ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Тел.: +352 4398-1

Ел. поща: eca-info@eca.europa.eu

Интернет страница: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2015 г.

Print | ISBN 978-92-872-2714-0 | ISSN 1831-0974 | doi:10.2865/4764 | QJ-AB-15-010-BG-C
PDF | ISBN 978-92-872-2698-3 | ISSN 1977-5814 | doi:10.2865/873741 | QJ-AB-15-010-BG-N
EPUB | ISBN 978-92-872-2725-6 | ISSN 1977-5814 | doi:10.2865/693733 | QJ-AB-15-010-BG-E

© Европейски съюз, 2015 г.

Възпроизвеждането е разрешено при посочване на източника.

За използване или възпроизвеждане на картата на стр. 46, трябва да бъде поискано разрешение непосредствено от притежателя на авторските права.

КАК ДА СЕ СДОБИЕМ С ПУБЛИКАЦИИТЕ НА ЕС?

Безплатни публикации:

•един екземпляр:
чрез EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•повече от един екземпляр или постери/карти:
от представителствата на Европейския съюз (http://ec.europa.eu/represent_bg.htm),
от делегациите в страни извън Европейския съюз (http://eeas.europa.eu/delegations/index_bg.htm),
от делегациите в страни извън Европейския съюз (http://eeas.europa.eu/delegations/index_bg.htm),
или като се обадите на 00 800 6 7 8 9 10 11 (безплатен номер в ЕС) (*).

(*)Информацията, както и повечето обаждания са безплатни (възможно е обажданията от мрежата на някои оператори, от обществени телефони или от хотели да бъдат таксувани).

Платени публикации:

•чрез EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

BG
2015

№ 11

Специален доклад

Добре ли управлява
Комисията
Споразуменията за
партньорство в областта
на рибарството?

(съгласно член 287, параграф 4, втора алинея от ДФЕС)

Одитен екип

Специалните доклади на ЕСП представят резултатите от извършени от нея одити на изпълнението или на съответствието по конкретни бюджетни области или теми на управлението. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав I с ръководител Augustyn Kubik, член на ЕСП. Този състав е специализиран в областта на разходите за опазване и управление на природните ресурси. Одитът беше ръководен от члена на ЕСП Jan Kinšt със съдействието на Alejandro Ballester Gallardo, ръководител на неговия кабинет; Colm Friel, ръководител на отдел; Maria Luisa Gómez-Valcárcel, главен одитор; Oana Dumitrescu, одитор и Frédéric Soblet, одитор.

От ляво на дясно: F. Soblet, M. L. Gómez-Valcárcel, C. Friel, J. Kinšt, A. Ballester Gallardo, O. Dumitrescu.

Съдържание

Съкращения

Кратко изложение

Въведение

Необходимост от международни споразумения в областта на рибарството

Споразумения за партньорство в областта на рибарството (СПОР)

Европейски флот за далечно плаване и СПОР

Обхват и подход на одита

Констатации и оценки

Част I — Преговори за сключване на Споразуменията за партньорство в областта на рибарството

Комисията е договорила и подновила Споразуменията за партньорство в областта на рибарството в срок с цел да избегне прекъсване на риболовните дейности

Комисията е договорила подходяща мрежа от споразумения, но съгласуваността по отношение на региона на Индийския океан може да се подобри

Целта на СПОР да гарантира, че договорените възможности за риболов се отнасят само до риболовните ресурси „в излишък“ е била трудна за постигане

Разходите по СПОР, договорени от Комисията, са сравнително високи, предвид предходните нива на използване

Получената от последващите оценки информация не винаги е била полезна в процеса на вземане на решения и при преговорите

Част II — Прилагане на правата за достъп и секторната подкрепа по отношение на СПОР

Процесът на получаване на разрешение за риболов (лицензиране) е дълъг и сложен и въпреки това Комисията не е предприела мерки за подобрение

Централизираният мониторинг на улова не е достатъчно добър и излага на риск навременното откриване на проблеми и правилното изчисляване на плащанията

Комисията и държавите партньори успяват да постигнат съгласие относно дейности, които следва да бъдат финансирани посредством секторна подкрепа, но липсва координация с другите партньори в сектора

Контролът на Комисията върху дейностите, финансирани чрез секторна подкрепа, е доста ограничен, а дейностите, изпълнявани в действителност от държавите партньори, често се различават от договорените

Плащанията за секторна подкрепа, извършени от Комисията, не са обвързани с постигнатия напредък от страна на държавите партньори при изпълнението на договорените дейности

Заключения и препоръки

Приложение I | — | Споразумения за партньорство в областта на рибарството: допълнителна информация относно тяхното договаряне и изпълнение
Приложение II | — | Споразумения за партньорство в областта на рибарството, които са в сила през 2015 г.
Приложение III | — | Споразумения за партньорство в областта на рибарството

Отговори на Комисията

Съкращения

ГД: Генерална дирекция

ДП: Държави партньори

ЕС: Европейски съюз

ЕСП: Европейска сметна палата

ЕФР: Европейски фонд за развитие

ИИЗ: Изключителна икономическа зона

МУУ: Максимален устойчив улов

НТИКР: Научен, технически и икономически комитет по рибарство

РОУР: Регионална организация за управление на рибарството

СПОР: Споразумение за партньорство в областта на рибарството

ФАО: Организация на ООН по прехрана и земеделие

ERS: Система за електронно отчитане (или електронен риболовен дневник)

IOC: Комисия за опазване на Индийския океан

IOTC: Комисията по рибата тон в Индийския океан

UNCLOS: Конвенция на ООН по морско право

VMS: Система за наблюдение на корабите

Кратко изложение

I

Европейският съюз (ЕС) е договорил споразумения с крайбрежните държави с цел външният флот на ЕС да получи право на достъп до риболовните зони на тези страни. Тези споразумения са започнали като обикновени споразумения за достъп през 80-те години на двадесети век и са се превърнали в Споразумения за партньорство в областта на устойчивото рибарство (СПОУР), чиято цел е да се запазят риболовните ресурси, като същевременно се развива риболовният сектор в държавата партньор чрез осигуряването на секторна подкрепа. Комисията се стреми да разшири мрежата от споразумения, тъй като те предлагат значителни предимства не само за флота на ЕС, но също и за държавите партньори.

II

Сметната палата извърши одит на споразуменията в областта на рибарството, за които е предоставена финансова подкрепа от бюджета на ЕС (т.е. без споразуменията, основаващи се на размяна на риболовни квоти). Сметната палата проучи четири от 12-те споразумения, действащи по времето на извършване на одита — Мавритания (Споразумение за многообразието от видове в Атлантическия океан), Мадагаскар, Мозамбик и Сейшелски острови (Споразумение за улов на риба тон в Индийския океан). Тези четири Споразумения за партньорство в областта на рибарството представляват 77 % от плащанията по СПОР през 2013 г.

III

Целта на одита е да оцени дали Комисията извършва добро управление по отношение на Споразуменията за партньорство в областта на рибарството. Това включва проверка на договарянето на СПОР, както и прилагането на правата за достъп и секторната подкрепа. Одитът достигна до заключението, че като цяло Комисията извършва добро управление на СПОР, но все още има някои области, в които е необходимо подобрение по отношение на процеса на преговори и изпълнението на протоколите.

IV

Процедурите за договаряне и подновяване на СПОР често са сложни и дълги, но въпреки това Комисията се е справила добре с тези трудности и, с няколко изключения, е успяла да избегне прекъсване на риболовните дейности на флота. Договорената мрежа от споразумения е съобразена с нуждите и приоритетите на флота на ЕС.

V

В случаите, когато продължителните преговори по нови протоколи са застрашили продължаването на риболовните дейности, е било разрешено (в съответствие с член 9 от Регламент (ЕО) № 1006/2008) до подписването на новия протокол плавателните съдове да подадат пред Комисията заявления за разрешителни за риболов в съответните трети държави. Тази възможност обаче не е съгласувана с друго нормативно изискване, а именно „клаузата за изключителни права“, и прилагането и` е довело до недоразумения между една страна партньор и Комисията.

VI

Споразуменията за партньорство в областта на рибарството са представени като инструменти, които гарантират устойчивостта на риболовните ресурси. Както е посочено в основния регламент за общата политика в областта на рибарството, договорените възможности за риболов следва да позволят на плавателните съдове на ЕС да извършват риболовни дейности само от ресурсите „в излишък“ на държавите партньори. Концепцията за излишък обаче много трудно се прилага на практика поради липса на надеждна информация относно рибните резерви и риболовното усилие на вътрешните риболовни флоти или на други чуждестранни флоти, на които също е бил предоставен достъп от държавите партньори.

VII

Действителната единична цена, заплащана за един тон риба, е била често по-висока, отколкото единичната цена, използвана като основа на преговорите. При преговорите е взет предвид улова, отчетен в предходните протоколи, но референтният тонаж, договорен в последните протоколи, често е бил по-висок, поради което систематично не е бил напълно оползотворяван. Финансовата подкрепа на ЕС обаче е била изплатена в цял размер, независимо от използваните възможности за риболов. Недостатъчното използване на протоколите и получените в резултат на това високи разходи се дължат отчасти на някои технически условия, договорени с държавите партньори с цел съгласуване с националното им законодателство или за гарантиране на устойчивия характер на риболовните дейности.

VIII

Информацията, предоставена в независимите последващи оценки на Споразуменията за партньорство в областта на рибарството, невинаги е била достатъчно изчерпателна, последователна или съпоставима, което води до намаляване на полезността и` при вземане на решения при договарянето на протоколите.

IX

Одитът достигна до заключението, че не е имало достатъчно солидно управление по отношение на прилагането на условията за достъп. Комисията не е извършвала подходящ мониторинг на потока от дълги и сложни процедури за лицензиране, за да установи причините за забавяния и областите, в които могат да бъдат направени подобрения.

X

Одитът установи пропуски по отношение на управлението на данните за улова, което е видно от разликите в данните за улов, предоставени от държавите членки, Комисията и от последващите оценки. Тъй като плащанията в рамките на СПОР се основават на данните за улова, това поражда финансов риск.

XI

Въпреки че планирането на секторната подкрепа се е подобрило, ролята на Комисията при наблюдението на изпълнението на одитираните протоколи все още е ограничено. Няма ясна рамка, която да определи правилата за допустимост и проследяемост на финансираните дейности. Освен това, Комисията не разполага с достатъчни права за упражняване на контрол. Например държавите партньори в някои случаи са извършили дейности, различни от тези, които са били планирани, поради което може да не са допринесли ефективно за постигане на целите на СПОР.

XII

И накрая, протоколите позволяват прекратяване на плащанията, но не и частични намаления в размера на плащанията за секторна подкрепа в случаите, когато договорените дейности или резултати са частично постигнати. Освен това, въпреки че споделят същата концепция за подпомагане на развитието, условията за изплащане на секторна подкрепа се различават от тези за изплащане на бюджетна подкрепа от Европейския фонд за развитие (ЕФР), а това понякога води до несъответствия.

XIII

Сметната палата формулира следните препоръки.

За да подобри договарянето на нови Споразумения за партньорство в областта на рибарството и нови протоколи, Комисията следва да:

a)провери „неизползваните споразумения“ и обмисли как да се справи с прекъсването на риболовните дейности, наложено от клаузата за изключителни права, като същевременно спазва принципите на общата политика в областта на рибарството. Освен това Комисията следва да поясни и включи в протоколите подходящи разпоредби, за да се гарантира непрекъснатостта на риболовните операции в периода между два протокола.

б)определи регионални стратегии за развитие на управлението в областта на рибарството и да гарантира, че протоколите, договорени в рамките на същия регион, са съобразени със съответната регионална стратегия, както и с другите фондове на ЕС;

в)при договаряне на възможностите за риболов в новите протоколи да вземе предвид нивата на използване от предходните протоколи и да положи усилия за по-добро свързване на плащанията за права за достъп с действителния улов, като едновременно гарантира, че не се оказва неблагоприятно въздействие върху риболовните дейности;

г)извърши по-добър анализ на потенциалното въздействие на клаузите на СПОУР върху използването на протокола и същевременно да гарантира взаимните ползи за ЕС и съответните държави партньори, например посредством консултации със съответните заинтересовани страни, за да определи къде е необходимо извършването на по-подробни оценки на критични клаузи;

д)насочи по-добре фокуса на последващите оценки, за да се сдобие с последователен и съпоставим анализ на възвръщаемостта на публичните средства, изразходвани в рамките на протоколите, както и с широкообхватен и критичен анализ на тяхната ефективност за ЕС и съответната държава партньор.

За да подобри изпълнението на СПОР, Комисията следва незабавно да:

е)установи процедури за мониторинг на всяка стъпка от процеса на лицензиране, включително времето, необходимо на държавите членки, държавите партньори и на службите на Комисията, с цел да се определят слабостите в процедурата и да се предприемат последващи действия;

ж)Насърчи приемането на електронни лицензи или на списък с разрешените плавателни съдове за целия период на валидност на лицензите;

з)Гарантира, че новата база данни за улова изцяло се използва от държавите членки на знамето и предоставя надеждни данни за улова, които могат да бъдат консолидирани, наблюдавани и актуализирани;

и)предложи въвеждането на изисквания за допустимост с цел извършване на оценка на дейностите, които се разглеждат за получаване на финансиране за секторна подкрепа във връзка с новите протоколи (други изисквания могат да се отнасят до проследяемостта, подбора, докладването и измерването на постигнатите резултати, както и правата за контрол на Комисията);

й)осигури ефективна координация относно секторната подкрепа от СПОР с други партньори, действащи в риболовния сектор;

к)Гарантира, че отпускането на средства за секторна подкрепа е в съответствие с други плащания за бюджетна подкрепа от ЕС и се основава на резултатите, постигнати от държавите партньори при изпълнението на матрицата от общоприети действия.

Въведение

Необходимост от международни споразумения в областта на рибарството

01

Принципът на свободен достъп до открито море постепенно изчезва от средата на 70-те години на двадесети век насам и след третата Конференция на ООН по морско право (UNCLOS III). Влизайки в сила през 1982 г. след девет години на преговори, Конвенцията утвърдила в международното право правото на държавите да изискат суверенитет над водни басейни, разположени до 200 морски мили от бреговата им линия (Изключителна икономическа зона (ИИЗ)), с цел проучване и експлоатация, съхраняване и стопанисване на природните ресурси в тези водни басейни. Все повече държави са решили да разширят суверенитета си до границата от 200 морски мили и в резултат на това около 90 % от рибните ресурси са попаднали под контрола на крайбрежните държави. Много флоти за далечно плаване¹, които преди това са извършвали риболов в тези водни басейни са били задължени да сключат споразумения за достъп с крайбрежните държави.

02

В резултат на това, ЕС (или „Европейската общност“ както е било официалното му название по това време) е започнал преговори за двустранни споразумения в областта на рибарството предимно с развиващи се крайбрежни държави. Тези споразумения първоначално са били обикновени споразумения за достъп, предоставящи възможности за риболов на флота на ЕС за далечен риболов и важен източник на доходи за тези развиващи се държави. Споразуменията са били с търговски характер и като цяло са се основавали на принципа „плащаш, ловиш риба и си заминаваш“.

03

От 1981 г. насам ЕС също така е договорил редица „северни споразумения“. Това са реципрочни споразумения, включващи обмен на възможности за риболов между флотите на ЕС и флота на Норвегия, Исландия и Фарьорските острови, без финансово участие. Настоящият доклад не обхваща тези споразумения.

Споразумения за партньорство в областта на рибарството (СПОР)

04

Обикновените споразумения за достъп са били обект на критика, най-вече по отношение на въздействието им върху прекомерно експлоатираните запаси, липсата им на прозрачност и на правоприлагане и спазване на нормативната уредба, експлоатацията им на слабия капацитет за преговори и правоприлагане от страна на развиващите се крайбрежни държави, както и поради това, че не са подходящо средство за постигане на сътрудничеството за развитие в областта на рибарството.

05

В отговор на тази критики, реформата на Обща политика в областта на рибарството от 2002 г. е въвела концепцията „партньорство“, за да подчертае целите на ЕС за подкрепа на развитието на националния риболовен сектор в държавите партньори (ДП), с цел насърчаване и укрепване на политическия диалог между ЕС и развиващите се държави, както и насърчаване на устойчивия риболов. Новото поколение от споразумения са наречени Споразумения за партньорство в областта на рибарството (СПОР) (вж. каре 1). Финансирането е разделено на две отделни части: права за достъп до ИИЗ и „секторна“ финансова подкрепа, чиято цел е насърчаване на устойчивото развитие в областта на рибарството в държавите партньори.

Каре 1

Цели на СПОР²

οДа осигури разумна и устойчива експлоатация на живите морски ресурси в държавите партньори (да въведе понятието за излишък от Конвенцията на ООН по морско право)³

οДа гарантира трудовата заетост в районите на ЕС, зависещи от риболова

οДа осигури продължителното съществуване и конкурентоспособността на сектора на рибарството в ЕС

οДа осигури достатъчно предлагане на пазара на ЕС

οДа създаде добавена стойност за ЕС

οДа подобри управлението на рибарството на държавите партньори чрез развиване на капацитета им за управление и контрол на рибните ресурси

οДа насърчи икономическото развитие на сектора на рибарството в държавите партньори, както и заетостта, здравословните условия и добрата бизнес среда в сектора

06

Комисията счита, че СПОР предлагат значителни предимства в сравнение с други начини за получаване на достъп за Европейския флот за далечно плаване до водите и ресурсите на трети държави. По-специално:

—СПОР предоставят достъп на Европейския флот до риболовни зони в рамките на една по-ясна, единна и по-стабилна правна рамка, която предлага по-голяма правна сигурност, отколкото частни споразумения между собствениците на плавателни съдове в държавите от и извън ЕС. Собствениците на кораби в ЕС също са изразили предпочитание за СПОР и са поискали от Комисията да разшири мрежата от споразумения, дори с цената на увеличаване на тяхното финансиране за правата за достъп.

—СПОР насърчават научното сътрудничество между ЕС и държавите партньори. Протоколите предвиждат заседания на научния комитет за преразглеждане на нивата на запасите и за обсъждане на резолюции на регионалните риболовни организации. Държавите партньори понякога си сътрудничат с учени от ЕС, чиято работа е свързана с дейностите на флота в техните страни.

—С цел да се осигурят равнопоставени условия на конкуренция за различните флоти за далечно плаване в крайбрежните държави от ИИЗ, протоколите също предвиждат клауза за недискриминация. Това означава, че техническите стандарти, както и други принципи на устойчивост, които се прилагат за СПОР, следва също така да се прилагат и за споразуменията между съответните държави партньори и другите флоти, намиращи се в рамките на техните ИИЗ. Това би трябвало също така да насърчи устойчивото управление на риболовните ресурси.

—В държавите партньори, СПОР насърчават подобряването на управлението и изпълнението на местния риболовен сектор като подпомагат мониторинга, контрола и наблюдението на дейностите на националните и чуждестранните флоти. СПОР предоставят значително финансиране, за да допринесат за устойчивото развитие на местните риболовни дейности.

07

Реформата от 2014 г. на Общата политика в областта на рибарството е въвела концепцията за споразумение за партньорство в областта на устойчивото рибарство (СПОУР). Целта на реформата е да подобри някои аспекти от СПОР, като например количеството налична информация, въз основа на която се определя наличния излишък в ИИЗ на държавите партньори, насърчаването на устойчивия риболов във водните басейни на държави партньори посредством по-добро насочване и редовен мониторинг на секторната подкрепа на ЕС, както и включването на клауза относно правата на човека. Основната цел за СПОУР е да осигури правна, екологична, икономическа и социална рамка за риболовните дейности, извършвани от риболовни кораби на Съюза във води на трети държави, където се прилагат стандарти, сходни на нормите, приложими за тези кораби във водите на Съюза.

08

От няколко години Комисията е въвела клауза за изключителни права, приложима за всички действащи СПОР с цел засилване на рамката за управление на риболовните дейности на европейския флот за далечно плаване. След влизането в сила на дадено споразумение между ЕС и държавата партньор, риболовните плавателни съдове на ЕС могат да извършват дейност във водните басейни на държавата партньор само ако притежават разрешително за риболов, което е било издадено в рамките на протокола на това споразумение (вж. точка 10).

Европейски флот за далечно плаване и СПОР

09

Въпреки че флотът за далечно плаване представлява по-малко от 1 % от флота на ЕС, с общо 335 плавателни съда от 86 283 регистрирани в ЕС, тя е много по-значима от гледна точка на риболовния капацитет, с 18 % от брутния тонаж и 7 % мощност на двигателя⁴ от общите стойности за риболовния флот на ЕС. Флотът за далечно плаване е важен доставчик на риба за европейския пазар, тъй като според изчисленията той осигурява 15 % от общия улов на флота на ЕС. Също така тя съставлява 4 % от общата заетостта на флота на ЕС. Около половината от улова на флота за далечно плаване е осъществен съгласно споразуменията за партньорство в областта на рибарството.

10

При изготвянето на СПОР, ЕС и неговите държави партньори договарят споразумението и неговите протоколи за изпълнение. Това споразумение осигурява рамката за дългосрочно сътрудничество в областта на рибарството, а протоколите определят подробни правила и условия. Обикновено протоколите се договарят на всеки три до шест години, със съгласието на държавата партньор. Когато става въпрос за СПОР, този доклад се отнася предимно до протоколите. Повече подробности относно процесите и отговорностите в рамките на СПОР са представени в приложение I.

11

През 2014 г. от бюджета на ЕС са направени плащания в размер на 69 млн. евро за СПОР, като това представлява значително намаление спрямо средствата в размер на над 200 млн. евро, изплащани годишно в на 90-те години от миналия век. Това се дължи отчасти на изтичането на срока на действие на протокола с Мавритания през декември 2014 г., за който не са извършени плащания през 2014 г., но сумата от 67 млн. евро е била изплатена през 2013 г. Само сумата, отпусната за Мароко е съставлявала над 40 % от общия размер за 2014 г. Освен това, операторите също са извършили финансови плащания под формата на вноски към тези СПОР в замяна на разрешителни за риболов. Тяхното финансово участие е нараствало постоянно през последните години.

12

приложение II са показани 13-те действащи СПОР за 2015 г. с годишно финансиране в размер на 71 млн. евро. Три от 13-те действащи споразумения са смесени споразумения, които предоставят достъп на флота на ЕС до различни рибни запаси в ИИЗ на държавата партньор. Останалите са споразуменията за риба тон, предоставящи права за риболов в ИИЗ на държавата партньор на плавателни съдове на ЕС, които следят движението на запасите от мигрираща риба тон и други далекомигриращи видове около Африка, както и в Индийския и в Тихия океан.

13

Други СПОР без действащи протоколи са сключени с Гамбия (от 1.7.1996 г.), Екваториална Гвинея (от 30.6.2001 г.), Соломонови острови (от 9.10.2012 г.), Микронезия (от 25.2.2010 г.), Мавритания (от декември 2014 г.)⁵ и Мозамбик (от януари 2015 г.). Когато дадено споразумение все още е в сила, но неговите протоколи предстоят да бъдат подновени, както е случаят с тези споразумения („неизползвани споразумения“), флотът на ЕС няма достъп до риболовната зона на тази държава, съгласно клаузата за изключителни права (вж. точка 8).

1Плавателни съдов за риболов, които са извършвали риболов отвъд своите национални води.

2Заключения на Съвета по селско стопанство и рибарство: 19 юли 2004 г. и 19—20 март 2012 г.
Повечето от тези цели също така са били и в Регламент (ЕО) № 861/2006 на Съвета от 22 май 2006 г. за установяване на финансови мерки на Общността за прилагането на Общата политика по рибарство и в областта на морското право (Член 7) (OВ L 160, 14.6.2006 г., стр. 1).
Член 31 от Регламент (ЕС) № 1380/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 11 декември 2013 г. относно общата политика в областта на рибарството, за изменение на регламенти (ЕО) № 1954/2003 и (ЕО) № 1224/2009 на Съвета и за отмяна на регламенти (ЕО) № 2371/2002 и (ЕО) № 639/2004 и Решение 2004/585/ЕО на Съвета (ОВ L 354, 28.12.2013 г., стр. 22) установява принципите и целите на споразуменията за партньорство в областта на устойчивото рибарство.

3Член 62, параграф 2 от Конвенцията на ООН по морско право (UNCLOS) определя този излишък като делът на допустимия улов, който крайбрежната държава не може или не желае да експлоатира сама.

4Данни от годишния икономически доклад за европейския риболовен флот за 2014 г. (STECF 14-16), съответстващ на флота за далечно плаване за 2012 г. В този доклад Европейският флот за далечно плаване е представен като субект, който обхваща всички регистрирани в ЕС плавателни съдове с размери над 24 метра, извършващи дейност в Други риболовни региони (ДРР), включително и в някои от най-отдалечените региони на ЕС.

5Преговорите между Европейската комисия и Мавритания с оглед изготвянето на нов протокол са успешно приключени на 10 юли 2015 г. Този протокол със срок на действие от четири години и за сума в размер на 59,125 млн. евро годишно трябва да бъде одобрен от Съвета със съгласието на Европейския парламент.

Обхват и подход на одита

14

Целта на одита е да направи оценка дали Комисията извършва добро управление на Споразуменията за партньорство в областта на рибарството, като разгледа следните въпроси:

1)Добре ли се водят от Комисията преговорите за СПОР и техните протоколи?

За да отговори на този въпрос, Сметната палата направи преглед на преговорния процес за четирите одитирани СПОР и обърна внимание на това дали Комисията е договорила или подновила протоколите навреме, за да осигури продължаване на дейностите на флота на ЕС. Освен това, одитът провери дали договарянето на възможности за риболов и финансирането са в съответствие с целите на СПОР за осигуряване на устойчивост на рибните запаси на разумна цена за ЕС, за подобряване на управлението на рибарството на държавите партньори, както и насърчаване на икономическото развитие на техните риболовни сектори.

2)Добре ли управлява Комисията изпълнението на СПОР?

За да отговори на този въпрос, Сметната палата направи преглед на управлението на Комисията на процеса за лицензиране и надеждността на системата за докладване на данните за улова. Освен това, одитът разгледа въпроса дали Комисията е разработила, контролирала и наблюдавала дейностите, финансирани в рамките на компонента „секторна подкрепа“ от СПОР по подходящ начин.

15

Одитният подход включи срещи със съответните заинтересовани страни⁶, анализ на информацията, предоставена от Комисията, както и посещения на място в избрани държави членки (Испания и Франция) и в четири държави партньори, с които ЕС е сключил СПОР. Три от държавите партньори, избрани за настоящия одит се намират в Индийския океан (Мадагаскар, Мозамбик и Сейшелски острови), с цел получаване на регионална перспектива. В допълнение, Мавритания беше избрана като пример за държава, сключила споразумение за многообразие на видовете и като държава с най-значимо финансово споразумение. Като цяло, четирите одитирани СПОР представляват 77 % от всички плащания по СПОР през 2013 г.

16

Доказателствата от одита бяха допълнени от проучване сред операторите на риболовния флот за далечно плаване на ЕС. Бяха получени отговори от собственици на кораби, които представляват 70 % от този флот ⁷.

6Сред заинтересованите страни са Европейският парламент, както и неправителствени организации в областта на заетостта в плавателни съдове и в морска среда. Сметната палата също така посети асоциации на операторите на плавателни съдове и преработвателите на риба в Испания и Франция.

7Двадесет и един собственика на риболовни плавателни съдове/асоциации отговориха на проучването на Сметната палата, с общ брой на оперираните плавателни съдове — 319 (от които 233 собственост на държави членки на ЕС), които извършват риболов извън границите на ЕС. 233-те плавателни съда представляват 70 % от 335-те плавателни съда, които съставляват Европейския флот за далечно плаване. От плавателните съдове, включени в проучването, 79 % извършват дейност в региони на Атлантическия и Индийския океан, от които 32 % са дънни риболовни кораби, 22 % са пелагични траулери, 7 % са сейнери, 7 % са кораби с парагада с голям капацитет, 7 % са траулери за риболов на черна мерлуза и кораби с дънна парагада и 4 % са кораби за улов на риба тон с въдици.

Констатации и оценки

Част I — Преговори за сключване на Споразуменията за партньорство в областта на рибарството

Комисията е договорила и подновила Споразуменията за партньорство в областта на рибарството в срок с цел да избегне прекъсване на риболовните дейности

17

Договарянето на споразумения, предоставящи достъп на флота на ЕС до риболовните зони на крайбрежните държави в рамките на ИИЗ, следва да е насочено към осигуряването на постоянен достъп, за да се избегне евентуално отрицателно въздействие върху сектора. Съветът е поискал от Комисията да предотвратява прекъсвания на риболовните дейности след изтичане на срока на действие на дадено споразумение или протокол. По същия начин, при договарянето на протокол, Комисията се стреми да въведе възможността за временно прилагане от датата на подписване до датата на окончателно ратифициране.

18

Сметната палата направи преглед на преговорния процес, воден от Комисията по четирите включени в одита СПОР, действащи по това време. Одитът провери дали протоколите са били подновени навреме и дали е избегнато прекъсване на риболовните дейности на флота на ЕС за далечен риболов.

19

Договарянето на нови протоколи е дълъг и сложен процес. Комисията води преговори въз основа на мандат, предоставен от Съвета, който подписва протокола с държавата партньор. След което Парламентът трябва да даде своето съгласие. Повече детайли относно преговорния процес са изложени в приложение I. Следователно за осигуряване на непрекъснатост на дейността на флота, Комисията следва да започне процеса на договаряне на нов протокол доста преди изтичането на срока на действие на настоящия.

20

Целият процес на договаряне на четирите протокола, включени в одита — от предоставянето на мандат от Съвета до датата на влизане в сила след получаване на съгласие от Парламента или ратифициране от държавата партньор — трае между 71 и 134 седмици (както е показано на Фигура 1). Продължителността на преговорите зависи от фактори, за които преговарящите страни не могат да бъдат напълно подготвени или които не могат да бъдат контролирани. Комисията счита, че са и` необходими минимум 12 седмици от приключването на преговорите („парафирането“ на протокола) до подготвянето на протокола за подписване от Съвета, както и че на Съвета са необходими още шест до осем седмици за внимателно разглеждане. Следователно времето, което се очаква да измине между приключването на преговорите и подписването от Съвета, е минимум 20 седмици, като се има предвид, че може да възникнат възможни закъснения при дискусиите за приемане на протокола в рамките на Съвета. В случая с Мадагаскар, Мозамбик и Сейшелски острови обаче времевата рамка е била между 29 и 35 седмици.

Фигура 1

Продължителност на преговорния процес

Източник: ЕСП, въз основа на документи от преговорите и законодателството на ЕС.

21

Сметната палата установи, че Комисията ръководи добре процеса на преговори, където е възможно посредством законодателни инструменти, за да избегне прекъсване на риболовните дейности. Въпреки това 83 % от операторите, които отговориха на проучването на Сметната палата и които представляват около 30 % от флота за далечно плаване, заявиха, че са били засегнати от забавяния в преговорите на протоколи, предимно с Мавритания и Мароко — два сериозни случая, които обаче са по изключение.

22

В случая с Мавритания, преговорите са били продължителни (седем кръга от преговори, продължили общо 71 седмици) като предходният протокол е изтекъл почти пет месеца преди подписването на нов. Тъй като временно прилагане не е било възможно преди подписването от Съвета и с цел да се избегне прекъсване на дейностите на флота на ЕС, Комисията е приложила разпоредби от правото на ЕС⁸ и е предложила на органите на Мавритания да продължи да подава заявления за разрешителни за риболов по време на петмесечния период. Тази възможност е използвана единствено от собствениците на кораби за четири категории риболов⁹ между 1 август 2012 г. и 15 декември 2012 г. По този начин риболовът е продължил в рамките на тези категории, но не и за останалите, при които е трябвало да бъде временно прекратен. Сметната палата отбелязва, че макар прилагането на разрешителни за риболов при отсъствието на подписан протокол да е било с цел защита на интересите на флота на ЕС, това не е било в съответствие с клаузата за изключителни права (вж. точка 8).

23

Освен това, дори и при прилагането на всички възможности, предвидени в законодателството, Комисията не е могла да предотврати прекъсването на риболовните дейности. Мавританските органи са отчели, че дейността в периода август до декември 2012 г. попада в рамките на временното прилагане на новия протокол. Вследствие на това са наложили ранно прекратяване на риболовните дейности в четирите категории, за които продължаването на риболова е било разрешено преди подписването на новия протокол. Това е довело до загуби за тези собственици на кораби, които са заплатили и за лицензи до момента на действителната дата на изтичане на срока — 15 декември 2014 г.

24

В случая с Мароко, протоколът е бил подписан през февруари 2011 г. и е бил временно приложен до декември 2011 г., когато Европейският парламент е отхвърлил неговото сключване¹⁰. В последвалите нови преговори, друг протокол е бил парафиран на 24 юли 2013 г. и ратифициран от Европейския парламент на 10 декември 2013 г., без клауза за временно прилагане поради факта, че преговарящите от страна на Мароко не са постигнали споразумение за нейното въвеждане. Протоколът е влязъл в сила едва на 15 юли 2014 г. поради късната ратификация от страна на Мароко, а това е довело до допълнителни разходи от бюджета на ЕС¹¹ и до пряко финансово отражение върху собствениците на кораби и индустрията на ЕС, тъй като риболовните дейности са били прекъснати.

25

По отношение на одитираните протоколи за Индийския океан, непрекъснатостта на риболовните дейности в ИИЗ на Мадагаскар и Сейшелските острови е била осигурена, тъй като новите протоколи са били подписани преди изтичането на старите и са съдържали клауза за временно прилагане. В случая с Мозамбик не е имало действащ протокол за период от един месец (времето, изминало между датата на изтичане на предходния протокол (1.1.2012 г.) и временното прилагане на новия (1.2.2012 г.)), но това не е оказало сериозно въздействие върху флота на ЕС, тъй като по време на този период в Мозамбик не е бил разрешен риболовът на риба тон.

Комисията е договорила подходяща мрежа от споразумения, но съгласуваността по отношение на региона на Индийския океан може да се подобри

26

Сметната палата счита, че наличието на съгласувана и подходяща регионална мрежа от споразумения е от съществено значение. На първо място, в рамките на подобрени условия за правна сигурност, флотът на ЕС може да следи мигриращи видове. На второ място, такава една мрежа засилва преговорната позиция на Комисията чрез намаляване на натиска за достигане до споразумение, когато съществува опасност дейностите на флота да бъдат прекъснати. Освен това, планираното положително въздействие по отношение на управлението за държавите партньори, дължащо се на секторната подкрепа и упражнявания от ЕС контрол над собствения флот, може да окаже катализиращо въздействие върху регионалните риболовни дейности. Въздействието е подсилено от обхвата на дейностите на Европейския флот в определени региони (например корабите на ЕС с мрежи гъргър са отчели 66 % от общия улов на тези кораби в Западния Индийски океан през 2011 г.¹², докато уловът от кораби с мрежи гъргър като цяло представлява 49 % от общия улов в региона за дадената година).

27

Настоящата стратегия на Комисията има за цел да отговори на тези нужди чрез разширяване на мрежата от споразумения в съответствие с изискванията на индустрията и с приоритетите. В своите отговори в одитното проучване, собствениците на кораби са изразили интерес най-вече за Ангола, Гвинея Бисау и Сиера Леоне, следвани от Гвинея-Конакри, Либерия, Танзания, Кения и Сенегал. Комисията е започнала първоначални дискусии с Танзания, приключила е преговорите с Либерия и е възобновила споразуменията с Габон, Мароко, Мавриций (за които протоколите вече са били влезли в сила по времето на провеждане на проучването), Гвинея Бисау и Сенегал (за които протоколите вече са били подписани). Но по време на извършване на одита, преговорите за възобновяване на споразуменията с Мозамбик и Мавритания са били прекратени поради липса на консенсус между Комисията и двете държави партньори.

28

Одитът в региона на Индийския океан обаче установи, че има място за подобрение в съгласуваността между СПОР и тяхното взаимно допълване с други регионални дейности на ЕС и източници на финансиране в риболовния сектор. Например, такъв е бил случаят с центровете за наблюдение на риболова. Има сключено споразумение за регионален обмен на данни от системата за наблюдение на кораби (VMS) между Комисията за опазване на Индийския океан (IOC) и държавите (Коморски острови, Мавриций, Мадагаскар, Реюнион и Сейшелски острови), посредством сървъра, който е бил разработен с подкрепата на IOC и регионалните фондове на ЕФР. Мозамбик не е част от IOC и въпреки че е важен партньор в регионалната мрежа на СПОР, понастоящем няма достъп до тези данни. Вместо да предостави подкрепа на Мозамбик за получаване на достъп до съществуващата регионална VMS система за обмен на данни, Комисията подкрепя Мозамбик при разработването на регионален център за наблюдение на риболова като финансира проучване за осъществимост, посредством програмата „Укрепване на управлението на рибарството в страните от АКТБ“ (ACP FISH II), финансирана от ЕФР. Междувременно Комисията също така подпомага националната VMS система на държавата чрез секторна подкрепа от СПОР.

Целта на СПОР да гарантира, че договорените възможности за риболов се отнасят само до риболовните ресурси „в излишък“, е била трудна за постигане

29

Основния принцип на устойчивост на СПОР гласи, че възможностите за риболов, договорени в протоколите (количества и брой лицензи) следва да позволяват само на плавателни съдове на ЕС да извършват риболов на ресурсите „в излишък“¹³. Това изисква надеждна информация относно запасите (въз основа на най-авторитетните налични научни консултации), както и относно риболовното усилие¹⁴ на крайбрежните държави и други споразумения. Следователно протоколът трябва да предостави достъп до определена част от този излишък. Комисията следва също така да гарантира, че СПОР спазват принципа на максимален устойчив улов (МУУ)¹⁵ и резолюциите и препоръките на регионалните организации за управление на рибарството (РОУР) по отношение на риболовните запаси.

30

Сметната палата провери по какъв начин е изчисляван излишъка и дали количествата риба, които са разрешени за риболов съгласно споразумението са в съответствие с концепцията за излишък. Различните СПОР, които са били договорени също бяха анализирани и сравнени за текстова последователност.

31

Одитът установи, че е изключително трудно да се приложи на практика концепцията за излишък. В член 61 от Конвенцията на ООН по морско право се посочва, че държавата партньор носи отговорността за определяне на излишък, въз основа на най-авторитетните налични научни становища. Одитът обаче установи, че държавите партньори нямат капацитета за определяне на този излишък. Това се отнася най-вече до смесените споразумения (напр. с Мавритания) или при широко разпръснати риболовни ресурси, като дребни океански или далекомигриращи видове, поради трудността от определяне на излишък в ИИЗ на дадена крайбрежна държава, особено там, където няма действаща квотна система за риболов на регионално равнище¹⁶. Освен това невинаги е била надеждна информацията относно риболовните дейности на вътрешните риболовни флоти или на други чуждестранни флоти, на които също е бил предоставен достъп от държавите партньори¹⁷. Следователно е много трудно за Комисията да изчисли каква част от общото риболовно усилие представлява флота на ЕС, а оттам и неговите ограничения за улов в съответствие с подхода за излишък.

32

В региона на Индийския океан, Комисията по рибата тон в Индийския океан (IOTC) е препоръчала максимален устойчив улов (МУУ) за някои видове (напр. риба меч) като част от нейните научни консултации¹⁸ и е приела резолюции за защита на два вида акула. Стандартът за МУУ обаче може да бъде прилаган, и то със затруднение, само на ниво отделна държава по отношение на далекомигриращите видове, като тези, които са обхванати от СПОР.

Разходите по СПОР, договорени от Комисията, са сравнително високи, предвид предходните нива на използване

33

При договарянето, Комисията следва да гарантира, че клаузите на протоколите с икономическо въздействие върху Европейския флот и икономиките на държавите партньори (т.е. продължителността на протокола, цени, количества, видове, технически условия, участие на собствениците на плавателни съдове, докладване и изисквания по отношение на разтоварването) позволяват на Европейския флот да използва споразуменията по ефективен начин и му предоставят достъп до подходящ дял от наличния излишък на справедлива за държавите партньори цена. Комисията също така следва да гарантира, че принципите на икономичност, ефикасност и ефективност са взети предвид при подготвянето на преговорите за СПОР. Съветът е поискал¹⁹ от Комисията, в сътрудничество с държавите членки, да поеме ангажимент за оптимизиране на използването на възможностите за риболов с цел осигуряване на добро съотношение между качество и разходи и спазване на принципите на доброто финансово управление.

34

Финансовата подкрепа на ЕС за държавите партньори има два компонента: права за достъп до ИИЗ и „секторна“ финансова подкрепа (вж. точка 5). Въпреки че на държавата партньор не са наложени ограничения по отношение на използването на първия компонент, който стриктно регулира достъпа до националните риболовни зони, изплащането на финансови средства за секторна подкрепа следва да бъде обвързано с условието за изпълнение на договорените дейности, а именно по отношение на управлението на риболовния сектор, между ЕС и държава партньор. Условността е била заложена в новата Обща политика в областта на рибарството и в подписаните впоследствие Споразумения за партньорство в областта на рибарството. Разпределението на общия размер на финансовите средства между двата компонента е важен аспект от преговорния процес.

Договарянето на компонента „права за достъп“

35

Протоколът определя видовете риба, до които е предоставен достъп и условията, регулиращи достъпа от гледна точка на брой на лицензите, вид на плавателните съдове и референтен тонаж. Този „референтен тонаж“ представлява обемът на улова, за който трябва да бъде заплатена минимална сума за права за достъп²⁰ от страна на ЕС. В случай на надхвърляне на това ниво, ЕС ще извърши плащане за допълнителния улов. Протоколите също така посочват техническите и оперативните условия.

36

При договарянето на компонента „права за достъп“ Комисията се стреми да се сдобие с броя на лицензите, поискани от държавите членки (в зависимост от съществуващите ограничения²¹), като взема предвид също така външните фактори, които могат да окажат влияние върху подновяването на лиценза за риболов. Обикновено страната партньор полага усилия да получи възможно най-голямо финансиране, което след това се „преобразува“ в референтен тонаж.

37

Фигура 2 по долу показва използването на възможностите за риболов (улов на риба) в исторически план в посетените държавите партньори от региона на Индийския океан, от гледна точка на референтен тонаж. Въпреки непълното оползотворяване на възможностите за риболов, договорени в предходни протоколи, референтният тонаж, който е договорен в по-скорошни протоколи е останал относително стабилен.

38

Тъй като финансовото участие на ЕС се определя въз основа на референтния тонаж, а не на действителния улов, редовното недостатъчно използване на протоколите води до заплащане на единична цена, която често е по-висока, отколкото цената, използвана за основа на преговорите. Фигура 3 показва действителните разходи па всяко споразумение за риба тон, като се вземе предвид общото финансиране на СПОР. Тя показва, например, че реалната цена за един тон риба тон, уловена в Мозамбик през 2013 г. е била около шест пъти по-висока, отколкото договорените цени. Това може да се обясни посредством много високото финансово участие (което е нараснало още повече при протокола за 2/2012 г.—1/2015 г. от 900 000 на 980 000 евро), взето заедно с много ниското ниво на оползотворяване на възможностите за риболов.

Фигура 2

Оползотворяване на възможности за риболов в посетените държави партньори от региона на Индийския океан

Източник: ЕСП, въз основа на данни от ГД „Морско дело и рибарство“ относно оползотворяването на възможностите за риболов.

Фигура 3

Единична цена за един тон риба тон, платена от ЕС

Източник: ЕСП, въз основа на протоколи и ГД „Морско дело и рибарство“ относно оползотворяването на възможностите за риболов.

39

Пазарната цена на договорените рибните запаси в протоколите е оказала пряко влияние върху стойността на протокола. Следователно Комисията следва да вземе това предвид при договарянето на общата цена на протоколите. Това обаче не винаги е било така. В най-новите протоколи (2013—2014 г.) с Мавритания, категорията на главоногите, която има висока търговска стойност и е била използвана при средна ставка от 93 % в протокола през 2008—2012 г., е била оттеглена от протокола поради прилагане на концепцията за излишък и решението на националните органи да запазят категорията на главоногите за националния флот. Поради високата стойност и високата степен на използване на тази категория, това решение е оказало значително негативно въздействие върху флота на ЕС. В протокола от 2013—2014 г. са били увеличени възможностите за риболов за пелагичните видове, които имат по-ниска търговска стойност. Финансовата вноска за достъп е била увеличена от средно 60 млн. евро на година през 2008—2012 г. (и само 50 млн. евро на година през 2012 г.) на 67 млн. евро на година за 2013 г. и 2014 г. Следователно новият протокол е бил относително по-скъп за ЕС. При последващата оценка на протокола (която обхваща първите 11 месеца) е отбелязано, че директната добавена стойност за всички бенефициенти е била 0,8 евро. Въпреки това директната добавена стойност за ЕС, която представлява благата, създадени за ЕС за всяко инвестирано евро, е била в размер на едва 0,39 евро²². Това съотношение е било в размер на 0,63 евро в периода 2006—2009 г.

40

Като цяло крайната единична цена за тон, която е била заплатена в Мавритания, е била много по-висока, отколкото теоретичната цена за достъп, основана на пълно използване. Фигура 4 показва оценка на разходите за права за достъп на ЕС, въз основа на действителното използване на възможностите за риболов²³.

Фигура 4

Оценка на разходите за възможностите за риболов, използвани в Мавритания

Източник: ЕСП, въз основа на протокола от 2013—2014 г., данни от ГД „Морско дело и рибарство“, последващи оценки от 2014 г.

41

Приемането на някои клаузи, които са довели до проблеми при изпълнението, най-вече в Мавритания и Мозамбик, може да са допринесли и за недостатъчното използване на протоколите. В Мозамбик, основният проблем е бил изискването 33 % от плавателните съдове да преминат през инспекция преди започването на риболовните дейности²⁴.

42

В Мавритания, основните проблеми са били рестриктивните технически условия, включително тясното определение за риболовни зони, в протокола за 2013—2014 г. По-голямата част от тези условия са били изготвени с цел защита на запасите от свръхексплоатация, избягване на нежелан улов и опазване на екосистемите. В рамките на периода август 2012 г. до декември 2013 г., сегментите от флота на ЕС, които са били най-засегнати от техническите условия²⁵ са имали много ниско равнище на използване: напр. нула за раци и изключително ниско за категорията „риболов без замразяване на пелагични видове и ракообразни“. Това е било потвърдено от отговорите на проучването на Сметната палата, в което 70 % от операторите, които са отговорили във връзка с протокола за Мавритания, са заявили, че договорените технически условия са били неподходящи и 58 % са заявили, че рентабилността е била засегната.

Договарянето на компонента „секторна подкрепа“

43

Секторната подкрепа е важен инструмент за постигане на целите на подобряването на управлението на държавите партньори в областта на рибарството и насърчаването на икономическото развитие на техния риболовен сектор. По време на преговори, в опит да получи потвърждение за поемане на ангажимент от страна на държавата за подобряване на управлението в риболовния сектор, Комисията се стреми да увеличи секторната подкрепа. Това обаче е ограничено до 50 % от общия принос на ЕС (вж. таблица 1).

Таблица 1

Размер на секторната подкрепа в двата най-нови протокола, разгледана поотделно за всяка посетена държава партньор

Държава Протокол ¹ и ² | Мадагаскар | Мавритания | Мозамбик | Сейшелски острови
Общ размер на финансирането ¹ (в евро) | 1 525 000 | 76 250 000 ⁽³⁾ | 650 000 | 5 600 000
% секторна подкрепа | 36,1 % | 21,3 % | 38,5 % | 39,6 %
Общ размер на финансирането ² (в евро) | 1 526 875 ³ | 70 000 000 | 980 000 | 5 116 667³
% секторна подкрепа | 45,8 % | 4,3 % | 45,9 % | 49,5 %

1 Предходните протоколи се отнасят до: Мадагаскар (2005—2011 г.), Мавритания (2008—2012 г.), Мозамбик (2008—2011 г.) и Сейшелски острови (2011—2013 г.).

2 Действащите протоколи по времето на извършване на одита се отнасят до: Мадагаскар (2013—2014 г.), Мавритания (2013—2014 г.), Мозамбик (2012—2014 г.) и Сейшелски острови (2014—2020 г.).

3 За този протокол е изчислена средна стойност, тъй като годишният принос се променя всяка година.

Източник: ЕСП, въз основа на текста от протоколите.

44

Сметната палата счита, че увеличаването на размера на секторната подкрепа е в съответствие с целите на СПОР за подобряване на управлението на риболова в трети държави и за насърчаване на икономическото развитие на риболовен им сектор.

45

Мавритания е била единственото изключение за тази положителна тенденция на увеличаване на дела за секторна подкрепа от общия размер на финансовата подкрепа на ЕС. В този случай, Комисията се е съгласила да намали значително компонента „секторна подкрепа“ от 21 % от общия размер на подкрепата от СПОР в протокола за 2008—2012 г. на едва 4 % в протокола за 2013—2014 г. Това намаление е въведено в резултат от проблемите, с които Комисията се е сблъскала при получаването на информация от органите на Мавритания по отношение на дейностите, финансирани от секторна подкрепа в протокола за 2008—2012 г. (както е показано в каре 2). Както е показано в таблица 1 по-горе, общият размер на годишната финансова подкрепа, договорена от Комисията в двата протокола е подобен. Това означава, че Комисията е намалила дела на компонента „секторна подкрепа“ и пропорционално е увеличила компонента „права за достъп“, за които държавите партньори са поели ограничени задължения за прозрачност или отчитане. Сметната палата счита, че този отговор не е бил в съответствие с целите за развитие на СПОР.

46

Освен това, Сметната палата счита, че по време на преговори е важно да се вземе под внимание общия размер на финансовата подкрепа от ЕС за държавите партньори. Сумите, за които става въпрос, играят важна роля в развитието на държавите партньори, както е посочено в таблица 2. Въпреки това финансирането по СПОР и ЕФР, както и целите и механизмите за прилагане, се договорят независимо. Сметната палата счита, че това не улеснява позицията на Комисията по време на преговорите с държавите партньори.

Таблица 2

Финансиране от ЕС за държавите партньори, посетени по време на одита, и неговият дял по отношение на бюджета за рибарство и на общия национален бюджет (2013 г.)

2013 г. | Мадагаскар | Мавритания | Мозамбик | Сейшелски острови
Дял на финансирането по СПОР по отношение на националния бюджет за рибарство | 41 % | 689 %¹ | 20 % | 250 %²
Общо финансиране на ЕС по отношение на националния бюджет за рибарство | 5 % | 11 % | 2 % | 2 %

1 Бюджет на министерството на риболова, така както е представен във финансовото законодателство на Мавритания. В него не са включени значителни разходи, като например пристанищни разходи.

2 Единствено оперативни разходи на риболовния орган на Сейшелските острови, без да се включват капиталови инвестиции.

Източник: ЕСП, въз основа на национални документи, документи на ГД „Международно сътрудничество и развитие“ към Комисията и СПОР.

Получената от последващите оценки информация не винаги е била полезна в процеса на вземане на решения и при преговорите

47

Предварителни и последващи оценки²⁶ са използвани от Съвета, Парламента и Комисията в процеса на вземане на решения. Тяхната цел е да предоставят достоверна информация относно употребата на споразумението и добавената стойност за ЕС и държавата партньор, да извършват оценка на екологичното, икономическото и социалното въздействие на споразумението за партньорство и да проверят дали постигнатите резултати от СПОР са в съответствие с целите, определени за тях, съгласно изискванията, изложени от Съвета²⁷ и новата Обща политика в областта на рибарството²⁸.

48

Преди да предостави на Комисията мандат за преговори за нов протокол, Съветът изисква от нея да проведе независима предварителна и последваща оценка, ако вече има действащ протокол, както и предварителна оценка, когато няма предходни СПОР. Това задължение е било подсилено чрез включването му в новата Обща политика в областта на рибарството.

49

Заинтересованите страни, с които е била извършена консултация по време на одита, са изразили своята благодарност за наличието на последваща оценка. Те считат, че тя е полезен инструмент, тъй като предоставя обща картина относно използването на възможностите за риболов в рамките на дадено споразумение (получени лицензи и размер на улова), както и относно начина, по който споразумението функционира и добавената стойност. Данните за улова обаче, представени в доклада, не са най-актуалните, въпреки че ролята на Комисията, като управител на данни, е да предостави тези данни своевременно на заинтересованите страни.

50

В такъв случай времето, необходимо за извършване на оценката следва да се добави към вече и без това дългия процес на договаряне. Преди въвеждането на новата Обща политика в областта на рибарството повечето протоколи са били с доста краткосрочен характер (от около три години²⁹). Следователно оценките са могли да обхванат само кратък оперативен период на оценявания протокол, от една година или по-малко. Това е довело до намаляване на полезността на оценките като инструмент за вземане на решения. Една положителна промяна е по-дългосрочния характер (от четири до шест години) на най-скорошните протоколи, което може да окаже положително въздействие върху пълнотата на данните, които се съдържат в техните последващи оценки.

51

Последващите оценки на СПОР в региона на Индийския океан предоставят информация относно запасите и улова на регионално равнище и включват несъществена описателна информация, която се повтаря във всеки следващ период на оценка и прави докладите твърде подробни.

52

От друга страна, одитът установи, че оценките не извършват достатъчно задълбочена оценка на степента, до която СПОР изпълняват своите цели (вж. точка 5 и каре 1) (напр. няма препратка към заетостта в регионите на ЕС, зависещи от риболова, няма информация относно предлагането на риба на пазара на ЕС). Освен това, оценките в региона на Индийския океан не изчисляват добавената стойност на СПОР по последователен начин. Това е затруднило процеса на вземане на решение, тъй като методологиите, използвани за изчисляване на добавената стойност не са били съпоставими между различните протоколи и в случая с Мозамбик, са представили доста различен резултат (таблица 3).

53

По време на одита и след вътрешен одит на процеса на оценяване, Комисията е разработила нова методология за изчисляване на добавената стойност, която се прилага от януари 2015 г. Методологията, която е била използвана за извършване на оценка на протоколите с Мадагаскар (февруари 2014 г.) и Мозамбик (април 2014 г.) също е била относително нова (януари 2014 г.), но използваните методи за изчисляване на добавената стойност все още не са били съпоставими.

Таблица 3

Несъответствия в изчисленията на възвръщаемостта на публичните инвестиции на ЕС по държави, съгласно последващите оценки в протоколите за Индийския океан

Изчислена възвръщаемост за всяко евро публични инвестиции от ЕС (последваща оценка)
Бележки

Мадагаскар
(изготвена през февруари 2014 г.)
4,09
Моделът включва приходи и разходи само за широките категории (напр. гориво, поддръжка, пристанищни такси, застраховане и т.н.), които не винаги са в съответствие с категориите, използвани в други оценки (напр. по отношение на Сейшелските острови, допълнително са уточнени категориите — екипаж, амортизация на кораби и съоръжения, както и административни разходи). Според Сметната палата обаче по този модел¹ се извършва добра оценка на приходите и разходите.

Мозамбик (изготвена през април 2014 г.)
2,08
Оценителите не са разделили приходите между ЕС и Мозамбик и не всички публични разходи, направени от ЕС са били включени в изчислението (секторната подкрепа е била изключена). При преизчисляването от страна на Сметната палата с използване на същия модел, както за Мадагаскар, възвръщаемостта на публичните инвестиции би била само 0,91 евро за всяко инвестирано евро от ЕС.

Сейшелски острови (изготвена през януари 2013 г.)
4,5
Плащанията от собственици на кораби са били включени, за разлика от други оценки, при които само публичните средства са били взети под внимание, разходите са били правилно разпределени между страните и всички публични разходи са били взети предвид. При преизчисляването от страна на Сметната палата с използване на същия модел, както за Мадагаскар, възвръщаемостта на публичните инвестиции би била по-висока — 5,53 евро за всяко инвестирано евро от ЕС.

1 Съотношение: Директната добавена стойност за ЕС/Общото финансово участие на ЕС (права за достъп и секторна подкрепа).

Източник: Последващи оценки.

Част II — Прилагане на правата за достъп и секторната подкрепа по отношение на СПОР

54

Изпълнението на СПОР включва два основни аспекта: достъп за плавателните съдове на ЕС до възможности за риболов (вж. точки 55 до 65), както и подкрепа за развитието на риболовните сектори на държавите партньори (вж. точки 66 до 83). За да може всеки от аспектите да функционира добре (т.е. да се гарантира, че флотът извършва риболов при добри условия, както и че секторната подкрепа подобрява управлението на рибарството в държавите партньори), Комисията се нуждае от подходящи действащи системи за мониторинг на изпълнението. Одитът провери тези системи за мониторинг.

Процесът на получаване на разрешение за риболов (лицензиране) е дълъг и сложен и въпреки това Комисията не е предприела мерки за подобрение

55

Процесът на лицензиране, съгласно който плавателните съдове се сдобиват с разрешително за риболов в съответствие с протоколите, не трябва да бъде прекалено сложен или дълъг за риболовните оператори. Комисията следва да преразгледа различните етапи на процеса на лицензиране и да прецени дали може да бъде постигната по-голяма ефективност. Сметната палата счита, че цялостен преглед на времето, необходимо за различните етапи на процеса, е от изключително важно значение, за да се установят и коригират недостатъци. Одитът установи, че Комисията не разполага с достатъчна информация относно времевата рамка на процеса на лицензиране.

56

Протоколите определят процеса на лицензиране между държавите партньори и ЕС, като например подаването на заявления до съответните публични органи. Протоколите също така предоставят електронен обмен на информация относно риболовните дейности. Процесът включва Комисията, държавите членки, делегациите на ЕС и държавите партньори. Повече подробности са изложени в приложение I. Одитът на Сметната палата се съсредоточи върху наличните данни, с цел да наблюдава този процес и да анализира забавянията, ако има такива.

57

Налице са признаци, че забавяния в процеса на лицензиране са оказали негативно въздействие върху риболовните дейности: 78 % от отговорилите на проучването на Сметната палата са изразили опасения във връзка с тези забавяния, които са били изразени също в съобщения от представители на риболовните оператори до Комисията.

58

Одитът отбеляза, че посетените държави партньори не са били склонни или не са били в състояние, поради национални правни изисквания, да приемат електронни разрешителни за риболов, като всички те са изисквали оригиналите на лицензите да се съхраняват на борда на оторизирания плавателен съд по време на риболовните дейности.

59

Както е показано на фигура 5, докато в Мозамбик и Сейшелски острови делегациите и аташетата по въпросите на рибарството са разполагали с информация относно количеството време, което е изминало от подаването на заявление от оператора до датата на издаване на лиценза от държавата партньор, в Мадагаскар информацията, с която е разполагала делегацията е била свързана само с времето, което е изминало от получаването на заявлението от делегацията до неговото изпращане до Комисията. В Мавритания не е била налична таблица за мониторинг.

60

Сметната палата отбеляза, че в някои случаи е имало значителни закъснения преди заявлението за издаване на лиценз да достигне до органите на държавите партньори. По отношение на проверените протоколи обаче, Комисията не е разполагала с информационна система, която да следи времето, необходимо за всяка една от тези стъпки в процеса на кандидатстване за лиценз, който Комисията е разработила, както и впоследствие не е могла да установи къде е имало забавяния (независимо дали на ниво държава членка, държава партньор или Комисия). Освен това, въпреки че базата данни за разрешителните за риболов, съгласно изискванията на Регламент (ЕО) № 1006/2008 действително съществува и съдържа актуална информация относно съществуващите лицензи, тя не съдържа достатъчно информация за анализиране на забавяния. Следователно Сметната палата не е в състояние да установи причините за забавянията. Преразглеждането на Регламента относно разрешенията за риболов, обявен през 2011 г., би могъл да спомогне за откриване и намаляване на процедурните пречки, но предложението на Комисията все още не е било финализирано и предадено за съвместно вземане на решение.

Фигура 5

Продължителност на процеса на лицензиране съгласно наличните данни

1 Фактът, че разрешителните за риболов са били издадени в същия ден, в който са били регистрирани заявленията, поставя под съмнение надеждността на датата на регистриране.

Източник: таблици за мониторинг, предоставени от делегацията и аташетата по въпросите на рибарството.

Централизираният мониторинг на улова не е достатъчно добър и излага на риск навременното откриване на проблеми и правилното изчисляване на плащанията

61

Комисията и държавите членки трябва да следят и проверяват точността на данните относно действителния улов с цел да идентифицират проблеми при изпълнението, да позволят вземането на информирани решения при договарянето на нови протоколи, както и да гарантират правилното изчисляване на плащанията за допълнителния улов, ако има такъв.

62

Съгласно изискванията на Регламент (ЕО) № 1006/2008 плавателните съдове следва да предоставят всяка седмица данни за улова на своите държави членки. Въз основа на тази информация, всеки месец държавите членки трябва да предоставят на Комисията всички данни за улова, разпределени по риболовен район във всички ИИЗ (независимо дали са предмет на споразумение или не) и международни води. Подробности относно ролята на държавите членки в тази сфера са предоставени в приложение I. Комисията следва да поддържа база данни за улова с такава информация. Този Регламент също така изисква Комисията да създаде база данни за разрешителните за риболов, която да бъде актуализирана редовно от държавите членки.

63

Одитът установи недостатъци в управлението на данните за улова на Комисията за проверените протоколи. Сметната палата установи няколко значителни разлики измежду данните за улова, предоставени от различни източници: от държавите членки, от ГД „Морско дело и рибарство“ и от последващите оценки. Тези разлики са представени в таблица 4. Няма достатъчно надеждни, последователни и изчерпателни данни относно действителния улов на риба в рамките на СПОР на ниво Комисия.

64

Подобни разлики бяха отбелязани между данните, които Сметната палата получи от държавите членки и от Комисията. Тези разлики могат също така да бъдат обяснени с факта, че държавите членки са изпратили данни за улова (разпределени по плавателни съдове и видове морски животни) на Комисията в различни формати. След което Комисията е обработила файловете ръчно, но не ги е консолидирала в една централна база данни. Комисията наскоро е предприела мерки за справяне с тази ситуация. През януари 2015 г. управлението на данни е било прехвърлено на службата, отговаряща за СПОР. В допълнение са били консолидирани данни за улова в исторически план, въпреки че тази консолидирана информация не е била налична за периода, обхванат от одитираните протоколи. И накрая, Комисията е създала база данни (данни за улова от 2013 г. насам), въпреки че тя не е била оперативна по времето на извършване на одита, тъй като държавите членки все още не са били изпълнили изискванията за отчитане.

Таблица 4

Примери за разликите в данните за улова между ГД „Морско дело и рибарство“ и последващите оценки за протоколите за региона на Индийския океан

(в тонове)

| 2009 г. | 2010 г. | 2011 г. | 2012 г.
Мадагаскар
Oбщ улов според последващата оценка | 14 596 | 10 055 | 10 282 | 8 053
Общо улов, ГД „Морско дело и рибарство“ | 14 653 | 9 916 | 9 870 | 8 083
Разлика (тонове) | - 57 | 139 | 412 | - 30
Разлика (%) | 0 % | 1 % | 4 % | 0 %
Мозамбик
Oбщ улов според последващата оценка | 3 840 | 4 261 | 2 330 | 1 156
Общо улов, ГД „Морско дело и рибарство“ | 3 426 | 4 261 | 1 442 | 1 132
Разлика (тонове) | 414 | 0 | 888 | 24
Разлика (%) | 12 % | 0 % | 62 % | 2 %
Сейшелски острови
Oбщ улов според последващата оценка | н/д | н/д | 40 545 | н/д
Общо улов, ГД „Морско дело и рибарство“ | 23 762 | 41 668 | 40 078 | 34 779
Разлика (тонове) | н/д | н/д | 467 | н/д
Разлика (%) | н/д | н/д | 1 % | н/д

н/д: няма данни.

Източник: ГД „Морско дело и рибарство“ по време на одита и последващи оценки.

65

Липсата на консолидирани и проверени данни може да доведе до негативни последици. Например, ако последният улов е по-голям от референтния тонаж, може да бъде изискано допълнително плащане, което от своя страна да доведе до финансов риск. Всъщност, Сметната палата вече е установила случай, където недостатъчният мониторинг на улова е довел до непредвидени разходи за Комисията³⁰. Освен това, редовното наблюдение и актуализиране на информацията за улова биха позволили използването на актуална информация и биха улеснили процеса на вземане на решения при преговорите, където информацията в последващите оценки не е най-актуалната (вж. точка 49).

Комисията и държавите партньори успяват да постигнат съгласие относно дейности, които следва да бъдат финансирани посредством секторна подкрепа, но липсва координация с другите партньори в сектора

66

Съгласно клаузите на СПОР, Съвместният комитет следва да създаде многогодишна секторна програма под формата на матрица в съответствие с нуждите и приоритетите на държавите партньори в риболовния сектор. Насоките на Комисията за управлението на секторната подкрепа посочват, че дейностите, включени в тази матрица следва да вземат предвид целта за подобрение на управлението посредством разработването на ефективно управление и система за контрол за риболовния сектор и за устойчивата експлоатация на рибните ресурси. Матрицата за секторна подкрепа следва да бъде придружена от ясни цели, критерии, процедури и показатели за оценяване на резултатите от договорените дейности. Секторната подкрепа в областта на рибарството следва да бъде съгласувана с другите дейности на партньорите в държавите партньори.

67

Във всички четири посетени държави, Сметната палата установи, че дейностите, предложени за секторна подкрепа са били в съответствие с националните стратегии. Повечето планирани дейности са били свързани с управление и инвестиции в риболовния сектор. Това е предоставило добра основа за планираната секторна подкрепа и е било в съответствие с дейностите, планирани в рамките на предходните протоколи. Това е представено в таблица 5.

Снимка 1— Станция за зареждане на гориво за корабите за традиционен риболов на Сейшелските острови

Източник: ЕСП.

Таблица 5

Основни дейности, получили финансиране, и дял от общата секторна подкрепа (СП) (бюджетни разходи за 2013 г.)

Основни дейности, планирани за 2013 г.
Мадагаскар¹
% от СС
Мавритания²
% от СС 2012—2013 г.
Мозамбик1, 5
% от СС
Сейшелски острови¹
% от СС

Дейности за мониторинг, контрол и наблюдение (патрули, инспекции, VMS, Система за електронно отчитане)
52 %
38 %
7 %
16 %

Дейности за мониторинг, контрол и наблюдение (наблюдатели)
4 %
-
4 %
2 %

Научни изследвания за рибните запаси
-
3 %
63 %
10 %

Лаборатории, безопасност на храните (износ)
44 %
2 %
Предишни дейности
3 %

Изграждане на капацитет и участие в заседания
-
3 %
22 %
22 %

Инфраструктура, свързана директно с риболовните дейности/риболовния сектор
-
53 %
38 % от баланса на предходния протокол, изразходени през 2012 г.⁵
38 %

Инфраструктура, която не е свързана с риболовни дейности.
-3,4
-
46 % от баланса на предходния протокол, изразходени през 2012 г.⁵
-

Кредитен фонд за местния риболовен сектор
-
-
-
10 %

1 Изчисление въз основа на бюджетни разходи.

2 Изчисление въз основа на плащания, извършени през периода 2012—2013 г.

3 Дейности, извършени в миналото.

4 Няма данни за сумата.

5 Сумата от разходите, предоставена от държавата партньор не съответства на общия бюджет на ЕС за годината.

Източник: Матрици и доклади за дейността.

68

Протоколите обаче не включват формални условия за допустимост за дейностите, които ще получат финансиране посредством секторна подкрепа. Няма доказателства в протоколите на Съвместния комитет относно одитираните протоколи за Индийския океан, че критериите, процедурите и показателите за оценка на резултатите от секторната подкрепа са били обсъдени подробно. Положителният пример на протокола от 2008—2012 г. с Мавритания, който определи специфични области и индикатори, не беше последван от протоколите за Индийския океан, които бяха приети по-късно.

Снимка 2 — Кораби на училище по рибарство на Сейшелските острови, финансирани чрез секторна подкрепа

Източник: ЕСП.

69

Одитът също така установи, че в посетените държави от региона на Индийския океан, координирането между партньорите в областта на развитието, действащи в риболовния сектор, е било слабо. На редовните координационни заседания между представителите, отговарящи за подкрепата от ЕФР в делегацията на ЕС и другите финансови партньори не се обсъжда въпросът за секторната подкрепа, а аташетата в областта на рибарството не участват в тези заседания. Това се случва въпреки факта, че Споразумението от Котону³¹ определя устойчивото развитие на риболовния сектор като приоритет за общо икономическо развитие

70

Освен това, в никоя от посетените държави секторната подкрепа от СПОР не е била включена в глобална матрица, както и други средства, предназначени за риболовния сектор. Например в Мозамбик, където различни партньори финансират подобни дейности, съществува риск от двойно финансиране, най-вече по отношение на участие в заседания и инспекционни дейности. Въпреки че Мозамбик разполага с действаща глобална матрица, тя не включва нито съответните партньори, нито секторната подкрепа. Такъв е случаят и в Мадагаскар.

Контролът на Комисията върху дейностите, финансирани чрез секторна подкрепа, е доста ограничен, а дейностите, изпълнявани в действителност от държавите партньори, често се различават от договорените

71

За да се гарантира, че са постигнати целите на компонента „секторна подкрепа“ в рамките на СПОР и че средствата на ЕС са използвани по предназначение, Комисията следва да следи за ефективността на извършените дейности и да проверява дали те отговарят на одобрените от Съвместния комитет. Това също така ще наложи държавата партньор да предостави достатъчно информация, за да позволи на Съвместния комитет да извърши оценка на резултатите и на икономическата ефективност на дейностите, получили подкрепа. Комисията е разработила насоки за проследяване на изпълнението на секторната подкрепа. Съгласно тези насоки съответното аташе в областта на рибарството отговаря за проверката на място на изпълнението на дейностите, политическия диалог, мониторинга на други дейности на финансовия партньор и поддържането на досие на съответната държава.

72

От практическа гледна точка, Комисията наблюдава изпълнението на договорените дейности за секторна подкрепа посредством участието си в годишния Съвместен комитет. Одитираните протоколи обаче нито съдържат изисквания, уточняващи какви документи държавите партньори следва да предоставят за целта на мониторинга, нито определят процедури относно начина за справяне с проблеми при изпълнението в рамките на Съвместния комитет. При липсата на конкретни правила за мониторинг и права за извършване на контрол в протоколите, задачата за мониторинг на секторната подкрепа е била усложнена. Освен това, на практика аташето в областта на рибарството в Индийския океан не разполага с необходимите ресурси за извършване на задълбочен мониторинг в пет държави партньори (т.е. посещения на място при проектите, получили подкрепа), особено в случаите, когато сътрудничеството с органите е сложно.

73

Освен трудностите, причинени от липсата на широкообхватна рамка за наблюдение, контролът на Комисията върху разходите за секторна подкрепа е бил възпрепятстван допълнително и от фактът, че информацията, предоставена от държавите партньори, освен че обикновено се е свеждала само до резултати, не винаги е можело да бъде проверена. В действителност, повечето дейности не е можело да бъдат проследени в бюджета, а Комисията е разполагала с ограничена увереност, че заявените дейности са били извършени на практика, както и че разходите са оправдани.

74

Сметната палата установи, че Съвместният комитет не е проверявал системно икономическата ефективност на дейностите, получили секторна подкрепа, както е правил за протокола със Сейшелските острови за периода 2011—2013 г. В този конкретен случай, е бил извършен одит на изпълнението, който да оцени дейностите, финансирани от секторна подкрепа, извършени през 2012 г., за които са били отделени 8,45 млн. евро от бюджета. Одитът заключава, че само няколко дейности са били добре изпълнени (напр. VMS), някои са били в процес на изпълняване (напр. бази данни, проучвания, проекти за инфраструктура, промишлен и полупромишлен флот), а други са били или със средна степен на изпълнение под 50 % (планове за управление, научни изследвания), или въобще не са били изпълнени (напр. контролиращи наблюдатели на борда, морско комуникационно оборудване, занаятчийски инфраструктури и т.н.) Констатациите от одита са били обсъдени на последващото заседание на Съвместния комитет, заедно с напредъка по изпълнението на препоръките и по-нататъшни действия. В случая с Мозамбик, въпреки че е била въведена клауза за оценяване на икономическата ефективност на финансираните от ЕС инвестиции в текста на протокола от 2012—2014 г., няма доказателства, че тази оценка е била извършена.

75

Освен това, одитът установи, че Комисията не е обърнала достатъчно внимание на трудностите, пред които са били изправени държавите партньори при усвояването на средства за секторна подкрепа, което е оказало негативно влияние върху три от четирите одитирани протокола. Таблица 6 по-долу показва оставащото салдо от бюджета за секторна подкрепа в края на четирите одитирани протокола. Въпреки значителния дял на неизползваните средства, Комисията е била уведомена само за размера на неизползваното финансиране и за дейностите, които са планирани да бъдат извършени чрез използването на тези средства към края на изтичане на валидността на протоколите. Такъв един сценарий създава риска, особено към края на изтичане на даден протокол, държавите партньори да изразходват салдото от секторната подкрепа за дейности, които биха могли да усвоят значителен дял от неизползваните средства, но които не са в съответствие с приоритетите на СПОР за подобряване на управлението в областта на риболова, с цел да не загубят наличните средства.

Таблица 6

Оставащо салдо от секторната подкрепа в края на предходния протокол, изразходвано в рамките на протоколите, действащи по времето на извършване на одита

Държава | Мадагаскар | Мавритания | Мозамбик | Сейшелски острови
Оставащо салдо в края на предходния протокол (евро) | 0 | 25 000 000 | 788 555 | 5 568 928
Дял на салдото спрямо общия размер на секторната подкрепа по време на протокола | 0 % | 38 % | 63 % | 63 %

Източник: Протоколи, протоколи на Съвместните комитети и доклад за изпълнението.

76

На практика, одитът установи, че въпреки относително разумния подбор на дейности, средствата не са били усвоени изцяло, както е било предвидено във всяка от държавите партньори, посетени по време на одита (както е показано в каре 2). Вместо това, понякога средствата са били използвани за други проекти, които не са били свързани с управлението на риболова така, както планираните дейности, и които са се различавали от посочените видове дейности, представени в насоките на Комисията за използване на секторна подкрепа.

Каре 2

Примери за средства за секторна подкрепа, за които няма следа в националния бюджет или които не са използвани съгласно договореностите между Комисията и държавите партньори

Мадагаскар

Проследимостта на средствата в националния бюджет не е била осигурена въпреки многократните искания от страна на Делегацията да се предостави конкретен бюджетен ред за секторна подкрепа. Фактът, че финансовата подкрепа от ЕС и финансирането от други партньори в областта на развитието не са били отбелязани и идентифицирани в националния бюджет, прави трансферите трудни за проследяване. Тази липса на проследимост може също така да възпрепятства откриването на двойно финансиране с регионалната програма за инспекции.

Комисията е прекратила плащанията за една година (2011 г.), поради проблеми при изпълнението.

Мавритания

Държавата е получила секторна подкрепа в размер на 65 млн. евро в рамките на протокола за 2008—2012 г. От 2011 г. до края на протокола през юли 2012 г. органите не са предоставили достатъчно информация на Комисията относно използването на средствата за секторна подкрепа. Едва през август 2012 г. след няколко искания от страна на Комисията, държавата партньор е разкрила, че неизползваната секторна подкрепа в края на протокола е възлизала на 25 млн. евро. Приблизително 90 % от това салдо са били отделени за проекти в областта на инфраструктурата като например пристанищна инфраструктура, както и патрулен кораб. От тази сума, около 50 % са били използвани от държавата партньор без предварителното съгласие на Комисията.

Мозамбик

Органите задават проектни кодове в бюджета. Но само те не са достатъчни да се сведе до минимум риска от двойно финансиране от различните финансови партньори за дейности като наблюдатели, дни за инспекция, командировъчни дни за международни заседания и т.н.

Салдото от секторната подкрепа от предходния протокол (2007—2011 г.) е използвано за финансиране на дейности, които не са били включени в многогодишните (2012—2014 г.) или годишните (2012 г.) матрици, и следователно не е предварително одобрено от Съвместния комитет. В този случай Комисията не е преустановила плащанията. За инфраструктура са отчетени 84 % от средствата, използвани през 2012 г. Комисията е била уведомена, след като дейностите вече са били извършени. Разходите не винаги са били пряко свързани с развитието на риболовния сектор на Мозамбик или с подобрения в управлението на риболова (построяване на сграда за министерство, възлизаща на 46 % от салдото за 2012 г. и огради за училището по рибарство, възлизащи на 38 %).

Плащанията за секторна подкрепа, извършени от Комисията, не са обвързани с постигнатия напредък от страна на държавите партньори при изпълнението на договорените дейности

77

С цел да се гарантира прилагането на принципа на обусловеност, протоколът следва да предвиди възможността за коригиране на плащанията, така че те да отговарят на напредъка по дейностите или при липса на стабилно финансово управление в държавата партньор, вместо просто да ги преустановява.

78

Одитът установи, че протоколите не предвиждат намаление в компонента „секторна подкрепа“ въз основа на действителния напредък, постигнат от държавите партньори при изпълнението на договорените дейности.

79

Одитираните протоколи за Индийския океан предвиждат прекратяване на компонента „секторна подкрепа“, след консултиране със Съвместния комитет, там където извършените дейности не са в съответствие с бюджетираната програма (дейности и финансово изпълнение). Тази формулировка на условието затруднява Комисията да приложи по подходящ начин прекратяването на компонента „секторна подкрепа“. Всъщност, до момента е имало само един случай на прекратяване, в Мадагаскар през 2011 г., и той не е бил свързан с напредъка на държавата при прилагането на секторната подкрепа.

80

В Мавритания, Комисията е подобрила условността на секторната подкрепа за протокола за 2013—2014 г. чрез въвеждането на по-ясни условия. По-конкретно, първото плащане съгласно протокола е било обвързано с условието за усвояване на салдото от предходния протокол, както и изплащането на компонента „секторна подкрепа“ е било свързано с изпълнението на договорените дейности. Комисията е приложила тези клаузи и не е изплатила компонента „секторна подкрепа“, тъй като съществуващото салдо все още не е било напълно изразходвано. Но в този случай, както и при протоколите за Индийския океан, не са били възможни частични плащания.

81

Новата обща политика в областта на рибарството е въвела принципа на отделяне на правата за достъп от плащанията за секторна подкрепа³². Това означава, че компонентът „секторна подкрепа“ вече няма фиксирана дата за изплащане, какъвто е случаят с компонента „права за достъп“, но следва да бъде изплатен веднага след като държавите партньори успеят да докажат постигнати резултати. Сметната палата счита, че това е подобрение по отношение на предходния фокус, поставен върху дейностите. Прилагането на този принцип обаче е възпрепятствано от факта, че действащите понастоящем протоколи все още не предвиждат възможността за частично намаляване на плащанията при частично постигане на целите, а предвиждат само възможността Комисията да преустановява плащанията, там където резултатите не са удовлетворителни.

82

Одитът също така установи, че има липса на съгласуваност между управлението на секторната подкрепа от СПОР (от ГД „Морско дело и рибарство“ към Комисията) и плащанията в рамките на ЕФР за бюджетна подкрепа (от ГД „Международно сътрудничество и развитие“). Секторната подкрепа (СПОР) и бюджетната подкрепа (ЕФР) споделят същата концепция, тъй като плащанията се извършват директно на публичните органи в държавите партньори, въз основа на постигнатия напредък в голям брой предварително определени сфери. В някои случаи, плащанията по ЕФР са забавени от Комисията поради различни проблеми, свързани с политическата ситуация или управлението на публичните финанси. Подобен подход не е бил предприет от ГД „Морско дело и рибарство“ относно плащанията за секторна подкрепа. Каре 3 показва тази непоследователност в случая с Мадагаскар и Мозамбик.

83

Протоколите не включват правила относно прозрачността на бюджета в държавата партньор за разлика от насоките на ЕС за бюджетна подкрепа³³. Докато Мозамбик похвално е поел инициативата да обозначава дейностите чрез проектен код в бюджета, при останалите три посетени държави е имало малка проследимост на средствата, което е оказало негативно въздействие върху видимостта на подкрепата и възможността за последващ мониторинг на разходването на средствата на ЕС за секторна подкрепа. Фактът, че протоколите не изискват от държавите партньори да осигурят проследимостта и прозрачността на средствата не е в съответствие с изискванията за бюджетна подкрепа за секторни реформи в рамките на Споразумението от Котону.

Каре 3

Непоследователност в плащанията на ЕС в държавите партньори

В Мадагаскар, почти цялата финансова подкрепа на ЕС е била прекратена от 2010 г. до май 2014 г. съгласно член 96 от Споразумението от Котону или преустановена до приемането на подходящи мерки по отношение на правата на човека, демократичните принципи и правните норми. Плащанията в рамките на СПОР обаче са били продължени.

В Мозамбик, едно от плащанията за бюджетна подкрепа е било забавено със седем месеца докато правителството е разрешило проблем, засягащ прозрачността на националните публични финанси по искане на Международния валутен фонд/дарителите на обща бюджетна подкрепа. Плащанията за секторна подкрепа по СПОР обаче са били извършвани през този период.

Източник: ЕСП, въз основа на информация от ГД „Морско дело и рибарство“ и ГД „Международно сътрудничество и развитие“.

8Член 9 от Регламент (ЕО) № 1006/2008 на Съвета от 29 септември 2008 г. относно разрешения за риболовни дейности на риболовните кораби на Общността извън водите на Общността и достъпа на кораби на трети държави до водите на Общността, изменящ регламенти (ЕИО) № 2847/93 и (ЕО) № 1627/94 и отменящ Регламент (ЕО) № 3317/94 (ОВ L 286, 29.10.2008 г., стр. 33). В този член се посочва, че в случаите, при които даден протокол е изтекъл и нов протокол е парафиран от Комисията, но не е подписан от Съвета или не се предвижда временното му прилагане, Комисията може да предава заявления за разрешителни за риболов на съответната трета държава, за период от шест месеца от изтичането на срока на действие на предходния протокол.

9Категории 2 (черна мерлуза), 3 (дънни различни от черна мерлуза), 5 (риба тон) и 6 (хладилни траулери за пелагичен риболов).

10Законодателна резолюция на Европейския парламент от 14 декември 2011 г. (P7_TA(2011)0569).

11Според испанските органи, сумата, изплатена на испанския флот като компенсация за загубите, причинени поради прекъсване на дейността им в Мароко е възлизала на 4,5 млн. евро (от които 4,3 млн. евро са изплатени от Европейския фонд за рибарство).

12Таблици 4.2 и 4.4 от окончателния доклад „Преглед на риболова на риба тон в западната част на Индийския океан“ от 2014 г., POSEIDON, MRAG, NFDS и COFREPECHE.

13Член 31 от Регламент (ЕС) № 1380/2013.

14„Риболовно усилие“ е резултатът от капацитета и дейността на даден риболовен плавателен съд; за група риболовни плавателни съдове това е сумата от риболовното усилие на всички плавателни съдове в групата.

15МУУ, който е показател за оптималното ниво на експлоатация, е определен от Организацията на ООН по прехрана и земеделие (ФАО) като максималния улов, който може да бъде получен по устойчив начин.

16Резолюция 14/02 на IOTC предвижда въвеждането на квотна система на регионално равнище.

17На ниво Регионална организация за управление на рибарството, ЕС призовава за по-голяма прозрачност, най-вече като изисква от страните да предоставят всички данни във връзка с риболовните дейности на трета страна и достъпа до съответните им ИИЗ. IOTC е приела Резолюция 14/05 относно списък с лицензирани чуждестранни плавателни съдове, извършващи риболов за IOTC видове в зоната на действие на IOTC и информация за споразумение за достъп.

18Научен доклад на IOTC от 2013 г. и 2014 г.

193155-то заседание на Съвета по селско стопанство и рибарство в Брюксел, проведено на 19 и 20 март 2012 г.

20Минималната финансова вноска за права за достъп се изчислява като се умножи референтния тонаж с договорената единична цена.

21В региона на Индийския океан, броят на плавателните съдове и брутният тонаж са били замразени през 2006 г. за плавателни съдове, извършващи риболов на тропическа риба тон, а през 2007 г. за плавателни съдове, извършващи риболов на риба меч и бял тон, съгласно Резолюция 12/11 на IOTC относно прилагането на ограничаване на риболовния капацитет на договарящите страни и сътрудничещите страни, които не са договарящи страни.

22Както е показано в таблица 3, това съотношение е 5,53 за Сейшелските острови, 4,09 за Мадагаскар и 0,91 за Мозамбик.

23Данните за 2014 г. са налични само до септември и сумите са коригирани пропорционално на изминалото време. С цел да извърши анализ на разбивката на плащането за права за достъп по категория, Сметната палата взе предвид референтния тонаж и пазарната цена на рибата (от последващата оценка и данните на ГД „Морско дело и рибарство“). Такава разбивка не е представена за предходния протокол, тъй като категориите не са сравними.

24Инспекции преди започването на риболовните дейности на 33 % от плавателните съдове, получили разрешително за риболов във водите на Мозамбик. В своите отговори в проучването на Сметната палата, операторите на плавателни съдове заявявят, че това изискване е твърде скъпо.

25Техническите условия са били твърде ограничаващи и вследствие на много ниското равнище на използване през първите месеци, съвместният комитет се е съгласил да облекчи тези ограничения, но да запази екологичните съображения. Проблемът с техническите условия е забавил действителното прилагане на протокола с почти една година.

26Изготвянето на предварителна и последваща оценка на СПОР е задължително в рамките на Финансов регламент (ЕС) № 966/2012 (OВ L 298, 26.10.2012 г., стр. 1) за всички програми и дейности, които водят до значителни разходи (в размер на повече от 5 000 000 евро), с цел да се провери дали разпределените ресурси и постигнатите резултати са в съответствие с определените цели.

272599-то заседание на Съвета, Селско стопанство и рибарство, Брюксел, 19 юли 2004 г.

28Член 31 от Регламент (ЕС) № 1380/2013.

29Кратката продължителност е била определена от факта, че Комисията не е искала съществуващите протоколи да бъдат приложени доста след влизането в сила на новата Обща политика в областта на рибарството, така че промените, внесени с тази политика да бъдат приложени възможно най-скоро.

30Както е отбелязано в Годишния доклад на Сметната палата за 2011 г., раздел 4.46 относно протокола с Мавритания за 2008—2012 г. В този случай националните органи са информирали Комисията, че квотата от 300 000 тона за годината, приключваща на 31 юли 2010 г., е била надвишена. Комисията е трябвало да заплати 1,9 млн. евро на Мавритания за 47 346 тона уловена риба, надхвърляща квотата. Един по-добър мониторинг на рибния улов би позволил на службите на Комисията да предвидят предприемането на корективни действия за избягване на допълнителни плащания.

31Споразумение за партньорство между държавите от Африка, Карибите и Тихоокеанския басейн и Европейския съюз, членове 23 и 23а, както са изменени от 11 март 2010 г.

32Член 32 от Регламент (ЕС) № 1380/2013 предвижда секторната подкрепа да бъде обвързана с постигането на конкретни резултати и да допълва проектите и програмите за развитие, изпълнявани във въпросната трета държава, и е съгласувана с тях. Секторната подкрепа следва да бъде отделена от плащанията за достъп до риболовните ресурси. ЕС изисква постигането на конкретни резултати като условие за плащанията по линия на финансовата помощ и следи отблизо постигнатия напредък.

33Бюджетната подкрепа се определя от критериите за допустимост (Раздел 5.1 от насоки за бюджетна подкрепа, 2012 г.). Два от тях са:
— добро управление на публичните финанси или надеждна и подходяща програма за подобрението му;
— прозрачност и надзор на бюджета.
Освен това, член 61, параграф 2 от Споразумението от Котону предвижда: „Пряка бюджетна помощ в подкрепа на макроикономическите или секторните реформи се предоставя, когато: […] (в) управлението на публичните финанси е достатъчно прозрачно, отчетно и ефективно.“

Заключения и препоръки

84

Споразуменията за партньорство в областта на рибарството (СПОР) между ЕС и неговите държави партньори позволяват на риболовните флоти на ЕС да извършват риболов във водите на държавите партньори, както и да подпомагат устойчивото развитие на техния национален риболовен сектор. Одитът на Сметната палата проучи дали СПОР се управляват добре от Комисията, като направи преглед на преговорите по СПОР и техните протоколи, упражняването на правата за достъп за риболов, както и изпълнението на подкрепата за националния риболовен сектор. Одитът достигна до заключението, че като цяло Комисията извършва добро управление на Споразуменията за партньорство в областта на рибарството, но все още има някои области, в които е необходимо подобрение, най-вече по отношение на изпълнението.

85

Преговорите по СПОР и свързаните с тях протоколи е дълъг и сложен процес. Въпреки това Комисията се справя добре с тези трудности и, с няколко изключения, е успяла да избегне прекъсване на риболовните дейности на флота на ЕС. В същото време обаче одитът установи редица слабости в начина, по който Комисията е провела преговорния процес (точки 17—25).

86

С цел да се осигури непрекъснатост на дейността на флота на ЕС, Комисията може да се възползва от възможността, предоставена от член 9 на Регламент (ЕО) № 1006/2008 — да разреши на плавателните съдове да подават заявление чрез Комисията до съответните трети държави за разрешителни за риболов, докато чакат подписването на подновения протокол. Тази възможност обаче не е съгласувана с друго нормативно изискване, а именно „клаузата за изключителни права“, и прилагането и` е довело до недоразумения между страната партньор и Комисията (точки 22 и 23).

87

Стратегията на Комисията за разширяване на мрежата на СПОР е в съответствие с нуждите и приоритетите на флота на ЕС. Независимо от това, все още има място за подобрение на взаимното допълване и съгласуваността сред СПОР, договорени в рамките на същия регион, така че да се увеличи потенциалът на СПОР за подобряване на управлението на риболова на регионално ниво (точки 26—28).

88

Една от основните цели на СПОР е да се извършва риболов само на излишните запаси от риба. Това обаче се е оказало много трудно за изпълнение на практика поради липса на надеждна информация относно рибните резерви и риболовното усилие на вътрешните риболовни флоти или на други чуждестранни флоти, на които също е бил предоставен достъп от държавите партньори. (точки 29—32).

89

Действителната единична цена, заплащана за един тон риба, често е била по-висока, отколкото единичната цена, използвана като основа на преговорите. При преговорите е взет предвид улова, отчетен в предходните протоколи, но референтният тонаж, договорен в последните протоколи, често е бил по-висок, поради което систематично не е бил напълно оползотворяван. Финансирането на ЕС обаче е трябвало да бъде изплатено в цял размер, независимо от използваните възможности за риболов. Недостатъчното използване на протоколите и получените в резултат на това високи разходи се дължат отчасти на някои технически условия, договорени с държавите партньори с цел съгласуване с националното им законодателство или за гарантиране на устойчивия характер на риболовните дейности (точки 33—46).

90

Независимите последващи оценки, подпомагащи вземането на решения в преговорния процес, не са достатъчно полезни поради предоставената непълна информация относно нивото на използване на протоколите, липсата на съпоставимост между тях и липсата на критичен анализ на ефективността на СПОР (точки 48—53).

Препоръка 1
Преговори за СПОР

За бъдещи протоколи и споразумения, Комисията следва да:

a)провери „неизползваните споразумения“ и обмисли как да се справи с прекъсването на риболовните дейности, наложено от клаузата за изключителни права, като същевременно спазва принципите на общата политика в областта на рибарството. Освен това Комисията следва да поясни и включи в протоколите подходящи разпоредби, за да се гарантира непрекъснатостта на риболовните операции в периода между два протокола;

б)определи регионални стратегии за развитие на управлението в областта на рибарството и да гарантира, че протоколите, договорени в рамките на същия регион, са съобразени със съответната регионална стратегия, както и с другите фондове на ЕС;

в)при договаряне на възможностите за риболов в новите протоколи да вземе предвид нивата на използване от предходните протоколи и да положи усилия за по-добро свързване на плащанията за права за достъп с действителния улов, като едновременно гарантира, че не се оказва неблагоприятно въздействие върху риболовните дейности;

г)извърши по-добър анализ на потенциалното въздействие на клаузите на СПОУР върху използването на протокола и същевременно да гарантира взаимните ползи за ЕС и съответните държави партньори, например посредством консултации със съответните заинтересовани страни, за да определи къде е необходимо извършването на по-подробни оценки на критични клаузи;

д)насочи по-добре фокуса на последващите оценки, за да се сдобие с последователен и съпоставим анализ на възвръщаемостта на публичните средства, изразходвани в рамките на протоколите, както и с широкообхватен и критичен анализ на тяхната ефективност за ЕС и съответната държава партньор. Одитът също така достигна до заключението, че управлението по отношение на прилагането на условията за достъп и секторната подкрепа не е било достатъчно солидно.

91

Одитът също така достигна до заключението, че управлението по отношение на прилагането на условията за достъп и секторната подкрепа не е било достатъчно солидно.

92

Процесът на лицензиране е дълъг и сложен, а забавянията може да доведат до допълнителни усложнения или до намаляване на риболовните дейности на флота. Въпреки това Комисията не разполага с информационна система, която да и` помогне да следи различните етапи на процеса на подаване на заявление за лиценз, което прави по-трудно откриването на причините за забавяния и областите за подобрение (точки 55—60).

93

Въпреки неотдавна подетите от Комисията инициативи, се наблюдават недостатъци при управлението на данни за улова на риба и липсва надеждна, последователна и пълна информация (точки 61—65).

Препоръка 2
Управление на условията за достъп за риболов

Комисията следва незабавно да:

a)установи процедури за мониторинг на всяка стъпка от процеса на лицензиране, включително времето, необходимо на държавите членки, държавите партньори и на службите на Комисията, с цел да се определят слабостите в процедурата и да се предприемат последващи действия;

б)насърчи приемането на електронни лицензи или на списък с разрешените плавателни съдове за целия период на валидност на лицензите;

в)гарантира, че новата база данни за улова изцяло се използва от държавите членки на знамето и предоставя надеждни данни за улова, които могат да бъдат консолидирани, наблюдавани и актуализирани.

94

Планирането на дейностите, финансирани от секторна подкрепа, постепенно се подобрява. Ролята на Комисията обаче при наблюдението на изпълнението на този компонент все още е ограничена. Липсва ясна рамка, която да определи правилата за допустимост и проследяемост или изискванията за докладване за финансираните дейности. В резултат на това има открити случаи, при които държавите партньори са изпълнили дейности, различни от тези, които са били съвместно планирани с Комисията, което предполага последващ риск за ефективността на компонента „секторна подкрепа“ (точки 66—76).

95

И накрая, протоколите позволяват прекратяване на плащанията за секторна подкрепа, но не и намаляване на плащанията въз основа на действителното изпълнение на договорените дейности или постигнатите резултати. Освен това, условията за изплащане на секторна подкрепа се различават от тези за изплащане на бюджетна подкрепа, а това понякога може да доведе до несъответствия (точки 78—83).

Препоръка 3
Управление на секторната подкрепа

Комисията следва незабавно да:

a)предложи въвеждането на изисквания за допустимост с цел извършване на оценка на дейностите, които се разглеждат за получаване на финансиране за секторна подкрепа във връзка с новите протоколи (други изисквания могат да се отнасят до проследяемостта, подбора, докладването и измерването на постигнатите резултати, както и правата за контрол на Комисията);

б)осигури ефективна координация относно секторната подкрепа от СПОР с други партньори, действащи в риболовния сектор;

в)гарантира, че отпускането на средства за секторна подкрепа е в съответствие с други плащания за бюджетна подкрепа и се основава на резултатите, постигнати от държавите партньори при изпълнението на матрицата от общоприети действия.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав I с ръководител Augustyn KUBIK — член на Европейската сметна палата, в Люксембург на заседанието му от 15 юли 2015 г.

За Сметната палата

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Председател

Приложения

Приложение I

Споразумения за партньорство в областта на рибарството: допълнителна информация относно тяхното договаряне и изпълнение

Въведение

01

При изготвянето на СПОР, ЕС и неговите държави партньори договарят споразумението и неговите протоколи за изпълнение. Това споразумение предоставя рамка за дългосрочно сътрудничество в областта на рибарството, включително общите принципи и стандарти, регламентиращи достъпа за плавателни съдове на ЕС до риболовни ресурси във води, попадащи юрисдикцията на държавите партньори. Протоколите определят подробни условия, например по отношение на възможностите за риболов и видовете риба, финансирането (както за достъп, така и за секторна подкрепа), размера на таксите, които следва да се заплатят от собствениците на кораби, броя и размера на плавателните съдове с разрешително за риболов, както и регионите, в които риболовът е разрешен.

Задължения

02

СПОР се управляват централно от Комисията, съгласно преки споразумения за управление. Съветът предоставя мандат на Комисията, представлявана от ГД „Морско дело и рибарство“ за започване на преговори от името на ЕС за всяко ново споразумение или подновяване на протокол. Договорът от Лисабон предвижда споразумението и протоколът да бъдат сключвани от Съвета с одобрението на Европейския парламент. Веднъж щом споразумението е влязло в сила, протоколите се договарят на всеки три до шест години, както е договорено с държавата партньор.

03

Централните служби на ГД „Морско дело и рибарство“, както и шестте аташета в областта на рибарството, отговарящи за предприемането на последващи действия и редовната комуникация с държавите партньори, носят отговорността за текущото управление на СПОР.

04

Държавите партньори отговарят за наблюдението и прилагането на мерки за опазване и управление, както и за създаването на ефективни механизми, с които да се наблюдават и управляват дейностите на плавателните съдове. ЕС и държавите членки на знамето¹ обаче отговарят за упражняването на ефективен контрол над своите плавателни съдове и гарантират, че изпълняват всички свои задължения, най-вече от гледна точка на събиране на данни за улова и за VMS.

Преговори за СПОР

05

Преговорният процес се състои от различни етапи, но с цел да се осигури непрекъснатост на дейността на флота, Комисията следва да започне процеса на договаряне на нов протокол поне около една година преди изтичането на срока на действие на настоящия. По своя инициатива Комисията получава мандат от Съвета, след което следват един или повече кръга от преговори между Комисията и държавата партньор. В края на тези преговори, споразумението се парафира от Комисията и държавата партньор, след което се одобрява и подписва от Съвета и държавата партньор. След което протоколът може да бъде приложен временно, ако страните са съгласни, преди неговото официално ратифициране. Протоколът се ратифицира от държавата партньор, а Европейският парламент дава своето съгласие за сключването на протокола, който тогава влиза в сила.

Разрешения за риболов

06

Регламентът относно разрешенията за риболов (ЕО) № 1006/2008 изисква от Комисията да поддържа база данни за лицензите, в която данните да се актуализират редовно от държавите членки, отговарящи за проверката на допустимостта на заявленията, подадени от операторите за получаване на лиценз. Тези заявления впоследствие се предоставят на Комисията за проверка. Комисията предоставя заявленията на държавите партньори, посредством Делегацията. Веднъж щом държавата партньор е издала разрешителното, оригиналният документ се изпраща обратно на оператора посредством Делегацията, Комисията и държавите членки.

Съвместният комитет

07

Споразуменията предвиждат създаването на Съвместен комитет за наблюдение на прилагането на всяко СПОР. Всеки Съвместен комитет се състои от представители на Комисията и на съответната държава партньор и отговаря за наблюдение на изпълнението, тълкуването и прилагането на СПОР, за създаване на годишни и многогодишни програми за секторна подкрепа и оценяване на тяхното изпълнение, за сътрудничество по въпроси от общ интерес по отношение на риболова, както и действа като форум за доброволно уреждане на всякакви спорове относно тълкуването или прилагането на СПОР и преоценява, при необходимост, равнището на възможностите за риболов и впоследствие равнището на финансовата вноска.

Аташе по въпросите на рибарството

08

Аташето по въпросите на рибарството представлява ГД „Морско дело и рибарство“ в държавите партньори и допринася пряко за наблюдението на прилагането на протоколите. Аташето по въпросите на рибарството участва в подготвянето на преговорите и заседанията на Съвместния комитет, поддържа контакт с националните органи, проверява дали клаузите на протоколите и секторната подкрепа са правилно изпълнени, докладва редовно на ГД „Морско дело и рибарство“, анализира документи и участва в научни заседания на регионалните организации за управление на рибарството, наблюдава развитието на въпроси, свързани с политиката на ГД „Морско дело и рибарство“ на международно ниво, наблюдава дейностите на други партньори в сектора на риболова и изготвя актуализирани досиета на проекти за всички проекти, финансирани от ЕС.

09

Понастоящем ГД „Морско дело и рибарство“ разполага с шест аташета по въпросите на рибарството, едно аташе в региона на Индийския океан², четирима в региона на Западна Африка (Централна част на Атлантическия океан)³ и още едно аташе, отговарящо за региона на Тихоокеанския басейн и за Кирибати в частност.

Мониторинг от страна на държавите членки

10

Държавите членки наблюдават дейностите на своите флоти и тяхната законосъобразност, чрез своите центрове за мониторинг на риболова. Те също така проследяват улова на своите флоти посредством Система за електронно отчитане. Държавите членки изпращат данните за улова до Комисията, заедно с информация относно зоната на риболов, предоставена от системата за наблюдение на корабите (VMS). В случая с протоколите за риба тон, научните институти на държавите членки валидират годишния улов след края на годината в съответствие със своите собствени научни процедури. Данните за годишния консолидиран улов се използват за изготвянето на окончателната декларация за определяне на таксите, обсъдени с държавите партньори, за обсъждане на използването на СПОР с държавите партньори и за плащанията, където референтния тонаж е надвишен в съответствие с условията на протокола. Данните за утвърдения годишен улов също се изпращат на съответните регионални организации за управление на рибарството, за да се изпълнят изискванията на ЕС за докладване.

Приложение II

Споразумения за партньорство в областта на рибарството, които са в сила през 2015 г.

Държава
Видове риба
Период
Общо финансиране от ЕС
(евро)
Секторна подкрепа
(евро)
Права за достъп
(евро)
Референтен тонаж (Tn)

Кабо Верде¹
Риба тон
Временно прилагане от 23.12.2014 г. 23.12.2014 г. — 22.12.2018 г.
525 000
262 500
262 500
5 000 и брой плавателни съдове

Коморски острови
Риба тон
1.1.2014 г. — 1.1.2017 г.
600 000
300 000
300 000
6 000

Кот д‘Ивоар
Риба тон
1.7.2013 г. — 30.6.2018 г.
680 000
257 500
422 500
6 500

Габон
Риба тон
24.7.2013 г. — 23.7.2016 г.
1 350 000
450 000
900 000
20 000

Гренландия
Смесено споразумение
1.1.2013 г. — 31.12.2015 г.
17 847 244
2 743 041
15 104 203
Риба треска 2 200, морски костур 3000, дънен морски костур 2 000, гренландска камбала — Запад 2 500, гренландска камбала — Изток 4 315, скарида — Запад 3 400, скарида — Изток 7 500, атлантическа камбала — Запад 200, атлантическа камбала — Изток 200, мойва 60 000, рак опилио 250, макруруси — Запад 100, макруруси — Изток 100

Гвинея Бисау
Смесено споразумение
24.11.2014 г. — 23.11.2017 г.
9 200 000
3 000 000
6 200 000
Скарида, дълбоководни видове, главоноги и риба тон
Липсва референтен тонаж. Брой плавателни съдове и глобален капацитет единствено за риболов

Кирибати
Риба тон
16.9.2012 г. — 15.9.2015 г.
1 325 000
350 000
975 000
15 000

Мадагаскар
Риба тон
1.1.2015 г.—31.12.2018 г.
1 566 250
700 000
866 250
15.750

Мавриций
Риба тон
28.1.2014 г. — 27.1.2017 г.
660 000
302 500
357 500
5 500

Мароко
Смесено споразумение
28.1.2014 г. — 27.1.2017 г.
30 000 000
14 000 000
16 000 000
Пелагични видове, дълбоководни видове и риба тон
80 000 пелагични видове За останалите: липсва референтен тонаж. Брой плавателни съдове и глобален капацитет единствено за риболов

Мозамбик
Риба тон
1.2.2012 г. — 31.1.2015 г.
980 000
460 000
520 000
8 000

Сао Томе и Принсипи
Риба тон
23.5.2014 г. — 22.5.2018 г.
710 000
325 000
385 000
7 000

Сенегал¹
Риба тон
20.11.2014 г. — 19.11.2019 г.
1 738 000
750 000
988 000
14 000

Сейшелски острови¹
Риба тон
18.1.2014 г. — 17.1.2020 г.
5 116 666
2 533 333
2 583 333
50 000

Общо годишни плащания

72 298 160
26 433 874
45 864 286

Последни протоколи с държави, с които преговорите са забавени

Мавритания²
Смесено споразумение
16.12.2012 г. — 15.12.2014 г.
70 000 000
3 000 000
67 000 000
Ракообразни 5 000 (квота), черна мерлуза 4 000 (квота), дълбоководни видове, различни от черна мерлуза, чрез риболовни съоръжения, различни от тралове, 2 500 (квота), кораби с дълбоко замразяване за улов на риба тон 5 000, кораби за улов на риба тон с въдици и кораби с повърхностни парагади 10 000, пелагични траулери с дълбоко замразяване 285 000 (квота), улов на раци 200 (квота), траулери без замразяване за пелагичен риболов 15 000 (квота)

Мозамбик
Риба тон
1.2.2012 г. — 31.1.2015 г.
980 000
460 000
520 000
8 000

1 Финансовата вноска за права за достъп е била изчислена като средна стойност от годишните плащания.

2 Преговорите между Европейската комисия и Мавритания с оглед изготвянето на нов протокол са успешно приключени на 10 юли 2015 г. Този протокол със срок на действие от четири години и за сума в размер на 59,125 млн. евро годишно трябва да бъде одобрен от Съвета със съгласието на Европейския парламент.

WИзточник: Уебсайт на ГД „Морско дело и рибарство“ и регламент.

Приложение III

Споразумения за партньорство в областта на рибарството

Източник: Карта въз основа на данни от Морския институт на Фландрия (Flanders Marine Institute), 2015 г. MarineRegions.org. Данните са получени на адрес http://www.marineregions.org на 20.4.2015 г.

1Държава на знамето е държавата, в която плавателният съд е регистриран.

2Това аташе по въпросите на рибарството работи в Делегацията в Мавриций и отговаря за петте споразумения в Индийския океан (Коморски острови, Мозамбик, Мавриций, Мадагаскар и Сейшелски острови).

3Едно от аташетата отговаря за Кабо Верде, Кот д‘Ивоар, Сенегал и Гвинея- Бисау, второ за Сао Томе и Принсипи и Габон, трето за Мавритания и четвърто за Мароко.

Отговори на Комисията

Кратко изложение

I

Съгласно неотдавнашната реформа на ОПОР устойчивите споразумения за партньорство в областта на рибарството са главно инструмент за подобряване на управлението на рибарството в ИИЗ на крайбрежни партньорски държави въз основа на същите принципи като прилаганите в ЕС. Това има за цел да гарантира устойчивата експлоатация на ресурсите, като същевременно подпомага капацитета на нашите партньори да развиват своя рибарски сектор.

Споразуменията се основават на най-добрите налични научни становища и са напълно прозрачни и недискриминационни. Тези принципи са заложени в договорените неотдавна протоколи към СПОР. Протоколите са договорени, с цел да се постигне най-висока възвръщаемост на вложените средства за достъп до риболовните зони на партньорите и за предоставянето на секторна подкрепа.

Отговор относно III и IV

Договарянето на протоколи към СПОР зависи от редица фактори, много от които са извън контрола на Комисията. Необходимо да се спазват правила, засягащи други институции на ЕС, а именно Съвета и Парламента. Общата продължителност на процеса на договаряне също така силно зависи от вътрешните процедури за приемане, прилагани в третата държава партньор.

В случаите, когато са възниквали прекъсвания, те са били като цяло краткотрайни и не са засягали риболовните дейности в рамките на операциите на флота на ЕС.

V

Този преходен режим се основава на член 9 от Регламент (ЕО) № 1006/2008 относно разрешения за риболовни дейности, което би гарантирало продължаването на риболовните дейности за ограничен период от шест месеца, когато между ЕС и негова държава партньор е договорен протокол, но той все още не се прилага временно. Такива преходни лицензи, предоставени на строго доброволна основа от държавата партньор по искане на Комисията, следва да се разглеждат като лицензи, предоставени по силата на основното споразумение (освен ако липсва протокол), и следователно ненарушаващи клаузата за изключителни права (за разлика от чисто „частните лицензи“, които биха били счетени за противоречащи на тази клауза, както е обяснено от Съда в решение по дело C-565/13).

VI

Когато е приложимо, тази концепция предполага, че целите за управление, мерките за управление и коефициентите за разпределение, установени по отношение на различните заинтересовани страни от крайбрежната държава, са ясно определени и добре известни, какъвто е случаят със смесените споразумения с Гренландия, Мароко, Мавритания и Гвинея Бисау.

По отношение на споразуменията за риболов на риба тон, възможностите за риболов се установяват въз основа на целите и мерките за управление, приети от съответните регионални организации за управление на рибарството (РОУР), упълномощени да изпълняват тези задачи на регионална база, и подпомагани от научната дейност и научните становища на РОУР.

VII

Комисията взема под внимание степента на използване на възможностите за риболов в миналото и външните фактори, които могат да имат въздействие върху използването на възможностите за риболов в зависимост от наличието и променливостта на улова.

Референтните равнища на улова, заложени в „протоколите към СПОР по отношение на риба тон“ — които не са ограничения за улов, — се основават на предходно докладвания улов от риболовните флоти на ЕС. Референтният тонаж, договорен в съответните протоколи, който е съществено предварително условие за нашите партньори, осигурява правното основание за плащането на вноската на ЕС за достъп. Въпреки това тези референтни равнища на улова трябва също така да вземат под внимание високата междугодишна променливост на улова в различните зони поради променливостта на разпределението и изобилието на далекомигриращи видове на годишна основа.

Що се отнася до връзката между възможното недостатъчно използване на възможностите за риболов и изпълнението на по-ограничителни технически мерки за опазване (ТМО), следва да се припомни, че такива ТМО се договарят между двете страни с цел постигане на устойчива експлоатация на различните запаси, намаляване на въздействието на риболовните дейности върху морските екосистеми и предотвратяване на конфликти между чуждестранни промишлени флоти в открито море и крайбрежния непромишлен риболов в национални териториални води.

Техническите мерки за опазване в много случаи са заложени в националното законодателство на държавите партньори и поради това не подлежат на договаряне. Те трябва да бъдат включени в УСПОР.

Принципът на авансовото плащане от страна на ЕС на вноската за достъп осигурява стабилен доход на държавата партньор, превръщайки по този начин УСПОР в привлекателни инструменти за управление.

VIII

Комисията беше запозната с проблемите относно съпоставимостта в методологията, прилагана от независимите консултанти при извършването на оценките. След провеждането на вътрешен одит и въз основа на насоките в резултат на този одит Комисията е разработила общ образец за условията за оценките, предприемани в контекста на УСПОР. Единна и обща методология, свързана с оценката на икономическото въздействие от СПОР, е приета и прилагана от началото на 2015 г.

IX

През последните години Комисията предприе процес на преработване на своите ИТ инструменти, а в началото на 2013 г. постави началото на така наречения „Проект за ИТ лицензиране“, който ще регистрира както предаването, така и проследяването на разрешенията по цифров начин. Съществуващите ИТ инструменти позволяват на Комисията да управлява по-успешно процедурите, свързани със заявленията за разрешения за риболов и предоставянето им, от въвеждането на пълно искане от държавата членка до предоставянето на разрешение от третата държава.

X

От 2011 г. Комисията разработва нови процедури за предоставяне на данни и нови бази данни, по-специално така наречената „DataWareHouse“ („Хранилище за данни“), с цел да се осъществява по-добър и по-подходящ мониторинг на целия улов, извършен от риболовни кораби на ЕС. Тази система е завършена в края на 2013 г. и е въведена постепенно в експлоатация през 2014 г. в зависимост от капацитета на държавите членки да я прилагат. В случаите, когато се установят конкретни проблеми, те се обсъждат с държавите членки.

XI

Насоките за мониторинга върху осъществяването на секторната подкрепа, разработени от службите на Комисията през 2013 г. и актуализирани през 2014 г., очертават принципите за определяне и мониторинг на секторната подкрепа и специфични правила относно изискванията за докладване. Това дава възможност на Съвместният комитет да одобрява корекции на програмата.

В изготвените неотдавна протоколи тези насоки са допълнени чрез въвеждането на специфични разпоредби, свързани с осъществяването и мониторинга на секторната подкрепа.

Те inter alia изискват разработването и одобрението на матрица с финансирани чрез секторната подкрепа дейности, която ясно определя подкрепяните дейности, целите и постигнатите резултати.

Матрицата се разглежда редовно от Съвместния комитет и подлежи на мониторинг от страна на аташето по въпросите на рибарството, за да се гарантира, че програмата на матрицата се спазва.

XII

След приемането на новата ОПОР през 2013 г., включително отделянето на плащанията за секторна подкрепа от плащанията за права за достъп, както и свързаната с тях условност, плащанията за секторна подкрепа понастоящем са пряко свързани с осъществяването и използването на секторната подкрепа.

По силата на УСПОР секторната подкрепа се предоставя въз основа на ограничен брой конкретни дейности, предложени от държавата партньор, а не на базата на системен подход като Европейския фонд за развитие, който inter alia предоставя бюджетна подкрепа. Освен това секторната подкрепа обикновено е много по-малка от тази по Европейския фонд за развитие.

В Съвместния комитет са предвидени разпоредби за преразглеждането на секторната подкрепа за случаи, при които държавата партньор иска със съответната обосновка преразпределяне на средства в рамките на програмата или, ако е необходимо, спиране на секторни плащания до момента на постигане на задоволително осъществяване на секторната подкрепа.

XIII a)

Комисията приема тази препоръка.

XIII б)

Комисията приема тази препоръка и е започнала нейното изпълнение.

XIII в)

Комисията може да приеме тази препоръка, чието изпълнение подлежи на преговори и одобрение от страна както на ЕС, така и на съответната трета държава.

XIII г)

Комисията може да приеме тази препоръка и вече е започнала консултации със заинтересовани страни.

XIII д)

Комисията приема тази препоръка.

През декември 2014 г. на Комисията беше представена нова методология, приета през януари 2015 г. Тя ще осигури обща основа за осъществяване на оценки на оказваното от протоколите икономическото въздействие, които ще бъдат предприети преди бъдещи преговори. След като тази методология бъде приложена системно, тя ще отговаря напълно на препоръките на Съда.

XIII е)

Комисията приема тази препоръка и счита, че вече предприема необходимите стъпки за коригиране на тази ситуация.

През последните години Комисията предприе процес на преработване на своите ИТ инструменти и постави началото на така наречения „Проект за ИТ лицензиране“ за регистриране както на предаването, така и на проследяването на разрешенията по цифров начин.

XIII ж)

Комисията приема тази препоръка и счита, че вече предприема необходимите стъпки за коригиране на тази ситуация.

При преговорите за подновяването на протоколи Комисията активно насърчава използването на електронни лицензи за кораби на ЕС.

XIII з)

Комисията приема тази препоръка и счита, че вече предприема необходимите стъпки за коригиране на тази ситуация.

Комисията поддържа постоянна връзка с държавите членки с цел решаване на всички технически проблеми.

XIII и)

Комисията приема тази препоръка и счита, че тя е изпълнена частично, тъй като Комисията е разработила специфични насоки за управлението и мониторинга на секторната подкрепа и след преговори с държавите партньори тя ще предприеме необходимите стъпки за цялостното изпълнение.

XIII й)

Комисията приема тази препоръка и счита, че тя е частично изпълнена.

Новата ОПОР е възприела „съгласуваността с други политики на Съюза“ като един от своите принципи за добро управление (член 3, буква з) от Регламент № 1380/2013 на ЕС). На тази основа в политиката за развитие все повече се засягат свързаните с риболова аспекти.

XIII к)

Комисията приема тази препоръка и счита, че тя е частично изпълнена.

Отпускането на средства се разглежда на годишна основа в контекста на Съвместния комитет на всяко СПОР. Ако Съвместният комитет установи и приеме, че предоставените средства не са били усвоени в достатъчна степен, плащането на вноската за секторна подкрепа за следващите години може да бъде преустановено.

Констатации и оценки

21

В случая с Мавритания не е имало прекъсване на риболовните дейности между протоколите от 2008—2012 и 2013—2014 година.

22

В съответствие с член 9 от Регламента относно разрешения за риболовни дейности мавританските органи се съгласиха да издадат лицензи по заявленията, които им бяха изпратени. Ако корабособственици от ЕС бяха поискали издаването на лицензи за други риболовни категории, то би било възможно такива лицензи да бъдат издадени за други такива риболовни категории. Въпреки това тогава не бяха получени никакви искания от корабособствениците.

23

Решението, договорено с Мавритания през юли 2014 г., е компромисно от гледна точка на датата на изтичане на срока и е прието от Комисията със съгласието на засегнатите държави членки.

24

Възможността да се предоставя компенсация за преустановяването на риболовните дейности произтича от Регламента за ЕФР (Европейски фонд за рибарство). Тези компенсаторни суми вече са заложени в бюджета на ЕС, поради което за ЕС не биха възникнали никакви допълнителни разходи.

28

Новата ОПОР е възприела „съгласуваността с други политики на Съюза“ като един от своите принципи за добро управление (член 3, буква з) от Регламент № 1380/2013 на ЕС).

Засиленото сътрудничество с ГД „Развитие и сътрудничество“, както на ниво висше ръководство, така и на ниво служители, ще гарантира ефективното използване на финансовата подкрепа, предоставяна от ЕС, или чрез СПОР, или Европейския фонд за развитие, или от други донори.

Секторната подкрепа от ЕС се предоставя inter alia с оглед подобряване управлението на национално равнище, докато финансирането, предоставяно от Европейския фонд за развитие на Комисията за опазване на Индийския океан (IOC) на регионално равнище, има за цел допълнителното развитие на регионалното сътрудничество. В своите редовни контакти с IOC аташето по въпросите на рибарството в делегацията на ЕС in situ също допринася за осигуряване на допълняемост на финансираните дейности.

31

Чрез СПОР и по-специално чрез секторна подкрепа ЕС се стреми също да засили процеса на научно сътрудничество по отношение на оценките на запасите, на рибарството и на мерките за управление между учени от ЕС и от държави партньори чрез съвместни научни комитети в рамките на смесени УСПОР, а също така подкрепя участието на учени и ръководни кадри от държави партньори в срещи на регионални организации за управление на рибарството (РОУР) в контекста на УСПОР за риба тон.

По отношение на споразуменията за риба тон протоколите следва да предоставят права за достъп само ако те съответстват на принципите за управление, установени от Конференцията на ООН по морско право (UNCLOS). Следователно Комисията следва да гарантира, че СПОР отразяват решенията и препоръките на регионалните организации за управление на рибарството (РОУР) относно състоянието на рибните запаси.

Що се отнася до смесени споразумения, Съвместният научен комитет разглежда редовно цялата съответна и налична информация за улова, усилията и състоянието на запасите в областта на рибарството във връзка със съответните протоколи към УСПОР.

Съгласно член 61 от UNCLOS дори ако излишните запаси от риба се установят от крайбрежна държава, ЕС и държавата на знамето също носят отговорност за недопускане на свръхулов на риба. Поради това ЕС има за цел постигане на пълна прозрачност относно възможностите за риболов и целите на управлението. Въпреки това концепцията за излишък не означава, че трябва да бъде приета управленска рамка въз основа на ограничения за улов. На практика нивата на смъртност от риболов могат да бъдат ограничени чрез други видове мерки, като например ограничения за капацитета, ограничения за усилията и др.

32

Смъртността от риболов е ограничена от ограниченията за капацитета, установени въз основа на плановете за развитие на флотата на страните в състава на Комисията по рибата тон в Индийския океан (IOTC), а в протоколите са спазени нивата на капацитета по отношение на ЕС.

Отговор относно 33—34

При всички неотдавнашни преговори въпросите за стабилното финансово управление и за икономическата ефективност изиграха ключова роля за развоя на преговорите. Това намери отражение в преструктурирането на финансовия компонент, който сега предвижда промишлеността да поеме от ЕС по-голям дял от финансовото бреме на плащанията за достъп.

39

Предоставената в оценката информация показва също така, че в протокола през 2013—2014 г. директната добавена стойност за всички бенефициери е намаляла незначително спрямо предходния протокол (от 0.86 до 0.8), като приходите от добавената стойност са преразпределени в полза на Мавритания.

Това се обуславя също така от факта, че оценката обхваща само 11 месечен период от общата продължителност на две годишния протокол,който съвпада с период на слабо използване. В допълнение към това следва също така да се вземе под внимание високата нестабилност на пазарните цени на малки пелагични видове, която категорично оказва влияние върху оценките на добавената стойност. Поради тези причини заключенията в оценката следва да се използват предпазливо.

40

Поради това преговорите с Мавритания за последващ протокол са спрени.

41

При преговорите с Мозамбик за новия протокол тези технически условия бяха приети от държавите членки, като се отчете фактът, че Комисията дори постигна дерогация от националното законодателство (вместо цялата, да бъде инспектирана 1/3 от флотата) с цел максимално използване на протокола.

46

УСПОР и бюджетната подкрепа по линия на Европейския фонд за развитие са различни по характер и се договарят поотделно. На практика графиците за преговори за подкрепа от Европейския фонд за развитие и УСПОР рядко съвпадат. Програмният период на Европейския фонд за развитие се обсъжда на всеки 7 години, докато УСПОР са със средна продължителност от 3—4 години.

Поради това Комисията счита, че това не засяга позицията на Комисията при договарянето на УСПОР.

Като цяло подходите по отношение на нашите държави партньори са последователни и съгласувани.

49

Комисията разчита на данни, предоставяни от държавите членки съгласно изискванията на законодателството на ЕС. Несъответствията, които могат да възникнат, ще бъдат коригирани чрез новата централизирана система за отчитане на улова, която позволява непрекъснато проследяване. Наличието на данни ще бъде подобрено чрез постоянно сравняване на отчетения улов с установения от протокола референтен тонаж.

50

Кратката продължителност на протокола преди реформата на ОПОР имаше за цел да даде възможност за преход към изпълнението на новата ОПОР. Сега, когато тя е влязла в сила, ще има желание за протоколи с по-дълга продължителност — средно от 4 до 5 години.

52

Като се има предвид, че целите на ОПОР по отношение на СПОР не вземат под внимание нито тяхното въздействие върху регионите на ЕС, нито доставката на риба на пазара на ЕС, не би трябвало да се очаква, че бъде напрсвена оценка на тези аспекти.

В началото на 2015 г. консултантите, на които Комисията възложи да извършат оценки на УСПОР, разработиха и съгласуваха със службите на Комисията общ, хомогенен метод за оценка на икономическото въздействие в контекста на УСПОР.

57

Процедурата за проверка от страна на Комисията напълно съблюдава условията на приложимия протокол.

Понастоящем Комисията разработва нова система, която ще регистрира както предаването, така и проследяването на разрешенията по цифров начин (проект за лицензиране) и ще позволи на Комисията да управлява по-успешно части от процедурите, свързани със заявленията за разрешения за риболов и предоставянето им, от въвеждането на искане от държавата членка до предоставянето на разрешение от третата държава.

58

Формата на предаването на исканията за разрешения зависи в голяма степен от конкретните разпоредби в националното законодателство на държавата партньор, както и от нейния човешки и административен капацитет.

59

Що се отнася до Мавритания, делегацията на ЕС осъществява строг мониторинг върху процедурата за лицензиране и поддържа постоянна връзка с компетентните служби на Мавритания, за да гарантира свеждането до минимум на забавянията. Освен това процесът се улеснява от наличието на агенти, които представляват корабособствениците пред местните органи.

60

Настоящата ИТ система позволява на Комисията само да проследява заявления за разрешения за риболов, след като те бъдат изпратени от съответната държава на знамето. Целта на проекта за подобряване на процеса, започнал в началото на 2013 г. (наречен „Проект за ИТ лицензиране“), ще позволи осъществяването на по-добър мониторинг върху процедурите, свързани със заявленията за разрешения за риболов и предоставянето им. Успоредно с това понастоящем Комисията преразглежда всички свои вътрешни процедури.

62

Разпоредбите за отчитане, заложени в съответните законодателни актове на ЕС, са спазени и Комисията поддържа надлежна документация. Освен това, понастоящем тя разработва необходимите ИТ инструменти за създаването на база данни за улова.

63

От 2011 г. Комисията разработва нови процедури за предоставяне на данни и нови бази данни, по-специално така наречената „DataWareHouse“ („Хранилище за данни“) с цел осъществяване на по-добър и по-подходящ мониторинг на целия улов, извършен от риболовни кораби на ЕС. Тази система е завършена в края на 2013 г. и постепенно е въведена в експлоатация през 2014 г. в зависимост от капацитета на държавите членки да я прилагат. В случаите, когато се установят конкретни проблеми, те се обсъждат с държавите членки.

65

Комисията вече е установила този проблем и понастоящем работи с държави членки, изследователски институти от ЕС по риболова и трети държави с цел договаряне на общи и споделени методологии за оценка на улова, извършен в обхванатите от СПОР води.

Макар и за ЕС да е съществувал потенциален риск да направи допълнителни разходи, такъв не е съществувал за Индийския океан, където уловът не е надвишил референтния тонаж в нито едно от разглежданите от Съда споразумения, с изключение на ЦХР през 2005 и 2007 година.

68

Моля, вж. отговора на точка XI от Обобщението.

69

Когато е било възможно, в държави, в които действат няколко донора, ЕС е организирал координационни срещи с други субекти — фактори на развитието (напр. Мавритания и по-наскоро в Мозамбик). Аташето по въпросите на рибарството взема участие в координационните срещи. Между различните секции на делегацията, участващи в развитието на сътрудничеството, е установено активно взаимодействие.

Изборът на приоритети на ЕС е отразен в координационните срещи с други донори.

70

Делегацията в Мозамбик участва в организираните от министерството координационни срещи на секторните донори и е представлявана като ключов донор в сектора. Освен това органите в областта на рибарството изготвят план за дейности, в съответствие с националните правила и отчитайки прозрачността на дейностите, финансирани от различни донори и ЕС. Комисията счита, че не съществува риск от двойно финансиране.

72

Моля, вж. също отговора на точка XI от Обобщението.

73

Комисията се стреми вноските за секторна подкрепа да бъдат ясно посочени в националния бюджет, но това зависи от националното финансово законодателство на държавата партньор.

Комисията счита, че предоставената секторна подкрепа е проследима в съответните матрици на държавите партньори.

Комисията трябва също така да отчита факта, че предприетите от държавата партньор действия за изпълнение на съответната матрица относно осъществяването на секторната подкрепа обикновено се обуславят от съответните национални правила за обществените поръчки.

74

Съвместните комитети в рамките на протоколите упражняват мониторинг върху осъществяването на секторната подкрепа, включително, когато е приложимо, върху ефективността на разходите.

Що се отнася до Мозамбик, в допълнение към редовния мониторинг в рамките на Съвместния комитет предстои да бъде извършена окончателната оценка на осъществяването на секторната подкрепа, предоставена по силата на протокола през 2012—2014 г. Понастоящем Мозамбик изготвя документацията за тази оценка и ще бъде сформиран съвместен комитет за проследяване на напредъка.

75

Моля, вж. отговора на точка XII от Обобщението.

Що се отнася до Мавритания, равнището на използване беше засегнато от усложнената политическа обстановка в началото на периода 2008—2012 г. Освен това секторната подкрепа в протокола през 2013—2014 г. беше намалена до 3 милиона евро/годишно по изричното искане на мавританските органи: това не беше първоначалната цел на Комисията и не представлява пряк отговор на липсата на прозрачност от страна на мавританския партньор.

Капацитетът за усвояване бива строго наблюдаван по време на всяка среща на Съвместния комитет, като равнището на използване на средствата системно се оценява и обсъжда. По отношение на Сейшелските острови и Мозамбик е отчетено значително подобрение спрямо предходните протоколи.

76

Използването на секторната подкрепа, предоставена на държави партньори, се определя въз основа на подход, основан на всеки отделен случай, в зависимост от това как държавата партньор желае да използва тази подкрепа във връзка с разработването на своята национална политика в областта на рибарството.

Каре 2 — Мадагаскар

Средствата на ЕС са заменяеми на равнището на държавната хазна подобно на всеки друг държавен източник на приходи.

Каре 2 — Мавритания

Размерът от 25 милиона евро неизползвана секторна подкрепа е в резултат от съвместен преглед. През март 2013 г. Мавритания изпрати доклад до ЕС, в който посочва, че към дадения момент остатъкът от средствата възлиза на 13 милиона евро. Тази сума обаче не беше потвърдена съвместно, тъй като Мавритания не обоснова напълно основата за своите изчисления.

Каре 2 — Мозамбик

По време на своето заседание през юни 2012 г. Съвместният комитет се съгласи да измени програмата ex-post, което е отбелязано в приложенията към доклада, както и да предвиди допълнителни инфраструктурни проекти в общата рамка на дейностите, одобрена и включена в националния бюджет.

78

Моля, вж. отговора на точка XII от Обобщението.

Управлението на секторната подкрепа е било подобрено след реформата на ОПОР, която отделя финансирането на секторната подкрепа от плащанията за достъп, и е довело до по-засилен мониторинг и прилагане на принципа на обусловеност в процедурите на Съвместния комитет.

Моля, вж. отговора на точка XII от Обобщението.

80

Отпускането на средства се отчита и разглежда в контекста на Съвместния комитет на всяко СПОР на годишна основа. Ако Съвместният комитет установи и приеме, че предоставените средства не са били усвоени в достатъчна степен, плащането на вноската за секторна подкрепа за следващите години може да бъде преустановено до момента на подобряване на използването на средствата. Такъв по-специално е случаят със Сейшелските острови, Мозамбик и Коморските острови.

81

Ако не са постигнати никакви или са налице ограничени резултати по отношение на приоритетни действия/проекти, плащането на секторната подкрепа през следващата година ще бъде спрямо, докато не бъдат постигнати съответните цели.

Това означава, че като цяло действията не са ограничени по продължителност до съответната финансова година, а могат да имат многогодишен характер.

82

Макар и концепциите да са еднакви, целите се различават значително поради различния обхват и мащаб на подкрепата и нейното управление.

Въпреки това се наблюдава подобрена съгласуваност и съответствие по отношение на изпълнението на тези политики между службите на Комисията от гледна точка на използването и предоставянето на секторна подкрепа. Това се прилага въз основа на целенасочени и идентифицируеми действия при използването на ясни показатели за тяхната реализация, с помощта на които може да бъде измерена ефективността.

Програмите за секторна подкрепа се разработват и определят въз основа на нуждите на държавата партньор и се обсъждат от двете страни в рамките на Съвместния комитет, а крайната програма за дейностите е резултат от тези консултации.

Каре 3 — Мадагаскар

В Мадагаскар плащанията по УСПОР продължиха след вземането на решение, че Мадагаскар вече не отговаря на изискванията за бюджетна подкрепа. Това решение беше взето при пълна координация между съответните служби на институциите на ЕС, тъй като плащанията бяха ясно насочени към управлението на рибарския сектор и допринасяха за запазването на заетостта и растежа в този сектор, както и на продоволствената сигурност в държавата, в контекста на политическата криза.

Каре 3 — Мозамбик

Макар и бюджетната подкрепа да беше забавена, това нямаше връзка с изплащането на секторната подкрепа, тъй като не съществуваха преки последици за изпълнението на одобрената специфична работна програма за секторна подкрепа. В този смисъл това показва различното естество на двата режима на подкрепа.

Комисията счита, че по-голямата съгласуваност между политиката за развитие и политиката за рибарския сектор не означава непременно, че се прилага идентичен подход по отношение на изплащането на средства във връзка с тези политики, тъй като всяка от тях се управлява от специфични правни инструменти, при спазването на съответните условия.

83

Моля, вж. отговора на точка XI от Обобщението.

Комисията има за цел вноските за секторна подкрепа да бъдат включени във финансовото законодателство на държавите партньори с цел осигуряване на прозрачност на средствата.

Заключения и препоръки

85

Договарянето на протоколи към СПОР зависи от редица фактори, много от които са извън контрола на Комисията. Необходимо да бъдат спазвани правила, засягащи други институции на ЕС, а именно Съвета и Парламента. Общата продължителност на процеса на договаряне също така силно зависи от вътрешните процедури за приемане, прилагани в третата държава партньор.

86

Този преходен режим се основава на член 9 от Регламент (ЕО) № 1006/2008 относно разрешения за риболовни дейности, който би гарантирал продължаването на риболовните дейности за ограничен период от шест месеца, когато между ЕС и негова държава партньор е договорен протокол, но той все още не се прилага временно. Такива преходни лицензи, предоставени на строго доброволна основа от държавата партньор по искане на Комисията, следва да се разглеждат като лицензи, предоставени по силата на основното споразумение (освен ако липсва протокол) и следователно ненарушаващи клаузата за изключителни права (за разлика от чисто „частните лицензи“, които биха били счетени за противоречащи на тази клауза, както е обяснено от Съда в дело C-565/13).

87

Що се отнася до споразуменията за риба тон, този подход вече се следва, особено в Индийския океан, където в държави партньори се намират риболовни зони, които отразяват миграционния път на рибата тон. По отношение на „смесените споразумения“ това е по-трудно постижимо, имайки предвид различните риболовни зони.

88

Когато е приложимо, тази концепция предполага, че целите за управление, мерките за управление и ключовете за разпределение, установени от крайбрежната държава по отношение на различните заинтересовани страни, са ясно определени и добре известни, какъвто е случаят със смесените споразумения с Гренландия, Мароко, Мавритания и Гвинея Бисау.

По отношение на споразуменията за риболов на риба тон възможностите за риболов се установяват въз основа на целите и мерките за управление, приети от съответните регионални организации за управление на рибарството (РОУР), упълномощени да изпълняват тези задачи на регионална база, и подпомагани от научната дейност и научните становища на РОУР.

89

Комисията взема под внимание степента на използване на възможностите за риболов в миналото и външните фактори, които могат да имат въздействие върху използването на възможностите за риболов в зависимост от наличието и променливостта на улова.

Референтните равнища на улова, заложени в „протоколите към СПОР по отношение на риба тон“ — които не са ограничения за улов — се основават на предходно докладвания улов от риболовните флоти на ЕС. Референтният тонаж, договорен в съответните протоколи, който е съществена предпоставка за нашите партньори, осигурява правната основа за плащането на вноската на ЕС за достъп. Въпреки това тези референтни равнища на улова трябва също така да вземат под внимание високата междугодишна променливост на улова в различните зони поради променливостта на разпределението и изобилието на далекомигриращи видове на годишна основа.

Що се отнася до връзката между възможното недостатъчно използване на възможности за риболов и изпълнението на по-ограничителни технически мерки за опазване (ТМО), следва да се припомни, че такива ТМО се договарят между две страни с цел постигане на устойчива експлоатация на различните запаси, намаляване на въздействието на риболовните дейности върху морските екосистеми и предотвратяване на конфликти между чуждестранни промишлени флоти в открито море и крайбрежния непромишлен риболов в национални териториални води.

Техническите мерки за опазване в много случаи са заложени в националното законодателство на държавите партньори и поради това не подлежат на договаряне. Те трябва да бъдат включени в УСПОР.

Принципът на авансовото плащане от страна на ЕС на вноската за достъп осигурява стабилен доход на държавата партньор, превръщайки по този начин УСПОР в привлекателни инструменти за управление.

90

Комисията беше запозната с проблемите относно съпоставимостта в методологията, прилагана от независимите консултанти при извършването на оценките. След провеждането на вътрешен одит и въз основа на насоките в резултат на този одит Комисията е разработила общ образец за условията за оценки, предприемани в контекста на УСПОР. Единна и обща методология, свързана с оценката на икономическото въздействие от СПОР, е приета и прилагана от началото на 2015 г.

Препоръка 1 a)

Комисията приема тази препоръка.

Препоръка 1 б)

Комисията приема тази препоръка и е започнала нейното изпълнение.

Препоръка 1 в)

Комисията приема тази препоръка, чието изпълнение подлежи на преговори и одобрение от страна както на ЕС, така и на съответната трета държава.

Препоръка 1 г)

Комисията приема тази препоръка и вече е започнала консултации със заинтересовани страни.

Препоръка 1 д)

Комисията приема тази препоръка.

Нова методология беше представена на Комисията през декември 2014 г. и приета през януари 2015 г. Тя ще осигури обща основа за извършването на оценки на оказваното от протоколите икономическото въздействие, които ще бъдат предприети преди бъдещи преговори. След като тази методология бъде приложена системно, тя ще отговаря напълно на препоръките на Съда.

92

През последните години Комисията предприе процес на преработване на своите ИТ инструменти и постави началото на така наречения „Проект за ИТ лицензиране“ в началото на 2013 г., който ще регистрира както предаването, така и проследяването на разрешенията по цифров начин. Съществуващите ИТ инструменти позволяват на Комисията да управлява по-успешно процедурите, свързани със заявленията за разрешения за риболов и предоставянето им, от въвеждането на отправеното от държавата членка искане до предоставянето на разрешение от третата държава.

93

От 2011 г. Комисията разработва нови процедури за предоставяне на данни и нови бази данни, по-специално така наречената „DataWareHouse“ („Хранилище за данни“) с цел осъществяване на по-добър и по-подходящ мониторинг на целия улов, извършен от риболовни кораби на ЕС. Тази система е завършена в края на 2013 г. и постепенно е въведена в експлоатация през 2014 г. в зависимост от капацитета на държавите членки да я прилагат. В случаите, когато се установят конкретни проблеми, те се обсъждат с държавите членки.

Препоръка 2 а)

Комисията приема тази препоръка и счита, че вече предприема необходимите стъпки за коригиране на тази ситуация.

През последните години Комисията прдприе процес на преработване на своите ИТ инструменти и е постави началото на така наречения „Проект за ИТ лицензиране“ за регистриране както на предаването, така и на проследяването на разрешенията по цифров начин.

Препоръка 2 б)

Комисията приема тази препоръка и счита, че вече предприема необходимите стъпки за коригиране на тази ситуация.

При преговорите за подновяването на протоколи Комисията насърчава активно използването на електронни лицензи за кораби на ЕС.

Препоръка 2 в)

Комисията приема тази препоръка и счита, че вече предприема необходимите стъпки за коригиране на тази ситуация.

Комисията поддържа постоянна връзка с държавите членки с цел решаване на всички технически проблеми.

94

Насоките за мониторинга върху осъществяването на секторната подкрепа, разработени от службите на Комисията през 2013 г. и актуализирани през 2014 г., очертават принципите за определяне и мониторинг на секторната подкрепа и специфични правила относно изискванията за докладване. Това позволява Съвместният комитет да одобрява корекции на програмата.

Тези насоки са допълнени в изготвените неотдавна протоколи чрез въвеждането на специфични разпоредби, свързани с осъществяването и мониторинга на секторната подкрепа.

Те inter alia изискват разработването и одобрението на матрица с финансирани чрез секторната подкрепа дейности, която ясно определя подкрепяните дейности, целите и постигнатите резултати.

Матрицата се разглежда редовно от Съвместния комитет и подлежи на мониторинг от страна на аташето по въпросите на рибарството, за да се гарантира спазването на програмата на матрицата.

95

След приемането на новата ОПОР през 2013 г., включително отделянето на плащанията за секторна подкрепа от плащанията за права за достъп, както и свързаната с тях условност, понастоящем плащанията за секторна подкрепа са пряко свързани с осъществяването и използването на секторната подкрепа.

Секторната подкрепа по силата на УСПОР се предоставя въз основа на ограничен брой конкретни дейности, предложени от държавата партньор, а не на базата на системен подход като Европейския фонд за развитие, който inter alia предоставя бюджетна подкрепа. Освен това секторната подкрепа обикновено е много по-малка от тази по Европейския фонд за развитие.

В Съвместния комитет са предвидени разпоредби за преразглеждането на секторната подкрепа за случаи, при които държавата партньор иска със съответната обосновка преразпределяне на средства в рамките на програмата, или, ако е необходимо, спиране на секторни плащания до момента на постигане на задоволително осъществяване на секторната подкрепа.

Препоръка 3 а)

Комисията приема тази препоръка и счита, че тя е изпълнена частично, тъй като Комисията е разработила специфични насоки за управлението и мониторинга на секторната подкрепа и след преговори с държавите партньори тя ще предприеме необходимите стъпки за цялостното изпълнение.

Препоръка 3 б)

Комисията приема тази препоръка и счита, че тя е частично изпълнена.

Новата ОПОР е възприела „съгласуваността с други политики на Съюза“ като един от своите принципи за добро управление (член 3, буква з) от Регламент № 1380/2013 на ЕС). На тази основа в политиката за развитие все повече се засягат аспектите, свързани с риболова.

Препоръка 3 в)

Комисията приема тази препоръка и счита, че тя е частично изпълнена.

Отпускането на средства се разглежда в контекста на Съвместния комитет на всяко СПОР на годишна основа. Ако Съвместният комитет установи и приеме, че предоставените средства не са били усвоени в достатъчна степен, плащането за вноската за секторна подкрепа за следващите години може да бъде спряно.

Отговор относно таблица 4

По отношение на Мозамбик последващата проверка от страна на Комисията доведе до корекция на данните. Информацията, с която Комисията разполага понастоящем, показва, че уловът е възлизал на 2330 тона, което значително се доближава до количеството, докладвано от Испания и Франция за същата година (2326 тона).

QJ-AB-15-010-BG-E  ISSN 1977-5814

Европейският съюз (ЕС) договаря споразумения с  крайбрежните държави с  цел получаване на права за риболов за плавателните съдове на ЕС и  подпомагане на управлението и  устойчивото развитие на местния риболовен сектор. Сметната палата установи, че като цяло тези споразумения се управляват добре от Комисията, но са необходими някои подобрения. Количествата риба, които са договорени с  крайбрежните държави, редовно надхвърлят действителния улов от корабите на ЕС, като по този начин разходите на ЕС за споразуменията са по-високи от очакваното. Мониторингът на данните за улова и  процедурите за лицензиране не са достатъчно солидни, а  предоставената подкрепа за устойчивото развитие на местните риболовни сектори трябва да бъде с  по-ясни условия за допустимост, като е  необходимо и  по-добро координиране и  съответствие с  другите действия на ЕС за подпомагане на развитието.