeringar.

Förhandsvillkor är villkor som bygger på förutbestämda kriterier som fastställs i partnerskapsavtal. När medlemsstaterna utarbetar operativa program inom Eruf, Sammanhållningsfonden och ESF under programperioden 2014–2020 ska de bedöma om dessa villkor uppfylls. Om de inte uppfylls måste handlingsplaner utarbetas så att de garanterat uppfylls senast den 31 december 2016.

En förvaltningsmyndighet är en nationell, regional eller lokal offentlig myndighet eller varje offentligt eller privat organ som av medlemsstaten utses att förvalta ett operativt program. Den har till uppgift att välja ut de projekt som ska finansieras, övervaka hur projekten genomförs och rapportera till kommissionen om finansiella aspekter och uppnådda resultat.

Generaldirektoratet för inre marknaden, industri, entreprenörskap samt små och medelstora företag, som tidigare hette GD Inre marknaden och tjänster, är den avdelning vid Europeiska kommissionen som ansvarar för att förverkliga den inre marknaden för varor och tjänster, främja EU:s ekonomi genom insatser till stöd för industrin och små och medelstora företag samt leverera EU:s rymdpolitik. Den ska även utarbeta EU:s lagstiftning om offentlig upphandling och kontrollera hur medlemsstaterna genomför den.

Generaldirektoratet för regional- och stadspolitik är den avdelning vid Europeiska kommissionen som ansvarar för att främja ekonomisk och social utveckling i de minst gynnade regionerna i Europeiska unionen. Generaldirektoratet ansvarar för insatser genom Europeiska regionala utvecklingsfonden (Eruf) och Sammanhållningsfonden.

Generaldirektoratet för sysselsättning, socialpolitik och inkludering är den avdelning vid Europeiska kommissionen som ansvarar för sysselsättningsfrågor och sociala frågor i EU. I partnerskap med nationella myndigheter, sociala partner, organisationer i det civila samhället och andra intressenter arbetar generaldirektoratet med utmaningar kopplade till globaliseringen, den åldrande befolkningen och samhällsförändringar i EU. Generaldirektoratet ansvarar för Europeiska socialfonden (ESF).

Högre revisionsorgan är nationella organ som ansvarar för revisionen av statens inkomster och utgifter.

Med korruption avses missbruk av makt för personlig vinning. Med mutbrott avses varje avsiktlig handling som utförs av en tjänsteman för att, direkt eller genom tredje man, för egen räkning eller för tredje mans räkning, begära eller ta emot förmåner, eller att acceptera löften härom för att på ett sätt som strider mot hans officiella förpliktelser utföra eller inte utföra en handling i tjänsten eller vid utövandet av tjänsten. Med bestickning avses varje avsiktlig handling som utförs av en person för att utlova eller bevilja en förmån till en tjänsteman.

Offentlig upphandling är den process genom vilken nationella, regionala och lokala offentliga myndigheter, eller offentligrättsliga organ, köper produkter, tjänster och byggentreprenader såsom vägar och byggnader. Privata företag ska också följa reglerna och/eller principerna för offentlig upphandling när de gör upphandlingar som till största delen finansieras med offentliga medel eller när sådana krav anges i bidragsöverenskommelsen.

I ett operativt program anges en medlemsstats prioriteringar och särskilda mål och hur finansieringen kommer att användas under en given period, vanligen sju år, för att finansiera projekt. Projekten ska bidra till att uppfylla ett eller flera av ett visst antal mål som anges för det operativa programmets prioriterade område. Det ska finnas program för var och en av fonderna på det sammanhållningspolitiska området, dvs. Europeiska regionala utvecklingsfonden, Sammanhållningsfonden och Europeiska socialfonden. Operativa program utarbetas av medlemsstaterna och ska godkännas av kommissionen innan medel från EU-budgeten kan betalas ut. De kan endast ändras under den aktuella perioden om båda parter är överens.

Partnerskapsavtal ingås mellan Europeiska kommissionen och enskilda medlemsstater. Där anges de nationella myndigheternas planer för hur de ska använda medel från de europeiska struktur- och investeringsfonderna mellan 2014 och 2020. Där anges också bland annat närmare uppgifter om eventuella förhandsvillkor och ramar för resultatförvaltning.

En revisionsmyndighet intygar för kommissionen att förvaltningssystemet och internkontrollerna inom ett operativt program fungerar ändamålsenligt (och att de attesterade utgifterna därmed är lagliga och korrekta). Revisionsmyndigheterna är i allmänhet avdelningar inom regeringskansliet, finansministeriet (eller internkontrollorgan som lyder under ministeriet), andra ministerier eller högre revisionsorgan. De ska fungera fristående från de myndigheter som förvaltar medlen. En revisionsmyndighet rapporterar resultatet av sina systemrevisioner och revisioner av insatser till förvaltningsmyndigheterna och de attesterande organen för det aktuella operativa programmet. Systemrevisionsrapporter och den årliga kontrollrapporten överlämnas även till kommissionen. Om revisionsmyndigheten anser att förvaltningsmyndigheten inte har vidtagit lämpliga korrigerande åtgärder ska den uppmärksamma kommissionen på detta.

Sammanhållningsfondens mål är att förbättra den ekonomiska och sociala sammanhållningen inom Europeiska unionen genom att finansiera miljö- och transportprojekt i medlemsstater vars BNP per capita är lägre än 90 % av genomsnittet för EU.

Upphandlande myndigheter är nationella, regionala eller lokala myndigheter eller offentligrättsliga organ som ska tillämpa direktiven för offentlig upphandling på offentliga kontrakt och projekttävlingar.

Förkortningar

Eruf: Europeiska regionala utvecklingsfonden

ESF: Europeiska socialfonden

EUF-fördraget: Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt

GD Inre marknaden, industri, entreprenörskap samt små och medelstora företag: Generaldirektoratet för inre marknaden, industri, entreprenörskap samt små och medelstora företag

Olaf: Europeiska byrån för bedrägeribekämpning

Sammanfattning

I

EU:s politik för offentlig upphandling är ett centralt verktyg för att upprätta den inre marknaden och garantera att offentliga medel utnyttjas så effektivt som möjligt. Inom EU regleras den offentliga upphandlingen av EU:s direktiv om offentlig upphandling som fastställer gemensamma regler och förfaranden som offentliga myndigheter måste följa när de upphandlar byggentreprenader eller tjänster.

II

För programperioden 2007–2013 anslogs 349 miljarder euro till det sammanhållningspolitiska området via Europeiska regionala utvecklingsfonden (Eruf), Sammanhållningsfonden och Europeiska socialfonden (ESF). En stor del av dessa medel, särskilt för Eruf och Sammanhållningsfonden, betalas ut via offentlig upphandling. I närmare hälften av alla projekt knutna till dessa tre fonder som vi granskade under perioden 2009–2013 ingick en eller flera upphandlingar.

III

Att reglerna för offentlig upphandling inte följs har varit en ständig och väsentlig källa till fel. Allvarliga fel har lett till bristande, eller obefintlig, konkurrens, och/eller till att kontrakt har tilldelats anbudsgivare som inte har lämnat de bästa anbuden.

IV

Vi bedömde om kommissionen och medlemsstaterna vidtar lämpliga och ändamålsenliga åtgärder för att lösa problemet med fel vid offentlig upphandling inom sammanhållningspolitiken.

V

Granskningen visade att kommissionen och medlemsstaterna har börjat åtgärda problemet men att mycket återstår när det gäller att analysera problemet och genomföra åtgärder.

VI

Kommissionen och medlemsstaterna gör mycket begränsade systematiska analyser av fel vid offentlig upphandling. Bristen på tillräckligt detaljerade, tillförlitliga och enhetliga uppgifter om typen och omfattningen av fel vid offentlig upphandling har försvårat en heltäckande analys av de underliggande orsakerna. Det finns dock tecken på att några av de medlemsstater som vi besökte för granskningen har börjat samla in uppgifter på ett systematiskt sätt.

VII

Kommissionen genomför sedan 2010 ett antal åtgärder. Lagstiftningsåtgärderna innebär att direktiven om offentlig upphandling har ändrats och att det har införts särskilda krav på system för offentlig upphandling i partnerskapsavtalen som medlemsstaterna måste uppfylla senast i slutet av 2016. Kommissionen inrättade även en intern teknisk arbetsgrupp 2013 och har upprättat en intern handlingsplan. De flesta åtgärderna i planen har dock ännu inte genomförts fullt ut. Medlemsstaterna började inte förrän nyligen vidta heltäckande åtgärder för att förhindra att det uppstår fel.

VIII

Revisionsrätten lämnar följande rekommendationer:

a)i)Kommissionen bör ta fram en databas över oriktigheter som kan användas som underlag för en meningsfull analys av fel vid offentlig upphandling. Den bör på ett heltäckande sätt analysera frekvens, allvarlighetsgrad och orsaker när det gäller fel vid offentlig upphandling inom sammanhållningspolitiken och utgå från lämpliga data som både hämtas från kommissionens egna databaser och tillhandahålls av medlemsstaterna. Kommissionen bör offentliggöra sin analys som en del av den rapport om offentlig upphandling som krävs enligt de nya direktiven.

ii)De berörda myndigheterna i medlemsstaterna bör ta fram och analysera egna databaser över oriktigheter inom sammanhållningspolitiken, bl.a. över fel som uppkommer vid offentlig upphandling, och samarbeta med kommissionen för att tillhandahålla dessa uppgifter i en form och vid en tidpunkt som underlättar kommissionens arbete.

b)Om kravet på förhandsvillkor vid offentlig upphandling inte har uppfyllts i slutet av 2016 bör kommissionen konsekvent använda sina befogenheter och ställa in betalningar till de berörda medlemsstaterna tills de har åtgärdat bristerna.

c)Kommissionen bör uppdatera och offentliggöra sin interna handlingsplan om offentlig upphandling och varje år rapportera om framsteg. För detta syfte bör kommissionen förbättra samordningen mellan de avdelningar som hanterar frågor om offentlig upphandling.

d)Kommissionen bör inrätta en högnivågrupp som ska leda arbetet med att komma till rätta med problem med fel vid offentlig upphandling för att undvika risken för att åtgärder inte genomförs konsekvent vid kommissionens alla avdelningar. Gruppen bör förespråka förbättringar av den offentliga upphandlingen och även, där det behövs, förenklingar på området.

e)Kommissionen bör besluta om finansiella korrigeringar när den konstaterar att medlemsstaternas kontroller på primär nivå inte är tillräckligt ändamålsenliga och, när det är nödvändigt, inleda överträdelseförfaranden vid brott mot direktiven om offentlig upphandling.

f)Kommissionen bör ytterligare utnyttja de möjligheter som erbjuds tack vare utvecklingen av informationsteknik, bland annat främja e-upphandling och datautvinningsverktyg och sprida god praxis.

g)Medlemsstaterna bör ytterligare utnyttja de möjligheter som e-upphandling och datautvinningsverktyg erbjuder.

Inledning

01

EU:s politik för offentlig upphandling är ett centralt verktyg för att upprätta den inre marknaden och skapa smart och hållbar tillväxt för alla enligt strategin Europa 2020, och den ska samtidigt garantera att offentliga medel utnyttjas så effektivt som möjligt¹. Att utnyttja offentliga medel effektivare och få valuta för pengarna är centrala mål för regeringar. Regler har fastställts på olika styrningsnivåer för att offentliga medel ska utnyttjas så bra som möjligt där de offentliga inköpen görs. I figur 1 presenteras några nyckelsiffror.

Figur 1

Några nyckelsiffror om användningen av offentlig upphandling i EU

Källa: Europaparlamentet och Europeiska kommissionen².

02

EU:s upphandlingsregler syftar bl.a. till att säkerställa att principerna och de grundläggande friheterna i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) iakttas (se figur 2)³. Det ska i sin tur leda till större konkurrens och ökad handel över gränserna, som leder till att offentliga myndigheter får mer för pengarna samtidigt som produktiviteten i leverantörsledet ökar och de små och medelstora företagen får bättre tillgång till dessa marknader och större marknadsandelar. Kort sagt finns dessa regler för att stödja den inre marknaden, uppmuntra konkurrensen och se till att man får mer för pengarna.

03

I denna rapport undersöker vi den genomgående höga felnivån vid offentlig upphandling med EU-medel inom sammanhållningspolitiken, dvs. när reglerna inte har följts korrekt. Vi tittar särskilt på om kommissionen och medlemsstaterna vidtar lämpliga och ändamålsenliga åtgärder för att lösa problemet⁵.

Figur 2

Principerna för offentlig upphandling

Källa: Europeiska revisionsrätten, baserat på Europeiska kommissionens dokument⁴.

EU:s ram för offentlig upphandling

04

EU:s ram för offentlig upphandling bygger på avtalet om offentlig upphandling som är en multilateral överenskommelse mellan ett antal medlemmar av Världshandelsorganisationen⁶ som reglerar offentliga myndigheters upphandling av varor och tjänster och som bygger på principerna om öppenhet, insyn och icke-diskriminering. I figur 3 visas strukturen för reglering av offentlig upphandling.

05

Inom EU regleras den offentliga upphandlingen av EU:s direktiv om offentlig upphandling med gemensamma regler och förfaranden som offentliga myndigheter måste följa vid stora upphandlingar⁷. Reglerna är avsedda att ge företag från hela inre marknaden möjlighet att konkurrera om offentliga kontrakt. Reglerna gäller inom hela EU och ska tillämpas oavsett om det gäller enbart nationella medel eller även EU-medel. EU-direktiven ska även tillämpas inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet.

Figur 3

Reglering av offentlig upphandling

Källa: Europeiska revisionsrätten.

06

EU-direktiven om offentlig upphandling ska likt alla direktiv införlivas av medlemsstaterna i den nationella lagstiftningen. Direktiven anger miniminormer och hjälper till att skapa lika förutsättningar samtidigt som medlemsstaterna kan ta hänsyn till och tillgodose nationella särdrag och behov. Medlemsstaterna kan välja att anta lagar som är mer specifika eller striktare i vissa avseenden. Medlemsstaterna har även stor frihet när det gäller de administrativa rutiner som de inför för att se till att EU-reglerna följs.

07

Alla upphandlingar omfattas inte av EU:s direktiv om offentlig upphandling. EU:s direktiv om offentlig upphandling anger de lägsta tröskelvärdena⁸ under vilka kontrakt endast ska följa nationell lagstiftning. Anbud måste dock alltid följa principerna i fördraget (se figur 2).

08

Anbudsinfordringar som omfattas av EU-direktiven måste offentliggöras online i databasen TED (Tender Electronic Daily, ”Tillägg till Europeiska unionens officiella tidning”). Förhållandet mellan värdet av de anbudsinfordringar som offentliggörs i TED och bruttonationalprodukten (BNP) kan användas som indikator på hur utbredd användningen av offentlig upphandling är i EU. År 2012 var det totala värdet av de anbudsinfordringar som offentliggjordes i TED 3,1 % av EU:s BNP⁹. I några medlemsstater används upphandlingar över tröskelvärdena mindre än genomsnittet och ligger långt under 3,1 %, till exempel i Tyskland (1,1 %), Österrike (1,5 %), Irland (1,5 %) och Luxemburg (1,6 %). Kommissionen har kontaktat Tyskland för att utröna orsakerna till detta¹⁰.

Sammanhållningspolitik och offentlig upphandling

09

För programperioderna 2007–2013 anslogs 349 miljarder euro till sammanhållningspolitiken via Eruf, Sammanhållningsfonden och ESF; för 2014–2020 uppgår anslagen till 367 miljarder euro¹¹.

Källa: Europeiska revisionsrätten.

Figur 4

Organ som deltar i offentlig upphandling inom sammanhållningspolitiken

Källa: Europeiska revisionsrätten.

10

Ansvaret för EU:s sammanhållningspolitiska utgifter delas mellan kommissionen och medlemsstaterna (se figur 4 och bilaga I). En väsentlig del av dessa medel, särskilt för Eruf och Sammanhållningsfonden, betalas ut via offentlig upphandling. Närmare hälften av alla de transaktioner som vi har granskat i samband med dessa tre fonder innehöll en eller flera upphandlingar.

11

Medlemsstaterna har sina egna ramar för offentlig förvaltning och kontroll för att hantera både nationella offentliga utgifter och EU:s offentliga utgifter som innefattar många olika offentliga myndigheter, däribland högre revisionsorgan.

Förfaranden för offentlig upphandling: hur fungerar de?

12

När projektet har förberetts och man har gjort en behovsbedömning består förfarandena för offentlig upphandling av tre huvudfaser, som var och en innehåller specifika steg (se figur 5).

Figur 5

Huvudfaserna i förfarandena för offentlig upphandling

Källa: Europeiska revisionsrätten.

13

De närmare stegen inom varje fas beror på vilken specifik typ av förfarande för offentlig upphandling som tillämpas (i ruta 1 beskrivs de vanligaste typerna av förfarande). Kontrakt kan antingen tilldelas enbart på grundval av priset eller ges till den som lämnar det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet. Merparten av kontrakt (70 %) tilldelas på den senare grunden¹².

Ruta 1

De sex huvudtyperna av förfaranden för offentlig upphandling enligt direktiven från 2014

Öppet förfarande. Används oftast och står för 51 % av alla tilldelade kontrakt. Anbud måste lämnas in senast ett visst datum och alla godkända anbud utvärderas¹³.

Selektivt förfarande. Intresserade leverantörer ombeds först att lämna sina kvalifikationer, därefter upprättas en slutlista och endast de leverantörer som finns med på slutlistan bjuds in att lämna anbud.

Konkurrenspräglad dialog. Används vid mer komplexa upphandlingar. Förfarandet innebär att den upphandlande myndigheten för en dialog med potentiella leverantörer för att identifiera och definiera hur ett projekt bäst ska utformas i rättsligt och/eller finansiellt hänseende för att tillgodose den upphandlande myndighetens behov eller mål.

Förhandlat förfarande under konkurrens. Efter en anbudsinfordran och en första utvärdering bjuder den upphandlande myndigheten in de ekonomiska aktörer den valt ut att lämna in ett ursprungligt anbud. Myndigheten ska sedan förhandla om det ursprungliga och alla efterföljande anbud som lämnats in, förutom det slutliga anbudet, för att förbättra innehållet i dem.

Förhandlat förfarande utan offentliggörande kan endast användas i ett litet antal på förhand fastställda situationer. Den upphandlande myndigheten förhandlar om kontraktet med en eller flera leverantörer.

Innovationspartnerskap. Den upphandlande myndigheten väljer ut leverantörer sedan ett meddelande offentliggjorts och bjuder via förhandlingar in dem att lägga fram förslag om att ta fram en innovativ vara, tjänst eller byggentreprenad som ska tillgodose ett behov för vilket det saknas en lämplig ”produkt” på marknaden. Den upphandlande myndigheten kan tilldela partnerskapen till mer än en leverantör.

1KOM(2010) 2020 slutlig, 3.3.2010 Energi 2020: En strategi för hållbar och trygg energiförsörjning på en konkurrensutsatt marknad.

2Se Annual Public Procurement Implementation Review 2013 (årlig genomgång av offentlig upphandling 2013) som gavs ut av GD Inre marknaden och tjänster den 1 augusti 2014, SMEs’ access to public procurement markets and aggregation of demand in the EU (små och medelstora företags tillgång till marknaderna för offentlig upphandling och aggregering av efterfrågan i EU), studie gjord av PwC, ICF GHK och Ecorys för Europeiska kommissionen i februari 2014 och The Cost of Non- Europe in the Single Market, IV – Public Procurement and Concessions (kostnaden för ett icke-Europa på den inre marknaden, IV – offentlig upphandling och koncessioner), Europaparlamentets utredningstjänst, september 2014 – PE 536.355.

3Fri rörlighet för varor (artikel 28 i EUF-fördraget) och tjänster (artikel 56), fri etableringsrätt (artikel 49) och frihet att tillhandahålla tjänster, icke-diskriminering och likabehandling, proportionalitet, öppenhet och ömsesidigt erkännande (artiklarna 18 och 53).

4Kommissionens tolkningsmeddelande om gemenskapsrättens tillämplighet på upphandlingskontrakt som inte, eller bara delvis, omfattas av direktiven om offentlig upphandling (EUT C 179, 1.8.2006, s. 2).

5Se även revisionsrättens översiktliga analys från 2014 Att använda EU:s pengar på bästa sätt: en översiktlig analys av riskerna i samband med den ekonomiska förvaltningen av EU:s budget (http://eca.europa.eu).

6I början av 2015 har avtalet om offentlig upphandling 15 parter bestående av 43 medlemmar i Världshandelsorganisationen. Ytterligare 28 medlemmar i Världshandelsorganisationen deltar som observatörer i kommittén för avtalet om offentlig upphandling. Av dessa håller tio medlemmar på att ansluta sig till avtalet.

7Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/18/EG av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster (EGT L 134, 30.4.2004, s. 114) och Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/17/EG av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid upphandling på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (försörjningsdirektivet) (EUT L 134, 30.4.2004, s. 1). De kommer att ersättas av ändrade direktiv och av ett nytt direktiv om tilldelning av koncessioner som godkändes den 17 april 2014 och som ska ha genomförts senast den 18 april 2017 (punkt 67). Kontrakt på försvars- och säkerhetsområdet och om tjänster av allmänt intresse regleras av andra bestämmelser.

8De mest använda tröskelvärdena från den 1 januari 2014 till den 31 december 2015 är följande: 5 186 000 euro för kontrakt på byggentreprenader och 134 000 euro för kontrakt på offentliga tjänster och materiel. Andra tröskelvärden ska användas vid upphandling som görs av allmännyttiga företag och av alla upphandlande myndigheter som inte är centrala statliga myndigheter.

9Se Public Procurement Indicators 2012 (indikatorer för offentlig upphandling 2012) som gavs ut av GD Inre marknaden och tjänster – ekonomisk analys och e-upphandling den 12 november 2014.

10Rådets rekommendation av den 8 juli 2014 om Tysklands nationella reformprogram 2014, med avgivande av rådets yttrande om Tysklands stabilitetsprogram för 2014 (EUT C 247, 29.7.2014, s. 20).

11Åtagandebemyndiganden i löpande priser till ekonomisk, social och territoriell sammanhållning. Källa: Europeiska kommissionen, flerårig budgetram 2014–2020 och EU:s budget 2014.

12Public Procurement in Europe, Cost and effectiveness (offentlig upphandling i Europa, kostnad och ändamålsenlighet), en studie gjord av PwC, London Economics och Ecorys för Europeiska kommissionen, mars 2011, s. 5.

13Se Annual Public Procurement Implementation Review 2013 (årlig genomgång av offentlig upphandling 2013) som gavs ut av GD Inre marknaden och tjänster den 1 augusti 2014.

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod

14

Vi granskade om kommissionen och medlemsstaterna vidtar lämpliga och ändamålsenliga åtgärder för att lösa problemet med fel vid offentlig upphandling på sammanhållningsområdet och försökte få svar på följande frågor:

a)Har kommissionen och medlemsstaterna analyserat problemet med fel vid offentlig upphandling inom sammanhållningspolitiken?

b)Har kommissionen och medlemsstaterna vidtagit lämpliga åtgärder för att lösa problemet och var åtgärderna ändamålsenliga?

15

Revisionen omfattade resultaten av våra revisioner inför revisionsförklaringarna under perioden 2009 till 2013, och vi beaktade de åtgärder som kommissionen och medlemsstaterna vidtog 2009–2014 för att lösa problemet med bristande efterlevnad av reglerna för offentlig upphandling.

16

Granskningsresultaten bygger på följande:

a)En analys av relevant dokumentation från kommissionen.

b)Intervjuer med anställda vid kommissionen.

c)En enkät riktad till 115 revisionsmyndigheter i 27 medlemsstater (Kroatien ingick inte) som ansvarade för operativa program inom Eruf, ESF och Sammanhållningsfonden, varav 69 svarade. Enkäten syftade i första hand till att samla in information om ramen för offentlig upphandling, vilka fel vid offentlig upphandling som upptäcktes och vilka förebyggande och korrigerande åtgärder som hade vidtagits på nationell nivå.

d)Besök i fyra medlemsstater (Tjeckien, Spanien, Italien och Storbritannien) där vi hade upptäckt många fel som gällde offentlig upphandling vid revisionerna inför revisionsförklaringarna under perioden 2009 till 2013.

e)Ett besök till Cypern som främst gällde användningen av e-upphandling.

f)En kort enkät som skickades till de 28 högre revisionsorganen i EU, varav 18 svarade.

17

I samband med revisionen försökte vi om möjligt identifiera god praxis som skulle kunna delas mellan medlemsstaterna.

Iakttagelser

18

Iakttagelserna är uppdelade i två avsnitt:

a)I det första avsnittet presenterar vi en sammanställning av våra granskningsiakttagelser om offentlig upphandling när det gäller Eruf, Sammanhållningsfonden och ESF 2009–2013 och undersöker om kommissionen och medlemsstaterna har en stabil analytisk grund för att förstå problemet med fel vid offentlig upphandling.

b)I det andra avsnittet beskriver vi de åtgärder som både kommissionen och medlemsstaterna har vidtagit under senare år och utvärderar, när det är möjligt, hur ändamålsenliga de varit.

Kommissionens och medlemsstaternas systematiska analyser av fel vid offentlig upphandling är mycket begränsade

Att reglerna för offentlig upphandling inte följs är fortfarande en stor källa till fel inom sammanhållningspolitiken

Vad utgör ett fel?

19

Ett fel uppstår när EU:s regler och/eller nationella regler för offentlig upphandling inte har följts. I denna rapport skiljer vi mellan tre typer av fel, vilket illustreras i tabell 1.

Tabell 1

Feltyper som används i denna rapport, med exempel¹

Feltyp
Beskrivning
Exempel

Allvarligt fel
Ett allvarligt brott mot reglerna som har lett till att konkurrensen hindrades och/eller att kontrakten bedömdes ha tilldelats anbudsgivare som inte hade lämnat de bästa anbuden

a.Direkt tilldelning – kontrakt har tilldelats utan att man har använt ett förfarande för offentlig upphandling när så skulle ha skett.

b.Tilldelning av omfattande och/eller förutsägbara ytterligare byggentreprenader eller tjänster utan att man har använt ett förfarande för offentlig upphandling när så skulle ha skett.

c.Olagliga kriterier för urval/tilldelning eller kriterier som har tillämpats felaktigt, och som har påverkat resultatet av anbudsförfarandet.

Väsentligt fel
Ett väsentligt brott mot reglerna men bedömningen är att kontrakten har tilldelats de anbudsgivare som hade lämnat de bästa anbuden

a.Olagliga kriterier för urval/tilldelning eller kriterier som har tillämpats felaktigt, men som inte har påverkat resultatet av anbudsförfarandet.

b.Alla kriterier för urval/tilldelning har inte offentliggjorts i anbudsspecifikationen.

c.Begränsad konkurrens på grund av omotiverad brådska.

Mindre fel
Mindre allvarliga, och ofta formella, fel som inte har inverkat negativt på konkurrensnivån

a.Meddelandet om tilldelning av kontrakt har offentliggjorts senare än vad som krävs eller inte alls.

b.Inget sådant meddelande har offentliggjorts i EU:s officiella tidning.

1I revisionsrättens revisionsförklaring klassificeras de fel som här kallas allvarliga som ”kvantifierbara” fel. Dessa fel bidrar till revisionsrättens uppskattade felprocent. Se revisionsrättens årsrapport om 2013, bilaga 1.1 (EUT C 398, 12.11.2014).

Källa: Europeiska revisionsrätten.

Fel som vi upptäckte vid våra revisioner inför revisionsförklaringarna 2009–2013

20

Under perioden 2009–2013 kontrollerade vi, inom ramen för det årliga arbetet inför revisionsförklaringen, mer än 1 400 transaktioner¹⁴ som medfinanserades från EU:s budget genom Eruf, Sammanhållningsfonden och ESF och granskade då förfaranden för offentlig upphandling avseende närmare 700 projekt. Fel vid offentlig upphandling upptäcktes i omkring 40 % av alla dessa projekt. Totalt upptäckte vi närmare 590 fel. I figur 6 är felen uppdelade efter hur allvarliga de bedömdes vara.

21

De allvarliga felen utgjorde 48 % av revisionsrättens uppskattade felprocent för Eruf och Sammanhållningsfonden och 16 % av felprocenten för ESF under perioden 2009–2013. Den största andelen allvarliga fel, 70 %, upptäcktes inom Eruf. Det beror delvis på att programmen inom Eruf och Sammanhållningsfonden i allmänhet gäller större infrastrukturprojekt där kontrakten ofta ska tilldelas genom förfaranden för offentlig upphandling¹⁵. Bilaga II innehåller en sammanställning av hur felen fördelas mellan de tre fonderna: Eruf, Sammanhållningsfonden och ESF.

Figur 6

Uppdelning av de fel som konstaterats vid revisionsrättens revisioner inför revisionsförklaringarna 2009–2013 efter hur allvarliga felen bedömdes vara

Källa: Europeiska revisionsrätten.

22

Fel påträffades i alla upphandlingsfaserna, och den största andelen allvarliga fel påträffades under förberedelsefasen:

a)Under förberedelsefasen var majoriteten av de upptäckta felen, 71 (82 %) av 87, allvarliga. De upphandlande myndigheterna undvek helt upphandlingsförfaranden genom att tilldela kontrakt direkt när de skulle ha genomfört ett upphandlingsförfarande eller dela upp kontrakt i mindre anbud för att undvika att hamna över tröskelvärden, eller så använde de ett felaktigt förfarande. De kontrakt som tilldelades direkt på detta sätt gällde oftare leverans av tjänster än byggentreprenader (se exempel i ruta 2).

b)Under upphandlingsfasen gällde de flesta allvarliga fel som upptäcktes specificeringen och tillämpningen av kriterier för urval/tilldelning. Fel i samband med krav på offentliggörande och insyn stod för det högsta antalet fel sammantaget (186 av 587 fel) och en tredjedel av de felen var väsentliga (se exempel i ruta 3).

Ruta 2

Exempel på ett allvarligt fel på grund av att det inte alls hade gjorts offentlig upphandling

I ett Eruf-projekt i Polen, där målet var att bygga en förbifartsled runt en större stad, beslutade den upphandlande myndigheten att tilldela ett kontrakt om att arkitekten skulle utöva ”upphovsmannatillsyn”¹⁶ genom ett förhandlat förfarande med en ekonomisk aktör. Ett öppet eller begränsat förfarande som möjliggjorde konkurrens med mer än en anbudsgivare skulle ha använts. Kontraktet var värt omkring 300 000 euro.

Ruta 3

Exempel på ett väsentligt fel där kraven på annonsering och insyn inte uppfylldes

I ett projekt för att bygga en motorväg i Tjeckien, som fick cirka 87 miljoner euro från Sammanhållningsfonden, angav den upphandlande myndigheten inte i meddelandet om upphandling några minimikrav på teknisk kompetens. Därmed var kraven på insyn och offentliggörande inte uppfyllda.

© Ministeriet för vägar och motorvägar i Tjeckien.

c)Under kontraktsförvaltningsfasen var 31 (42 %) av de 74 upptäckta felen allvarliga och gällde ändring eller förlängning av kontraktens omfattning som hade gjorts utan upphandlingsförfarande trots att ett sådant förfarande skulle ha använts (se exempel i ruta 4).

23

Bilaga 3 innehåller mer information om hur felen fördelades under de olika faserna av förberedelser, upphandling och kontraktsförvaltning.

24

Vår särskilda rapport om orsaker till fel i landsbygdsutvecklingsutgifter ger en liknande bild. Många av felen vid offentlig upphandling berodde på omotiverad direkt tilldelning, felaktig tillämpning av urvals- och tilldelningskriterier eller orättvis behandling av anbudsgivare¹⁷.

Ruta 4

Exempel på ett allvarligt fel som gällde ändringar av kontraktets omfattning

I ett kontrakt för byggande av en anläggning för rening av avloppsvatten i Spanien, som fick omkring 33 miljoner euro från Eruf, upphandlades och tilldelades det till en början på ett korrekt sätt. Senare ersattes mer än hälften av det kontrakterade arbetet med annat arbete som innebar att annan teknik och andra material och kvantiteter användes. Även om projektets syfte och samlade pris inte ändrades avvek det anläggningsarbete som slutligen utfördes i hög grad från det som ursprungligen hade upphandlats. Följaktligen ingick över hälften av det slutliga arbetet inte i upphandlingsförfarandet.

Det finns flera olika anledningar till fel vid offentlig upphandling

Komplexitet, bristande administrativ kapacitet och otillräcklig planering

25

En viss komplexitet är inbyggd i alla system för offentlig upphandling. Den nuvarande komplexiteten i den rättsliga och administrativa ramen ses dock som ett problem. Enligt 90 % av de 69 revisionsmyndigheter som besvarade den enkät som vi gjorde för denna revision (se punkt 16) är den rättsliga ramen för offentlig upphandling i deras land mer komplex än den behöver vara. De som besvarade enkäten angav att fel till största delen beror på stora mängder lagstiftning och/eller riktlinjer, svårigheten att tillämpa dem i praktiken och på bristande sakkunskap om hur offentlig upphandling genomförs. Närmare hälften av respondenterna svarade att de största förbättringarna av rutinerna för offentlig upphandling skulle kunna vara enklare förfaranden. I ruta 5 ges en bild av situationen i en av de medlemsstater som besöktes för revisionen.

Ruta 5

Problemet med stora mängder komplex lagstiftning: exempel från en medlemsstat

De myndigheter i Italien som vi intervjuade för revisionen ansåg att den rättsliga ramen för offentlig upphandling är komplex på grund av att lagstiftningen är så bred och så djup, och på grund av att de förfaranden som ska användas både av de upphandlande myndigheterna och av anbudsgivarna är så komplexa. Dessutom har den viktigaste italienska lagen om offentlig upphandling ändrats flera gånger, vilket komplicerar tillämpningen. Enligt Italiens korruptionsbekämpningsmyndighet återfinns de största ändringarna till grundrättsakterna om offentlig upphandling sedan 2009 i 22 rättsakter. Den stora mängden lagstiftning ökar genom att det finns fondspecifik lagstiftning om offentlig upphandling, t.ex. arbetsmarknadsministeriets beslut om ytterligare regler för offentlig upphandling av kontrakt som ligger under tröskelvärdena för projekt som medfinansieras av ESF. I juni 2014 inrättades en arbetsgrupp bestående av företrädare för Italien och kommissionen som ska underlätta förenkling när EU-direktiven från 2014 ska införlivas i den nationella lagstiftningen.

26

Bristen på administrativ kapacitet handlar både om bristande kunskap om regler och om brist på teknisk sakkunskap när det gäller de specifika byggentreprenader eller tjänster som ska upphandlas. Problemet förekommer inte bara hos de upphandlande myndigheterna utan även hos de myndigheter som ansvarar för att övervaka förfarandena. Våra erfarenheter från granskningar av fel vid offentlig upphandling tyder på att problem i form av bristande efterlevnad beror på att befintliga regler tillämpas dåligt¹⁸. Skrivfel leder också till fel. Se ruta 6 för ett exempel från en av medlemsstaterna som besöktes för revisionen.

27

Otillräcklig planering av projekt och upphandlingsförfaranden är också en källa till fel, särskilt sådana fel som uppkommer under kontraktsförvaltningsfasen och gäller ändring eller förlängning av kontrakt.

Medlemsstaterna införlivar inte alltid EU-direktiven på ett korrekt sätt

28

Alla medlemsstater är skyldiga att införliva EU:s direktiv om offentlig upphandling i den nationella lagstiftningen. När kommissionen bedömer att införlivandet inte är i linje med direktiven eller att huvudprinciperna inte följs kan den inleda ett överträdelseförfarande¹⁹ och i sista hand föra ärendet vidare till Europeiska unionens domstol. Kommissionen inledde 74 sådana förfaranden under perioden 2009–2013, varav åtta hade förts vidare till Europeiska unionens domstol i slutet av 2014 (se bilaga IV för en analys av dessa förfaranden per medlemsstat och år). Felaktig tillämpning/felaktigt införlivande kan också leda till fel (se ruta 7 för ett exempel).

Ruta 6

Utmaningar när det gäller administrativ kapacitet: exempel från en medlemsstat

I Italien förstärks risken för att många upphandlande myndigheter saknar tillräcklig sakkunskap av att det finns så många sådana myndigheter. Det finns 40 000 upphandlande myndigheter, och 70 000 om man räknar alla kostnadsställen. När det gäller specifika varu- och tjänstekategorier planeras enligt ny lagstiftning i Italien antalet upphandlande myndigheter minska betydligt, vilket innebär att sakkunskapen vid offentlig upphandling kommer att koncentreras till färre upphandlande myndigheter.

Ruta 7

Exempel på fel på grund av att direktiven har införlivats i nationell lagstiftning på ett felaktigt sätt

Spanien införlivade inte 2004 års direktiv korrekt i den spanska lagstiftningen, vilket ledde till många fel när det gällde kontraktsändringar. De spanska myndigheterna beslutade därför att kostnader för kontraktsändringar inte längre berättigade till medfinansiering från EU. Inte förrän 2012, när lagstiftningen hade ändrats, blev vissa kontraktsändringar, vid specifika omständigheter, återigen stödberättigande enligt de spanska myndigheterna.

Ibland tolkas lagstiftningen inkonsekvent

29

Fel kan även uppstå på grund av att rättsliga bestämmelser tolkas på olika sätt. Nedan ges några exempel:

a)Myndigheterna i Tjeckien rapporterade att olika enheter – t.ex. förvaltningsmyndigheter, revisionsmyndigheter, det högre nationella revisionsorganet, avdelningar för offentlig upphandling, Europeiska kommissionen – tolkade samma fråga på olika sätt, vilket ledde till olika granskningsresultat och rättsosäkerhet.

b)I Italien har de upphandlande myndigheterna olika tolkningar av vad som utgör en oförutsebar händelse som kan motivera att ett kontrakt ändras utan ett förfarande för offentlig upphandling. Det leder till att några nationella myndigheter anser att vissa kontraktsändringar följer de nationella reglerna medan revisionsmyndigheterna och kommissionen anser att samma ändringar är oriktiga. Dessa fel är en mycket viktig orsak till finansiella korrigeringar i Italien: under åren 2010–2012 var värdet av korrigeringarna cirka 8 miljoner euro. När revisionen gjordes försökte Italien lösa problemet i samband med den nationella handlingsplanen för upphandling (se punkt 65).

Medlemsstaterna gör ibland ramen mer komplicerad genom ytterligare regler

30

Några medlemsstater har på nationell nivå infört regler som går längre än EU:s direktiv när det gäller vissa aspekter av offentlig upphandling (se ruta 8).

Ruta 8

Exempel på nationella upphandlingsregler som går längre än kraven i EU-direktiven

Den nationella lagstiftningen i Tjeckien har en gräns på 20 % för hur mycket värdet av ett kontrakt får öka på grund av oförutsägbara omständigheter, vilket avviker från den gräns på 50 % som anges i EU-direktivet. Syftet var att förbättra insynen men några av landets ekonomiska operatörer och upphandlande myndigheter ser det som en onödig komplikation.

Bedrägeri kan vara en orsak till fel vid offentlig upphandling

31

Enligt OECD är offentlig upphandling den myndighetsverksamhet som är mest utsatt för slöseri, bedrägeri och korruption på grund av sin komplexitet, de stora finansiella flöden den genererar och det nära samspelet mellan offentlig och privat sektor²⁰.

32

Medlemsstaterna har ett rättsligt krav på sig att varje kvartal rapportera alla oriktigheter över 10 000 euro till kommissionen och ange när de misstänker att bedrägeri kan ha förekommit²¹. Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) samlar in informationen för kommissionens räkning via sitt IMS-system för hantering av oriktigheter. I den information som medlemsstaterna rapporterar ingår alla typer av oriktigheter, även de som gäller offentlig upphandling. Informationen ligger till grund för den årsrapport om skyddet av EU:s ekonomiska intressen och bedrägeribekämpning som kommissionen utarbetar²².

33

Inom sammanhållningspolitiken under perioden 2007–2013 gällde 38 % av de cirka 12 000 oriktigheter som medlemsstaterna rapporterade till Olaf offentlig upphandling. Av oriktigheterna i samband med offentlig upphandling rapporterades 2 % vara kopplade till bedrägeri (se diagram 7). Några medlemstater rapporterar mycket få oriktigheter till Olaf som misstänkt bedrägeri. Exempelvis rapporterade Spanien och Frankrike inga oriktigheter i samband med offentlig upphandling som misstänkt bedrägeri mellan 2007 och 2013.

Diagram 7

De oriktigheter som medlemsstaterna rapporterade till Olaf för kommissionens räkning via IMS under programperioden 2007–2013

Källa: Olaf.

34

Revisionsrätten överlämnar alla projekt där vi misstänker att bedrägeri har förekommit till Olaf. Som ett resultat av vårt arbete inför revisionsförklaringarna om sammanhållningspolitiken under perioden 2009–2013 överlämnade vi 17 sådana projekt till Olaf, varav sex gällde offentlig upphandling. Olaf inledde en utredning för tio av de 17 projekten, varav fem gällde offentlig upphandling.

Det går inte att göra en heltäckande analys av fel i medlemsstaterna eftersom det saknas enhetliga uppgifter

35

Vi försökte även fastställa om kommissionen och medlemsstaterna grundligt hade analyserat felen vid offentlig upphandling avseende typ, allvarlighetsgrad och orsaker. Kommissionen och medlemsstaterna måste regelbundet göra sådana analyser av varför fel uppkommer vid offentlig upphandling för att de ska kunna utforma och genomföra ändamålsenliga åtgärder för att korrigera och förebygga felen.

36

Uppgifterna om fel vid offentlig upphandling i medlemsstaterna är ofta spridda över flera institutioner. De delas inte heller systematiskt med andra institutioner i medlemsstaten som, även om de inte direkt deltar i förvaltningen av Eruf, ESF och Sammanhållningsfonden, också är relevanta för genomförandet, t.ex. de som arbetar med lagstiftningen om offentlig upphandling. Det ökar risken för att en viss medlemsstat inte har en fullständig bild av trender och problem som kan ligga till grund för utarbetandet av förebyggande åtgärder. I Italien, Tjeckien och Storbritannien har man skapat institutionsövergripande arbetsgrupper för att möta denna risk (se punkt 82).

37

De som besvarade enkäten till revisionsmyndigheterna nämnde samma typ av problem som vi såg när vi analyserade våra egna uppgifter om typer och allvarlighetsgrad när det gäller fel vid offentlig upphandling (se punkt 20). Medlemsstaterna har dock endast gjort mycket begränsade systematiska och heltäckande analyser av felen vid offentlig upphandling som grund för synpunkterna. Av de 69 revisionsmyndigheter som besvarade enkäten uppgav 60 att de analyserar felen vid offentlig upphandling, men endast 14 kunde tillhandahålla strukturerad information om de fel vid offentlig upphandling som hade påträffats de senaste åren. Hälften av dem fanns i Italien och de övriga i Belgien, Lettland, Litauen, Nederländerna och Spanien.

38

I de fyra medlemsstaterna som besöktes konstaterade vi att

a)de myndigheter i medlemsstaterna som genomförde sammanhållningspolitiken sällan undersökte de underliggande orsakerna till fel,

b)man endast i Italien har gjort analyser som specifikt varit inriktade på fel vid offentlig upphandling. Revisionsmyndigheternas nationella samordningsorgan hade gjort en analys av den största orsaken till fel i Italien, det vill säga kontraktsändringar och kompletterande byggentreprenader.

39

Bristen på tillräckligt detaljerade och enhetliga uppgifter om typen och omfattningen av fel vid offentlig upphandling i medlemsstaterna har utgjort ett hinder för en heltäckande och grundlig analys av de underliggande orsakerna på nationell nivå och EU-nivå.

40

18 av de 28 nationella revisionsorganen i medlemsstaterna besvarade vår enkätfråga (se punkt 16) om huruvida de anser att förfaranden för offentlig upphandling som finansieras med enbart nationella medel har fler eller färre fel jämfört med förfaranden som medfinansieras med EU-medel, eller om de inte ser några större skillnader. Svaren fördelades enligt följande:

a)13 uppgav att det inte är någon större skillnad jämfört med förfaranden som medfinansieras med EU-medel.

b)två uppgav att de förfaranden för offentlig upphandling som endast finansieras med nationella medel har fler fel än de förfaranden som också finansieras med EU-medel.

c)tre uppgav att de inte kunde kommentera eftersom de inte har jämfört iakttagelserna när det gäller fel eller inte har tillförlitliga indikationer om möjliga fel eftersom deras revisioner främst gäller nationell finansiering av tilldelning av kontrakt.

I de besökta medlemsstaterna finns det tecken på att uppgifter börjar samlas in på ett mer systematiskt sätt

41

Läget är följande i de fyra medlemsstater som besöktes för granskningen:

a)Tre medlemsstater – Italien, Tjeckien och Spanien – har upprättat databaser under de senaste åren (se ruta 9). Dessa databaser kan göra det lättare att utföra mer heltäckande och regelbundna analyser så att man bättre förstår felen vid offentlig upphandling, vilket kan ligga till grund för utformningen av lämpliga åtgärder för att lösa problemen (se punkt 89).

b)Det fanns ännu ingen sådan databas i Storbritannien. Förvaltningsmyndigheten för Eruf i Storbritannien planerar att föra in detaljerad information om fel vid offentlig upphandling i sitt förvaltningsinformationssystem för programperioden 2014–2020.

Ruta 9

Användning i medlemsstaterna av databaser med strukturerad information om fel vid offentlig upphandling

I Italien har revisionsmyndigheternas samordningsorgan för Eruf och ESF kompletterat sin allmänna revisionsdatabas med detaljerade uppgifter om alla typer av fel vid offentlig upphandling. Databasen innehåller alla sådana fel som har påträffats sedan 2010. För varje feltyp och varje revisionsmyndighet visar databasen det antal fel som upptäckts och eventuella finansiella korrigeringar. Italiens revisionsmyndighet använder också sin databas som ett verktyg för riskbedömning inom området offentlig upphandling.

I Tjeckien registrerar revisionsmyndigheten sedan 2013 sina iakttagelser om offentlig upphandling i en strukturerad databas som den använder för att göra analyser och dela resultatet med andra institutioner.

I Spanien innehåller revisionsmyndighetens databas sedan starten av programperioden 2007–2013 detaljerade uppgifter om de fel vid offentlig upphandling som den upptäcker. När vi gjorde vår revision hade databasen dock ännu inte använts för att grundligt analysera karaktären på dessa fel.

Kommissionen gör ännu ingen heltäckande och systematisk analys av fel vid offentlig upphandling

42

Vi undersökte om kommissionen har samlat in uppgifter och byggt upp databaser för att underlätta analysen av fel vid offentlig upphandling.

43

GD Inre marknaden, industri, entreprenörskap samt små och medelstora företag övervakar nyckelindikatorer om användningen av offentlig upphandling i medlemsstaterna med hjälp av databasen TED, t.ex. hur stor andel av BNP som handlas upp genom upphandlingsförfaranden eller av de nationella offentliga utgifterna som går via offentlig upphandling enligt EU:s regler (se punkt 8).

44

GD Regional- och stadspolitik och GD Sysselsättning, socialpolitik och inkludering får information om fel vid offentlig upphandling inom sammanhållningspolitiksutgifterna från främst dessa fyra källor:

a)De årliga kontrollrapporter som medlemsstaternas revisionsmyndigheter lämnar in till kommissionen²³. Informationen om fel vid offentlig upphandling lämnas dock inte på ett sätt som gör det möjligt för kommissionen att göra en heltäckande analys av dessa fel.

b)Kommissionens egna revisioner, där typer, allvarlighetsgrad och orsaker till fel vid offentlig upphandling analyseras i projekt som medfinansieras av Eruf/Sammanhållningsfonden och ESF.

c)Bilaterala möten med nationella myndigheter, framför allt revisionsmyndigheter.

d)De revisioner som revisionsrätten gör som en del av det årliga arbetet inför revisionsförklaringen.

45

Hittills har kommissionen gjort en övergripande analys inriktad på fel vid offentlig upphandling, i maj 2011²⁴. För denna analys, som gjordes av GD Regional- och stadspolitik, användes kommissionens egna revisioner och de revisioner som gjorts av revisionsrätten, och den visade de allmänna trenderna i fråga om de fel som upptäcktes inom Eruf och Sammanhållning – ESF ingick inte – under perioden 2007–2010. Varken GD Regional- och stadspolitik eller GD Sysselsättning, socialpolitik och inkludering har därefter gjort någon sådan analys.

46

Även om kommissionen har tillgång till en viss mängd uppgifter om fel vid offentlig upphandling från hela det sammanhållningspolitiska området har den ännu inte utarbetat en stabil, heltäckande databas över alla fel vid offentlig upphandling. GD Regional- och stadspolitik hade en databas som innehöll närmare uppgifter om de flesta granskningsresultat som gällde Eruf och Sammanhållningsfonden, bl.a. om offentlig upphandling. Databasen omfattade dock bara 2010 och 2011.

47

GD Sysselsättning, socialpolitik och inkludering anser inte att en särskild databas över fel vid offentlig upphandling inom ESF behöver tas fram eftersom effekterna av sådana fel är lägre inom ESF än inom Eruf och Sammanhållningsfonden (se även punkt 21). Man har därför inte gjort någon övergripande analys och planerar inte att upprätta en databas över fel vid offentlig upphandling inom ESF.

48

En databas över oriktigheter, däribland de som uppkommer inom offentlig upphandling, vore en värdefull tillgång för kommissionen och skulle ge kunskaper om typen, omfattningen och orsakerna till fel så att de åtgärder som kommissionen vidtar kan riktas eller anpassas efter behov. Olaf har sedan 2008 databasen Irregularity Management System (IMS) (IMS-systemet för hantering av oriktigheter). Medlemsstaterna rapporterar information om oriktigheter till Olaf genom detta system (se punkt 33). Informationen i IMS om fel vid offentlig upphandling möjliggör dock inte en meningsfull analys av typen och omfattningen av fel eller av vad som orsakar dem. När kommissionen utarbetade sina rapporter om 2011 använde den inte IMS-systemet för att analysera fel vid offentlig upphandling i medlemsstaterna. Kommissionen har inte sedan dess använt de uppgifter som medlemsstaterna rapporterar via IMS för att analysera fel vid offentlig upphandling.

Kommissionen och medlemsstaterna har börjat vidta åtgärder för att lösa problemet, men mycket återstår att göra

49

Vi försökte fastställa om kommissionen och medlemsstaterna har vidtagit lämpliga åtgärder för att lösa problemet med fel vid offentlig upphandling inom sammanhållningspolitiken. Åtgärderna kan vara antingen allmänt förebyggande – som ska förhindra att fel ens uppkommer, eller korrigerande – som syftar till att begränsa inverkan av eventuella fel som upptäcks på EU:s budget. Relevanta förebyggande åtgärder i sammanhanget skulle kunna vara lagstiftningsåtgärder, dvs. att införa och tillämpa rättsliga bestämmelser, eller åtgärder i form av förvaltnings- och kontrollsystem, t.ex. insatser för att förbättra administrativ kapacitet, utan att lagstiftningen påverkas.

50

I denna del av rapporten identifieras och, när det är möjligt, bedöms de åtgärder som har vidtagits av kommissionen och de fyra medlemsstater som besöktes under granskningen.

De åtgärder som kommissionen genomför sedan 2010 har börjat riktas mot de övergripande problemen

51

Vi har sedan 2006 i våra rapporter och yttranden identifierat specifika problem med efterlevnaden av EU:s och medlemsstaternas regler för offentlig upphandling inom sammanhållning²⁵. Utifrån sina erfarenheter från tidigare år²⁶ började kommissionen 2010 och 2011 ta fram specifika åtgärder som ska lösa det övergripande problemet.

52

Figur 8 visar hur kommissionens åtgärder har utvecklats sedan 2010.

Figur 8

Kommissionens åtgärder: den viktigaste utvecklingen under de senaste åren

Källa: Europeiska revisionsrätten.

53

För att förbereda förslagen till nya direktiv om offentlig upphandling gjorde kommissionen 2010 en heltäckande utvärdering av effekterna av och ändamålsenligheten i den offentliga upphandlingen i EU²⁷ och höll ett offentligt samråd²⁸. Revisionsrätten offentliggjorde ett yttrande som bidrog till debatten om ändringen av direktiven²⁹ (se även punkt 67).

54

Specifikt för sammanhållningspolitiken vidtog kommissionen 2011 följande åtgärder:

a)Lade fram sitt förslag om en förordning för de europeiska struktur- och investeringsfonderna 2014–2020 som bland annat innehöll förhandsvillkor för medlemsstaternas ramar för offentlig upphandling (se punkt 62)³⁰.

b)Slutförde ett arbetsdokument där fel vid offentlig upphandling analyserades och några åtgärder som kan genomföras identifierades (se punkt 45). Dokumentet innehöll ingen handlingsplan.

c)Använde finansiella korrigeringar och avbröt betalningar i större utsträckning.

d)Anordnade seminarier i fyra medlemsstater.

En handlingsplan för offentlig upphandling infördes av kommissionen 2013

55

I början av 2013 inrättade GD Regional- och stadspolitik en särskild intern enhet som beskrevs som ett ”kompetenscentrum för administrativ kapacitet” och som hade till uppgift att öka utnyttjandet av medel från EU:s strukturfonder genom att förbättra medlemsstaternas administrativa kapacitet. En del av uppdraget var att lösa problem som gäller kapaciteten att genomföra offentlig upphandling på ett ändamålsenligt sätt.

56

Ungefär samtidigt inrättade kommissionen en intern teknisk arbetsgrupp vars uppdrag var att ”förbättra offentlig upphandling i samband med förvaltningen av europeiska struktur- och investeringsfonder” som hade sitt första möte i september 2013³¹. I januari 2014 godkände den högsta ledningen för GD Regional- och stadspolitik vid ett av sina ordinarie möten en handlingsplan som gruppen upprättat med tolv åtgärder som kommissionen skulle genomföra och som inte gällde lagstiftning utan syftade till att förbättra den administrativa kapaciteten i medlemsstaterna. I planen ingick de åtgärder som kommissionen redan höll på att genomföra och idéer om nya åtgärder som kommissionen skulle kunna lansera. Tabell 2 innehåller en förteckning över åtgärderna med deras status i slutet av 2014.

Tabell 2

Kommissionens interna handlingsplan för offentlig upphandling som antogs av direktörerna vid GD Regional- och stadspolitik i januari 2014

Åtgärd | Beskrivning | Status i slutet av 2014
Kort sikt | 1 | Medlemsstaternas aktuella resultat när det gäller kapacitetsuppbyggnad ska inventeras/analyseras och en bedömning göras av vad som har fungerat, goda exempel | Upphandling av expertkunskap har inletts
2 | Bevis och indikatorer på resultat när det gäller offentlig upphandling ska sammanställas och analyseras som input till förhandlingarna om förhandsvillkor | Information har samlats in vid förhandlingarna om förhandsvillkor, en bedömningstabell har utarbetats som visar hur medlemsstaterna uppfyller förhandsvillkoren
3 | En praktisk vägledning om hur vanliga fel kan undvikas ska utarbetas och spridas | En vägledande not har utarbetats
4 | Landsspecifika handlingsplaner för medlemsstater med identifierade brister ska tas fram | GD Inre marknaden, industri, entreprenörskap samt små och medelstora företag arbetar med fyra medlemsstater
5 | Utbildning/vägledning om att utarbeta och följa upp handlingsplaner ska tas fram | Ska kopplas ihop med åtgärd 1
Medellång sikt | 6 | Nya direktiv om offentlig upphandling ska förberedas genom att förvaltningsmyndigheter utbildas, bl.a. med tio workshops om korruptionsbekämpning | GD Inre marknaden och tjänster har vid behov hållit presentationer i medlemsstater
7 | Insynsinitiativ mot korruption ska utformas | Kontrakt om en första pilotfas håller på att skrivas under
8 | Aktuell praxis och aktuella utbildningsbehov och kvalifikationer när det gäller offentlig upphandling för fondförvaltare ska bedömas | Interna förberedelser pågår
9 | Riktat stöd ska ges till specifika medlemsstater i form av att lära genom att göra, partnersamverkan eller annat expertstöd | I pilotfasen, håller på att lanseras
10 | En studie ska göras om hur offentlig upphandling kan användas som strategiskt verktyg, t.ex. e-upphandling | Har ännu inte inletts
Lång sikt | 11 | Kvalitetsförvaltningssystem för offentlig upphandling ska tas fram (genomgång av erfarenheter och bedömning av möjligheterna att ta fram standarder för europeiska struktur- och investeringsfonder som gäller för hela EU) | Har ännu inte inletts
12 | Anvisningar för vägledning ska tas fram (utvärdering av varför viss vägledning inte förbättrar resultatet) | Har ännu inte inletts

Källa: Europeiska kommissionen, Europeiska revisionsrätten.

57

Handlingsplanen var ett första försök att enhetligt samla åtgärder som inte handlar om lagstiftning. Av de tolv åtgärderna i planen hade åtta ännu inte helt genomförts i slutet av 2014 utan höll antingen på att förberedas eller så hade de inte alls påbörjats. Tre av åtgärderna var helt genomförda:

a)Bevis och indikatorer på resultat när det gäller offentlig upphandling har sammanställts och analyserats som input till förhandlingarna om förhandsvillkor (åtgärd 2).

b)En vägledande not har utarbetats om hur man undvikar vanliga fel i projekt som finansieras av europeiska struktur- och investeringsfonder (åtgärd 3) med heltäckande material för användare.

c)Utbildning om korruptionsbekämpning har getts till förvaltningsmyndigheter i tio medlemsstater som en del av förberedelserna inför de nya direktiven om offentlig upphandling (åtgärd 6).

58

Inrättandet av arbetsgruppen och handlingsplanen tyder på att samordningen inom kommissionen har förbättrats. Följande situationer råder dock:

a)Handlingsplanen har endast godkänts av en av kommissionens avdelningar (GD Regional- och stadspolitik) och inte av andra generaldirektorat som ingår i arbetsgruppen. Kommissionen har inte offentliggjort den så insynen, egenansvaret och ansvarsutkrävandet för planen har varit begränsat.

b)Arbetsgruppen inrättades för teknisk personal vid kommissionen.

59

Eftersom merparten av åtgärderna ännu inte är helt genomförda kan handlingsplanens inverkan ännu inte bedömas.

60

Ovanstående visar att några frågor som inte gäller lagstiftning har identifierats och tyder på vissa potentiella framsteg på området. Men det visar även att kommissionen ännu inte har visat samordnat ledarskap på hög nivå i denna fråga.

Om ny lagstiftning tillämpas korrekt kan den hjälpa till att åtgärda problemet med fel vid offentlig upphandling

Förordningen 2014–2020 om europeiska struktur- och investeringsfonder och förhandsvillkor

61

I den nya rättsliga ramen för europeiska struktur- och investeringsfonder 2014–2020 införs förhandsvillkor. Det är villkor, baserade på förutbestämda kriterier, som anses utgöra nödvändiga förutsättningar för att det unionsstöd som omfattas av partnerskapsöverenskommelserna ska användas ändamålsenligt och effektivt. En medlemsstats system för offentlig upphandling är ett område för vilket det finns sådana villkor (se figur 9). Medlemsstaterna skulle göra en självbedömning av hur och om de uppfyllde villkoren³² och sammanfatta den i de partnerskapsavtal som de presenterade 2014. Om kommissionen bedömer att en medlemsstat inte senast den 31 december 2016 uppfyller de angivna villkoren kan den hålla inne betalningar till medlemsstaten³³.

Figur 9

Kriterier för förhandsvillkor vid offentlig upphandling

Källa: Bilaga XI till förordning (EG) nr 1303/2013.

62

Enligt kommissionen kan införandet av förhandsvillkor minska felen och förbättra den offentliga upphandlingen eftersom det ger medlemsstaterna ett incitament att införa en stabil rättslig och administrativ ram för offentlig upphandling. Om detta potentiellt kraftfulla verktyg ska bli ändamålsenligt beror emellertid på om medlemsstaterna uppfyller villkoren före slutet av 2016 och om kommissionen, om de inte gör det, identifierar och bedömer den bristande efterlevnaden och håller inne betalningar i motsvarande grad.

63

När kommissionen ska avgöra om den ska hålla inne betalningar till medlemsstater kan den ställas inför spänningar i medlemsstaterna mellan två mål: å ena sidan att förbättra systemen för offentlig upphandling, å andra sidan att främja medlemsstaternas utnyttjande av EU-medel³⁴.

64

I början av 2015 uppfyllde tolv³⁵ av de 28 medlemsstaterna ännu inte villkoren för offentlig upphandling. Två av de fyra medlemsstater som vi besökte för revisionen ingick i denna grupp – Italien och Tjeckien – som båda har upprättat handlingsplaner.

65

Införandet av förhandsvillkor vid offentlig upphandling har underlättat de ansträngningar GD Inre marknaden, industri, entreprenörskap samt små och medelstora företag gör för att arbeta med medlemsstater som har särskilda problem med offentlig upphandling. Det beror på att medlemsstaterna inser att de måste uppfylla förhandsvillkor och har varit villiga att ta emot stöd från generaldirektoratet. GD Inre marknaden, industri, entreprenörskap samt små och medelstora företag har valt ut medlemsstater – fyra när vi gjorde vår revision³⁶ – med hjälp av en riskbaserad och målinriktad metod som bygger på ett antal kriterier och tar hänsyn till kommissionens personalresurser (se ruta 10). Kommissionen har sagt att man fram till slutet av 2016 för de medlemsstater som inte har uppfyllt förhandsvillkorenprioriterar att försöka genomföra de överenskomna handlingsplanerna på ett ändamålsenligt sätt snarare än att ta till korrigerande åtgärder och eventuellt överträdelseförfaranden.

66

GD Inre marknaden, industri, entreprenörskap samt små och medelstora företag tillhandahåller därefter stöd i form av många olika åtgärder, till exempel arbetsgrupper för att utarbeta en heltäckande strategi för offentlig upphandling. Samordningen av sådana åtgärder som vidtas av de olika avdelningarna vid kommissionen är viktig med tanke på den potentiella spänning som nämnts ovan (punkt 63).

Ruta 10

De kriterier GD Inre marknaden, industri, entreprenörskap samt små och medelstora företag tillämpar för att välja ut medlemsstater

οHög andel fel vid offentlig upphandling som gäller utgifter som finansieras med EU-medel

οFörhandsvillkoren för offentlig upphandling är inte uppfyllda

οDen offentliga upphandlingen är systematiskt ineffektiv

οKommissionen har fått klagomål om påstådda överträdelser av EU:s lagstiftning

οÖverträdelseförfaranden eller de inledande faserna av ett överträdelseförfarande

οAndelen rättstvister

οMedlemsstatens villighet att inrätta ett partnerskap med kommissionen

De nya direktiven för offentlig upphandling ska vara genomförda senast i april 2016

67

Det nya lagstiftningspaketet offentliggjordes den 28 mars 2014 och innehåller tre direktiv: 2014/24/EU³⁷ och 2014/25/EU³⁸, som upphäver eller ändrar de tidigare direktiven, och 2014/23/EU³⁹, som inför heltäckande regler för koncessioner. Medlemsstaternas tidsfrist för att genomföra dem är den 18 april 2016, med några få undantag. Direktiven är dock redan relevanta för tolkningen av bestämmelserna.

68

De nya direktiven för offentlig upphandling syftar till att säkerställa en väl fungerande inre marknad, till att effektivisera de offentliga utgifterna, göra det enklare för små och medelstora företag att delta och öka möjligheten att stödja gemensamma, samhälleliga mål genom offentlig upphandling.

69

Kommissionen har angivit att dess nya krav på medlemsstaterna att rapportera och övervaka bör minska de fel som orsakas av att reglerna för offentlig upphandling tillämpas felaktigt⁴⁰. Genom att befintlig rättspraxis kodifieras ger de nya direktiven om offentlig upphandling ökad rättssäkerhet och gör offentlig upphandling mer tillgänglig för användarna. De kan därmed hjälpa till att förebygga vissa fel, exempelvis när erfarenhet och personalens kvalifikationer används som tilldelningskriterier, och att definiera intressekonflikter. Ändringarna av den rättsliga ramen kan i några fall också leda till nya typer av fel. En analys av utvalda ändringar när det gäller kontrakt om byggentreprenader och tjänstekontrakt och deras potential att lösa problemet med fel vid offentlig upphandling inom sammanhållningspolitiken finns i ruta 11⁴¹.

Ruta 11

Analys av utvalda ändringar som införs i det nya direktivet om offentlig upphandling av byggentreprenader och tjänster

Det nya förfarandet innovationspartnerskapet införs i tillägg till det befintliga konkurrensförfarandet med förhandling (se ruta 1). Den nya metoden, som är mer flexibel för de upphandlande myndigheterna, skulle kunna innebära att det begås färre procedurfel i de fall där öppna och selektiva förfaranden inte var lämpliga. Det kan dock bli svårare att tillämpa och bedöma insyn, icke-diskriminering och likabehandling.

Sociala aspekter och miljöaspekter kan användas som tilldelningskriterier. Myndigheter i de besökta medlemsstaterna uttryckte oro för risken att den nya lagstiftningen kan innebära vissa nya element av komplexitet som en följd av att tilldelningskriterier och villkor för kontraktsresultat kopplas till sociala och miljömässiga aspekter. Upphandlingar som bygger på dessa aspekter kan innebära en utmaning för upphandlande myndigheter när det gäller att se till att processen möjliggör insyn och inte är diskriminerande. Det kan ta lite tid att bygga upp erfarenhet av att hitta lagliga och lämpliga tilldelningskriterier och villkor för kontraktsresultat inom systemen i medlemsstaterna.

Nya rättsliga verktyg för att ändra kontrakt. Mer flexibilitet införs som gör det möjligt att under specifika förutsättningar ändra kontrakt utan att använda ett nytt upphandlingsförfarande. Det är troligt att felen i samband med kontraktsändringar kommer att minska. Dock kommer inte dessa ändringar att lösa problemet med fel som uppkommer på grund av dåligt förberedda projekt som gör att kontrakt måste ändras i ett senare skede.

Exakt definition av högsta värde på referensarbete. Genom att det anges att den lägsta årliga omsättningen inte får överstiga ett belopp som är två gånger så högt som det uppskattade kontraktsvärdet, utom vid vederbörligen motiverade omständigheter, kanske de upphandlande myndigheterna begår färre fel som beror på att de specificerat olagliga urvalskriterier.

Ett nytt system införs som ska användas för vissa tjänster, såsom hälsa, utbildning och sociala tjänster, när kontraktets värde överstiger 750 000 euro. Medlemsstaterna får själva fastställa de nationella reglerna inom detta system under förutsättning att de följer de allmänna principerna i EU-fördraget och bestämmelserna i direktivet, i synnerhet när det gäller öppenhet. Beroende på vilka regler medlemsstaterna fastställer och hur komplexa reglerna är kan de fel som gäller utbildningstjänster som medfinansieras av ESF komma att öka.

70

Endast 40 % av de revisionsmyndigheter som besvarade enkäten ansåg att de nya direktiven kan hjälpa till att minska felen, i synnerhet i fråga om att välja förfarande för offentlig upphandling, offentliggöra anbudsinfordran, fastställa urvalskriterier eller bedöma anbud (se analys av fel från punkt 22).

71

GD Inre marknaden, industri, entreprenörskap samt små och medelstora företag har redan tillhandahållit råd om hur de nya direktiven ska införlivas i nationell lagstiftning. Det har främst skett genom att man deltagit i möten, men också genom att man anordnat särskilda tematiska genomgångar för nationella experter.

72

Generellt sett kommer effekterna av dessa delar av det nya lagstiftningspaketet i form av färre oriktigheter att avgöras av hur de genomförs i medlemsstaterna.

Nya rapporteringskrav

73

Med de nya direktiven införs nya krav på övervakning och rapportering. Följande skyldigheter ingår bland annat⁴²:

a)Medlemsstaterna ska var och en överlämna en övervakningsrapport till kommissionen, den första i april 2017 och därefter vart tredje år⁴³, med

i)information om de vanligaste orsakerna till felaktig tillämpning eller rättsosäkerhet,

ii)förebyggande, upptäckt och lämplig rapportering om fall av bedrägeri, korruption, intressekonflikt och andra allvarliga fall av oegentligheter i samband med upphandling.

b)På grundval av medlemsstaternas rapporter ska kommissionen regelbundet utfärda en rapport om genomförande och bästa praxis avseende nationella upphandlingspolicyer på den inre marknaden.

74

Om de nya kraven på medlemsstaterna när det gäller rapportering och övervakning tillämpas korrekt kan de leda till att kommissionen får mycket bättre information om hur EU:s regler för offentlig upphandling tillämpas i praktiken.

Medlemsstaterna fokuserar på kontrollerna på primär nivå och har inte förrän nyligen börjat vidta förebyggande åtgärder

Korrigerande åtgärder som vidtas av medlemsstater och/eller kommissionen

75

Fel vid offentlig upphandling som uppkommer på stödmottagarnivå kan och ska upptäckas och korrigeras av medlemsstaternas myndigheter innan de skickar in ersättningsanspråk till kommissionen. Dessa så kallade ”kontroller på primär nivå” innebär att

a)medlemsstaternas förvaltningsmyndigheter kontrollerar stödmottagarnas ersättningsanspråk,

b)medlemsstaternas attesterande myndigheter gör kontroller, bl.a. av den information som rapporteras av förvaltningsmyndigheterna.

76

Som vi tidigare konstaterat⁴⁴, liksom kommissionen vid sina granskningar, är medlemsstaternas kontroller på primär nivå ännu inte tillräckligt ändamålsenliga. Det leder till att medlemsstaterna redovisar utgifter för projekt med fel vid den offentliga upphandlingen till kommissionen för att få ersättning från EU-budgeten.

77

Om kommissionen upptäcker fel som gäller offentlig upphandling efter att den har tagit emot ersättningsanspråket

a)kan den göra finansiella korrigeringar gentemot de enskilda projekt som berörs,

b)kan den, om den bedömer att det är omöjligt att kontrollera alla kontrakt som berörs, göra en schablonkorrigering gentemot det operativa programmet (eller ett eller flera insatsområden).

78

För att säkerställa att de finansiella korrigeringarna tillämpas enhetligt har kommissionen utarbetat riktlinjer för hur beloppen ska fastställas för de finansiella korrigeringar som ska göras när reglerna för offentlig upphandling inte följs⁴⁵. Sedan 2013 kodifieras detta som ett beslut av kommissionen och är därigenom bindande för kommissionens alla avdelningar med ansvar för delad förvaltning.

79

När kommissionen bedömer att medlemsstaternas förvaltnings- och kontrollsystem är svaga, och för att se till att medlemsstaterna vidtar nödvändiga förbättringsåtgärder, avbryter kommissionen tidsfristerna för betalningar. Under avbrotten görs inga betalningar från EU-budgeten till det operativa programmet. System för förvaltning och kontroll av offentlig upphandling kan omfattas av detta (se exempel i ruta 12 och ruta 13).

Ruta 12

Exempel på en avbruten betalning

Revisionsmyndigheten i Spanien upptäckte vid en revision 2011 att upphandlingsförfarandena hos förvaltaren av flygplatser och helikopterflygplatser inte följde reglerna för offentlig upphandling. Kommissionen avbröt därför betalningarna till projekt som drevs av denna organisation. Revisionsmyndigheten i Spanien intygade 2014, efter en revision där den kontrollerade om förbättrade förfaranden verkligen hade införts, att organisationens förfaranden för offentlig upphandling hade förbättrats och användes ändamålsenligt. Kommissionen återupptog betalningarna. En schablonmässig finansiell korrigering tillämpades på organisationens samtliga utgifter som bedömdes ha påverkats av problemen under tiden.

Ruta 13

Exempel på en handlingsplan

På grund av allvarliga brister i förvaltnings- och kontrollsystemen upprättades en handlingsplan i Tjeckien på begäran av kommissionen och förbättringar har genomförts. Till exempel har system uppdaterats så att utgifter som revisionsmyndigheten, kommissionen och vi har identifierat som oriktiga på grund av fel vid den offentliga upphandlingen automatiskt utesluts från ersättningsanspråk till kommissionen.

80

Finansiella korrigeringar, förutom de som fastställs genom ett beslut av kommissionen, kan ha en begränsad avskräckande effekt under perioden fram till att programperioden 2007–2013 avslutas 2017. Det beror på att medlemsstaterna, enligt förordningarna, får ersätta utgifter som är föremål för finansiella korrigeringar med andra stödberättigande utgifter. På detta sätt har medlemsstaterna i praktiken endast sällan fått ett lägre totalt belopp. För utgiftsperioden från 2014 till 2020 har reglerna ändrats: medlemsstaterna kan gå miste om medel om det konstateras att utgifter som förvaltningsmyndigheter, attesterande organ och revisionsmyndigheter har deklarerat som lagliga och korrekta senare befinns innehålla fel⁴⁶.

Medlemsstaterna har börjat vidta förebyggande åtgärder, men inte förrän nyligen

81

I de fyra medlemsstater som vi besökte för granskningen började de flesta förebyggande åtgärder inte genomföras förrän i slutet av programperioden 2007–2013, de flesta under 2013 och 2014.

82

I tre av medlemsstaterna – Storbritannien, Italien och Tjeckien – har man nyligen inrättat avdelningsövergripande arbetsgrupper som ska arbeta med offentlig upphandling inom sammanhållningspolitiken. I arbetsgrupperna deltar förvaltningsmyndigheter, revisionsmyndigheter, genomförandeorgan, rättstjänster eller andra avdelningar som hanterar offentlig upphandling, och de utnyttjas för att utbyta erfarenheter, finna ett gemensamt förhållningssätt till hanteringen av offentlig upphandling och identifiera lämpliga åtgärder. I ruta 14 ges närmare uppgifter om ett nätverk som upprättats i Storbritannien.

Ruta 14

Exempel på en avdelningsövergripande arbetsgrupp för offentlig upphandling i en medlemsstat

I Storbritannien inrättade förvaltningsmyndigheten för Eruf i England 2013 ett internt nätverk som går igenom oriktigheter som påträffats i den offentliga upphandlingen och hanterar förfrågningar som gäller offentlig upphandling. I nätverket ingår förvaltningsmyndighetens jurister, tjänstemän som ansvarar för programgenomförande, ett mellanliggande organ och, som rådgivare, revisionsmyndigheten.

Nätverket gör följande:

οGår igenom och ger ut kraven vid offentlig upphandling och en tillhörande vägledning.

οHar regelbundet videokonferenser för att diskutera fall, vägledning etc.

οGår igenom granskningar av system och projekt och andra kontroller av offentlig upphandling.

It-verktyg skulle kunna hjälpa till att lösa problem vid offentlig upphandling men måste användas fullt ut

83

Informationsteknikens transformerande potential kan vara till hjälp för att förebygga och upptäcka fel vid offentlig upphandling. Både kommissionen och medlemsstaterna håller på att ta fram it-lösningar som till exempel

a)används vid e-upphandling,

b)samlar in data och bygger upp databaser som gör det lättare att analysera fel,

c)används vid datautvinning med hjälp av verktyg för att kunna identifierar mönster vid bedrägeri och oriktigheter.

E-upphandling

84

E-upphandling innebär i det här sammanhanget att organisationer inom den offentliga sektorn använder sig av elektroniska medel för kommunikation och behandling av transaktioner vid upphandling av varor, tjänster eller byggentreprenader⁴⁷. E-upphandling innebär att elektroniska processer införs som stöd under de olika faserna i en upphandlingsprocess – offentliggörande av meddelanden om upphandling, tillhandahållande av förfrågningsunderlag, inlämning av anbud, utvärdering, tilldelning⁴⁸, beställning, fakturering och betalning⁴⁹. Kommissionen har beräknat att i genomsnitt cirka 10 % av den offentliga upphandlingen i EU gjordes elektroniskt under 2014⁵⁰.

85

E-upphandling kan potentiellt

a)öka konkurrensen och ge mer för pengarna genom att tillträdet till den inre marknaden breddas för anbudsgivare och även för små och medelstora företag,

b)effektivisera förvaltningen av offentlig upphandling genom att öka anbudsgivarnas tillträde och automatisera nyckelförfaranden, vilket kan innebära kostnadsbesparingar för både anbudsgivare och upphandlande myndigheter,

c)vara till hjälp för att upptäcka och förebygga oriktigheter, korruption och bedrägeri⁵¹.

86

Ruta 15 innehåller information om hur e-upphandling tillämpas i de medlemsstater som vi besökte för granskningen.

87

Kommissionen, som har gett stöd till flera pilotprojekt om e-upphandling, tog med en åtgärd för att öka användningen av e-upphandling i sin handlingsplan 2013 (se tabell 2). När vi gjorde granskningen hade åtgärden dock ännu inte inletts.

Ruta 15

Exempel på hur e-upphandling tillämpas

οI Italien innehåller systemet en virtuell katalog där produkter läggs in av registrerade företag.

οI Tjeckien utarbetar man en databas med enhetspriser som kan vara riktmärken för anbudsgivare i syfte att öka insynen och få korrektare priser.

οI Spanien kan anbud lämnas elektroniskt under vissa omständigheter.

88

Vi besökte också Cypern under granskningen för att kunna granska det system för e-upphandling som används där (se ruta 16).

Ruta 16

E-upphandling i Cypern

E-upphandling lanserades 2010 i Cypern och är ett webbaserat verktyg som används allt mer i den offentliga förvaltningen. I slutet av 2014 hade 501 av omkring 700 upphandlande myndigheter registrerat sig för att använda e-upphandling. De upphandlande myndigheterna och ekonomiska operatörerna kan ännu välja om de vill använda några av möjligheterna. De flesta upphandlande myndigheter använder systemet för att utlysa anbudsförfaranden. Av de registrerade företagen i slutet av 2014 var 21 % utländska. En tvåspråkig hjälptjänst inrättades 2014 för alla som använder systemet. Enligt de cypriotiska myndigheternas strategi för e-upphandling planeras systemet vara helt genomfört senast den 30 juni 2016, och man ska börja utbilda användarna från mars 2015.

Inte förrän nyligen har it börjat användas för databaser över fel vid offentlig upphandling

89

Som beskrivits ovan måste man ha tillgång till heltäckande data i en form som gör det möjligt att analysera dem för att få full inblick i utvecklingen när det gäller problem vid offentlig upphandling. Medlemsstaterna har först nyligen börjat använda existerande eller nya databaser för att analysera fel vid offentlig upphandling (se punkt 41), och kommissionen har ännu inte tagit fram en databas över oriktigheter, inbegripet sådana som uppkommer vid offentlig upphandling.

Datautvinningsverktyg – exemplet med bedrägerivarningsverktyget Arachne

90

Kommissionen började 2009 utarbeta ett it-baserat bedrägerivarningsverktyg som har döpts till Arachne. Det blev operativt 2013. Verktyget ägs och underhålls av kommissionen.

91

Det har utformats för att innehålla nyckeldata om projekt som finansieras inom Eruf, Sammanhållningsfonden och ESF, t.ex. om företag och projekt, så att förhållanden och samband mellan olika ekonomiska aktörer som deltar i sådana projekt kan analyseras. Det webbaserade verktyget innehåller också länkar till andra externa offentliga databaser. De som använder verktyget får indikationer på potentiella risker för bedrägeri avseende specifika företag.

92

Kommissionen uppmanar förvaltnings- och revisionsmyndigheter i alla 28 medlemsstater att lägga in sina data och kostnadsfritt använda verktyget.

93

I februari 2015 använde 17 av de 28 medlemsstaterna verktyget eller uppgav att de har för avsikt att göra det (se även figur 10).

94

Ett sådant system kan dock bara fungera korrekt om heltäckande data av god kvalitet läggs in av ett tillräckligt stort antal myndigheter i medlemsstaterna. I slutet av 2014 hade 14 medlemsstater tillhandahållit sådana data för minst ett operativt program. För att verktyget på ett ändamålsenligt sätt ska kunna varna för bedrägeri i hela EU måste de andra medlemsstaterna också lämna data.

Figur 10

Arachne: status för genomförandet i medlemsstaterna i februari 2015

Källa: Europeiska kommissionen.

14I allmänhet hör en transaktion samman med ett projekt. Men i vissa fall kan flera transaktioner höra samman med ett projekt.

15Projekt som medfinansieras av ESF gäller ofta tjänster av typen yrkesutbildning som inte helt omfattas av direktivet (bilaga II B till direktiv 2004/18/EG, ändrat genom bilaga VII till kommissionens förordning (EG) nr 213/2008 av den 28 november 2007 om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2195/2002 om en gemensam terminologi vid offentlig upphandling (CPV) samt av Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/17/EG respektive 2004/18/EG om förfaranden vid offentlig upphandling, när det gäller revidering av CPV (EUT L 74, 15.3.2008, s. 1).

16”Upphovsmannatillsyn” garanterar att projektet genomförs exakt som planerat och att arkitektoniska, tekniska och stilistiska regler och normer samt regler och normer för byggandet följs och att projekthandlingar för att ta projektet i drift utarbetas.

17Särskild rapport nr 23/2014 Fel i landsbygdsutvecklingsutgifter: Vad beror de på och hur åtgärdas de? (http://eca.europa.eu).

18Se revisionsrättens yttrande nr 4/2011 över kommissionens grönbok om en modernisering av EU:s politik för offentlig upphandling och punkt 30 i den nyligen offentliggjorda översiktliga analysen Att använda EU:s pengar på bästa sätt: en översiktlig analys av riskerna i samband med den ekonomiska förvaltningen av EU:s budget, och faktabladet om upphandling, punkt 16 (http://eca.europa.eu).

19Enligt artikel 258 i EUF-fördraget sker en överträdelse när en medlemsstat inte uppfyller en skyldighet enligt fördragen.

20OECD Fighting corruption in the public sector: integrity in procurement (korruptionsbekämpning i offentlig sektor: integritet vid upphandling), (www.oecd.org/gov/ethics/integrityinpublicprocurement.htm).

21Artikel 28 i kommissionens förordning (EG) nr 1828/2006 av den 8 december 2006 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1083/2006 om allmänna bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden och Sammanhållningsfonden och för Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1080/2006 om Europeiska regionala utvecklingsfonden.

22Se SWD(2014) 244 final, 17.7.2014, Statistical evaluation of irregularities reported for 2013 Own Resources, Natural Resources, Cohesion Policy, Pre-accession and Direct expenditure, s. 67 (arbetsdokument från kommissionens avdelningar med statistik över anmälda oriktigheter 2013 avseende egna medel, naturtillgångar, sammanhållningspolitik, stöd inför anslutningen och direkta utgifter), bilaga till COM(2014) 474 final, 17.7.2014, Skydd av Europeiska unionens ekonomiska intressen – Årsrapport om bedrägeribekämpning 2013.

23Se särskild rapport nr 16/2013 Lägesbedömning av modellen för samordnad granskning (”single audit”) och kommissionens användning av de nationella revisionsmyndigheternas arbete inom sammanhållningsområdet (http://eca.europa.eu).

24Working Document prepared by DG Regional Policy on the main audit findings regarding application of public procurement rules in Member States found in projects co-financed by ERDF and the Cohesion Fund under cohesion policy (arbetsdokument utarbetat av GD Regional- och stadspolitik om de viktigaste granskningsresultaten när det gäller tillämpningen av regler för offentlig upphandling i medlemsstaterna i projekt som medfinansieras av Eruf och Sammanhållningsfonden) (CC/2011/08 EN), inte offentliggjort. Analysresultaten användes igen i arbetsdokumentet från kommissionens personal Analysis of errors in cohesion policy for the years 2006–2009 – actions taken by the Commission and the way forward (analys av fel i sammanhållningspolitiken 2006–2009 – kommissionens åtgärder och vägen framåt) SEC(2011)1179, 5.10.2011.

25Se till exempel revisionsrättens årsrapport om budgetgenomförandet för budgetåret 2006 (EUT C 273, 15.11.2007), revisionsrättens årsrapport om budgetgenomförandet för budgetåret 2009 (EUT C 303, 9.11.2010) och punkt 6 i revisionsrättens yttrande nr 1/2010: Förbättra den ekonomiska förvaltningen av Europeiska unionens budget: Risker och utmaningar (http://eca.europa.eu).

26Kommissionens arbete med problemet med fel vid offentlig upphandling inom sammanhållning före 2010 innebar bl.a. särskilda korrigerande åtgärder vid behov, bland annat finansiella korrigeringar, riktade till specifika medlemsstater och vägledning till medlemsstaterna om tillämpning av finansiella korrigeringar avseende fel vid offentlig upphandling.

27I utvärderingen behandlades främst upphandlingsförfarandenas kostnader och deras ändamålsenlighet, problem vid gränsöverskridande upphandling, små- och medelstora företags tillträde till marknaderna för offentlig upphandling och den strategiska användningen av offentlig upphandling i Europa.

28Samrådet utgick från KOM(2011) 15 slutlig av den 27 januari 2011, Grönbok om en modernisering av EU:s politik för offentlig upphandling med sikte på en effektivare europeisk upphandlingsmarknad.

29Yttrande nr 4/2011.

30KOM(2011) 615 slutlig av den 6 oktober 2011, Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om gemensamma bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden, Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling och Europeiska havs- och fiskerifonden som omfattas av den gemensamma strategiska ramen, om allmänna bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden och Sammanhållningsfonden samt om upphävande av rådets förordning (EG) nr 1083/2006. En förordning som bygger på förslaget antogs av Europaparlamentet och rådet 2013 (förordning (EU) nr 1303/2013).

31I den tekniska arbetsgruppen deltog tjänstemän från de tre stora generaldirektoraten (GD Regional- och stadspolitik, GD Sysselsättning, socialpolitik och inkludering och GD Inre marknaden och tjänster) och även från EIB, GD Jordbruk och landsbygdsutveckling och GD Havsfrågor och fiske. Arbetsgruppen leddes av en tjänsteman från GD Regional- och stadspolitik, vanligen enhetschefen med ansvar för teamet Kompetenscentrum. Arbetsgruppen fortsätter att träffas och hade när rapporten skrevs träffats totalt tio gånger.

32Artikel 2.33, artikel 19 och bilaga XI i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1303/2013 av den 17 december 2013 om fastställande av gemensamma bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden, Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling och Europeiska havs- och fiskerifonden, om fastställande av allmänna bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden och Europeiska havs- och fiskerifonden samt om upphävande av rådets förordning (EG) nr 1083/2006 (EUT L 347, 20.12.2013, s. 320).

33Artikel 19 i förordning (EU) nr 1303/2013.

34Vi har tidigare pekat på sådana spänningar. Se revisionsrättens årsrapport 2011, punkt 5.23 (EUT C 344, 12.11.2012) och Att använda EU:s pengar på bästa sätt: en översiktlig analys av riskerna i samband med den ekonomiska förvaltningen av EU:s budget, s. 54, punkt 5 a, offentliggjord den 25 november 2014 (http://eca.europa.eu).

35Bulgarien, Tjeckien, Grekland, Kroatien, Italien, Lettland, Ungern, Malta, Polen, Rumänien, Slovenien och Slovakien.

36Bulgarien, Grekland, Italien och Rumänien.

37Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU av den 26 februari 2014 om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv 2004/18/EG (EUT L 94, 28.3.2014, s. 65).

38Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/25/EU av den 26 februari 2014 om upphandling av enheter som är verksamma på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster och om upphävande av direktiv 2004/17/EG (EUT L 94, 28.3.2014, s. 243).

39Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/23/EU av den 26 februari 2014 om tilldelning av koncessioner (EUT L 94, 28.3.2014, s. 1).

40Pressmeddelande från Europeiska kommissionen (http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-14-20_fr.htm?locale=fr).

41Revisionsrättens yttrande nr 4/2011.

42Artikel 83–85 i direktiv 2014/24/EU.

43Den första av dessa rapporter ska överlämnas senast i april 2017.

44Revisionsrätten årsrapport om budgetgenomförandet för budgetåret 2012 respektive 2013.

45COCOF 07/0037/03 Guidelines for determining financial corrections to be made to expenditure co-financed by the Structural Funds or the cohesion fund for non-compliance with the rules on public procurement (riktlinjer för fastställandet av finansiella korrigeringar som ska tillämpas på utgifter som medfinansieras av strukturfonderna eller sammanhållningsfonden vid bristande efterlevnad av reglerna för offentlig upphandling) 29.11.2007 och kommissionens beslut C(2013) 9527 slutlig av den 19 december 2013 om fastställande och godkännande av riktlinjer för fastställande av finansiella korrigeringar som kommissionen ska tillämpa på utgifter som finansieras av unionen genom delad förvaltning, i de fall som bestämmelserna om offentlig upphandling inte har följts.

46Se artikel 143 i förordning (EU, Euratom) nr 1303/2013.

47KOM(2010) 571 slutlig, 18.10.2010, Grönbok om en ökad användning av e-upphandling i EU, 18.10.2010.

48I de nya direktiven om offentlig upphandling anges att ”inga delar av den offentliga upphandlingsprocessen efter kontraktstilldelningen [bör] omfattas av skyldigheten att använda elektroniska medel för kommunikation och detta bör också gälla den interna kommunikationen inom den upphandlande myndigheten”.

49Enligt direktiven 2014/24/EU och 2014/25/EU ska medlemsstaterna se till att all kommunikation och allt informationsutbyte enligt dessa direktiv sker med hjälp av elektroniska medel för kommunikation. Detta inbegriper offentliggörandet av meddelanden, upphandlingsdokument i elektronisk form och elektronisk inlämning. Kraven ska träda i kraft mellan 2016 och 2018.

50SWD(2014) 262 final, 1.8.2014, Annual Public Procurement Implementation Review 2013 (arbetsdokument från kommissionens avdelningar med en årlig genomgång av offentlig upphandling 2013).

51Se t.ex. Identifying and reducing corruption in public procurement in the EU (identifiera och minska korruptionen i offentlig upphandling), en studie som gjorts för Europeiska kommissionen (Olaf) av PwC and Ecorys, med stöd av universitet i Utrecht, 30.6.2013, (http://ec.europa.eu/anti_fraud/documents/anti-fraud-policy/research-and-studies/identifying_reducing_corruption_in_public_procurement_en.pdf))

Slutsatser och rekommendationer

95

EU:s politik för offentlig upphandling är ett centralt verktyg för att upprätta den inre marknaden och skapa smart och hållbar tillväxt för alla enligt strategin Europa 2020, och den ska samtidigt garantera att offentliga medel utnyttjas så effektivt som möjligt.

96

Under perioden 2009–2013 bidrog fel vid offentlig upphandling i väsentlig grad till vår uppskattade övergripande felprocent för detta politikområde, främst när det gäller felprocentsatserna för Europeiska regionala utvecklingsfonden och Sammanhållningsfonden. Allvarliga fel ledde till bristande, eller obefintlig, konkurrens och/eller till att kontrakt tilldelades dem som inte lämnade de bästa anbuden.

97

Det finns många olika anledningar till fel. Den komplexa rättsliga och administrativa ramen ses som ett problem, med omfattande lagstiftning och/eller riktlinjer, och svårigheten att tillämpa dem i praktiken. Bristen på administrativ kapacitet handlar både om bristande kunskap om regler och om brist på teknisk sakkunskap när det gäller de specifika byggentreprenader eller tjänster som ska upphandlas, och den leder till fel. Otillräcklig projektplanering från de upphandlande myndigheternas sida och skrivfel är också ett problem.

98

Vi bedömde om kommissionen och medlemsstaterna vidtar lämpliga och ändamålsenliga åtgärder för att lösa problemet med fel vid offentlig upphandling inom sammanhållningspolitiken. Revisionsrätten fann att kommissionen och medlemsstaterna har börjat åtgärda problemet men att mycket återstår när det gäller att analysera problemet och genomföra åtgärder.

Kommissionen och medlemsstaterna gör mycket begränsade systematiska analyser av fel vid offentlig upphandling

99

Heltäckande analyser både i medlemsstaterna och vid kommissionen har hindrats av bristen på enhetliga uppgifter. Vissa tecken tyder dock på att några av de medlemsstater som vi besökte för granskningen har börjat samla in uppgifter om offentlig upphandling på ett systematiskt sätt eller planerar att göra det (se punkt 41). Emellertid är analysen av fel fortfarande begränsad (se punkterna 35–39). Kommissionen har ännu inte upprättat en stabil och heltäckande databas med alla oriktigheter, däribland sådana som uppkommer vid offentlig upphandling. Den har gjort en analys – 2011 – av fel vid offentlig upphandling inom Eruf och Sammanhållningsfonden (se punkt 45).

Rekommendation 1

a)Kommissionen bör ta fram en databas över oriktigheter som kan användas som underlag för en meningsfull analys av fel vid offentlig upphandling. Den bör på ett heltäckande sätt analysera frekvens, allvarlighetsgrad och orsaker när det gäller fel vid offentlig upphandling inom sammanhållningspolitiken och utgå från lämpliga data som både hämtas från kommissionens egna databaser och tillhandahålls av medlemsstaterna. Kommissionen bör offentliggöra sin analys som en del av den rapport om offentlig upphandling som krävs enligt de nya direktiven.

b)De berörda myndigheterna i medlemsstaterna bör utveckla och analysera sina egna databaser över oriktigheter inom sammanhållningspolitiken, däribland sådana som uppkommer vid offentlig upphandling, och de bör samarbeta med kommissionen för att tillhandahålla uppgifterna i en form och vid en tidpunkt som underlättar kommissionens arbete.

Kommissionen och medlemsstaterna har börjat genomföra åtgärder för att lösa problemet, men mycket återstår att göra

100

Trots att det saknas en heltäckande analys av problemet har kommissionen och medlemsstaterna börjat genomföra åtgärder för att lösa det. De åtgärder som kommissionen genomför sedan 2010, i form av både lagstiftning och andra åtgärder, har börjat riktas mot de övergripande problemen. Ett nytt lagstiftningspaket om offentlig upphandling infördes 2014 och ska ha genomförts av medlemsstaterna senast i april 2016 (se punkterna 67–74). Det medför även nya rapporteringskrav för kommissionen och medlemsstaterna. Generellt sett kommer effekterna av det nya lagstiftningspaketet i form av färre oriktigheter att avgöras av hur det genomförs i medlemsstaterna. I den nya rättsliga ramen för europeiska struktur- och investeringsfonder 2014–2020 införs förhandsvillkor som avser medlemsstaternas system för offentlig upphandling. Sådana villkor skulle kunna vara en hjälp för att lösa problemen (se punkterna 61–65). Medlemsstaterna skulle göra en självbedömning av hur och om de uppfyllde villkoren och sammanfatta den i de partnerskapsavtal som de presenterade 2014. Ett stort antal medlemsstater uppfyllde ännu inte villkoren i början av 2015 (se punkterna 61–65).

Rekommendation 2

Om kravet på förhandsvillkor vid offentlig upphandling inte har uppfyllts i slutet av 2016 bör kommissionen konsekvent använda sina befogenheter och ställa in betalningar till de berörda medlemsstaterna tills de har åtgärdat bristerna.

101

Kommissionen inrättade 2013 en intern teknisk arbetsgrupp och har upprättat en intern handlingsplan. Det tyder på att samordningen inom kommissionen blir bättre. De flesta åtgärderna i planen är ännu inte helt genomförda. Dessutom har handlingsplanen endast antagits av några av kommissionens avdelningar och den har inte offentliggjorts (se punkterna 56–60).

Rekommendation 3

Kommissionen bör uppdatera och offentliggöra sin interna handlingsplan om offentlig upphandling och varje år rapportera om framsteg. Kommissionen bör därför förbättra samordningen mellan de avdelningar som har hand om frågor relaterade till offentlig upphandling.

102

Fel vid offentlig upphandling är fortfarande en stor källa till fel och mycket återstår att göra när det gäller att analysera problemet och genomföra åtgärder. Vad som nu behövs är att åtgärder genomförs ändamålsenligt. Men även om den interna tekniska arbetsgruppen är ett tecken på positiv utveckling inrättades den på låg nivå inom kommissionens avdelningar, och kommissionen har inte visat samordnat ledarskap på hög nivå (se punkterna 55–60).

Rekommendation 4

Kommissionen bör inrätta en högnivågrupp som ska leda arbetet med att komma till rätta med problemet med fel vid offentlig upphandling för att undvika risken för att åtgärder inte genomförs konsekvent vid kommissionens alla avdelningar. Gruppen bör förespråka förbättringar av den offentliga upphandlingen och även, där det behövs, förenklingar på området.

103

Fel vid offentlig upphandling som uppkommer på stödmottagarnivå kan och ska upptäckas och korrigeras av medlemsstaternas myndigheter innan de skickar in ersättningsanspråk till kommissionen. Som vi tidigare konstaterat, liksom kommissionen vid sina granskningar, är medlemsstaternas kontroller på primär nivå ännu inte tillräckligt ändamålsenliga. Det leder till att medlemsstaterna redovisar utgifter för projekt med fel vid den offentliga upphandlingen till kommissionen för att få ersättning från EU-budgeten (se punkt 76).

104

Under programperioden 2007–2013 använde sig kommissionen av finansiella korrigeringar i större utsträckning än tidigare. Dock kan finansiella korrigeringar, förutom de som fastställs genom ett beslut av kommissionen, ha en begränsad avskräckande effekt under perioden fram till att programperioden 2007–2013 avslutas 2017. Det beror på att medlemsstaterna, enligt förordningarna, får ersätta utgifter som är föremål för finansiella korrigeringar med andra stödberättigande utgifter. På detta sätt har medlemsstaterna i praktiken endast sällan fått ett lägre totalt belopp. För utgiftsperioden från 2014 till 2020 har reglerna ändrats: medlemsstaterna kan få nettokorrigeringar om det konstateras att utgifter som förvaltningsmyndigheter, attesterande organ och revisionsmyndigheter har deklarerat som lagliga och korrekta senare befinns innehålla fel (se punkterna 75–80).

Rekommendation 5

Kommissionen bör besluta om finansiella korrigeringar när den konstaterar att medlemsstaternas kontroller på primär nivå inte är tillräckligt ändamålsenliga och, när det är nödvändigt, inleda överträdelseförfaranden vid brott mot direktiven om offentlig upphandling.

105

Utöver kommissionens behov av en databas för att underlätta analysen av fel vid offentlig upphandling (se rekommendation 1) skulle it-verktyg som e-upphandling och datautvinningsverktyg kunna förstärka fördelarna med offentlig upphandling och bidra till att lösa problemen. När vi gjorde granskningen hade medlemsstaterna infört sådana verktyg i varierande grad, vilket bromsar möjligheterna att fullt ut utnyttja de potentiella fördelarna (se punkterna 83–94).

Rekommendation 6

a)Kommissionen bör ytterligare utnyttja de möjligheter som erbjuds tack vare utvecklingen av informationsteknik, bland annat främja e-upphandling och datautvinningsverktyg och sprida god praxis.

b)Medlemsstaterna bör ytterligare utnyttja de möjligheter som e-upphandling och datautvinningsverktyg erbjuder.

Denna rapport antogs av revisionsrätten vid dess sammanträde i Luxemburg den 16 juli 2015.

För revisionsrätten

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
ordförande

Bilagor

Bilaga I

Kommissionens och medlemsstaternas roller vid offentlig upphandling och sammanhållningspolitik

Vid Europeiska kommissionen:

a)GD Regional- och stadspolitik övervakar genomförandet av Eruf och Sammanhållningsfonden, och förhandlar om och godkänner operativa program. Det övervakar och granskar genomförandet av de operativa programmen, bland annat efterlevnaden när det gäller offentlig upphandling. GD Regional- och stadspolitik och GD Sysselsättning, socialpolitik och inkludering ger också ut anvisningar, varav några tagits fram tillsammans med medlemsstaterna. De ger till exempel ut anvisningar om finansiella korrigeringar vid bristande efterlevnad av regler för offentlig upphandling¹.

b)GD Sysselsättning, socialpolitik och inkludering övervakar genomförandet av ESF på liknande sätt som GD Regional- och stadspolitik när det gäller Eruf och Sammanhållningsfonden (se ovan).

c)GD Inre marknaden, industri, entreprenörskap samt små och medelstora företag (tidigare GD Inre marknaden och tjänster) ansvarar för att utveckla lagstiftningen om offentlig upphandling och för att övervaka hur den tillämpas. Det övervakar och hjälper medlemsstaterna med tillämpningen och vidtar verkställighetsåtgärder när så krävs.

d)GD Budget ansvarar för att förvalta regelverket för budgeten och lägger fram förslag och genomför regelverket för inrättandet, genomförandet och kontrollen av EU:s budget.

I medlemsstaterna:

a)Förvaltningsmyndigheter ansvarar för att förvalta och genomföra operativa program. De kan delegera programmens genomförande till genomförandeorgan. Förvaltningsmyndigheten eller dess genomförandeorgan kontrollerar förfarandena för offentlig upphandling inom ramen för sina förvaltningskontroller.

b)Attesterande organ slutkontrollerar ersättningsanspråken innan de överlämnas till kommissionen.

c)Revisionsmyndigheter gör efterhandsrevisioner av systemen och stickprovskontroller av enskilda projekt innan de rapporterar till kommissionen. Revisionerna gäller frågor i samband med förvaltningssystem för offentlig upphandling och enskilda efterlevnadskontroller av projekt.

Bilaga II

Analys av de fel som revisionsrätten påträffade 2009–2013, uppdelade per fond

Granskade
transaktioner
Projekt
där
förfaranden
för
offentlig
upphandling
kontrollerades
Projekt
med
minst
ett
fel
som
gällde
offentlig
upphandling
Totalt
antal
fel
Allvarligt
fel
Väsentligt
fel
Mindre
fel

Antal
%

Eruf
657
378
170
382
60
117
185
80

Sammanhållningsfonden
156
145
68
125
21
26
74
25

ESF
607
171
42
80
19
25
29
26

Totalt
1 420
694
280
587
100 %
168
288
131

Bilaga III

Beskrivning och analys av fel under upphandlingsförfarandenas olika faser

Beskrivning av felet
Antal fel
som upptäckts av revisionsrätten 2009–2013

Allvarligt fel
Väsentligt fel
Mindre fel
Totalt

Förberedelser
Byggentreprenader eller tjänster delas på ett konstlat sätt upp i mindre upphandlingar för att undvika tröskelvärden
23
3
0
26

Ett kontrakt tilldelas direkt utan motivering
21
2
0
23

Ett olämpligt anbudsförfarande används
27
10
1
38

Förberedelsefasen: deltotal
71
15
1
87

Upphandling
Problem som gäller krav på offentliggörande och insyn och i anbudsspecifikationen
11
64
111
186

Urvals- och tilldelningskriterier som är olagliga eller tillämpas felaktigt
33
128
6
167

Brister i förfarandena, bland annat saknas lämplig dokumentation
22
39
12
73

Upphandlingsfasen: deltotal
66
230
130
426

Kontraktsförvaltning
Kontraktens omfattning ändras eller förlängs utan upphandlingsförfarande
31
42
1
74

Totalt
168
288
131
587

29 %
49 %
22 %
100 %

Bilaga IV

De överträdelseförfaranden avseende offentlig upphandling som kommissionen inledde 2009–2013

| 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | Totalt | Har hänskjutits till Europeiska unionens domstol¹
Belgien | 1 |  |  |  |  | 1 |
Bulgarien | 2 |  |  |  |  | 2 |
Tjeckien |  |  |  |  |  |  |
Danmark |  |  |  |  |  |  |
Tyskland | 4 | 1 | 1 |  | 1 | 7 | 1
Estland |  |  |  |  |  |  |
Irland |  |  |  |  |  |  |
Grekland | 8 | 6 | 4 |  |  | 18 | 3
Spanien | 2 |  |  | 1 |  | 3 |
Frankrike |  |  |  |  |  |  |
Italien | 1 | 1 | 5 | 2 |  | 9 |
Cypern | 1 |  |  |  |  | 1 |
Lettland |  | 1 |  | 1 |  | 2 |
Litauen |  |  |  |  |  |  |
Luxemburg |  |  |  |  |  |  |
Ungern | 2 | 2 |  |  | 1 | 5 | 2
Malta | 2 |  | 1 |  |  | 3 |
Nederländerna | 1 | 3 |  |  |  | 4 | 1
Österrike |  |  | 1 | 1 |  | 2 |
Polen |  |  | 2 | 1 |  | 3 | 1
Portugal | 1 | 1 |  |  |  | 2 |
Rumänien | 2 | 1 |  | 1 |  | 4 |
Slovenien |  | 1 |  |  |  | 1 |
Slovakien | 1 |  |  |  |  | 1 |
Finland |  |  |  |  |  |  |
Sverige | 1 |  |  |  | 1 | 2 |
Storbritannien | 3 | 1 |  |  |  | 4 |
Totalt | 32 | 18 | 14 | 7 | 3 | 74 | 8

1Domar i de tyska och nederländska ärendena avkunnades 2012. De två ungerska och två av de spanska ärendena drogs tillbaka från domstolen. Ett av de grekiska ärendena och det polska ärendet pågår fortfarande.

1COCOF:s riktlinjer (en kommitté som inrättats för att samordna fonderna) (COCOF 07/0037/03 Guidelines for determining financial corrections to be made to expenditure co-financed by the Structural Funds or the cohesion fund for non-compliance with the rules on public procurement (riktlinjer för fastställandet av finansiella korrigeringar som ska tillämpas på utgifter som medfinansieras av strukturfonderna eller sammanhållningsfonden vid bristande efterlevnad av reglerna för offentlig upphandling) 29.11.2007). Kommissionens beslut C(2013) 9527 final, 19.12.2013, om fastställande och godkännande av riktlinjer för fastställande av finansiella korrigeringar som kommissionen ska tillämpa på utgifter som finansieras av unionen genom delad förvaltning, i de fall som bestämmelserna om offentlig upphandling inte har följts.

Kommissionens svar

Sammanfattning

V

Kommissionen har under lång tid arbetat med problemet med fel i den offentliga upphandlingen inom sammanhållningspolitiken men tar nu upp det på ett mer samordnat sätt inom ramen för handlingsplanen för offentlig upphandling (se revisionsrättens iakttagelser i punkt 56).

Fel vid offentlig upphandling har tagits upp sedan tidigare programperioder. Granskningsiakttagelser var en del av underlaget när de första riktlinjerna för finansiella korrigeringar utfärdades 2007. Kommissionen håller dessutom redan på med en genomgripande analys av fel vid offentlig upphandling på sammanhållningsområdet. Analysen görs varje år genom en grundlig bedömning av de årliga kontrollrapporter som lämnas av nationella revisionsmyndigheter och utifrån egna granskningsresultat (inom undersökningen ”Bridging the assurance gap” var hälften av granskningsresultaten förknippade med offentlig upphandling). Bedömningen rapporteras i de berörda generaldirektoratens årliga verksamhetsrapporter.

Gemensamt svar från kommissionen på punkterna VI och VII

Åtgärder för att lösa problem vid offentlig upphandling genomförs sedan 2010 av kommissionen. Handlingsplaner för att följa upp iakttagelser som kommissionen gjort vid sina granskningar av offentlig upphandling utarbetades redan 2006 i olika medlemsstater. Förutom den horisontella analys av fel vid offentlig upphandling som genomfördes och presenterades i maj 2011 för rådgivande kommittén för offentliga upphandlingskontrakt¹ offentliggjorde kommissionen i oktober 2011 arbetsdokumentet ”Analys av felprocentsatserna i sammanhållningspolitiken för åren 2006–2009, åtgärder som vidtagits av kommissionen och vägen framåt”².

Kommissionens analys av fel vid offentlig upphandling återspeglas även i kommissionens beslut av den 19 december 2013 (C(2013) 9527 final) om riktlinjer för att fastställa finansiella korrigeringar för bristande efterlevnad av reglerna om offentlig upphandling. Dessa riktlinjer är en uppdatering av riktlinjer som har funnits sedan november 2007³.

För programperioden 2014–2020 stödjer kommissionen aktivt medlemsstaterna genom vägledning, övervakning och stöd (t.ex. tekniskt bistånd) med tillämpningen av deras nationella handlingsplaner för ouppfyllda förhandsvillkor fram till slutet av 2016. Kommissionen vill använda denna strategi för att minska risken för inställda utbetalningar till operativa program efter 2016 men kommer inte att avstå från att använda denna möjlighet att hålla inne betalningarna om handlingsplanernas mål och milstolpar inte nås.

VIII (a) (i)

Kommissionen godtar rekommendationen.

Kommissionen kommer att undersöka möjligheterna att förbättra funktionerna i sitt system för anmälan av oriktigheter (Irregularity Management System, IMS) för att tillgodo revisionsrättens krav. Kommissionen utreder om det går att samköra IMS med CED/ABAC och andra av kommissionens databaser.

När det gäller fel som upptäcks vid kommissionens egna granskningar har kommissionens egna avdelningar börjat använda ett gemensamt it-granskningsverktyg, ”MAPAR” (Management of Audit Processes, Activities and Resources” för Europeiska regionala utvecklingsfonden (Eruf), Sammanhållningsfonden och Europeiska socialfonden (ESF).

Slutligen planerar kommissionen ytterligare åtgärder för att förbättra analysen av upphandlingsdata, särskilt genom att främja insamling av sådana data och utveckla verktyg för dataanalys för tidig upptäckt av faktiska och potentiella brister vid upphandling och en bättre förståelse av orsakerna (även utanför sammanhållningspolitiken).

VIII (a) (ii)

Kommissionen godtar rekommendationen och noterar att den riktar sig till medlemsstaterna.

Genom IMS har medlemsstaterna redan en databas som de inte bara kan använda för att uppfylla sina skyldigheter när det gäller rapportering av oriktigheter enligt olika sektorsvisa förordningar utan även för att göra analyser för nationella ändamål.

VIII (b)

Kommissionen godtar denna rekommendation. Generaldirektörerna för de fyra generaldirektoraten för europeiska struktur- och investeringsfonder träffas redan regelbundet i den så kallade ”Ex-ante conditionality suspension committee”, som även generaldirektoratet för inre marknaden, industri, entreprenörskap samt små och medelstora företag (GD Tillväxt) är associerat till⁴. En strategi som är både förebyggande (med nationella handlingsplaner för bristande uppfyllelse av förhandsvillkor) och korrigerande (med innehållande av betalningar), kommer att fortsätta tillämpas både strikt och konsekvent.

VIII (c)

Kommissionen godtar denna rekommendation och tillämpar den redan genom bättre samordning mellan sina avdelningar på direktörsnivå sedan sommaren 2014.

Kommissionen har för avsikt att skapa ett bredare stöd för handlingsplanen för offentlig upphandling, både inom sina avdelningar och på en högre nivå.

VIII (d)

Kommissionen godtar denna rekommendation, som delvis tillämpas, och stödjer initiativ som förbättrar offentlig upphandling.

Kommissionen planerar en regelbunden kontakt mellan relevanta kommissionärer med ansvar för europeiska struktur- och investeringsfonder och den inre marknaden i en form som ska fastställas. Denna grupp skulle kunna bjuda in erfarna externa intressenter när det bedöms vara till nytta. Kommissionen stödjer också tanken på ledarskap genom en högnivågrupp och noterar att direktörerna vid generaldirektoratet för regional- och stadspolitik (GD Regio) och GD tillväxt har regelbundna möten sedan juli 2014. Erfarna externa intressenter har redan inbjudits på den nivån.

VIII (e)

Kommissionen godtar rekommendationen och anser att den redan har vidtagit den åtgärd som rekommenderas. Se även kommissionens svar på punkt VIII b ovan.

Kommissionen kommer att fortsätta att tillämpa finansiella korrigeringar när medlemsstaternas kontroller på primär nivå inte är tillräckligt ändamålsenliga. När allvarliga brister upptäcks tillämpas förebyggande och korrigerande åtgärder såsom handlingsplaner, avbrott och finansiella korrigeringar för att säkerställa att tidigare och framtida utgifter som redovisas för kommissionen är lagliga och korrekta. Betalningarna återupptas inte förrän systemen har förbättrats, och efter att de korrigerande åtgärderna har vidtagits tillämpas en noggrann övervakning för att säkerställa att förvaltnings- och kontrollsystemen för programmen inte försämras på nytt.

Vid ihållande brott mot direktiven om offentlig upphandling kommer kommissionen att vid behov fortsätta att inleda överträdelseförfaranden.

VIII (f)

Kommissionen godtar rekommendationen.

Eftersom e-upphandling bland annat ökar öppenheten, underlättar gränsöverskridande upphandling och små och medelstora företags tillträde samt rationaliserar de administrativa förfarandena fastställs ett antal skyldigheter vid e-upphandling i direktiven från 2014. Kommissionen prioriterar ett korrekt och snabbt införlivande av dessa bestämmelser.

När det gäller datautvinningsverktyg vidtar kommissionen den rekommenderade åtgärden. Kommissionen uppmuntrar aktivt nationella myndigheter att använda sådana verktyg i form av Arachne, ett verktyg för förebyggande riskbedömning som kommissionen har utvecklat. Arachne kan göra det lättare att förebygga och upptäcka olika risker i samband med till exempel förfaranden för offentlig upphandling, intressekonflikter och koncentration av bidrag till vissa aktörer. Verktyget kan också användas för att identifiera varningssignaler för bedrägeri. Kommissionen känner till och stödjer användningen av andra liknande datautvinningsverktyg.

VIII (g)

Kommissionen godtar rekommendationen och noterar att den riktar sig till medlemsstaterna.

Inledning

10

Kommissionen betonar att det vid delad förvaltning med medlemsstaterna är dessa som ansvarar för tillämpningen av regelverket för offentlig upphandling. De ansvarar även för hur direktiven om offentlig upphandling införlivas i den nationella rättsordningen.

Synpunkter

24

Kommissionen hänvisar till sina svar på den särskilda rapport revisionsrätten nämner.

25

En viss grad av komplexitet behövs i alla system för offentlig upphandling för att minimera godtycke från de upphandlande myndigheternas sida och upprätthålla principerna om likabehandling, icke-diskriminering och öppenhet.

Kommissionen noterar även att nationell lag i vissa fall går längre än skyldigheterna enligt direktiven.

Kommissionens gemensamma svar på punkterna 26 och 27

Kommissionen har utvecklat åtgärder för att hantera den bristande administrativa kapaciteten. Det finns två exempel på konkreta åtgärder för att hantera detta problem i handlingsplanen för offentlig upphandling (som nämns i punkt 56 i rapporten). Kommissionen slutförde 2015 en vägledning om hur man undviker de vanligaste felen vid offentlig upphandling, med betoning på vikten av god planering. Kommissionen gjorde också en inventeringsstudie 2015 om administrativ kapacitet, administrativa system och administrativ praxis i EU för att säkerställa efterlevnad och kvalitet vid offentlig upphandling som rörde de europeiska struktur- och finansieringsfonderna. Studien innehåller specifika rekommendationer för att förbättra den administrativa kapaciteten i varje medlemsstat.

29 (a)

Kommissionen noterar att det finns en arbetsgrupp på nationell nivå i Tjeckien där myndigheten för offentlig upphandling, ministeriet för regional utveckling (i deras samordnande funktion) och andra relevanta organ ingår som har till uppgift att harmonisera tolkningen av de rättsliga bestämmelserna för offentlig upphandling.

32

Oriktigheter som rapporteras av medlemsstaterna till kommissionen via IMS (Irregularity Management System) används inte enbart som underlag för den årliga rapporten om skyddet av EU:s ekonomiska intressen och bedrägeribekämpning utan analyseras dessutom för avslutandet av programperioden 2000-2006 samt vid de årliga samordningsmötena med revisionsmyndigheter.

Rapporterade data används även för riskanalys, bland annat av kommissionens revisorer för att förbereda granskningsbesök och av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf). De tillhandahålls även på begäran till revisionsrättens revisorer.

33

Olaf tar emot medlemsstaternas rapporter om oriktigheter för kommissionens räkning via IMS. Kommissionen betonar att klassificeringen av rapporterade oriktigheter inte är statisk och definitiv. När ärenden klassificeras varierar mellan medlemsstaterna beroende på nationell lagstiftning och praxis. I vissa fall kan man notera en viss motvilja mot att klassificera ett ärende som ”bedrägeri” alltför tidigt på grund av de möjliga ersättningskraven enligt nationell lagstiftning.

Därför kan det hända att status för en viss oriktighet som till en början inte klassificerats som ”misstänkt bedrägeri” ändras efter uppdateringar av ärendet och hur relevanta förfaranden utvecklas. På motsvarande sätt kan ett ärende som till en början klassificerats som ”misstänkt bedrägeri” uppdateras till en vanlig ”oriktighet”, exempelvis efter domstolsbeslut eller beslut från utredningsorgan och myndigheter.

35

Se kommissionens gemensamma svar på punkterna 26 och 27.

38 (b)

Det stämmer att problem vid offentlig upphandling står högt upp på dagordningen i Italien eftersom det är den dominerande källan till finansiella korrigeringar för Eruf.

Utgångspunkten för att komma till rätta med svagheterna måste vara inventering och analys av fel vid offentlig upphandling.

39

Utifrån sin analys 2011⁵ har kommissionen vidtagit särskilda åtgärder för att motverka dessa risker och hjälpa medlemsstaterna. Kommissionen har till exempel erbjudit hjälp med ytterligare vägledning och utbildning för förvaltningsmyndigheterna om identifierade risker, åtgärder för snabb tillämpning av finansiella korrigeringar och förfaranden för avbrott och inställelse av betalning. Dessutom genomfördes revisioner särskilt inriktade på de mest riskdrabbade områdena. Åtgärderna sammanfördes i en handlingsplan för offentlig upphandling som upprättades 2013 i samarbete mellan alla generaldirektorat med ansvar för europeiska struktur- och investeringsfonder, GD Tillväxt och Europeiska investeringsbanken (EIB) med målet att förbättra tillämpningen av reglerna för offentlig upphandling.

44 (a)

Informationen i de årliga kontrollrapporterna är avsedd att användas för säkringsprocessen för varje operativt program, inte som underlag för en analys av fel vid offentlig upphandling.

Se även kommissionens svar på punkt 39.

44 (c)

Problem med offentlig upphandling diskuteras vid de bilaterala mötena med revisionsmyndigheter när de är relevanta för den berörda medlemsstaten eller de berörda programmen.

46

Kommissionens avdelningar har utvecklat it-verktyget ”MAPAR” (Management of Audit Processes, Activities and Resources) som nu används. Verktyget är gemensamt för Eruf, Sammanhållningsfonden och ESF, och en av dess funktioner är att iakttagelser förs in och klassificeras efter typ av fel inom en kategori (t.ex. offentlig upphandling) genom att en underkategori söks (frånvaro av incitament, systemet inte anmält osv.).

Både GD Regio och GD Sysselsättning, socialpolitik och inkludering kommer att använda MAPAR för att övervaka alla revisionsiakttagelser horisontellt och regelbundet uppdatera en tabell med riskbetyg. Målet är en sundare förvaltning av fonderna. Detta gäller även för problem vid offentlig upphandling som upptäckts vid kommissionens revision.

Vidare är IMS-databasen igång, som medlemsstaterna kan använda som verktyg för att rapportera oriktigheter som upptäcks, bland annat dem som gäller offentlig upphandling. IMS-databasen är åtkomlig för alla relevanta kommissionsavdelningar.

47

Inom ramen för en tematisk revision 2012 av förvaltningskontroller identifierade GD Sysselsättning, socialpolitik och inkludering specifika fall av brott mot reglerna för offentlig upphandling som inte upptäckts vid nationella kontroller. Rapporten och dess slutsatser har diskuterats med nationella myndigheter vid flera tillfällen.

Se även kommissionens svar på punkt 46.

48

IMS konstruerades för rapportering av oriktigheter (både sådana som rapporterats som bedrägerier och sådana som inte rapporterats som bedrägerier, inklusive oriktigheter i samband med offentlig upphandling) från medlemsstaterna till kommissionen.

IMS-systemet innehåller strukturerade fält, men när det gäller oriktigheter vid offentlig upphandling går det även att föra in mer information via fritextfält. Hur väl data går att utnyttja beror på informationens kvalitet och vilken detaljgrad de nationella myndigheterna har använt vid rapporteringen.

Systemet konstruerades inte för att via helt strukturerade fält tillhandahålla den information revisionsrätten hänvisar till.

Se kommissionens svar på punkterna 32 och 46.

49

Kommissionen behandlar detta problem sedan länge men angriper det nu på ett mer samordnat sätt inom ramen för en handlingsplan för offentlig upphandling.

Kommissionen påminner om de dokument det hänvisas till i punkt 39 (vägledning om att undvika fel och en inventeringsstudie om administrativ kapacitet).

51

Kommissionens analys av fel vid offentlig upphandling återspeglas i kommissionens beslut av den 19 december 2013 (C(2013) 9527 final) om riktlinjer för att fastställa finansiella korrigeringar som kommissionen ska göra av utgifter som finansieras av unionen med delad förvaltning, för bristande efterlevnad av reglerna om offentlig upphandling. Dessa riktlinjer är en uppdatering av riktlinjer som har funnits sedan 2007.

57

I slutet av juni 2015 hade arbetet med att genomföra handlingsplanen för offentlig upphandling gått framåt. Av 12 åtgärder har tre genomförts helt (såsom anges av revisionsrätten i punkterna a-c nedan), sju åtgärder håller på att genomföras och två planeras långsiktigt och har ännu inte påbörjats.

De som ännu inte har påbörjats är de långsiktiga åtgärderna nr 11 (kvalitetsförvaltningssystem för offentlig upphandling) och nr 12 (Anvisningar för vägledning) i tabell 2.

58 (a)

Kommissionen har för avsikt att få ett bredare godkännande av planen och eventuellt även få den godkänd på en högre intressentnivå än tidigare.

58 (b)

Arbetsgruppen inrättades som en undergrupp till den avdelningsövergripande gruppen för förstärkning av fondernas kapacitet i de svagare medlemsstaterna, som inrättats på generaldirektörsnivå. Den avdelningsöverskridande gruppen rapporterar till generalsekretariatet.

Kommissionen anser att ett tekniskt problem kräver en teknisk uppföljning under överinseende av ledningen, som när det är lämpligt deltar aktivt i arbetsgruppen för offentlig upphandling.

Direktörerna vid GD Regio och GD Tillväxt har regelbundna möte sedan juli 2014 och har diskuterat möjligheten till regelbundna möten på mycket hög nivå (generaldirektörer och kommissionärer).

60

Under de senaste åren har varje kommissionär börjat ta upp problem med offentlig upphandling och uppmanar medlemsstaterna att förbättra sina system. Detta har under de senaste sex åren även tagits upp av kommissionärerna med ansvar för regionalpolitik vid deras utfrågning om ansvarsfrihet. Dessutom rapporterar varje generaldirektorat i sin årliga verksamhetsrapport om åtgärder som har vidtagits för att tackla problem som är förknippade med offentlig upphandling och uppmanar likaledes medlemsstaterna att förbättra sina system.

Kommissionen anser att all offentlig upphandling inleds och övervakas noga av högsta ledningen för de av kommissionens avdelningar som är berörda (generaldirektoraten med ansvar för europeiska struktur och investeringsfonder samt GD Tillväxt).

61

När det gäller förhandsvillkor och de partnerskapsavtal som antogs 2014 har 12 handlingsplaner antagits för programperioden 2014–2020⁶ som ska bedömas senast 2016.

Kommissionen stödjer medlemsstaterna aktivt genom vägledning, övervakning och stöd (t.ex. tekniskt bistånd) med tillämpningen av deras nationella handlingsplaner för ouppfyllda förhandsvillkor fram till slutet av 2016. Kommissionen vill använda denna strategi för att minska risken för inställda utbetalningar till operativa program efter 2016 men kommer inte att avstå från att använda denna möjlighet att hålla inne betalningarna om handlingsplanernas mål och milstolpar inte nås

63

Kommissionen hänvisar till svaret på punkterna 60 och 61 och betonar att ett effektivt genomförande av den allmänna eller specifika rättsliga ramen och programplaneringsramen har högre prioritet än utnyttjandet av finansiering.

71

GD Tillväxt har även svarat på specifika frågor från nationella myndigheter och skapat ett it-verktyg, WIKI, där frågor och svar laddas upp och görs tillgängliga för alla nationella myndigheter.

74

Kommissionen planerar att ge medlemsstaterna vägledning om utarbetandet av övervakningsrapporten utifrån sina informationsbehov.

76

Kommissionen anser att det är allvarligt att kontrollerna på primär nivå inte är tillräckligt ändamålsenliga (se sid 50 i GD Regios årliga verksamhetsrapport för 2014).

Ett dokument med titeln ”Vägledning om förvaltningskontroller” diskuterades med medlemsstaterna 2014 och 2015, och kommer att offentliggöras i juli 2015. Det innehåller ett avsnitt om kontroller av offentlig upphandling. Detta ingår inte i handlingsplanen för offentlig upphandling eftersom det gäller förvaltningskontroll av alla typer.

80

Enligt de rättsliga bestämmelserna för programperioden 2007–2013 tillåter förordningarna att oriktiga utgifter ersätts med stödberättigande utgifter om dessa nya utgifter har kontrollerats av förvaltnings- och revisionsmyndigheter. Sådana finansiella korrigeringar kan dock leda till att medlemsstaterna går miste om medel vid avslutandet av programperioden genom att utgiften inte längre är tillåten eftersom nästa betalningsansökan saknas.

För perioden 2014–2020 och enligt artikel 145 i förordning (EU) nr 1303/2013 ska den finansiella korrigeringen innebära en nettominskning av stödet även när det finns allvarliga brister i systemets effektivitet som revisionsmyndigheten inte har upptäckt eller rapporterat vid den tidpunkt då kommissionen eller revisionsrätten upptäcker dem.

87

Som en uppföljning av sitt meddelande om Genomgående e-upphandling för att modernisera offentlig förvaltning (COM(2013) 453) har kommissionen inlett ett antal åtgärder för att stödja användningen av e-upphandling:

—På politisk nivå ingår mål för utnyttjandet av e-upphandling i det heltäckande politikpaket som syftar till att slutföra en inre digital marknad (COM(2015) 192).

—Kommissionen har inlett arbetet med ett forum för aktörerna inom e-upphandling (EXEP) som delar, sprider och utreder bästa praxis inom styrelseformer, tillsyn och interoperabilitet.

—Kommissionen stödjer pilotförsöket eSens med e-upphandling med gränsöverskridande interoperabilitet. En ekonomisk aktör kommer att kunna använda en enda programvara för att kommunicera med flera e-upphandlingslösningar som omfattar hela Europa. Kommissionen har dessutom börjat använda Fonden för ett sammanlänkat Europa (CEF) för att täcka in andra aspekter av offentlig upphandling, bland annat e-fakturering och förenkling.

—EU-medel används antingen via Eruf/Sammanhållningsfonden eller ESF för att hjälpa medlemsstaterna utveckla den administrativa kapaciteten och infrastrukturen (inklusive utveckling av e-upphandlingsplattformen) som behövs för en fullständig övergång till e-upphandling.

89

Se kommissionens svar på punkterna 26, 27 och 46.

91

Arachne har konstruerats för att hjälpa medlemsstaterna med förvaltningskontroller och som verktyg för bedrägerivarning. Arachne innehåller att antal riskindikatorer kopplade till offentlig upphandling, såsom: ledtiden mellan datum för offentliggörande av meddelandet om upphandling och kontraktets underskrivande, antalet obehöriga anbud/antalet mottagna anbud, antalet giltiga anbud, belopp för kontrakt som upphandlats via förhandlat, begränsat förfarande eller genom direktupphandling/total projektkostnad, antalet avtalstillägg jämfört med det genomsnittliga per sektor, finansiell korrigering av upphandlingsförfarandet tillämpad tidigare i förhållande till stödmottagaren.

För det andra identifierar Arachne dels deltagande från stödmottagare, entreprenörer och underentreprenörer i olika projekt och program, dels kopplingarna mellan enheter som deltar i genomförandet av ett projekt.

94

Det bör noteras att förordningen för 2007–2013 inte innehöll någon skyldighet för medlemsstaterna att genomföra strategier mot bedrägerier. För programperioden 2007–2013 har användarna främst gått med på att använda Arachne för att testa systemet. Sedan dess har dock många medlemsstater beslutat att skicka data endast för den del av de operativa programmen som de ansvarar för. Fram till halvårsskiftet 2015 har ytterligare fyra medlemsstater skickat data för minst ett operativt program.

Kommissionen förväntar sig en ytterligare ökning av antalet användare under perioden 2014–2020. För denna period kan Arachne ses som en effektiv komponent för att motverka risken för bedrägerier.

Slutsatser och rekommendationer

97

Se kommissionens gemensamma svar på punkterna 26 och 27.

98

Kommissionen har sedan den föregående programperioden tagit sig an fel vid offentlig upphandling. Granskningsiakttagelser var en del av underlaget när de första riktlinjerna för finansiella korrigeringar utfärdades 2007.

Kommissionen angriper nu problemet på ett grundligare och mer samordnat sätt inom ramen för handlingsplanen för offentlig upphandling.

99

Kommissionen har vidtagit ändamålsenliga åtgärder och infört planer för korrigerande åtgärder för enskilda medlemsstater när problem har upptäckts vid revisioner. Kommissionens analys bidrog till uppdateringen 2013 av riktlinjerna för att fastställa finansiella korrigeringar för bristande efterlevnad av reglerna om offentlig upphandling.

När det gäller att upprätta en stabil och heltäckande databas med alla oriktigheter hänvisar kommissionen till svaren på punkterna 32, 46 och 48 samt, när det gäller de dokument som tagits fram, till kommissionens gemensamma svar på punkterna 26 och 27.

Rekommendation 1 (a)

Kommissionen godtar rekommendationen.

Kommissionen kommer att undersöka möjligheterna att förbättra funktionerna i sitt system för anmälan av oriktigheter (Irregularity Management System, IMS) för att tillgodose revisionsrättens krav. Kommissionen utreder om det går att samköra IMS med CED/ABAC och andra av kommissionens databaser.

När det gäller fel som upptäcks vid kommissionens egna granskningar har kommissionens egna avdelningar börjat använda ett gemensamt it-granskningsverktyg, ”MAPAR” (Management of Audit Processes, Activities and Resources” för Europeiska regionala utvecklingsfonden (Eruf), Sammanhållningsfonden och Europeiska socialfonden (ESF).

Slutligen planerar kommissionen ytterligare åtgärder för att förbättra analysen av upphandlingsdata, särskilt genom att främja insamling av sådana data och utveckla verktyg för dataanalys för tidig upptäckt av faktiska och potentiella brister vid upphandling och en bättre förståelse av orsakerna (även utanför sammanhållningspolitiken).

Rekommendation 1 (b)

Kommissionen godtar rekommendationen och noterar att den riktar sig till medlemsstaterna.

Genom IMS har medlemsstaterna redan en databas som de inte bara kan använda för att uppfylla sina skyldigheter när det gäller rapportering av oriktigheter enligt olika sektorsvisa förordningar utan även för att göra analyser för nationella ändamål.

100

Åtgärder för att lösa problem med offentlig upphandling har genomförts av kommissionen redan tidigare än 2010. Handlingsplaner för att följa upp iakttagelser som kommissionen gjort vid sina granskningar av offentlig upphandling utarbetades redan 2006 i olika medlemsstater. Förutom den horisontella analys av fel vid offentlig upphandling som genomfördes och presenterades i maj 2011 för rådgivande kommittén för offentliga upphandlingskontrakt offentliggjorde kommissionen i oktober 2011 arbetsdokumentet ”Analys av felprocentsatserna i sammanhållningspolitiken för åren 2006–2009, åtgärder som vidtagits av kommissionen och vägen framåt”.

Kommissionens analys av fel vid offentlig upphandling återspeglas även i kommissionens beslut av den 19 december 2013 (C(2013) 9527 final) om riktlinjer för att fastställa finansiella korrigeringar för bristande efterlevnad av reglerna om offentlig upphandling. Dessa riktlinjer är en uppdatering av riktlinjer som har funnits sedan november 2007.

För programperioden 2014–2020 stödjer kommissionen aktivt medlemsstaterna genom vägledning, övervakning och stöd (t.ex. tekniskt bistånd) med tillämpningen av deras nationella handlingsplaner för ouppfyllda förhandsvillkor fram till slutet av 2016. Kommissionen vill använda denna strategi för att minska risken för inställda utbetalningar till operativa program efter 2016 men kommer inte att avstå från att använda denna möjlighet att hålla inne betalningarna om handlingsplanernas mål och milstolpar inte nås

Rekommendation 2

Kommissionen godtar denna rekommendation. Generaldirektörerna för de fyra generaldirektoraten för europeiska struktur- och investeringsfonder träffas redan regelbundet i den så kallade ”Ex-ante conditionality suspension committee”, som GD Tillväxt är associerat till⁷. En strategi som är både förebyggande (med nationella handlingsplaner för bristande uppfyllelse av förhandsvillkor) och korrigerande (med inställelse av betalningar), kommer att fortsätta tillämpas både strikt och konsekvent.

101

Åtgärderna i handlingsplanen för offentlig upphandling har diskuterats grundligt, ändrats och överenskommits mellan företrädare för alla generaldirektorat med ansvar för europeiska struktur- och investeringsfonder, GD Tillväxt och EIB. Åtgärderna utarbetades gemensamt av arbetsgruppen för förbättring av offentlig upphandling. Denna arbetsgrupp inrättades som en undergrupp till den avdelningsövergripande gruppen för förstärkning av fondernas kapacitet i medlemsstaterna, som inrättats på generaldirektörsnivå. Den avdelningsöverskridande gruppen rapporterar till generalsekretariatet.

Genomförandet av handlingsplanen för offentlig upphandling har framskridit (se kommissionens svar på fråga 57). Kommissionen har för avsikt att även få ett bredare godkännande av handlingsplanen för offentlig upphandling och eventuellt även få den godkänd på en högre nivå än tidigare.

Rekommendation 3

Kommissionen godtar denna rekommendation och tillämpar den redan genom bättre samordning mellan sina avdelningar på direktörsnivå sedan sommaren 2014.

Kommissionen har även för avsikt att skapa ett bredare stöd för handlingsplanen för offentlig upphandling, inom sina avdelningar. Såsom framgår av kommissionens svar på rekommendation 2 finns det även planer på att få den godkänd på högre nivå.

102

Se kommissionens svar på punkterna 100 och 101.

Rekommendation 4

Kommissionen godtar denna rekommendation, som delvis tillämpas, och stödjer initiativ som förbättrar offentlig upphandling.

Kommissionen planerar en regelbunden kontakt mellan relevanta kommissionärer med ansvar för europeiska struktur- och investeringsfonder och den inre marknaden i en form som ska fastställas. Denna grupp skulle kunna bjuda in externa intressenter när det bedöms vara till nytta. Kommissionen stödjer också tanken på ledarskap genom en högnivågrupp och noterar att direktörerna vid GD Regio och GD Tillväxt har regelbundna möten sedan juli 2014. Erfarna externa intressenter har redan inbjudits på den nivån.

103

Kommissionen anser att det är allvarligt att kontrollerna på primär nivå inte är tillräckligt ändamålsenliga. Inom ramen för sin övervakande roll genomför kommissionen sedan 2010 riktade granskningar av förvaltningskontrollen för högriskprogram där det har visat sig att många fel som följer av riskerna antingen förblir oupptäckta eller inte upptäcks i tid av revisionsmyndigheten för programmet. Sådana granskningar kan vid behov leda till handlingsplaner för att korrigera de identifierade bristerna. Dessa granskningar bidrar till att förbättra förvaltnings- och kontrollsystemen för program med förbehåll för att säkerställa att tidigare och framtida utgifter som redovisas för kommissionen är lagliga och korrekta.

Ett dokument med titeln ”Vägledning om förvaltningskontroller” diskuterades med medlemsstaterna 2014 och 2015, och kommer att offentliggöras i juli 2015. Det innehåller ett avsnitt om kontroller av offentlig upphandling. Detta ingår inte i handlingsplanen för offentlig upphandling eftersom det gäller förvaltningskontroll av alla typer.

104

Enligt de rättsliga bestämmelserna för programperioden 2007–2013 tillåter förordningarna att oriktiga utgifter ersätts med stödberättigande utgifter om dessa nya utgifter har kontrollerats av förvaltnings- och revisionsmyndigheter. Sådana finansiella korrigeringar kan dock leda till att medlemsstaterna går miste om medel vid avslutandet av programperioden genom att utgiften inte längre är tillåten eftersom nästa betalningsansökan saknas.

För perioden 2014–2020 och enligt artikel 145 i förordning (EU) nr 1303/2013 ska den finansiella korrigeringen innebära en nettominskning av stödet även när det finns allvarliga brister i systemets effektivitet som revisionsmyndigheten inte har upptäckt eller rapporterat vid den tidpunkt då kommissionen eller revisionsrätten upptäcker dem.

Rekommendation 5

Kommissionen godtar rekommendationen och anser att den redan har vidtagit den åtgärd som rekommenderas. Se även kommissionens svar på rekommendation 2.

Kommissionen kommer att fortsätta att tillämpa finansiella korrigeringar när medlemsstaternas kontroller på primär nivå inte är tillräckligt ändamålsenliga. När allvarliga brister upptäcks tillämpas förebyggande och korrigerande åtgärder såsom handlingsplaner, avbrott och finansiella korrigeringar för att säkerställa att tidigare och framtida utgifter som redovisas för kommissionen är lagliga och korrekta. Betalningarna återupptas inte förrän systemen har förbättrats, och efter att de korrigerande åtgärderna har vidtagits tillämpas en noggrann övervakning för att säkerställa att förvaltnings- och kontrollsystemen för programmen inte försämras på nytt.

Vid ihållande brott mot direktiven om offentlig upphandling inleder kommissionen vid behov överträdelseförfaranden.

105

Kommissionen stödjer e-upphandling, t.ex. pilotförsöket eSens med gränsöverskridande interoperabilitet.

För programperioden 2007–2013 hade medlemsstaterna ingen skyldighet att tillämpa strategier mot bedrägerier med hjälp av datautvinningsverktyg såsom Arachne (se kommissionens svar på punkt 94). Kommissionen förväntar sig en ytterligare ökning av antalet användare under perioden 2014–2020. För denna period kan Arachne ses som en effektiv komponent för att motverka risken för bedrägerier.

Rekommendation 6 (a)

Kommissionen godtar rekommendationen. Eftersom e-upphandling bland annat ökar öppenheten, underlättar gränsöverskridande upphandling och små och medelstora företags tillträde samt rationaliserar de administrativa förfarandena fastställs ett antal skyldigheter vid e-upphandling i direktiven från 2014. Ett snabbt och korrekt införlivande av dessa skyldigheter är prioriterat för kommissionen.

När det gäller datautvinningsverktyg vidtar kommissionen den rekommenderade åtgärden. Kommissionen uppmuntrar aktivt nationella myndigheter att använda sådana verktyg i form av Arachne, ett verktyg för förebyggande riskbedömning som kommissionen har utvecklat. Arachne kan förbättra förvaltningskontrollen men också göra det lättare att förebygga och upptäcka olika risker i samband med till exempel förfaranden för offentlig upphandling, intressekonflikter och koncentration av bidrag till vissa aktörer. Verktyget kan också användas för att identifiera varningssignaler för bedrägeri. Kommissionen känner till och stödjer användningen av andra liknande datautvinningsverktyg.

Rekommendation 6 (b)

Kommissionen godtar rekommendationen och noterar att den riktar sig till medlemsstaterna.

1Arbetsdokument sammanställt av GD Regio om de viktigaste granskningsresultaten när det gäller tillämpningen av reglerna för offentlig upphandling i medlemsstaterna vid projekt samfinansierade av Eruf och Sammanhållningsfonden inom sammanhållningspolitiken” (CC/2011/08 EN).

2Kommissionens arbetsdokument ”Analys av felprocentsatserna i sammanhållningspolitiken för åren 2006–2009 (SEK (2011) 1179 av den 5 oktober 2011) och

3Ref. COCOF 07/0037/03-SV av den 29/11/2007 tillämpliga på Europeiska regionala utvecklingsfonden, Sammanhållningsfonden och Europeiska socialfonden, ref. EFFC/24/2008 av den 1/4/2008, tillämpliga på Europeiska fiskerifonden och ”SOLID/2011/31 REV” av den 11 januari 2012, dvs. de riktlinjer för finansiella korrigeringar som ska tillämpas på oriktigheter som upptäckts vid tillämpningen av Europeiska unionens lagstiftning om förfarandena vid offentlig upphandling som medfinansieras av de fyra fonderna för det allmänna programmet ”Solidaritet och hantering av migrationsströmmar” under programperioden 2007–2013.

4Kommittén ska samordna och utarbeta rekommendationer för beslut om innehållande av utbetalningar, bland annat utarbeta utkast till sådana beslut genom tillämpning av artiklarna 19.5 och 142.1 e i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1303/2013 om fastställande av gemensamma bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden, Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling och Europeiska havs- och fiskerifonden, om fastställande av allmänna bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden och Europeiska havs- och fiskerifonden och artikel 41 i förordning 1306/2013 (horisontella förordningen om den gemensamma jordbrukspolitiken) och ska ge råd till generaldirektörerna vid de fyra generaldirektoraten för de europeiska struktur- och investeringsfonderna om problem i samband med detta.

5Kommissionens arbetsdokument ”Analys av felprocentsatserna i sammanhållningspolitiken för åren 2006–2009 (SEK (2011) 1179 av den 5 oktober 2011 och ”Arbetsdokument sammanställt av GD Regio om de viktigaste granskningsresultaten när det gäller tillämpningen av reglerna för offentlig upphandling i medlemsstaterna vid projekt samfinansierade av Eruf och Sammanhållningsfonden inom sammanhållningspolitiken” (CC/2011/08 EN).

6För BG, CZ, EL, IT, MT, LV, PL, HU, HR, SI, SK och RO.

7Kommittén ska samordna och utarbeta rekommendationer för beslut om innehållande av utbetalningar, bland annat utarbeta utkast till sådana beslut genom tillämpning av artiklarna 19.5 och 142.1 e i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1303/2013 om fastställande av gemensamma bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden, Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling och Europeiska havs- och fiskerifonden, om fastställande av allmänna bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden och Europeiska havs- och fiskerifonden och artikel 41 i förordning 1306/2013 (horisontella förordningen om den gemensamma jordbrukspolitiken) och ska ge råd till generaldirektörerna vid de fyra generaldirektoraten för de europeiska struktur- och investeringsfonderna om problem i samband med detta.

QJ-AB-15-012-SV-E    ISSN 1977-5830

Att reglerna för offentlig upphandling inte följs har varit en ständig och väsentlig källa till fel inom EU:s sammanhållningsutgifter. Allvarliga fel har lett till bristande, eller obefintlig, konkurrens, och/eller till att kontrakt har tilldelats anbudsgivare som inte har lämnat de bästa anbuden. Vi fann att kommissionen och medlemsstaterna har börjat åtgärda problemet men att mycket mer behöver göras.