EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

P. +352 4398-1

Sähköposti: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2015

Print | ISBN 978-92-872-2701-0 | ISSN 1831-0958 | doi:10.2865/05806 | QJ-AB-15-010-FI-C
PDF | ISBN 978-92-872-2699-0 | ISSN 1977-5792 | doi:10.2865/08940 | QJ-AB-15-010-FI-N
EPUB | ISBN 978-92-872-2707-2 | ISSN 1977-5792 | doi:10.2865/645277 | QJ-AB-15-010-FI-E

© Euroopan unioni, 2015

Tekstin jäljentäminen on sallittua, kunhan lähde mainitaan.

Sivulla 46 olevan kartan käyttöön tai jäljentämiseen on pyydettävä lupa suoraan tekijänoikeuden haltijalta.

MISTÄ EU:N JULKAISUJA SAA?

Maksuttomat julkaisut:

•yksi kappale:
EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)

•enemmän kuin yksi kappale tai julisteet/kartat:
Euroopan unionin edustustoista (http://ec.europa.eu/represent_fi.htm),
muissa kuin EU-maissa sijaitsevista lähetystöistä (http://eeas.europa.eu/delegations/index_fi.htm),
ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun (http://europa.eu/europedirect/index_fi.htm)
tai soittamalla 00 800 6 7 8 9 10 11 (maksuton numero koko EU:n alueella) (*).

(*)Saat pyytämäsi tiedot maksutta. Myös useimmat puhelut ovat maksuttomia, joskin jotkin operaattorit, puhelinkioskit tai hotellit voivat periä puheluista maksun.

Maksulliset julkaisut:

•EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)

FI
2015

nro 11

Erityiskertomus

Hallinnoiko komissio
hyvin kalastuskumppa-
nuussopimuksia?

(annettu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 287 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)

Tarkastustiimi

Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksissa käsitellään eri talousarvioaloilla tai hallinnollisilla aloilla toimitettujen tuloksellisuuden ja säännönmukaisuuden tarkastusten tuloksia. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät niin, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tämän tuloksellisuuden tarkastuksen toimitti I tarkastusjaosto, jonka puheenjohtaja on tilintarkastustuomioistuimen jäsen Augustyn Kubik. Jaosto on erikoistunut luonnonvarojen suojelun ja hallinnan menoaloihin. Tarkastus toimitettiin tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Jan Kinštin johdolla, ja siihen osallistuivat Jan Kinštin kabinetin päällikkö Alejandro Ballester Gallardo, yksikönpäällikkö Colm Friel, johtava tarkastaja Maria Luisa Gómez-Valcárcel sekä tarkastajat Oana Dumitrescu ja Frédéric Soblet.

Vasemmalta oikealle: F. Soblet, M. L. Gómez-Valcárcel, C. Friel, J. Kinšt, A. Ballester Gallardo, O. Dumitrescu.

Sisältö

Lyhenteet

Tiivistelmä

Johdanto

Kansainvälisten kalastussopimusten tarve

Kalastuskumppanuussopimukset

Unionin aavanmeren laivasto ja kalastuskumppanuussopimukset

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

Huomautukset

Osa I - Kalastuskumppanuussopimusten neuvotteleminen

Komissio neuvotteli ja uusi kalastuskumppanuussopimukset ajoissa kalastustoiminnan keskeytymisen välttämiseksi

Komissio on neuvotellut relevantin sopimusten verkoston, mutta Intian valtameren alueella voitaisiin lisätä sopimusten yhdenmukaisuutta

Oli vaikeaa toteuttaa kalastuskumppanuussopimusten tavoitetta varmistaa, että neuvotellut kalastusmahdollisuudet koskevat pelkästään ylijäämäisiä kalavaroja

Komission neuvottelemien kalastuskumppanuussopimusten kulut olivat aiempiin käyttöasteisiin verrattuna suhteellisen suuria

Jälkiarvioinneissa saadut tiedot eivät aina olleet hyödyllisiä päätöksentekoprosessin ja neuvottelujen kannalta

Osa II - Kalastuskumppanuussopimuksiin kuuluvien pääsyoikeuksien ja alakohtaisen tuen täytäntöönpano

Kalastuslupamenettely oli pitkällinen ja hankala, mutta komissio ei ollut pyrkinyt yksilöimään tarvittavia parannuksia

Saaliiden keskustason seuranta ei ollut riittävää, ja näin ollen ongelmien nopea yksilöinti ja maksulaskelmien virheettömyys saattoi vaarantua

Komissio ja kumppanimaat sopivat tarkoituksenmukaisista alakohtaisen tuen avulla rahoitettavista toimista, mutta koordinointi alan muiden kumppanien kanssa oli puutteellista

Komissio valvoi alakohtaisia tukitoimia hyvin vähän ja kumppanimaiden todellisuudessa toteuttamat toimet erosivat joissakin tapauksissa ennakkoon sovituista toimista

Komission suorittamat alakohtaisen tuen maksut eivät olleet sidoksissa kumppanimaiden edistymiseen sovittujen toimien toteuttamisessa

Johtopäätökset ja suositukset

Liite I | — | Kalastuskumppanuussopimukset: lisätietoja sopimusten neuvottelusta ja täytäntöönpanosta
Liite II | — | Vuonna 2015 voimassa olevat kalastuskumppanuussopimukset
Liite III | — | Kalastuskumppanuussopimukset

Komission vastaukset

Lyhenteet

EKR: Euroopan kehitysrahasto

ERS: Sähköinen raportointijärjestelmä (tai sähköinen lokikirja)

EU: Euroopan unioni

FAO: Yhdistyneiden kansakuntien elintarvike- ja maatalousjärjestö

IOTC: Intian valtameren tonnikalatoimikunta

STECF: Tieteellis-teknis-taloudellinen kalastuskomitea

UNCLOS: Yhdistyneiden kansakuntien merioikeusyleissopimus

VMS: Alusten satelliittiseurantajärjestelmä

Tiivistelmä

I

Euroopan unioni (EU) neuvottelee rannikkovaltioiden kanssa sopimuksia, jotta EU:n ulkoinen laivasto saisi oikeuden päästä kyseisten maiden kalavesille. Sopimukset ovat muuttuneet 1980-luvun pelkistä pääsyä koskevista sopimuksista kestävää kalastusta koskeviksi kumppanuussopimuksiksi. Pyrkimyksenä on säilyttää kalavarat ja myös kehittää kumppanimaan kalastusalaa alakohtaisen tuen avulla. Komissio aikoo laajentaa sopimusten verkostoa, sillä niistä on huomattavan paljon hyötyä EU:n laivaston lisäksi myös kumppanimaille.

II

Tilintarkastustuomioistuin tarkasti EU:n talousarviosta rahoitettavat kalastussopimukset (eli tarkastus ei koske kalastuskiintiöiden vaihtoon perustuvia sopimuksia). Tarkastuksen aikana voimassa olleista 12 sopimuksesta tarkastettiin neljä: Mauritania (monilajisopimus Atlantin valtamerellä), Madagaskar, Mosambik ja Seychellit (tonnikalasopimukset Intian valtamerellä). Näiden neljän kalastuskumppanuussopimuksen osuus kaikista vuonna 2013 suoritetuista kalastuskumppanuussopimusmaksuista oli 77 prosenttia.

III

Tarkastuksen tavoitteena oli arvioida, hallinnoiko komissio hyvin kalastuskumppanuussopimuksia. Tarkastuksen yhteydessä tutkittiin kalastuskumppanuussopimusten neuvottelua, kalavesille pääsyä koskevien oikeuksien täytäntöönpanoa ja alakohtaista tukea. Tarkastuksen perusteella todettiin, että komissio hallinnoi kalastuskumppanuussopimuksia yleisesti ottaen hyvin, mutta parantamisen varaa on edelleen useilla alueilla sekä neuvotteluprosessissa että pöytäkirjojen täytäntöönpanossa.

IV

Kalastuskumppanuussopimusten neuvottelu- ja uusimismenettelyt ovat usein monimutkaisia ja pitkällisiä. Tästä huolimatta komissio selviytyi hankaluuksista hyvin ja muutamaa poikkeusta lukuun ottamatta onnistui välttämään tilanteet, joissa laivaston kalastustoiminta keskeytyisi. Neuvoteltujen sopimusten verkosto oli asianomaisen EU:n laivaston tarpeiden ja painopisteiden puolesta tarkoituksenmukainen.

V

Kun pitkälliset neuvottelut uusista pöytäkirjoista vaaransivat kalastustoiminnan jatkumisen, alusten annettiin asetuksen (EY) N:o 1006/2008 9 artiklan mukaisesti hakea komission kautta kalastuslupia kyseiseltä EU:n ulkopuoliselta maalta siihen saakka, kunnes uusi pöytäkirja oli allekirjoitettu. Käytäntö ei kuitenkaan vastaa erästä toista lakisääteistä vaatimusta eli yksinoikeuslauseketta, ja sen soveltaminen johti väärinkäsityksiin kumppanimaan ja komission välillä.

VI

Kalastuskumppanuussopimukset esitetään välineinä, joiden avulla varmistetaan asianomaisten kalastusalojen kestävyys. Neuvoteltujen kalastusmahdollisuuksien nojalla EU:n alukset voivat yhteistä kalastuspolitiikkaa koskevan perusasetuksen mukaisesti kalastaa ainoastaan kumppanimaiden ylijäämäisiä kalavaroja. Ylijäämän käsitettä on kuitenkin erittäin vaikea soveltaa käytännössä, sillä saatavilla ei ole luotettavaa tietoa kalakannoista ja kotimaisten kalastuslaivastojen pyyntiponnistuksesta tai niiden muiden ulkomaisten laivastojen pyyntiponnistuksesta, joille kumppanimaat ovat myös antaneet pääsyn vesilleen.

VII

Tosiasiallinen kalatonnista maksettu yksikkökustannus oli usein korkeampi kuin neuvoteltu yksikköhinta. Vaikka neuvotteluissa otettiin huomioon edellisistä pöytäkirjoista ilmoitetut saaliit, sovittu viitesaalismäärä pysyi valtaosassa viimeaikaisista pöytäkirjoista usein suurempana, mikä johti pöytäkirjojen säännölliseen vajaakäyttöön. EU:n taloudellinen vastine maksettiin kuitenkin täysimääräisenä riippumatta siitä, oliko kalastusmahdollisuudet käytetty. Pöytäkirjojen vajaakäyttö ja siitä aiheutuvat korkeat kustannukset saattavat osittain johtua kumppanimaiden kanssa neuvotelluista teknisistä ehdoista, joilla taattiin kansallisen lainsäädännön noudattaminen tai kalastustoiminnan kestävyys.

VIII

Kalastuskumppanuussopimusten riippumattomissa jälkiarvioinneissa esitetyt tiedot eivät aina olleet riittävän kattavia, yhdenmukaisia tai vertailukelpoisia. Näin ollen tiedoista oli vähemmän hyötyä pöytäkirjaneuvotteluita seuraavassa päätöksenteossa.

IX

Tarkastuksen yhteydessä todettiin, että pääsyehtojen täytäntöönpanon hallinnointi ei ollut riittävän perusteellista. Komissio ei kohdistanut pitkällisiin ja hankaliin luvanhakuprosesseihin asianmukaista seurantaa, jonka avulla se olisi voinut yksilöidä viivästymisen syitä ja parantamista vaativia kohtia.

X

Tarkastuksessa havaittiin puutteita saalistietojen hallinnoinnissa, josta osoituksena olivat eroavaisuudet jäsenvaltioiden, komission ja jälkiarviointien saalistiedoissa. Kalastuskumppanuussopimuksiin liittyvät maksut perustuvat saalistietoihin, mikä muodostaa taloudellisen riskin.

XI

Alakohtaisen tuen suunnittelu on parantunut, mutta komission rooli oli edelleen vähäinen tarkastettujen pöytäkirjojen täytäntöönpanon seurannassa. Ei ole olemassa selkeää kehystä, jossa vahvistettaisiin tukikelpoisuus- ja jäljitettävyyssäännöt rahoitetuille toimille. Komissiolla ei myöskään ole riittäviä valvontaoikeuksia. Kumppanimaat ovat mm. joissakin tapauksissa panneet täytäntöön suunnitelluista poikkeavia toimia. Nämä toimet eivät kenties edistä kalastuskumppanuussopimusten tavoitteiden saavuttamista vaikuttavalla tavalla.

XII

Lopuksi voidaan todeta, että pöytäkirjojen mukaisesti maksut voidaan keskeyttää, mutta osaa alakohtaista tukea ei voida vähentää, vaikka sovitut toimet toteutetaan tai tulokset saavutetaan ainoastaan osittain. Vaikka kyseessä on sama kehityskonsepti, alakohtaisen tuen maksuehdot poikkeavat Euroopan kehitysrahaston (EKR) budjettituen maksuehdoista, mikä joskus johtaa epäyhteneväisyyksiin.

XIII

Tilintarkastustuomioistuin esittää seuraavat suositukset:

Parantaakseen uusista kalastuskumppanuussopimuksista ja pöytäkirjoista käytäviä neuvotteluja komission olisi

a)arvioitava lepääviä sopimuksia ja pohdittava, miten yksinoikeuslausekkeessa määrättyä kalastustoiminnan keskeyttämistä käsiteltäisiin siten, että noudatetaan yhteisen kalastuspolitiikan periaatteita; lisäksi komission olisi selvennettävä nykyisiä määräyksiä ja sisällytettävä pöytäkirjoihin asianmukaisia määräyksiä, joilla varmistetaan kalastustoiminnan jatkuvuus pöytäkirjojen välillä

b)määriteltävä alueellisia strategioita kalastuksen hallinnan kehittämiseen ja varmistettava, että samalla alueella neuvotellut pöytäkirjat ovat alueellisen strategian ja muun EU:n rahoituksen kanssa yhdenmukaiset

c)otettava huomioon edellisten pöytäkirjojen käyttöasteet neuvoteltassa uusien pöytäkirjojen kalastusmahdollisuuksista ja pyrittävä luomaan tiiviimpi yhteys pääsyoikeusmaksujen ja tosiasiallisten saaliiden välille siten, että tällä ei ole kielteistä vaikutusta kalastustoimintaan

d)analysoitava paremmin kestävää kalastusta koskevien kumppanuussopimusten lausekkeiden mahdollista vaikutusta pöytäkirjan hyödyntämiseen siten, että EU:n ja asianomaisten kumppanimaiden keskinäiset edut suojataan; tämä voisi tapahtua kuulemalla relevantteja sidosryhmiä, jotta voitaisiin yksilöidä, milloin kriittisten lausekkeiden vaikutukset olisi tarpeen arvioida tarkemmin

e)kohdistettava jälkiarvioinnit paremmin, jotta saataisiin yhdenmukainen ja vertailukelpoinen analyysi pöytäkirjojen mukaisesti käytettyjen julkisten varojen tuotosta sekä perusteellinen ja kriittinen analyysi pöytäkirjojen vaikuttavuudesta EU:n ja asianomaisen kumppanimaan näkökulmasta tarkasteltuna.

Parantaakseen kalastuskumppanuussopimusten täytäntöönpanoa komission olisi viipymättä

f)vahvistettava menettelyt, joiden avulla seurataan jokaista lupamenettelyn vaihetta ja myös jäsenvaltioissa, kumppanimaissa ja komission yksiköissä menettelyihin käytettyä aikaa, jotta menettelyn puutteet voidaan yksilöidä ja niihin kohdistetaan seurantaa

g)edistettävä sitä, että sähköiset luvat tai kalastusluvan saaneiden alusten luettelo hyväksytään lupien koko voimassaolon ajaksi

h)varmistettava, että lippujäsenvaltiot käyttävät täysimääräisesti uutta saalistietokantaa, joka sisältää luotettavat saalistiedot, joiden koonti, seuranta ja päivittäminen on mahdollista

i)ehdotettava, että uusiin pöytäkirjoihin sisällytetään tukikelpoisuusvaatimuksia, joiden avulla arvioidaan, voitaisiinko toimet rahoittaa alakohtaisella tuella (muut vaatimukset voisivat liittyä jäljitettävyyteen, valintaan, raportointiin ja tuloksellisuuden mittaamiseen sekä komission valvontaoikeuksiin)

j)varmistettava kalastuskumppanuussopimuksiin liittyvän alakohtaisen tuen vaikuttava koordinointi muiden kalastusalalla toimivien kehityskumppaneiden kanssa

k)varmistettava, että alakohtaisen tuen maksatukset vastaavat muita EU:n budjettitukimaksuja ja perustuvat tuloksiin, joita kumppanimaat ovat saavuttaneet yhteisesti sovitut toimet sisältävän matriisin täytäntöönpanossa.

Johdanto

Kansainvälisten kalastussopimusten tarve

01

Vapaata pääsyä avomerelle koskeva periaate on vähitellen hävinnyt 1970-luvun puolivälistä alkaen ja Yhdistyneiden kansakuntien kolmannen merioikeuskonferenssin (UNCLOS III) seurauksena. Yleissopimus tuli voimaan vuonna 1982 yhdeksän vuoden neuvottelujen jälkeen. Sen myötä kansainvälisessä oikeudessa vahvistettiin valtioiden oikeus suvereniteettiin 200 meripeninkulmaan asti rannikostaan ulottuvilla vesillä (talousvyöhyke), jotta ne voivat tutkia ja hyödyntää, säilyttää ja hoitaa luonnonvaroja näillä vesillä. Yhä useampi maa päätti laajentaa suvereniteettiaan 200 peninkulman rajaan asti. Tästä seurasi, että rannikkovaltioiden valvonta kattoi noin 90 prosenttia kalavaroista. Monet aavanmeren laivastot¹, jotka olivat aiemmin kalastaneet näillä vesillä, velvoitettiin täten tekemään pääsyä koskevia sopimuksia rannikkovaltioiden kanssa.

02

Tämän seurauksena EU (silloiselta nimeltään ”Euroopan yhteisö”) alkoi neuvotella kahdenvälisistä kalastussopimuksista rannikkovaltioiden kanssa. Suurin osa rannikkovaltioista oli kehitysmaita. Sopimukset olivat aluksi pelkkiä pääsyä koskevia sopimuksia, joissa EU:n aavanmeren laivastolle annettiin kalastusmahdollisuuksia. Sopimukset olivat kyseisille kehitysmaille merkittävä tulolähde. Ne olivat luonteeltaan kaupallisia ja perustuivat yleensä maksuperiaatteeseen (”pay, fish and go”).

03

EU on vuodesta 1981 asti neuvotellut myös useita ”pohjoisia sopimuksia”. Ne ovat vastavuoroisia sopimuksia, jotka kattavat kalastusmahdollisuuksien vaihdon EU:n laivastojen sekä Norjan, Islannin ja Färsaarten laivastojen välillä ilman taloudellisia korvauksia. Nämä sopimukset eivät kuulu tämän kertomuksen alaan.

Kalastuskumppanuussopimukset

04

Pelkkiä kalavesille pääsyä koskevia sopimuksia kritisoitiin lähinnä seuraavista syistä: sopimusten vaikutus liikakalastettuihin kalakantoihin, avoimuuden, täytäntöönpanon valvonnan ja asetusten mukaisuuden puute, kehittyvien rannikkovaltioiden puutteellisten neuvottelu- ja täytäntöönpanonvalvontavalmiuksien hyväksikäyttö ja kalastusalalle sopimaton kehitysyhteistyön muoto.

05

Yhteisen kalastuspolitiikan vuonna 2002 toteutetun uudistuksen yhteydessä kritiikkiin vastattiin ottamalla käyttöön ’kumppanuuden’ käsite, joka korostaa EU:n tavoitteita tukea kumppanimaidensa kansallisen kalastusalan kehittämistä, edistää ja lisätä toimintapoliittista vuoropuhelua EU:n ja kehitysmaiden välillä ja edistää kestävää kalataloutta. Näitä uuden sukupolven sopimuksia kutsuttiin kalastuskumppanuussopimuksiksi (ks. laatikko 1). Taloudellinen vastine jaettiin kahteen erilliseen osaan: pääsyoikeudet talousvyöhykkeelle ja ”alakohtainen” rahoitustuki, jolla pyritään edistämään kestävää kalatalouden kehittämistä kumppanimaissa.

Laatikko 1

Kalastuskumppanuussopimusten tavoitteet²

οMeren elollisten luonnonvarojen järkevän ja kestävän hyödyntämisen varmistaminen kumppanimaissa (sisällyttämällä sopimuksiin Yhdistyneiden kansakuntien merioikeudesta³ peräisin oleva ylijäämän käsite)

οtyöllisyyden turvaaminen kalastuksesta riippuvaisilla unionin alueilla

οEU:n kalastusalan säilymisen ja kilpailukyvyn turvaaminen

οriittävän tarjonnan turvaaminen unionin markkinoilla

οlisäarvon tuottaminen unionille

οkumppanimaiden kalatalouden hallinnoinnin parantaminen kehittämällä niiden kalavarojen hoito- ja valvontavalmiuksia

οkumppanimaiden kalatalousalan taloudellisen kehittämisen sekä alan työllisyyden, terveysolojen ja liiketoimintaympäristön edistäminen

06

Komissio katsoo, että kalastuskumppanuussopimus on huomattavasti edukkaampi kuin muut tavat, joiden avulla Euroopan unionin aavanmeren laivasto saisi pääsyn EU:n ulkopuolisten maiden vesille ja resursseihin. Erityisesti on huomattava, että

–Kalastuskumppanuussopimukset ovat selkeyttäneet, yhdenmukaistaneet ja vakauttaneet oikeuskehystä, jossa säädetään unionin laivaston pääsystä kalastusvesille. Tämä takaa suuremman oikeusvarmuuden kuin unionin varustajien ja EU:n ulkopuolisten maiden väliset yksityiset sopimukset. Unionin varustajat ovat myös ilmaisseet pitävänsä kalastuskumppanuussopimuksia parempina ja pyytäneet komissiota laajentamaan sopimusten verkostoa jopa silläkin uhalla, että niiden pääsyoikeuksia koskevat rahoitusosuudet kasvavat.

–Kalastuskumppanuussopimukset edistävät EU:n ja sen kumppanimaiden välistä tieteellistä yhteistyötä. Pöytäkirjojen ansiosta tieteellisten komiteoiden kokouksissa on mahdollista arvioida kantojen tasoja ja ottaa huomioon alueellisten kalastusorganisaatioiden päätöslauselmat. Kumppanimaat tekevät joskus yhteistyötä laivaston toimintaa kumppanimaissa tutkivien EU:n tiedemiesten kanssa.

–Pöytäkirjoissa on myös syrjimättömyyslauseke, jonka avulla varmistetaan, että aavanmeren laivastoilla on tasavertaiset toimintamahdollisuudet rannikkovaltioiden talousvyöhykkeellä. Tämä tarkoittaa sitä, että kalastuskumppanuussopimuksiin sovellettavia teknisiä standardeja ja muita kestävyysperiaatteita olisi sovellettava myös asianomaisten kumppanimaiden ja muiden niiden talousvyöhykkeellä toimivien laivastojen välisiin sopimuksiin. Tämä edistäisi myös kalavarojen kestävää hoitoa.

–Kumppanimaissa kalastuskumppanuussopimuksilla kannustetaan parantamaan paikallisen kalastusalan ohjausta ja hallinnointia tukemalla kansallisten ja ulkomaisten laivastojen toiminnan seurantaa, valvontaa ja tarkkailua. Kalastuskumppanuussopimusten kautta saatavalla huomattavalla rahoituksella edistetään paikallisen kalastustoiminnan kestävää kehittämistä.

07

Yhteisen kalastuspolitiikan vuonna 2014 tehdyn uudistuksen yhteydessä otettiin käyttöön kestävää kalastusta koskevan kumppanuussopimuksen käsite. Uudistuksen avulla pyritään parantamaan tiettyjä kalastuskumppanuussopimusten osa-alueita, joita ovat mm. kumppanimaiden talousvyöhykkeellä olevan ylijäämän määrittämiseen saatavilla olevan tiedon määrä, kestävän kalastuksen edistäminen kumppanimaiden vesillä EU:n alakohtaisen tuen tarkemman kohdentamisen ja säännöllisen seurannan avulla ja ihmisoikeuslausekkeen sisällyttäminen sopimuksiin. Kestävää kalastusta koskevien kumppanuussopimusten päätavoitteena on vahvistaa oikeudelliset, ympäristölliset, taloudelliset ja sosiaaliset näkökohdat kattava hallintokehys unionin kalastusalusten kolmansien maiden vesillä harjoittamaa kalastustoimintaa varten; kehyksessä olisi sovellettava normeja, jotka vastaavat unionin kalastusaluksiin EU:n vesillä sovellettavia normeja.

08

Komissio on sisällyttänyt usean vuoden ajan kaikkiin voimassa oleviin kalastuskumppanuussopimuksiin yksinoikeuslausekkeen tiukentaakseen EU:n aavanmeren laivaston kalastustoiminnan hallintokehystä. Kun EU:n ja kumppanimaan välinen sopimus on voimassa, EU:n kalastusalukset voivat harjoittaa toimintaa kumppanimaan vesillä ainoastaan siinä tapauksessa, että niillä on kalastuslupa, joka on myönnetty kyseisen sopimuksen pöytäkirjan mukaisesti (ks. kohta 10).

Unionin aavanmeren laivasto ja kalastuskumppanuussopimukset

09

EU:n laivastosta on aavanmeren laivastoa alle yksi prosentti (vain 335 alusta EU:ssa rekisteröidyistä 86 283 aluksesta). Tästä huolimatta sen merkitys on kalastuskapasiteettina arvioituna paljon suurempi: sen osuus EU:n koko kalastuslaivaston bruttovetoisuudesta on 18 prosenttia ja konetehosta seitsemän prosenttia⁴. Aavanmeren laivasto on tärkeä kalantoimittaja Euroopan markkinoilla, sillä arvioiden mukaan sen osuus EU:n laivaston kokonaissaaliista on 15 prosenttia. Lisäksi se työllistää EU:n laivastosta neljä prosenttia. Noin puolet aavanmeren laivaston saaliista kuuluu kalastuskumppanuussopimusten piiriin.

10

Kalastuskumppanuussopimuksen laadintavaiheessa EU ja kumppanimaat neuvottelevat sopimuksesta ja sen täytäntöönpanopöytäkirjoista. Sopimuksessa vahvistetaan kehys pitkäaikaiselle kalastusalan yhteistyölle ja pöytäkirjoissa yksityiskohtaiset ehdot ja edellytykset. Kumppanimaan kanssa sovittava pöytäkirjojen neuvotteluväli on yleensä kolmesta kuuteen vuotta. Tässä kertomuksessa kalastuskumppanuussopimuksiin viitattaessa tarkoitetaan lähinnä pöytäkirjoja. Lisätietoja kalastuskumppanuussopimuksiin liittyvistä neuvotteluprosesseista ja vastuualueista esitetään liitteessä I.

11

Vuonna 2014 EU:n talousarviosta suoritettiin kalastuskumppanuussopimuksia varten 69 miljoonan euron maksut; niiden määrä on vähentynyt huomattavasti 1990-luvulta, jolloin maksettiin yli 200 miljoonaa euroa vuodessa. Tämä selittyy osittain sillä, että Mauritanian kanssa tehdyn pöytäkirjan voimassaolo päättyi joulukuussa 2014. Vuonna 2014 ei täten ole suoritettu maksuja, mutta vuonna 2013 sen osalta maksettiin 67 miljoonaa euroa. Pelkästään Marokon osuus vuoden 2014 kokonaismäärästä oli yli 40 prosenttia. Myös toimijat maksavat kyseisiin kalastuskumppanuussopimuksiin taloudellisia korvauksia vastineeksi saamistaan kalastusluvista. Niiden suorittamat maksut ovat lisääntyneet tasaisesti viime vuosina.

12

Liitteessä II esitetään vuonna 2015 voimassa olevat 13 kalastuskumppanuussopimusta, joihin liittyvä vuotuinen taloudellinen korvaus on 71 miljoonaa euroa. Kolme 13 voimassaolevasta sopimuksesta on sekasopimuksia, joiden ansiosta EU:n laivasto voi kalastaa eri kalakantoja kumppanimaan talousvyöhykkeellä. Loput ovat tonnikalasopimuksia, joissa myönnetään kalastusoikeudet kumppanimaan talousvyöhykkeellä kalastaville EU:n aluksille, jotka seuraavat vaeltavia tonnikalakantoja ja muita laajasti vaeltavia lajeja niiden liikkuessa Afrikan ympärillä sekä Intian valtamerellä ja Tyynellä valtamerellä.

13

Muita kalastuskumppanuussopimuksia, joita voimassa olevat pöytäkirjat eivät kata, ovat Gambia (1.7.1996 alkaen), Päiväntasaajan Guinea (30.6.2001 alkaen), Salomonsaaret (9.10.2012 alkaen), Mikronesia (25.2.2010 alkaen), Mauritania (joulukuusta 2014 alkaen)⁵ ja Mosambik (tammikuusta 2015 alkaen). Näiden sopimusten kohdalla sopimus on vielä voimassa mutta pöytäkirjat on vielä uusittava (”lepäävät sopimukset”). Tässä tapauksessa EU:n laivastolla ei ole yksinoikeuslausekkeen mukaisesti oikeutta päästä maan kalastusalueelle (ks. kohta 8).

1Kansallisten vesiensä ulkopuolella kalastavia kalastusaluksia.

2Maatalous- ja kalastusneuvoston päätelmät 19. heinäkuuta 2004 sekä 19. ja 20. maaliskuuta 2012. Suurin osa näistä tavoitteista mainittiin myös yhteisen kalastuspolitiikan täytäntöönpanoa ja kansainvälisen merioikeuden alaa koskevista yhteisön rahoitustoimenpiteistä 22 päivänä toukokuuta 2006 annetussa neuvoston asetuksessa (EY) N:o 861/2006 (EUVL L 160, 14.6.2006, s.1) (7 artiklassa).
Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1380/2013, annettu 11 päivänä joulukuuta 2013, yhteisestä kalastuspolitiikasta, neuvoston asetusten (EY) N:o 1954/2003 ja (EY) N:o 1224/2009 muuttamisesta sekä neuvoston asetusten (EY) N:o 2371/2002 ja (EY) N:o 639/2004 ja neuvoston päätöksen 2004/585/EY kumoamisesta (EUVL L 354, 28.12.2013, s. 22). Asetuksen 31 artiklassa vahvistetaan kestävää kalastusta koskevien kumppanuussopimusten periaatteet ja tavoitteet.

3Yhdistyneiden kansakuntien merioikeusyleissopimuksen (UNCLOS) 62 artiklan 2 kohdassa mainitulla ylijäämällä tarkoitetaan sitä osuutta sallitusta saaliista, jota rannikkovaltio ei joko voi tai halua hyödyntää itse.

4Tiedot ovat peräisin vuoden 2012 aavanmeren laivastoa käsittelevästä asiakirjasta ”2014 Annual Economic Report on the EU Fishing Fleet (STECF 14-16)”. Euroopan aavanmeren laivaston määritelmä kattaa tässä kertomuksessa kaikki EU:ssa rekisteröidyt yli 24-metriset alukset, jotka harjoittavat toimintaa muilla kalastusalueilla (Other Fishing Regions (OFR)), joihin lukeutuvat myös jotkin EU:n syrjäisimmät alueet.

5Euroopan komission ja Mauritanian neuvottelut uudesta pöytäkirjasta saatiin menestyksekkäästi päätökseen 10. heinäkuuta 2015. Nelivuotinen pöytäkirja on arvoltaan 59,125 miljoonaa euroa vuodessa. Se on vielä hyväksyttävä neuvostossa ja sille on saatava Euroopan parlamentin hyväksyntä.

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

14

Tarkastuksen tavoitteena oli arvioida, hallinnoiko komissio hyvin kalastuskumppanuussopimuksia, seuraavien kysymysten pohjalta:

1.Hallinnoiko komissio hyvin kalastuskumppanuussopimuksista ja niiden pöytäkirjoista käytäviä neuvotteluja?

Tilintarkastustuomioistuin arvioi tämän kysymyksen osalta neljän tarkastetun kalastuskumppanuussopimuksen neuvotteluprosessia ja tarkasti, oliko komissio huolehtinut pöytäkirjojen neuvottelemisesta tai uusimisesta ajoissa varmistaakseen Euroopan laivaston toiminnan jatkumisen. Lisäksi tarkastuksen yhteydessä arvioitiin, oliko neuvotteluissa kalastusmahdollisuuksista ja taloudellisista korvauksista otettu huomioon kalastuskumppanuussopimusten tavoitteet. Näitä tavoitteita ovat kalakantojen kestävyyden varmistaminen EU:lle kohtuullisin kustannuksin, kumppanimaiden kalastuksen hallinnan parantaminen ja kalatalousalan taloudellisen kehityksen edistäminen.

2.Hallinnoiko komissio kalastuskumppanuussopimusten täytäntöönpanoa hyvin?

Vastatakseen tähän kysymykseen tilintarkastustuomioistuin arvioi lupaprosessin hallinnointia komissiossa ja saalistietoja koskevan raportointijärjestelmän luotettavuutta. Lisäksi tarkastuksen yhteydessä arvioitiin, oliko kalastuskumppanuussopimusten alakohtaisen tuen osuudesta rahoitettujen toimien suunnittelu, valvonta ja seuranta asianmukaista komissiossa.

15

Tarkastustapa käsitti kokouksia relevanttien sidosryhmien⁶ kanssa, komissiolta saatujen tietojen analysointia ja tarkastuskäynnit paikalla tarkastettavissa jäsenvaltioissa (Espanjassa ja Ranskassa) ja neljässä kumppanimaassa, joiden kanssa EU on tehnyt kalastuskumppanuussopimukset. Alueellisen näkökulman saamiseksi tarkastukseen oli valittu kolme kumppanimaata, jotka sijaitsivat Intian valtamerellä (Madagaskar, Mosambik ja Seychellit). Lisäksi tarkastettavaksi valittiin Mauritania, koska sillä on monilajisopimus ja koska sen sopimus on taloudelliselta kannalta kaikkein merkittävin. Näiden neljän kalastuskumppanuussopimuksen osuus kaikista vuonna 2013 suoritetuista kalastuskumppanuussopimusmaksuista oli 77 prosenttia.

16

Tarkastusevidenssiä täydennettiin EU:n aavanmeren kalastuslaivaston toimijoille kohdistetulla kyselyllä. Kyselyyn vastanneet varustajat edustavat⁷ 70 prosenttia laivastosta.

6Sidosryhmiä olivat Euroopan parlamentti sekä alusten työllisyyden ja meriympäristön alan kansallisjärjestöt. Tilintarkastustuomioistuin kävi myös alusten käyttäjien ja kalanjalostajien järjestöjen luona Espanjassa ja Ranskassa.

7Tilintarkastustuomioistuimen kyselyyn vastasi 21 kalastusalan varustajaa/järjestöä, jotka yhdessä liikennöivät 319 alusta (joista 233 purjehti EU:n jäsenvaltioiden lipun alla) Euroopan ulkopuolisilla vesillä. Näiden 233 aluksen osuus Euroopan aavanmeren laivaston 335 aluksesta oli 70 prosenttia. Kyselyn kattamista aluksista 79 prosenttia liikennöi Atlantin ja Intian valtameren alueilla. Niistä 32 prosenttia oli pohjakalalajien kalastukseen käytettäviä aluksia, 22 prosenttia pelagisia troolareita, 7 prosenttia nuotta-aluksia, 7 prosenttia suuren kapasiteetin pitkäsiima-aluksia, 7 prosenttia senegalinkummelin kalastukseen käytettäviä troolareita ja pohjasiima-aluksia sekä 4 prosenttia vapapyydyksiä käyttäviä tonnikala-aluksia ja 15 prosenttia muita.

Huomautukset

Osa I – Kalastuskumppanuussopimusten neuvotteleminen

Komissio neuvotteli ja uusi kalastuskumppanuussopimukset ajoissa kalastustoiminnan keskeytymisen välttämiseksi

17

Kun neuvotellaan sopimuksista, joissa EU:n laivastolle myönnetään pääsy talousvyöhykkeen rannikkovaltioiden kalastusvesille, olisi pyrittävä varmistamaan, että pääsy on jatkuva, jotta sopimus ei vaikuttaisi alaan kielteisesti. Neuvosto on pyytänyt komissiota välttämään kalastustoiminnan keskeytymistä sopimuksen tai pöytäkirjan voimassaolon päättyessä. Vastaavasti komissio yrittää pöytäkirjasta neuvotellessaan sisällyttää sopimukseen mahdollisuuden soveltaa sopimusta väliaikaisesti allekirjoituspäivästä sopimuksen lopulliseen ratifiointiin saakka.

18

Tilintarkastustuomioistuin arvioi komission neuvotteluprosessia neljän tarkastukseen valitun ja tarkastuksen ajankohtana voimassa olleen kalastuskumppanuussopimuksen osalta. Tarkastuksessa tutkittiin, oliko pöytäkirjat uusittu oikea-aikaisesti, tarkoituksena välttää EU:n aavanmeren laivaston kalastustoiminnan keskeytyminen.

19

Uusista pöytäkirjoista neuvotteleminen on pitkä ja monimutkainen prosessi. Komissio neuvottelee pöytäkirjoista neuvostolta saamansa toimeksiannon perusteella. Neuvosto allekirjoittaa pöytäkirjan kumppanimaan kanssa. Tämän jälkeen parlamentin on annettava sille hyväksyntänsä. Lisätietoja neuvotteluprosessista esitetään liitteessä I. Laivaston toiminnan jatkuvuuden vuoksi komission on täten aloitettava uuden pöytäkirjan neuvotteluprosessi hyvissä ajoin ennen kuin voimassa olevan pöytäkirjan voimassaolo päättyy.

20

Tarkastukseen valittujen neljän pöytäkirjan koko neuvotteluprosessi – neuvoston toimeksiannosta voimassaolon alkamiseen parlamentin hyväksynnän tai kumppanimaan ratifioinnin jälkeen – kesti 71–134 viikkoa (kuten kaaviosta 1 käy ilmi). Neuvottelujen kesto riippuu tekijöistä, joita neuvottelijat eivät voi täysin ennakoida tai hallita. Komissio on arvioinut, että se tarvitsee vähintään 12 viikkoa neuvottelujen päättymisestä (pöytäkirjan parafoinnista) pöytäkirjan valmisteluun neuvoston allekirjoitusta varten ja että neuvosto tarvitsee vielä kuudesta kahdeksaan viikkoa pöytäkirjan tarkastelua varten. Odotusarvona on niin ollen, että neuvottelujen päättymisestä neuvoston allekirjoittamiseen kuluu vähintään 20 viikkoa, kun otetaan huomioon, että neuvottelut pöytäkirjan hyväksymisestä voivat mahdollisesti viivästyä neuvostossa. Madagaskarin, Mosambikin ja Seychellien tapauksessa tähän kului 29–35 viikkoa.

Kaavio 1

Neuvotteluprosessin kesto

Lähde: Tilintarkastustuomioistuin neuvotteluasiakirjojen ja EU:n lainsäädännön perusteella.

21

Tilintarkastustuomioistuin totesi, että komissio hallinnoi neuvotteluprosessia hyvin ja käytti saatavilla olevia lainsäädännöllisiä välineitä mahdollisuuksien mukaan välttääkseen kalastustoiminnan keskeytymisen. Tästä huolimatta 83 prosenttia tilintarkastustuomioistuimen kyselyyn vastanneista toimijoista, jotka edustivat noin 30:tä prosenttia aavanmeren laivastosta, ilmoittivat, että pöytäkirjaneuvottelujen viivästyminen vaikutti niiden toimintaan. Näin tapahtui lähinnä Mauritaniassa ja Marokossa, jotka ovat kaksi merkittävää vaikkakin poikkeuksellista tapausta.

22

Mauritanian tapauksessa neuvottelut olivat pitkällisiä (seitsemän neuvottelukierrosta kesti yhteensä 71 viikkoa) ja edellisten pöytäkirjojen voimassaolo päättyi lähes viisi kuukautta ennen uuden pöytäkirjan allekirjoittamista. Väliaikainen soveltaminen ei ollut mahdollista ennen kuin neuvosto oli allekirjoittanut pöytäkirjan, joten komissio sovelsi EU:n laivaston toiminnan keskeytymisen välttämiseksi EU:n säännöksiä⁸ ja ehdotti Mauritanian viranomaisille, että se jatkaa kalastuslupahakemusten toimittamista kyseisen viisi kuukautta kestävän kauden aikana. Ainoastaan neljän kalastusluokan⁹ varustajat käyttivät tätä mahdollisuutta 1. elokuuta 2012 ja 15. joulukuuta 2012 välisellä ajalla. Näissä kalastusluokissa kalastusta voitiin näin ollen jatkaa, mutta muissa luokissa kalastus lakkasi väliaikaisesti. Tilintarkastustuomioistuin panee merkille, että kalastuslupia haettiin allekirjoitetun pöytäkirjan puuttuessa EU:n laivaston edun suojaamistarkoituksessa. Käytäntö ei ole yhdenmukainen yksinoikeuslausekkeen kanssa (ks. kohta 8).

23

Vaikka komissio käytti kaikkia lainsäädännön tarjoamia mahdollisuuksia, se ei kuitenkaan voinut estää kalastustoiminnan keskeytymistä. Mauritanian viranomaiset katsoivat, että elokuusta joulukuuhun 2012 toiminta sijoittui aikajaksolle, jolloin uutta pöytäkirjaa sovellettiin väliaikaisesti. Tämän seurauksena ne päättivät, että kalastustoiminta lopetetaan aikaistetusti kyseisissä neljässä luokassa, joissa oli saatu lupa jatkaa kalastusta ennen uuden pöytäkirjan allekirjoittamista. Tästä koitui tappiota niille varustajille, jotka olivat maksaneet myös luvista, jotka olisivat voimassa todelliseen voimassaolon päättymispäivään eli 15. joulukuuta 2014 saakka.

24

Marokon tapauksessa pöytäkirja allekirjoitettiin helmikuussa 2011 ja sitä sovellettiin väliaikaisesti joulukuuhun 2011 saakka, jolloin Euroopan parlamentti ei antanut pöytäkirjalle hyväksyntäänsä¹⁰. Uusien neuvottelujen jälkeen parafoitiin 24. heinäkuuta 2013 toinen pöytäkirja, jonka Euroopan parlamentti ratifioi 10. joulukuuta 2013 ja johon ei sisältynyt väliaikaista soveltamista koskevaa lauseketta, koska Marokon neuvottelijat eivät olleet siihen suostuneet. Se tuli voimaan vasta 15. heinäkuuta 2014, koska Marokko ratifioi sen myöhässä, mikä merkitsi lisämenoja EU:n talousarviosta¹¹. Voimaantulolla oli myös suora taloudellinen vaikutus varustajiin ja EU:n teollisuuteen, koska kalastustoiminta keskeytyi.

25

Tarkastettujen Intian valtameren pöytäkirjojen kohdalla kalastustoiminnan jatkuvuus Madagaskarin ja Seychellien talousvyöhykkeellä taattiin, koska uudet pöytäkirjat allekirjoitettiin ennen edellisten pöytäkirjojen voimassaolon päättymistä. Niihin sisältyi väliaikaista soveltamista koskeva lauseke. Mosambikissa ei ollut voimassa olevaa pöytäkirjaa kuukauden ajan (edellisen pöytäkirjan voimassaolon päättymisestä (1.1.2012) uuden pöytäkirjan väliaikaisen soveltamisen alkamiseen (1.2.2012)), mutta tällä ei ollut merkittävää vaikutusta EU:n laivastoon, koska tonnikalakantoja ei saanut kalastaa Mosambikissa tällä aikavälillä.

Komissio on neuvotellut relevantin sopimusten verkoston, mutta Intian valtameren alueella voitaisiin lisätä sopimusten yhdenmukaisuutta

26

Tilintarkastustuomioistuin pitää yhteneväistä ja relevanttia sopimusten alueellista verkostoa tärkeänä. Ensinnäkin EU:n laivasto voi oikeusvarmuuden parantumisen myötä seurata vaeltavia lajeja. Toiseksi tällainen verkosto parantaa komission neuvotteluasemaa vähentämällä painetta päästä yhteisymmärrykseen, kun laivaston toiminnan jatkuvuus on uhattuna. Alakohtaisella tuella ja EU:n omaan laivastoonsa kohdistamalla valvonnalla on ollut tavoiteltu myönteinen vaikutus hallinnointiin kumppanimaissa. Tällä voi olla alueelliseen kalastustoimintaan katalyyttinen vaikutus. Vaikutusta tehostaa Euroopan laivaston toiminnan laajuus tietyillä alueilla (esim. EU:n kurenuotta-alusten osuus läntisen Intian valtameren kurenuotta-alusten saaliista oli 66 prosenttia vuonna 2011¹²; kurenuotta-alusten saaliin osuus koko alueen saaliista oli kyseisenä vuonna 49 prosenttia).

27

Nykyisellä komission strategialla pyritään tyydyttämään tarpeet laajentamalla sopimusten verkostoa teollisuuden vaatimusten ja painopisteiden mukaisesti. Varustajat ilmaisivat tarkastuksen yhteydessä tehtyyn kyselyyn antamissaan vastauksissa olevansa ensisijaisesti kiinnostuneita tekemään kalastuskumppanuussopimuksia Angolan, Guinea-Bissaun ja Sierra Leonen ja niiden jälkeen Guinean tasavallan, Liberian, Tansanian, Kenian ja Senegalin kanssa. Komissio on aloittanut alustavat keskustelut Tansanian kanssa, päättänyt neuvottelut Liberian kanssa ja tehnyt uudelleen sopimukset Gabonin, Marokon, Mauritiuksen (jota koskevat pöytäkirjat olivat jo tulleet voimaan kyselyn aikaan), Guinea-Bissaun ja Senegalin (jota koskevat pöytäkirjat oli jo allekirjoitettu) kanssa. Neuvottelut sopimuksen uusimiseksi Mosambikin ja Mauritanian kanssa oli kuitenkin tarkastuksen aikaan keskeytetty, koska komissio ja kyseiset kaksi kumppanimaata eivät olleet päässeet yhteisymmärrykseen.

28

Intian valtamerellä toimitetussa tarkastuksessa havaittiin kuitenkin, että parantamisen varaa oli kalastuskumppanuussopimusten yhdenmukaisuudessa ja siinä, miten ne täydentävät muita EU:n alueellisia toimia ja rahoituslähteitä kalastusalalla. Tilanne oli tämä esimerkiksi kalastuksenseurantakeskuksissa. Intian valtameren komissioon kuuluvilla mailla (Komorit, Mauritius, Madagaskar, Réunion ja Seychellit) on sopimus alusten satelliittiseurantajärjestelmän tietojen alueellisesta vaihdosta Intian valtameren komission tuella ja EKR:n alueellisilla varoilla kehitetyn palvelimen kautta. Mosambik ei kuulu Intian valtameren komissioon, vaikka se on tärkeä kumppani kalastuskumppanuussopimusten alueellisessa verkostossa, ja täten sillä ei tällä hetkellä ole pääsyä kyseisiin tietoihin. Komissio ei tue Mosambikin pääsyä olemassa olevaan alueelliseen alusten satelliittiseurantajärjestelmän tietojen vaihtojärjestelmään, mutta sen sijaan se tukee Mosambikia alueellisen kalastusseurantakeskuksen kehittämisessä rahoittamalla sen toteutettavuustutkimusta EKR:n rahoittaman ACP FISH II -ohjelman kautta. Samanaikaisesti komissio tukee myös maan kansallista alusten satelliittiseurantajärjestelmää kalastuskumppanuussopimuksiin liittyvän alakohtaisen tuen avulla.

Oli vaikeaa toteuttaa kalastuskumppanuussopimusten tavoitetta varmistaa, että neuvotellut kalastusmahdollisuudet koskevat pelkästään ylijäämäisiä kalavaroja

29

Kalastuskumppanuussopimusten kestävyyden pääperiaatteena on, että pöytäkirjoissa neuvoteltujen kalastusmahdollisuuksien (määrät ja lupien määrät) mukaan EU:n alukset saisivat kalastaa ainoastaan ylijäämäisiä kalavaroja¹³. Tämä edellyttää luotettavia tietoja kannoista (tietojen on perustuttava parhaisiin saatavilla oleviin tieteellisiin lausuntoihin) sekä rannikkovaltioiden pyyntiponnistuksesta¹⁴ ja muista sopimuksista. Pöytäkirjoissa olisi täten myönnettävä pääsyoikeudet ylijäämän tiettyyn osaan. Komission olisi myös varmistettava, että kalastuskumppanuussopimukset kuvastavat kestävän enimmäistuoton¹⁵ periaatetta sekä alueellisten kalastusjärjestöjen päätöslauselmia ja suosituksia kalakantojen tilasta.

30

Tilintarkastustuomioistuin arvioi, miten ylijäämä oli laskettu ja vastasivatko sopimuksen nojalla pyydettävät kalamäärät ylijäämän käsitettä. Lisäksi analysoitiin kaikenlaisia neuvoteltuja kalastuskumppanuussopimuksia ja vertailtiin sopimusten sanamuotojen yhdenmukaisuutta.

31

Tarkastuksessa havaittiin, että ylijäämän käsitettä on äärimmäisen vaikea soveltaa käytännössä. Yhdistyneiden kansakuntien merioikeusyleissopimuksen (UNCLOS) 61 artiklassa määrätään, että vastuu ylijäämän määrittämisestä parhaan saatavilla olevan tieteellisen todistusaineiston perusteella on kumppanimaalla. Tarkastuksen yhteydessä kuitenkin todettiin, että kumppanimailla ei ollut valmiuksia määrittää ylijäämää. Tämä koski erityisesti sekasopimuksia (esim. Mauritania) tai kun kyseessä olivat maantieteellisesti hajanaiset kalastusvarat, kuten pienet pohjakalalajit tai laajasti vaeltavat kalalajit. Näissä tapauksissa ylijäämän määrittäminen on asianomaisen rannikkovaltion kohdalla vaikeaa erityisesti siinä tapauksessa, että alueellisella tasolla ei ole käytössä kalastuskiintiöjärjestelmää¹⁶. Tiedot kotimaisten kalastuslaivastojen pyyntiponnistuksesta tai niiden ulkomaisten laivastojen pyyntiponnistuksesta, jotka myös ovat saaneet kumppanimailta¹⁷ pääsyn vesille, eivät myöskään ole aina luotettavia. Tämän vuoksi komission on erittäin vaikea laskea EU:n laivaston koko pyyntiponnistusta ja niin muinoin asettaa EU:n laivastolle saalisrajoituksia ylijäämää koskevan lähestymistavan mukaisesti.

32

Intian valtameren tonnikalatoimikunta (IOTC) on suositellut Intian valtameren alueella kestävät enimmäistuotot tietyille lajeille (esim. miekkakala) tieteellisissä lausunnoissaan¹⁸ ja antanut päätöslauselmia kahden hailajin suojelusta. Kestävää enimmäistuottoa koskevaa standardia on kuitenkin vaikea soveltaa laajasti vaeltaviin kalalajeihin, mm. kalastuskumppanuussopimusten kohteena oleviin kalalajeihin, yksittäisten maiden tasolla.

Komission neuvottelemien kalastuskumppanuussopimusten kulut olivat aiempiin käyttöasteisiin verrattuna suhteellisen suuria

33

Komission olisi neuvotellessaan varmistettava, että pöytäkirjojen lausekkeet, joilla on Euroopan laivastoon ja kumppanimaiden talouksiin taloudellista vaikutusta (esim. pöytäkirjan kesto, hinta, määrät, lajit, tekniset ehdot, varustajien maksuosuudet, raportointi ja purkamisvaatimukset), mahdollistavat sen, että Euroopan laivasto voi hyödyntää sopimuksia tehokkaasti ja saada niiden avulla pääsyn asianmukaiseen osaan kumppanimaille kohtuulliseen hintaan saatavilla olevasta ylijäämästä. Komission olisi myös varmistettava, että talouden, tehokkuuden ja vaikuttavuuden periaatteet otetaan huomioon valmisteltaessa kalastuskumppanuussopimuksista käytäviä neuvotteluja. Neuvosto on pyytänyt¹⁹ komissiolta, että se sitoutuu yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa optimoimaan kalastusmahdollisuuksien hyödyntämisen varmistaakseen, että rahalle saadaan vastinetta ja että moitteettoman varainhoidon periaatteita noudatetaan.

34

Kumppanimaille tarkoitetussa EU:n taloudellisessa vastineessa on kaksi osaa: pääsyoikeudet talousvyöhykkeelle ja ”alakohtainen” rahoitustuki (ks. kohta 5). Kumppanimaalle ei ole asetettu käyttörajoituksia ensimmäiselle osalle, jossa määritetään tiukasti pääsy kansallisille kalastusalueille, mutta alakohtaisen tukirahoituksen maksun pitäisi riippua siitä, ovatko EU:n ja kumppanimaan välillä kalastusalan hallinnoinnista sovitut toimet toteutettu. Ehdollisuus on vahvistettu uudessa yhteisessä kalastuspolitiikassa ja sen jälkeen allekirjoitetuissa kalastuskumppanuussopimuksissa. Koko taloudellisen vastineen jakautuminen näiden kahden osan välille on tärkeä näkökohta neuvotteluprosessissa.

Neuvottelut pääsyoikeuksia koskevasta osasta

35

Pöytäkirjoissa määritetään, mitä kalatyyppejä myönnetty pääsy koskee, ja pääsyn vahvistavat ehdot lupamäärinä, alustyyppeinä ja viitesaalismäärinä. ”Viitesaalismäärällä” tarkoitetaan saaliin määrää, jonka perusteella EU:n on maksettava pääsyoikeuksista²⁰ vähimmäismäärä. Määrän ylittyessä EU suorittaa ylimääräisen maksun lisäsaaliista. Pöytäkirjoissa myös täsmennetään tekniset ehdot ja toimintaedellytykset.

36

Kun komissio neuvottelee pääsyoikeuksia koskevasta osasta, se pyrkii saamaan jäsenvaltioiden pyytämän lupamäärän (lupiin sovellettavien rajoitteiden²¹ mukaisesti) ja ottaa samalla huomioon myös ulkoiset tekijät, jotka saattavat vaikuttaa kalastuslupien käyttöönottoon. Kumppanimaa pyrkii tavallisesti saamaan mahdollisimman suuren taloudellisen korvauksen, joka sitten ”muunnetaan” viitesaalismääräksi.

37

Kaaviossa 2 esitetään viitesaalismäärinä kalastusmahdollisuuksien aiempi käyttö (kalasaaliit) Intian valtameren alueella tarkastetuissa kumppanimaissa. Edellisissä pöytäkirjoissa neuvoteltujen kalastusmahdollisuuksien vajaakäytöstä huolimatta viimeaikaisissa pöytäkirjoissa sovittu viitesaalismäärä on pysynyt suhteellisen vakaana.

38

EU:n taloudellinen korvaus perustuu tosiasiallisten saaliiden sijasta viitesaaliismäärään, joten pöytäkirjojen säännöllinen vajaakäyttö johtaa siihen, että tosiasiallisesti maksettu yksikkökustannus on usein neuvotteluperustana käytettyä yksikkökustannushintaa korkeampi. Kaaviosta 3 käy ilmi kunkin tonnikalasopimuksen tosiasialliset kulut, joissa on otettu huomioon kalastuskumppanuussopimuksen koko taloudellinen korvaus. Siitä käy esimerkiksi ilmi, että Mosambikissa vuonna 2013 kalastetun tonnikalatonnin tosiasialliset kulut olivat noin kuusi kertaa neuvoltetuja hintoja korkeammat. Syynä tähän ovat erittäin suuri taloudellinen korvaus (jota lisättiin edelleen helmikuusta 2012 tammikuuhun 2015 voimassa olleessa pöytäkirjassa 900 000 eurosta 980 000 euroon) ja kalastusmahdollisuuksien erittäin alhainen käyttöaste.

Kaavio 2

Tonnikalan kalastusmahdollisuuksien käyttö Intian valtameren alueella tarkastetuissa kumppanimaissa

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin meri- ja kalastusasioiden pääosaston kalastusmahdollisuuksien käytöstä toimittamien tietojen perusteella.

Kaavio 3

EU:n maksamat yksikkökulut tonnikalatonnista

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin pöytäkirjojen perusteella ja meri- ja kalastusasioiden pääosaston kalastusmahdollisuuksien käytöstä toimittamien tietojen perusteella.

39

Pöytäkirjoissa neuvoteltujen kalastuskantojen markkina-arvolla on suora vaikutus pöytäkirjan arvoon. Komission olisi niin ollen otettava tämä seikka huomioon, kun se neuvottelee pöytäkirjojen kokonaishinnasta. Näin ei kuitenkaan aina tehty. Uusimmasta Mauritanian kanssa tehdystä pöytäkirjasta (2013–2014) poistettiin pääjalkaisten luokka, jolla on suuri kaupallinen arvo ja jonka käyttöaste oli keskimäärin 93 prosenttia vuosia 2008–2012 koskevassa pöytäkirjassa, koska uusimmassa pöytäkirjassa sovellettiin ylijäämän käsitettä ja koska kansalliset viranomaiset olivat päättäneet varata pääjalkaiset kansalliselle laivastolle. Luokan korkean arvon ja korkean käyttöasteen vuoksi päätöksellä oli EU:n laivaston kannalta huomattavan suuri kielteinen vaikutus. Vuosia 2013 ja 2014 koskevassa pöytäkirjassa lisättiin kaupalliselta arvoltaan vähäisempien pohjakalalajien kalastusmahdollisuuksia. Pääsyä koskevaa taloudellista korvausta on lisätty: kaudella 2008–2012 se oli keskimäärin 60 miljoonaa euroa vuodessa (vuonna 2012 se oli ainoastaan 50 miljoonaa euroa vuodessa) ja vuosina 2013 ja 2014 se oli 67 miljoonaa euroa vuodessa. Uusi pöytäkirja on niin ollen EU:lle suhteellisesti kalliimpi. Pöytäkirjan jälkiarvioinnissa (joka kattoi ensimmäiset 11 kuukautta) pantiin merkille, että välitön lisäarvo oli kaikille edunsaajille 0,8 euroa. EU:n saama välitön lisäarvo, joka kuvastaa EU:n kustakin investoidusta eurosta saamaa tuottoa, oli kuitenkin vain 0,39 euroa²². Kaudella 2006–2009 suhdeluku oli keskimäärin 0,63.

40

Mauritaniassa tonnista maksettu lopullinen yksikköhinta oli yleisesti ottaen paljon korkeampi kuin täysimääräiseen käyttöön perustuvat teoreettiset pääsystä aiheutuvat kulut. Kaaviosta 4 käy ilmi EU: lle myönnettyjen pääsyoikeuksien arvioidut kulut kalastusmahdollisuuksien²³ tosiasiallisen käytön perusteella.

Kaavio 4

Mauritaniassa käytettyjen kalastusmahdollisuuksien arvioidut kulut

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin vuosia 2013 ja 2014 koskevan pöytäkirjan, meri- ja kalastusasioiden pääosaston tietojen ja vuotta 2014 koskevan jälkiarvioinnin perusteella.

41

Joidenkin lausekkeiden hyväksyminen johti täytäntöönpano-ongelmiin erityisesti Mauritaniassa ja Mosambikissa. Tämä saattoi edistää pöytäkirjojen vajaakäyttöä. Mosambikissa pääasiallinen ongelma oli vaatimus, jonka mukaan 33 prosenttia aluksista oli tarkastettava ennen kalastamista²⁴.

42

Mauritaniassa vuosia 2013 ja 2014 koskevan pöytäkirjan pääasiallisia ongelmia olivat rajoittavat tekniset ehdot, mm. pienten kalastusalueiden määritelmä. Näistä ehdoista valtaosalla oli tarkoitus suojata ylikalastettuja kalakantoja, välttää tahattomia saaliita ja suojella ekosysteemejä. Elokuusta 2012 joulukuuhun 2013 ajoittuvalla kaudella käyttöaste oli erittäin alhainen niillä EU:n laivaston osa-alueilla, joihin tekniset ehdot²⁵ eniten vaikuttivat. Esimerkkinä voidaan todeta, että käyttöaste oli taskurapujen kohdalla nolla ja ”pelagisia lajeja pyytävien muiden kuin pakastusalusten” ja ”äyriäisten” kohdalla äärimmäisen alhainen. Tälle saatiin vahvistus tilintarkastustuomioistuimen kyselyyn annetuissa vastauksissa, joiden mukaan 70 prosenttia Mauritanian pöytäkirjan osalta vastanneista toimijoista sanoi, että neuvotellut tekniset ehdot eivät olleet asianmukaisia, ja 58 prosenttia sanoi, että kannattavuus kärsi.

Neuvottelut alakohtaista tukea koskevasta osasta

43

Alakohtainen tuki on tärkeä väline seuraavien tavoitteiden saavuttamisen kannalta: kumppanimaiden kalastuksen hallinnan parantaminen ja kalatalousalan taloudellisen kehityksen edistäminen. Neuvottelujen aikana komissio yrittää saada maan sitoutumaan kalastuksen hallinnan parantamiseen pyrkimällä lisäämään alakohtaista tukea enimmäismäärään saakka. Enimmäismäärä on kuitenkin 50 prosenttia EU:n koko rahoitusosuudesta (ks. taulukko 1).

Taulukko 1

Alakohtaisen tuen suuruus kahdessa viimeksi tarkistetussa pöytäkirjassa kussakin tarkastuskohteena olleessa kumppanimaassa

Maa Pöytäkirja¹ ja² | Madagaskar | Mauritania | Mosambik | Seychellit
Rahoitusosuus yhteensä¹ (euroa) | 1 525 000 | 76 250 000³ | 650 000 | 5 600 000
Alakohtaisen tuen prosenttiosuus | 36,1 % | 21,3 % | 38,5 % | 39,6 %
Rahoitusosuus yhteensä² (euroa) | 1 526 875³ | 70 000 000 | 980 000 | 5 116 667³
Alakohtaisen tuen prosenttiosuus | 45,8 % | 4,3 % | 45,9 % | 49,5 %

1 Aiemmat pöytäkirjat: Madagaskar (2005–2011), Mauritania (2008–2012), Mosambik (2008–2011) ja Seychellit (2011–2013).

2 Tarkastuksen aikaan voimassa olleet pöytäkirjat: Madagaskar (2013–2014), Mauritania (2013–2014), Mosambik (2012–2014) ja Seychellit (2014–2020).

3 Pöytäkirjan tapauksessa on laskettu keskiarvo, sillä vuotuinen osuus muuttuu joka vuosi.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin pöytäkirjojen perusteella.

44

Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että alakohtaisen tuen lisääminen vastaa kalastuskumppaanuussopimuksen tavoitteita parantaa kalastuksen hallintaa kolmansissa maissa ja edistää näiden maiden kalastusalan taloudellista kehitystä.

45

Mauritania oli ainoa poikkeus tässä myönteisessä kehityksessä, jonka myötä alakohtaisen tuen osuus EU:n kokonaisrahoituksesta lisääntyy. Mauritanian tapauksessa komissio päätti vähentää alakohtaista tukea merkittävästi: tuen osuus oli vuosien 2008–2012 pöytäkirjassa 21 prosenttia kalastuskumppanuussopimuksen mukaisesta kokonaismäärästä, ja se vähennettiin vuosien 2013–2014 pöytäkirjassa 4 prosenttiin. Vähennys tehtiin, koska komissiolla oli ongelmia saada Mauritanian viranomaisilta tietoja toimista, jotka oli rahoitettu alakohtaisella tuella vuosien 2008–2012 pöytäkirjan mukaisesti (ks. laatikko 2). Kuten taulukosta 1 edellä ilmenee, komission neuvottelemat vuotuiset rahoitusosuudet ovat molemmissa pöytäkirjoissa samanlaiset. Komissio toisin sanoen vähensi alakohtaista tukea ja lisäsi samassa suhteessa pääsyoikeuksia kalavesille (pääsyoikeuksien suhteen kumppanimailla on vähäiset avoimuus- tai ilmoittamisvelvoitteet). Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että reagointitapa ei sopinut yhteen kalastuskumppanuussopimuksen kehitystavoitteen kanssa.

46

Lisäksi tilintarkastustuomioistuin katsoo, että neuvottelujen aikana on tärkeää ottaa huomioon kumppanimaille maksettava EU:n rahoitus kokonaisuudessaan. Kyseessä olevilla varoilla on suuri merkitys kumppanimaiden kehittämisessä, kuten taulukosta 2 ilmenee. Kalastuskumppanuussopimuksen ja Euroopan kehitysrahaston rahoitusosuuksista, tavoitteista ja täytäntöönpanojärjestelyistä neuvotellaan kuitenkin toisistaan riippumatta. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että tämä ei helpota komission asemaa kumppanimaiden kanssa käytävissä neuvotteluissa.

Taulukko 2

EU:n rahoitusosuudet tarkastuskäynnin kohteena olleille kumppanimaille ja rahoitusosuuksien suuruus kalastusbudjettiin ja koko kansalliseen talousarvioon nähden (2013)

2013 | Madagaskar | Mauritania | Mosambik | Seychellit
Kalastuskumpanuussopimuksen mukainen osuus kansalliseen kalastusbudjettiin nähden | 41 % | 689 %¹ | 20 % | 250 %²
EU:n kokonaisrahoitus kansalliseen talousarvioon nähden | 5 % | 11 % | 2 % | 2 %

1 Kalastusministerion talousarvio Mauritanian rahoituslain mukaisesti. Se ei sisällä satamakulujen kaltaisia merkittäviä kuluja.

2 Ainoastaan Seychellien kalastusviranomaisen toimintakulut, lukuun ottamatta pääomainvestointeja.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin kansallisten asiakirjojen, komission kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosaston asiakirjojen sekä kalastuskumppanuussopimusten perusteella.

Jälkiarvioinneissa saadut tiedot eivät aina olleet hyödyllisiä päätöksentekoprosessin ja neuvottelujen kannalta

47

Neuvosto, parlamentti ja komissio käyttävät päätöksentekoprosessissa ennakko- ja jälkiarviointeja²⁶. Neuvoston²⁷ ja uuden yhteisen kalastuspolitiikan vaatimusten²⁸ mukaan niiden avulla on tarkoitus saada luotettavia tietoja sopimuksen soveltamisesta sekä EU:n ja kumppanimaan tasolla saatavasta lisäarvosta; lisäksi niiden avulla arvioidaan kumppanuussopimuksen ympäristö-, taloudellista ja sosiaalista vaikutusta ja varmistetaan, että kalastuskumppanuussopimusten avulla saavutetut tulokset ovat yhteensopivia sopimusten tavoitteiden kanssa.

48

Ennen kuin komissiolle annetaan tehtäväksi neuvotella uusi pöytäkirja, neuvosto vaatii komissiota suorittamaan sekä riippumattoman jälki- että ennakkoarvioinnin, jos olemassa on jo pöytäkirja, tai ennakkoarvioinnin, jos aiempia kalastuskumppanuussopimuksia ei ole. Velvoitetta on lujitettu sisällyttämällä se uuteen yhteiseen kalastuspolitiikkaan.

49

Tarkastuksen aikana kuullut sidosryhmät olivat tyytyväisiä, että saatavilla oli jälkiarviointikertomus. Jälkiarviointikertomus on niiden mukaan hyödyllinen väline, sillä se tarjoaa kokonaiskuvan sopimukseen kuuluvien kalastusmahdollisuuksien käytöstä (käytetyistä luvista ja saaliista) sekä sopimuksen toimivuudesta ja lisäarvosta. Kertomuksessa esitetyt saalistiedot eivät kuitenkaan ole tuoreimpia mahdollisia, vaikka tiedonhallinnasta vastaavana tahona komission tehtävänä onkin saattaa tiedot oikea-aikaisesti sidosryhmien saataville päätöksentekoa varten.

50

Jo ennestään pitkään neuvotteluprosessiin on lisättävä arvioinnin suorittamiseen tarvittava aika. Ennen uuden yhteisen kalastuspolitiikan käyttöönottoa useimmat pöytäkirjat oli laadittu hyvin lyhyttä ajanjaksoa varten (noin kolme vuotta²⁹). Arvioinnit kattoivat näin ollen vain lyhyen soveltamisjakson (enintään vuoden) arvioidusta pöytäkirjasta, mikä heikensi arviointien hyödyllisyyttä päätöksenteossa. Myönteisenä muutoksena voidaan mainita useimpien uusimpien pöytäkirjojen pidempi soveltamisaika (neljästä kuuteen vuotta). Tällä voi olla myönteinen vaikutus pöytäkirjoja koskeviin jälkiarviointeihin sisältyvien tietojen kattavuuteen.

51

Intian valtameren kalastuskumppanuussopimusten jälkiarvioinneissa esitetään aluetason tietoja kalakannoista ja saaliista. Niihin sisältyy turhia kuvailevia tietoja, jotka toistuvat samoina arviointikaudesta toiseen ja pitkittävät kertomusta liikaa.

Toisaalta tarkastuksessa havaittiin, että arvioinneissa ei mitata riittävällä tavalla sitä, missä määrin kalastuskumppanuussopimusten kaikki tavoitteet saavutetaan (ks. kohta 5 ja laatikko 1) (niissä ei esimerkiksi viitata kalastuksesta riippuvaisten EU:n alueiden työllisyyteen eikä anneta tietoja kalan saatavuudesta EU:n markkinoilla). Lisäksi Intian valtameren osalta suoritetuissa arvioinneissa ei laskettu kalastuskumppanuussopimuksista saatavaa lisäarvoa yhdenmukaisella tavalla. Tämä ei helpottanut päätöksentekoprosessia, sillä lisäarvon laskentamenetelmät eivät olleet vertailtavissa pöytäkirjojen välillä ja Mosambikin tapauksessa niiden avulla saatiin hyvin erilainen tulos (taulukko 3).

52

53

Komissio kehitti tarkastuksen aikana, arviointiprosessin sisäisen tarkastuksen jälkeen, uuden metodologia lisäarvon arvioimiseksi. Metodologiaa on sovellettu tammikuusta 2015 alkaen. Madagaskarin kanssa (helmikuussa 2014) tehdyn pöytäkirjan ja Mosambikin kanssa (huhtikuussa 2014) tehdyn pöytäkirjan arviointiin käytetty metodologia oli myös suhteellisen uusi (tammikuulta 2014), mutta lisäarvon laskemiseen käytetyt menetelmät eivät vielä olleet vertailukelpoisia.

Taulukko 3

Erot EU:n julkisten investointien tuottoa koskevissa laskelmissa maakohtaisesti eriteltynä (tuottotiedot ovat peräisin Intian valtamerta koskevien pöytäkirjojen jälkiarvioinneista)

EU:n investoimien julkisten varojen laskettu tuotto euroa kohti (jälkiarviointi)
Huomautukset

Madagaskar (pöytäkirja tehtiin helmikuussa 2014)
4,09
Mallissa ilmoitetaan hyödyt ja kulut ainoastaan suurten luokkien (kuten polttoaine, ylläpito, satamamaksut, vakuutus jne.) osalta, eivätkä luokat aina vastaa muissa arvioinneissa käytettyjä luokkia (esimerkiksi Seychellien tapauksessa otetaan lisäksi huomioon miehistö, aluksia ja pyydyksiä koskevat poistot ja yleiskustannukset). Tilintarkastustuomioistuin katsoi kuitenkin, että mallin¹ avulla on mahdollista arvioida kulut ja hyödyt oikein.

Mosambik (pöytäkirja tehtiin huhtikuussa 2014)
2,08
Arvioijat eivät jaotelleet hyötyjä EU:n ja Mosambikin osalta, eikä kaikkia EU:lle aiheutuneita julkisia kuluja ollut sisällytetty laskelmaan (alakohtainen tuki oli jätetty sen ulkopuolelle). Kun tilintarkastustuomioistuin suoritti laskelman uudelleen Madagaskarin käyttämän mallinavulla, julkisen investoinnin tuotto olisi vain 0,91 euroa EU:n investoimaa euroa kohti.

Seychellit (pöytäkirja tehtiin tammikuussa 2013)
4,5
Varustajien maksut oli otettu huomioon, toisin kuin muissa arvioinneissa, joissa otettiin huomioon vain julkiset varat; kulut oli jaettu osapuolten kesken oikein ja kaikki julkiset kulut oli otettu huomioon. Kun tilintarkastustuomioistuin suoritti laskelman uudelleen Madagaskarin käyttämän mallin avulla, julkisen investoinnin tuotto olisi suurempi eli 5,53 euroa EU:n investoimaa euroa kohti.

1 Suhdeluku: EU:n saama välitön lisäarvo/EU:n kokonaisrahoitus (pääsyoikeudet ja alakohtainen tuki).

Lähde: Jälkiarvioinnit.

Osa II - Kalastuskumppanuussopimuksiin kuuluvien pääsyoikeuksien ja alakohtaisen tuen täytäntöönpano

54

Kalastuskumppanuussopimusten täytäntöönpano käsittää kaksi keskeistä osa-aluetta: EU:n alusten pääsy hyödyntämään kalastusmahdollisuuksia (ks. kohdat 55–65) sekä kumppanimaiden kalastusalan kehittämiseen myönnetty tuki (ks. kohdat 66–83). Jotta kumpikin osa-alue toimisi hyvin (eli voitaisiin varmistaa, että laivasto voi kalastaa hyvissä olosuhteissa ja alakohtainen tuki parantaisi kalastuksen hallintaa kumppanimaissa), komissio tarvitsee täytäntöönpanon seurantaan asianmukaisia järjestelmiä. Tarkastuksessa tutkittiin kyseisiä seurantajärjestelmiä.

Kalastuslupamenettely oli pitkällinen ja hankala, mutta komissio ei ollut pyrkinyt yksilöimään tarvittavia parannuksia

55

Lupamenettelyn, jonka avulla alukset hankkivat luvan pöytäkirjojen mukaiseen kalastukseen, ei pitäisi olla kalastusalan toimijoille turhan monimutkainen tai aikaavievä. Komission olisi tarkistettava lupamenettelyn eri vaiheet ja arvioitava, onko menettelyn tehostaminen mahdollista. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että menettelyn eri vaiheisiin tarvittavasta ajasta on erittäin tärkeää saada kokonaiskuva, jotta tehottomuus voidaan havaita ja siihen voidaan puuttua. Tarkastuksessa havaittiin, että komissiolla ei ole riittävästi tietoja lupamenettelyn kestosta.

56

Pöytäkirjoissa vahvistetaan kumppanimaiden ja EU:n väliset lupamenettelyt, jotka koskevat esimerkiksi hakemusten jättämistä asiaankuuluvalle viranomaiselle. Pöytäkirjoissa määrätään myös kalastustoimintaa koskevien tietojen sähköisestä vaihdosta. Menettelyssä ovat osapuolina komissio, jäsenvaltiot, EU:n edustustot ja kumppanimaat. Tarkempia tietoja esitetään liitteessä I. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa keskityttiin tietoihin, jotka ovat saatavilla menettelyn seurantaa ja mahdollisten viipeiden analysointia varten.

57

Tietyt seikat osoittivat, että lupamenettelyjen viipeet vaikuttivat kalastustoimintaan haitallisesti: 78 prosenttia tilintarkastustuomioistuimen kyselyyn vastanneista ilmoitti olevansa viipeistä huolestunut. Sama huolenaihe ilmaistiin myös kalastusalan toimijoiden edustajien komissiolle toimittamissa tiedonannoissa.

58

Tarkastuksessa pantiin merkille, että tarkastuskäynnin kohteena olleet kumppanimaat olivat – kansallisen lainsäädännön vaatimusten vuoksi – joko vastahakoisia tai kyvyttömiä hyväksymään sähköisiä kalastuslupia. Lisäksi kaikki kyseiset maat vaativat, että alkuperäisen luvan on oltava luvan saaneella aluksella kalastustoiminnan aikana.

59

Kuten kaaviosta 5 ilmenee, Mosambikissa ja Seychelleillä edustustoilla ja kalastusasiamiehillä oli tiedot siitä, kuinka paljon aikaa kului toimijan esittämästä hakemuksesta luvan myöntämiseen kumppanimaassa, kun taas Madagaskarin tapauksessa edustustolla olevat tiedot koskivat ainoastaan ajanjaksoa, joka kului hakemusaineiston vastaanottamisesta edustustossa siihen saakka, kun se toimitettiin komissioon. Mauritaniassa seurantataulukkoa ei ollut saatavilla.

60

Tilintarkastustuomioistuin pani merkille, että joissakin tapauksissa ilmeni merkittäviä viipeitä, ennen kuin lupahakemus saapui kumppanimaan viranomaisille. Tarkastettujen pöytäkirjojen tapauksessa komissiolla ei kuitenkaan ollut tietojärjestelmää, jonka avulla se olisi voinut pitää kirjaa kehittämänsä lupahakemusprosessin kunkin vaiheen vaatimasta ajasta. Komissio ei näin ollen pystynyt yksilöimään, missä viivästykset olivat tapahtuneet (jäsenvaltion, kumppanimaan vai komission tasolla). Vaikka asetuksessa (EY) N:o 1006/2008 vaadittu kalastuslupatietokanta on olemassa ja se sisältää ajantasaiset tiedot voimassa olevista luvista, tietokannassa olevat tiedot eivät riitä viipeiden analysointiin. Tilintarkastustuomioistuin ei siksi pystynyt määrittämään viipeiden syitä. Kalastuslupia koskevan asetuksen tarkistaminen, josta ilmoitettiin vuonna 2011, saattaa auttaa yksilöimään ja vähentämään menettelyn pullonkauloja, mutta komission ehdotusta ei ole vielä viimeistelty ja toimitettu yhteispäätösmenettelyyn.

Kaavio 5

Lupamenettelyn tiedossa oleva kesto

1 Kalastusluvat myönnettiin samana päivänä kuin hakemusasiakirjat rekisteröitiin, mikä herättää epäilyksiä rekisteröintipäivän luotettavuudesta.

Lähde: Edustuston ja kalastusasiamiesten toimittamat seurantataulukot.

Saaliiden keskustason seuranta ei ollut riittävää, ja näin ollen ongelmien nopea yksilöinti ja maksulaskelmien virheettömyys saattoi vaarantua

61

Komission ja jäsenvaltioiden on seurattava ja tarkistettava, ovatko tosiasiallisia saalismääriä koskevat tiedot paikkansapitäviä. Näin voidaan yksilöidä täytäntöönpanoon liittyviä ongelmia ja tehdä tietoon perustuvia päätöksiä neuvoteltaessa uusista pöytäkirjoista. Lisäksi voidaan varmistaa, että maksut lasketaan mahdollisten lisäsaaliiden kohdalla oikein.

62

Asetuksen (EY) N:o 1006/2008 mukaisesti alusten on toimitettava saalistiedot omaan jäsenvaltioonsa viikoittain. Näiden tietojen perusteella jäsenvaltioiden on ilmoitettava komissiolle kuukausittain kaikki saalistiedot kalastusalueittain jaoteltuna kaikilta talousvyöhykkeiltä (riippumatta siitä, onko niiden osalta tehty sopimus vai ei) ja kansainvälisiltä vesiltä. Liitteessä I esitetään tarkempia tietoja jäsenvaltioiden roolista tässä asiassa. Komission on pidettävä näiden tietojen avulla saalistietokantaa. Asetuksessa vaaditaan myös, että komissio pitää kalastuslupia koskevaa tietokantaa, jota jäsenvaltioiden on päivitettävä säännöllisesti.

63

Tarkastuksessa havaittiin, että tarkastettujen pöytäkirjojen tapauksessa saalistietojen hallinta oli komissiossa puutteellista. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi useita merkittäviä eroja eri lähteistä (jäsenvaltioista, meri- ja kalastusasioiden pääosastosta ja jälkiarvioinneista) peräisin olevien saalistietojen välillä. Eroja käsitellään tarkemmin taulukossa 4. Kalastuskumppanuussopimusten puitteissa pyydetyistä tosiasiallisista kalansaaliista ei ollut saatavilla luotettavia, yhdenmukaisia ja kattavia tietoja komission tasolla.

64

Samanlaisia eroja havaittiin vertailtaessa toisaalta jäsenvaltioiden ja toisaalta komission tilintarkastustuomioistuimelle toimittamia tietoja. Erot voivat myös johtua siitä, että jäsenvaltiot lähettivät (aluksittain ja lajeittain eritellyt) saalistiedot komissioon erilaisissa muodoissa. Komissio käsitteli tiedot tämän jälkeen manuaalisesti mutta ei sulauttanut niitä yhteen keskustietokannassa. Komissio on hiljattain toteuttanut toimenpiteitä tilanteen korjaamiseksi. Tammikuussa 2015 tietojenhallinta siirrettiin kalastuskumppanuussopimuksista vastaavan osaston tehtäväksi. Lisäksi aiemmat saalistiedot on sulautettu yhteen, vaikkakaan yhteensulautettua tietoa ei ollut saatavilla tarkastettujen pöytäkirjojen kattamalta jaksolta. Komissio on myös ottanut käyttöön tietokannan (saalistiedot vuodesta 2013), joka ei kuitenkaan ollut toiminnassa tarkastuksen aikaan, sillä jäsenvaltiot eivät tuolloin vielä noudattaneet raportointivaatimuksia.

Taulukko 4

Esimerkkejä saalistietojen eroista, joita ilmenee meri- ja kalastusasioiden pääosaston ja Intian valtamerta koskeviin pöytäkirjoihin liittyvien jälkiarviointien välillä

(tonnia)

| 2009 | 2010 | 2011 | 2012
Madagaskar
Kokonaissaalis jälkiarvioinnin mukaan | 14 596 | 10 055 | 10 282 | 8 053
Kokonaissaalis meri- ja kalastusasioiden pääosaston mukaan | 14 653 | 9 916 | 9 870 | 8 083
Ero (tonnia) | – 57 | 139 | 412 | – 30
Ero (%) | 0 % | 1 % | 4 % | 0 %
Mosambik
Kokonaissaalis jälkiarvioinnin mukaan | 3 840 | 4 261 | 2 330 | 1 156
Kokonaissaalis meri- ja kalastusasioiden pääosaston mukaan | 3 426 | 4 261 | 1 442 | 1 132
Ero (tonnia) | 414 | 0 | 888 | 24
Ero (%) | 12 % | 0 % | 62 % | 2 %
Seychellit
Kokonaissaalis jälkiarvioinnin mukaan | e.t. | e.t. | 40 545 | e.t.
Kokonaissaalis meri- ja kalastusasioiden pääosaston mukaan | 23 762 | 41 668 | 40 078 | 34 779
Ero (tonnia) | e.t. | e.t. | 467 | e.t.
Ero (%) | e.t. | e.t. | 1 % | e.t.

e.t.: ei tietoja

Lähde: Meri- ja kalastusasioiden pääosasto tarkastuksen aikaan ja jälkiarvioinnit.

65

Yhteensulautetun ja tarkistetun tiedon puuttumisella voi olla kielteisiä vaikutuksia. Jos lopullinen saalis esimerkiksi on suurempi kuin viitesaalismäärä, saatetaan vaatia lisämaksua, mikä aiheuttaa taloudellisen riskin. Tilintarkastustuomioistuin on jo havainnut tapauksen, jossa riittämätön saalisseuranta aiheutti komissiolle ennakoimattomia menoja³⁰. Lisäksi saalistietojen säännöllinen seuranta ja päivitys mahdollistaisivat ajan tasalla olevien tietojen käytön ja helpottaisi päätöksentekoa neuvotteluissa silloin, kun jälkiarvioinneissa saadut tiedot eivät ole kaikkein tuoreimpia tietoja (ks. kohta 49).

Komissio ja kumppanimaat sopivat tarkoituksenmukaisista alakohtaisen tuen avulla rahoitettavista toimista, mutta koordinointi alan muiden kumppanien kanssa oli puutteellista

66

Kalastuskumppanuussopimusten määräysten mukaan sekakomitean pitäisi laatia monivuotinen alakohtainen ohjelma matriisina, joka heijastaa kumppanimaiden kalastusalan tarpeita ja painopisteitä. Alakohtaisen tuen hallinnointia koskevissa komission ohjeissa todetaan, että kyseiseen matriisiin otettavilla toimilla on oltava yhteys kalavarojen kestävään käyttöön sekä hallinnon parantamista koskevaan tavoitteeseen, joka on määrä saavuttaa kehittämällä kalastusalalle vaikuttava hallinto- ja valvontajärjestelmä. Alakohtaista tukea koskevan matriisin yhteyteen on laadittava selvät tavoitteet, kriteerit, menettelyt ja indikaattorit sovittujen toimien tulosten arvioimiseksi. Kalastusalan tuki on sovitettava yhteen muiden rahoituskumppanien toiminnan kanssa kumppanimaissa.

67

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kaikissa neljässä tarkastuskäynnin kohteena olleessa maassa, että alakohtaisen tuen piiriin ehdotetut toimet olivat yhteensopivia kansallisten strategioiden kanssa. Useimmat suunnitelluista toimista liittyivät kalastusalan hallintaan ja investointeihin. Tämä muodosti hyvän pohjan suunnitellulle alakohtaiselle tuelle ja sopi yhteen myös aiempien pöytäkirjojen yhteydessä suunniteltujen toimien kanssa. Tilanne on kuvattu taulukossa 5.

Kuva 1 – Täyttöasema pienimuoista kalastusta harrastaville aluksille Seychelleillä

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Taulukko 5

Keskeiset rahoitetut toimet ja alakohtaisen tuen osuus yhteensä (vuoden 2013 budjetoidut kustannukset)

Vuodelle 2013 suunnitellut keskeiset toimet
Madagaskar¹
Alakohtaisen tuen osuus (%)
Mauritania²
Alakohtaisen tuen osuus (%)
(2012–2013)
Mosambik1, 5
Alakohtaisen tuen osuus (%)
Seychellit¹
Alakohtaisen tuen osuus (%)

Seuranta-, valvonta- ja tarkkailutoiminta (valvontapartiot, tarkastukset, alusten satelliittiseurantajärjestelmä, sähköinen raportointijärjestelmä)
52 %
38 %
7 %
16 %

Seuranta-, valvonta- ja tarkkailutoiminta (tarkkailijat)
4 %
-
4 %
2 %

Kantoja koskeva tieteellinen tutkimus
-
3 %
63 %
10 %

Laboratoriot, elintarviketurvallisuus (vienti)
44 %
2 %
Aiemmat toimenpiteet
3 %

Valmiuksien kehittäminen ja osallistuminen kokouksiin
-
3 %
22 %
22 %

Kalastustoimintaan/
alaan suoraan sidoksissa oleva infrastruktuuri
-
53 %
38 % edellisen pöytäkirjan jäljellä olevasta määrästä, käytetty vuonna 2012⁵
38 %

Infrastruktuuri, joka ei ole sidoksissa kalastustoimintaan
-3,4
-
46 % edellisen pöytäkirjan jäljellä olevasta määrästä, käytetty vuonna 2012⁵
-

Paikallisen kalastusalan lainarahasto
-
-
-
10 %

1 Laskelma perustuu budjetoituihin kustannuksiin.

2 Laskelma perustuu kauden 2012–2013 maksuihin.

3 Toimet suoritettu aiemmin.

4 Määrästä ei ole saatavilla tietoa.

5 Kumppanimaan ehdottamien kustannusten määrä ei vastaa EU:n kokonaisbudjettia kyseiseltä vuodelta.

Lähde: Matriisit ja toimintakertomukset.

68

Pöytäkirjoissa ei kuitenkaan esitetä alakohtaisen tuen avulla rahoitettavien toimien virallisia tukikelpoisuusvaatimuksia. Intian valtamerta koskevien tarkastettujen pöytäkirjojen mukaisten sekakomiteoiden kokousmuistioissa ei ole näyttöä siitä, että alakohtaisen tuen tulosten arvioinnissa käytettävistä kriteereistä, menettelyistä ja indikaattoreista olisi keskusteltu yksityiskohtaisesti. Mauritanian kanssa tehdyn pöytäkirjan (2008–2012) myönteistä esimerkkiä määrittää erityiset toiminnanalat ja indikaattorit ei seurattu myöhemmin hyväksyttyjen, Intian valtamerta koskevien pöytäkirjojen tapauksessa.

Kuva 2 – Alakohtaisella tuella rahoitettuja kalastusalan koulun aluksia

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

69

Tarkastuksessa havaittiin myös, että kalastusalalla aktiivisten kehitysyhteistyökumppaneiden keskinäinen koordinointi oli heikkoa tarkastuskäynnin kohteena olleissa Intian valtameren maissa. Alakohtaisesta tuesta ei keskustella EKR:n tuesta EU:n edustustoissa vastaavien edustajien ja muiden rahoituskumppaneiden välisissä säännöllisissä koordinointikokouksissa, eikä kalastusasiamies osallistu näihin kokouksiin. Näin on huolimatta siitä, että Cotonoun sopimuksessa³¹ kalastusalan kestävä kehitys määritellään ensisijaisen tärkeäksi yleisen talouskehityksen kannalta.

70

Lisäksi yhdessäkään tarkastuskäynnin kohteena olleessa maassa kalastuskumppanuussopimuksen alakohtaista tukea ei ollut sisällytetty yleiseen matriisiin muiden kalastusalalla käytettävien varojen kanssa. Esimerkiksi Mosambikissa, jossa eri kumppanit rahoittavat samanlaisia toimia, on olemassa päällekkäisen rahoituksen riski erityisesti kokouksiin osallistumisen ja tarkastustoimien kohdalla. Mosambikilla on kyllä käytössä yleinen matriisi, mutta siihen ei ole sisällytetty kaikkia relevantteja kumppaneita eikä alakohtaista tukea. Tilanne oli samanlainen myös Madagaskarissa.

Komissio valvoi alakohtaisia tukitoimia hyvin vähän ja kumppanimaiden todellisuudessa toteuttamat toimet erosivat joissakin tapauksissa ennakkoon sovituista toimista

71

Komission olisi varmistettava, että kalastuskumppanuussopimuksiin kuuluvan alakohtaisen tuen tavoitteet saavutetaan ja EU:n varoja käytetään suunnitellulla tavalla. Sen olisi tätä varten seurattava toteutettujen toimien vaikuttavuutta ja tarkistettava, vastaavatko toimet sekakomitean hyväksymiä toimia. Myös kumppanimaan olisi toimitettava riittävät tiedot, joiden avulla sekakomitea pystyy arvioimaan tuettujen toimien tulokset ja kustannusvaikuttavuuden. Komissio on laatinut ohjeet alakohtaisen tuen seurantaan. Ohjeissa todetaan, että kalastusasiamies vastaa toimien täytäntöönpanon tarkastamisesta paikalla, toimintapoliittisesta vuoropuhelusta, muiden rahoituskumppaneiden toiminnan seurannasta ja maakohtaisen aineiston ylläpidosta.

72

Käytännössä komissio seuraa sovittujen alakohtaisten tukitoimien täytäntöönpanoa olemalla mukana vuotuisessa sekakomiteassa. Tarkastetuissa pöytäkirjoissa ei kuitenkaan ollut täsmällisiä vaatimuksia siitä, mitä dokumentaatiota kumppanimaiden on seurantaa varten toimitettava. Pöytäkirjoissa ei myöskään vahvistettu menettelyjä, joilla sekakomiteassa puututaan täytäntöönpanossa ilmeneviin ongelmiin. Alakohtaisen tuen seuranta oli näin ollen vaikeaa, koska tarkkoja seurantasääntöjä ei ollut eikä pöytäkirjoissa määritetty valvontaoikeuksia. Lisäksi Intian valtameren kalastusasiamiehellä ei käytännössä ole tarvittavia resursseja perusteelliseen seurantaan viidessä kumppanimaassa (esimerkiksi tuettujen hankkeiden tarkastamiseen paikan päällä), etenkään tapauksissa, joissa yhteistyö viranomaisten kanssa on monimutkaista.

73

Perusteellisen seurantakehyksen puuttumisesta johtuvien vaikeuksien lisäksi komission alakohtaisiin tukimenoihin kohdistamaa valvontaa haittasi toinenkin seikka: kumppanimaiden toimittamat tiedot - jotka tavallisesti kertoivat vain tuotoksista - eivät aina olleet varmennettavissa. Useimmat toimet eivät olleet jäljitettävissä talousarviossa, ja komissiolla oli vain rajallinen varmuus siitä, että ilmoitetut toimet oli tosiasiassa toteutettu ja kulut olivat kohtuullisia.

74

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että sekakomitea ei tarkistanut alakohtaisten tukitoimien kustannusvaikuttavuutta järjestelmällisesti, kuten se oli tarkistanut Seychellien kanssa tehdyn pöytäkirjan (2011–2013) kohdalla. Kyseisessä tapauksessa suoritettiin tuloksellisuustarkastus, jossa arvioitiin alakohtaisella tuella rahoitetut, vuonna 2012 toteutetut toimet (niitä varten oli varattu talousarvioon 8,45 miljoonaa euroa). Tarkastuksessa ilmeni, että vain muutama toimi oli toteutettu loppuun (esim. alusten satelliittiseurantajärjestelmä) ja osaa toteutettiin parhaillaan (esim. tietokannat, selvitykset, teollista ja puoliteollista kalastuslaivastoa koskevat infrastruktuurihankkeet). Loppujen toimien kohdalla täytäntöönpanoaste oli keskimäärin alle 50 prosenttia (hallintosuunnitelmat ja tutkimusselvitykset) tai niitä ei ollut toteutettu lainkaan (tarkkailijat aluksella, meritietoliikennelaitteet, pienimuotoista kalastusta koskevat infrastruktuurit jne.). Tarkastushavainnoista sekä suositusten täytäntöönpanon edistymisestä ja jatkotoimista keskusteltiin sekakomitean seuraavassa kokouksessa. Mosambikin tapauksessa ei saatu näyttöä EU-rahoitteisten investointien kannattavuuden arvioinnista, vaikka pöytäkirjaan 2012–2014 oli sisällytetty vaatimus tällaisen arvioinnin suorittamisesta.

75

Lisäksi tarkastuksessa havaittiin, että komissio ei kiinnittänyt tarpeeksi huomiota kumppanimaiden ongelmiin saada alakohtaiset tukivarat käytettyä. Näitä ongelmia ilmeni neljästä tarkastetusta pöytäkirjasta kolmen kohdalla. Taulukosta 6 ilmenee alakohtaisen tuen määrärahojen jäljellä oleva määrä neljän tarkastetun pöytäkirjan voimassaolon päättyessä. Vaikka käyttämättömien varojen osuus oli merkittävä, komissio sai tiedon käyttämättä jääneen rahoituksen määrästä ja kyseisten varojen avulla toteutettavista toimista vasta hyvin lähellä pöytäkirjojen päättymisajankohtaa. Tilanteessa on vaarana, että erityisesti pöytäkirjan päättymisajankohdan lähestyessä kumppanimaat pyrkivät estämään saatavilla olevien varojen menettämisen ja käyttävät siksi alakohtaisen tuen jäljellä olevan määrän toimiin, joihin saadaan käytettyä merkittävä osa jäljellä olevia varoja mutta jotka eivät ole yhteensopivia kalastuskumppanuussopimuksen mukaisten, kalastuksenhallinnan parantamista koskevien painopisteiden kanssa.

Taulukko 6

Alakohtainen tuki: edellisten pöytäkirjojen päättyessä jäljellä ollut määrä, joka käytettiin tarkastuksen aikaan voimassa olleiden pöytäkirjojen aikana

Maa | Madagaskar | Mauritania | Mosambik | Seychellit
Edellisen pöytäkirjan päättyessä jäljellä ollut määrä (euroa) | 0 | 25 000 000 | 788 555 | 5 568 928
Jäljellä oleva määrä prosenttiosuutena pöytäkirjan voimassaoloaikana annetun alakohtaisen tuen kokonaismäärästä | 0 % | 38 % | 63 % | 63 %

Lähde: Pöytäkirjat, sekakomitean kokousmuistiot ja täytäntöönpanokertomus.

76

Tarkastuksessa itse asiassa havaittiin, että toimet valittiin suhteellisen järkevästi, mutta siitä huolimatta varoja ei kokonaisuudessaan käytetty suunnitellulla tavalla kaikissa tarkastuskäynnin kohteena olleissa kumppanimaissa (ks. laatikko 2). Varat käytettiin joissakin tapauksissa sen sijaan muihin hankkeisiin, jotka eivät kalastuksenhallinnan kannalta olleet yhtä tarkoituksenmukaisia kuin suunnitellut toimet. Lisäksi nämä hankkeet erosivat tyypiltään alakohtaisen tuen täytäntöönpanoa koskevissa komission ohjeissa esitellyistä toimien tyypeistä.

Laatikko 2

Esimerkkejä alakohtaisista tukivaroista, jotka eivät olleet jäljitettävissä kansallisissa talousarvioissa tai joita ei käytetty komission ja kumppanimaiden sopimalla tavalla

Madagaskar

Varojen jäljitettävyyttä kansallisessa talousarviossa ei varmistettu, vaikka edustusto pyysi toistuvasti laatimaan erityisen budjettikohdan alakohtaista tukea varten. Varainsiirtoihin oli vaikea kohdistaa seurantaa, koska EU:n rahoitusosuutta ja muiden kehityskumppaneiden rahoitusta ei kansallisessa talousarviossa osoitettu tiettyyn toimintaan eivätkä ne olleet tunnistettavissa. Se, että varoja ei ole mahdollista jäljittää, saattaa myös estää havaitsemasta tapaukset, joissa rahoitus on päällekkäistä alueellisen tarkastusohjelman kanssa.

Komissio keskeytti maksut yhdeksi vuodeksi (2011) täytäntöönpanoon liittyvien ongelmien vuoksi.

Mauritania

Maa sai 65 miljoonaa euroa alakohtaista tukea vuosien 2008–2012 pöytäkirjan yhteydessä. Vuodesta 2011 alkaen pöytäkirjan voimassaolon päättymiseen heinäkuussa 2012 asti viranomaiset eivät antaneet komissiolle riittävästi tietoja alakohtaisen tuen käytöstä. Vasta elokuussa 2012 – komission pyydettyä tietoja useita kertoja – kyseinen kumppanimaa ilmoitti, että käyttämättä jääneiden alakohtaisen tuen määrärahojen määrä oli pöytäkirjan päättyessä 25 miljoonaa euroa. Noin 90 prosenttia jäljellä olevasta määrästä oli osoitettu infrastruktuurin alalle, kuten satamainfrastruktuuriin ja partiointialukseen. Kumppanimaa oli käyttänyt noin 50 prosenttia tästä määrästä ilman komission ennakkohyväksyntää.

Mosambik

Viranomaiset varustavat hankkeet talousarviossa koodilla. Tämä ei kuitenkaan yksinään riitä lieventämään riskiä, että eri rahoituskumppanien toimiin (esimerkiksi tarkkailijat, tarkastuspäivät, kokouspäivät kansallisissa kokouksissa) myöntämä rahoitus on päällekkäistä.

Edellisestä pöytäkirjasta (2007–2011) jäljelle jääneellä alakohtaisella tuella rahoitettiin toimia, joita ei mainittu monivuotisissa (2012–2014) tai vuotuisissa (2012) matriiseissa. Sekakomitea ei ollut näin ollen hyväksynyt toimia ennalta. Komissio ei keskeyttänyt maksuja kyseisessä tapauksessa. Infrastruktuurien osuus vuonna 2012 käytetyistä varoista oli 84 prosenttia. Komissiolle ilmoitettiin vasta, kun toimet oli toteutettu. Menot eivät aina liittyneet suoraan Mosambikin kalastusalan kehittämiseen tai kalastuksen hallinnan parantamiseen (ministeriörakennuksen osuus oli 46 prosenttia vuoden 2012 jäljellä olevasta määrästä, ja 38 prosenttia käytettiin kalatalousoppilaitoksen aidan rakentamiseen).

Komission suorittamat alakohtaisen tuen maksut eivät olleet sidoksissa kumppanimaiden edistymiseen sovittujen toimien toteuttamisessa

77

Jotta ehdollisuusperiaate toteutuisi käytännössä, pöytäkirjoissa pitäisi määrätä, että maksuja voidaan pelkän keskeyttämisen sijaan mukauttaa sen perusteella, miten toimet ovat edistyneet, tai maksuja voidaan mukauttaa tapauksissa, joissa kumppanimaan varainhoito ei ole moitteetonta.

78

Tarkastuksessa havaittiin, että pöytäkirjoissa ei määrätty alakohtaisen tuen vähentämisestä sen perusteella, miten kumppanimaat olivat todellisuudessa edistyneet sovittujen toimien toteuttamisessa.

79

Intian valtamerta koskevien tarkastettujen pöytäkirjojen mukaan alakohtainen tuki voidaan sekakomitean kuulemisen jälkeen keskeyttää, jos toteutetut toimet eivät ole yhteensopivia rahoitetun ohjelman kanssa (toimet ja rahoituksen toteutuminen). Ehdot on määritelty siten, että komission on vaikea keskeyttää alakohtaisen tuen maksamista asianmukaisesti. Tuki on itse asiassa keskeytetty vain yhdessä tapauksessa, Madagaskarissa vuonna 2011, ja tällöinkään keskeyttäminen ei ollut sidoksissa siihen, miten maa oli edistynyt alakohtaisen tuen täytäntöönpanossa.

80

Mauritaniassa komissio paransi alakohtaisen tuen ehdollisuutta vuoden 2013–2014 pöytäkirjan yhteydessä ottamalla käyttöön selvemmät ehdot. Esimerkiksi pöytäkirjan mukaisesti suoritettavan ensimmäisen maksun ehdoksi asetettiin se, että edellisen pöytäkirjan jäljellä oleva määrä oli saatu käytettyä. Lisäksi alakohtaisen tuen maksaminen oli sidoksissa sovittujen toimien täytäntöönpanoon. Komissio noudatti näitä määräyksiä eikä maksanut alakohtaista tukea, sillä jäljellä olevaa määrää ei ollut kokonaisuudessaan käytetty. Intian valtamerta koskevien pöytäkirjojen tapauksessa osittaiset maksut eivät kuitenkaan olleet mahdollisia.

81

Uuden yhteisen kalastuspolitiikan yhteydessä on otettu käyttöön periaate irrottaa pääsyoikeudet ja alakohtaisen tuen maksut toisistaan³². Tämä tarkoittaa sitä, että – toisin kuin pääsyoikeuksien tapauksessa – alakohtaisella tuella ei ole enää määrättyä maksupäivää, vaan tuki on maksettava, kun kumppanimaat pystyvät näyttämään toteen saavutetut tulokset. Tilintarkastustuomioistuin pitää tätä parannuksena aiempaan toimipainotteiseen lähestymistapaan verrattuna. Periaatteen noudattamista haittaa kuitenkin se, että nykyisin voimassa olevissa pöytäkirjoissa ei edelleenkään määrätä maksujen osittaisesta vähentämismahdollisuudesta, jos tulokset on saavutettu vain osittain. Pöytäkirjojen mukaan komissio voi ainoastaan keskeyttää maksut, jos tulokset eivät ole tyydyttäviä.

82

Tarkastuksessa ilmeni myös, että kalastuskumppanuussopimuksiin liittyvän alakohtaisen tuen käsittely (komission meri- ja kalastusasioiden pääosastossa) ei ollut yhdenmukaista (kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosaston) EKR:n puitteissa suorittamien talousarviotukimaksujen kanssa. Alakohtainen tuki (kalastuskumppanuussopimukset) ja talousarviotuki (EKR) perustuvat samaan lähestymistapaan, sillä maksut suoritetaan suoraan kumppanimaan viranomaisille useilla etukäteen määritetyillä aloilla saavutetun edistyksen perusteella. Joissakin tapauksissa komissio viivästytti EKR:n maksuja joko poliittiseen tilanteeseen tai julkisten varojen hoitoon liittyvien ongelmien vuoksi. Meri- ja kalastusasioiden pääosasto ei noudattanut samanlaista lähestymistapaa alakohtaisen tuen maksuissa. Laatikossa 3 annetaan esimerkki epäyhdenmukaisuuksista Madagaskarin ja Mosambikin tapauksissa.

83

Pöytäkirjat eivät sisältäneet kumppanimaan talousarvion avoimuutta koskevia sääntöjä, toisin kuin EU:n talousarviotukea koskevat ohjeet³³. Siinä missä Mosambik oli kiitettävällä tavalla tehnyt aloitteen toimien yksilöimiseksi talousarviossa hankekoodeilla, kolmessa muussa tarkastuskohteena olleessa maassa varat eivät juurikaan olleet jäljitettävissä. Tämä heikensi tuen näkyvyyttä ja mahdollista myöhempää EU:n alakohtaisten tukivarojen käytön seurantaa. Se, että pöytäkirjoissa ei vaadita kumppanimaita varmistamaan varojen jäljitettävyyttä ja seurattavuutta, on vastoin vaatimuksia, jotka koskevat Cotonoun sopimuksen mukaisesti alakohtaisiin uudistuksiin osoitettua talousarviotukea.

Laatikko 3

Epäyhdenmukaisuuksia EU:n maksuissa kumppanimaissa

Madagaskarissa lähes kaikki EU:n rahoitusapu keskeytettiin vuoden 2010 ja toukokuun 2014 välillä Cotonoun sopimuksen 96 artiklan nojalla siihen saakka, kunnes maassa toteutettaisiin ihmisoikeuksia, demokratian periaatteita ja oikeusvaltiota koskevia toimenpiteitä. Kalastuskumppanuussopimusten yhteyteen kuuluvia maksuja kuitenkin jatkettiin.

Mosambikissa yksi talousarviotukimaksu lykkääntyi seitsemän kuukautta siihen saakka, kunnes maan hallitus ratkaisi kansallisiin julkisiin varoihin liittyvän avoimuusongelman Kansainvälisen valuuttarahaston/ yleisen talousarviotuen rahoittajien pyynnöstä. Samalla ajanjaksolla kuitenkin suoritettiin kalastuskumppanuussopimuksiin liittyviä alakohtaisen tuen maksuja.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin meri- ja kalastusasioiden pääosaston ja kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosaston toimittamien tietojen perusteella.

8Neuvoston asetus (EY) N:o 1006/2008, annettu 29 päivänä syyskuuta 2008, yhteisön kalastusaluksille myönnettävistä luvista kalastustoiminnan harjoittamiseksi yhteisön vesien ulkopuolella ja kolmansien maiden alusten pääsystä yhteisön vesille, asetusten (ETY) 2847/93 ja (EY) 1627/94 muuttamisesta sekä asetuksen (EY) 3317/94 kumoamisesta (EUVL L 286, 29.10.2008, s. 33), 9 artikla. Artiklassa säädetään, että kun pöytäkirjan voimassaolo on päättynyt ja komissio on parafoinut uuden pöytäkirjan mutta neuvosto ei ole allekirjoittanut sitä tai tehnyt päätöstä sen väliaikaisesta soveltamisesta, komissio voi kuuden kuukauden aikana edellisen pöytäkirjan voimassaolon päättymisestä toimittaa asianomaiselle kolmannelle maalle kalastuslupahakemukset.

9Luokat 2 (senegalinkummeli), 3 (pohjakalalajit, ei kuitenkaan senegalinkummelia), 5 (tonnikala) ja 6 (pelagiset pakastustroolarit).

10Euroopan parlamentin lainsäädäntöpäätöslauselma, 14. joulukuuta 2011 (P7_TA(2011)0569).

11Espanjan viranomaisten mukaan Espanjan laivastolle maksettiin toiminnan keskeytyksestä Marokossa aiheutuneiden tappioiden korvaamiseksi 4,5 miljoonaa euroa (josta 4,3 miljoonaa euroa maksettiin Euroopan kalatalousrahastosta).

12Taulukot 4.2 ja 4.4 asiakirjassa “Review of tuna fisheries in the western Indian Ocean” lopullinen kertomus, 2014, POSEIDON, MRAG, NFDS ja COFREPECHE.

13Asetus (EU) N:o 1380/2013, 31 artikla.

14Pyyntiponnistuksella tarkoitetaan kalastusaluksen kapasiteetin ja kalastustoiminnan tuloa; kun on kyse joukosta aluksia, sillä tarkoitetaan joukon kaikkien alusten pyyntiponnistusten summaa.

15Kestävä enimmäistuotto on hyödyntämisen optimitason indikaattori. YK:n Elintarvikeja maatalousjärjestön (FAO) määritelmän mukaan kyseessä on enimmäissaalis, joka on mahdollista saada kestävällä tavalla.

16Intian valtameren tonnikalatoimikunnan päätöslauselmassa 14/02 mainitaan kiintiöjärjestelmän käyttöönotto alueellisella tasolla.

17Alueellisten kalastusjärjestöjen tasolla EU vaatii suurempaa avoimuutta. Erityisesti se vaatii osapuolia toimittamaan kaikki tiedot kolmannen maan kalastustoiminnasta ja pääsystä osapuolten talousvyöhykkeille. Intian valtameren tonnikalatoimikunta (IOTC) on antanut päätöslauselman 14/05 IOTC:n toimivaltaan kuuluvalla alueella IOTC-lajeja kalastavien, luvan saaneiden ulkomaisten alusten rekisteristä ja pääsysopimustiedoista.

18Intian valtameren tonnikalatoimikunnan tieteelliset raportit vuosilta 2013 ja 2014.

19Brysselissä 19. ja 20. maaliskuuta 2012 pidetty 3155. maatalous- ja kalastusneuvoston kokous.

20Pääsyoikeuksien osalta maksettavan taloudellisen korvauksen vähimmäismäärä lasketaan kertomalla viitesaalis sovitulla yksikköhinnalla.

21Intian valtameren alueella alusten määrä ja bruttovetoisuus oli jäädytetty vuoden 2006 tasolle trooppista tonnikalaa kalastavien alusten kohdalla ja vuoden 2007 tasolle miekkakalaa ja valkotonnikalaa kalastavien alusten kohdalla sopimuspuolten ja yhteistyötä tekevien muiden kuin sopimuspuolten kalastusmahdollisuuksien rajoittamisen täytäntöönpanoa koskevan Intian valtameren tonnikalatoimikunnan päätöslauselman 12/11 mukaisesti.

22Kuten taulukosta 3 käy ilmi, suhdeluku oli Seychellien kohdalla 5,53, Madagaskarin kohdalla 4,09 ja Mosambikin kohdalla 0,91.

23Vuotta 2014 koskevat tiedot ovat saatavilla ainoastaan syyskuuhun asti ja määrät on mukautettu pro rata temporis -periaatteen mukaisesti. Voidakseen arvioida pääsyoikeusmaksujen jakautumisen luokittain tilintarkastustuomioistuin on ottanut huomioon viitesaalismäärän ja kalan markkinahinnan (jotka ovat peräisin jälkiarvioinnista sekä meri- ja kalastusasioiden pääosaston tiedoista). Jakaumaa ei esitetä aiempien pöytäkirjojen osalta, koska luokat eivät ole vertailukelpoisia.

24Vaatimuksena on, että Mosambikin vesillä kalastusluvan saaneista EU:n aluksista 33 prosenttia tarkastetaan ennen kalastamista. Alusten käyttäjät pitivät vaatimusta kohtuuttoman hintavana tilintarkastustuomioistuimen kyselyyn antamissaan vastauksissa.

25Tekniset ehdot olivat erittäin rajoittavia ja käyttöasteet ensimmäisten kuukausien aikana erittäin alhaisia, joten sekakomitea suostui höllentämään rajoituksia, mutta piti kuitenkin kiinni ympäristönäkökohdista. Teknisiin ehtoihin liittyvä ongelma on viivästyttänyt pöytäkirjan tosiasiallista täytäntöönpanoa melkein vuodella.

26Varainhoitoasetuksen (EU) N:o 966/2012 (EUVL L 298, 26.10.2012, s. 1) mukaan ennakko- ja jälkiarviointia on sovellettava kalastuskumppanuussopimusten tapauksessa kaikkiin ohjelmiin ja toimiin, joista aiheutuu huomattavia menoja (yli 5 000 000 euroa); näin varmistetaan, että myönnetyt varat ja saavutetut tulokset vastaavat asetettuja tavoitteita.

27Neuvoston Brysselissä 19. heinäkuuta 2004 pidetty 2599. istunto (maatalous ja kalastus).

28Asetus (EU) N:o 1380/2013, 31 artikla.

29Lyhyt soveltamisaika johtui siitä, että komissio ei halunnut olemassa olevia pöytäkirjoja sovellettavan kauan aikaa sen jälkeen, kun uusi yhteinen kalastuspolitiikka oli tullut voimaan; näin uuden politiikan tuomat muutokset toteutettaisiin mahdollisimman pian.

30Ks. tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 2011, kohta 4.46 (joka koskee Mauritanian kanssa tehtyä pöytäkirjaa 2008–2012). Tässä tapauksessa kansalliset viranomaiset ilmoittivat komissiolle, että 31. heinäkuuta 2010 päättyvää sopimusvuotta koskeva 300 000 tonnin kiintiö oli ylitetty. Komissio joutui maksamaan Mauritanialle 1,9 miljoonaa euroa kiintiön ylittävästä 47 346 tonnin pyyntimäärästä. Jos kalanpyyntimääriä olisi valvottu paremmin, komissio olisi voinut ennakoida tilanteen ja välttyä näin lisämaksuilta.

31Afrikan, Tyynenmeren ja Karibian valtioiden ja Euroopan unionin välinen kumppanuussopimus, sellaisena kuin se on muutettuna 11 päivänä maaliskuuta 2010, 23 ja 23a artikla.

32Asetuksen (EU) N:o 1380 32 artiklan mukaan alakohtaisen tuen saannin edellytyksenä on tiettyjen tulosten saavuttaminen, ja tuen on täydennettävä kyseisten kolmansien maiden kehityshankkeita ja -ohjelmia ja oltava yhdenmukaista niiden kanssa. Alakohtainen tuki olisi irrotettava kalavarojen hyödyntämisoikeudesta maksettavista maksuista. Unioni vaatii edellytyksenä rahoitustuen mukaisille maksuille tiettyjä tuloksia ja seuraa edistymistä tarkasti.

33Talousarviotukeen sovelletaan tukikelpoisuuskriteereitä (talousarviotukea koskevat ohjeet, osa 5.1, 2012). Tukikelpoisuuskriteereihin kuuluvat seuraavat kaksi kriteeriä:
– moitteeton julkisten varojen hoito tai uskottava ja tarkoituksenmukainen ohjelma varainhoidon parantamiseksi
– talousarvion seurattavuus ja valvonta.
Lisäksi Cotonoun sopimuksen 61 artiklan 2 kohdassa määrätään, että ”suoraa talousarviotukea myönnetään makrotaloudellisiin tai alakohtaisiin uudistuksiin edellyttäen, että […] c) julkinen varainhoito on riittävän avointa, vastuullista ja tehokasta.”

Johtopäätökset ja suositukset

84

EU:n ja sen kumppanimaiden väliset kalastuskumppanuussopimukset sallivat EU:n kalastuslaivastojen kalastavan kumppanimaiden vesillä ja tukevat kyseisten maiden kansallisen kalastusalan kestävää kehitystä. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa arvioitiin, hallinnoiko komissio hyvin kalastuskumppanuussopimuksia. Tarkastus kohdistui kalastuskumppanuussopimuksia koskeviin neuvotteluihin ja niiden pöytäkirjoihin. Lisäksi arvioitiin kalastusoikeuksien käyttöä ja kansalliselle kalastusalalle osoitetun tuen täytäntöönpanoa. Tarkastuksen perusteella todettiin, että komissio hallinnoi kalastuskumppanuussopimuksia yleisesti ottaen hyvin, mutta parantamisen varaa on edelleen useilla alueilla eritoten täytäntöönpanossa.

85

Kalastuskumppanuussopimusten ja niiden pöytäkirjojen neuvottelumenettely on usein pitkällinen ja monimutkainen prosessi. Tästä huolimatta komissio selviytyi hankaluuksista hyvin ja muutamaa poikkeusta lukuun ottamatta onnistui välttämään tilanteet, joissa EU:n laivaston kalastustoiminta keskeytyisi. Tästä huolimatta tarkastuksessa yksilöitiin useita puutteita siinä, miten komissio toteutti neuvotteluprosessin (kohdat 17–25).

86

EU:n kalastuslaivaston toiminnan jatkuvuuden varmistamiseksi komissio voi hyödyntää asetuksen (EY) N:o 1006/2008 9 artiklassa aluksille tarjottua mahdollisuutta hakea kyseiseltä EU:n ulkopuoliselta maalta komission kautta kalastuslupia siihen saakka, kunnes uusi pöytäkirja on tehty. Asetuksen mahdollistama käytäntö ei kuitenkaan vastaa erästä toista lakisääteistä vaatimusta eli ’yksinoikeuslauseketta’, ja käytännön soveltaminen johti väärinkäsityksiin kumppanimaan ja komission välillä (kohdat 22 ja 23).

87

Komission strategia laajentaa kalastuskumppanuussopimusten verkostoa on tarkoituksenmukainen EU:n kalastuslaivaston tarpeiden ja painopisteiden kannalta. Samalla alueella neuvoteltujen kalastuskumppanuussopimusten täydentävyydessä ja yhdenmukaisuudessa on kuitenkin edelleen parantamisen varaa; niitä parantamalla optimoitaisiin kalastuskumppanuussopimusten mahdollisuukset parantaa kalastuksenhallintaa alueellisella tasolla (kohdat 26–28).

88

Kalastuskumppaanuussopimusten yhtenä päätavoitteena on, että kalastus kohdistuu vain kalakantojen ylijäämämääriin. Tämä on kuitenkin osoittautunut erittäin vaikeaksi toteuttaa käytännössä, sillä saatavilla ei ole luotettavaa tietoa kalakannoista ja kotimaisten kalastuslaivastojen pyyntiponnistuksesta tai niiden muiden ulkomaisten laivastojen pyyntiponnistuksesta, joille kumppanimaat ovat myös antaneet pääsyn vesilleen (kohdat 29–3232).

89

Tosiasiallinen kalatonnista maksettu yksikkökustannus oli usein korkeampi kuin neuvoteltu yksikköhinta. Neuvotteluissa otettiin huomioon edellisistä pöytäkirjoista ilmoitetut saaliit, mutta tästä huolimatta sovittu viitesaalismäärä pysyi usein valtaosassa viimeaikaisista pöytäkirjoista suurempana, mikä johti pöytäkirjojen säännölliseen vajaakäyttöön. EU:n taloudellinen korvaus on kuitenkin maksettava täysimääräisenä siitä huolimatta, onko kalastusmahdollisuudet käytetty. Pöytäkirjojen vajaakäyttö ja siitä aiheutuvat korkeat kustannukset saattavat osittain johtua kumppanimaiden kanssa neuvotelluista teknisistä ehdoista, joilla taattiin kansallisen lainsäädännön noudattaminen tai kalastustoiminnan kestävyys (kohdat 33–46).

90

Riippumattomien jälkiarviointien hyödyllisyyttä päätöksenteon apuna neuvotteluissa heikentävät seuraavat seikat: pöytäkirjojen käyttöasteesta toimitetut tiedot ovat epätäydellisiä, tiedot eivät ole vertailukelpoisia eikä kalastuskumppanuussopimusten vaikuttavuudesta ole tehty kriittistä analyysiä (kohdat 48–53).

Suositus 1
Kalastuskumppanuussopimusten neuvottelu

Komission olisi tulevia pöytäkirjoja ja sopimuksia silmällä pitäen

a)arvioitava lepääviä sopimuksia ja pohdittava, miten yksinoikeuslausekkeessa määrättyä kalastustoiminnan keskeyttämistä käsiteltäisiin siten, että noudatetaan yhteisen kalastuspolitiikan periaatteita; lisäksi komission olisi selvennettävä nykyisiä määräyksiä ja sisällytettävä pöytäkirjoihin asianmukaisia määräyksiä, joilla varmistetaan kalastustoiminnan jatkuvuus pöytäkirjojen välillä

b)määriteltävä alueellisia strategioita kalastuksen hallinnan kehittämiseen ja varmistettava, että samalla alueella neuvotellut pöytäkirjat ovat alueellisen strategian ja muun EU:n rahoituksen kanssa yhdenmukaisia

c)otettava huomioon edellisten pöytäkirjojen käyttöasteet neuvoteltassa uusien pöytäkirjojen kalastusmahdollisuuksista ja pyrittävä luomaan tiiviimpi yhteys pääsyoikeusmaksujen ja tosiasiallisten saaliiden välille siten, että tällä ei ole kielteistä vaikutusta kalastustoimintaan

d)analysoitava paremmin kalastuskumppanuussopimusten lausekkeiden mahdollista vaikutusta pöytäkirjojen hyödyntämiseen, turvaamalla kuitenkin EU:n ja asianomaisten kumppanimaiden yhteiset edut; tämä voisi tapahtua kuulemalla relevantteja sidosryhmiä, jotta voitaisiin yksilöidä, milloin kriittisten lausekkeiden vaikutukset olisi tarpeen arvioida tarkemmin

e)kohdistettava jälkiarvioinnit paremmin, jotta pöytäkirjojen mukaisesti käytettyjen julkisten varojen tuotto analysoitaisiin yhdenmukaisesti ja vertailukelpoisella tavalla ja suoritettaisiin perusteellinen ja kriittinen analyysi niiden vaikuttavuudesta EU:n ja asianomaisen kumppanimaan kannalta.

91

Tarkastuksen yhteydessä todettiin myös, että pääsyehtojen ja alakohtaisen tuen täytäntöönpanon hallinnointi ei ollut riittävän perusteellista.

92

Lupaprosessi on pitkällinen ja hankala, ja viivästykset voivat hankaloittaa tai vähentää laivaston kalastustoimintaa. Komissiolla ei kuitenkaan ole tietojärjestelmää, jonka avulla se voisi seurata luvanhakuprosessin eri vaiheita. On näin ollen vaikeampaa yksilöidä viivästymisten syitä ja parantamista vaativia kohtia (kohdat 55–60).

93

Komission hiljattain tekemistä aloitteista huolimatta kalasaaliiden hallinnointitiedoissa oli puutteita: ne eivät olleet luotettavia, yhdenmukaisia eivätkä kattavia (kohdat 61–65).

Suositus 2
Kalavarojen hyödyntämisehtojen hallinnointi

Komission olisi viipymättä

a)vahvistettava menettelyt, joiden avulla seurataan jokaista lupamenettelyn vaihetta ja myös jäsenvaltioissa, kumppanimaissa ja komission yksiköissä käytettyä aikaa, jotta menettelyn puutteet voidaan yksilöidä ja niihin kohdistetaan seurantaa

b)edistettävä sitä, että sähköiset luvat tai kalastusluvan saaneiden alusten luettelo hyväksytään lupien koko voimassaolon ajaksi

c)varmistettava, että lippujäsenvaltiot käyttävät täysimääräisesti uutta saalistietokantaa, joka sisältää luotettavat saalistiedot, joiden koonti, seuranta ja päivittäminen on mahdollista.

94

Alakohtaisen tuen avulla rahoitettujen toimien suunnittelu on vähitellen parantunut. Komissiolla on kuitenkin edelleen vain vähäinen rooli kyseisen tuen täytäntöönpanon seurannassa. Ei ole olemassa selkeää kehystä, jossa vahvistettaisiin tukikelpoisuus- ja jäljitettävyyssäännöt tai raportointivaatimukset rahoitetuille toimille. Tämän seurauksena ilmeni tapauksia, joissa kumppanimaat ovat toteuttaneet muita kuin komission kanssa yhdessä suunniteltuja hankkeita. Tämä vaaransi myöhemmin alakohtaisen tuen vaikuttavuuden (kohdat 66–76).

95

Lopuksi voidaan todeta, että pöytäkirjojen mukaan alakohtaisen tuen maksut voidaan keskeyttää, mutta niitä ei voida vähentää sovittujen toimien tosiasiallisen täytäntöönpanon tai saavutettujen tulosten mukaan. Lisäksi alakohtaisen tuen maksuehdot poikkeavat EKR:n budjettituen maksuehdoista, mikä voi joskus johtaa epäyhteneväisyyksiin (kohdat 78–83).

Suositus 3
Alakohtaisen tuen hallinnointi

Komission olisi viipymättä

a)ehdotettava, että uusiin pöytäkirjoihin sisällytetään tukikelpoisuusvaatimuksia, joiden avulla arvioidaan, voitaisiinko toimet rahoittaa alakohtaisella tuella (muut vaatimukset voisivat liittyä jäljitettävyyteen, valintaan, raportointiin ja tuloksellisuuden mittaamiseen sekä komission valvontaoikeuksiin)

b)varmistettava kalastuskumppanuussopimuksiin liittyvän alakohtaisen tuen vaikuttava koordinointi muiden kalastusalalla aktiivisten kehitysyhteistyökumppaneiden kanssa

c)varmistettava, että alakohtaisen tuen maksatukset ovat yhdenmukaisia muiden talousarviotukimaksujen kanssa ja perustuvat tuloksiin, joita kumppanimaat ovat saavuttaneet yhteisesti sovitut toimet sisältävän matriisin täytäntöönpanossa.

Tilintarkastustuomioistuimen I jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Augustyn KUBIKIN johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 15. heinäkuuta 2015 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Presidentti

Liitteet

Liite I

Kalastuskumppanuussopimukset: lisätietoja sopimusten neuvottelusta ja täytäntöönpanosta

Johdanto

01

Kalastuskumppanuussopimuksen laadintavaiheessa EU ja kumppanimaat neuvottelevat sopimuksesta ja sen täytäntöönpanopöytäkirjoista. Sopimuksessa vahvistetaan kehys pitkäaikaiselle kalastusalan yhteistyölle, mukaan lukien yleiset periaatteet ja standardit, joilla säännellään EU:n alusten pääsyä kumppanimaiden lainkäyttövaltaan kuuluville kalastusvesille. Pöytäkirjoissa vahvistetaan yksityiskohtaiset ehdot ja edellytykset, jotka koskevat esimerkiksi kalastusmahdollisuuksia ja lajeja, taloudellista korvausta (sekä pääsyoikeuksien että alakohtaisen tuen osalta), varustajilta perittävien maksujen tasoa, kalastusluvan saaneiden alusten lukumäärää ja kokoa sekä alueita, joilla aluksilla on lupa kalastaa.

Vastuualueet

02

Kalastuskumppanuussopimusten hallinnoinnista vastaa keskitetysti komissio suorien hallinnointijärjestelyjen mukaisesti. Neuvosto antaa meri- ja kalastusasioiden pääosaston edustamalle komissiolle toimeksiannon käynnistää EU:n puolesta neuvottelut kutakin uutta sopimusta tai pöytäkirjan uusimista varten. Lissabonin sopimuksesta lähtien neuvoston on tehtävä sopimus ja pöytäkirja Euroopan parlamentin hyväksynnällä. Kun sopimus on voimassa, pöytäkirjojen neuvotteluväli on yleensä kolmesta kuuteen vuoteen kumppanimaan suostumuksella.

03

Kalastuskumppanussopimusten päivittäisestä hallinnoinnista vastaavat meri- ja kalastusasioiden pääosaston keskusyksiköt ja kuusi kalastusasiamiestä, joiden vastuulla on seuranta ja säännöllinen yhteydenpito kumppanimaiden kanssa.

04

Kumppanimaat vastaavat säilyttämis- ja hallinnointitoimenpiteiden valvonnasta ja täytäntöönpanosta. Lisäksi niiden vastuulla on perustaa vaikuttavat mekanismit kalastusalusten toiminnan seurantaan ja tarkastamiseen. EU:n ja lippujäsenvaltioiden¹ vastuulla on kuitenkin valvoa vaikuttavalla tavalla aluksiaan ja varmistaa, että ne täyttävät kaikki velvoitteensa, erityisesti saalistietojen ja satelliittiseurantajärjestelmän tietojen keräämisen osalta.

Kalastuskumppanuussopimusten neuvottelu

05

Neuvotteluprosessi koostuu useista vaiheista, mutta laivaston toiminnan jatkuvuuden vuoksi komission on aloitettava uuden pöytäkirjan neuvotteluprosessi viimeistään noin vuotta ennen kuin voimassa olevan pöytäkirjan voimassaolo päättyy. Komission tekemän aloitteen jälkeen neuvosto antaa toimeksiannon. Tämän jälkeen komission ja kumppanimaan välillä käydään yksi tai useampia neuvottelukierroksia. Neuvottelujen lopussa komissio ja asianomainen kumppanimaa parafoivat sopimuksen, minkä jälkeen neuvosto ja kumppanimaa hyväksyvät ja allekirjoittavat sen. Pöytäkirjaa voidaan sen jälkeen soveltaa väliaikaisesti ennen virallista ratifiointia, jos osapuolet näin sopivat. Kumppanimaa ratifioi pöytäkirjan ja Euroopan parlamentti antaa pöytäkirjan tekemiselle hyväksyntänsä. Tämän jälkeen pöytäkirja tulee voimaan.

Kalastusluvat

06

Kalastuslupia koskevassa asetuksessa (EY) N:o 1006/2008 vaaditaan, että komissio pitää lupatietokantaa ja jäsenvaltiot päivittävät säännöllisesti tietokannan tiedot. Jäsenvaltiot tarkistavat myös, että toimijoiden esittämät lupahakemukset täyttävät hakuehdot. Hakemukset toimitetaan komissiolle tarkastettaviksi. Komissio toimittaa hakemukset edelleen kumppanimaille edustuston kautta. Kun kumppanimaa on antanut luvan, alkuperäinen asiakirja lähetetään takaisin toimijalle edustuston, komission ja jäsenvaltioiden kautta.

Sekakomitea

07

Sopimuksissa määrätään sekakomitean perustamisesta kunkin kalastuskumppanuussopimuksen soveltamisen seurantaa varten. Jokainen sekakomitea koostuu komission ja asianomaisen kumppanimaan edustajista ja vastaa seuraavista toimista: kalastuskumppanuussopimuksen täytäntöönpanon, tulkitsemisen ja soveltamisen seuranta, alakohtaisen tuen vuotuisten ja monivuotisten ohjelmien laatiminen ja niiden täytäntöönpanon arviointi, yhteydenpito yhteisen edun mukaisissa kalastukseen liittyvissä asioissa, foorumina toimiminen sovintoratkaisun etsimiseksi kalastuskumppanuussopimusten tulkintaan tai soveltamiseen liittyvissä riidoissa sekä kalastusmahdollisuuksien ja niitä vastaavan taloudellisen korvauksen tason uudelleenarviointi tarvittaessa.

Kalastusasiamies

08

Kalastusasiamies edustaa meri- ja kalastusasioiden pääosastoa kumppanimaissa ja osallistuu lisäksi suoraan pöytäkirjojen täytäntöönpanon seurantaan. Kalastusasiamies osallistuu neuvottelujen ja sekakomitean kokousten valmisteluun, pitää yhteyksiä kansallisiin viranomaisiin, tarkistaa, että pöytäkirjojen määräykset ja alakohtainen tuki pannaan asianmukaisesti täytäntöön, raportoi säännöllisesti meri- ja kalastusasioiden pääosastolle, analysoi dokumentteja ja osallistuu alueellisen kalastusjärjestön tieteellisiin kokouksiin, seuraa meri- ja kalastusasioiden pääosastoon liittyvien aiheiden kehitystä kansainvälisellä tasolla, seuraa muiden kalastusalan kumppanien toimintaa ja valmistelee päivitettyjä hankeaineistoja kaikille EU-rahoitteisille hankkeille.

09

Meri- ja kalastusasioiden pääosastolla on nykyisin kuusi kalastusasiamiestä, yksi Intian valtameren alueella², neljä Länsi-Afrikan (Keski-Atlantin) alueella³ ja yksi Tyynenmeren alueella vastuussa erityisesti Kiribatista.

Jäsenvaltioiden suorittama seuranta

10

Jäsenvaltiot kohdistavat laivastojensa toimintaan ja toiminnan laillisuuteen seurantaa kalastuksenseurantakeskustensa kautta. Ne myös seuraavat laivastojensa saalismääriä sähköisen raportointijärjestelmän kautta. Jäsenvaltiot lähettävät saalistiedot komissiolle yhdessä satelliittiseurantajärjestelmän tuottamien kalastusaluetietojen kanssa. Tonnikalapöytäkirjojen tapauksessa jäsenvaltioiden tutkimuslaitokset validoivat vuotuiset saalismäärät vuoden päätyttyä omien tieteellisten menettelyidensä mukaisesti. Vuotuisia konsolidoituja saalismääriä käytetään neuvoteltaessa kumppanimaiden kanssa maksujen lopullisista tilityksistä; lisäksi niitä käytetään keskusteltaessa kalastuskumppanuussopimuksen soveltamisesta kumppanimaiden kanssa, sekä asetettaessa maksuja tapauksissa, joissa viitesaalismäärä on ylittynyt, pöytäkirjan ehtojen mukaisesti. Validoidut vuotuiset saalismäärät lähetetään tiedoksi myös asianomaiselle alueelliselle kalastusjärjestölle EU:n raportointivaatimusten täyttämiseksi.

Liite II

Vuonna 2015 voimassa olevat kalastuskumppanuussopimukset

Maa
Laji
Ajanjakso
EU:n rahoitusosuus yhteensä (euroa)
Alakohtainen tuki (euroa)
Pääsyoikeus (euroa)
Viitesaalismäärä (Tn)

Kap Verde ¹
Tonnikala
Väliaikainen soveltaminen 23.12.2014 23.12.2014–22.12.2018
525 000
262 500
262 500
5 000 ja alusten lukumäärä

Komorit
Tonnikala
1.1.2014 –1.1.2017
600 000
300 000
300 000
6 000

Norsunluurannikko
Tonnikala
1.7.2013–30.6.2018
680 000
257 500
422 500
6 500

Gabon
Tonnikala
24.7.2013–23.7.2016
1 350 000
450 000
900 000
20 000

Grönlanti
Sekasopimus
1.1.2013–31.12.2015
17 847 244
2 743 041
15 104 203
Turska 2 200 Punasimppu 3 000 Punasimppu (pohjakalalaji) 2 000 Grönlanninpallas Länsi 2 500 Grönlanninpallas – Itä 4 315 Katkarapu – Länsi 3 400 Katkarapu – Itä 7 500 Ruijanpallas – Länsi 200 Ruijanpallas – Itä 200 Villakuore 60 000 Lumitaskurapu 250 Macrouridae-heimon lajit – Länsi 100 Macrouridae-heimon lajit – Itä 100

Guinea-Bissau
Sekasopimus
24.11.2014–23.11.2017
9 200 000
3 000 000
6 200 000
Katkarapu, pohjakala, pääjalkaiset ja tonnikala. Ei viitesaalista. Ainoastaan alusten määrä ja kalastuksen kokonaiskapasiteetti.

Kiribati
Tonnikala
16.9.2012–15.9.2015
1 325 000
350 000
975 000
15 000

Madagaskar
Tonnikala
1.1.2015–31.12.2018
1 566 250
700 000
866 250
15 750

Mauritius
Tonnikala
28.1.2014–27.1.2017
660 000
302 500
357 500
5 500

Marokko
Sekasopimus
15.7.2014–14.7.2018
30 000 000
14 000 000
16 000 000
Pelagiset lajit, pohjakala ja tonnikala. 80 000 pelagiset lajit. Muut: Ei viitesaalista. Ainoastaan alusten määrä ja kalastuksen kokonaiskapasiteetti.

Mosambik
Tonnikala
1.2.2012 –31.1.2015
980 000
460 000
520 000
8 000

São Tomé ja Príncipe
Tonnikala
23.5.2014 –22.5.2018
710 000
325 000
385 000
7 000

Senegal ¹
Tonnikala
20.11.2014–19.11.2019
1 738 000
750 000
988 000
14 000

Seychellit ¹
Tonnikala
18.1.2014 –17.1.2020
5 116 666
2 533 333
2 583 333
50 000

Vuotuiset maksut yhteensä

72 298 160
26 433 874
45 864 286

Viimeisimmät pöytäkirjat niiden maiden kanssa, joiden neuvottelut viivästyivät

Mauritania²
Sekasopimus
16.12.2012–15.12.2014
70 000 000
3 000 000
67 000 000
Äyriäiset 5 000 (kiintiö) Senegalinkummeli 4 000 (kiintiö) Pohjakalalajeja, ei kuitenkaan senegalinkummelia, pyytävät alukset, jotka käyttävät muita pyydyksiä kuin troolia 2 500 (kiintiö) Tonnikalaa pyytävä pakastusalus 5 000 Vapapyydyksiä käyttävät tonnikala-alukset ja pintasiima-alukset 10 000 Pelagiset pakastustroolarit 285 000 (kiintiö) Taskuravun kalastus 200 (kiintiö) Pelagisia lajeja pyytävät muut kuin pakastusalukset 15000 (kiintiö)

Mosambik
Tonnikala
1.2.2012–31.1.2015
980 000
460 000
520 000
8 000

1 Pääsyoikeuksia koskeva rahoitusosuus on laskettu vuotuisten maksujen keskiarvona.

2 Euroopan komission ja Mauritanian neuvottelut uudesta pöytäkirjasta saatiin menestyksekkäästi päätökseen 10. heinäkuuta 2015. Nelivuotinen pöytäkirja on arvoltaan 59,125 miljoonaa euroa vuodessa. Se on vielä hyväksyttävä neuvostossa ja sille on saatava Euroopan parlamentin hyväksyntä.

Lähde: Meri- ja kalastusasioiden pääosaston internetsivusto ja asetus.

Liite III

Kalastuskumppanuussopimukset

Lähde: Kartta, Flanders marine Institute, 2015. MarineRegions.org. Kartta on otettu 20.4.2015 sivulta http://www.marineregions.org.

1Lippuvaltio on valtio, johon alus on rekisteröity.

2Kyseinen kalastusasiamies työskentelee Mauritiuksen edustustossa ja vastaa viidestä Intian valtameren aluetta koskevasta sopimuksesta (Komorit, Mosambik, Mauritius, Madagaskar ja Seychellit).

3Yksi on vastuussa Kap Verdestä, Norsunluurannikosta, Senegalista ja Guinea-Bissausta, toinen São Tomé ja Príncipestä sekä Gabonista, kolmas Mauritaniasta ja neljäs Marokosta.

Komission vastaus

Tiivistelmä

I

Hiljattain uudistetun yhteisen kalastuspolitiikan mukaisesti kestävät kalastuskumppanuussopimukset ovat ennen kaikkea väline, jolla parannetaan kalastuksen hallintaa kumppanimaihin kuuluvien rannikkovaltioiden talousvyöhykkeillä samojen periaatteiden pohjalta, joita sovelletaan myös EU:ssa. Tavoitteena on taata kalavarojen kestävä hyödyntäminen ja tukea samalla kumppaneidemme valmiuksia kehittää kalastusalaa.

Sopimukset perustuvat parhaisiin saatavilla oleviin tieteellisiin lausuntoihin, ja ne ovat täysin avoimia ja syrjimättömiä. Nämä periaatteet sisältyvät kalastuskumppanuussopimusten pöytäkirjoihin, joista on neuvoteltu äskettäin. Pöytäkirjoista käydyissä neuvotteluissa tavoitteena on ollut saada paras mahdollinen vastine rahalle, joka maksetaan pääsystä kumppanimaiden kalastusalueille, sekä toimitetulle alakohtaiselle tuelle.

Vastaus kohtiin III ja IV

Kalastuskumppanuussopimusten pöytäkirjoja koskeviin neuvotteluihin vaikuttavat lukuisat tekijät, joista monet ovat komissiosta riippumattomia. Neuvotteluissa on noudatettava sääntöjä, jotka koskevat muita EU:n toimielimiä, kuten neuvostoa ja parlamenttia. Neuvottelumenettelyn kokonaisaikaan vaikuttavat huomattavasti myös kumppaneina olevien kolmansien maiden sisäiset hyväksymismenettelyt.

Neuvottelujen keskeytykset olivat yleensä kestoltaan lyhyitä, eivätkä ne vaikuttaneet EU:n aluskannan kalastustoimintaan.

V

Siirtymäkausijärjestely perustuu kalastusaluksille myönnettävistä luvista annetun asetuksen (EY) N:o 1006/2008 9 artiklaan, jossa taataan kalastustoiminnan jatkuvuus enintään kuuden kuukauden ajan tapauksissa, joissa EU ja sen kumppanimaa ovat päässeet yksimielisyyteen pöytäkirjasta, mutta pöytäkirjaa ei vielä väliaikaisesti sovelleta. Kumppanimaa myöntää tämäntyyppisiä siirtymäajan lupia täysin vapaaehtoisesti komission pyynnöstä, ja niitä olisi pidettävä pääsopimuksen mukaisina (vaikka pöytäkirjaa ei olekaan), eikä niiden siten voida katsoa olevan yksinoikeuslausekkeen vastaisia (toisin kuin täysin ”yksityiset” luvat, kuten tuomioistuin toteaa asiassa C-565/13).

VI

Soveltuvin osin tämä käsite merkitsee, että rannikkovaltion hyväksymät eri sidosryhmien hoitotavoitteet ja -toimenpiteet sekä jakoperusteet ovat selkeästi määritettyjä ja hyvin tunnettuja, kuten Grönlannin, Marokon, Mauritanian ja Guinea-Bissaun kanssa tehdyissä sekasopimuksissa.

Tonnikalasopimuksissa kalastusmahdollisuudet määritetään sellaisten alueellisten kalastuksenhoitojärjestöjen hyväksymien hoitotavoitteiden ja -toimenpiteiden pohjalta, jotka on alueellisesti valtuutettu hoitamaan tällaisia tehtäviä, ja määrityksessä hyödynnetään kyseisten järjestöjen tieteellistä työtä ja neuvontaa.

VII

Komissio ottaa huomioon kalastusmahdollisuuksien aikaisemman hyödyntämistason ja ulkoiset tekijät, jotka saattaisivat vaikuttaa kalastusmahdollisuuksien hyödyntämiseen saaliiden saatavuudesta ja vaihtelusta riippuen.

Tonnikalaa koskevien kalastuskumppanuussopimusten pöytäkirjoissa määrätyt saaliiden viitetasot – jotka eivät ole saalisrajoituksia – perustuvat aikaisemmin ilmoitettuihin EU:n kalastusalusten saaliisiin. Asianomaisissa pöytäkirjoissa sovittu viitesaalismäärä on välttämätön edellytys kumppaneillemme, ja se on oikeusperusta EU:n pääsyoikeuksista maksamalle taloudelliselle korvaukselle. Tämäntyyppisissä saaliiden viitetasoissa on kuitenkin otettava huomioon myös eri alueilla pyydettyjen saaliiden voimakkaat vuosittaiset vaihtelut, jotka johtuvat siitä, että laajasti vaeltavien kalalajien levinneisyys ja määrä vaihtelevat vuosittain.

Kalastusmahdollisuuksien mahdollisen vajaakäytön ja rajoittavampien teknisten suojelutoimenpiteiden käyttöönoton välisestä yhteydestä on muistettava, että molemmat osapuolet sopivat tämäntyyppisistä teknisistä suojelutoimenpiteistä, jotta varmistetaan eri kantojen kestävä hyödyntäminen, vähennetään kalastustoiminnan vaikutusta meriekosysteemeihin ja estetään konfliktit avomerellä toimivien ulkomaisten teollisten kalastusalusten ja rannikkovaltioiden rannikkovesillä pienimuotoista kalastusta harjoittavien kalastajien välillä.

Tekniset suojelutoimenpiteet on monissa tapauksissa kirjattu kumppanimaiden kansallisiin lainsäädäntöihin, eikä niistä sen vuoksi voida neuvotella. Ne on sisällytettävä kestäviin kalastuskumppanuussopimuksiin.

Periaate, jonka mukaan EU maksaa etukäteen pääsyoikeuksia koskevan taloudellisen korvauksen, takaa kumppanimaalle vakaat tulot ja tekee siten kestävistä kalastuskumppanuussopimuksista houkuttelevia hallintavälineitä.

VIII

Komissio oli tietoinen ongelmista, jotka liittyvät riippumattomien konsulttien käyttämän arviointimetodologian vertailukelpoisuuteen. Sisäisen tarkastuksen jälkeen komissio laati tarkastukseen perustuvien ohjeiden pohjalta yhteisen mallin kestävien kalastuskumppanuussopimusten yhteydessä tehtäviä arviointeja koskeville toimeksiannoille. Kalastuskumppanuussopimusten taloudellisten vaikutusten arviointia koskevasta yksittäisestä ja yhteisestä metodologiasta on päästy yksimielisyyteen, ja se otettiin käyttöön vuoden 2015 alussa.

IX

Komissio on alkanut viime vuosina uudistaa tietoteknisiä välineitään, ja se käynnisti vuoden 2013 alussa niin kutsutun IT-lupahankkeen, jonka yhteydessä kirjataan digitaalisesti tiedot sekä lupien välityksestä että niiden seurannasta. Käytössä olevien tietoteknisten välineiden avulla komissio pystyy hallinnoimaan yhä paremmin kalastuslupahakemusten toimittamiseen ja kalastuslupien myöntämiseen liittyviä menettelyjä alkaen siitä, kun jäsenvaltio toimittaa kattavan hakemuksen, aina siihen saakka, kun kolmas maa toimittaa luvan.

X

Komissio on kehittänyt vuodesta 2011 alkaen uusia tiedontoimitusmenettelyjä ja uusia tietokantoja, erityisesti niin kutsutun DataWareHouse-tietokannan, jotta mahdollistetaan EU:n kalastusalusten kaikkien saaliiden parempi ja asianmukaisempi seuranta. Tietokanta saatiin käyttöön vuoden 2013 lopussa, ja se aloitti toimintansa vuoden 2014 aikana asteittain sen mukaan, miten jäsenvaltioilla oli valmiudet ottaa järjestelmä käyttöön. Esiin tulevista erityiskysymyksistä keskustellaan jäsenvaltioiden kanssa.

XI

Komission yksiköt laativat vuonna 2013 alakohtaisen tuen täytäntöönpanon seurantaa koskevat ohjeet, jotka päivitettiin vuonna 2014, ja niissä esitetään periaatteet, joita on noudatettava määritettäessä ja seurattaessa alakohtaista tukea, sekä raportointivaatimuksia koskevat erityissäännöt. Näin mahdollistetaan ohjelmaan tehtävät tarkistukset, jotka sekakomitean on hyväksyttävä.

Ohjeita on täydennetty hiljattain tehdyissä pöytäkirjoissa erityissäännöksillä, jotka koskevat alakohtaisen tuen täytäntöönpanoa ja seurantaa.

Niissä vaaditaan muun muassa laatimaan ja hyväksymään alakohtaisella tuella rahoitettavia toimia koskevan matriisin, jossa selvästi määritetään tuettavat toimet, niiden tavoitteet ja saavutetut tulokset.

Sekakomitea tarkastelee matriisia säännöllisesti ja kalastusasiamies seuraa sitä sen varmistamiseksi, että matriisin ohjelmaa noudatetaan.

XII

Alakohtaisen tuen maksut ovat nykyisin suoraan sidoksissa tuen tuloksiin ja hyödyntämiseen uuden, vuonna 2013 hyväksytyn yhteisen kalastuspolitiikan mukaisesti. Uudessa politiikassa alakohtaisen tuen maksut irrotettiin pääsyoikeuksia koskevista maksuista ja alakohtaisen tuen maksuihin liitettiin ehdollisuus.

Kestävien kalastuskumppanuussopimusten yhteydessä annettavaa alakohtaista tukea myönnetään tiettyjen kumppanimaan ehdottamien erityistoimien pohjalta eikä järjestelmällisesti, kuten EKR:ssä, josta myönnetään muun muassa talousarviotukea. Lisäksi alakohtaisen tuen määrä on yleensä paljon EKR:stä myönnettävää tukea alhaisempi.

Suunnitteilla on säännöksiä, joiden perusteella alakohtaista tukea tarkistetaan sekakomiteassa tapauksissa, joissa kumppanimaa vaatii ohjelman varojen uudelleenkohdistamista asianmukaisin perustein, tai alakohtaiset maksut tarvittaessa keskeytetään siihen saakka, kunnes alakohtainen tuki on pantu tyydyttävästi täytäntöön.

XIII a)

Komissio hyväksyy suosituksen.

XIII b)

Komissio hyväksyy suosituksen ja on aloittanut sen täytäntöönpanon.

XIII c)

Komissio voi hyväksyä suosituksen, jonka täytäntöönpanosta sekä EU:n että kyseisen kolmannen maan on neuvoteltava ja päästävä sopimukseen.

XIII d)

Komissio voi hyväksyä suosituksen, ja se on jo käynnistänyt kuulemismenettelyn sidosryhmien kanssa.

XIII e)

Komissio hyväksyy suosituksen.

Uusi menetelmä esitettiin komissiolle joulukuussa 2014, ja se hyväksyttiin tammikuussa 2015. Se takaa yhteisen perustan pöytäkirjojen taloudellisten vaikutusten arvioinneille, joita suoritetaan ennen tulevia neuvotteluja. Menetelmä vastaa täysimääräisesti tilintarkastustuomioistuimen suosituksia sen jälkeen, kun sitä aletaan järjestelmällisesti soveltaa.

XIII f)

Komissio hyväksyy suosituksen ja katsoo, että se on jo ryhtynyt tarvittaviin toimiin tilanteen korjaamiseksi.

Komissio on alkanut viime vuosina uudistaa tietoteknisiä välineitään, ja se on käynnistänyt niin kutsutun IT-lupahankkeen, jonka yhteydessä kirjataan digitaalisesti tiedot sekä lupien välityksestä että niiden seurannasta.

XIII g)

Komissio hyväksyy suosituksen ja katsoo, että se on jo ryhtynyt tarvittaviin toimiin tilanteen korjaamiseksi.

Pöytäkirjojen uusimista koskevien neuvottelujen aikana komissio edistää aktiivisesti sähköisten lupien käyttöä EU:n aluksissa.

XIII h)

Komissio hyväksyy suosituksen ja katsoo, että se on jo ryhtynyt tarvittaviin toimiin tilanteen korjaamiseksi.

Komissio on jatkuvasti yhteydessä jäsenvaltioihin kaikkien teknisten kysymysten ratkaisemiseksi.

XIII i)

Komissio hyväksyy suosituksen ja katsoo, että se on pantu osittain täytäntöön, sillä komissio on laatinut erityisohjeita alakohtaisen tuen hallintaa ja seurantaa varten, ja se suorittaa kumppanimaiden kanssa käytävien neuvottelujen mukaisesti tarvittavat toimet, jotta suositus toteutetaan täysimääräisesti.

XIII j)

Komissio hyväksyy suosituksen ja katsoo, että se on pantu osittain täytäntöön.

Uudessa yhteisessä kalastuspolitiikassa ”johdonmukaisuus unionin muihin politiikkoihin nähden” kuuluu hyvän hallinnon periaatteisiin (EU:n asetuksen N:o 1380/2013 3 artiklan h kohta). Tämän perusteella kalastukseen liittyvät näkökohdat otetaan yhä paremmin huomioon kehityspolitiikassa.

XIII k)

Komissio hyväksyy suosituksen ja katsoo, että se on pantu osittain täytäntöön.

Maksatuksia tarkastellaan kunkin kalastuskumppanuussopimuksen sekakomiteassa vuosittain. Jos sekakomitean arvion ja päätöksen mukaan annettua rahoitusta ei ole käytetty riittävästi, seuraavan vuoden alakohtaisen tuen maksut voidaan keskeyttää.

Huomautukset

21

Mauritaniassa kalastustoiminta ei ole keskeytynyt lainkaan vuosien 2008–2012 ja 2013–2014 pöytäkirjojen välillä.

22

Kalastuslupia koskevan asetuksen 9 artiklan mukaisesti Mauritanian viranomaiset suostuivat myöntämään kalastusluvat niille toimitettujen hakemusten perusteella. Jos EU:n laivanvarustajat olisivat hakeneet kalastuslupia muita kalastusluokkia varten, luvat olisi voitu myöntää kyseisille kalastusluokille. Kyseisenä ajankohtana laivanvarustajat eivät kuitenkaan olleet toimittaneet tällaisia hakemuksia.

23

Mauritanian kanssa heinäkuussa 2014 neuvoteltu ratkaisu on kompromissi voimassaolon päättymispäivää koskevaan ongelmaan, ja komissio on hyväksynyt ratkaisun asianomaisten jäsenvaltioiden suostumuksella.

24

Mahdollisuus maksaa korvauksia kalastustoiminnan keskeytymisestä taataan Euroopan kalatalousrahastoa koskevassa asetuksessa. Tällaiset korvausmaksut on jo budjetoitu EU:n talousarviossa, eikä niistä siten koituisi EU:lle lisäkuluja.

28

Uudessa yhteisessä kalastuspolitiikassa ”johdonmukaisuus unionin muihin politiikkoihin nähden” kuuluu hyvän hallinnon periaatteisiin (EU:n asetuksen N:o 1380/2013 3 artiklan h kohta).

Kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosaston (DEVCO) kanssa tehtävää yhteistyötä on tehostettu sekä ylemmän johdon että yksiköiden tasolla, mikä takaa, että EU:n joko kestävien kalastuskumppanuussopimusten tai EKR:n kautta tarjoamaa taloudellista tukea ja muiden rahoittajien tukea käytetään tehokkaasti.

EU:n alakohtaisella tuella edistetään muun muassa hallinnan tehostamista kansallisella tasolla, kun taas EKR:stä Intian valtameren komissiolle (IOC) tarjottava alueellinen rahoitus on tarkoitettu kehittämään edelleen alueellista yhteistyötä. Paikan päällä EU:n edustustossa toimiva kalastusasiamies edistää myös rahoitettujen toimien keskinäistä täydentävyyttä säännöllisissä yhteyksissään Intian valtameren komission kanssa.

31

Kalastuskumppanuussopimusten ja erityisesti alakohtaisen tuen avulla EU pyrkii myös parantamaan yhteistyössä toteutettavaa tieteellistä prosessia, kun laaditaan kantoja sekä kalastuksenhoito- ja hallinnointitoimenpiteitä koskevia arviointeja EU:n ja kumppanimaiden tutkijoiden välillä yhteisissä tiedekomiteoissa sekakalastusta koskevien kestävien kalastuskumppanuussopimusten yhteydessä, sekä tukemaan myös kumppanimaiden tutkijoiden ja johtajien osallistumista alueellisten kalastusjärjestöjen kokouksiin tonnikalaa koskevien kestävien kalastuskumppanuussopimusten yhteydessä.

Tonnikalasopimuksiin liittyvissä pöytäkirjoissa olisi myönnettävä pääsyoikeuksia ainoastaan, jos ne ovat Yhdistyneiden kansakuntien merioikeusyleissopimuksessa määritettyjen hallinnointiperiaatteiden mukaisia. Komission olisi siten varmistettava, että kalastuskumppanuussopimukset kuvastavat alueellisten kalastusjärjestöjen päätöslauselmia ja suosituksia kalakantojen tilasta.

Sekasopimuksissa yhteinen tiedekomitea arvioi säännöllisesti kaikki saaliita, pyyntiponnistuksia ja kalakantojen tilaa koskevat asiaankuuluvat ja käytettävissä olevat tiedot, jotka liittyvät asianomaisten kestävien kalastuskumppanuussopimusten pöytäkirjoihin.

Yhdistyneiden kansakuntien merioikeusyleissopimuksen 61 artiklan mukaan EU ja lippuvaltio ovat myös vastuussa siitä, ettei liikakalastusta tapahdu, vaikka rannikkovaltio määrittääkin ylijäämän. Tästä syystä EU pyrkii siihen, että kalastusmahdollisuuksia ja hallinnointia koskevat tavoitteet olisivat täysin avoimia. Ylijäämän käsite ei kuitenkaan tarkoita sitä, että olisi hyväksyttävä saalisrajoituksiin perustuva hallinnointikehys. Kalastuskuolevuuden määrää voidaan todellakin rajoittaa toisentyyppisillä toimenpiteillä, esimerkiksi rajoittamalla kapasiteettia tai pyyntiponnistuksia.

32

Kalastuskuolevuutta rajoitetaan kapasiteettirajoilla, jotka on määritetty Intian valtameren tonnikalatoimikunnan (IOTC) osapuolten laivastojen kehittämissuunnitelmien pohjalta, ja pöytäkirjoissa noudatetaan EU:hun liittyviä kapasiteettitasoja.

Vastaukset kohtiin 33–34

Kaikissa viimeaikaisissa neuvotteluissa moitteetonta varainhoitoa ja kannattavuutta koskevat kysymykset vaikuttivat voimakkaasti neuvottelujen kehitykseen. Tämä näkyy rahoitusosan uudelleenjärjestelyssä, kun pääsyoikeusmaksujen aiheuttamasta taloudellisesta rasitteesta yhä suurempi osa siirtyy EU:lta teollisuudelle.

39

Arvioinnissa esitetyt tiedot osoittavat myös, että kaikkien edunsaajien saama suora lisäarvo on vähentynyt vain vähän vuosien 2013–2014 pöytäkirjassa aikaisempaan pöytäkirjaan verrattuna (0,86:sta 0,8:aan) ja lisäarvosta saatavaa hyötyä on tasapainotettu Mauritanian hyväksi.

Tähän saattaa vaikuttaa myös se, että arviointi kattoi pöytäkirjan kaksivuotisesta kestoajasta vain 11 kuukauden pituisen jakson, joka sijoittui samaan ajankohtaan vähäisen käytön kanssa. Lisäksi olisi otettava huomioon pienten pohjakalalajien markkinahintojen voimakas vaihtelu, mikä selvästi vaikuttaa lisäarvoa koskeviin arvioihin. Näiden syiden vuoksi arvioinnin johtopäätöksiin on suhtauduttava varauksella.

40

Seuraavaa pöytäkirjaa koskevat neuvottelut Mauritanian kanssa on keskeytetty tästä syystä.

41

Mosambikin kanssa uudesta pöytäkirjasta käydyissä neuvotteluissa jäsenvaltiot hyväksyivät nämä tekniset ehdot ottaen huomioon, että komissio sai jopa neuvoteltua poikkeuksen kansallisesta lainsäädännöstä (aluksista tarkastetaan kolmannes kaikkien alusten sijasta) pöytäkirjan käytön maksimoimiseksi.

46

Kestävät kalastuskumppanuussopimukset ja EKR:n talousarviotuki ovat luonteeltaan erilaisia, ja niistä neuvotellaan erikseen. EKR:n ja kestävien kalastuskumppanuussopimusten tukia koskevien neuvottelujen aikataulut vastaavat todellakin harvoin toisiaan. EKR:n ohjelmasuunnittelusta neuvotellaan joka seitsemäs vuosi, kun taas kestävien kalastuskumppanuussopimusten kestoaika on keskimäärin 3–4 vuotta.

Sen vuoksi komissio katsoo, että tämä ei vaikuta komission kantaan kestävistä kalastuskumppanuussopimuksista käytävissä neuvotteluissa.

Kaiken kaikkiaan kumppanimaitamme koskevissa lähestymistavoissa noudatetaan yhdenmukaisuutta ja johdonmukaisuutta.

49

Komissio käyttää tietoja, joita jäsenvaltiot toimittavat EU:n lainsäädännön vaatimusten mukaisesti. Mahdollisten eroavaisuuksien ratkaisemiseksi käytetään uutta keskitettyä saalistietojen raportointijärjestelmää, joka mahdollistaa jatkuvan seurannan. Tietojen saatavuutta parannetaan vertaamalla ilmoitettuja saalistietoja säännöllisesti pöytäkirjasta saataviin viitesaalismääriin.

50

Yhteisen kalastuspolitiikan uudistusta edeltäneen pöytäkirjan lyhyen kestoajan tarkoituksena oli mahdollistaa siirtyminen uuden yhteisen kalastuspolitiikan täytäntöönpanoon. Uuden politiikan tultua voimaan pöytäkirjojen kestoaikaa pyritään nyt pidentämään keskimäärin 4–5 vuoteen.

52

Kun otetaan huomioon, että yhteisen kalastuspolitiikan kalastuskumppanuussopimuksia koskevissa tavoitteissa ei tarkastella niiden vaikutuksia EU:n alueisiin eikä kalan toimittamista EU:n markkinoille, arviointien ei odoteta käsittelevän näitä näkökohtia.

Vuoden 2015 alussa konsultit, jotka komissio on palkannut arvioimaan kestäviä kalastuskumppanuussopimuksia, ovat kehittäneet ja sopineet komission yksiköiden kanssa yhteisestä ja yhtenäisestä menetelmästä, jolla arvioidaan taloudellisia vaikutuksia kestävien kalastuskumppanuussopimusten yhteydessä.

57

Komission tarkastusmenettely vastaa täysin sovellettavan pöytäkirjan määräyksiä.

Komissio kehittää parhaillaan uutta järjestelmää, jolla tallennetaan digitaalisesti kaikki tiedot sekä lupien välittämisestä että niiden seurannasta (LICENCE-hanke). Komissio pystyy sen avulla hallinnoimaan yhä paremmin kalastuslupahakemusten toimittamiseen ja lupien myöntämiseen liittyvien menettelyjen osia alkaen siitä, kun jäsenvaltio toimittaa kattavan hakemuksen, aina siihen saakka, kun kolmas maa toimittaa luvan.

58

Lupahakemusten toimitusmuoto riippuu pitkälti kumppanimaan kansallisen lainsäädännön erityissäännöksistä sekä vastaavista henkilöstö- ja hallintoresursseista.

59

EU:n edustusto seuraa Mauritaniassa tiiviisti lupamenettelyä ja on jatkuvasti yhteydessä Mauritanian toimivaltaisiin yksiköihin sen varmistamiseksi, että viipeet minimoidaan. Lisäksi menettelyä helpottavat edustajat, jotka hoitavat yhteydet paikallisviranomaisiin laivanvarustajien puolesta.

60

Nykyisellä tietotekniikkajärjestelmällä komissio pystyy seuraamaan kalastuslupahakemuksia vasta sen jälkeen, kun asiaankuuluva lippuvaltio on toimittanut sen täytettynä. Vuoden 2013 alussa käynnistettiin menettelyn parantamiseksi IT-lupahanke, jonka tavoitteena on tehostaa kalastuslupahakemusten toimittamiseen ja kalastuslupien myöntämiseen liittyvien menettelyjen seurantaa. Tällä välin komissio tarkistaa parhaillaan kaikkia sisäisiä menettelyjään.

62

EU:n asiaankuuluvan lainsäädännön raportointisäännöksiä noudatetaan, ja komissio ylläpitää asianmukaista rekisteriä. Lisäksi komissio kehittää parhaillaan tarvittavia tietoteknisiä välineitä saalistietokannan perustamista varten.

63

Komissio on kehittänyt vuodesta 2011 alkaen uusia tiedontoimitusmenettelyjä ja uusia tietokantoja, erityisesti niin kutsutun DataWareHouse-tietokannan, jotta mahdollistetaan EU:n kalastusalusten kaikkien saaliiden parempi ja asianmukaisempi seuranta. Tietokanta saatiin käyttöön vuoden 2013 lopussa, ja se aloitti toimintansa vuoden 2014 aikana asteittain sen mukaan, miten jäsenvaltioilla oli valmiudet ottaa järjestelmä käyttöön. Esiin tulevista erityiskysymyksistä keskustellaan jäsenvaltioiden kanssa.

65

Komissio on jo havainnut tämän ongelman, ja se työskentelee tällä hetkellä jäsenvaltioiden, EU:n kalantutkimuslaitosten ja kolmansien maiden kanssa, jotta päästäisiin sopimukseen yhteisistä ja jaetuista menetelmistä, joilla voidaan arvioida kalastuskumppanuussopimusten kattamilla vesillä pyydettyjä saaliita.

Vaikka vaarana onkin ehkä ollut, että EU:lle koituisi lisäkustannuksia, tämä ei kuitenkaan ole koskenut Intian valtamerta, jossa saaliiden määrä ei ylittänyt missään tilintarkastustuomioistuimen tarkastamassa sopimuksessa mainittuja viitesaalismääriä lukuun ottamatta Madagaskaria vuosina 2005 ja 2007.

68

Katso vastaus tiivistelmän kohdassa XI.

69

EU on mahdollisuuksien mukaan järjestänyt koordinointikokouksia muiden kehitysalan toimijoiden kanssa maissa, joissa toimii useita rahoittajia (vrt. Mauritania ja viimeksi Mosambik). Kalastusasiamies osallistuu koordinointikokouksiin. Kehittämisyhteistyöhön osallistuvat edustuston eri osastot pitävät aktiivisesti yhteyttä keskenään.

EU:n painopistealueiden valinta näkyy muiden rahoittajien kanssa pidettävissä koordinointikokouksissa.

70

Mosambikissa toimiva edustusto osallistuu ministeriön rahoittajille järjestämiin alakohtaisiin koordinointikokouksiin, ja edustusto toimii merkittävänä rahoittajana alalla. Lisäksi kalastusviranomaiset laativat kansallisten sääntöjen mukaisesti toimintasuunnitelman noudattaen avoimuutta eri rahoittajien ja EU:n rahoittamissa toimissa. Komissio katsoo, että kaksinkertaisen rahoituksen riskiä ei ole.

72

Katso myös vastaus tiivistelmän kohdassa XI.

73

Komission tavoitteena on, että alakohtaiseen tukeen viitataan selvästi kansallisessa talousarviossa, mutta tämä riippuu kumppanimaan kansallisesta rahoituslainsäädännöstä.

Komission mielestä alakohtaisen tuen on oltava jäljitettävissä kumppanimaiden asiaankuuluvissa matriiseissa.

Komission on pidettävä lähtökohtana myös sitä, että kansalliset tarjouskilpailuja ja hankintoja koskevat säännökset vaikuttavat yleensä toimiin, joita kumppanimaa toteuttaa pannessaan täytäntöön alakohtaisen tuen täytäntöönpanoa koskevaa matriisia.

74

Pöytäkirjojen mukaiset sekakomiteat seuraavat alakohtaisen tuen täytäntöönpanoa ja kustannustehokkuutta, jos tiedot ovat saatavilla.

Mosambikissa on sekakomitean suorittaman säännöllisen seurannan lisäksi tehtävä vielä lopullinen arviointi vuosien 2012–2014 pöytäkirjaan perustuvan alakohtaisen tuen täytäntöönpanosta. Mosambik valmistelee parhaillaan asiakirjoja kyseistä arviointia varten, ja tarkoituksena on perustaa sekakomitea edistyksen arvioimiseksi.

75

Katso vastaus tiivistelmän kohdassa XII.

Mauritaniassa käyttöasteeseen vaikutti vaikea poliittinen tilanne kauden 2008–2012 alussa. Lisäksi vuosien 2013–2014 pöytäkirjan alakohtaista tukea supistettiin kolmella miljoonalla eurolla vuotta kohden Mauritanian viranomaisten nimenomaisesta pyynnöstä: tämä ei ollut alun perin komission tavoitteena eikä se ollut suoranainen vastaus kumppanimaa Mauritanian puutteelliseen avoimuuteen.

Hyödyntämisvalmiuksia seurataan tiiviisti kaikissa sekakomitean kokouksissa, joissa arvioidaan ja kommentoidaan järjestelmällisesti varojen käyttöastetta. Seychellien ja Mosambikin osalta parannukset ovat olleet huomattavia aikaisempiin pöytäkirjoihin verrattuna.

76

Kumppanimaille myönnetyn alakohtaisen tuen käyttö määritetään tapauskohtaisesti sen perusteella, miten kumppanimaa haluaa käyttää kyseistä tukea kehittäessään kansallista kalastuspolitiikkaansa.

Laatikko 2 – Madagaskar

EU:n varat ovat siirrettävissä valtionkassan tasolla samalla tavoin kuin mistä tahansa muusta tulonlähteestä saadut valtion varat.

Laatikko 2 – Mauritania

Yhteisen tarkastuksen mukaan alakohtaisen tuen määrärahoja oli käyttämättä 25 miljoonaa euroa. Maaliskuussa 2013 Mauritania lähetti EU:lle raportin, jossa se totesi, että varoja oli sillä hetkellä jäljellä 13 miljoonaa euroa. Tätä määrää ei kuitenkaan vahvistettu yhdessä, sillä Mauritania ei selvittänyt kattavasti käyttämäänsä laskentaperustetta.

Laatikko 2 – Mosambik

Sekakomitea päätti muuttaa kesäkuussa 2012 pidetyssä kokouksessaan ohjelmaa jälkikäteen infrastruktuurihankkeeksi, kuten todettiin raportin liitteissä. Uudet infrastruktuurihankkeet, jotka oli suunnitteilla toimien sovituissa yleisissä puitteissa, oli sisällytetty kansalliseen talousarvioon.

78

Katso vastaus tiivistelmän kohdassa XII.

Alakohtaisen tuen hallinnointia on parannettu uudistetun yhteisen kalastuspolitiikan seurauksena, sillä siinä alakohtaisen tuen rahoitus irrotetaan pääsyoikeuksia koskevista maksuista ja sekakomiteamenettelyssä lisätään seurantaa ja sovelletaan ehdollisuutta.

Katso vastaus tiivistelmän kohdassa XII.

80

Maksatuksia tarkastellaan ja tarkistetaan säännöllisesti kunkin kalastuskumppanuussopimuksen sekakomiteassa vuosittain. Jos sekakomitean arvion ja päätöksen mukaan annettua rahoitusta ei ole käytetty riittävästi, seuraavan vuoden alakohtaisen tuen maksut voidaan keskeyttää, kunnes varojen käyttöä tehostetaan. Tämä koski erityisesti Seychelleitä, Mosambikia ja Komoreita.

81

Jos ensisijaisessa toimessa/hankkeessa ei ole saavutettu minkäänlaisia tuloksia tai tulokset ovat olleet vähäisiä, alakohtaisen tuen maksaminen keskeytetään seuraavana vuonna siihen saakka, kunnes tavoitteet on saavutettu.

Tässä yhteydessä on otettava huomioon, että useimpien toimien kestoaikaa ei ole rajoitettu kyseessä olevaan varainhoitovuoteen, vaan ne voivat olla luonteeltaan monivuotisia.

82

Vaikka käsitteet ovat samat, tavoitteet eroavat toisistaan huomattavasti tuen ja sen hallinnoinnin eri mittakaavan ja ulottuvuuden vuoksi.

Alakohtaisen tuen käytön ja maksamisen yhdenmukaisuus ja johdonmukaisuus ovat kuitenkin parantuneet politiikkojen täytäntöönpanossa komission yksiköiden välillä. Tämä tapahtuu kohdennettujen ja nimettyjen toimien perusteella. Toimilla on selvät tulosindikaattorit, joiden pohjalta suorituskykyä voidaan mitata.

Alakohtaisia tukiohjelmia kehitetään kumppanimaan tarpeiden pohjalta. Osapuolet keskustelevat ohjelmista sekakomiteassa, ja lopullinen toimintaohjelma laaditaan tämän kuulemismenettelyn perusteella.

Laatikko 3 – Madagaskar

Madagaskarissa kestäviin kalastuskumppanuussopimuksiin liittyvien maksujen suorittamista jatkettiin sen jälkeen, kun oli tehty päätös siitä, että Madagaskarille ei voitaisi enää myöntää talousarviotukea. Päätös tehtiin täysin koordinoidusti EU:n toimielinten asiaa käsittelevien yksiköiden välillä, sillä maksut oli selvästi kohdennettu kalastusalan hallinnolle ja niillä edistettiin työllisyyden ja kasvun turvaamista kalatalousalalla sekä maan elintarviketurvaa poliittisessa kriisitilanteessa.

Laatikko 3 – Mosambik

Vaikka talousarviotuen maksamista lykättiin, sillä ei ollut minkäänlaista yhteyttä alakohtaisen tuen maksamiseen, koska se ei vaikuttanut suoraan sovitun alakohtaista tukea koskevan erityistyöohjelman täytäntöönpanoon. Tämä osoittaa siten, että kyseiset kaksi tukijärjestelmää ovat luonteeltaan erilaisia.

Komissio katsoo, että kehitys- ja kalastuspolitiikkojen yhtenäistäminen ei välttämättä merkitse sitä, että niiden yhteydessä myönnettävien varojen maksuissa noudatettaisiin samanlaista lähestymistapaa, koska kummankin politiikan hallinnointiin sovelletaan eri säädöksiä ja niitä vastaavia ehtoja.

83

Katso vastaus tiivistelmän kohdassa XI.

Komission pyrkimyksenä on, että alakohtaisen tuen maksut sisällytettäisiin kumppanimaiden rahoituslakiin varojen avoimuuden takaamiseksi.

Päätelmät ja suositukset

85

Kalastuskumppanuussopimusten pöytäkirjoja koskeviin neuvotteluihin vaikuttavat lukuisat tekijät, joista monet ovat komissiosta riippumattomia. Neuvotteluissa on noudatettava sääntöjä, jotka koskevat muita EU:n toimielimiä, kuten neuvostoa ja parlamenttia. Neuvottelumenettelyn kokonaisaikaan vaikuttavat huomattavasti myös kumppaneina olevien kolmansien maiden sisäiset hyväksymismenettelyt.

86

Siirtymäkausijärjestely perustuu kalastusaluksille myönnettävistä luvista annetun asetuksen (EY) N:o 1006/2008 9 artiklaan, jossa taataan kalastustoiminnan jatkuvuus enintään kuuden kuukauden ajan tapauksissa, joissa EU ja sen kumppanimaa ovat päässeet yksimielisyyteen pöytäkirjasta, mutta pöytäkirjaa ei vielä väliaikaisesti sovelleta. Kumppanimaa myöntää tämäntyyppisiä siirtymäajan lupia täysin vapaaehtoisesti komission pyynnöstä, ja niitä olisi pidettävä pääsopimuksen mukaisina (vaikka pöytäkirjaa ei olekaan), eikä niiden siten voida katsoa olevan yksinoikeuslausekkeen vastaisia (toisin kuin täysin ”yksityiset” luvat, kuten tuomioistuin toteaa asiassa C-565/13).

87

Tätä lähestymistapaa jo noudatetaan tonnikalaa koskevissa sopimuksissa, erityisesti Intian valtamerellä, jossa sijaitsee tonnikalan vaellusreittejä vastaavia kumppanimaiden kalastussopimuksia. Lähestymistapaa olisi vaikeampi noudattaa sekasopimuksissa niiden kohteena olevien erilaisten kalastusalueiden vuoksi.

88

Tämä käsite merkitsee soveltuvin osin, että rannikkovaltion hyväksymät eri sidosryhmien hoitotavoitteet ja -toimenpiteet sekä jakoperusteet ovat selkeästi määritettyjä ja hyvin tunnettuja, kuten Grönlannin, Marokon, Mauritanian ja Guinea-Bissaun kanssa tehdyissä sekasopimuksissa.

Kalastusmahdollisuudet määritetään tonnikalasopimuksissa sellaisten alueellisten kalastuksenhoitojärjestöjen hyväksymien hoitotavoitteiden ja -toimenpiteiden pohjalta, jotka on alueellisesti valtuutettu hoitamaan tällaisia tehtäviä, ja määrityksessä hyödynnetään kyseisten järjestöjen tieteellistä työtä ja neuvontaa.

89

Komissio ottaa huomioon kalastusmahdollisuuksien aikaisemman hyödyntämistason ja ulkoiset tekijät, jotka saattaisivat vaikuttaa kalastusmahdollisuuksien hyödyntämiseen saaliiden saatavuudesta ja vaihtelusta riippuen.

Tonnikalaa koskevien kalastuskumppanuussopimusten pöytäkirjoissa määrätyt saaliiden viitetasot – jotka eivät ole saalisrajoituksia – perustuvat EU:n kalastusalusten aikaisemmin ilmoitettuihin saaliisiin. Asianomaisissa pöytäkirjoissa sovittu viitesaalismäärä on välttämätön edellytys kumppaneillemme, ja se on oikeusperusta EU:n pääsyoikeuksista maksamalle taloudelliselle korvaukselle. Tämäntyyppisissä saaliiden viitetasoissa on kuitenkin otettava huomioon myös eri alueilla pyydettyjen saaliiden voimakkaat vuosittaiset vaihtelut, jotka johtuvat siitä, että laajasti vaeltavien kalalajien levinneisyys ja määrä vaihtelevat vuosittain.

Kalastusmahdollisuuksien mahdollisen vajaakäytön ja rajoittavampien teknisten suojelutoimenpiteiden käyttöönoton välisestä yhteydestä on muistettava, että molemmat osapuolet sopivat tämäntyyppisistä teknisistä suojelutoimenpiteistä, jotta varmistetaan eri kantojen kestävä hyödyntäminen, vähennetään kalastustoiminnan vaikutusta meriekosysteemeihin ja estetään konfliktit avomerellä toimivien ulkomaisten teollisten kalastusalusten ja rannikkovaltioiden rannikkovesillä pienimuotoista kalastusta harjoittavien kalastajien välillä.

Tekniset suojelutoimenpiteet on monissa tapauksissa kirjattu kumppanimaiden kansallisiin lainsäädäntöihin, eikä niistä sen vuoksi voida neuvotella. Ne on sisällytettävä kestäviin kalastuskumppanuussopimuksiin.

Periaate, jonka mukaan EU maksaa etukäteen pääsyoikeuksia koskevan taloudellisen korvauksen, takaa kumppanimaalle vakaat tulot ja tekee siten kestävistä kalastuskumppanuussopimuksista houkuttelevia hallintavälineitä.

90

Komissio on tietoinen ongelmista, jotka liittyvät riippumattomien konsulttien käyttämän arviointimetodologian vertailukelpoisuuteen. Sisäisen tarkastuksen jälkeen komissio laati tarkastukseen perustuvien ohjeiden pohjalta yhteisen mallin kestävien kalastuskumppanuussopimusten yhteydessä tehtäviä arviointeja koskeville toimeksiannoille. Kalastuskumppanuussopimusten taloudellisten vaikutusten arviointia koskevasta yksittäisestä ja yhteisestä metodologiasta on päästy yksimielisyyteen, ja se otettiin käyttöön vuoden 2015 alussa.

Suositus 1 a)

Komissio hyväksyy suosituksen.

Suositus 1 b)

Komissio hyväksyy suosituksen ja on aloittanut sen täytäntöönpanon.

Suositus 1 c)

Komissio hyväksyy suosituksen, jonka täytäntöönpanosta sekä EU:n että kyseisen kolmannen maan on neuvoteltava ja päästävä sopimukseen.

Suositus 1 d)

Komissio hyväksyy suosituksen ja on jo käynnistänyt kuulemismenettelyn sidosryhmien kanssa.

Suositus 1 e)

Komissio hyväksyy suosituksen.

Uusi menetelmä esitettiin komissiolle joulukuussa 2014, ja se hyväksyttiin tammikuussa 2015. Se takaa yhteisen perustan pöytäkirjojen taloudellisten vaikutusten arvioinneille, joita suoritetaan ennen tulevia neuvotteluja. Menetelmä vastaa täysimääräisesti tilintarkastustuomioistuimen suosituksia sen jälkeen, kun sitä aletaan soveltaa järjestelmällisesti.

92

Komissio on alkanut viime vuosina uudistaa tietoteknisiä välineitään, ja se käynnisti vuoden 2013 alussa niin kutsutun IT-lupahankkeen, jonka yhteydessä kirjataan digitaalisesti tiedot sekä lupien välityksestä että niiden seurannasta. Käytössä olevien tietoteknisten välineiden avulla komissio pystyy hallinnoimaan yhä paremmin kalastuslupahakemusten toimittamiseen ja kalastuslupien myöntämiseen liittyviä menettelyjä alkaen siitä, kun jäsenvaltio toimittaa kattavan hakemuksen, aina siihen saakka, kun kolmas maa toimittaa luvan.

93

Komissio on kehittänyt vuodesta 2011 alkaen uusia tiedontoimitusmenettelyjä ja uusia tietokantoja, erityisesti niin kutsutun DataWareHouse-tietokannan, jotta mahdollistetaan EU:n kalastusalusten kaikkien saaliiden parempi ja asianmukaisempi seuranta. Tietokanta saatiin käyttöön vuoden 2013 lopussa, ja se aloitti toimintansa vuoden 2014 aikana asteittain sen mukaan, miten jäsenvaltioilla oli valmiudet ottaa järjestelmä käyttöön. Esiin tulevista erityiskysymyksistä keskustellaan jäsenvaltioiden kanssa.

Suositus 2 a)

Komissio hyväksyy suosituksen ja katsoo, että se on jo ryhtynyt tarvittaviin toimiin tilanteen korjaamiseksi.

Komissio on alkanut viime vuosina uudistaa tietoteknisiä välineitään, ja se on käynnistänyt niin kutsutun IT-lupahankkeen, jonka yhteydessä kirjataan digitaalisesti tiedot sekä lupien välityksestä että niiden seurannasta.

Suositus 2 b)

Komissio hyväksyy suosituksen ja katsoo, että se on jo ryhtynyt tarvittaviin toimiin tilanteen korjaamiseksi.

Pöytäkirjojen uusimista koskevien neuvottelujen aikana komissio edistää aktiivisesti sähköisten lupien käyttöä EU:n aluksissa.

Suositus 2 c)

Komissio hyväksyy suosituksen ja katsoo, että se on jo ryhtynyt tarvittaviin toimiin tilanteen korjaamiseksi.

Komissio on jatkuvasti yhteydessä jäsenvaltioihin kaikkien teknisten kysymysten ratkaisemiseksi.

94

Komission yksiköt laativat vuonna 2013 alakohtaisen tuen täytäntöönpanon seurantaa koskevat ohjeet, jotka päivitettiin vuonna 2014, ja niissä esitetään periaatteet, joita on noudatettava määritettäessä ja seurattaessa alakohtaista tukea, sekä raportointivaatimuksia koskevat erityissäännöt. Näin mahdollistetaan ohjelmaan tehtävät tarkistukset, jotka sekakomitean on hyväksyttävä.

Ohjeita on täydennetty hiljattain tehdyissä pöytäkirjoissa erityissäännöksillä, jotka koskevat alakohtaisen tuen täytäntöönpanoa ja seurantaa.

Niissä vaaditaan muun muassa laatimaan ja hyväksymään alakohtaisella tuella rahoitettavia toimia koskevan matriisin, jossa selvästi määritetään tuettavat toimet, niiden tavoitteet ja saavutetut tulokset.

Sekakomitea tarkastelee matriisia säännöllisesti ja kalastusasiamies seuraa sitä sen varmistamiseksi, että matriisin ohjelmaa noudatetaan.

95

Alakohtaisen tuen maksut ovat nykyisin suoraan sidoksissa tuen tuloksiin ja hyödyntämiseen uuden, vuonna 2013 hyväksytyn yhteisen kalastuspolitiikan mukaisesti. Uudessa politiikassa alakohtaisen tuen maksut irrotettiin pääsyoikeuksia koskevista maksuista, ja alakohtaisen tuen maksuihin liitettiin ehdollisuus.

Kestävien kalastuskumppanuussopimusten yhteydessä annettavaa alakohtaista tukea myönnetään tiettyjen kumppanimaan ehdottamien erityistoimien pohjalta eikä järjestelmällisesti, kuten EKR:ssä, josta myönnetään muun muassa talousarviotukea. Lisäksi alakohtaisen tuen määrä on yleensä paljon EKR:stä myönnettävää tukea alhaisempi.

Suunnitteilla on säännöksiä, joiden perusteella alakohtaista tukea tarkistetaan sekakomiteassa tapauksissa, joissa kumppanimaa vaatii ohjelman varojen uudelleenkohdistamista asianmukaisin perustein, tai alakohtaiset maksut tarvittaessa keskeytetään siihen saakka, kunnes alakohtainen tuki on pantu tyydyttävästi täytäntöön.

Suositus 3 a)

Komissio hyväksyy suosituksen ja katsoo, että se on pantu osittain täytäntöön, sillä komissio on laatinut erityisohjeita alakohtaisen tuen hallintaa ja seurantaa varten, ja se suorittaa kumppanimaiden kanssa käytävien neuvottelujen mukaisesti tarvittavat toimet, jotta suositus toteutetaan täysimääräisesti.

Suositus 3 b)

Komissio hyväksyy suosituksen ja katsoo, että se on pantu osittain täytäntöön.

Uudessa yhteisessä kalastuspolitiikassa ”johdonmukaisuus unionin muihin politiikkoihin nähden” kuuluu hyvän hallinnon periaatteisiin (EU:n asetuksen N:o 1380/2013 3 artiklan h kohta). Tämän perusteella kalastukseen liittyvät näkökohdat otetaan yhä paremmin huomioon kehityspolitiikassa.

Suositus 3 c)

Komissio hyväksyy suosituksen ja katsoo, että se on pantu osittain täytäntöön.

Maksatuksia tarkastellaan kunkin kalastuskumppanuussopimuksen sekakomiteassa vuosittain. Jos sekakomitean arvion ja päätöksen mukaan annettua rahoitusta ei ole käytetty riittävästi, seuraavan vuoden alakohtaisen tuen maksut voidaan keskeyttää.

Vastaus taulukkoon 4

Mosambikia koskevia lukuja korjattiin komission myöhemmin tekemän tarkastuksen seurauksena. Komission tämänhetkisten tietojen mukaan saaliiden määrä oli 2 330 tonnia, mikä on hyvin lähellä Espanjan ja Ranskan samana vuonna ilmoittamia määriä (2 326 tonnia).

QJ-AB-15-010-FI-E  ISSN 1977-5792

Euroopan unioni (EU) neuvottelee rannikkovaltioiden kanssa kalastusoikeussopimuksia EU:n aluksille ja tukee paikallisen kalastusalan hallintaa ja kestävää kehitystä. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että Euroopan komissio hallinnoi sopimuksia yleisesti ottaen hyvin, mutta joissakin kohdin ilmeni parantamisen varaa. Rannikkovaltioiden kanssa neuvotellut kalamäärät ylittivät säännöllisesti EU:n laivaston tosiasiallisesti kalastamat määrät. Tämä teki sopimuksista EU:n kannalta suhteessa odotettua hintavampia. Saalistietojen ja lupaprosessin seuranta ei ollut riittävän perusteellista. Paikallisen kalastusalan kestävään kehittämiseen myönnetyn tuen tukikelpoisuusehtoja olisi selkeytettävä. Koordinointia ja yhdenmukaisuutta muun EU:n kehitystuen kanssa olisi parannettava.