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Luxemburg: Amt für Veröffentlichungen der Europäischen Union, 2015

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DE
2015

Nr. 11

Sonderbericht

Werden die
partnerschaftlichen
Fischereiabkommen
von der Kommission
gut verwaltet?

(gemäß Artikel 287 Absatz 4 Unterabsatz 2 AEUV)

Prüferteam

Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Wirtschaftlichkeits- und Compliance-Prüfungen zu spezifischen Haushaltsbereichen oder Managementthemen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Compliance, die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.

Zuständig für die Durchführung dieser Wirtschaftlichkeitsprüfung war Prüfungskammer I (spezialisiert auf den Ausgabenbereich Bewahrung und Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen) unter Vorsitz von Augustyn Kubik, Mitglied des Hofes. Die Prüfung stand unter der Leitung von Jan Kinšt, Mitglied des Hofes. Herr Kinšt wurde unterstützt vom Chef seines Kabinetts, Alejandro Ballester Gallardo; Colm Friel, Referatsleiter; Maria Luisa Gómez-Valcárcel, hauptverantwortliche Prüferin; Oana Dumitrescu, Prüferin, und Frédéric Soblet, Prüfer.

Von links nach rechts: F. Soblet, M. L. Gómez-Valcárcel, C. Friel, J. Kinšt, A. Ballester Gallardo, O. Dumitrescu.

Inhalt

Abkürzungen

Zusammenfassung

Einleitung

Die Notwendigkeit internationaler Fischereiabkommen

Partnerschaftliche Fischereiabkommen (FPA)

Die europäische Hochseeflotte und FPA

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

Bemerkungen

Teil I – Aushandlung der FPA

Die Kommission hat die FPA rechtzeitig ausgehandelt und erneuert, um eine Unterbrechung der Fangtätigkeiten zu vermeiden

Die Kommission hat ein relevantes Netz von Abkommen ausgehandelt, aber innerhalb der Region Indischer Ozean könnte die Einheitlichkeit verbessert werden

Das Ziel der FPA, sicherzustellen, dass die ausgehandelten Fangmöglichkeiten lediglich überschüssige Fischereiressourcen betreffen, war schwer zu erreichen

Die Kosten der von der Kommission ausgehandelten FPA waren angesichts der bisherigen Nutzungsraten relativ hoch

Die im Zuge der Ex-post-Bewertungen bereitgestellten Informationen waren im Entscheidungsfindungsprozess und für die Verhandlungen nicht immer hilfreich

Teil II – Umsetzung der FPA-Komponenten „Zugangsrechte“ und „sektorbezogene Unterstützung“

Der Prozess zur Erlangung der Fangerlaubnis (Lizenzvergabeverfahren) war langwierig und umständlich, dennoch hatte die Kommission keine Maßnahmen ergriffen, um zu ermitteln, was sich verbessern ließe

Die zentrale Überwachung der Fangmengen war unangemessen und gefährdete die rechtzeitige Erkennung von Problemen und die korrekte Berechnung der Zahlungen

Die Kommission und die Partnerländer vereinbarten die jeweiligen Maßnahmen, die mithilfe sektorbezogener Unterstützung finanziert werden sollten, doch gab es keine Koordinierung mit anderen Partnern im Fischereisektor

Die Kontrolle der Maßnahmen zur sektorbezogenen Unterstützung durch die Kommission war begrenzt, und die tatsächlich von den Partnerländern umgesetzten Maßnahmen wichen in manchen Fällen von den vereinbarten Maßnahmen ab

Die von der Kommission für sektorbezogene Unterstützung geleisteten Zahlungen waren nicht an die Fortschritte gekoppelt, die in den Partnerländern bei der Umsetzung vereinbarter Maßnahmen erzielt wurden

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

Anhang I | – | Partnerschaftliche Fischereiabkommen: weitere Informationen zu ihrer Aushandlung und Umsetzung
Anhang II | – | Im Jahr 2015 in Kraft befindliche partnerschaftliche Fischereiabkommen
Anhang III | – | Partnerschaftliche Fischereiabkommen

Antworten der Kommission

Abkürzungen

AWZ: Ausschließliche Wirtschaftszone

EEF: Europäischer Entwicklungsfonds

ERS: Electronic Reporting System (elektronisches Meldesystem, auch: elektronisches Logbuch)

EU: Europäische Union

FAO: Food and Agricultural Organisation (UN-Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation)

FPA: Fisheries Partnership Agreement (partnerschaftliches Fischereiabkommen)

GD: Generaldirektion

IOC: Indian Ocean Commission (Kommission für den Indischen Ozean)

IOTC: Indian Ocean Tuna Commission (Thunfischkommission für den Indischen Ozean)

MSY: Maximum Sustainable Yield (höchstmöglicher Dauerertrag)

RFO: Regionale Fischereiorganisation

SRÜ: Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen

STECF: Scientific, Technical and Economic Committee for Fisheries (wissenschaftlich-technischer und wirtschaftlicher Fischereiausschuss)

VMS: Vessel Monitoring System (Schiffsüberwachungssystem)

Zusammenfassung

I

Die Europäische Union (EU) handelt Abkommen mit Küstenstaaten aus, um für die EU-Außenflotte das Recht auf Zugang zu den Fischfanggebieten dieser Staaten zu erwerben. Diese Abkommen haben sich von den einfachen Zugangsvereinbarungen der 1980er-Jahre zu partnerschaftlichen Abkommen über nachhaltige Fischerei (SFPA) weiterentwickelt, mit denen das Ziel verfolgt wird, bei den Fischereiressourcen Nachhaltigkeit sicherzustellen und zudem durch sektorbezogene Unterstützung für die Entwicklung des Fischereisektors des Partnerlands zu sorgen. Die Kommission ist bestrebt, das Netz der Abkommen auszuweiten, da diese nicht nur für die EU-Flotte, sondern auch für die Partnerländer mit erheblichen Vorteilen verbunden sind.

II

Der Hof prüfte Fischereiabkommen, für die ein Finanzbeitrag aus dem EU-Haushalt geleistet wird (d. h. Abkommen auf der Grundlage des Austauschs von Fangquoten wurden nicht berücksichtigt). Er untersuchte vier der zwölf Abkommen, die zum Zeitpunkt der Prüfung in Kraft waren: mit Mauretanien (Mehrartenabkommen im Atlantischen Ozean) sowie mit Madagaskar, Mosambik und den Seychellen (Thunfischabkommen im Indischen Ozean). Auf diese vier FPA entfiel im Jahr 2013 ein Anteil von 77 % der FPA-Zahlungen.

III

Das Ziel dieser Prüfung war die Bewertung der Frage, ob die FPA von der Kommission gut verwaltet werden. Damit verbunden war eine Untersuchung der Aushandlung der FPA sowie der Umsetzung der Zugangsrechte und der sektorbezogenen Unterstützung. Die Prüfung ergab, dass die FPA von der Kommission im Allgemeinen gut verwaltet werden, allerdings gibt es noch einige Bereiche, die der Verbesserung bedürfen. Dies betrifft den Verhandlungsprozess und die Umsetzung der Protokolle.

IV

Die Verfahren zur Aushandlung und Erneuerung der FPA sind häufig komplex und langwierig. Dennoch hat die Kommission diese Schwierigkeiten gut bewältigt, und abgesehen von wenigen Ausnahmen ist es ihr gelungen, eine Unterbrechung der Fangtätigkeiten der Flotte zu vermeiden. Das Netz der ausgehandelten Abkommen entsprach den Erfordernissen und Prioritäten der betroffenen EU-Flotte.

V

In Fällen, in denen die Fortsetzung von Fangtätigkeiten aufgrund von langwierigen Verhandlungen über neue Protokolle gefährdet war, wurde Fischereifahrzeugen durch Artikel 9 der Verordnung (EG) Nr. 1006/2008 die Möglichkeit eröffnet, bis zur Unterzeichnung des neuen Protokolls über die Kommission Anträge auf Fanggenehmigungen im betroffenen Drittstaat zu stellen. Dies ist jedoch nicht mit einer anderen verordnungsrechtlichen Anforderung, der „Ausschließlichkeitsklausel“, vereinbar, deren Anwendung zu Missverständnissen zwischen einem Partnerland und der Kommission führte.

VI

Die FPA werden als Instrumente dargestellt, mit denen die Nachhaltigkeit der betreffenden Fischereien sichergestellt wird. Wie in der Grundverordnung über die Gemeinsame Fischereipolitik festgelegt, sollten die EU-Schiffe durch die ausgehandelten Fangmöglichkeiten lediglich die Gelegenheit erhalten, die überschüssigen Ressourcen der Partnerländer zu befischen. Aufgrund fehlender zuverlässiger Informationen über die Fischbestände und den Fischereiaufwand der inländischen Fangflotten oder sonstiger ausländischer Flotten, denen von den Partnerländern ebenfalls Zugang gewährt wurde, ist es in der Praxis jedoch sehr schwierig, das Konzept des Überschusses anzuwenden.

VII

Die tatsächlich gezahlten Stückkosten für eine Tonne Fisch lagen häufig über dem ausgehandelten Stückpreis. Zwar wurden bei den Verhandlungen die im Rahmen früherer Protokolle gemeldeten Fangmengen berücksichtigt, doch wurden in den jüngsten Protokollen dennoch oft Referenzmengen vereinbart, die nach wie vor höher waren und infolgedessen regelmäßig nicht ausgeschöpft wurden. Der finanzielle Beitrag der EU wurde jedoch unabhängig von den genutzten Fangmöglichkeiten vollständig gezahlt. Die unvollständige Inanspruchnahme der Protokolle und die sich daraus ergebenden hohen Kosten könnten teilweise auf die technischen Bedingungen zurückzuführen sein, die mit den Partnerländern ausgehandelt wurden, um deren nationale Rechtsvorschriften einzuhalten oder die Nachhaltigkeit der Fischereitätigkeiten zu gewährleisten.

VIII

Die Informationen, die in unabhängigen Ex-post-Bewertungen der FPA enthalten sind, sind nicht immer in ausreichendem Maße vollständig, einheitlich oder vergleichbar, wodurch sich ihr Nutzen als Grundlage für Entscheidungen bei den Verhandlungen über die Protokolle verringert.

IX

Die Prüfung ergab, dass die Verwaltung der Umsetzung der Zugangsbedingungen nicht solide genug war. Die Kommission nahm keine angemessene Überwachung des Arbeitsablaufs im Rahmen der langwierigen und umständlichen Prozesse der Lizenzvergabe vor, um die Gründe für Verzögerungen und verbesserungswürdige Bereiche auszumachen.

X

Bei der Prüfung wurden Unzulänglichkeiten im Bereich der Fangdatenverwaltung festgestellt, wie durch die Unterschiede zwischen den Fangdaten der Mitgliedstaaten, der Kommission und der Ex-post-Bewertungen deutlich wird. Da die Zahlungen im Rahmen der FPA auf Fangdaten beruhen, ergibt sich hierdurch ein finanzielles Risiko.

XI

Während bei der Planung der sektorbezogenen Unterstützung Verbesserungen zu verzeichnen sind, spielte die Kommission bei der Überwachung der Umsetzung der geprüften Protokolle weiterhin nur eine begrenzte Rolle. Es gibt keinen klaren Rahmen mit Förder- und Rückverfolgbarkeitsregeln für die finanzierten Maßnahmen. Außerdem verfügt die Kommission nicht über ausreichende Kontrollrechte. So haben die Partnerländer in einigen Fällen andere als die geplanten Maßnahmen umgesetzt, und diese Maßnahmen tragen möglicherweise nicht effektiv zur Verwirklichung der Zielsetzungen der FPA bei.

XII

Schließlich ist in den Protokollen zwar die Möglichkeit einer Aussetzung der Zahlungen vorgesehen, nicht jedoch eine teilweise Kürzung von Zahlungen sektorbezogener Unterstützung, wenn vereinbarte Maßnahmen oder Ergebnisse nur teilweise durchgeführt bzw. erreicht werden. Zudem unterscheiden sich die Bedingungen für die Zahlung sektorbezogener Unterstützung von denen für die Budgethilfe aus dem Europäischen Entwicklungsfonds (EEF), obwohl beiden das gleiche Entwicklungskonzept zugrunde liegt. Dies führt bisweilen zu uneinheitlichen Vorgehensweisen.

XIII

Der Hof spricht die folgenden Empfehlungen aus:

Um die Aushandlung neuer FPA und Protokolle zu verbessern, sollte die Kommission

a)ruhende Abkommen überprüfen und erwägen, wie der wegen der Ausschließlichkeitsklausel vorgeschriebenen Unterbrechung der Fangtätigkeiten unter Einhaltung der Grundsätze der Gemeinsamen Fischereipolitik begegnet werden kann. Außerdem sollte sie durch die Klarstellung der Bestimmungen sowie die Aufnahme angemessener neuer Bestimmungen in die Protokolle für die Kontinuität der Fangtätigkeiten zwischen zwei Protokollen sorgen;

b)regionale Strategien für die Entwicklung der Fischereipolitik festlegen und sicherstellen, dass Protokolle, die für eine bestimmte Region ausgehandelt werden, mit der einschlägigen regionalen Strategie und sonstigen EU-Fonds in Einklang stehen;

c)bei der Aushandlung von Fangmöglichkeiten im Rahmen neuer Protokolle die Nutzungsraten der Vorgängerprotokolle berücksichtigen und sich bemühen, die Zahlungen für Zugangsrechte ohne Beeinträchtigung der Fischereitätigkeiten stärker an die tatsächlichen Fangmengen zu knüpfen;

d)unter Wahrung der gegenseitigen Vorteile für die EU und die jeweiligen Partnerländer eine bessere Analyse der möglichen Auswirkungen der SFPA-Klauseln auf die Nutzung des Protokolls vornehmen und dabei möglicherweise die betreffenden Interessenträger konsultieren, um festzustellen, wo ausführlichere Bewertungen kritischer Klauseln erforderlich sind;

e)Ex-post-Bewertungen zielgenauer ausrichten, um eine einheitliche und vergleichbare Analyse der Rendite, die mit den im Rahmen der Protokolle eingesetzten öffentlichen Mitteln erzielt wurde, sowie eine umfassende und kritische Analyse ihrer Wirksamkeit für die EU und das betreffende Partnerland zu erhalten.

Um die Umsetzung der FPA zu verbessern, sollte die Kommission unverzüglich

f)Verfahren zur Überwachung jedes einzelnen Schritts im Prozess der Vergabe der Fanggenehmigungen festlegen – einschließlich der von den Mitgliedstaaten, Partnerländern und Kommissionsdienststellen beanspruchten Zeit –, um Schwachstellen im Verfahren zu erkennen und durch Folgemaßnahmen zu beseitigen;

g)die Anerkennung elektronischer Fanggenehmigungen oder einer Liste zugelassener Schiffe für den gesamten Zeitraum der Gültigkeit der Fanggenehmigungen fördern;

h)sicherstellen, dass die neue Fangdatenbank von den Flaggenmitgliedstaaten in vollem Umfang verwendet wird und zuverlässige Fangdaten enthält, die konsolidiert, überwacht und auf aktuellem Stand gehalten werden können;

i)bei neuen Protokollen die Einführung von Fördervoraussetzungen vorschlagen, um für eine Finanzierung mit Mitteln für sektorbezogene Unterstützung infrage kommende Maßnahmen bewerten zu können (weitere Bedingungen könnten sich auf Rückverfolgbarkeit, Auswahl, Berichterstattung und Leistungsbewertung sowie Kontrollrechte für die Kommission beziehen);

j)sicherstellen, dass die sektorbezogene Unterstützung im Rahmen von FPA wirksam mit anderen im Fischereisektor tätigen Entwicklungspartnern koordiniert wird;

k)sicherstellen, dass die Auszahlung von sektorbezogener Unterstützung mit anderen Zahlungen von EU-Budgethilfe in Einklang steht und auf den Ergebnissen beruht, die von den Partnerländern bei der Umsetzung der Matrix der gemeinsam vereinbarten Maßnahmen erzielt wurden.

Einleitung

Die Notwendigkeit internationaler Fischereiabkommen

01

Seit Mitte der 1970er-Jahre und im Gefolge der Dritten Seerechtskonferenz der Vereinten Nationen (UNCLOS III) ist der Grundsatz des freien Zugangs zur Hohen See schrittweise verschwunden. Mit dem Inkrafttreten des Seerechtsübereinkommens im Jahr 1982 wurde nach neunjährigen Verhandlungen im Völkerrecht verankert, dass Staaten bis zu einer Ausdehnung von 200 Seemeilen vor ihren Küsten (ausschließliche Wirtschaftszone (AWZ)) die Hoheit über die Gewässer zum Zweck der Erforschung und Ausbeutung, Erhaltung und Bewirtschaftung ihrer natürlichen Ressourcen beanspruchen können. Immer mehr Staaten entschieden sich dafür, ihre Hoheit auf die Zweihundertmeilenzone auszudehnen, und im Ergebnis kamen etwa 90 % der Fischbestände unter die Kontrolle von Küstenstaaten. Viele Hochseeflotten¹, die zuvor in diesen Gewässern gefischt hatten, waren daraufhin verpflichtet, mit den Küstenstaaten Zugangsvereinbarungen zu schließen.

02

Infolgedessen nahm die EU (bzw. seinerzeit „die Europäische Gemeinschaft“) mit Küstenstaaten, hauptsächlich Entwicklungsländern, Verhandlungen über bilaterale Fischereiabkommen auf. Anfangs handelte es sich bei diesen Abkommen um einfache Zugangsvereinbarungen, in denen Fangmöglichkeiten für die EU-Hochseeflotte vorgesehen waren und die für diese Entwicklungsländer eine wichtige Einnahmequelle darstellten. Die Abkommen hatten kommerziellen Charakter und beruhten im Allgemeinen auf dem Grundsatz „Bezahlen, Fischen und Wegfahren“.

03

Seit dem Jahr 1981 hat die EU zudem eine Reihe „nördlicher Fischereiabkommen“ ausgehandelt. Diese Abkommen beruhen auf Gegenseitigkeit und beinhalten einen Austausch von Fangmöglichkeiten zwischen den EU-Flotten und den Flotten von Norwegen, Island und den Färöer-Inseln ohne finanzielle Gegenleistungen. Diese Abkommen werden in diesem Bericht nicht behandelt.

Partnerschaftliche Fischereiabkommen (FPA)

04

Die einfachen Zugangsvereinbarungen zogen Kritik auf sich, und zwar insbesondere im Hinblick auf ihre Auswirkungen auf überfischte Bestände, ihre mangelnde Transparenz und mangelhafte Durchsetzung und Einhaltung von Vorschriften, die Ausnutzung der schwachen Verhandlungsposition und Durchsetzungskapazität der Küstenentwicklungsländer und die mangelnde Eignung der Vereinbarungen für eine erfolgreiche Entwicklungszusammenarbeit im Fischereibereich.

05

Als Antwort auf diese Kritikpunkte wurde mit der Reform der Gemeinsamen Fischereipolitik im Jahr 2002 das Konzept der „Partnerschaft“ eingeführt, um die Förderung der Entwicklung des nationalen Fischereisektors in den Partnerländern der EU, die Förderung und Verbesserung des politischen Dialogs zwischen der EU und den Entwicklungsländern und die Förderung einer nachhaltigen Fischerei als Ziele der EU hervorzuheben. Diese neue Generation von Abkommen wurde als partnerschaftliche Fischereiabkommen (FPA) (siehe Kasten 1) bezeichnet. Der finanzielle Beitrag wurde in zwei verschiedene Teile aufgegliedert: die Zugangsrechte für die AWZ und die „sektorbezogene“ finanzielle Unterstützung, mit der eine nachhaltige Entwicklung der Fischerei in den Partnerländern gefördert werden soll.

Kasten 1

Ziele der FPA²

οSicherung einer rationellen und nachhaltigen Bewirtschaftung der lebenden Meeresressourcen in den Partnerländern (Einführung des Überschussbegriffs aus dem Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen)³,

οSicherung der Beschäftigung in den von der Fischerei abhängigen Regionen der Union,

οSicherung des Weiterbestands und der Wettbewerbsfähigkeit des Fischereisektors der EU,

οSicherung der angemessenen Versorgung des EU-Markts,

οErzeugung eines Mehrwerts für die Union,

οVerbesserung der Verwaltung der Fischerei der Partnerländer durch Entwicklung ihrer Kapazitäten zur Bewirtschaftung und Überwachung der Fischereiressourcen,

οFörderung der wirtschaftlichen Entwicklung des Fischereisektors in den Partnerländern sowie der Beschäftigung, der hygienischen Bedingungen und des Geschäftsumfelds im Fischereisektor.

06

Die Kommission geht davon aus, dass FPA im Vergleich zu anderen Möglichkeiten des Zugangs der europäischen Hochseeflotte zu den Gewässern und Ressourcen von Drittstaaten erhebliche Vorteile bieten. Hierzu gehören insbesondere folgende Vorteile:

–Durch FPA erhält die europäische Flotte im Rahmen eines klarer geregelten, einheitlichen und stabileren Rechtsrahmens Zugang zu Fischfanggebieten, wobei die FPA eine größere Rechtssicherheit bieten als private Vereinbarungen zwischen europäischen Schiffseignern und Nicht-EU-Ländern. Die europäischen Schiffseigner haben ebenfalls eine Präferenz für FPA zum Ausdruck gebracht und die Kommission um die Erweiterung des Netzes der Abkommen gebeten, selbst wenn dabei ihr Beitrag für die Zugangsrechte steigt.

–Durch FPA wird die wissenschaftliche Zusammenarbeit zwischen der EU und ihren Partnerländern gefördert. In den Protokollen sind Sitzungen von wissenschaftlichen Ausschüssen zur Überprüfung der Größe der Bestände und zur Prüfung der Entschließungen der regionalen Fischereiorganisationen vorgesehen. Die Partnerländer arbeiten bisweilen mit Wissenschaftlern der EU zusammen, die sich in ihren Ländern mit Flottenaktivitäten beschäftigen.

–Um gleiche Rahmenbedingungen für die verschiedenen Hochseeflotten in den AWZ der Küstenländer sicherzustellen, ist in den Protokollen auch eine Nichtdiskriminierungsklausel vorgesehen. Das bedeutet, dass die technischen Normen und sonstigen Nachhaltigkeitsgrundsätze, die bei den FPA Anwendung finden, auch bei Abkommen zwischen den betroffenen Partnerländern und anderen in ihrer AWZ tätigen Flotten Anwendung finden sollten. Hierdurch sollte auch die nachhaltige Bewirtschaftung der Fischereiressourcen gefördert werden.

–In den Partnerländern werden durch die FPA eine bessere Regulierung und Verwaltung des lokalen Fischereisektors gefördert, indem die Überwachung, Kontrolle und Beaufsichtigung der Aktivitäten nationaler und ausländischer Flotten unterstützt werden. Über FPA werden beträchtliche Finanzmittel bereitgestellt, um einen Beitrag zur nachhaltigen Entwicklung der lokalen Fangtätigkeiten zu leisten.

07

Mit der Reform der Gemeinsamen Fischereipolitik im Jahr 2014 wurde das Konzept der nachhaltigen partnerschaftlichen Fischereiabkommen (SFPA) eingeführt. Durch die Reform sollen bei einigen Aspekten der FPA Verbesserungen erzielt werden. Dies betrifft beispielsweise den Umfang der verfügbaren Informationen, auf deren Grundlage der verfügbare Überschuss in den AWZ der Partnerländer bestimmt wird, die Förderung einer nachhaltigen Fischerei in den Gewässern der Partnerländer durch eine bessere Ausrichtung und regelmäßige Überwachung der Unterstützung des Fischereisektors durch die EU sowie die Aufnahme einer Menschenrechtsklausel. Das Hauptziel nachhaltiger partnerschaftlicher Fischereiabkommen besteht darin, den rechtlichen, ökologischen, wirtschaftlichen und sozialen Regelungsrahmen für Fangtätigkeiten von Fischereifahrzeugen der Union in Drittlandgewässern zu schaffen, in denen Normen gelten sollten, die den für Fischereifahrzeuge der Union geltenden Normen entsprechen.

08

Die Kommission hat vor mehreren Jahren eine Ausschließlichkeitsklausel eingeführt, die für alle in Kraft befindlichen FPA gilt, um den Regelungsrahmen für die Fangtätigkeiten der EU-Hochseeflotte zu straffen. Sobald zwischen der EU und einem Partnerland ein Abkommen in Kraft getreten ist, können die Fischereifahrzeuge der EU nur dann in den Gewässern des Partnerlands betrieben werden, wenn sie eine Fanggenehmigung besitzen, die im Rahmen eines Protokolls für dieses Abkommen ausgestellt wurde (siehe Ziffer 10).

Die europäische Hochseeflotte und FPA

09

Obwohl auf die EU-Hochseeflotte mit nur 335 der 86 283 in der EU angemeldeten Schiffe ein Anteil von weniger als 1 % der EU-Flotte entfällt, hat sie im Hinblick auf die Fangkapazität mit 18 % der Bruttomenge und 7 % der Maschinenleistung⁴ der gesamten EU-Fangflotte eine weitaus größere Bedeutung. Für den europäischen Markt ist die Hochseeflotte ein wichtiger Fischlieferant, da sie schätzungsweise 15 % der gesamten Fangmenge der EU-Flotte zur Verfügung stellt. Zudem entfallen darauf 4 % der Beschäftigung in der EU-Flotte. Etwa die Hälfte der Fänge der Hochseeflotte erfolgt im Rahmen der partnerschaftlichen Fischereiabkommen.

10

Bei der Ausarbeitung eines FPA verhandeln die EU und ihre Partnerländer über ein Abkommen und seine Durchführungsprotokolle. Mit dem Abkommen wird der Rahmen für eine langfristige Zusammenarbeit im Bereich der Fischerei geschaffen, und in den Protokollen sind die genauen Modalitäten und Bedingungen enthalten. Die Protokolle werden in Abstimmung mit dem Partnerland im Allgemeinen alle drei bis sechs Jahre ausgehandelt. Wenn in diesem Bericht auf FPA Bezug genommen wird, so sind hauptsächlich die Protokolle gemeint. Weitere Einzelheiten zu den Verhandlungsprozessen und Verantwortlichkeiten auf der Grundlage der FPA sind in Anhang I enthalten.

11

Im Jahr 2014 wurden für FPA Zahlungen in Höhe von 69 Millionen Euro aus dem EU-Haushalt geleistet, was im Vergleich zu den mehr als 200 Millionen Euro, die in den 1990er-Jahren ausgezahlt wurden, einen erheblichen Rückgang darstellt. Teilweise lässt sich dies durch den Ablauf des Protokolls mit Mauretanien im Dezember 2014 erklären, für das im Jahr 2014 keine Zahlungen geleistet, im Jahr 2013 jedoch 67 Millionen Euro ausgezahlt wurden. Auf Marokko allein entfielen im Jahr 2014 mehr als 40 % des Gesamtbetrags. Zusätzlich leisten die Betreiber ebenfalls im Gegenzug für ihre Fanggenehmigungen Finanzbeiträge für diese FPA. Ihr Beitrag hat in den vergangenen Jahren stetig zugenommen.

12

In Anhang II sind die 13 FPA aufgeführt, die im Jahr 2015 in Kraft sind und auf die ein jährlicher Finanzbeitrag in Höhe von 71 Millionen Euro entfällt. Bei drei der 13 in Kraft befindlichen Abkommen handelt es sich um Mehrartenabkommen, durch welche die EU-Flotte Zugang zu verschiedenen Fischbeständen in der AWZ des Partnerlands erhält. Der Rest sind Thunfischabkommen, mit denen EU-Schiffe, die wandernden Thunfischbeständen oder anderen weit wandernden Arten bei ihren Bewegungen um Afrika und im Indischen und Pazifischen Ozean folgen, Fangrechte in den AWZ der Partnerländer erhalten.

13

Andere FPA ohne aktuelle Protokolle wurden mit Gambia (seit dem 1.7.1996), Äquatorialguinea (seit dem 30.6.2001), den Salomonen (seit dem 9.10.2012), Mikronesien (seit dem 25.2.2010), Mauretanien (seit Dezember 2014⁵) und Mosambik (seit Januar 2015) geschlossen. Wenn ein Abkommen weiterhin in Kraft ist, aber seine Protokolle wieder verlängert werden müssen, so wie dies bei diesen Abkommen („ruhende Abkommen“) der Fall ist, hat die EU-Flotte nach Maßgabe der Ausschließlichkeitsklausel keinen Zugang zum Fanggebiet dieses Staates (siehe Ziffer 8).

1Fischereifahrzeuge, die außerhalb ihrer nationalen Gewässer fischen.

2Schlussfolgerungen des Rates (Landwirtschaft und Fischerei), 19. Juli 2004 und 19.-20. März 2012.
Die Mehrzahl dieser Ziele war auch in der Verordnung (EG) Nr. 861/2006 des Rates vom 22. Mai 2006 über finanzielle Maßnahmen der Gemeinschaft zur Durchführung der Gemeinsamen Fischereipolitik und im Bereich des Seerechts (Artikel 7) (ABl. L 160 vom 14.6.2006, S. 1) enthalten.
Artikel 31 der Verordnung (EU) Nr. 1380/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2013 über die Gemeinsame Fischereipolitik und zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 1954/2003 und (EG) Nr. 1224/2009 des Rates sowie zur Aufhebung der Verordnungen (EG) Nr. 2371/2002 und (EG) Nr. 639/2004 des Rates und des Beschlusses 2004/585/EG des Rates (ABl. L 354 vom 28.12.2013, S. 22) enthält die Grundsätze und Ziele von nachhaltigen partnerschaftlichen Fischereiabkommen.

3In Artikel 62 Absatz 2 des Seerechtsübereinkommens der Vereinten Nationen (SRÜ) wird auf diesen Überschuss als den Anteil der zulässigen Fangmenge verwiesen, den der Küstenstaat selbst nicht in Anspruch nehmen will oder kann.

4Daten aus dem Jahreswirtschaftsbericht 2014 zur Lage der EU-Fischereiflotte (STECF 14-16) für die Hochseeflotte im Jahr 2012. Als europäische Hochseeflotte werden in diesem Bericht sämtliche in der EU angemeldeten Schiffe mit einer Länge von mehr als 24 Metern definiert, die in anderen Fischereiregionen, einschließlich einiger Gebiete der EU in äußerster Randlage, betrieben werden.

5Die zwischen der Europäischen Kommission und Mauretanien geführten Verhandlungen zur Erstellung eines neuen Protokolls wurden am 10. Juli 2015 erfolgreich abgeschlossen. Dieses Vierjahresprotokoll im Wert von jährlich 59,125 Millionen Euro bedarf noch der Billigung des Rates und der Zustimmung des Europäischen Parlaments.

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

14

Das Ziel der Prüfung bestand darin, durch die Behandlung der folgenden Fragen zu bewerten, ob die FPA von der Kommission gut verwaltet werden:

1)Führt die Kommission die Verhandlungen über die FPA und deren Protokolle in zufriedenstellender Weise?

Zur Beantwortung dieser Frage prüfte der Hof den Verhandlungsprozess für die vier geprüften FPA und untersuchte, ob die Kommission rechtzeitig Verhandlungen über die Protokolle führte oder diese verlängerte, um die Fortsetzung der Aktivitäten der europäischen Flotte sicherzustellen. Ferner wurde im Rahmen der Prüfung bewertet, ob die Ziele der FPA – d. h. Sicherung der Nachhaltigkeit der Fischbestände zu vertretbaren Kosten für die EU, Verbesserung der Fischereipolitik der Partnerländer und Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung in ihrem Fischereisektor – bei den Verhandlungen über die Fangmöglichkeiten und die finanziellen Beiträge berücksichtigt wurden.

2)Wird die Umsetzung der FPA von der Kommission gut verwaltet?

Zur Beantwortung dieser Frage prüfte der Hof die Verwaltung des Prozesses der Lizenzvergabe durch die Kommission und die Zuverlässigkeit des Fangdatenmeldesystems. Ferner wurde im Rahmen der Prüfung bewertet, ob die Kommission die Maßnahmen, die im Rahmen der Komponente „sektorbezogene Unterstützung“ der FPA finanziert werden, in angemessener Weise konzipiert, kontrolliert und überwacht hat.

15

Der Prüfungsansatz umfasste Zusammenkünfte mit relevanten Interessenträgern⁶, die Analyse der von der Kommission erhaltenen Informationen und Vor-Ort-Prüfungen in ausgewählten Mitgliedstaaten (Spanien und Frankreich) sowie in vier Partnerländern, mit denen die EU FPA geschlossen hat. Drei der für die Prüfung ausgewählten Partnerländer befinden sich im Indischen Ozean (Madagaskar, Mosambik und Seychellen), wodurch sich der Hof ein regionales Bild verschaffen wollte. Zusätzlich wurde Mauretanien gewählt – als Beispiel für ein Land, mit dem ein Mehrartenabkommen geschlossen wurde, und als Partnerland mit dem in finanzieller Hinsicht bedeutsamsten Abkommen. Insgesamt entfielen auf die vier geprüften FPA 77 % der FPA-Zahlungen im Jahr 2013.

16

Die Prüfungsnachweise wurden durch eine Umfrage ergänzt, die an die Betreiber der EU-Hochseeflotte gerichtet war. Auf die Schiffseigner, die Antworten übermittelten, entfielen 70 % dieser Flotte⁷.

6Zu den Interessenträgern gehörten das Europäische Parlament und NRO im Bereich der Beschäftigung auf den Schiffen sowie der Meeresumwelt. Zudem besuchte der Hof Vereinigungen von Schiffseignern und Fischverarbeitern in Spanien und Frankreich.

721 Eigner von Fischereifahrzeugen/Vereinigungen, die zusammen 319 Schiffe (davon 233 unter der Flagge von EU-Mitgliedstaaten) zum Fischfang außerhalb der europäischen Gewässer betreiben, beantworteten die Umfrage des Hofes. Die 233 Schiffe entsprechen einem Anteil von 70 % der 335 Schiffe, aus denen sich die europäische Hochseeflotte zusammensetzt. Von den in der Umfrage erfassten Schiffen wurden 79 % in den Regionen Atlantischer und Indischer Ozean betrieben. Bei 32 % davon handelt es sich um Schiffe für den Grundfischfang, 22 % sind pelagische Trawler, 7 % sind Wadenfänger, 7 % sind Langleiner mit hoher Kapazität, 7 % sind Trawler und Grundleinenfänger, die Senegalesischen Seehecht befischen, und 4 % sind Thunfischfänger mit Angeln.

Bemerkungen

Teil I – Aushandlung der FPA

Die Kommission hat die FPA rechtzeitig ausgehandelt und erneuert, um eine Unterbrechung der Fangtätigkeiten zu vermeiden

17

Bei Verhandlungen über Abkommen für den Zugang der EU-Flotte zu den Fischfanggebieten in den AWZ der Küstenstaaten sollte das Ziel verfolgt werden, einen kontinuierlichen Zugang sicherzustellen, um etwaige negative Auswirkungen auf den Sektor zu vermeiden. Der Rat hat die Kommission darum ersucht, etwaige Unterbrechungen bei den Fangtätigkeiten nach dem Ablauf eines Abkommens oder Protokolls zu verhindern. Ebenso bemüht sich die Kommission bei Verhandlungen über ein Protokoll, die Möglichkeit einer vorläufigen Anwendung ab dem Zeitpunkt der Unterzeichnung bis zum Zeitpunkt der endgültigen Ratifizierung einzuführen.

18

Der Hof überprüfte den Verhandlungsprozess der Kommission bei den vier FPA, die im Rahmen der Prüfung berücksichtigt wurden und zu diesem Zeitpunkt in Kraft waren. Bei der Prüfung wurde der Frage nachgegangen, ob die Protokolle rechtzeitig erneuert wurden, um eine Unterbrechung der Fangtätigkeiten der EU-Hochseeflotte zu vermeiden.

19

Verhandlungen über neue Protokolle sind ein langwieriger und komplexer Prozess. Die Kommission verhandelt auf der Grundlage eines Mandats des Rates, der das Protokoll mit dem Partnerland unterzeichnet. Anschließend muss das Parlament seine Zustimmung geben. Weitere Einzelheiten zum Verhandlungsprozess sind in Anhang I enthalten. Für die Kontinuität der Flottentätigkeiten muss die Kommission daher den Verhandlungsprozess für ein neues Protokoll weit vor dem Ablauf des laufenden Protokolls in Gang setzen.

20

Der gesamte Verhandlungsprozess für die vier Protokolle, die Gegenstand der Prüfung waren, dauerte – ausgehend vom Mandat des Rates bis zum Zeitpunkt des Inkrafttretens nach Zustimmung des Parlaments oder Ratifizierung durch das Partnerland – zwischen 71 und 134 Wochen (siehe Abbildung 1). Die Dauer der Verhandlungen hängt von Faktoren ab, die die Verhandlungsführer nicht vollständig vorhersehen oder kontrollieren können. Die Kommission schätzt, dass sie vom Abschluss der Verhandlungen (der „Paraphierung“ des Protokolls) bis zur Ausfertigung des Protokolls zur Unterzeichnung durch den Rat mindestens zwölf Wochen benötigt und dass der Rat weitere sechs bis acht Wochen zur Prüfung benötigt. Für die Zeit zwischen dem Abschluss der Verhandlungen und der Unterzeichnung durch den Rat werden daher in Anbetracht möglicher Verzögerungen bei den zur Anpassung des Protokolls im Rat geführten Gesprächen mindestens 20 Wochen veranschlagt. Im Fall von Madagaskar, Mosambik und den Seychellen reichte der zeitliche Rahmen jedoch von 29 bis 35 Wochen.

Abbildung 1

Dauer des Verhandlungsprozesses

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Verhandlungsunterlagen und EU-Rechtsvorschriften.

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Der Hof stellte fest, dass die Kommission den Verhandlungsprozess gut führt und – wann immer möglich – die vorhandenen Legislativinstrumente nutzt, um eine Unterbrechung der Fangtätigkeiten zu vermeiden. Allerdings erklärten 83 % der Betreiber, die an der Umfrage des Hofes teilnahmen (dies entspricht etwa 30 % der Hochseeflotte), von Verzögerungen bei den Verhandlungen über Protokolle betroffen gewesen zu sein, und zwar hauptsächlich mit Mauretanien und Marokko. Bei diesen beiden Ländern handelt es sich um bedeutsame Fälle, gleichzeitig sind es jedoch Ausnahmen.

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Im Fall von Mauretanien waren die Verhandlungen langwierig (sieben Verhandlungsrunden mit einer Dauer von insgesamt 71 Wochen), und das vorangegangene Protokoll lief beinahe fünf Monate vor der Unterzeichnung des neuen Protokolls aus. Da die vorläufige Anwendung vor der Unterzeichnung durch den Rat nicht möglich war und eine Unterbrechung der Aktivitäten der EU-Flotte vermieden werden sollte, wandte die Kommission die Bestimmungen des EU-Rechts an⁸ und unterbreitete den mauretanischen Behörden den Vorschlag, innerhalb dieses Zeitraums von fünf Monaten weiterhin Anträge auf Fanggenehmigungen einzureichen. Diese Möglichkeit wurde im Zeitraum vom 1. August 2012 bis zum 15. Dezember 2012 lediglich für vier Fischereikategorien⁹ von den jeweiligen Schiffseignern genutzt. Die Fischerei konnte daher für diese Kategorien fortgesetzt werden, nicht jedoch für die verbleibenden Kategorien, in denen die Fischerei vorübergehend eingestellt werden musste. Der Hof stellt fest, dass zwar durch die Anträge auf Fanggenehmigungen in Ermangelung eines unterzeichneten Protokolls die Interessen der EU-Flotte geschützt werden sollten, dieses Vorgehen jedoch nicht mit der Ausschließlichkeitsklausel in Einklang stand (siehe Ziffer 8).

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Ferner konnte die Kommission trotz Ausschöpfung sämtlicher in den Rechtsvorschriften vorgesehener Möglichkeiten die Unterbrechung der Fangtätigkeiten nicht verhindern. Die mauretanischen Behörden behandelten die Aktivitäten im Zeitraum August bis Dezember 2012 so, als hätten sie unter der vorläufigen Anwendung des neuen Protokolls stattgefunden. Daher setzten sie eine frühzeitige Beendigung der Fangtätigkeiten in den vier Kategorien durch, für die die Genehmigung zur Fortsetzung der Fischerei vor der Unterzeichnung des neuen Protokolls erteilt worden war. Hierdurch entstanden denjenigen Schiffseignern Verluste, die auch Zahlungen für die Lizenzen bis zum tatsächlichen Ablaufzeitpunkt am 15. Dezember 2014 geleistet hatten.

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Im Fall von Marokko wurde das Protokoll im Februar 2011 unterzeichnet und fand bis zum Dezember 2011 vorläufig Anwendung, als sein Abschluss vom Europäischen Parlament abgelehnt wurde¹⁰. Nach neuen Verhandlungen wurde am 24. Juli 2013 ein anderes Protokoll paraphiert und am 10. Dezember 2013 vom Europäischen Parlament ratifiziert, das keine Klausel für die vorläufige Anwendung enthielt, da die marokkanischen Verhandlungsführer ihrer Einführung nicht zustimmten. Das Protokoll trat aufgrund der späten Ratifizierung durch Marokko erst am 15. Juli 2014 in Kraft, was Zusatzausgaben zulasten des EU-Haushalts¹¹ sowie direkte finanzielle Auswirkungen für die Schiffseigner und die EU-Industrie nach sich zog, da die Fangtätigkeiten unterbrochen waren.

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Im Hinblick auf die geprüften Protokolle für den Indischen Ozean war die Kontinuität der Fangtätigkeiten in den AWZ von Madagaskar und den Seychellen sichergestellt, da die neuen Protokolle vor dem Ablauf der vorangegangenen Protokolle unterzeichnet wurden und eine Klausel für die vorläufige Anwendung enthielten. Im Fall von Mosambik war für einen Zeitraum von einem Monat (Zeitraum zwischen dem Zeitpunkt des Auslaufens des vorangegangenen Protokolls (1.1.2012) und der vorläufigen Anwendung des neuen Protokolls (1.2.2012)) kein Protokoll in Kraft. Dies war jedoch für die EU-Flotte nicht mit bedeutsamen Auswirkungen verbunden, da während dieses Zeitraums keine Thunfischbestände zur Befischung in mosambikanischen Gewässern zur Verfügung standen.

Die Kommission hat ein relevantes Netz von Abkommen ausgehandelt, aber innerhalb der Region Indischer Ozean könnte die Einheitlichkeit verbessert werden

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Der Hof hält ein kohärentes und relevantes regionales Netz von Abkommen für wichtig. Erstens kann die EU-Flotte wandernden Arten auf der Grundlage einer besseren Rechtssicherheit folgen. Zweitens wird die Verhandlungsposition der Kommission durch ein derartiges Netz gestärkt, da der Druck zur Erzielung einer Einigung, der sich aufgrund des Risikos einer Unterbrechung der Flottenaktivitäten ergibt, vermindert wird. Überdies kann die beabsichtigte positive Auswirkung im Bereich der Fischereipolitik der Partnerländer aufgrund der sektorbezogenen Unterstützung und der Kontrolle der EU über ihre eigene Flotte bei den regionalen Fangtätigkeiten eine katalytische Wirkung entfalten. Diese Wirkung wird durch den Umfang der Aktivitäten der europäischen Flotte in bestimmten Regionen verstärkt (im Jahr 2011 entfielen beispielsweise 66 % der Ringwadenfänge im westlichen Indischen Ozean auf Ringwadenfischer aus der EU¹², während wiederum 49 % aller Fänge in der Region in diesem Jahr auf Ringwadenfänge entfielen).

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Mit der gegenwärtigen Strategie der Kommission soll diesen Erfordernissen durch eine Vergrößerung des Netzes der Abkommen im Einklang mit den Anforderungen und Prioritäten der Branche Rechnung getragen werden. In ihren Antworten auf die im Rahmen der Prüfung durchgeführte Umfrage bekundeten die Schiffseigner ein vorrangiges Interesse an Angola, Guinea-Bissau und Sierra Leone, gefolgt von Guinea-Conakry, Liberia, Tansania, Kenia und Senegal. Die Kommission hatte mit Tansania erste Gespräche aufgenommen, mit Liberia Verhandlungen abgeschlossen und die Abkommen mit Gabun, Marokko, Mauritius (für die die Protokolle zum Zeitpunkt der Umfrage bereits in Kraft getreten waren), Guinea-Bissau und Senegal (für die die Protokolle bereits unterzeichnet worden waren) wieder aufleben lassen. Zum Zeitpunkt der Prüfung waren die Verhandlungen über eine Erneuerung mit Mosambik und Mauretanien jedoch aufgrund eines fehlenden Einvernehmens zwischen der Kommission und den beiden Partnerländern ausgesetzt worden.

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Die Prüfung im Indischen Ozean ergab allerdings, dass bei der Kohärenz der FPA und ihrer Komplementarität mit anderen regionalen Maßnahmen der EU und Finanzierungsquellen im Fischereisektor noch Verbesserungen möglich sind. Dies war beispielsweise bei den Fischereiüberwachungszentren der Fall. Es gibt eine Vereinbarung über den regionalen Austausch von Daten des Schiffsüberwachungssystems (VMS) zwischen den der Kommission für den Indischen Ozean (IOC) angehörenden Staaten (Komoren, Mauritius, Madagaskar, Réunion und Seychellen) über den Server, der mit Unterstützung der IOC mit regionalen EEF-Mitteln entwickelt wurde. Mosambik ist kein Mitglied der IOC und hat gegenwärtig keinen Zugang zu diesen Daten, obwohl der Staat im regionalen Netz der FPA ein wichtiger Partner ist. Anstatt sich für einen Zugang Mosambiks zum bestehenden regionalen System für den Austausch von VMS-Daten einzusetzen, unterstützt die Kommission Mosambik bei der Entwicklung eines regionalen Fischereiüberwachungszentrums durch die Finanzierung der betreffenden Durchführbarkeitsstudie im Rahmen des vom EEF finanzierten Programms ACP FISH II. Parallel dazu hat die Kommission ebenfalls das nationale VMS des Staates im Rahmen der im FPA vorgesehenen Unterstützung für den Fischereisektor gefördert.

Das Ziel der FPA, sicherzustellen, dass die ausgehandelten Fangmöglichkeiten lediglich überschüssige Fischereiressourcen betreffen, war schwer zu erreichen

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Der zentrale Nachhaltigkeitsgrundsatz der FPA besagt, dass die EU-Schiffe durch die in den Protokollen ausgehandelten Fangmöglichkeiten (Mengen und Anzahl der Genehmigungen) lediglich die Möglichkeit zum Fang überschüssiger Ressourcen erhalten sollten¹³. Hierfür sind zuverlässige Informationen zu den Beständen (auf der Grundlage der besten verfügbaren wissenschaftlichen Empfehlungen), zum Fischereiaufwand¹⁴ der Küstenstaaten und zu sonstigen Abkommen erforderlich. Durch die Protokolle sollen dann Zugangsrechte für einen bestimmten Teil dieses Überschusses gewährt werden. Zudem sollte die Kommission sicherstellen, dass sich der Grundsatz des höchstmöglichen Dauerertrags (Maximum Sustainable Yield, MSY¹⁵) sowie die Entschließungen und Empfehlungen der regionalen Fischereiorganisationen (RFO) zum Zustand der Fischbestände in den FPA widerspiegeln.

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Der Hof prüfte, wie der Überschuss berechnet wurde und ob das Konzept des Überschusses bei den Mengen an Fisch, die auf der Grundlage des Abkommens gefangen werden sollten, beachtet wurde. Zudem wurden eine Analyse und ein Vergleich der Kohärenz des Wortlauts der verschiedenen ausgehandelten FPA vorgenommen.

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Die Prüfung ergab, dass die Anwendung des Konzepts des Überschusses in der Praxis äußerst schwierig ist. In Artikel 61 des SRÜ ist vorgesehen, dass die Feststellung des Überschusses unter Berücksichtigung der besten verfügbaren wissenschaftlichen Angaben in die Zuständigkeit des Partnerlands fällt. Bei der Prüfung wurde jedoch festgestellt, dass die Partnerländer nicht über die Kapazität zur Bestimmung des Überschusses verfügen. Dies betrifft insbesondere Mehrartenabkommen (z. B. mit Mauretanien) oder weit verbreitete Fischereiressourcen, wie kleine pelagische oder weit wandernde Arten, da es sich als schwierig erweist, den Überschuss in der AWZ eines bestimmten Küstenstaats festzustellen, insbesondere in Fällen, in denen auf regionaler Ebene kein Fangquotensystem vorhanden ist¹⁶. Zudem sind die Informationen über den Fischereiaufwand der inländischen Fangflotten oder sonstiger ausländischer Fangflotten, denen von den Partnerländern ebenfalls Zugang gewährt wurde¹⁷, nicht immer zuverlässig. Daher ist es für die Kommission äußerst schwierig, den Anteil am gesamten Fischereiaufwand, der auf die EU-Flotte entfällt, sowie infolgedessen auch die für sie geltenden Fanghöchstmengen nach Maßgabe des Überschusskonzepts zu berechnen.

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In der Region Indischer Ozean hat die Thunfischkommission für den Indischen Ozean (IOTC) Empfehlungen für den höchstmöglichen Dauerertrag (MSY) bei bestimmten Arten (z. B. Schwertfisch) im Rahmen ihrer wissenschaftlichen Empfehlungen¹⁸ ausgesprochen und Entschließungen zum Schutz von zwei Haiarten angenommen. Der MSY-Standard kann jedoch bei weit wandernden Arten, wie denjenigen, die den Gegenstand der FPA bilden, nur schwer auf der Ebene der einzelnen Länder angewendet werden.

Die Kosten der von der Kommission ausgehandelten FPA waren angesichts der bisherigen Nutzungsraten relativ hoch

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Die Kommission sollte bei den Verhandlungen sicherstellen, dass die Bestimmungen der Protokolle mit wirtschaftlicher Bedeutung für die europäische Flotte und die Volkswirtschaften der Partnerländer (d. h. die Laufzeit des Protokolls, Preise, Mengen, Arten, technische Bedingungen, Beiträge der Schiffseigner, Melde- und Anlandepflichten) die europäische Flotte in die Lage versetzen, die Abkommen effizient zu nutzen, und ihr – zu einem fairen Preis für die Partnerländer – Zugang zu einem angemessenen Anteil der verfügbaren Überschussbestände gewähren. Ferner sollte die Kommission dafür sorgen, dass den Grundsätzen der Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit bei der Vorbereitung der FPA-Verhandlungen Rechnung getragen wird. Der Rat hat die Kommission aufgefordert¹⁹, sich gemeinsam mit den Mitgliedstaaten zur Optimierung der Nutzung der Fangmöglichkeiten zu verpflichten, um Kosteneffizienz sowie die Einhaltung der Grundsätze der wirtschaftlichen Haushaltsführung zu gewährleisten.

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Der finanzielle Beitrag der EU für die Partnerländer umfasst zwei Komponenten: Zugangsrechte zur AWZ und „sektorbezogene“ finanzielle Unterstützung (siehe Ziffer 5). Während für das Partnerland keinerlei Beschränkungen hinsichtlich der Nutzung der ersten Komponente bestehen, bei der der Zugang zu den nationalen Fanggründen streng geregelt ist, sollte die Auszahlung sektorbezogener Mittel von der Umsetzung der zwischen der EU und dem Partnerland vereinbarten Maßnahmen im Bereich der Fischereipolitik abhängig sein. Diese Voraussetzungen sind in der neuen Gemeinsamen Fischereipolitik und den anschließend unterzeichneten FPA verankert. Die Aufteilung des gesamten finanziellen Beitrags auf die beiden Komponenten ist ein wesentlicher Aspekt des Verhandlungsprozesses.

Verhandlung über die Komponente „Zugangsrechte“

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In den Protokollen sind die Fischarten festgelegt, für die Zugang gewährt wird, sowie die Bedingungen, mit denen dieser Zugang geregelt wird, wie etwa die Anzahl von Lizenzen, die Schiffstypen und Referenzfangmengen. Der Begriff „Referenzfangmenge“ entspricht der Fangmenge, für die die EU einen Mindestbeitrag für Zugangsrechte²⁰ zu entrichten hat. Wird diese Menge überschritten, leistet die EU eine Zusatzzahlung für zusätzliche Fangmengen. Zudem enthalten die Protokolle genaue Angaben zu den technischen Voraussetzungen und den Einsatzbedingungen.

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Bei der Verhandlung über die Komponente „Zugangsrechte“ bemüht sich die Kommission darum, die von den Mitgliedstaaten beantragte Anzahl von Lizenzen zu erlangen (in Abhängigkeit von den verfügbaren Grenzen²¹), wobei sie auch die externen Faktoren berücksichtigt, die die Inanspruchnahme der Fischfanggenehmigungen beeinflussen könnten. Das Partnerland versucht gewöhnlich, den höchstmöglichen finanziellen Beitrag zu erhalten, welcher dann in eine Referenzfangmenge „umgewandelt“ wird.

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Abbildung 2 zeigt die historische Nutzung der Fangmöglichkeiten (oder Fischfangmengen) in den besuchten Partnerländern im Indischen Ozean in Bezug auf die Referenzfangmengen. Auch wenn die in den vorangegangenen Protokollen ausgehandelten Fangmöglichkeiten nicht ausgeschöpft wurden, ist die in den jüngsten Protokollen festgelegte Referenzfangmenge relativ stabil geblieben.

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Da der finanzielle Beitrag der EU auf Referenzfangmengen und nicht auf tatsächlichen Fangmengen basiert, führt die regelmäßige Nichtausschöpfung der Protokolle zu effektiven Stückkosten, die in vielen Fällen über den Stückkosten liegen, von denen man in den Verhandlungen ausgegangen war. Abbildung 3 zeigt die tatsächlichen Kosten des jeweiligen Thunfischabkommens, wenn man den finanziellen Beitrag des FPA insgesamt berücksichtigt. So ist beispielsweise zu erkennen, dass sich die tatsächlichen Kosten pro Tonne gefangenen Thunfischs in Mosambik im Jahr 2013 ungefähr auf das Sechsfache der ausgehandelten Preise beliefen. Dies ist auf einen sehr hohen finanziellen Beitrag (welcher im Protokoll 2/2012-1/2015 von 900 000 noch weiter auf 980 000 Euro erhöht wurde) bei gleichzeitig sehr geringer Inanspruchnahme der Fischfangmöglichkeiten zurückzuführen.

Abbildung 2

Nutzung der Thunfischfangmöglichkeiten in den besuchten Partnerländern der Region Indischer Ozean

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der GD Maritime Angelegenheiten und Fischerei über die Nutzung der Fischfangmöglichkeiten.

Abbildung 3

Von der EU gezahlte Stückkosten pro Tonne Thunfisch

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage der Protokolle und von Daten der GD Maritime Angelegenheiten und Fischerei über die Nutzung der Fischfangmöglichkeiten.

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Der in den Protokollen ausgehandelte Marktwert der Fischbestände wirkt sich unmittelbar auf den Wert des Protokolls aus. Dies sollte von der Kommission bei der Aushandlung des Gesamtbeitrags der Protokolle berücksichtigt werden. Das war allerdings nicht immer der Fall. Im jüngsten, mit Mauretanien für den Zeitraum 2013-2014 abgeschlossenen Protokoll wurde die Kategorie Kopffüßer, die einen hohen Handelswert hat und im Protokoll 2008-2012 mit einer durchschnittlichen Quote von 93 % genutzt wurde, infolge der Anwendung des Überschusskonzepts und der Entscheidung der nationalen Behörden, Kopffüßer für die landeseigene Flotte zu reservieren, aus dem Protokoll entfernt. Aufgrund des hohen Werts und der hohen Nutzungsrate dieser Kategorie hatte diese Entscheidung erhebliche nachteilige Auswirkungen für die EU-Flotte. Die Fischfangmöglichkeiten für pelagische Arten, die einen geringeren Handelswert haben, wurden im Protokoll 2013-2014 erweitert. Der finanzielle Beitrag für den Zugang wurde von durchschnittlich 60 Millionen Euro pro Jahr im Zeitraum 2008-2012 (und lediglich 50 Millionen Euro für das Jahr 2012) auf 67 Millionen Euro pro Jahr für 2013 und 2014 angehoben. Das neue Protokoll war daher für die EU verhältnismäßig teurer. In der Ex-post-Bewertung dieses Protokolls (die sich auf die ersten elf Monate bezog) wurde festgestellt, dass sich der direkte Mehrwert für die einzelnen Begünstigten auf 0,8 Euro belief. Der direkte Mehrwert für die EU, bei dem es sich um die mit jedem investierten Euro für die EU erzielte Rendite handelt, betrug jedoch lediglich 0,39 Euro²². Dieser Verhältniswert belief sich im Zeitraum 2006-2009 auf durchschnittlich 0,63 Euro.

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Insgesamt lag der letztendlich pro Tonne an Mauretanien gezahlte Stückpreis deutlich über den theoretischen Zugangskosten auf der Grundlage einer vollständigen Ausschöpfung. Abbildung 4 zeigt die geschätzten Kosten der Zugangsrechte für die EU auf der Grundlage der tatsächlichen Nutzung der Fischfangmöglichkeiten²³.

Abbildung 4

Geschätzte Kosten der in Mauretanien genutzten Fischfangmöglichkeiten

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage des Protokolls 2013-2014, von Daten der GD Maritime Angelegenheiten und Fischerei und der Ex-post-Bewertung 2014.

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Die Akzeptanz einiger Klauseln, die insbesondere in Mauretanien und Mosambik zu Durchführungsproblemen führten, könnte einer der Gründe für die unvollständige Ausschöpfung der Protokolle gewesen sein. In Mosambik bestand das Hauptproblem in der Forderung, dass 33 % der Schiffe Vorausinspektionen zu durchlaufen hatten²⁴.

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In Mauretanien bestanden die Hauptprobleme in restriktiven technischen Bedingungen, darunter eine enge Definition der Fanggründe, im Protokoll 2013-2014. Die Mehrzahl dieser Bedingungen zielte darauf ab, überbefischte Bestände zu schützen, unerwünschte Beifänge zu verhindern und die Ökosysteme zu schützen. Im Zeitraum von August 2012 bis Dezember 2013 wiesen die EU-Flottensegmente, die von den technischen Bedingungen am stärksten betroffen waren²⁵, sehr niedrige Nutzungsraten auf: z. B. Null für Taschenkrebse und äußerst niedrig für die Kategorien „pelagische Fischerei ohne Froster“ und „Krebstiere“. Dies wurde durch die Antworten auf die Umfrage des Hofes bestätigt: 70 % der Betreiber, die sich zum Protokoll mit Mauretanien äußerten, gaben an, die ausgehandelten technischen Bedingungen seien unzureichend, und 58 % erklärten, die Rentabilität sei beeinträchtigt.

Verhandlung über die Komponente „sektorbezogene Unterstützung“

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Die sektorbezogene Unterstützung stellt für die Erreichung der angestrebten Ziele „Verbesserung der Fischereipolitik der Partnerländer“ und „Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung ihres Fischereisektors“ ein wichtiges Instrument dar. In dem Versuch, das jeweilige Land zur Verbesserung seiner Politik im Fischereisektor zu motivieren, ist die Kommission während der Verhandlungen bestrebt, die sektorbezogene Unterstützung anzuheben. Allerdings hat sie dafür eine Obergrenze von 50 % des gesamten EU-Beitrags festgelegt (siehe Tabelle 1).

Tabelle 1

Bedeutung der sektorbezogenen Unterstützung in den beiden jüngsten geprüften Protokollen für das jeweilige besuchte Partnerland

Protokoll¹ und² | Madagaskar | Mauretanien | Mosambik | Seychellen
Gesamtbeitrag¹ (Euro) | 1 525 000 | 76 250 000³ | 650 000 | 5 600 000
% sektorbezogene Unterstützung | 36,1 % | 21,3 % | 38,5 % | 39,6 %
Gesamtbeitrag² (Euro) | 1 526 875³ | 70 000 000 | 980 000 | 5 116 667³
% sektorbezogene Unterstützung | 45,8 % | 4,3 % | 45,9 % | 49,5 %

1 Vorangegangene Protokolle: Madagaskar (2005-2011), Mauretanien (2008-2012), Mosambik (2008-2011) und Seychellen (2011-2013).

2 Zum Zeitpunkt der Prüfung in Kraft befindliche Protokolle: Madagaskar (2013-2014), Mauretanien (2013-2014), Mosambik (2012-2014) und Seychellen (2014-2020).

3 Für dieses Protokoll wurde ein Durchschnittswert berechnet, da sich der Jahresbeitrag jährlich ändert.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage des Wortlauts der Protokolle.

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Der Hof vertritt die Auffassung, dass eine Erhöhung des Anteils sektorbezogener Unterstützung den FPA-Zielen entspricht, die Fischereipolitik in den Drittstaaten zu verbessern und die wirtschaftliche Entwicklung ihres Fischereisektors zu fördern.

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Bei diesem positiven Trend, den Anteil der sektorbezogenen Unterstützung am insgesamt geleisteten finanziellen Beitrag der EU zu erhöhen, stellte Mauretanien die einzige Ausnahme dar. In diesem Fall stimmte die Kommission einer deutlichen Reduzierung der Komponente „sektorbezogene Unterstützung“ von 21 % der gesamten FPA-Beiträge im Rahmen des Protokolls 2008-2012 auf lediglich 4 % im Rahmen des Protokolls 2013-2014 zu. Diese Reduzierung wurde aufgrund der Probleme beschlossen, denen sich die Kommission bei der Erlangung von Informationen der mauretanischen Behörden hinsichtlich der mit sektorbezogener Unterstützung finanzierten Maßnahmen im Rahmen des Protokolls 2008-2012 gegenübersah (siehe die Beispiele in Kasten 2). Wie aus der vorstehenden Tabelle 1 hervorgeht, handelte die Kommission für beide Protokolle ähnliche Gesamtbeträge der jährlichen finanziellen Beiträge aus. Dies bedeutet, dass die Kommission den Anteil der Komponente „sektorbezogene Unterstützung“ verringerte und den Anteil der Komponente „Zugangsrechte“, für die nur begrenzte Transparenz- oder Meldepflichten seitens der Partnerländer bestehen, entsprechend erhöhte. Nach Auffassung des Hofes war diese Reaktion nicht mit dem Entwicklungsziel der FPA vereinbar.

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Zudem ist es nach Ansicht des Hofes wichtig, dass die gesamten finanziellen Beiträge der EU an die Partnerländer in den Verhandlungen berücksichtigt werden. Die betreffenden Mittel spielen bei der Entwicklung der Partnerländer eine bedeutende Rolle, wie Tabelle 2 zu entnehmen ist. Allerdings werden die FPA- und EEF-Beiträge, die Ziele und die Umsetzungsmodalitäten getrennt voneinander ausgehandelt. Nach Ansicht des Hofes trägt dies nicht zur Stärkung der Verhandlungsposition der Kommission gegenüber den Partnerländern bei.

Tabelle 2

EU-Beiträge für die während der Prüfung besuchten Partnerländer und ihre Bedeutung für den jeweiligen Fischereihaushalt und den nationalen Gesamthaushalt (2013)

2013 | Madagaskar | Mauretanien | Mosambik | Seychellen
FPA-Beitrag im Verhältnis zum nationalen Fischereihaushalt | 41 % | 689 %¹ | 20 % | 250 %²
Gesamtbeitrag der EU im Verhältnis zum nationalen Gesamthaushalt | 5 % | 11 % | 2 % | 2 %

1 Haushaltsmittel des Fischereiministeriums gemäß dem mauretanischen Haushaltsgesetz. Bedeutende Ausgaben wie beispielsweise Ausgaben für Häfen wurden nicht einbezogen.

2 Ausschließlich die Betriebskosten der Fischereibehörde der Seychellen ohne Einbeziehung von Kapitalanlagen.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage nationaler Dokumente, von Dokumenten der GD Internationale Zusammenarbeit und Entwicklung der Kommission sowie der FPA.

Die im Zuge der Ex-post-Bewertungen bereitgestellten Informationen waren im Entscheidungsfindungsprozess und für die Verhandlungen nicht immer hilfreich

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Im Entscheidungsfindungsprozess greifen Rat, Parlament und Kommission auf Ex-ante- und Ex-post-Bewertungen²⁶ zurück. Diese sollen verlässliche Informationen über die Nutzung des Abkommens und den Mehrwert für die EU und das Partnerland liefern, die ökologischen, wirtschaftlichen und sozialen Auswirkungen eines Partnerschaftsabkommens bewerten sowie prüfen, ob die durch das FPA erzielten Ergebnisse mit den gesetzten Zielen gemäß den vom Rat festgelegten Anforderungen²⁷ und der neuen Gemeinsamen Fischereipolitik²⁸ in Einklang stehen.

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Bevor der Rat der Kommission ein Verhandlungsmandat für ein neues Protokoll erteilt, verpflichtet er sie für den Fall, dass bereits ein Protokoll vorhanden ist, sowohl eine unabhängige Ex-post- als auch eine Ex-ante-Bewertung durchzuführen. Wurden zuvor noch keine FPA abgeschlossen, muss sie eine Ex-ante-Bewertung durchführen. Diese Verpflichtung wurde durch Aufnahme in die neue Gemeinsame Fischereipolitik verstärkt.

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Die im Rahmen der Prüfung konsultierten Interessenträger begrüßten die Verfügbarkeit eines Ex-post-Berichts. Sie halten einen solchen Bericht für ein hilfreiches Instrument, da er ein allgemeines Bild von der Nutzung der Fischfangmöglichkeiten im Rahmen eines Abkommens (in Anspruch genommene Lizenzen und getätigte Fänge) sowie von der Funktionsweise und vom Mehrwert des Abkommens vermittelt. Die im Bericht aufgeführten Fangmengendaten sind jedoch nicht auf dem neuesten Stand, obwohl die Kommission als Verwalterin der Daten dafür zu sorgen hat, dass die Daten den Interessenträgern mit Entscheidungskompetenz zeitnah zur Verfügung gestellt werden.

50

Der für die Durchführung der Bewertung benötigte Zeitaufwand muss dann zu dem ohnehin langwierigen Verhandlungsprozess hinzugerechnet werden. Vor Einführung der neuen Gemeinsamen Fischereipolitik hatten die meisten Protokolle eine sehr kurze Gültigkeitsdauer (von etwa drei Jahren²⁹). Die Bewertungen konnten daher nur auf eine kurze Durchführungszeit von maximal einem Jahr des bewerteten Protokolls Bezug nehmen. Dadurch waren die Bewertungen nur begrenzt als Instrument zur Entscheidungsfindung nutzbar. Eine positive Veränderung war die längere Gültigkeitsdauer (von vier bis sechs Jahren) der Protokolle jüngeren Datums, was sich vorteilhaft auf die Vollständigkeit der in den Ex-post-Bewertungen enthaltenen Daten auswirken könnte.

51

Die Ex-post-Bewertungen der FPA im Indischen Ozean enthalten Angaben zu Beständen und Fangmengen auf regionaler Ebene, aber auch nicht wesentliche Beschreibungen, die von einem Bewertungszeitraum zum nächsten übernommen werden und den Bericht zu stark aufblähen.

52

Andererseits wurde bei der Prüfung festgestellt, dass in den Bewertungen das Ausmaß, in dem die FPA all ihre Ziele erreichen, nicht ausreichend berücksichtigt wird (siehe Ziffer 5 und Kasten 1) (z. B. kein Bezug auf die Beschäftigung in EU-Regionen, die von der Fischerei abhängig sind, keine Angaben zur Versorgung des EU-Markts mit Fischereierzeugnissen). Zudem wurde in den Bewertungen zum Indischen Ozean der Mehrwert der FPA nicht kohärent ermittelt. Dies hat den Entscheidungsfindungsprozess nicht gefördert, da die zur Ermittlung des Mehrwerts angewendeten Methoden zwischen den Protokollen nicht vergleichbar waren und im Falle Mosambiks zu einem ganz anderen Ergebnis geführt haben (Tabelle 3).

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Während der Prüfung und im Anschluss an eine interne Revision des Bewertungsprozesses entwickelte die Kommission eine neue Methodik zur Berechnung des Mehrwerts, die seit Januar 2015 angewendet wird. Die zur Bewertung der Protokolle mit Madagaskar (Februar 2014) und Mosambik (April 2014) verwendete Methodik war ebenfalls relativ neu (Januar 2014), jedoch waren die Methoden zur Ermittlung des Mehrwerts nach wie vor nicht vergleichbar.

Tabelle 3

Inkohärenzen bei der Berechnung der Rendite öffentlicher Investitionen der EU je Land gemäß den Ex-post-Bewertungen der Protokolle für den Indischen Ozean

Berechnete Rendite pro Euro öffentlicher Investitionen der EU (Ex-post-Bewertung)
Anmerkungen

Madagaskar
(veröffentlicht im Februar 2014)
4,09
Das Modell schließt Kosten und Nutzen nur in weit gefassten Kategorien (z. B. Treibstoff, Wartung, Hafengebühren, Versicherungen usw.) ein, die nicht immer mit den in den anderen Bewertungen herangezogenen Kategorien übereinstimmen (z. B. werden für die Seychellen zusätzlich Besatzung, Abschreibung von Schiffen und Ausrüstung und Betriebskosten erfasst). Allerdings wurde dieses Modell¹ zur Bewertung von Kosten und Nutzen vom Hof für gut befunden.

Mosambik (veröffentlicht im April 2014)
2,08
Die Bewerter haben die Nutzeffekte nicht zwischen der EU und Mosambik aufgeteilt, und es wurden nicht alle von der EU getragenen öffentlichen Aufwendungen in der Berechnung berücksichtigt (sektorbezogene Unterstützung wurde ausgeklammert). Der Hof stellte fest, dass sich bei einer Neuberechnung anhand desselben Modells wie für Madagaskar eine Rendite öffentlicher Investitionen von lediglich 0,91 Euro pro von der EU investierten Euro ergeben würde.

Seychellen (veröffentlicht im Januar 2013)
4,5
Im Gegensatz zu den übrigen Bewertungen, in denen nur öffentliche Gelder Berücksichtigung fanden, wurden die Zahlungen der Schiffseigner berücksichtigt. Die Kosten wurden korrekt zwischen den Parteien aufgeteilt, und alle öffentlichen Aufwendungen wurden berücksichtigt. Der Hof stellte fest, dass sich bei einer Neuberechnung anhand desselben Modells wie für Madagaskar eine höhere Rendite öffentlicher Investitionen ergeben würde, nämlich 5,53 Euro pro von der EU investierten Euro.

1 Verhältnis „Direkter Mehrwert für die EU“/„EU-Gesamtbeitrag“ (Zugangsrechte und sektorbezogene Unterstützung).

Quelle: Ex-post-Bewertungen.

Teil II – Umsetzung der FPA-Komponenten „Zugangsrechte“ und „Sektorbezogene Unterstützung“

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Die Durchführung von FPA beinhaltet zwei Hauptaspekte: Zugang von EU-Schiffen zu Fischfangmöglichkeiten (siehe Ziffern 55-65) und Unterstützung der Entwicklung der Fischereisektoren der Partnerländer (siehe Ziffern 66-83). Für ein erfolgreiches Funktionieren der beiden Aspekte (d. h. Sicherstellung, dass die Flotte unter guten Bedingungen fischen kann und dass sich durch die sektorbezogene Unterstützung die Fischereipolitik der Partnerländer verbessert) ist die Kommission auf angemessene Systeme zur Überwachung der Durchführung angewiesen. Diese Überwachungssysteme wurden bei der Prüfung untersucht.

Der Prozess zur Erlangung der Fangerlaubnis (Lizenzvergabeverfahren) war langwierig und umständlich, dennoch hatte die Kommission keine Maßnahmen ergriffen, um zu ermitteln, was sich verbessern ließe

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Das Lizenzvergabeverfahren, über das Schiffe eine Fanggenehmigung gemäß den Protokollen erlangen, sollte für die Fischereiunternehmen nicht unnötig kompliziert oder zeitaufwendig sein. Die Kommission sollte die verschiedenen Phasen des Lizenzvergabeverfahrens überprüfen und beurteilen, ob Effizienzsteigerungen möglich sind. Nach Auffassung des Hofes ist ein vollständiger Überblick über die in den verschiedenen Prozessphasen benötigte Zeit unabdingbar, um Ineffizienzen erkennen und korrigieren zu können. Bei der Prüfung wurde festgestellt, dass die Kommission nicht über hinreichende Informationen zum Zeitablauf des Lizenzvergabeverfahrens verfügt.

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In den Protokollen wird das Lizenzvergabeverfahren zwischen den Partnerländern und der EU festgelegt, beispielsweise die Einreichung von Anträgen bei der zuständigen Behörde. Die Protokolle sehen ferner einen elektronischen Austausch von Informationen zu Fangtätigkeiten vor. Daran beteiligen sich die Kommission, die Mitgliedstaaten, die EU-Delegationen und die Partnerländer. Ausführlichere Informationen sind in Anhang I enthalten. Der Hof richtete seine Prüfung schwerpunktmäßig an den verfügbaren Daten aus, um diesen Prozess zu verfolgen und etwaige Verzögerungen zu analysieren.

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Es gibt Anhaltspunkte dafür, dass Verzögerungen im Lizenzvergabeverfahren negative Auswirkungen auf die Fangtätigkeiten hatten: 78 % der Teilnehmer an der Umfrage des Hofes äußerten Bedenken in Bezug auf diese Verzögerungen, welche auch in Mitteilungen von Vertretern der Fischereiunternehmen an die Kommission thematisiert wurden.

58

Die Prüfung hat ergeben, dass die besuchten Partnerländer nur ungern bereit oder – aufgrund nationaler rechtlicher Anforderungen – außerstande waren, elektronische Fanggenehmigungen zu akzeptieren. Sie alle verlangten, dass das Original der Lizenz während der Fangtätigkeiten an Bord des fangberechtigten Schiffs mitgeführt wurde.

59

Wie aus Abbildung 5 hervorgeht, lagen den Delegationen und den Fischereiattachés in Mosambik und auf den Seychellen Informationen über die von der Antragstellung durch den Betreiber bis zum Zeitpunkt der Ausstellung durch das Partnerland verstrichene Zeit vor. Für Madagaskar dagegen bezogen sich die bei der Delegation verfügbaren Informationen lediglich auf die Zeit, die vom Eingang des Antragsformulars bei der Delegation bis zu dessen Weiterleitung an die Kommission vergangen war. Für Mauretanien war die Überwachungstabelle nicht verfügbar.

60

Der Hof stellte fest, dass es in einigen Fällen zu erheblichen Verzögerungen kam, bevor das Lizenzantragsformular bei den Behörden der Partnerländer einging. Für die untersuchten Protokolle konnte die Kommission jedoch nicht auf ein Informationssystem zurückgreifen, mit dem sie die erforderliche Zeit für jeden einzelnen Schritt des von ihr entwickelten Bearbeitungsprozesses für Lizenzanträge verfolgen konnte, so dass sich nicht feststellen ließ, an welcher Stelle die Verzögerungen aufgetreten waren (auf der Ebene des Mitgliedstaats, des Partnerlands oder der Kommission). Zudem gibt es zwar – wie in der Verordnung (EG) Nr. 1006/2008 vorgeschrieben – eine Datenbank über Fanggenehmigungen, in der aktuelle Informationen zu vorhandenen Lizenzen enthalten sind, jedoch reichen die Daten nicht aus, um etwaige Verzögerungen analysieren zu können. Der Hof war daher nicht in der Lage, die Gründe für die Verzögerungen zu ermitteln. Die 2011 angekündigte Änderung der Verordnung über Fanggenehmigungen könnte zur Ermittlung und Reduzierung verfahrenstechnischer Engpässe beitragen, allerdings liegt noch keine endgültige Fassung des Kommissionsvorschlags vor, der zur Mitentscheidung vorgelegt werden könnte.

Abbildung 5

Bekannte Dauer des Verfahrens zur Lizenzerteilung

1 Die Tatsache, dass die Fanggenehmigungen am Tag der Registrierung der Anträge erteilt wurden, lässt Zweifel an der Verlässlichkeit des Registrierungsdatums aufkommen.

Quelle: Von der Delegation und den Fischereiattachés übermittelte Überwachungstabellen.

Die zentrale Überwachung der Fangmengen war unangemessen und gefährdete die rechtzeitige Erkennung von Problemen und die korrekte Berechnung der Zahlungen

61

Die Kommission und die Mitgliedstaaten müssen die Daten zu den tatsächlichen Fangmengen überwachen und deren Richtigkeit überprüfen, damit sie Umsetzungsprobleme aufspüren, bei der Aushandlung neuer Protokolle fundierte Entscheidungen treffen und die korrekte Berechnung der Zahlungen für etwaige zusätzliche Fangmengen sicherstellen können.

62

Gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1006/2008 müssen Fischereifahrzeuge ihrem Mitgliedstaat wöchentlich Angaben über ihre Fänge übermitteln. Auf der Grundlage dieser Informationen müssen die Mitgliedstaaten daraufhin jeden Monat alle Fangdaten an die Kommission weiterleiten, aufgeschlüsselt nach Fanggebieten in allen AWZ (ob nun in einem Abkommen oder in anderer Form geregelt) und internationalen Gewässern. Nähere Einzelheiten zur Rolle der Mitgliedstaaten in diesem Bereich sind in Anhang I aufgeführt. Die Kommission sollte eine Fangmengen-Datenbank mit diesen Angaben führen. Nach Maßgabe dieser Verordnung muss die Kommission außerdem eine Datenbank für Fanggenehmigungen führen, die von den Mitgliedstaaten regelmäßig aktualisiert werden muss.

63

Bei der Prüfung wurden in Bezug auf die untersuchten Protokolle Mängel in der Fangdatenverwaltung der Kommission festgestellt. Der Hof stieß auf mehrere gravierende Unterschiede zwischen den von den verschiedenen Quellen übermittelten Fangmengendaten, d. h. zwischen den Daten der Mitgliedstaaten, der GD Maritime Angelegenheiten und Fischerei sowie der Ex-post-Bewertungen. Die genannten Unterschiede sind in Tabelle 4 veranschaulicht. Aufseiten der Kommission mangelte es an zuverlässigen, einheitlichen und vollständigen Daten zu den tatsächlichen Fangmengen im Rahmen der FPA.

64

Ähnliche Unterschiede wurden zwischen den Daten ermittelt, die der Hof von den Mitgliedstaaten und von der Kommission erhalten hat. Diese Unterschiede sind womöglich auch darauf zurückzuführen, dass die Mitgliedstaaten die Fangmengendaten (aufgeschlüsselt nach Schiff und Art) in unterschiedlichen Formaten an die Kommission übermittelten. Die Kommission nahm daraufhin eine manuelle Verarbeitung der Daten vor, konsolidierte sie jedoch nicht in einer zentralen Datenbank. Um hier Abhilfe zu schaffen, hat die Kommission unlängst Maßnahmen ergriffen. Im Januar 2015 wurde die Datenverwaltung der für die FPA zuständigen Dienststelle übergeben. Außerdem wurden historische Daten zu Fangmengen konsolidiert; allerdings waren für die von den geprüften Protokollen abgedeckten Zeiträume keine solchen konsolidierten Informationen verfügbar. Überdies richtete die Kommission eine Datenbank mit Fangmengendaten ab 2013 ein, welche jedoch zum Zeitpunkt der Prüfung noch nicht betriebsbereit war, da die Mitgliedstaaten ihren Meldepflichten noch nicht nachgekommen waren.

Tabelle 4

Beispiele für Abweichungen zwischen den Fangmengendaten der GD Maritime Angelegenheiten und Fischerei und der Ex-post-Bewertungen für die Protokolle für den Indischen Ozean

(Tonnen)

| 2009 | 2010 | 2011 | 2012
Madagaskar
Fangmengen insgesamt Ex-post-Bewertung | 14 596 | 10 055 | 10 282 | 8 053
Fangmengen insgesamt GD Maritime Angelegenheiten und Fischerei | 14 653 | 9 916 | 9 870 | 8 083
Abweichung (t) | – 57 | 139 | 412 | – 30
Abweichung (%) | 0 % | 1 % | 4 % | 0 %
Mosambik
Fangmengen insgesamt Ex-post-Bewertung | 3 840 | 4 261 | 2 330 | 1 156
Fangmengen insgesamt GD Maritime Angelegenheiten und Fischerei | 3 426 | 4 261 | 1 442 | 1 132
Abweichung (t) | 414 | 0 | 888 | 24
Abweichung (%) | 12 % | 0 % | 62 % | 2 %
Seychellen
Fangmengen insgesamt Ex-post-Bewertung | k. A. | k. A. | 40 545 | k. A.
Fangmengen insgesamt GD Maritime Angelegenheiten und Fischerei | 23 762 | 41 668 | 40 078 | 34 779
Abweichung (t) | k. A. | k. A. | 467 | k. A.
Abweichung (%) | k. A. | k. A. | 1 % | k. A.

k. A.: keine Angaben.

Quelle: GD Maritime Angelegenheiten und Fischerei zum Zeitpunkt der Prüfung und Ex-post-Bewertungen.

65

Der Mangel an konsolidierten und geprüften Daten kann negative Folgen haben. Wenn zum Beispiel die endgültige Fangmenge höher ist als die Referenzfangmenge, kann eine Zusatzzahlung fällig werden, wodurch ein finanzielles Risiko entsteht. Der Hof hat bereits einen Fall ausgemacht, bei dem der Kommission aufgrund unzureichender Überwachung der Fangmengen unvorhergesehene Ausgaben entstanden sind³⁰. Außerdem würden eine regelmäßige Überwachung und Aktualisierung der Fangmengendaten die Nutzung aktueller Informationen ermöglichen und die Entscheidungsfindung bei Verhandlungen erleichtern, wenn die in den Ex-post-Bewertungen enthaltenen Informationen nicht auf dem neuesten Stand sind (siehe Ziffer 49).

Die Kommission und die Partnerländer vereinbarten die jeweiligen Maßnahmen, die mithilfe sektorbezogener Unterstützung finanziert werden sollten, doch gab es keine Koordinierung mit anderen Partnern im Fischereisektor

66

Gemäß den Bestimmungen der FPA sollte der Gemischte Ausschuss ein mehrjähriges sektorales Programm in Form einer Matrix aufstellen, das den Erfordernissen der Partnerländer und ihren Schwerpunkten für den Fischereisektor Rechnung trägt. In den Leitlinien der Kommission für die Verwaltung sektorbezogener Unterstützung heißt es, dass die in diese Matrix aufgenommenen Maßnahmen das Ziel einer Verbesserung der Fischereipolitik durch Entwicklung eines wirksamen Verwaltungs- und Kontrollsystems für den Fischereisektor sowie das Ziel einer nachhaltigen Nutzung der Fischereiressourcen berücksichtigen sollten. Die Matrix für die sektorbezogene Unterstützung sollte durch klare Ziele, Kriterien, Abläufe und Indikatoren zur Bewertung der Ergebnisse der vereinbarten Maßnahmen ergänzt werden. Die sektorbezogene Unterstützung für den Fischereisektor sollte mit Maßnahmen anderer Finanzpartner in den Partnerländern koordiniert werden.

67

In allen vier besuchten Ländern stellte der Hof fest, dass die für sektorbezogene Unterstützung vorgeschlagenen Maßnahmen mit den nationalen Strategien in Einklang standen. Bei den meisten geplanten Maßnahmen ging es um die Fischereipolitik und Investitionen im Fischereisektor. Dies stellte eine gute Grundlage für die geplante sektorbezogene Unterstützung dar und war mit in den Vorgängerprotokollen geplanten Maßnahmen kohärent, wie in Tabelle 5 veranschaulicht.

Foto 1 – Tankstelle für die handwerkliche Fischereiflotte auf den Seychellen.

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Tabelle 5

Wichtigste finanzierte Maßnahmen und deren Anteil an der sektorbezogenen Unterstützung (SU) insgesamt (budgetierte Kosten 2013)

Wichtigste Maßnahmen gemäß Planung für 2013
Madagaskar¹
% der SU
Mauretanien²
% der SU
(2012-2013)
Mosambik1, 5
% der SU
Seychellen¹
% der SU

Überwachungs-, Kontroll- und Aufsichtsmaßnahmen (Patrouillen, Inspektionen, VMS, ERS)
52 %
38 %
7 %
16 %

Überwachungs-, Kontroll- und Aufsichtsmaßnahmen (Beobachter)
4 %
–
4 %
2 %

Wissenschaftliche Forschung zu Beständen
–
3 %
63 %
10 %

Labors/Lebensmittelsicherheit (Ausfuhren)
44 %
2 %
In der Vergangenheit durchgeführte Maßnahmen
3 %

Kapazitätsaufbau und Beteiligung an Zusammenkünften
–
3 %
22 %
22 %

Direkt mit Fischfangtätigkeiten/
dem Fischereisektor zusammenhängende Infrastruktur
–
53 %
38 % des Restbetrags des Vorgängerprotokolls, ausgegeben im Jahr 2012⁵
38 %

Nicht mit Fischfangtätigkeiten zusammenhängende Infrastruktur
–3, 4
–
46 % des Restbetrags des Vorgängerprotokolls, ausgegeben im Jahr 2012⁵
–

Darlehensfonds für den lokalen Fischereisektor
–
–
–
10 %

1 Berechnung auf der Grundlage der budgetierten Kosten.

2 Berechnung auf der Grundlage der Zahlungen im Zeitraum 2012-2013.

3 Maßnahmen wurden in der Vergangenheit durchgeführt.

4 Betrag nicht verfügbar.

5 Die Summe der vom Partnerland vorgeschlagenen Gesamtkosten entspricht nicht dem EU-Gesamthaushalt für das Jahr.

Quelle: Matrizes und Tätigkeitsberichte.

68

Allerdings umfassen die Protokolle keine formellen Fördervoraussetzungen für Maßnahmen, die mit Mitteln für sektorbezogene Unterstützung finanziert werden sollen. In den Sitzungsprotokollen der Gemischten Ausschüsse für die geprüften Protokolle für den Indischen Ozean findet sich kein Hinweis darauf, dass die Kriterien, Verfahren und Indikatoren zur Bewertung der Ergebnisse der sektorbezogenen Unterstützung ausführlich erörtert wurden. Das positive Beispiel des Protokolls 2008-2012 für Mauretanien, in dem konkrete Tätigkeitsbereiche und Indikatoren festgelegt wurden, wurde von den später genehmigten Protokollen für den Indischen Ozean nicht übernommen.

Foto 2 – Mit sektorbezogener Unterstützung finanzierte Fischereiausbildungsschiffe auf den Seychellen

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

69

Die Prüfung ergab ferner, dass die Koordinierung zwischen den im Fischereisektor tätigen Entwicklungspartnern in den besuchten Ländern des Indischen Ozeans nur schwach ausgeprägt war. Sektorbezogene Unterstützung wird in den regelmäßigen Koordinierungssitzungen zwischen den für EEF-Hilfe in der EU-Delegation zuständigen Vertretern und den übrigen Finanzpartnern nicht erörtert, und der Fischereiattaché nimmt an diesen Sitzungen nicht teil. Und das, obwohl im Cotonou-Abkommen³¹ die nachhaltige Entwicklung des Fischereisektors als Priorität für die allgemeine wirtschaftliche Entwicklung genannt wird.

70

Außerdem wurde in keinem der besuchten Länder die im Rahmen des FPA geleistete sektorbezogene Unterstützung in eine gemeinsame Matrix mit den anderen für den Fischereisektor bestimmten Finanzmitteln aufgenommen. So besteht zum Beispiel in Mosambik, wo unterschiedliche Partner ähnliche Maßnahmen finanzieren, ein Risiko der Doppelfinanzierung, insbesondere in Bezug auf die Teilnahme an Sitzungen und Inspektionsmaßnahmen. Obwohl Mosambik eine gemeinsame Matrix führt, sind darin weder alle relevanten Partner noch sektorbezogene Unterstützung aufgeführt. Das galt auch für Madagaskar.

Die Kontrolle der Maßnahmen zur sektorbezogenen Unterstützung durch die Kommission war begrenzt, und die tatsächlich von den Partnerländern umgesetzten Maßnahmen wichen in manchen Fällen von den vereinbarten Maßnahmen ab

71

Um sich zu vergewissern, dass die Ziele der FPA-Komponente „sektorbezogene Unterstützung“ erreicht und die EU-Finanzmittel wie vorgesehen verwendet werden, sollte die Kommission die Wirksamkeit der durchgeführten Maßnahmen überwachen und zudem prüfen, ob sie den vom Gemischten Ausschuss genehmigten Maßnahmen entsprechen. Eine Voraussetzung dafür bestünde auch darin, dass das Partnerland ausreichende Informationen bereitstellt, um eine Bewertung der Ergebnisse und der Kosteneffizienz der unterstützten Maßnahmen durch den Gemischten Ausschuss zu ermöglichen. Die Kommission hat Leitlinien zur Weiterverfolgung sektorbezogener Unterstützung erarbeitet. Gemäß diesen Leitlinien ist der Fischereiattaché für die Vor-Ort-Prüfung der Umsetzung von Maßnahmen, den politischen Dialog, die Überwachung der Aktivitäten anderer Finanzpartner und die Führung einer Länderakte verantwortlich.

72

In der Praxis bedeutet dies, dass die Kommission die Umsetzung der vereinbarten Maßnahmen zur sektorbezogenen Unterstützung über ihre Beteiligung an der jährlichen Sitzung des Gemischten Ausschusses überwacht. Die geprüften Protokolle enthielten allerdings weder Vorgaben dazu, welche Unterlagen die Partnerländer für Überwachungszwecke vorzulegen hatten, noch waren darin Verfahren festgelegt, wie mit Umsetzungsproblemen innerhalb des Gemischten Ausschusses umgegangen werden sollte. Aufgrund fehlender konkreter Überwachungsregeln sowie fehlender Angaben zu Kontrollrechten in den Protokollen erwies sich die Aufgabe der Überwachung der sektorbezogenen Unterstützung als kompliziert. Zudem verfügt der Fischereiattaché im Indischen Ozean in der Praxis nicht über die erforderlichen Ressourcen, um eine ausführliche Überwachung in fünf Partnerländern (d. h. Vor-Ort-Besuche bei unterstützten Projekten) durchzuführen, insbesondere in Fällen, in denen sich die Kooperation mit den Behörden schwierig gestaltet.

73

Abgesehen von den durch einen fehlenden umfassenden Überwachungsrahmen verursachten Schwierigkeiten wurde die Kontrolle der Ausgaben der sektorbezogenen Unterstützung seitens der Kommission durch die Tatsache behindert, dass die von den Partnerländern übermittelten Informationen (die sich in der Regel auf Outputs beschränkten) nicht immer nachprüfbar waren. Tatsächlich waren die meisten Maßnahmen im Haushalt nicht nachweisbar, und die Kommission konnte nur mit begrenzter Sicherheit feststellen, ob die genannten Maßnahmen wirklich durchgeführt wurden und die Kosten angemessen waren.

74

Der Hof stellte fest, dass der Gemischte Ausschuss die Kosteneffizienz der Maßnahmen der sektorbezogenen Unterstützung anders als bei dem für 2011-2013 mit den Seychellen geschlossenen Protokoll nicht systematisch überprüft hat. Im Fall der Seychellen wurde eine Wirtschaftlichkeitsprüfung durchgeführt, um die mit Mitteln für sektorbezogene Unterstützung finanzierten und im Jahr 2012 durchgeführten Maßnahmen zu bewerten, für die 8,45 Millionen Euro im Haushalt vorgesehen waren. Die Prüfung ergab, dass lediglich einige wenige Maßnahmen abgeschlossen worden waren (z. B. VMS), einige noch andauerten (z. B. Datenbanken, Studien, Infrastrukturprojekte für die industrielle und halbindustrielle Flotte) und andere entweder im Durchschnitt noch nicht einmal zur Hälfte umgesetzt (Bewirtschaftungspläne, wissenschaftliche Studien) oder überhaupt nicht durchgeführt worden waren (z. B. Beobachter an Bord, Kommunikationsausrüstung auf See, Infrastruktur für handwerkliche Fischerei usw.). Die Ergebnisse der Prüfung wurden in der nächsten Sitzung des Gemischten Ausschusses erörtert. Dabei wurde auch auf die Fortschritte bei der Umsetzung der Empfehlungen und weiterer Maßnahmen eingegangen. Im Falle Mosambiks wurde in den Wortlaut des Protokolls 2012-2014 zwar eine Bestimmung aufgenommen, dass die Kosteneffizienz bei EU-finanzierten Investitionen bewertet werden sollte, doch wurde kein Nachweis dafür gefunden, dass diese Bewertung stattgefunden hatte.

75

Außerdem wurde bei der Prüfung festgestellt, dass die Kommission den Schwierigkeiten der Partnerländer bei der Verwendung der Mittel für sektorbezogene Unterstützung nur unzureichende Aufmerksamkeit widmete, wovon drei der vier geprüften Protokolle betroffen waren. Aus der nachstehenden Tabelle 6 geht der am Ende der vier geprüften Protokolle nicht verwendete Restbetrag der Haushalte für sektorbezogene Unterstützung hervor. Obwohl der Anteil der nicht abgerufenen Mittel erheblich ist, wurde sich die Kommission der Höhe der nicht verwendeten Finanzmittel und der zur Ausschöpfung dieser Mittel geplanten Maßnahmen erst kurz vor Ablauf der Protokolle bewusst. Ein solches Szenario birgt insbesondere gegen Ende eines Protokolls die Gefahr, dass die Partnerländer den Restbetrag der sektorbezogenen Unterstützung für Maßnahmen aufwenden, die einen erheblichen Anteil der nicht abgerufenen Mittel beanspruchen, jedoch nicht den FPA-Prioritäten zur Verbesserung der Fischereipolitik entsprechen, und zwar nur um die bereitstehenden Mittel nicht zu verlieren.

Tabelle 6

Am Ende der Vorgängerprotokolle nicht verwendeter Restbetrag der sektorbezogenen Unterstützung, der im Rahmen der zum Zeitpunkt der Prüfung in Kraft befindlichen Protokolle ausgegeben wurde

Land | Madagaskar | Mauretanien | Mosambik | Seychellen
Restbetrag am Ende des Vorgängerprotokolls (Euro) | 0 | 25 000 000 | 788 555 | 5 568 928
Anteil des Restbetrags an der während der Protokolllaufzeit geleisteten sektorbezogenen Unterstützung insgesamt | 0 % | 38 % | 63 % | 63 %

Quelle: Protokolle, Sitzungsberichte der Gemischten Ausschüsse und Durchführungsbericht.

76

Bei der Prüfung wurde festgestellt, dass die Mittel trotz der relativ soliden Auswahl von Maßnahmen nicht in allen im Zuge der Prüfung besuchten Partnerländern vollständig wie vorgesehen verwendet wurden (siehe die Beispiele in Kasten 2). Stattdessen wurden die Mittel in einigen Fällen für andere Projekte eingesetzt, die für das Fischereimanagement nicht genauso relevant waren wie die geplanten Maßnahmen und sich von den exemplarischen Arten von Maßnahmen unterschieden, die die Kommission in ihren Leitlinien für die Umsetzung sektorbezogener Unterstützung aufgeführt hatte.

Kasten 2

Beispiele für Mittel zur sektorbezogenen Unterstützung, die im nationalen Haushalt nicht rückverfolgt werden konnten oder nicht wie zwischen der Kommission und den Partnerländern vereinbart verwendet wurden

Madagaskar

Die Rückverfolgbarkeit der Mittel im nationalen Haushalt war nicht sichergestellt, obwohl die Delegation wiederholt gefordert hatte, dass eine spezielle Haushaltslinie für sektorbezogene Unterstützung eingerichtet werden sollte. Aufgrund der Tatsache, dass die EU-Beiträge und die Finanzmittel anderer Entwicklungspartner im nationalen Haushalt nicht zweckgebunden und erkennbar waren, erwies sich die Überwachung der Überweisungen als schwierig. Diese fehlende Rückverfolgbarkeit könnte auch die Ermittlung von Überlappungen mit Finanzierungen aus dem regionalen Inspektionsprogramm behindern.

Wegen Durchführungsproblemen setzte die Kommission die Zahlungen ein Jahr lang (2011) aus.

Mauretanien

Das Land erhielt 65 Millionen Euro an sektorbezogener Unterstützung im Rahmen des Protokolls 2008-2012. Ab dem Jahr 2011 bis zum Protokollende im Juli 2012 versäumten es die Behörden, die Kommission ausreichend über die Verwendung der Mittel für sektorbezogene Unterstützung zu informieren. Erst im August 2012 offenbarte das Partnerland nach mehreren Anfragen seitens der Kommission, dass sich die nicht abgerufenen Mittel für sektorbezogene Unterstützung am Ende des Protokolls auf 25 Millionen Euro beliefen. Etwa 90 % dieses Betrags waren für Infrastruktureinrichtungen wie etwa Hafeninfrastruktur und für ein Patrouillenboot bestimmt. Von diesem Betrag hatte das Partnerland etwa 50 % ohne die vorherige Genehmigung der Kommission ausgegeben.

Mosambik

Die Behörden weisen im Haushalt Projektcodes zu. Diese allein sind jedoch nicht ausreichend, um dem Risiko sich überschneidender Finanzierungen vonseiten der verschiedenen Finanzpartner für Maßnahmen wie Beobachter, Inspektionstage, Dienstreisetage für internationale Zusammenkünfte usw. entgegenzuwirken.

Mit dem Restbetrag der Mittel für sektorbezogene Unterstützung eines Vorgängerprotokolls (2007-2011) wurden Maßnahmen finanziert, die weder in der mehrjährigen (2012-2014) noch in der jährlichen (2012) Matrix aufgeführt und daher nicht zuvor vom Gemischten Ausschuss genehmigt worden waren. Die Kommission hat die Zahlungen in diesem Fall nicht ausgesetzt. Von den im Jahr 2012 ausgegebenen Mitteln entfielen 84 % auf Infrastrukturmaßnahmen. Die Kommission wurde erst nach der Umsetzung der Maßnahmen informiert. Die Ausgaben standen nicht immer in direktem Zusammenhang mit der Entwicklung des mosambikanischen Fischereisektors oder Verbesserungen der Fischereipolitik (die Errichtung eines Ministerialgebäudes schlug mit 46 % und die Umzäunung der Fischereifachschule mit 38 % des Restbetrags für 2012 zu Buche).

Die von der Kommission für sektorbezogene Unterstützung geleisteten Zahlungen waren nicht an die Fortschritte gekoppelt, die in den Partnerländern bei der Umsetzung vereinbarter Maßnahmen erzielt wurden

77

Um die Anwendung des Konditionalitätsprinzips sicherzustellen, sollte im Protokoll die Möglichkeit vorgesehen werden, die Zahlungen anzupassen, um dem Fortschritt der Maßnahmen oder der Tatsache Rechnung zu tragen, dass die Haushaltsführung im Partnerland nicht wirtschaftlich ist, anstatt die Zahlungen einfach auszusetzen.

78

Bei der Prüfung wurde festgestellt, dass in den Protokollen keine Kürzungen in der Komponente „sektorbezogene Unterstützung“ auf der Grundlage der tatsächlich von den Partnerländern erzielten Fortschritte bei der Umsetzung der vereinbarten Maßnahmen vorgesehen waren.

79

In den geprüften Protokollen für den Indischen Ozean ist vorgesehen, dass die Komponente „sektorbezogene Unterstützung“ nach Anhörung des Gemischten Ausschusses ausgesetzt werden kann, wenn die umgesetzten Maßnahmen nicht dem veranschlagten Programm (Maßnahmen und finanzielle Ausführung) entsprechen. Diese Definition der Konditionalität erschwert es der Kommission, die Aussetzung der Komponente „sektorbezogene Unterstützung“ angemessen anzuwenden. De facto hat es eine solche Aussetzung nur einmal gegeben, in Madagaskar im Jahr 2011, und dies stand nicht im Zusammenhang mit den Fortschritten des Landes bei der Umsetzung sektorbezogener Unterstützung.

80

In Mauretanien hat die Kommission die Konditionalität sektorbezogener Unterstützung für das Protokoll 2013-2014 durch Einführung konkreterer Bedingungen verbessert. Insbesondere wurde die erste Zahlung im Rahmen des Protokolls von der Verwendung des Restbetrags aus dem Vorgängerprotokoll abhängig gemacht, und die Auszahlung der Komponente „sektorbezogene Unterstützung“ war an die Umsetzung der vereinbarten Maßnahmen gebunden. In Anwendung dieser Bedingungen zahlte die Kommission die sektorbezogene Unterstützung nicht aus, da der vorhandene Restbetrag noch nicht vollständig aufgebraucht war. Bei den Protokollen für den Indischen Ozean waren dagegen keine Teilauszahlungen möglich.

81

Mit der neuen Gemeinsamen Fischereipolitik wurde der Grundsatz der Abkoppelung der Zugangsrechte von den Zahlungen sektorbezogener Unterstützung eingeführt³². Das heißt, dass für die Komponente „sektorbezogene Unterstützung“ kein festes Auszahlungsdatum mehr gilt, wie es bei der Komponente „Zugangsrechte“ der Fall ist; stattdessen werden die Zahlungen geleistet, sobald die Partnerländer die erreichten Ergebnisse vorweisen können. Nach Ansicht des Hofes stellt dies gegenüber dem früheren maßnahmenorientierten Ansatz eine Verbesserung dar. Die Anwendung dieses Grundsatzes wird jedoch durch die Tatsache behindert, dass die derzeit gültigen Protokolle nach wie vor nicht die Möglichkeit vorsehen, die Zahlungen teilweise zu reduzieren, wenn die Ergebnisse nur zum Teil erreicht wurden, sondern lediglich eine Aussetzung der Zahlungen durch die Kommission, wenn die Ergebnisse nicht zufriedenstellend sind.

82

Die Prüfung hat ferner ergeben, dass mangelnde Kohärenz zwischen der Handhabung der sektorbezogenen Unterstützung der FPA (durch die GD Maritime Angelegenheiten und Fischerei der Kommission) und der Budgethilfezahlungen im Rahmen des EEF (durch die GD Internationale Zusammenarbeit und Entwicklung) besteht. Für sektorbezogene Unterstützung (FPA) und Budgethilfe (EEF) wird das gleiche Konzept angewendet, da die Zahlungen in Abhängigkeit von den Fortschritten in einer Reihe vorab festgelegter Bereiche direkt an die öffentlichen Behörden in den Partnerländern geleistet werden. In manchen Fällen hat die Kommission EEF-Zahlungen aufgrund verschiedener Probleme, die entweder mit der politischen Lage oder der Verwaltung der öffentlichen Finanzen zusammenhingen, aufgeschoben. Ein solcher Ansatz wurde bei Zahlungen von sektorbezogener Unterstützung durch die GD Maritime Angelegenheiten und Fischerei nicht verfolgt. Kasten 3 veranschaulicht diese uneinheitlichen Vorgehensweisen in den Fällen Madagaskar und Mosambik.

83

Im Gegensatz zu den Leitlinien für EU-Budgethilfe³³ enthalten die Protokolle keine Bestimmungen zum Thema Haushaltstransparenz im Partnerland. Während Mosambik lobenswerterweise die Initiative ergriffen hatte, Maßnahmen mithilfe von Projektcodes im Haushalt zu kennzeichnen, war die Rückverfolgbarkeit der Mittel in den übrigen drei besuchten Ländern sehr gering, wodurch die Sichtbarkeit der Unterstützung beeinträchtigt und die Möglichkeit einer anschließenden Überwachung der Verwendung von EU-Mitteln für sektorbezogene Unterstützung eingeschränkt wurde. Die Tatsache, dass die Protokolle die Partnerländer nicht verpflichten, für die Rückverfolgbarkeit und Transparenz der Mittel zu sorgen, steht nicht mit den Anforderungen für Budgethilfe für sektorbezogene Reformen im Rahmen des Cotonou-Abkommens in Einklang.

Kasten 3

Uneinheitliches Vorgehen bei EU-Zahlungen in Partnerländern

In Madagaskar wurde nahezu die gesamte EU-Finanzhilfe von 2010 bis Mai 2014 gemäß Artikel 96 des Cotonou-Abkommens bzw. bis zur Einführung angemessener Maßnahmen in Bezug auf die Menschenrechte, die demokratischen Grundsätze und das Rechtsstaatsprinzip ausgesetzt. Die Zahlungen im Rahmen des FPA wurden jedoch fortgesetzt.

In Mosambik wurde eine Budgethilfezahlung um sieben Monate aufgeschoben, bis die Regierung die Lösung für ein Problem im Zusammenhang mit der Transparenz der nationalen öffentlichen Finanzen vorweisen konnte, wie vom Internationalen Währungsfonds/den Gebern allgemeiner Budgethilfe gefordert. Die Zahlungen für sektorbezogene Unterstützung im Rahmen des FPA liefen hingegen in diesem Zeitraum weiter.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Informationen der GD Maritime Angelegenheiten und Fischerei und der GD Internationale Zusammenarbeit und Entwicklung.

8Artikel 9 der Verordnung (EG) Nr. 1006/2008 des Rates vom 29. September 2008 über die Genehmigung der Fischereitätigkeiten von Fischereifahrzeugen der Gemeinschaft außerhalb der Gemeinschaftsgewässer und den Zugang von Drittlandschiffen zu Gemeinschaftsgewässern, zur Änderung der Verordnungen (EWG) Nr. 2847/93 und (EG) Nr. 1627/94 und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 3317/94 (ABl. L 286 vom 29.10.2008, S. 33). Dieser Artikel enthält die Bestimmung, dass die Kommission in Fällen, in denen ein Protokoll abgelaufen ist und ein neues Protokoll von der Kommission zwar paraphiert, aber nicht vom Rat unterzeichnet wurde oder keine vorläufige Anwendung vorgesehen ist, für einen Zeitraum von sechs Monaten nach dem Zeitpunkt des Auslaufens des vorangegangenen Protokolls Anträge auf Fanggenehmigungen an das betreffende Drittland weiterleiten kann.

9Kategorien 2 (Senegalesischer Seehecht), 3 (Andere Grundfischarten als Senegalesischer Seehecht), 5 (Thunfisch) und 6 (Pelagische Frostertrawler).

10Legislative Entschließung des Europäischen Parlaments vom 14. Dezember 2011 (P7_TA(2011)0569).

11Nach Aussage der spanischen Behörden belief sich der an die spanische Flotte gezahlte Betrag zum Ausgleich der Schäden, die ihr aufgrund der Unterbrechung ihrer Aktivitäten in Marokko entstanden waren, auf 4,5 Millionen Euro (davon stammten 4,3 Millionen Euro aus dem Europäischen Fischereifonds).

12Tabellen 4.2 und 4.4 des endgültigen Berichts mit dem Titel Review of tuna fisheries in the western Indian Ocean (Überprüfung der Thunfischfischerei im westlichen Indischen Ozean), 2014, POSEIDON, MRAG, NFDS und COFREPECHE.

13Artikel 31 der Verordnung (EU) Nr. 1380/2013.

14Der Fischereiaufwand ist das Produkt aus der Kapazität und der Aktivität eines Fischereifahrzeugs; bei einer Gruppe von Schiffen ist er die Summe des Fischereiaufwands der einzelnen Schiffe der Gruppe.

15Der höchstmögliche Dauerertrag, bei dem es sich um einen Indikator für den optimalen Befischungsgrad handelt, wird von der Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation (FAO) der Vereinten Nationen als höchstmögliche Fangmenge definiert, die auf nachhaltiger Grundlage erzielt werden kann.

16In der IOTC-Entschließung 14/02 ist die Einführung eines Quotensystems auf regionaler Ebene vorgesehen.

17Auf der Ebene der regionalen Fischereiorganisationen fordert die EU mehr Transparenz, insbesondere durch eine Verpflichtung der Parteien zur Bereitstellung sämtlicher Daten zu den Fangtätigkeiten von Drittstaaten und zum Zugang zu ihren jeweiligen AWZ. Die IOTC hat die Entschließung 14/05 angenommen, die sich auf eine Kartei der zugelassenen ausländischen Schiffe, die im Zuständigkeitsbereich der IOTC nach IOTC-Arten fischen, sowie auf Informationen zur Zugangsvereinbarung bezieht.

18Wissenschaftliche Berichte der IOTC aus den Jahren 2013 und 2014.

193155. Sitzung des Rates Landwirtschaft und Fischerei in Brüssel am 19. und 20. März 2012.

20Der Mindestfinanzbeitrag für Zugangsrechte wird durch Multiplikation der Referenzfangmenge mit dem vereinbarten Stückpreis ermittelt.

21Im Indischen Ozean wurde nach Maßgabe der IOTC-Entschließung 12/11 zur Durchsetzung einer Beschränkung der Fangkapazitäten von Vertragsparteien und kooperierenden Nichtvertragsparteien die Anzahl der Schiffe und die Bruttoraumzahl für Schiffe, die tropischen Thunfisch fangen, auf dem Niveau von 2006 und für Schiffe, die Schwertfisch und Weißen Thun fangen, auf dem Niveau von 2007 eingefroren.

22Wie aus Tabelle 3 ersichtlich, belief sich dieser Verhältniswert auf 5,53 für die Seychellen, 4,09 für Madagaskar und 0,91 für Mosambik.

23Daten für das Jahr 2014 liegen nur bis September vor, und die Beträge wurden zeitanteilig angepasst. Um zu schätzen, wie sich die für Zugangsrechte geleisteten Zahlungen auf die einzelnen Kategorien verteilten, hat der Hof die Referenzfangmengen und den Marktpreis des Fisches (Daten aus der Ex-post-Bewertung sowie Daten der GD Maritime Angelegenheiten und Fischerei) herangezogen. Für das vorangegangene Protokoll wird keine Aufschlüsselung vorgelegt, da die Kategorien nicht vergleichbar waren.

24Für 33 % der EU-Schiffe, die in mosambikanischen Gewässern Fischfangtätigkeiten nachgehen dürfen, sind Vorausinspektionen vorgeschrieben. In ihren Antworten auf die Umfrage des Hofes machten die Schiffsbetreiber geltend, diese Anforderung sei zu teuer.

25Die technischen Bedingungen waren sehr restriktiv, und nach sehr geringen Nutzungsraten in den ersten Monaten stimmte der Gemischte Ausschuss einer Lockerung dieser Beschränkungen zu, ohne Abstriche von den Umweltauflagen zu machen. Durch das Problem der technischen Anforderungen hat sich die eigentliche Umsetzung des Protokolls um fast ein Jahr verzögert.

26Die Erstellung einer Ex-ante- und einer Ex-post-Bewertung der FPA stellt eine in der Haushaltsordnung (Verordnung (EU, Euratom) Nr. 966/2012) vorgesehene Verpflichtung dar (ABl. L 298 vom 26.10.2012, S. 1): Bei allen Programmen und Tätigkeiten, die mit erheblichen Ausgaben verbunden sind (über 5 000 000 Euro), muss überprüft werden, ob die zugewiesenen Mittel und die erzielten Ergebnisse mit den gesetzten Zielen in Einklang stehen.

272599. Sitzung des Rates Landwirtschaft und Fischerei, Brüssel, 19. Juli 2004.

28Artikel 31 der Verordnung (EU) Nr. 1380/2013.

29Die kurze Laufzeit ergab sich aus der Tatsache, dass die Kommission nicht wollte, dass die vorhandenen Protokolle nach dem Inkrafttreten der neuen Gemeinsamen Fischereipolitik noch lange weiterliefen, damit die mit dieser Politik verbundenen Änderungen so schnell wie möglich angewendet werden konnten.

30Siehe Ziffer 4.46 des Jahresberichts des Hofes zum Haushaltsjahr 2011 in Bezug auf das Protokoll 2008-2012 mit Mauretanien. In diesem Fall wurde die Kommission von den nationalen Behörden über die Überschreitung der Quote von 300 000 Tonnen für das am 31. Juli 2010 endende Jahr informiert. Die Kommission musste Mauretanien für 47 346 über die Quote hinaus gefangene Tonnen Fisch einen Betrag von 1,9 Millionen Euro zahlen. Bei einer besseren Überwachung der Fangmengen hätten die Kommissionsdienststellen vorbeugende Maßnahmen zur Vermeidung von Zusatzzahlungen in Erwägung ziehen können.

31Partnerschaftsabkommen zwischen den Staaten in Afrika, im karibischen Raum und im Pazifischen Ozean und der Europäischen Union, Artikel 23 und 23a, in der Fassung vom 11. März 2010.

32Gemäß Artikel 32 der Verordnung (EU) Nr. 1380/2013 wird die sektorbezogene Unterstützung von der Verwirklichung bestimmter Ergebnisse abhängig gemacht und vervollständigt die in dem betreffenden Drittland durchgeführten Entwicklungsvorhaben und -programme und steht mit diesen im Einklang. Die finanzielle Unterstützung zur Förderung des Fischereisektors sollte von den Zahlungen für den Zugang zu den Fischereiressourcen abgekoppelt sein. Die Union verlangt das Erreichen spezifischer Ergebnisse als Voraussetzung für Zahlungen im Rahmen der finanziellen Unterstützung und überwacht die Fortschritte genau.

33Budgethilfe ist an Förderkriterien gebunden (Abschnitt 5.1 der Leitlinien für die Budgethilfe, 2012). Zwei von diesen lauten:
– gute Verwaltung der öffentlichen Finanzen oder ein glaubwürdiges und wirksames Programm zu deren Verbesserung;
– Transparenz und Kontrolle über den Haushalt.
Zudem sieht Artikel 61 Absatz 2 des Cotonou-Abkommens Folgendes vor: „Direkte Budgethilfe zur Unterstützung gesamtwirtschaftlicher oder sektorbezogener Reformen wird gewährt, sofern (…) c) die Verwaltung der öffentlichen Finanzen hinreichend transparent, verantwortungsvoll und effizient ist.“

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

84

Partnerschaftliche Fischereiabkommen (FPA) zwischen der EU und ihren Partnerländern ermöglichen Fangflotten der EU den Fischfang in den Gewässern der Partnerländer und unterstützen die nachhaltige Entwicklung von deren nationalen Fischereisektoren. Bei der Prüfung durch den Hof wurde untersucht, ob die FPA von der Kommission gut verwaltet werden. Hierzu wurden die Aushandlung von FPA und deren Protokollen, die Ausübung von Zugangsrechten und die Umsetzung der Unterstützung des nationalen Fischereisektors überprüft. Die Prüfung ergab, dass die FPA von der Kommission im Allgemeinen gut verwaltet werden, allerdings gibt es noch einige Bereiche, die der Verbesserung bedürfen, insbesondere in Bezug auf die Umsetzung.

85

Der Prozess der Aushandlung eines FPA und der damit einhergehenden Protokolle ist langwierig und kompliziert. Dennoch hat die Kommission diese Schwierigkeiten gut bewältigt, und abgesehen von wenigen Ausnahmen ist es ihr gelungen, eine Unterbrechung der Fangtätigkeiten der EU-Flotte zu vermeiden. Trotzdem wurden bei der Prüfung einige Schwächen im Verhandlungsprozess der Kommission ermittelt (siehe Ziffern 17-25).

86

Um die Kontinuität der Aktivitäten der EU-Flotte zu gewährleisten, kann die Kommission von der in Artikel 9 der Verordnung (EG) Nr. 1006/2008 angebotenen Möglichkeit Gebrauch machen, es Fischereifahrzeugen zu erlauben, über die Kommission Fanggenehmigungen beim betreffenden Drittland zu beantragen, solange die Unterzeichnung eines erneuerten Protokolls noch aussteht. Diese verordnungsrechtliche Möglichkeit ist jedoch nicht mit einer anderen verordnungsrechtlichen Anforderung, der „Ausschließlichkeitsklausel“, vereinbar, und ihre Nutzung führte zu Missverständnissen zwischen einem Partnerland und der Kommission (siehe Ziffern 22-23).

87

Die Strategie der Kommission, das Netz der FPA zu erweitern, entspricht den Erfordernissen und Prioritäten der EU-Flotte. Dennoch könnten die Komplementarität und Kohärenz der innerhalb ein und derselben Region ausgehandelten FPA noch verbessert werden, um das Potenzial der FPA zur Verbesserung der Fischereipolitik auf regionaler Ebene zu maximieren (siehe Ziffern 26-28).

88

Zu den Hauptzielen der FPA zählt, nur überschüssige Fischbestände zu befischen. Aufgrund fehlender zuverlässiger Informationen über die Fischbestände und den Fischereiaufwand der inländischen Fangflotten oder sonstiger ausländischer Flotten, denen von den Partnerländern ebenfalls Zugang gewährt wurde, hat sich die Umsetzung dieses Ziels jedoch in der Praxis als äußerst schwierig erwiesen (siehe Ziffern 29-32).

89

Die tatsächlich gezahlten Stückkosten für eine Tonne Fisch lagen häufig über dem ausgehandelten Stückpreis. Zwar wurden bei den Verhandlungen die im Rahmen früherer Protokolle gemeldeten Fangmengen berücksichtigt, doch wurden in den jüngsten Protokollen dennoch oft Referenzmengen vereinbart, die nach wie vor höher waren und infolgedessen regelmäßig nicht ausgeschöpft wurden. Der finanzielle Beitrag der EU muss jedoch unabhängig von den genutzten Fangmöglichkeiten vollständig gezahlt werden. Die unvollständige Inanspruchnahme der Protokolle und die sich daraus ergebenden hohen Kosten waren manchmal auf die Klauseln zurückzuführen, die mit den Partnerländern ausgehandelt wurden, um deren nationale Rechtsvorschriften einzuhalten oder die Nachhaltigkeit der Fischereitätigkeiten zu gewährleisten (siehe Ziffern 33-46).

90

Der Nutzen unabhängiger Ex-post-Bewertungen als Entscheidungshilfe im Verhandlungsprozess verringert sich durch unvollständige Informationen in Bezug auf die Nutzungsraten der Protokolle, deren mangelnde Vergleichbarkeit sowie fehlende kritische Analysen zur Wirksamkeit der FPA (siehe Ziffern 48-53).

Empfehlung 1
Aushandlung von FPA

Für zukünftige Protokolle und Abkommen sollte die Kommission

a)ruhende Abkommen überprüfen und erwägen, wie der wegen der Ausschließlichkeitsklausel vorgeschriebenen Unterbrechung der Fangtätigkeiten unter Einhaltung der Grundsätze der Gemeinsamen Fischereipolitik begegnet werden kann. Außerdem sollte sie durch die Klarstellung der Bestimmungen sowie die Aufnahme angemessener neuer Bestimmungen in die Protokolle für die Kontinuität der Fangtätigkeiten zwischen zwei Protokollen sorgen;

b)regionale Strategien für die Entwicklung der Fischereipolitik festlegen und sicherstellen, dass Protokolle, die für eine bestimmte Region ausgehandelt werden, mit der einschlägigen regionalen Strategie und sonstigen EU-Fonds in Einklang stehen;

c)bei der Aushandlung von Fangmöglichkeiten im Rahmen neuer Protokolle die Nutzungsraten der Vorgängerprotokolle berücksichtigen und sich bemühen, die Zahlungen für Zugangsrechte ohne Beeinträchtigung der Fischereitätigkeiten stärker an die tatsächlichen Fangmengen zu knüpfen;

d)unter Wahrung der gegenseitigen Vorteile für die EU und die jeweiligen Partnerländer eine bessere Analyse der möglichen Auswirkungen der SFPA-Klauseln auf die Nutzung des Protokolls vornehmen und dabei möglicherweise die betreffenden Interessenträger konsultieren, um festzustellen, wo ausführlichere Bewertungen kritischer Klauseln erforderlich sind;

e)Ex-post-Bewertungen zielgenauer ausrichten, um eine einheitliche und vergleichbare Analyse der Rendite, die mit den im Rahmen der Protokolle eingesetzten öffentlichen Mitteln erzielt wurde, sowie eine umfassende und kritische Analyse ihrer Wirksamkeit für die EU und das betreffende Partnerland zu erhalten.

91

Die Prüfung ergab außerdem, dass die Verwaltung der Umsetzung der Komponenten „Zugangsbedingungen“ und „sektorbezogene Unterstützung“ nicht solide genug war.

92

Das Lizenzvergabeverfahren ist langwierig und umständlich, und durch Verzögerungen kann es zu Schwierigkeiten oder zur Verringerung der Fangtätigkeiten der Flotte kommen. Die Kommission verfügt jedoch nicht über ein Informationssystem, mit dessen Hilfe sie die verschiedenen Phasen des Lizenzbeantragungsverfahrens verfolgen könnte, wodurch es erschwert wird, die Gründe für Verzögerungen und verbesserungswürdige Bereiche auszumachen (siehe Ziffern 55-60).

93

Trotz jüngster Initiativen der Kommission gab es Mängel bei der Datenverwaltung zu den Fangmengen, da es an zuverlässigen, einheitlichen und vollständigen Informationen fehlte (siehe Ziffern 61-65).

Empfehlung 2
Verwaltung der Zugangsbedingungen zu Fischereiressourcen

Die Kommission sollte unverzüglich

a)Verfahren zur Überwachung jedes einzelnen Schritts im Prozess der Vergabe der Fanggenehmigungen festlegen – einschließlich der von den Mitgliedstaaten, Partnerländern und Kommissionsdienststellen beanspruchten Zeit –, um Schwachstellen im Verfahren zu erkennen und durch Folgemaßnahmen zu beseitigen;

b)die Anerkennung elektronischer Fanggenehmigungen oder einer Liste zugelassener Schiffe für den gesamten Zeitraum der Gültigkeit der Fanggenehmigungen fördern;

c)sicherstellen, dass die neue Fangdatenbank von den Flaggenmitgliedstaaten in vollem Umfang verwendet wird und zuverlässige Fangdaten enthält, die konsolidiert, überwacht und auf aktuellem Stand gehalten werden können.

94

Die Planung von Maßnahmen, die mit Mitteln für sektorbezogene Unterstützung finanziert werden, hat sich schrittweise verbessert. Allerdings ist die Rolle der Kommission bei der Überwachung dieser Komponente nach wie vor begrenzt. Es gab keinen klaren Rahmen mit Förder- und Rückverfolgbarkeitsregeln oder Meldepflichten für die finanzierten Maßnahmen. Infolgedessen wurden Fälle ermittelt, in denen die Partnerländer andere als die mit der Kommission gemeinsam geplanten Maßnahmen umsetzten, wodurch die Wirksamkeit der Komponente „sektorbezogene Unterstützung“ aufs Spiel gesetzt wurde (siehe Ziffern 66-76).

95

Schließlich ist in den Protokollen zwar die Möglichkeit einer Aussetzung der Zahlungen sektorbezogener Unterstützung vorgesehen, nicht jedoch eine Kürzung von Zahlungen auf der Grundlage der tatsächlichen Umsetzung vereinbarter Maßnahmen oder der erzielten Ergebnisse. Zudem unterscheiden sich die Bedingungen für die Zahlung sektorbezogener Unterstützung von denen für die EEF-Budgethilfe, was bisweilen zu uneinheitlichen Vorgehensweisen führt (siehe Ziffern 78-83).

Empfehlung 3
Verwaltung der sektorbezogenen Unterstützung

Die Kommission sollte unverzüglich

a)bei neuen Protokollen die Einführung von Fördervoraussetzungen vorschlagen, um für eine Finanzierung mit Mitteln für sektorbezogene Unterstützung infrage kommende Maßnahmen bewerten zu können (weitere Bedingungen könnten sich auf Rückverfolgbarkeit, Auswahl, Berichterstattung und Leistungsbewertung sowie Kontrollrechte für die Kommission beziehen);

b)sicherstellen, dass die sektorbezogene Unterstützung im Rahmen von FPA wirksam mit anderen im Fischereisektor tätigen Entwicklungspartnern koordiniert wird;

c)sicherstellen, dass die Auszahlung von sektorbezogener Unterstützung mit anderen Zahlungen von Budgethilfe in Einklang steht und auf den Ergebnissen beruht, die von den Partnerländern bei der Umsetzung der Matrix der gemeinsam vereinbarten Maßnahmen erzielt wurden.

Dieser Bericht wurde von Kammer I unter Vorsitz von Herrn Augustyn KUBIK, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 15. Juli 2015 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Präsident

Anhänge

Anhang I

Partnerschaftliche Fischereiabkommen: weitere Informationen zu ihrer Aushandlung und Umsetzung

Einleitung

01

Bei der Ausarbeitung eines FPA handeln die EU und ihre Partnerländer ein Abkommen und dessen Durchführungsprotokolle aus. Dieses Abkommen stellt einen Rahmen für die langfristige Zusammenarbeit im Fischereisektor dar und schließt die allgemeinen Grundsätze und Normen ein, mit denen der Zugang von EU-Schiffen zu Gewässern unter der Gerichtsbarkeit der Partnerländer zwecks Fangtätigkeit geregelt wird. In den Protokollen werden die genauen Modalitäten und Bedingungen festgelegt, beispielsweise für Fangmöglichkeiten und Arten, den finanziellen Beitrag (sowohl für den Zugang als auch sektorbezogene Unterstützung), die Höhe der von den Schiffseignern zu entrichtenden Gebühren, die Anzahl und Größe der Schiffe mit Fanggenehmigung sowie die konkreten erlaubten Fanggebiete.

Zuständigkeiten

02

Die Verwaltung der FPA erfolgt zentral durch die Kommission im Wege der direkten Mittelverwaltung. Der Rat erteilt der Kommission, vertreten durch die GD Maritime Angelegenheiten und Fischerei, für jedes neue Abkommen oder jede Protokollverlängerung ein Mandat zur Aufnahme von Verhandlungen im Namen der EU. Seit dem Vertrag von Lissabon müssen das Abkommen und das Protokoll vom Rat mit Zustimmung des Europäischen Parlaments abgeschlossen werden. Sobald ein Abkommen in Kraft getreten ist, werden je nach Vereinbarung mit dem Partnerland im Allgemeinen alle drei bis sechs Jahre Protokolle ausgehandelt.

03

Die Verantwortung für die laufende Verwaltung der FPA liegt bei den zentralen Dienststellen der GD Maritime Angelegenheiten und Fischerei sowie den sechs Fischereiattachés, die für Weiterverfolgung und regelmäßige Kommunikation mit den Partnerländern zuständig sind.

04

Die Partnerländer sind für die Beobachtung und Durchsetzung von Erhaltungs-und Bewirtschaftungsmaßnahmen und für die Einrichtung wirksamer Mechanismen verantwortlich, mit denen die Aktivitäten der Fangschiffe überwacht und kontrolliert werden sollen. Der EU und den Flaggenmitgliedstaaten¹ wiederum obliegt die Durchführung wirksamer Kontrollen ihrer Schiffe und die Sicherstellung, dass diese all ihren Verpflichtungen nachkommen, insbesondere in Bezug auf die Erfassung von Fangmengen- und VMS-Daten.

Aushandlung von FPA

05

Der Verhandlungsprozess umfasst verschiedene Phasen; um die Kontinuität der Flottenaktivitäten zu sichern, muss die Kommission jedoch spätestens etwa ein Jahr vor Ablauf des aktuellen Protokolls die Verhandlungen über das neue Protokoll aufnehmen. Auf Initiative der Kommission wird ein Mandat des Rates eingeholt, woraufhin eine oder mehrere Verhandlungsrunden zwischen der Kommission und dem Partnerland stattfinden. Am Ende dieser Verhandlungen wird das Abkommen von der Kommission und dem betreffenden Partnerland paraphiert und anschließend vom Rat und vom Partnerland genehmigt und unterzeichnet. Das Protokoll kann dann, sofern die Parteien zustimmen, bereits vor seiner formellen Ratifizierung vorläufig angewendet werden. Das Protokoll wird vom Partnerland ratifiziert, das Europäische Parlament stimmt dem Abschluss zu, und das Protokoll daraufhin tritt in Kraft.

Fanggenehmigungen

06

Nach Maßgabe der Verordnung (EG) Nr. 1006/2008 über die Genehmigung der Fischereitätigkeiten muss die Kommission eine Lizenzdatenbank führen, deren Daten von den Mitgliedstaaten regelmäßig aktualisiert werden. Letztere sind verantwortlich für die Überprüfung der Zulässigkeit der von den Betreibern eingereichten Lizenzanträge. Diese Anträge werden der Kommission anschließend zur Überprüfung übermittelt. Die Kommission leitet diese Anträge über die Delegation an die Partnerländer weiter. Sobald das Partnerland die Genehmigung erteilt hat, wird das Originaldokument über die Delegation, die Kommission und die Mitgliedstaaten an den Betreiber zurückgesandt.

Die Gemischten Ausschüsse

07

Die Abkommen sehen die Einrichtung eines Gemischten Ausschusses vor, der die Anwendung der einzelnen FPA überwacht. Jedem Gemischten Ausschuss gehören Vertreter der Kommission und des betreffenden Partnerlands an. Zu seinen Zuständigkeiten zählen die Kontrolle der Durchführung, Auslegung und Anwendung des FPA, die Festlegung der jährlichen sowie der mehrjährigen Programmplanung für die Komponente „sektorbezogene Unterstützung“, die Bewertung der Umsetzung der Programmplanung, die Gewährleistung der Vermittlung in Fragen von gemeinsamem Interesse im Bereich der Fischerei, die Funktion als Forum zur gütlichen Beilegung von Streitigkeiten, zu denen die Auslegung oder Anwendung des Abkommens Anlass geben könnte, und gegebenenfalls die Neubewertung der Fangmöglichkeiten und des entsprechenden finanziellen Beitrags.

Der Fischereiattaché

08

Der Fischereiattaché vertritt die GD Maritime Angelegenheiten und Fischerei in den Partnerländern und spielt eine unmittelbare Rolle bei der Überwachung der Durchführung der Protokolle. Der Fischereiattaché beteiligt sich an der Vorbereitung von Verhandlungen und Zusammenkünften des Gemischten Ausschusses, steht in Kontakt mit den nationalen Behörden, prüft, ob die Bestimmungen des Protokolls und der sektorbezogenen Unterstützung ordnungsgemäß umgesetzt werden, erstattet der GD Maritime Angelegenheiten und Fischerei regelmäßig Bericht, analysiert Dokumente und nimmt an den wissenschaftlichen Sitzungen der regionalen Fischereiorganisation teil, überwacht die Entwicklung von Angelegenheiten mit Bezug zu Maßnahmen der GD Maritime Angelegenheiten und Fischerei auf internationaler Ebene, überwacht die Aktivitäten anderer Partner im Fischereisektor und erstellt aktuelle Projektdateien zu allen EU-finanzierten Projekten.

09

Die GD Maritime Angelegenheiten und Fischerei verfügt derzeit über sechs Fischereiattachés: einen in der Region Indischer Ozean², vier in Westafrika (Zentralatlantik)³ und einen weiteren, der für den Pazifischen Ozean und insbesondere Kiribati zuständig ist.

Überwachung seitens der Mitgliedstaaten

10

Die Mitgliedstaaten überwachen die Aktivitäten ihrer Flotten und die Legalität dieser Aktivitäten über ihre Fischereiüberwachungszentren. Ihnen obliegt auch die Nachverfolgung der Fänge ihrer Flotten über das ERS. Die Mitgliedstaaten übermitteln diese Fangdaten der Kommission zusammen mit den vom VMS bereitgestellten Informationen zum Fanggebiet. Im Falle der Thunfischprotokolle validieren die wissenschaftlichen Einrichtungen der Mitgliedstaaten nach Ablauf des Jahres die jährlichen Fangmengen gemäß ihren eigenen wissenschaftlichen Methoden. Die konsolidierten jährlichen Fangmengen werden für die mit den Partnerländern besprochene endgültige Abrechnung der Gebühren, zur Erörterung der Ausschöpfung des FPA mit den Partnerländern sowie für im Falle der Überschreitung der Referenzfangmenge fällige Zahlungen gemäß den Protokollbestimmungen verwendet. Die validierten jährlichen Fangmengen werden außerdem gemäß den EU-Meldepflichten an die zuständige RFO übermittelt.

Anhang II

Im Jahr 2015 in Kraft befindliche partnerschaftliche Fischereiabkommen

Land
Art
Zeitraum
Finanzieller Beitrag der EU insgesamt
(Euro)
Sektorbezogene Unterstützung
(Euro)
Zugangsrecht
(Euro)
Referenzfangmenge (Tonnen)

Kap Verde¹
Thunfisch
Vorläufige Anwendung vom 23.12.2014  23.12.2014-22.12.2018
525 000
262 500
262 500
5 000 und Anzahl der Schiffe

Komoren
Thunfisch
1.1.2014-1.1.2017
600 000
300 000
300 000
6 000

Côte d‘Ivoire
Thunfisch
1.7.2013-30.6.2018
680 000
257 500
422 500
6 500

Gabun
Thunfisch
24.7.2013-23.7.2016
1 350 000
450 000
900 000
20 000

Grönland
Mehrartenabkommen
1.1.2013-31.12.2015
17 847 244
2 743 041
15 104 203
Kabeljau 2 200 Pelagischer Rotbarsch 3000 Rotbarsch (Grundfisch) 2 000 Schwarzer Heilbutt – West 2 500 Schwarzer Heilbutt – Ost 4 315 Garnele – West 3 400 Garnele – Ost 7 500 Atlantischer Heilbutt – West 200 Atlantischer Heilbutt – Ost 200 Lodde 60 000 Arktische Seespinne 250 Grenadierfische – West 100 Grenadierfische – Ost 100

Guinea-Bissau
Mehrartenabkommen
24.11.2014-23.11.2017
9 200 000
3 000 000
6 200 000
Garnele, Grundfisch, Kopffüßer und Thunfisch Keine Referenzfangmenge. Nur Anzahl der Schiffe und Gesamtfangmengen.

Kiribati
Thunfisch
16.9.2012-15.9.2015
1 325 000
350 000
975 000
15 000

Madagaskar
Thunfisch
1.1.2015-31.12.2018
1 566 250
700 000
866 250
15.750

Mauritius
Thunfisch
28.1.2014-27.1.2017
660 000
302 500
357 500
5 500

Marokko
Mehrartenabkommen
15.7.2014-14.7.2018
30 000 000
14 000 000
16 000 000
Pelagisch, Grundfisch und Thunfisch 80 000 Pelagische Fischerei. Für die anderen: Keine Referenzfangmenge. Nur Anzahl der Schiffe und Gesamtfangmengen.

Mosambik
Thunfisch
1.2.2012-31.1.2015
980 000
460 000
520 000
8 000

São Tomé und Príncipe
Thunfisch
23.5.2014-22.5.2018
710 000
325 000
385 000
7 000

Senegal¹
Thunfisch
20.11.2014-19.11.2019
1 738 000
750 000
988 000
14 000

Seychellen¹
Thunfisch
18.1.2014-17.1.2020
5 116 666
2 533 333
2 583 333
50 000

Jährliche Zahlungen insgesamt

72 298 160
26 433 874
45 864 286

Letzte Protokolle mit Ländern, mit denen sich die Verhandlungen verzögerten

Mauretanien²
Mehrartenabkommen
16.12.2012-15.12.2014
70 000 000
3 000 000
67 000 000
Krebstiere 5 000 (Quote) Senegalesischer Seehecht 4 000 (Quote) Andere Grundfischarten als Senegalesischer Seehecht mit anderen Geräten als Schleppnetzen 2 500 (Quote) Thunfisch-Froster 5 000 Thunfischfänger mit Angeln und Oberflächen-Langleinenfischer 10 000 Pelagische Frostertrawler 285 000 (Quote) Taschenkrebse 200 (Quote) Pelagische Fischerei ohne Froster 15 000 (Quote)

Mosambik
Thunfisch
1.2.2012-31.1.2015
980 000
460 000
520 000
8 000

1 Der finanzielle Beitrag für die Zugangsrechte wurde als Durchschnittswert der jährlichen Zahlungen berechnet.

2 Die zwischen der Europäischen Kommission und Mauretanien geführten Verhandlungen zur Erstellung eines neuen Protokolls wurden am 10. Juli 2015 erfolgreich abgeschlossen. Dieses Vierjahresprotokoll im Wert von jährlich 59,125 Millionen Euro bedarf noch der Billigung des Rates und der Zustimmung des Europäischen Parlaments.

Quelle: Website der GD Maritime Angelegenheiten und Fischerei und Verordnung.

Anhang III

Partnerschaftliche Fischereiabkommen

Quelle: Karte auf der Grundlage von Daten des Flämischen Marineinstituts (Flanders Marine Institute), 2015, MarineRegions.org, abgerufen am 20.4.2015 auf der Website http://www.marineregions.org.

1Der Flaggenstaat ist der Staat, in dem das Schiff registriert ist.

2Dieser Fischereiattaché arbeitet bei der Delegation in Mauritius und ist für die fünf Abkommen für den Indischen Ozean zuständig (Komoren, Mosambik, Mauritius, Madagaskar und Seychellen).

3Einer ist verantwortlich für Cabo Verde, Côte d‘Ivoire, Senegal und Guinea-Bissau, der zweite für São Tomé und Príncipe und Gabun, der dritte für Mauretanien und der vierte für Marokko.

Antworten der Kommission

Zusammenfassung

I

Im Rahmen der jüngsten Reform der GFP sind nachhaltige partnerschaftliche Fischereiabkommen (SFPA) in erster Linie ein Instrument zur Verbesserung der Fischereipolitik in der AWZ der Küstenpartnerländer nach den gleichen Grundsätzen, wie sie in der EU zur Anwendung kommen. Damit soll die nachhaltige Nutzung der Ressourcen sichergestellt und zugleich die Kapazität unserer Partner zum Ausbau ihres Fischereisektors gefördert werden.

Die Abkommen basieren auf den besten verfügbaren wissenschaftlichen Gutachten, sind vollständig transparent und nicht diskriminierend. Diese Grundsätze sind in den kürzlich ausgehandelten FPA-Protokollen verankert. Die Aushandlung der Protokolle erfolgte mit dem Ziel optimaler Kosteneffizienz beim Einsatz der Mittel, die für den Zugang zu den Fanggebieten der Partner und für die sektorbezogene Unterstützung gezahlt werden.

Antwort zu III und IV

Die Aushandlung von FPA-Protokollen hängt von verschiedenen Faktoren ab, die sich oftmals dem Einfluss der Kommission entziehen. Es müssen Regeln befolgt werden, die auch andere EU-Organe betreffen, d. h. Rat und Parlament. Zudem ist die Gesamtdauer des Verhandlungsprozesses in hohem Maße von den internen Annahmeverfahren des Partnerdrittlands abhängig.

Wenn es zu Unterbrechungen kam, waren diese im Allgemeinen von kurzer Dauer und hatten keine Auswirkungen auf die Fangtätigkeiten der EU-Flotte.

V

Diese Übergangsregelung basiert auf Artikel 9 der Verordnung (EG) Nr. 1006/2008 über die Genehmigung der Fischereitätigkeiten, der die Fortsetzung der Fischereitätigkeiten für einen begrenzten Zeitraum von sechs Monaten ermöglichen soll, wenn ein Protokoll zwischen der EU und ihrem Partnerland vereinbart worden ist, aber noch nicht vorläufig angewendet wird. Derartige Übergangslizenzen, die das Partnerland auf streng freiwilliger Basis auf Antrag der Kommission gewährt, sollten weiterhin als Lizenzen im Rahmen des Hauptabkommens (wenn auch ohne Protokoll) und daher nicht als Verstoß gegen die Ausschließlichkeitsklausel betrachtet werden (im Gegensatz zu reinen „Privatlizenzen“ im Sinne der Darlegungen des Gerichtshofs in der Rechtssache C-565/13).

VI

Die Anwendung dieses Konzepts setzt voraus, dass Bewirtschaftungsziele, Bewirtschaftungsmaßnahmen und die vom Küstenstaat aufgestellten Verteilungsschlüssel für die einzelnen Beteiligten eindeutig festgelegt und bekannt sind, wie es bei den Mehrartenabkommen mit Grönland, Marokko, Mauretanien und Guinea-Bissau der Fall ist.

Bei den Thunfischabkommen erfolgt die Festlegung der Fangmöglichkeiten auf der Grundlage der Bewirtschaftungsziele und -maßnahmen, die von den entsprechenden damit betrauten regionalen Fischereiorganisationen (RFO) angenommen werden, unterstützt durch wissenschaftliche Arbeiten und Empfehlungen der RFO

VII

Die Kommission berücksichtigt den Grad der bisherigen Ausschöpfung der Fangmöglichkeiten und die externen Faktoren, die sich auf die Inanspruchnahme der Fangmöglichkeiten auswirken können, wobei die Verfügbarkeit und Veränderlichkeit der Fangmengen eine Rolle spielen.

Die in „Thunfisch-FPA-Protokollen“ festgelegten Referenzfangmengen – bei denen es sich nicht um Fanghöchstmengen handelt – basieren auf zuvor gemeldeten Fangmengen der EU-Fangflotten. Die in den jeweiligen Protokollen festgelegte Referenzmenge, eine wichtige Ausgangsbasis für unsere Partner, stellt die Rechtsgrundlage für die Zahlung der EU-Gegenleistung für den Zugang dar. Allerdings müssen bei diesen Referenzfangmengen auch die starken jährlichen Schwankungen der Fangmengen in den verschiedenen Gebieten beachtet werden, die durch die jährlichen Änderungen in der Verbreitung und Häufigkeit weit wandernder Arten bedingt sind.

Was den Zusammenhang zwischen einer eventuellen Nichtausschöpfung der Fangmöglichkeiten und der Umsetzung strengerer technischer Erhaltungsmaßnahmen betrifft, so sei daran erinnert, dass derartige Maßnahmen zwischen beiden Parteien vereinbart werden, um eine nachhaltige Nutzung der verschiedenen Bestände zu gewährleisten, die Auswirkungen der Fischerei auf die marinen Ökosysteme zu verringern und Konflikte zwischen ausländischen industriellen Hochseefangflotten und handwerklichen Küstenfischern des betreffenden Staates zu vermeiden.

Technische Erhaltungsmaßnahmen sind in vielen Fällen in den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften der Partnerländer verankert und daher nicht verhandelbar. Sie müssen in das SFPA aufgenommen werden.

Das Prinzip der Vorauszahlung der EU-Gegenleistung für den Zugang ermöglicht dem Partnerland stabile Einnahmen und macht die SFPA somit zu attraktiven Instrumenten der Verwaltungsführung.

VIII

Die Kommission kannte die Probleme mit der Vergleichbarkeit der Methoden, die die unabhängigen Berater bei der Bewertung anwandten. Nach einer internen Überprüfung und auf der Basis der daraus hervorgegangenen Leitlinien erstellte die Kommission daher eine gemeinsame Vorlage für die Durchführung von Bewertungen im Rahmen der SFPA. Es wurde eine einheitliche und gemeinsame Methodik mit Bezugnahme auf die Bewertung der wirtschaftlichen Auswirkungen der FPA vereinbart und ab Anfang 2015 umgesetzt.

IX

Die Kommission arbeitet seit einigen Jahren an der Umgestaltung ihrer IT-Tools und hat Anfang 2013 das „IT Licence Project“ ins Leben gerufen, in dessen Rahmen sowohl die Übermittlung als auch die Weiterverfolgung von Genehmigungen digital erfasst werden sollen. Die vorhandenen IT-Tools ermöglichen der Kommission eine bessere Verwaltung der Verfahren für die Beantragung und Ausstellung von Fanggenehmigungen, angefangen von der Einreichung eines vollständigen Antrags durch den Mitgliedstaat bis hin zur Ausstellung der Genehmigung durch den Drittstaat.

X

Seit 2011 hat die Kommission neue Verfahren für die Datenübermittlung sowie neue Datenbanken entwickelt, darunter insbesondere das sogenannte „DataWareHouse“, um eine bessere und ordnungsgemäße Überwachung aller Fänge von EU-Fischereifahrzeugen zu ermöglichen. Das DataWareHouse stand ab Ende 2013 zur Verfügung und ging im Laufe des Jahres 2014 in Abhängigkeit von den entsprechenden Implementierungskapazitäten der Mitgliedstaaten schrittweise in Betrieb. Wenn spezifische Probleme auftreten, werden sie mit den Mitgliedstaaten erörtert.

XI

Die Leitlinien für die Überwachung der Umsetzung der sektorbezogenen Unterstützung, die von den Kommissionsdienststellen 2013 aufgestellt und 2014 aktualisiert wurden, enthalten die Grundsätze für die Festlegung und Überwachung dieser Unterstützung sowie spezifische Regeln hinsichtlich der Meldeanforderungen. Auf dieser Grundlage können vom Gemischten Ausschuss Programmanpassungen vereinbart werden.

In den jüngsten Protokollen wurden diese Leitlinien durch die Einführung spezifischer Vorschriften für die Umsetzung und Überwachung der sektorbezogenen Unterstützung ergänzt.

Diese sehen unter anderem die Entwicklung und Vereinbarung einer Matrix von Tätigkeiten vor, die im Rahmen der sektorbezogenen Unterstützung finanziert werden sollen. Darin sind die zu unterstützenden Maßnahmen, die Zielvorgaben und die erreichten Ergebnisse eindeutig festzuhalten.

Die Matrix wird regelmäßig vom Gemischten Ausschuss überprüft und vom Fischereiattaché überwacht, um die Einhaltung des Matrixprogramms sicherzustellen.

XII

Infolge der 2013 angenommenen neuen GFP, die eine Abkopplung der Zahlungen für sektorbezogene Unterstützung von den Zahlungen für Zugangsrechte sowie eine entsprechende Konditionalität mit sich brachte, ist die Auszahlung der sektorbezogenen Mittel nunmehr unmittelbar an die effektive Nutzung und die Inanspruchnahme der sektorbezogenen Unterstützung geknüpft.

Die sektorbezogene Unterstützung im Rahmen der SFPA erfolgt auf der Grundlage einer begrenzten Zahl spezifischer Maßnahmen, die vom Partnerland vorgeschlagen werden, und nicht nach einem systemischen Ansatz wie beim EEF, der unter anderem Budgethilfe bereitstellt. Außerdem ist die sektorbezogene Unterstützung generell viel geringer als die Unterstützung im Rahmen des EEF.

Vorgesehen sind Bestimmungen für die Überprüfung der sektorbezogenen Unterstützung im Gemischten Ausschuss, wenn das Partnerland die Umverteilung von Mitteln innerhalb des Programms mit einer hinreichenden Begründung beantragt, oder gegebenenfalls zur Aussetzung der sektorbezogenen Zahlungen, bis eine zufriedenstellende Umsetzung der sektorbezogenen Unterstützung erreicht ist.

XIII a)

Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung.

XIII b)

Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung und hat mit ihrer Umsetzung begonnen.

XIII c)

Die Kommission kann diese Empfehlung akzeptieren, deren Umsetzung von Verhandlungen und von der Zustimmung sowohl der EU als auch des betreffenden Drittstaats abhängig ist.

XIII d)

Die Kommission kann diese Empfehlung akzeptieren; sie hat bereits den Konsultationsprozess mit den Interessenträgern eingeleitet.

XIII e)

Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung.

Eine neue Methodik wurde der Kommission im Dezember 2014 vorgelegt und im Januar 2015 angenommen. Sie wird eine gemeinsame Grundlage für die Bewertungen der wirtschaftlichen Auswirkungen der Protokolle bieten, die im Vorfeld künftiger Verhandlungen erfolgen sollen. Sobald diese Methodik systematisch zur Anwendung kommt, wird sie den Empfehlungen des Hofes uneingeschränkt entsprechen.

XIII f)

Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung und ist der Auffassung, dass sie bereits die notwendigen Schritte zur Verbesserung der Lage unternimmt.

Die Kommission arbeitet seit einigen Jahren an der Umgestaltung ihrer IT-Tools und hat Anfang 2013 das „IT Licence Project“ ins Leben gerufen, in dessen Rahmen sowohl die Übermittlung als auch die Weiterverfolgung von Genehmigungen digital erfasst werden sollen.

XIII g)

Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung und ist der Auffassung, dass sie bereits die notwendigen Schritte zur Verbesserung der Lage unternimmt.

Im Zuge der Verhandlungen über die Erneuerung der Protokolle fördert die Kommission aktiv den Einsatz elektronischer Lizenzen für EU-Schiffe.

XIII h)

Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung und ist der Auffassung, dass sie bereits die notwendigen Schritte zur Verbesserung der Lage unternimmt.

Die Kommission steht in ständigem Kontakt mit den Mitgliedstaaten, um alle technischen Probleme zu lösen.

XIII i)

Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung und betrachtet sie als teilweise umgesetzt, da sie spezifische Leitlinien für die Verwaltung und Überwachung der sektorbezogenen Unterstützung aufgestellt hat; vorbehaltlich der Verhandlungen mit den Partnerländern wird die Kommission die notwendigen Schritte zur vollständigen Umsetzung unternehmen.

XIII j)

Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung und betrachtet sie als teilweise umgesetzt.

In der neuen GFP wurde die „Übereinstimmung mit anderen Bereichen der Unionspolitik“ zu einem der Grundsätze verantwortungsvoller Verwaltung gemacht (Artikel 3 Buchstabe h der EU-Verordnung Nr. 1380/2013). Davon ausgehend finden Fischereiaspekte zunehmend Eingang in alle Bereiche der Entwicklungspolitik.

XIII k)

Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung und betrachtet sie als teilweise umgesetzt.

Die Auszahlungen werden im Kontext des Gemischten Ausschusses des jeweiligen FPA auf jährlicher Basis erörtert. Wenn der Gemischte Ausschuss übereinstimmend feststellt, dass keine angemessene Ausschöpfung der bereitgestellten Mittel erfolgt ist, kann die Zahlung des Beitrags zur sektorbezogenen Unterstützung für die folgenden Jahre ausgesetzt werden.

Bemerkungen

21

Im Falle Mauretaniens gab es keine Unterbrechung der Fangtätigkeiten zwischen den Protokollen 2008-2012 und 2013-2014.

22

Im Einklang mit Artikel 9 der Verordnung über die Genehmigung der Fischereitätigkeiten erklärten sich die mauretanischen Behörden zur Ausstellung von Fanggenehmigungen für die ihnen übermittelten Anträge bereit. Hätten EU-Schiffseigner Fanggenehmigungen für andere Fischereikategorien beantragt, wären vielleicht für diese anderen Kategorien Genehmigungen erteilt worden. Damals gingen jedoch keine Anträge von den Schiffseignern ein.

23

Die im Juli 2014 mit Mauretanien ausgehandelte Lösung ist ein Kompromiss zur Frage des Ablaufzeitpunkts und wurde von der Kommission mit Zustimmung der betroffenen Mitgliedstaaten akzeptiert.

24

Die Möglichkeit einer Entschädigung für die Unterbrechung der Fangtätigkeiten ergibt sich aus der Verordnung über den Europäischen Fischereifonds (EFF). Diese Entschädigungsbeträge sind bereits im EU-Haushaltsplan festgesetzt, so dass keine zusätzlichen Ausgaben für die EU entstehen würden.

28

In der neuen GFP wurde die „Übereinstimmung mit anderen Bereichen der Unionspolitik“ zu einem der Grundsätze verantwortungsvoller Verwaltung gemacht (Artikel 3 Buchstabe h der EU-Verordnung Nr. 1380/2013).

Durch eine verbesserte Zusammenarbeit mit der GD DEVCO sowohl auf der oberen Führungsebene als auch auf der Ebene der zuständigen Beamten wird eine effiziente Verwendung der finanziellen Unterstützung sichergestellt, die die EU (über die SFPA oder den EEF) sowie andere Geber leisten.

Die sektorbezogene Unterstützung durch die EU zielt unter anderem auf die Verbesserung der Verwaltung auf nationaler Ebene ab, während die Finanzierung aus dem EEF, die auf regionaler Ebene für die IOC bereitgestellt wird, auf die Weiterentwicklung der regionalen Zusammenarbeit ausgerichtet ist. Auch der Fischereiattaché bei der EU-Delegation vor Ort trägt im Rahmen seiner regelmäßigen Kontakte zur IOC dazu bei, die Komplementarität der finanzierten Maßnahmen zu gewährleisten.

31

Weitere Ziele, die die EU bei den FPA und insbesondere bei der sektorbezogenen Unterstützung verfolgt, sind die Förderung einer Wissenschaftskooperation zur Bewertung von Beständen, Fischereien und Bewirtschaftungsmaßnahmen, an denen sich Wissenschaftler der EU und der Partnerländer durch gemeinsame wissenschaftliche Ausschüsse bei Mehrarten-SFPA beteiligen, sowie die Förderung der Teilnahme von Wissenschaftlern und Führungskräften der Partnerländer an RFO-Sitzungen im Zusammenhang mit Thunfisch-SFPA.

Bei Thunfischabkommen sollten die Protokolle nur dann Zugangsrechte gewähren, wenn sie sich im Einklang mit den Bewirtschaftungsgrundsätzen des SRÜ befinden. Daher sollte die Kommission sicherstellen, dass sich die Entschließungen und Empfehlungen der regionalen Fischereiorganisationen (RFO) zum Zustand der Fischbestände in den FPA widerspiegeln.

Bei Mehrartenabkommen überprüft der gemeinsame wissenschaftliche Ausschuss regelmäßig alle einschlägigen und verfügbaren Informationen über Fänge, Aufwand und Bestandszustand der Fischereien in Bezug auf die jeweiligen SFPA-Protokolle.

Gemäß Artikel 61 SRÜ tragen die EU und der Flaggenstaat ebenfalls die Verantwortung dafür, dass es nicht zu Überfischung kommt, auch wenn ein Küstenstaat den Überschuss festlegt. Aus diesem Grund strebt die EU die vollständige Transparenz der Fangmöglichkeiten und der Bewirtschaftungsziele an. Das Konzept des Überschusses bedeutet jedoch nicht, dass ein Bewirtschaftungsrahmen auf der Basis von Fangbeschränkungen eingeführt werden muss. Die fischereiliche Sterblichkeit lässt sich auch durch Maßnahmen anderer Art wie z. B. Kapazitätsbeschränkungen, Aufwandsbeschränkungen usw. eindämmen.

32

Die fischereiliche Sterblichkeit wird durch Kapazitätsbeschränkungen eingedämmt, die auf der Basis der Flottenentwicklungspläne der Mitglieder der IOTC festgelegt wurden, und die Kapazitäten der EU werden in den Protokollen eingehalten.

Antwort zu 33-34

Bei allen Verhandlungen der letzten Zeit haben die Fragen der wirtschaftlichen Haushaltsführung und der Kosteneffizienz in der Verhandlungsgestaltung eine wichtige Rolle gespielt. Dies zeigt sich an der Umstrukturierung der finanziellen Komponente, in deren Folge die Branche nunmehr der EU einen größeren Anteil an der finanziellen Belastung durch die Zugangszahlungen abnimmt.

39

Die Angaben aus der Bewertung zeigen auch, dass der unmittelbare Mehrwert für alle Begünstigten beim Protokoll 2013-2014 im Vergleich zum vorherigen Protokoll nur unwesentlich (von 0,86 auf 0,8) zurückgegangen ist, wobei sich die Nutzeffekte zugunsten von Mauretanien verschoben haben.

Dies dürfte auch darauf zurückzuführen sein, dass sich die Bewertung lediglich auf einen Zeitraum von elf Monaten bei einer Protokoll-Laufzeit von zwei Jahren bezog und dass dies zugleich ein Zeitraum mit geringer Ausschöpfung war. Darüber hinaus sei auf die hohe Volatilität der Marktpreise für kleine pelagische Arten hingewiesen, die sich eindeutig auf die Schätzungen des Mehrwerts auswirkt. Aus diesen Gründen sollten die Schlussfolgerungen der Ex-post-Bewertung mit Vorsicht behandelt werden.

40

Daher wurden die Verhandlungen mit Mauretanien über ein Nachfolgeprotokoll ausgesetzt.

41

Bei den Verhandlungen mit Mosambik über das neue Protokoll wurden diese technischen Bedingungen von den Mitgliedstaaten in Anbetracht der Tatsache akzeptiert, dass die Kommission sogar eine Ausnahme von den nationalen Rechtsvorschriften erreichte (Inspektion eines Drittels statt der gesamten Flotte), um eine maximale Ausschöpfung des Protokolls zu ermöglichen.

46

SFPA und EEF-Budgethilfe unterscheiden sich von Natur aus und werden getrennt ausgehandelt. So weisen die Verhandlungskalender für die EEF- und die SFPA-Unterstützung kaum Übereinstimmungen auf. Die EEF-Programmplanung wird alle sieben Jahre beraten, während die SFPA eine durchschnittliche Laufzeit von drei bis vier Jahren haben.

Daher ist die Kommission der Auffassung, dass ihre Position bei den SFPA-Verhandlungen dadurch nicht beeinträchtigt wird.

Insgesamt ist bei den Ansätzen gegenüber unseren Partnerländern Kohärenz und Kontinuität gegeben.

49

Die Kommission stützt sich auf Daten, die ihr die Mitgliedstaaten nach Maßgabe der EU-Rechtsvorschriften übermitteln. Eventuell auftretende Diskrepanzen werden durch das neue zentrale Fangmeldesystem gelöst, das eine kontinuierliche Nachverfolgung ermöglicht. Die Datenverfügbarkeit wird sich verbessern, da die gemeldeten Fänge ständig mit der festgelegten Referenzmenge aus dem Protokoll verglichen werden.

50

Mit der kurzen Gültigkeitsdauer der Protokolle vor der Reform der GFP sollte dem Übergang zur neuen GFP Rechnung getragen werden. Nach deren Inkrafttreten werden nunmehr Protokolle mit einer längeren Laufzeit – im Durchschnitt vier bis fünf Jahre – angestrebt.

52

Da die Zielsetzungen der GFP in Bezug auf die FPA weder deren Auswirkungen auf die EU-Regionen noch die Versorgung des EU-Markts mit Fischereierzeugnissen betreffen, wird eine Bewertung dieser Aspekte eigentlich auch nicht erwartet.

Anfang 2015 haben die von der Kommission mit der Durchführung von SFPA-Bewertungen beauftragten Berater eine gemeinsame, einheitliche Methode für die Bewertung wirtschaftlicher Auswirkungen im Kontext der SFPA entwickelt und mit den Kommissionsdienststellen abgestimmt.

57

Beim Überprüfungsverfahren der Kommission werden die Bestimmungen des geltenden Protokolls uneingeschränkt eingehalten.

Derzeit entwickelt die Kommission ein neues System, mit dem sowohl die Übermittlung als auch die Weiterverfolgung von Genehmigungen digital erfasst werden sollen (Projekt Licence) und das der Kommission eine bessere Verwaltung von Teilen der Verfahren zur Beantragung und Ausstellung von Fanggenehmigungen ermöglichen soll, angefangen von der Einreichung des vollständigen Antrags durch den Mitgliedstaat bis hin zur Ausstellung einer Genehmigung durch den Drittstaat.

58

Die Form der Übermittlung von Genehmigungsanträgen hängt in hohem Maße von den konkreten Bestimmungen in den nationalen Rechtsvorschriften des Partnerlandes sowie von dessen Personal- und Verwaltungskapazitäten ab.

59

Im Falle Mauretaniens überwacht die EU-Delegation das Lizenzvergabeverfahren aufmerksam und befindet sich in ständigem Kontakt mit den zuständigen Dienststellen des Landes, damit Verzögerungen minimiert werden. Darüber hinaus wird der Prozess durch Beauftragte erleichtert, die die Schiffseigner bei den örtlichen Behörden vertreten.

60

Mit dem derzeitigen IT-System kann die Kommission Anträge auf Fanggenehmigungen erst dann verfolgen, wenn sie vollständig vom entsprechenden Flaggenstaat abgesandt wurden. Ziel des Anfang 2013 eingeleiteten Projekts zur Verbesserung dieses Prozesses („IT Licence Project“) ist eine bessere Überwachung der Verfahren zur Beantragung und Ausstellung von Fanggenehmigungen. Bis dahin überprüft die Kommission derzeit alle ihre internen Verfahren.

62

Die Meldebestimmungen in den einschlägigen EU-Rechtsvorschriften werden eingehalten, und die Kommission führt entsprechende Unterlagen. Außerdem ist sie dabei, die notwendigen IT-Tools für die Einrichtung der Fangmengen-Datenbank zu entwickeln.

63

Seit 2011 hat die Kommission neue Verfahren für die Datenübermittlung sowie neue Datenbanken entwickelt, darunter insbesondere das sogenannte „DataWareHouse”, um eine bessere und ordnungsgemäße Überwachung aller Fänge von EU-Fischereifahrzeugen zu ermöglichen. Das DataWareHouse stand ab Ende 2013 zur Verfügung und ging im Laufe des Jahres 2014 in Abhängigkeit von den entsprechenden Implementierungskapazitäten der Mitgliedstaaten schrittweise in Betrieb. Wenn spezifische Probleme auftreten, werden sie mit den Mitgliedstaaten erörtert.

65

Die Kommission hat dieses Problem bereits erkannt und arbeitet derzeit mit den Mitgliedstaaten, EU-Fischereiforschungsinstituten und Drittländern an der Vereinbarung einheitlicher und gemeinsam genutzter Methoden zur Bewertung von Fängen in von FPA erfassten Gewässern.

Obgleich vielleicht ein potenzielles Risiko von Mehrausgaben für die EU bestand, war dies im Indischen Ozean nicht der Fall, da dort die Fangmengen bei keinem der vom Hof geprüften Abkommen die Referenzmengen überstiegen, wenn man von Madagaskar 2005 und 2007 einmal absieht.

68

Siehe die Antwort zu Punkt XI der Zusammenfassung.

69

Soweit möglich, hat die EU in Ländern, in denen mehrere Geber aktiv sind, Koordinierungssitzungen mit anderen Entwicklungsakteuren eingerichtet (vgl. Mauretanien und in jüngerer Zeit Mosambik). Der Fischereiattaché nimmt an diesen Koordinierungssitzungen teil. Es besteht eine aktive Verbindungsarbeit zwischen den verschiedenen Abteilungen der Delegation, die im Bereich Entwicklungszusammenarbeit tätig sind.

Die Prioritätensetzungen der EU finden bei den Koordinierungssitzungen mit anderen Gebern ihren Niederschlag.

70

Die Delegation in Mosambik nimmt an sektorbezogenen Koordinierungssitzungen der Geber teil, die vom Ministerium organisiert werden, und ist als wichtiger Geber im Sektor vertreten. Darüber hinaus erarbeiten die Fischereibehörden einen Tätigkeitsplan gemäß nationalen Vorschriften und mit Blick auf die Transparenz der von verschiedenen Gebern und von der EU finanzierten Tätigkeiten. Nach Auffassung der Kommission besteht kein Risiko einer Doppelfinanzierung.

72

Siehe auch die Antwort zu Punkt XI der Zusammenfassung.

73

Die Kommission möchte erreichen, dass der Beitrag der sektorbezogenen Unterstützung eindeutig im nationalen Haushalt ausgewiesen wird, doch hängt dies von den nationalen Haushaltsrechtsvorschriften des Partnerlandes ab.

Nach Ansicht der Kommission ist die geleistete sektorbezogene Unterstützung in der jeweiligen Matrix des Partnerlandes nachweisbar.

Die Kommission muss sich auch darauf verlassen können, dass die Maßnahmen des Partnerlandes zur Umsetzung der jeweiligen Matrix für die Durchführung der sektorbezogenen Unterstützung in der Regel den entsprechenden nationalen Vorschriften für Ausschreibungen und Auftragsvergabe genügen.

74

Die Gemischten Ausschüsse im Rahmen der Protokolle überwachen die Umsetzung der sektorbezogenen Unterstützung, darunter soweit möglich die Kosteneffizienz.

Zu Mosambik ist zu sagen, dass zusätzlich zur regulären Überwachung im Gemischten Ausschuss noch die abschließende Bewertung der Umsetzung der sektorbezogenen Unterstützung gemäß Protokoll 2012-2014 durchgeführt werden muss. Mosambik erstellt derzeit die Dokumentation für diese Bewertung, und es soll ein Gemischter Ausschuss zur Überprüfung der Fortschritte organisiert werden.

75

Siehe die Antwort zu Punkt XII der Zusammenfassung.

In Mauretanien wurde der Nutzungsgrad durch die schwierigen politischen Bedingungen zu Beginn des Zeitraums 2008-2012 beeinflusst. Außerdem wurde die sektorbezogene Unterstützung im Protokoll 2013-2014 auf ausdrücklichen Wunsch der mauretanischen Behörden auf 3 Millionen Euro pro Jahr reduziert. Dies entsprach nicht dem ursprünglichen Ziel der Kommission und war keine unmittelbare Reaktion auf die mangelnde Transparenz beim mauretanischen Partner.

Auf jeder Sitzung des Gemischten Ausschusses wird die Aufnahmekapazität genau kontrolliert und die Mittelausschöpfung systematisch bewertet und kommentiert, wobei im Falle der Seychellen und Mosambiks deutliche Verbesserungen im Vergleich zu den vorangegangenen Protokollen festgestellt wurden.

76

Die Verwendung der sektorbezogenen Unterstützung für die Partnerländer wird auf Einzelfallbasis ausgehend davon festgelegt, wie das Partnerland diese Unterstützung für die Entwicklung seiner nationalen Fischereipolitik nutzen möchte.

Kasten 2 – Madagaskar

Die EU-Mittel sind ebenso wie jede andere staatliche Einnahmequelle auf der Ebene des öffentlichen Haushalts nicht zweckgebunden.

Kasten 2 – Mauretanien

Dass sich die nicht abgerufenen Mittel für sektorbezogene Unterstützung auf 25 Millionen Euro beliefen, wurde bei einer gemeinsamen Überprüfung festgestellt. Im März 2013 übermittelte Mauretanien der EU einen Bericht, wonach sich die verbleibenden Mittel zu jenem Zeitpunkt auf 13 Millionen Euro beliefen. Diese Zahl wurde jedoch nicht gemeinsam bestätigt, da Mauretanien seine Berechnungsgrundlage nicht vollständig begründete.

Kasten 2 – Mosambik

Auf seiner Sitzung im Juni 2012 vereinbarte der Gemischte Ausschuss eine nachträgliche Änderung des Programms, wie in den beigefügten Anhängen zum Bericht dargelegt, da zusätzliche Infrastrukturprojekte, die in dem vereinbarten Gesamtaktionsrahmen vorgesehen waren, in den nationalen Haushalt aufgenommen worden waren.

78

Siehe die Antwort zu Punkt XII der Zusammenfassung.

Die Verwaltung der sektorbezogenen Unterstützung hat sich infolge der Reform der GFP verbessert, da die Finanzierung der sektorbezogenen Unterstützung von den Zugangszahlungen abgekoppelt wurde und die Überwachung sowie die Anwendung der Konditionalität im Prozess des Gemischten Ausschusses verstärkt wurden.

Siehe die Antwort zu Punkt XII der Zusammenfassung.

80

Die Auszahlungen werden im Kontext des Gemischten Ausschusses des jeweiligen FPA auf jährlicher Basis erörtert. Wenn der Gemischte Ausschuss übereinstimmend feststellt, dass keine angemessene Ausschöpfung der bereitgestellten Mittel erfolgt ist, kann die Zahlung des Beitrags zur sektorbezogenen Unterstützung für die folgenden Jahre bis zu einer verbesserten Verwendung der Mittel ausgesetzt werden. Dies war insbesondere bei den Seychellen, Mosambik und den Komoren der Fall.

81

Wurden bei einer vorrangigen Maßnahme/bei vorrangigen Projekten keine oder nur unzureichende Ergebnisse erzielt, wird die Zahlung der sektorbezogenen Unterstützung im Folgejahr ausgesetzt, bis die Vorgaben erfüllt sind.

Dies ist vor dem Hintergrund zu sehen, dass Maßnahmen in ihrer Dauer meist nicht auf das betreffende Haushaltsjahr begrenzt sind, sondern mehrjährigen Charakter tragen können.

82

Obwohl die Konzepte gleich sind, unterscheiden sich die Ziele doch erheblich, da Umfang und Ausmaß der Unterstützung und ihrer Verwaltung anders sind.

Es ist jedoch eine verbesserte Kohärenz und Abstimmung bei der Umsetzung dieser Politik zwischen den Dienststellen der Kommission festzustellen, was die Verwendung und die Auszahlung der sektorbezogenen Unterstützung angeht. Die Grundlage dafür bilden gezielte, nachweisbare Maßnahmen mit klaren Ergebnisindikatoren, anhand deren sich die Leistung messen lässt.

Programme für die sektorbezogene Unterstützung werden ausgehend von den Erfordernissen des Partnerlandes entwickelt und im Gemeinsamen Ausschuss von beiden Parteien beraten; das endgültige Tätigkeitsprogramm ist ein Ergebnis dieses Beratungsprozesses.

Kasten 3 – Madagaskar

In Madagaskar wurden die Zahlungen im Rahmen des SFPA nach dem Beschluss über den Wegfall der Förderfähigkeit für Budgethilfe fortgesetzt. Diese Entscheidung wurde in enger Abstimmung zwischen den entsprechenden Dienststellen der EU-Organe getroffen, da die Zahlungen eindeutig für die Fischereiverwaltung bestimmt waren und zur Sicherung von Beschäftigung und Wachstum im Fischereisektor sowie vor dem Hintergrund der politischen Krise zur Nahrungsmittelsicherheit im Land beitrugen.

Kasten 3 – Mosambik

Die Budgethilfe wurde zwar aufgeschoben, doch hatte dies keine Implikationen für die Zahlung sektorbezogener Unterstützung, da die Umsetzung des vereinbarten Arbeitsprogramms für die konkrete sektorbezogene Unterstützung davon nicht unmittelbar betroffen war. Damit wurde also der Verschiedenartigkeit der beiden Unterstützungsregelungen Rechnung getragen.

Nach Auffassung der Kommission bedeutet mehr Kohärenz zwischen Entwicklungs- und Fischereipolitik nicht unbedingt, dass ein identischer Ansatz bei der Zahlung von Mitteln im Rahmen der jeweiligen Politik erforderlich ist, da beide durch spezifische Rechtsinstrumente geregelt werden und die jeweiligen Bedingungen einzuhalten sind.

83

Siehe die Antwort zu Punkt XI der Zusammenfassung.

Die Kommission strebt eine Aufnahme der Beiträge zur sektorbezogenen Unterstützung in das Haushaltsgesetz der Partnerländer an, um die Transparenz der Mittel sicherzustellen.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

85

Die Aushandlung von FPA-Protokollen hängt von verschiedenen Faktoren ab, die sich oftmals dem Einfluss der Kommission entziehen. Es müssen Regeln befolgt werden, die auch andere EU-Organe betreffen, d. h. Rat und Parlament. Zudem ist die Gesamtdauer des Verhandlungsprozesses in hohem Maße von den internen Annahmeverfahren des Partnerdrittlands abhängig.

86

Diese Übergangsregelung basiert auf Artikel 9 der Verordnung (EG) Nr. 1006/2008 über die Genehmigung der Fischereitätigkeiten, der die Fortsetzung der Fischereitätigkeiten für einen begrenzten Zeitraum von sechs Monaten ermöglichen soll, wenn ein Protokoll zwischen der EU und ihrem Partnerland vereinbart worden ist, jedoch noch nicht vorläufig angewendet wird. Derartige Übergangslizenzen, die das Partnerland auf streng freiwilliger Basis auf Antrag der Kommission gewährt, sollten weiterhin als Lizenzen im Rahmen des Hauptabkommens (wenn auch ohne Protokoll) und daher nicht als Verstoß gegen die Ausschließlichkeitsklausel betrachtet werden (im Gegensatz zu reinen „Privatlizenzen“ im Sinne der Darlegungen des Gerichtshofs in der Rechtssache C-565/13).

87

Bei den Thunfischabkommen wird dieser Ansatz bereits verfolgt, insbesondere im Indischen Ozean, wo Fischereiabkommen mit Partnerländern bestehen, die den Wanderrouten des Thunfischs Rechnung tragen. Bei Mehrartenabkommen wäre dies aufgrund der unterschiedlichen betroffenen Fischereien schwieriger zu erreichen.

88

Die Anwendung dieses Konzepts setzt voraus, dass Bewirtschaftungsziele, Bewirtschaftungsmaßnahmen und die vom Küstenstaat aufgestellten Verteilungsschlüssel für die einzelnen Beteiligten eindeutig festgelegt und bekannt sind, wie es bei den Mehrartenabkommen mit Grönland, Marokko, Mauretanien und Guinea-Bissau der Fall ist.

Bei den Thunfischabkommen erfolgt die Festlegung der Fangmöglichkeiten auf der Grundlage der Bewirtschaftungsziele und -maßnahmen, die von den entsprechenden damit betrauten regionalen Fischereiorganisationen (RFO) angenommen werden, unterstützt durch wissenschaftliche Arbeiten und Empfehlungen der RFO

89

Die Kommission berücksichtigt den Grad der bisherigen Ausschöpfung der Fangmöglichkeiten und die externen Faktoren, die sich auf die Inanspruchnahme der Fangmöglichkeiten auswirken können, wobei die Verfügbarkeit und Veränderlichkeit der Fangmengen eine Rolle spielen.

Die in „Thunfisch-FPA-Protokollen“ festgelegten Referenzfangmengen – bei denen es sich nicht um Fanghöchstmengen handelt – basieren auf zuvor gemeldeten Fangmengen der EU-Fangflotten. Die in den jeweiligen Protokollen festgelegte Referenzmenge, eine wichtige Ausgangsbasis für unsere Partner, stellt die Rechtsgrundlage für die Zahlung der EU-Gegenleistung für den Zugang dar. Allerdings müssen bei diesen Referenzfangmengen auch die starken jährlichen Schwankungen der Fangmengen in den verschiedenen Gebieten beachtet werden, die durch die jährlichen Änderungen in der Verbreitung und Häufigkeit weit wandernder Arten bedingt sind.

Was den Zusammenhang zwischen einer eventuellen Nichtausschöpfung der Fangmöglichkeiten und der Umsetzung strengerer technischer Erhaltungsmaßnahmen betrifft, so sei daran erinnert, dass derartige Maßnahmen zwischen beiden Parteien vereinbart werden, um eine nachhaltige Nutzung der verschiedenen Bestände zu gewährleisten, die Auswirkungen der Fischerei auf die marinen Ökosysteme zu verringern und Konflikte zwischen ausländischen industriellen Hochseefangflotten und handwerklichen Küstenfischern des betreffenden Staates zu vermeiden.

Technische Erhaltungsmaßnahmen sind in vielen Fällen in den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften der Partnerländer verankert und daher nicht verhandelbar. Sie müssen in das SFPA aufgenommen werden.

Das Prinzip der Vorauszahlung der EU-Gegenleistung für den Zugang ermöglicht dem Partnerland stabile Einnahmen und macht die SFPA somit zu attraktiven Instrumenten der Verwaltungsführung.

90

Der Kommission kannte die Probleme mit der Vergleichbarkeit der Methoden, die die unabhängigen Berater bei der Bewertung anwandten. Nach einer internen Überprüfung und auf der Basis der daraus hervorgegangenen Leitlinien erstellte die Kommission daher eine gemeinsame Vorlage für die Durchführung von Bewertungen im Rahmen der SFPA. Es wurde eine einheitliche und gemeinsame Methodik mit Bezugnahme auf die Bewertung der wirtschaftlichen Auswirkungen der FPA vereinbart und ab Anfang 2015 umgesetzt.

Empfehlung 1 a)

Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung.

Empfehlung 1 b)

Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung und hat mit ihrer Umsetzung begonnen.

Empfehlung 1 c)

Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung, deren Umsetzung von Verhandlungen und von der Zustimmung sowohl der EU als auch des betreffenden Drittstaats abhängig ist.

Empfehlung 1 d)

Die Kommission kann diese Empfehlung akzeptieren; sie hat bereits den Konsultationsprozess mit den Interessenträgern eingeleitet.

Empfehlung 1 e)

Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung.

Eine neue Methodik wurde der Kommission im Dezember 2014 vorgelegt und im Januar 2015 angenommen. Sie wird eine gemeinsame Grundlage für die Bewertungen der wirtschaftlichen Auswirkungen der Protokolle bieten, die im Vorfeld künftiger Verhandlungen erfolgen sollen. Sobald diese Methodik systematisch zur Anwendung kommt, wird sie den Empfehlungen des Hofes uneingeschränkt entsprechen.

92

Die Kommission arbeitet seit einigen Jahren an der Umgestaltung ihrer IT-Tools und hat Anfang 2013 das sogenannte „IT Licence Project“ ins Leben gerufen, in dessen Rahmen sowohl die Übermittlung als auch die Weiterverfolgung von Genehmigungen digital erfasst werden sollen. Die vorhandenen IT-Tools ermöglichen der Kommission eine bessere Verwaltung der Verfahren für die Beantragung und Ausstellung von Fanggenehmigungen, angefangen von der Einreichung eines vollständigen Antrags durch den Mitgliedstaat bis hin zur Ausstellung der Genehmigung durch den Drittstaat.

93

Seit 2011 hat die Kommission neue Verfahren für die Datenübermittlung sowie neue Datenbanken entwickelt, darunter insbesondere das sogenannte „DataWareHouse”, um eine bessere und ordnungsgemäße Überwachung aller Fänge von EU-Fischereifahrzeugen zu ermöglichen. Das DataWareHouse stand ab Ende 2013 zur Verfügung und ging im Laufe des Jahres 2014 in Abhängigkeit von den entsprechenden Implementierungskapazitäten der Mitgliedstaaten schrittweise in Betrieb. Wenn spezifische Probleme auftreten, werden sie mit den Mitgliedstaaten erörtert.

Empfehlung 2 a)

Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung und ist der Auffassung, dass sie bereits die notwendigen Schritte zur Bereinigung dieser Situation unternimmt.

Die Kommission arbeitet seit einigen Jahren an der Umgestaltung ihrer IT-Tools und hat Anfang 2013 das sogenannte „IT Licence Project“ ins Leben gerufen, in dessen Rahmen sowohl die Übermittlung als auch die Weiterverfolgung von Genehmigungen digital erfasst werden sollen.

Empfehlung 2 b)

Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung und ist der Auffassung, dass sie bereits die notwendigen Schritte zur Verbesserung der Lage unternimmt.

Im Zuge der Verhandlungen über die Erneuerung der Protokolle fördert die Kommission aktiv den Einsatz elektronischer Lizenzen für EU-Schiffe.

Empfehlung 2 c)

Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung und ist der Auffassung, dass sie bereits die notwendigen Schritte zur Verbesserung der Lage unternimmt.

Die Kommission steht in ständigem Kontakt mit den Mitgliedstaaten, um alle technischen Probleme zu lösen.

94

Die Leitlinien für die Überwachung der Umsetzung der sektorbezogenen Unterstützung, die von den Kommissionsdienststellen 2013 aufgestellt und 2014 aktualisiert wurden, enthalten die Grundsätze für die Festlegung und Überwachung dieser Unterstützung sowie spezifische Regeln hinsichtlich der Meldeanforderungen. Auf dieser Grundlage können vom Gemischten Ausschuss Programmanpassungen vereinbart werden.

In den jüngsten Protokollen wurden diesen Leitlinien durch die Einführung spezifischer Vorschriften für die Umsetzung und Überwachung der sektorbezogenen Unterstützung ergänzt.

Diese sehen unter anderem die Entwicklung und Vereinbarung einer Matrix von Tätigkeiten vor, die im Rahmen der sektorbezogenen Unterstützung finanziert werden sollen. Darin sind die zu unterstützenden Maßnahmen, die Zielvorgaben und die erreichten Ergebnisse eindeutig festzuhalten.

Die Matrix wird regelmäßig vom Gemischten Ausschuss überprüft und vom Fischereiattaché überwacht, um die Einhaltung des Matrixprogramms sicherzustellen.

95

Infolge der 2013 angenommenen neuen GFP, die eine Abkopplung der Zahlungen für sektorbezogene Unterstützung von den Zahlungen für Zugangsrechte sowie eine entsprechende Konditionalität mit sich brachte, ist die Auszahlung der sektorbezogenen Mittel nunmehr unmittelbar an die effektive Nutzung und die Inanspruchnahme der sektorbezogenen Unterstützung geknüpft.

Die sektorbezogene Unterstützung im Rahmen der SFPA erfolgt auf der Grundlage einer begrenzten Zahl spezifischer Maßnahmen, die vom Partnerland vorgeschlagen werden, und nicht nach einem systemischen Ansatz wie beim EEF, der unter anderem Budgethilfe bereitstellt. Außerdem ist die sektorbezogene Unterstützung generell viel geringer als die Unterstützung im Rahmen des EEF.

Vorgesehen sind Bestimmungen für die Überprüfung der sektorbezogenen Unterstützung im Gemischten Ausschuss, wenn das Partnerland die Umverteilung von Mitteln innerhalb des Programms mit einer hinreichenden Begründung beantragt, oder gegebenenfalls zur Aussetzung der sektorbezogenen Zahlungen, bis eine zufriedenstellende Umsetzung der sektorbezogenen Unterstützung erreicht ist.

Empfehlung 3 a)

Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung und betrachtet sie als teilweise umgesetzt, da sie spezifische Leitlinien für die Verwaltung und Überwachung der sektorbezogenen Unterstützung aufgestellt hat; und vorbehaltlich der Verhandlungen mit den Partnerländern wird die Kommission die notwendigen Schritte zur vollständigen Umsetzung unternehmen.

Empfehlung 3 b)

Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung und betrachtet sie als teilweise umgesetzt.

In der neuen GFP wurde die „Übereinstimmung mit anderen Bereichen der Unionspolitik“ zu einem der Grundsätze verantwortungsvoller Verwaltung gemacht (Artikel 3 Buchstabe h der EU-Verordnung Nr. 1380/2013). Davon ausgehend finden Fischereiaspekte zunehmend Eingang in alle Bereiche der Entwicklungspolitik.

Empfehlung 3 c)

Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung und betrachtet sie als teilweise umgesetzt.

Die Auszahlungen werden im Kontext des Gemischten Ausschusses des jeweiligen FPA auf jährlicher Basis erörtert. Wenn der Gemischte Ausschuss übereinstimmend feststellt, dass keine angemessene Ausschöpfung der bereitgestellten Mittel erfolgt ist, kann die Zahlung des Beitrags zur sektorbezogenen Unterstützung für die folgenden Jahre ausgesetzt werden.

Antwort zu Tabelle 4

Bei Mosambik führte die Nachprüfung durch die Kommission zu einer Korrektur der Zahlen. Die der Kommission vorliegenden aktuellen Angaben zeigen, dass die Fangmenge 2330 t betrug, was der von Spanien und Frankreich für dasselbe Jahr gemeldeten Menge (2326 t) sehr nahe kommt.

QJ-AB-15-010-DE-E  ISSN 1977-5644

Die Europäische Union (EU) handelt Abkommen mit Küstenstaaten aus, um EU-Fischereifahrzeugen Fangrechte zu sichern und die Regulierung und nachhaltige Entwicklung des lokalen Fischereisektors zu unterstützen. Der Hof stellte fest, dass diese Abkommen im Allgemeinen von der Europäischen Kommission gut verwaltet wurden, in einigen Bereichen jedoch noch Verbesserungsbedarf bestand. Die mit den Küstenländern ausgehandelten Fangmengen lagen regelmäßig über den tatsächlich von der EU-Flotte gefangenen Mengen, was die Abkommen für die EU relativ gesehen teurer machte als erwartet. Die Überwachung der Fangdaten und das Lizenzvergabeverfahren waren nicht robust genug. Zudem müssten für die zur nachhaltigen Entwicklung der lokalen Fischereisektoren bereitgestellte Unterstützung klarere Förderbedingungen festgelegt und eine bessere Koordinierung und Kohärenz mit anderer Entwicklungshilfe der EU sichergestellt werden.