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PDF | ISBN 978-92-872-2735-5 | ISSN 1977-5822 | doi:10.2865/84371 | QJ-AB-15-010-PT-N
EPUB | ISBN 978-92-872-2726-3 | ISSN 1977-5822 | doi:10.2865/207254 | QJ-AB-15-010-PT-E

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PT
2015

n.º 11

Relatório Especial

Os acordos de parceria
no domínio da pesca
são bem geridos pela
Comissão?

(apresentado nos termos do n.º 4, segundo parágrafo, do artigo 287.º do TFUE)

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das auditorias de resultados e de conformidade sobre domínios orçamentais ou temas de gestão específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria I — presidida pelo membro do TCE Augustyn Kubik — especializada nos domínios de despesas da conservação e gestão dos recursos naturais. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade do membro do TCE Jan Kinšt, com a colaboração do seu chefe de gabinete, Alejandro Ballester Gallardo, bem como de Colm Friel, chefe de unidade, Maria Luisa Gómez-Valcárcel, auditora principal, Oana Dumitrescu, auditora e Frédéric Soblet, auditor.

Da esquerda para a direita: F. Soblet, M. L. Gómez-Valcárcel, C. Friel, J. Kinšt, A. Ballester Gallardo e O. Dumitrescu.

Índice

Siglas e acrónimos

Síntese

Introdução

Necessidade de acordos internacionais no domínio da pesca

Acordos de parceria no domínio da pesca (APP)

A frota de pesca longínqua europeia e os APP

Âmbito e método da auditoria

Observações

Parte I — Negociação dos APP

A Comissão negociou e renovou os APP a tempo de evitar uma interrupção das atividades de pesca

A Comissão negociou uma rede de acordos pertinente, mas a coerência dentro da região do Índico poderá ser melhorada

O objetivo dos APP de assegurar que as oportunidades de pesca negociadas apenas respeitam aos recursos haliêuticos excedentários foi difícil de realizar

O custo dos APP negociados pela Comissão foi relativamente elevado, tendo em conta as anteriores taxas de utilização

As informações fornecidas pelas avaliações ex post nem sempre foram úteis para o processo decisório e as negociações

Parte II — Aplicação das vertentes dos direitos de acesso e do apoio setorial dos APP

Apesar de o processo de autorização de pesca (licenciamento) ser longo e complexo, a Comissão não tinha adotado medidas para identificar os pontos a melhorar

O acompanhamento central das capturas não foi adequado, pondo em risco a deteção oportuna de problemas e o cálculo correto dos pagamentos

A Comissão e os países parceiros estavam de acordo quanto às atividades relevantes a financiar através do apoio setorial, mas não houve coordenação com outros parceiros do setor

O controlo pela Comissão das ações de apoio setorial foi limitado e as ações efetivamente executadas pelos países parceiros foram, em certos casos, diferentes das ações acordadas

Os pagamentos realizados pela Comissão a título do apoio setorial não estavam ligados aos progressos alcançados pelos países parceiros na execução das ações acordadas

Conclusões e recomendações

Anexo I | — | Acordos de parceria no domínio da pesca: informações adicionais sobre a sua negociação e execução
Anexo II | — | Acordos de parceria no domínio da pesca em vigor em 2015
Anexo III | — | Acordos de parceria no domínio da pesca

Respostas da Comissão

Siglas e acrónimos

APP: Acordo de parceria no domínio da pesca

CCTEP: Comité Científico, Técnico e Económico das Pescas

CNUDM: Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar

COI: Comissão do Oceano Índico

DG: Direção-Geral

FAO: Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura (Food and Agricultural Organisation)

FED: Fundo Europeu de Desenvolvimento

IOTC: Comissão do Atum do Oceano Índico (Indian Ocean Tuna Commission)

ORGP: Organização regional de gestão das pescas

PP: País parceiro

RMS: Rendimento máximo sustentável

SEN: Sistema eletrónico de notificação (ou diário de bordo eletrónico)

TCE: Tribunal de Contas Europeu

UE: União Europeia

VMS: Sistema de localização de navios (Vessel Monitoring System)

ZEE: Zona Económica Exclusiva

Síntese

I

A União Europeia (UE) negoceia acordos com países costeiros no sentido de obter direitos de acesso da frota externa da UE aos bancos de pesca desses países. Estes acordos evoluíram dos acordos de acesso simples da década de 80 para acordos de parceria no domínio da pesca sustentável (APPS), que visam garantir a sustentabilidade dos recursos haliêuticos e, ao mesmo tempo, desenvolver o setor das pescas do país parceiro através da prestação de apoio setorial. A Comissão procura alargar a rede de acordos, dado que oferecem vantagens significativas não apenas à frota da UE, mas também aos países parceiros.

II

O Tribunal auditou acordos no domínio da pesca que recebem uma contribuição financeira do orçamento da UE (ou seja, foram excluídos os acordos assentes em trocas de quotas de pesca). O Tribunal examinou quatro dos 12 acordos em vigor à data da auditoria: com a Mauritânia (um acordo misto no Atlântico), Madagáscar, Moçambique e as Seicheles (acordos atuneiros no Índico). Estes quatro APP representaram 77% dos pagamentos a título dos APP em 2013.

III

Esta auditoria teve como objetivo avaliar se os APP são bem geridos pela Comissão, o que implicou uma análise da negociação dos APP, bem como da aplicação dos direitos de acesso e da prestação de apoio setorial. A auditoria concluiu que, globalmente, os APP são bem geridos pela Comissão, mas subsistem ainda aspetos suscetíveis de melhoria em vários domínios, no que se refere ao processo de negociação e à execução dos protocolos.

IV

Embora muitas vezes os procedimentos de negociação e renovação dos APP sejam complexos e longos, a Comissão lidou bem com estas dificuldades e, salvo raras exceções, conseguiu evitar a interrupção das atividades de pesca da frota. A rede de acordos negociados era pertinente para as necessidades e prioridades da respetiva frota da UE.

V

Nos casos em que as longas negociações de novos protocolos comprometiam a continuidade das atividades de pesca, os navios foram autorizados, como prevê o artigo 9.º do Regulamento (CE) n.º 1006/2008, a solicitar autorizações de pesca ao país terceiro em causa através da Comissão, na pendência da assinatura do novo protocolo. Contudo, esta opção não respeita uma outra exigência regulamentar, nomeadamente a «cláusula de exclusividade» e a sua aplicação deu origem a mal-entendidos entre um país parceiro e a Comissão.

VI

Os APP são apresentados como instrumentos que asseguram a sustentabilidade do setor das pescas abrangido. Como está estabelecido no regulamento de base da política comum das pescas, as oportunidades de pesca negociadas devem permitir que as embarcações da UE pesquem apenas recursos excedentários de países parceiros. No entanto, o conceito de excedente revela-se muito difícil de aplicar na prática, devido à falta de informações fiáveis sobre as unidades populacionais e sobre o esforço de pesca das frotas nacionais ou de outras frotas estrangeiras às quais os países parceiros facultaram acesso.

VII

O preço unitário efetivamente pago por tonelada de peixe foi, com frequência, superior ao preço unitário negociado. Embora nas negociações fossem tidas em conta as capturas referidas nos protocolos anteriores, a arqueação de referência acordada nos mais recentes protocolos continuou muitas vezes a ser mais elevada, o que deu origem à sua regular subutilização. No entanto, a contribuição financeira da UE foi integralmente paga, independentemente das oportunidades de pesca utilizadas. A subutilização dos protocolos e os elevados custos daí decorrentes podem atribuir-se, em parte, às condições técnicas negociadas com os países parceiros, a fim de respeitar a sua legislação nacional ou de garantir a sustentabilidade das atividades de pesca.

VIII

As informações prestadas nas avaliações ex post independentes dos APP nem sempre são suficientemente completas, coerentes ou comparáveis, o que reduz a sua utilidade na fundamentação das decisões aquando da negociação dos protocolos.

IX

A auditoria concluiu que a gestão da aplicação das condições de acesso não foi suficientemente sólida. A Comissão não acompanhou adequadamente o fluxo dos processos de licenciamento longos e complexos, com vista a identificar os motivos dos atrasos e os aspetos suscetíveis de melhoria.

X

A auditoria identificou insuficiências na gestão dos dados de captura, como ilustram as diferenças entre os dados de captura facultados pelos Estados-Membros, pela Comissão e pelas avaliações ex post. O facto de os pagamentos no âmbito dos APP se basearem nos dados de captura acarreta um risco financeiro.

XI

Embora o planeamento do apoio setorial tenha melhorado, o papel da Comissão no acompanhamento da execução dos protocolos foi ainda limitado. Não existe um quadro claro que estipule normas de elegibilidade e rastreabilidade para as ações financiadas. Além disso, a Comissão não dispõe de direitos de controlo suficientes; por exemplo, os países parceiros executaram, em algumas situações, ações diferentes das planeadas, que poderão não contribuir eficazmente para o cumprimento dos objetivos do APP.

XII

Por último, os protocolos permitem uma suspensão dos pagamentos, mas não reduções parciais dos pagamentos a título do apoio setorial nos casos em que as ações acordadas ou os resultados são concretizados apenas em parte. Além disso, apesar de partilharem o mesmo conceito de desenvolvimento, as condições aplicáveis ao pagamento do apoio setorial divergem das que se aplicam ao apoio orçamental ao abrigo do Fundo Europeu de Desenvolvimento (FED), o que, por vezes, dá origem a incoerências.

XIII

O Tribunal formula as recomendações que se seguem.

A fim de melhorar a negociação de novos APP e protocolos, a Comissão deve:

a)rever os acordos latentes e ponderar a forma de abordar a interrupção das atividades de pesca imposta pela cláusula de exclusividade, continuando a respeitar os princípios da política comum das pescas. Além disso, a Comissão deve clarificar e incluir nos protocolos disposições adequadas para assegurar a continuidade das operações de pesca entre dois protocolos;

b)definir estratégias regionais destinadas ao desenvolvimento da governação no domínio da pesca e assegurar que os protocolos negociados dentro da mesma região são consentâneos com a respetiva estratégia regional e com outros fundos da UE;

c)na negociação das possibilidades de pesca de novos protocolos, tomar em consideração as taxas de utilização dos protocolos anteriores e procurar relacionar melhor os pagamentos relativos aos direitos de acesso e as capturas reais, assegurando simultaneamente que as atividades de pesca não são afetadas negativamente;

d)analisar melhor o impacto potencial das cláusulas dos APPS relativas à utilização do protocolo, sem deixar de salvaguardar os benefícios mútuos para a UE e os países parceiros em causa, eventualmente consultando as partes interessadas pertinentes para identificar os casos em que são necessárias avaliações mais pormenorizadas de cláusulas sensíveis;

e)definir melhor as avaliações ex post, para obter uma análise coerente e comparável do retorno do investimento público realizado ao abrigo dos protocolos, bem como uma análise crítica e abrangente da sua eficácia para a UE e o país parceiro em questão.

A fim de melhorar a execução dos APP, a Comissão deve, sem demora:

f)instaurar procedimentos de acompanhamento de cada etapa do processo de licenciamento, incluindo o tempo despendido pelos Estados-Membros, pelos países parceiros e pelos serviços da Comissão, a fim de detetar e monitorizar as insuficiências do procedimento;

g)promover a aceitação de licenças eletrónicas ou de uma lista de navios autorizados para todo o período de validade das licenças;

h)certificar-se de que a nova base de dados de capturas é plenamente utilizada pelos Estados-Membros de pavilhão e fornece dados sobre as capturas fiáveis que possam ser consolidados, acompanhados e atualizados;

i)nos novos protocolos, propor a introdução de requisitos de elegibilidade, no sentido de avaliar as ações cujo financiamento de apoio setorial esteja a ser equacionado (outros requisitos poderiam dizer respeito à rastreabilidade, seleção, comunicação e medição do desempenho, bem como aos direitos de controlo da Comissão);

j)garantir uma coordenação eficaz em matéria de apoio setorial dos APP com outros parceiros para o desenvolvimento ativos no setor das pescas;

k)certificar-se de que os desembolsos de apoio setorial são consentâneos com outros pagamentos de apoio orçamental da UE e se baseiam nos resultados obtidos pelos países parceiros na execução da matriz de ações decididas de comum acordo.

Introdução

Necessidade de acordos internacionais no domínio da pesca

01

O princípio do livre acesso ao alto mar desapareceu progressivamente a partir de meados da década de 70 e na sequência da terceira Conferência das Nações Unidas sobre o Direito do Mar (CNUDM III). A correspondente convenção entrou em vigor em 1982, após nove anos de negociações, e instituiu no direito internacional o direito de os Estados reclamarem a soberania sobre as águas até 200 milhas marítimas das suas linhas costeiras (Zona Económica Exclusiva, ou ZEE), para fins de exploração e aproveitamento, conservação e gestão dos recursos naturais presentes nessas águas. Cada vez mais países decidiram alargar a sua soberania até ao limite de 200 milhas; consequentemente, cerca de 90% dos recursos haliêuticos passaram a ser controlados por países costeiros. Muitas frotas de pesca longínqua¹, que operavam anteriormente nessas águas, viram-se obrigadas a celebrar acordos de acesso com Estados costeiros.

02

Como resultado desta situação, a UE (na época, a «Comunidade Europeia») começou a negociar acordos de pesca bilaterais com Estados costeiros, na sua maioria países em desenvolvimento. Inicialmente, tratava-se de acordos de acesso simples, que proporcionavam à frota de pesca longínqua da UE oportunidades de pesca e aos referidos Estados em desenvolvimento uma importante fonte de receitas. Os acordos tinham natureza comercial e baseavam-se, globalmente, no princípio «pagar, pescar e partir».

03

Desde 1981, a UE tem igualmente vindo a negociar os chamados «acordos do Norte». São acordos de reciprocidade que implicam uma partilha de oportunidades de pesca entre as frotas da UE e as frotas da Noruega, Islândia e Ilhas Faroé, sem haver lugar a contribuições financeiras. O presente relatório não abrange esses acordos.

Acordos de parceria no domínio da pesca (APP)

04

Os acordos de acesso simples mereceram críticas, nomeadamente em relação aos seus efeitos sobre as unidades populacionais sobre-exploradas, à sua falta de transparência e ao facto de não aplicarem e cumprirem os regulamentos, à sua exploração da fraca capacidade de negociação e de aplicação dos acordos por parte dos Estados costeiros em desenvolvimento, e ainda por não serem um meio adequado de garantir uma cooperação para o desenvolvimento no setor das pescas.

05

Como resposta às críticas, a reforma de 2002 da política comum das pescas introduziu o conceito de «parceria», para dar ênfase aos objetivos da UE de apoiar o desenvolvimento do setor nacional das pescas nos seus países parceiros (PP), fomentar e reforçar o diálogo político entre a UE e os países em desenvolvimento, bem como promover uma pesca sustentável. Estes acordos de nova geração seriam apelidados de acordos de parceria no domínio da pesca (APP) (ver caixa 1). A contribuição financeira dividiu-se em duas partes distintas: direitos de acesso à ZEE e apoio financeiro «setorial», que visa promover um desenvolvimento sustentável das pescas nos países parceiros.

Caixa 1

Objetivos dos APP²

οassegurar a exploração racional e sustentável dos recursos marinhos vivos nos países parceiros (introduzindo o conceito de excedente previsto na Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar)³;

οsalvaguardar o emprego nas regiões da União dependentes da pesca;

οassegurar a perenidade e a competitividade do setor das pescas da UE;

οassegurar o abastecimento adequado do mercado da UE;

οgerar valor acrescentado para a UE;

οmelhorar a administração do setor das pescas dos países parceiros, através do desenvolvimento das suas capacidades em matéria de gestão e de controlo dos recursos haliêuticos;

οpromover o desenvolvimento económico do setor das pescas nos países parceiros, bem como o emprego, as condições sanitárias e o ambiente empresarial no setor.

06

A Comissão considera que os APP oferecem vantagens significativas comparativamente a outras hipóteses para que a frota europeia de pesca longínqua possa aceder às águas e recursos de países terceiros. Mais concretamente:

—os APP proporcionam à frota europeia um acesso aos bancos de pesca num quadro jurídico mais claro, uniforme e estável, garantindo maior segurança jurídica do que os acordos privados entre armadores europeus e países terceiros. Os armadores europeus manifestaram igualmente uma preferência pelos APP e solicitaram à Comissão que alargasse a rede de acordos, mesmo que isso implicasse um aumento das suas contribuições para os direitos de acesso;

—os APP fomentam a cooperação científica entre a UE e os seus países parceiros. Os protocolos preveem reuniões dos comités científicos para analisar os níveis das unidades populacionais e tomam em consideração as resoluções das organizações regionais de pesca. Os países parceiros colaboram ocasionalmente com cientistas da UE que trabalham em atividades de frota nos seus países;

—a fim de garantir a igualdade de condições das várias frotas de pesca longínqua nas ZEE dos países costeiros, os protocolos incluem igualmente uma cláusula de não discriminação. Neste sentido, as normas técnicas e outros princípios de sustentabilidade aplicáveis aos APP devem igualmente aplicar-se aos acordos entre os países parceiros em causa e outras frotas presentes na sua ZEE, o que deverá igualmente promover a gestão sustentável dos recursos haliêuticos;

—nos países parceiros, os APP fomentam uma governação e gestão melhoradas do setor local das pescas, mediante um apoio ao acompanhamento, controlo e supervisão das atividades das frotas nacionais e estrangeiras. Os APP disponibilizam financiamentos significativos para ajudar ao desenvolvimento das atividades de pesca locais.

07

A reforma de 2014 da política comum das pescas introduziu o conceito de acordo de parceria no domínio da pesca sustentável (APPS). A reforma pretende melhorar alguns aspetos dos APP, tais como o volume de informações existentes que servirão de base para determinar o excedente disponível na ZEE dos países parceiros, a promoção da pesca sustentável nas águas dos países parceiros, através de um melhor direcionamento e de um acompanhamento regular do apoio setorial da UE, e a inclusão de uma cláusula de direitos humanos. O principal objetivo dos APPS consiste em fornecer um quadro de governação jurídica, ambiental, económica e social para as atividades de pesca exercidas por navios de pesca da União em águas de países terceiros, nas quais se devem aplicar normas semelhantes às que se aplicam aos navios de pesca da União em águas da UE.

08

A Comissão instituiu, há vários anos, uma cláusula de exclusividade, aplicável a todos os APP em vigor, com vista a delimitar o quadro de governação das atividades de pesca da frota de pesca longínqua da UE. Quando entra em vigor um acordo entre a UE e um país parceiro, os navios de pesca da UE apenas podem operar nas águas do país parceiro se tiverem na sua posse uma autorização de pesca emitida ao abrigo de um protocolo referente a esse acordo (ver ponto 10).

A frota de pesca longínqua europeia e os APP

09

Apesar de a frota de pesca longínqua constituir menos de 1% da frota da UE, com apenas 335 dos 86 283 navios matriculados na UE, tem uma dimensão muito mais significativa em termos de capacidade de pesca, representando 18% da arqueação bruta e 7% da potência do motor⁴ da frota pesqueira total da UE. A frota de pesca longínqua é um fornecedor considerável de peixe no mercado europeu, estimando-se que forneça 15% das capturas totais da frota da UE. Representa igualmente 4% dos postos de trabalho na frota da UE. Cerca de metade das capturas da frota de pesca longínqua está abrangida por acordos de parceria no domínio da pesca.

10

Ao elaborar um APP, a UE e os seus países parceiros negoceiam um acordo e os seus protocolos de execução. Este acordo estabelece um quadro de cooperação a longo prazo no setor das pescas e os protocolos definem em pormenor os termos e condições. Por norma, os protocolos são negociados em intervalos de três a seis anos, em concertação com o país parceiro. No presente relatório, as referências aos APP dizem respeito essencialmente aos protocolos. O anexo I fornece mais pormenores sobre os processos de negociação e as responsabilidades ao abrigo dos APP.

11

Em 2014 foram realizados pagamentos destinados aos APP num montante de 69 milhões de euros provenientes do orçamento da UE, o que representa uma redução significativa em relação aos 200 milhões de euros pagos durante a década de 90. Esta situação explica-se, em parte, pelo termo do protocolo com a Mauritânia em dezembro de 2014, no âmbito do qual não foram realizados pagamentos em 2014, embora tenham sido pagos 67 milhões de euros em 2013. Isoladamente, Marrocos representou mais de 40% do total de 2014. Além disso, os operadores efetuam igualmente contribuições financeiras para os APP, em contrapartida pelas autorizações de pesca que recebem. A sua contribuição aumentou de forma regular nos últimos anos.

12

O anexo II indica os 13 APP vigentes em 2015, com uma contribuição financeira anual de 71 milhões de euros. Três dos 13 acordos em vigor são acordos mistos que permitem à frota da UE aceder a diferentes unidades populacionais de peixe na ZEE do país parceiro. Os restantes são acordos atuneiros que conferem direitos de pesca na ZEE do país parceiro a embarcações da UE que seguem os movimentos das populações de atum migradoras e de outras espécies altamente migradoras ao largo de África e nos oceanos Índico e Pacífico.

13

Outros APP sem protocolos em vigor são os acordos celebrados com a Gâmbia (desde 1.7.1996), a Guiné Equatorial (desde 30.6.2001), as Ilhas Salomão (desde 9.10.2012), a Micronésia (desde 25.2.2010), a Mauritânia (desde dezembro de 2014)⁵ e Moçambique (desde janeiro de 2015). Quando um acordo continua em vigor mas os seus protocolos têm de ser renovados, como sucede com estes acordos («acordos latentes»), a frota da UE não tem acesso à zona de pesca do país em questão, em conformidade com a cláusula de exclusividade (ver ponto 8).

1Navios de pesca que operam fora das suas águas territoriais.

2Conclusões do Conselho (Agricultura e Pescas) de 19 de julho de 2004 e 19-20 de março de 2012. A maioria destes objetivos constava igualmente do artigo 7.º do Regulamento (CE) n.º 861/2006 do Conselho, de 22 de maio de 2006, que estabelece medidas financeiras comunitárias relativas à execução da política comum das pescas e ao Direito do Mar (JO L 160 de 14.6.2006, p. 1).
O artigo 31.º do Regulamento (UE) n.º 1380/2013 do Parlamento europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2013, relativo à política comum das pescas, que altera os Regulamentos (CE) n.º 1954/2003 e (CE) n.º 1224/2009 do Conselho e revoga os Regulamentos (CE) n.º 2371/2002 e (CE) n.º 639/2004 do Conselho e a Decisão 2004/585/CE do Conselho (JO L 354 de 28.12.2013, p. 22) estabelece os princípios e os objetivos dos acordos de parceria no domínio da pesca sustentável.

3O n.º 2 do artigo 62.º da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar (CNUDM) refere-se a este excedente como a percentagem da captura admissível que o Estado costeiro não consegue ou não pretende explorar.

4Dados do Relatório Económico Anual de 2014 sobre a frota pesqueira da UE (CCTEP 14-16), correspondentes à frota de pesca longínqua de 2012. Para efeitos do presente relatório, a frota de pesca longínqua europeia engloba todos os navios matriculados na UE com mais de 24 metros que operam em outras regiões de pesca (ORP), incluindo algumas regiões ultraperiféricas da UE.

5As negociações entre a Comissão Europeia e a Mauritânia para o estabelecimento de um novo protocolo ficaram concluídas em 10 de julho de 2015. Este protocolo, que tem a duração de quatro anos, eleva-se a 59,125 milhões de euros por ano, devendo ainda ser assinado pelo Conselho e aprovado pelo Parlamento.

Âmbito e método da auditoria

14

A auditoria teve como objetivo avaliar se os APP são bem geridos pela Comissão, incidindo nas seguintes questões:

1)as negociações dos APP e respetivos protocolos são bem geridas pela Comissão?

A fim de responder a esta pergunta, o Tribunal analisou o processo de negociação dos quatro APP auditados, tendo examinado se a Comissão negociou ou renovou os protocolos a tempo de garantir a continuação das atividades da frota europeia. Além disso, a auditoria avaliou se a negociação das possibilidades de pesca e as contribuições financeiras foram consentâneas com os objetivos dos APP de garantir a sustentabilidade das unidades populacionais a um custo razoável para a UE, bem como de melhorar a governação e estimular o desenvolvimento económico do setor das pescas dos países parceiros;

2)a execução dos APP é bem gerida pela Comissão?

Para responder a esta pergunta, o Tribunal analisou a gestão do processo de licenciamento por parte da Comissão e a fiabilidade do sistema de comunicação dos dados de captura. Além disso, a auditoria avaliou se a Comissão concebeu, controlou e acompanhou adequadamente as ações financiadas ao abrigo da vertente de apoio setorial dos APP.

15

O método de auditoria incluiu reuniões com as partes interessadas⁶ pertinentes, o exame de informações obtidas junto da Comissão, bem como visitas no local aos Estados-Membros selecionados (Espanha e França) e a quatro países parceiros com os quais a UE celebrou APP. Três dos países parceiros selecionados para a auditoria em questão situam-se no oceano Índico (Madagáscar, Moçambique e Seicheles), a fim de obter uma perspetiva regional. Por outro lado, a Mauritânia foi selecionada como um exemplo de acordo misto, bem como pelo facto de ser o acordo mais significativo em termos financeiros. Ao todo, os quatro APP auditados representavam 77% dos pagamentos a título dos APP em 2013.

16

As provas de auditoria foram complementadas por um inquérito dirigido aos operadores da frota de pesca longínqua da UE. Responderam ao inquérito 70% dos armadores dessa frota⁷.

6As partes interessadas incluíram o Parlamento Europeu e ONG ligadas ao emprego em navios e no meio marinho. O Tribunal visitou igualmente associações de operadores de navios e de transformadores de pescado em Espanha e França.

7Juntos, os 21 armadores/associações de armadores que responderam ao inquérito do Tribunal operam 319 navios (dos quais 233 arvoram pavilhão de um Estado-Membro da UE) com atividade de pesca fora das águas europeias. Os 233 navios representavam 70% dos 335 navios que constituem a frota europeia de pesca longínqua. Entre os navios incluídos no inquérito, 79% operavam nas regiões do Atlântico e do Índico, dos quais 32% eram navios de pesca demersal, 22% eram arrastões pelágicos, 7% eram cercadores, 7% eram palangreiros de elevada capacidade, 7% eram arrastões e palangreiros de fundo e 4% eram atuneiros de vara e salto.

Observações

Parte I — Negociação dos APP

A Comissão negociou e renovou os APP a tempo de evitar uma interrupção das atividades de pesca

17

As negociações dos acordos que facultam à frota da UE acesso aos bancos de pesca na ZEE de Estados costeiros devem procurar assegurar um acesso contínuo, com vista a evitar eventuais impactos negativos no setor. O Conselho instou a Comissão a acautelar uma eventual interrupção das atividades de pesca após o termo de um acordo ou protocolo. Da mesma forma, quando negoceia um protocolo, a Comissão tenta incluir a possibilidade de uma aplicação provisória a partir da data de assinatura e até à data da ratificação final.

18

O Tribunal analisou o processo de negociação da Comissão relativamente aos quatro APP incluídos na auditoria e em vigor à época. A auditoria analisou se os protocolos foram renovados oportunamente e de modo a evitar a interrupção das atividades de pesca da frota de pesca longínqua da UE.

19

A negociação de novos protocolos constitui um processo complexo e moroso. A Comissão negoceia sob mandato do Conselho, que assina um protocolo com o país parceiro. O Parlamento deverá então aprová-lo. O anexo I apresenta informações mais pormenorizadas sobre o processo de negociação. Assim, para garantir a continuidade das atividades da frota, a Comissão deve encetar o processo de negociação de um novo protocolo com bastante antecedência em relação ao termo da aplicação do protocolo vigente.

20

O conjunto do processo de negociação para os quatro protocolos incluídos na auditoria— desde o mandato do Conselho até à data de entrada em vigor após a aprovação do Parlamento ou a ratificação pelo país parceiro — durou entre 71 a 134 semanas (tal como ilustra a figura 1). A duração das negociações depende de fatores que os negociadores não conseguem antever ou controlar na íntegra. A Comissão estimou que precisa, no mínimo, de 12 semanas a partir da conclusão das negociações («rubrica» do protocolo) para preparar a assinatura do protocolo pelo Conselho, e que este necessita de mais seis a oito semanas para o examinar. Assim, o intervalo de tempo previsível entre a conclusão das negociações e a assinatura pelo Conselho é, no mínimo, de 20 semanas, tendo em conta que podem ocorrer atrasos durante as discussões no Conselho para adoção do protocolo. Porém, no caso de Madagáscar, Moçambique e Seicheles, o processo prolongou-se por 29 a 35 semanas.

Figura 1

Duração do processo de negociação

Fonte: TCE, com base em documentos de negociação e na legislação da UE.

21

O Tribunal concluiu que o processo de negociação é bem gerido pela Comissão, sempre que possível utilizando os instrumentos legislativos disponíveis para evitar uma interrupção das atividades de pesca. Contudo, 83% dos operadores que responderam ao inquérito do Tribunal — ou seja, cerca de 30% da frota de pesca longínqua— declararam ter sido afetados por atrasos na negociação dos protocolos, principalmente com a Mauritânia e Marrocos, tratando-se de dois casos significativos, mas excecionais.

22

No caso da Mauritânia, as negociações foram morosas (sete rondas de negociação com a duração total de 71 semanas) e o protocolo anterior caducou quase cinco meses antes de ser assinado um novo protocolo. Não sendo possível uma aplicação provisória antes da assinatura pelo Conselho, e a fim de evitar uma eventual interrupção das atividades da frota da UE, a Comissão aplicou o disposto na legislação da UE⁸ e propôs às autoridades mauritanas que pudesse continuar a apresentar pedidos de autorização de pesca durante esse período de cinco meses. Esta possibilidade foi utilizada apenas pelos armadores de quatro categorias de peixe⁹ entre 1 de agosto de 2012 e 15 de dezembro de 2012. Assim, foi possível manter as atividades para estas categorias, mas não para as restantes, cuja pesca teve de ser temporariamente suspensa. O Tribunal constata que os pedidos de autorização de pesca na ausência de um protocolo assinado, não obstante visarem a proteção dos interesses da frota da UE, não eram consentâneos com a cláusula de exclusividade (ver ponto 8).

23

Além disso, ainda que tenha explorado todas as vias permitidas pela legislação, a Comissão não pôde evitar a interrupção das atividades de pesca. As autoridades mauritanas consideraram que as atividades do período de agosto a dezembro de 2012 ocorreram ao abrigo da aplicação provisória do novo protocolo. Em consequência, encerraram prematuramente as atividades de pesca nas quatro categorias cuja continuação tinha sido autorizada antes da assinatura do novo protocolo. Esta situação gerou perdas para os armadores que tinham igualmente pago licenças até à data efetiva de caducidade, em 15 de dezembro de 2014.

24

No caso de Marrocos, o protocolo foi assinado em fevereiro de 2011 e provisoriamente aplicado até dezembro de 2011, altura em que o Parlamento Europeu rejeitou a sua celebração¹⁰. No seguimento de novas negociações, outro protocolo foi rubricado em 24 de julho de 2013 e ratificado pelo Parlamento Europeu em 10 de dezembro de 2013, sem cláusula de aplicação provisória, pelo facto de os negociadores marroquinos não terem concordado com a sua inclusão. Só entrou em vigor em 15 de julho de 2014 devido à ratificação tardia por parte de Marrocos, o que originou despesas adicionais a cargo do orçamento da UE¹¹, bem como um impacto financeiro direto nos armadores e na indústria da UE, devido à interrupção das atividades de pesca.

25

No que respeita aos protocolos do Índico auditados, a manutenção das atividades de pesca na ZEE de Madagáscar e das Seicheles foi salvaguardada, uma vez que os novos protocolos foram assinados antes do termo dos anteriores e incluíam uma cláusula de aplicação provisória. No caso de Moçambique, não vigorou nenhum protocolo durante um mês— o intervalo decorrido entre a data de termo do protocolo anterior (1.1.2012) e a aplicação provisória do seguinte (1.2.2012)—, mas esta ausência não teve um impacto significativo na frota da UE, uma vez que não existiam unidades populacionais de atum disponíveis para pescar nas águas de Moçambique durante esse período.

A Comissão negociou uma rede de acordos pertinente, mas a coerência dentro da região do Índico poderá ser melhorada

26

O Tribunal entende ser importante dispor de uma rede regional de acordos coerente e pertinente. Em primeiro lugar, com condições de segurança jurídica melhoradas, a frota da UE pode seguir as espécies migradoras. Em segundo, uma rede desta natureza reforça a capacidade de negociação da Comissão, ao reduzir a pressão de ter de obter um acordo quando as atividades da frota estão em risco de ser interrompidas. Além disso, o impacto positivo pretendido em termos de governação nos países parceiros, devido ao apoio setorial e ao controlo pela UE da sua própria frota, pode ter um efeito catalisador nas atividades de pesca regionais. Este efeito é intensificado pela dimensão das atividades da frota europeia em algumas regiões (por exemplo, os cercadores com rede de cerco com retenida da UE representaram 66% das capturas efetuadas por este meio no Índico Ocidental em 2011¹²; por sua vez, estas capturas representaram, nesse mesmo ano, 49% das capturas totais na região em causa).

27

A estratégia atual da Comissão procura suprir estas necessidades através de um alargamento da rede de acordos, em conformidade com as exigências e prioridades do setor. Nas respostas ao inquérito de auditoria, os armadores manifestaram um interesse preferencial em Angola, Guiné-Bissau e Serra Leoa, seguindo-se a Guiné, Libéria, Tanzânia, Quénia e Senegal. A Comissão havia encetado conversações iniciais com a Tanzânia, concluído as negociações com a Libéria e restabelecido os acordos com o Gabão, Marrocos, Maurícia (cujos protocolos já tinham entrado em vigor aquando do inquérito), Guiné-Bissau e Senegal (cujos protocolos já tinham sido assinados). No entanto, à data da auditoria, as negociações relativas às renovações com Moçambique e a Mauritânia estavam suspensas, por falta de consenso entre a Comissão e os dois países parceiros.

28

Todavia, a auditoria no Índico verificou que a coerência entre os APP podia ser melhorada, bem como a sua complementaridade com outras ações regionais e fontes de financiamento da UE no setor das pescas. Era, por exemplo, o caso dos centros de vigilância da pesca. Está em vigor um acordo relativo ao intercâmbio regional de dados do sistema de localização de navios (VMS) entre os países da Comissão do Oceano Índico (COI), designadamente as Comores, Maurícia, Madagáscar, Reunião e Seicheles, por intermédio do servidor desenvolvido com o apoio da COI utilizando as verbas regionais do FED. Moçambique não faz parte da COI e, apesar de ser um parceiro importante na rede regional de APP, não tem atualmente acesso a esses dados. Em vez de apoiar o acesso de Moçambique ao atual sistema de intercâmbio de dados do VMS, a Comissão assiste esse país no desenvolvimento de um centro de vigilância da pesca regional, suportando o seu estudo de viabilidade através do programa ACP FISH II, financiado pelo FED. Paralelamente, a Comissão contribuiu de igual modo para o VMS interno desse país mediante o apoio setorial do APP.

O objetivo dos APP de assegurar que as oportunidades de pesca negociadas apenas respeitam aos recursos haliêuticos excedentários foi difícil de realizar

29

O princípio de sustentabilidade essencial dos APP consiste no facto de as oportunidades de pesca negociadas nos protocolos (quantidades e número de licenças) deverem permitir que as embarcações da UE pesquem apenas recursos excedentários¹³. Para o efeito, são necessárias informações fiáveis sobre as unidades populacionais (com base nos melhores pareceres científicos disponíveis) e sobre o esforço de pesca¹⁴ dos Estados costeiros e outros acordos. Os protocolos devem, portanto, conferir direitos de acesso a uma parte específica desse excedente. A Comissão deve igualmente assegurar que os APP refletem o princípio do Rendimento Máximo Sustentável (RMS)¹⁵, bem como as resoluções e recomendações das organizações regionais de gestão das pescas (ORGP) sobre o estado das unidades populacionais de peixe.

30

O Tribunal avaliou a forma como o excedente era calculado e se as quantidades de pesca a capturar no âmbito do acordo respeitavam o conceito de excedente. Os vários APP negociados foram igualmente analisados e comparados numa perspetiva de coerência da redação.

31

A auditoria concluiu que o conceito de excedente é extremamente difícil de aplicar na prática. O artigo 61.º da CNUDM dispõe que é ao país parceiro que compete determinar o excedente, tomando em consideração os melhores pareceres científicos disponíveis. Todavia, a auditoria verificou que os países parceiros não têm capacidade para determinar o excedente. Esta lacuna é especialmente relevante nos acordos mistos (por exemplo, com a Mauritânia) ou em relação aos recursos haliêuticos amplamente dispersos, tais como as pequenas espécies pelágicas ou espécies altamente migradoras, devido à dificuldade em determinar um excedente na ZEE de um dado país costeiro, sobretudo nos casos em que não existe um sistema de quotas de pesca ao nível regional¹⁶. Além disso, as informações sobre o esforço de pesca das frotas de pesca nacionais ou de outras frotas de pesca estrangeiras às quais os países parceiros facultaram acesso¹⁷ nem sempre são fiáveis. Por conseguinte, é muito difícil para a Comissão calcular a proporção do esforço de pesca total representado pela frota da UE e, consequentemente, os limites de captura da frota da UE, em conformidade com o método assente no excedente.

32

Na região do Índico, a Comissão do Atum do Oceano Índico (IOTC) recomendou rendimentos máximos sustentáveis (RMS) para algumas espécies (por exemplo, o espadarte), no contexto dos seus pareceres científicos ¹⁸, e aprovou resoluções sobre a proteção de duas espécies de tubarão. Todavia, a aplicação da norma do RMS ao nível de cada país é complexa no caso das espécies altamente migradoras, a exemplo das espécies visadas pelos APP.

O custo dos APP negociados pela Comissão foi relativamente elevado, tendo em conta as anteriores taxas de utilização

33

Ao negociar, a Comissão deve certificar-se de que as cláusulas dos protocolos com um impacto económico sobre a frota europeia e as economias dos países parceiros (ou seja, a duração do protocolo, o preço, as quantidades, as espécies, as condições técnicas, as contribuições dos armadores e os requisitos de comunicação e de desembarque) permitem à frota europeia utilizar eficientemente os acordos e lhes facultam acesso a uma percentagem adequada do excedente disponível a um preço justo para os países parceiros. A Comissão deve igualmente ter em conta os princípios da economia, da eficiência e da eficácia na preparação das negociações relativas aos APP. O Conselho instou¹⁹ a Comissão, em cooperação com os Estados-Membros, a empenhar-se na otimização da utilização das oportunidades de pesca, a fim de garantir a melhor relação custo-benefício e o respeito pelos princípios da boa gestão financeira.

34

A contribuição financeira da UE para os países parceiros tem duas vertentes: os direitos de acesso à ZEE e o apoio financeiro «setorial» (ver ponto 5). O país parceiro não tem restrições quanto à utilização da primeira vertente, que rege exclusivamente o acesso às zonas de pesca nacionais; ao invés, o pagamento de verbas de apoio setorial deve estar condicionado à realização das ações acordadas entre a UE e o país parceiro, nomeadamente em termos de governação do setor das pescas. Esta condicionalidade foi consagrada na nova política comum das pescas e nos APP assinados subsequentemente. A distribuição da contribuição financeira total entre as duas vertentes é um aspeto importante do processo de negociação.

Negociação da vertente de direitos de acesso

35

Os protocolos determinam o tipo de pescado a que é facultado acesso, bem como as condições que regem esse acesso no que se refere ao número de licenças, tipo de navio e arqueação de referência. A arqueação de referência constitui o volume de capturas para o qual a UE deve pagar um montante mínimo correspondente aos direitos de acesso²⁰. Se esse nível for ultrapassado, a UE deverá efetuar um pagamento suplementar pelas capturas adicionais. Os protocolos especificam ainda as condições técnicas e operacionais.

36

Quando negoceia a vertente dos «direitos de acesso», a Comissão tenta obter o número de licenças requeridas pelos Estados-Membros (sob reserva dos limites disponíveis²¹), tendo ainda em conta fatores externos que possam ter impacto sobre a utilização das possibilidades de concessão das licenças de pesca. O país parceiro procura, regra geral, obter a maior contribuição financeira, a qual é «convertida» nessa fase em arqueação de referência.

37

A figura 2 abaixo apresenta um histórico da utilização das oportunidades de pesca (capturas de peixe) nos países parceiros visitados da região do Índico em termos de arqueação de referência. Não obstante a subutilização das oportunidades de pesca negociadas em protocolos anteriores, a arqueação de referência acordada nos mais recentes protocolos manteve-se relativamente estável.

38

Uma vez que a contribuição financeira da UE se baseia na arqueação de referência e não no número real de capturas, a subutilização regular dos protocolos resulta em que o preço unitário efetivamente pago seja muitas vezes superior ao preço unitário que serviu de base nas negociações. A figura 3 indica o custo real de cada acordo atuneiro tendo em conta a contribuição financeira total do APP. Observa-se, por exemplo, que o custo real por tonelada de atum capturado em Moçambique em 2013 foi seis vezes superior aos preços negociados. Esta discrepância explica-se pelo valor muito elevado da contribuição financeira (que foi reforçada no protocolo de 2/2012-1/2015, passando de 900 000 para 980 000 euros), juntamente com uma utilização muito reduzida das oportunidades de pesca.

Figura 2

Utilização das oportunidades de pesca de atum nos países parceiros visitados da região do Índico

Fonte: TCE, com base nos dados da DG Assuntos Marítimos e Pescas sobre a utilização das oportunidades de pesca.

Figura 3

Custo unitário por tonelada de atum pago pela UE

Fonte: TCE, com base nos protocolos e nos dados da DG Assuntos Marítimos e Pescas sobre a utilização das oportunidades de pesca.

39

O valor de mercado das unidades populacionais de peixe negociadas nos protocolos influi diretamente no valor do protocolo. A Comissão deve, pois, atender a este fator quando negoceia o preço global dos protocolos, mas nem sempre isso acontece. No último protocolo (2013-2014) com a Mauritânia, a categoria relativa aos cefalópodes, que tem um elevado valor comercial e cuja taxa média de utilização foi de 93% no protocolo de 2008-2012, foi retirada do protocolo devido à aplicação do conceito de excedente e à decisão das autoridades nacionais de reservar a captura de cefalópodes para a sua frota nacional. Devido ao elevado valor e à elevada taxa de utilização desta categoria, esta decisão teve um impacto negativo significativo na frota de UE. As oportunidades de pesca de espécies pelágicas, que têm um valor comercial inferior, foram aumentadas no protocolo de 2013-2014. A contribuição financeira respeitante ao acesso foi aumentada, passando de uma média de 60 milhões de euros por ano entre 2008 e 2012 (e apenas 50 milhões de euros em 2012) para 67 milhões de euros por ano para 2013 e 2014. Por conseguinte, o novo protocolo foi relativamente mais dispendioso para a UE. A avaliação ex post do protocolo (que abrangeu os primeiros 11 meses) determinou que o valor direto acrescentado para todos os beneficiários era de 0,8 euros. No entanto, o valor direto acrescentado para a UE, que representa a riqueza criada para a UE por cada euro investido, era de apenas 0,39 euros²². No período de 2006-2009, este rácio era, em média, de 0,63 euros.

40

Globalmente, na Mauritânia, o preço unitário final pago por tonelada foi muito superior aos custos de acesso teóricos com base numa utilização plena. A figura 4 mostra o custo estimado dos direitos de acesso para a UE com base na utilização real das oportunidades de pesca²³.

Figura 4

Custo estimado das oportunidades de pesca utilizadas na Mauritânia

Fonte: TCE, com base no protocolo de 2013-2014, nos dados da DG Assuntos Marítimos e Pescas e na avaliação ex post de 2014.

41

A aceitação de determinadas cláusulas que causaram problemas de execução, especialmente na Mauritânia e em Moçambique, poderá ter contribuído para a subutilização dos protocolos. Em Moçambique, o principal problema residiu na obrigação de realizar inspeções prévias à pesca em 33% dos navios²⁴.

42

Na Mauritânia, os principais problemas foram as condições técnicas restritivas, designadamente uma definição estrita das zonas de pesca no protocolo de 2013-2014. A maior parte destas condições foram concebidas para proteger as unidades populacionais sobre-exploradas, evitar capturas não solicitadas e proteger os ecossistemas. No período decorrido entre agosto de 2012 e dezembro de 2013, os segmentos da frota da UE mais afetados pelas condições técnicas²⁵ registaram taxas de utilização muito baixas: por exemplo, uma taxa zero em relação aos caranguejos e uma taxa extremamente reduzida na categoria «pesca pelágica fresca» e «crustáceos». As respostas ao inquérito do Tribunal confirmaram este cenário: 70% dos operadores que responderam em relação ao protocolo com a Mauritânia referiram que as condições técnicas negociadas eram inadequadas e 58% afirmaram que a rentabilidade foi afetada.

Negociação da vertente de apoio setorial

43

O apoio setorial é um instrumento importante para o cumprimento dos objetivos de melhorar a governação e estimular o desenvolvimento económico do setor das pescas dos países parceiros. Durante as negociações, a Comissão, no intuito de obter da parte do país em causa o compromisso de melhorar a governação no setor das pescas, procura aumentar o apoio setorial. Contudo, este está limitado a 50% da contribuição total da UE (ver quadro 1).

Quadro 1

Importância do apoio setorial nos dois protocolos mais recentes analisados em relação a cada país parceiro visitado

País Protocolo¹ e² | Madagáscar | Mauritânia | Moçambique | Seicheles
Contribuição total¹ (euros) | 1 525 000 | 76 250 000³ | 650 000 | 5 600 000
% do apoio setorial | 36,1% | 21,3% | 38,5% | 39,6%
Contribuição total² (euros) | 1 526 875³ | 70 000 000 | 980 000 | 5 116 667³
% do apoio setorial | 45,8% | 4,3% | 45,9% | 49,5%

1 Os protocolos anteriores referiam-se a: Madagáscar (2005-2011), Mauritânia (2008-2012), Moçambique (2008-2011) e Seicheles (2011-2013).

2 Os protocolos em vigor à data da auditoria referiam-se a: Madagáscar (2013-2014), Mauritânia (2013-2014), Moçambique (2012-2014) e Seicheles (2014-2020).

3 Foi calculada uma média para esse protocolo, dado que a contribuição anual varia de ano para ano.

Fonte: TCE, com base no texto dos protocolos.

44

O Tribunal considera que um aumento da percentagem do apoio setorial é consentâneo com os objetivos dos APP de melhorar a governação e estimular o desenvolvimento económico do setor das pescas dos países parceiros.

45

A Mauritânia foi a única exceção a esta tendência positiva de aumento da contribuição financeira total da UE a favor do apoio setorial. Nesse caso, a Comissão concordou em diminuir significativamente a vertente de apoio setorial, reduzindo a contribuição total do APP de 21% no protocolo de 2008-2012 para apenas 4% no protocolo de 2013-2014. Esta redução resultou dos problemas enfrentados pela Comissão para obter informações da parte das autoridades mauritanas sobre as medidas financiadas pelo apoio setorial no protocolo de 2008-2012 (conforme descrito na caixa 2). Como indica o quadro 1 acima, os totais das contribuições financeiras anuais negociadas pela Comissão nos dois protocolos são semelhantes. Por conseguinte, a Comissão reduziu a percentagem da vertente de apoio setorial e aumentou proporcionalmente a vertente de direitos de acesso, que vincula os países parceiros a reduzidas obrigações de transparência ou comunicação de informações. Na opinião do Tribunal, esta resposta não foi consentânea com o objetivo de desenvolvimento enunciado nos APP.

46

De resto, o Tribunal considera ser importante ter em conta, durante as negociações, a contribuição financeira total da UE para os países parceiros. Os montantes em causa desempenham um papel relevante no desenvolvimento dos países parceiros, tal como indica o quadro 2. No entanto, as contribuições, os objetivos e as modalidades de execução do APP e do FED são negociados de forma autónoma, o que, na opinião do Tribunal, não facilita a posição da Comissão durante as negociações com os países parceiros.

Quadro 2

Contribuições da UE para os países parceiros visitados durante a auditoria e respetiva importância em relação aos orçamentos para as pescas e aos orçamentos nacionais totais (2013)

2013 | Madagáscar | Mauritânia | Moçambique | Seicheles
Contribuição do APP em relação ao orçamento nacional para as pescas | 41% | 689%¹ | 20% | 250%²
Contribuição total da UE em relação ao orçamento nacional total | 5% | 11% | 2% | 2%

1 Orçamento do Ministério das Pescas conforme consta da legislação sobre finanças da Mauritânia. Não inclui despesas significativas, como as despesas portuárias.

2 Apenas os custos de funcionamento da Autoridade das Pescas das Seicheles, excluindo investimentos de capitais.

Fonte: TCE, com base em documentos nacionais, em documentos da DG Cooperação Internacional e Desenvolvimento da Comissão e nos APP em questão.

As informações fornecidas pelas avaliações ex post nem sempre foram úteis para o processo decisório e as negociações

47

As avaliações ex ante e ex post²⁶ são utilizadas pelo Conselho, pelo Parlamento e pela Comissão no processo decisório. Destinam-se a facultar informações fiáveis acerca da utilização do acordo e do valor acrescentado para a UE e o país parceiro, a avaliar o impacto ambiental, económico e social de um acordo de parceria e a verificar se os resultados alcançados pelos APP são consentâneos com os objetivos definidos, em conformidade com os requisitos estipulados pelo Conselho²⁷ e com a nova política comum das pescas²⁸.

48

Antes de conferir à Comissão mandato para negociar um novo protocolo, o Conselho solicita-lhe que efetue uma avaliação ex post e uma avaliação ex ante independentes nos casos em que já existe um protocolo, ou uma avaliação ex ante nos casos em que não existam APP anteriores. Esta obrigação foi reforçada pela sua inclusão na nova política comum das pescas.

49

As partes interessadas consultadas durante a auditoria expressaram a sua satisfação com o facto de estar disponível um relatório ex post, que consideram ser uma ferramenta útil, na medida em que apresenta um quadro geral da utilização das oportunidades de pesca ao abrigo de um acordo (licenças aceites e capturas), bem como do funcionamento e do valor acrescentado de um acordo. Todavia, os dados das capturas apresentados no relatório não são os mais atualizados, apesar de caber à Comissão, enquanto gestora dos dados, disponibilizar oportunamente esses dados aos agentes decisores.

50

O tempo necessário para realizar a avaliação acresce, desta forma, a um processo de negociação já por si moroso. Antes da introdução da nova política comum das pescas, a maioria dos protocolos tinha uma vigência muito curta (cerca de três anos²⁹). Por conseguinte, as avaliações só podiam abranger um breve período de funcionamento – de um ano ou menos – do protocolo avaliado, o que reduz a sua utilidade enquanto ferramenta na tomada de decisões. Uma alteração positiva consiste no aumento da vigência (quatro a seis anos) dos protocolos mais recentes, o que pode ser benéfico para a exaustividade dos dados contidos nas respetivas avaliações ex post.

51

As avaliações ex post dos APP no Índico apresentam informações sobre as unidades populacionais e as capturas ao nível regional e incluem informações descritivas que não são essenciais e se repetem de um período avaliado para o outro, tornando o relatório demasiado extenso.

52

Por outro lado, a auditoria constatou que as avaliações não analisam suficientemente até que ponto os APP cumprem todos os seus objetivos (ver ponto 5 e caixa 1); por exemplo, não é feita referência ao emprego nas regiões da UE dependentes da pesca, nem são facultadas informações sobre o fornecimento de peixe no mercado da UE. Além disso, as avaliações no Índico não calcularam o valor acrescentado dos APP de um modo coerente, o que não facilitou o processo decisório, uma vez que as metodologias utilizadas para calcular o valor acrescentado não eram comparáveis entre protocolos e, no caso de Moçambique, produziram um resultado muito diferente (quadro 3).

53

Durante a auditoria e no seguimento de uma auditoria interna do processo de avaliação, a Comissão desenvolveu uma nova metodologia de avaliação do valor acrescentado, a qual é aplicada desde janeiro de 2015. Também a metodologia utilizada para avaliar os protocolos com Madagáscar (fevereiro de 2014) e Moçambique (abril de 2014) era relativamente nova (janeiro de 2014), mas os métodos utilizados no cálculo do valor acrescentado continuavam a não ser comparáveis.

Quadro 3

Incoerências no cálculo do retorno do investimento público da UE por país, tal como apresentado nas avaliações ex post dos protocolos do Índico

Retorno calculado por euro de investimento público da UE
(ex post)
Comentários

Madagáscar (publicado em fevereiro de 2014)
4,09
O modelo inclui benefícios e custos apenas nas categorias gerais (por exemplo, combustível, manutenção, taxas portuárias, seguros, etc.), os quais nem sempre são coerentes com as categorias utilizadas noutras avaliações (por exemplo, nas Seicheles, em que especificam adicionalmente a tripulação, a amortização dos navios e das artes, as despesas gerais). Contudo, o Tribunal considera que esse modelo¹ avalia bem os custos e benefícios.

Moçambique (publicado em abril de 2014)
2,08
Os avaliadores não dividiram os benefícios entre a UE e Moçambique e nem todas as despesas públicas incorridas pela UE foram incluídas no cálculo (o apoio setorial foi excluído). Quando recalculado pelo Tribunal com o mesmo modelo utilizado para Madagáscar, o retorno do investimento público seria de 0,91 euros por euro investido pela UE.

Seicheles (publicado em janeiro de 2013)
4,5
Foram incluídos os pagamentos dos armadores, ao contrário das demais avaliações, que só tiveram em conta os fundos públicos; os custos foram corretamente distribuídos entre as partes e todas as despesas públicas foram consideradas. Quando recalculado pelo Tribunal com o mesmo modelo utilizado para Madagáscar, o retorno do investimento público seria superior, fixando-se nos 5,53 euros por euro investido pela UE.

1 Rácio: valor direto acrescentado fornecido à UE/contribuição total da UE (direitos de acesso e apoio setorial).

Fonte: Avaliações ex post.

Parte II — Aplicação das vertentes dos direitos de acesso e do apoio setorial dos APP

54

A execução dos APP implica dois aspetos fundamentais: o acesso das embarcações da UE a oportunidades de pesca (ver pontos 55-65) e o apoio ao desenvolvimento dos setores das pescas dos países parceiros (ver pontos 66-83). Para que cada aspeto funcione corretamente (ou seja, para assegurar que a frota possa pescar em boas condições e que o apoio setorial melhore a governação das pescas nos países parceiros), é necessário que a Comissão disponha de sistemas adequados de acompanhamento da execução. A auditoria examinou esses sistemas de acompanhamento.

Apesar de o processo de autorização de pesca (licenciamento) ser longo e complexo, a Comissão não tinha adotado medidas para identificar os pontos a melhorar

55

O processo de licenciamento que autoriza os navios a pescar ao abrigo dos protocolos não deve ser desnecessariamente complexo ou moroso para os operadores do setor das pescas. A Comissão deve analisar as várias fases do processo de licenciamento e determinar se é possível obter ganhos de eficiência. O Tribunal considera que uma perspetiva completa do tempo necessário para as várias fases do processo é essencial para assinalar e corrigir as ineficiências. A auditoria constatou que a Comissão não dispõe de informações suficientes sobre o calendário do processo de licenciamento.

56

Os protocolos estabelecem o processo de licenciamento entre os países parceiros e a UE, designadamente a apresentação de candidaturas à autoridade pública competente. Os protocolos preveem igualmente um intercâmbio eletrónico de informações sobre as atividades de pesca. Participam no processo a Comissão, os Estados-Membros, as delegações da UE e os países parceiros. O anexo I apresenta mais pormenores. A auditoria do Tribunal incidiu nos dados disponíveis para acompanhar esse processo e analisar eventuais atrasos.

57

Há indícios de que os atrasos no processo de licenciamento afetaram negativamente as atividades de pesca: 78% dos participantes no inquérito do Tribunal manifestaram preocupação sobre esses atrasos, que foi igualmente expressa em comunicações dos representantes dos operadores do setor das pescas à Comissão.

58

A auditoria constatou que os países parceiros visitados manifestavam reticências ou incapacidade, devido aos requisitos legais nacionais, em aceitar as autorizações de pesca eletrónicas e que todos eles exigiam a conservação do original da licença a bordo dos navios autorizados durante as atividades de pesca.

59

Como indica a figura 5, ao passo que, em Moçambique e nas Seicheles, as delegações e os conselheiros das pescas dispunham de informações sobre o tempo decorrido entre o pedido do operador e a data de emissão pelo país parceiro, em Madagáscar, as informações conservadas na delegação referiam-se apenas ao tempo decorrido entre a receção do processo de candidatura pela delegação e a sua transmissão para a Comissão. Na Mauritânia, não estava disponível o quadro de acompanhamento.

60

O Tribunal verificou, em certos casos, a ocorrência de atrasos significativos ainda antes de o processo de pedido de licenciamento ter chegado às autoridades dos países parceiros. Contudo, em relação aos protocolos examinados, a Comissão não dispunha de um sistema de informação que a ajudasse a controlar o tempo necessário para cada uma das etapas no procedimento de pedido de licenciamento que desenvolvera, pelo que não conseguia situar a ocorrência dos atrasos (se ao nível do Estado-Membro, do país parceiro ou da Comissão). De resto, apesar de a base de dados de autorizações de pesca exigida pelo Regulamento (CE) n.º 1006/2008 existir e conter informações atualizadas sobre as licenças existentes, não inclui dados suficientes para analisar eventuais atrasos. Assim, não foi possível ao Tribunal identificar os motivos dos atrasos. A revisão do Regulamento relativo às autorizações de pesca, anunciada em 2011, poderá ajudar a detetar e reduzir os entraves processuais, mas a proposta da Comissão ainda não foi concluída nem apresentada para codecisão.

Figura 5

Duração conhecida do processo de licenciamento

1 O facto de as autorizações de pesca terem sido emitidas na mesma data do pedido em que foram registadas suscita dúvidas sobre a fiabilidade da data de registo.

Fonte: quadros de acompanhamento facultados pela delegação e pelos conselheiros das pescas.

O acompanhamento central das capturas não foi adequado, pondo em risco a deteção oportuna de problemas e o cálculo correto dos pagamentos

61

É necessário que a Comissão e os Estados-Membros acompanhem e verifiquem a exatidão dos dados relativos às capturas efetivas, com vista a detetar os problemas na execução, permitir decisões fundamentadas na negociação de novos protocolos e assegurar o cálculo correto de pagamentos relativos a capturas adicionais, quando for caso disso.

62

O Regulamento (CE) n.º 1006/2008 exige que os navios apresentem semanalmente aos respetivos Estados-Membros os dados relativos às suas capturas. Seguidamente, os Estados-Membros devem, com base nesta informação, comunicar mensalmente à Comissão todos os dados relativos às capturas, discriminados consoante as zonas de pesca de todas as ZEE (enquadradas por um acordo ou não) e as águas internacionais. O anexo I apresenta mais pormenores sobre o papel dos Estados-Membros nesta matéria. A Comissão deve manter uma base de dados de capturas com as informações referidas. O regulamento em causa exige ainda que a Comissão disponha de uma base de dados de autorizações de pesca, que os Estados-Membros devem atualizar periodicamente.

63

No caso dos protocolos examinados, a auditoria identificou insuficiências na forma como a Comissão gere os dados relativos às capturas. O Tribunal observou várias diferenças significativas entre os dados de captura facultados pelas diversas fontes: Estados-Membros, DG Assuntos Marítimos e Pescas e avaliações ex post. O quadro 4 ilustra essas diferenças. Verificou-se uma falta de dados fiáveis, coerentes e completos sobre as capturas de peixe efetivamente realizadas no âmbito dos APP ao nível da Comissão.

64

Foram observadas diferenças semelhantes entre os dados que o Tribunal recebeu dos Estados-Membros e da Comissão, que podem explicar-se pelo facto de os Estados-Membros terem enviado à Comissão os dados relativos às capturas (discriminados por navio e espécie) em formatos diferentes. Seguidamente, a Comissão procedeu ao tratamento manual dos dados, mas não os consolidou numa base de dados central. A Comissão adotou recentemente medidas para colmatar esta lacuna. Em janeiro de 2015, a gestão dos dados foi transferida para o serviço responsável pelos APP. Além disso, os dados históricos sobre as capturas foram consolidados, embora as respetivas informações consolidadas não estivessem disponíveis no período abrangido pelos protocolos auditados. Por fim, a Comissão criou uma base de dados (relativos às capturas a partir de 2013) que, no entanto, não estava operacional à data da auditoria, uma vez que os Estados-Membros ainda não cumpriam os respetivos requisitos de comunicação.

Quadro 4

Exemplos de diferenças nos dados relativos às capturas entre a DG Assuntos Marítimos e Pescas e as avaliações ex post relativas aos protocolos do Índico

(toneladas)

| 2009 | 2010 | 2011 | 2012
Madagáscar
Capturas totais (avaliação ex post) | 14 596 | 10 055 | 10 282 | 8 053
Capturas totais (DG Assuntos Marítimos e Pescas) | 14 653 | 9 916 | 9 870 | 8 083
Diferença (t) | -57 | 139 | 412 | -30
Diferença (%) | 0% | 1% | 4% | 0%
Moçambique
Capturas totais (avaliação ex post) | 3840 | 4 261 | 2 330 | 1 156
Capturas totais (DG Assuntos Marítimos e Pescas) | 3 426 | 4 261 | 1 442 | 1 132
Diferença (t) | 414 | 0 | 888 | 24
Diferença (%) | 12% | 0% | 62% | 2%
Seicheles
Capturas totais (avaliação ex post) | ND | ND | 40 545 | ND
Capturas totais (DG Assuntos Marítimos e Pescas) | 23 762 | 41 668 | 40 078 | 34 779
Diferença (t) | ND | ND | 467 | ND
Diferença (%) | ND | ND | 1% | ND

ND: não disponível.

Fonte: DG Assuntos Marítimos e Pescas à data da auditoria e avaliações ex post.

65

A ausência de dados consolidados e verificados pode ter consequências negativas. Por exemplo, se as capturas finais excederem a arqueação de referência, pode ser exigido um pagamento adicional, o que acarreta, portanto, um risco financeiro. Aliás, o Tribunal já detetou uma situação em que o controlo inadequado das capturas originou despesas imprevistas para a Comissão³⁰. Além disso, o acompanhamento e a atualização regulares das informações sobre as capturas permitiriam a utilização de informações atualizadas e facilitariam o processo decisório nas negociações quando as informações constantes das avaliações ex post não são as mais recentes (ver ponto 49).

A Comissão e os países parceiros estavam de acordo quanto às atividades relevantes a financiar através do apoio setorial, mas não houve coordenação com outros parceiros do setor

66

Nos termos dos APP, a comissão mista deve definir um programa setorial plurianual através de uma matriz que corresponda às necessidades e prioridades dos países parceiros no setor das pescas. As orientações da Comissão sobre a gestão do apoio setorial indicam que as ações incluídas nessa matriz devem ter em conta o objetivo de melhorar a governação por meio do desenvolvimento de um sistema eficaz de gestão e controlo do setor das pescas e da exploração sustentável dos recursos haliêuticos. A matriz de apoio setorial deve ser acompanhada de objetivos, critérios, procedimentos e indicadores claros de avaliação dos resultados das ações acordadas. O apoio setorial nas pescas deve ser coordenado com as ações de outros parceiros financeiros nos países parceiros.

67

Nos quatro países visitados, o Tribunal constatou que as ações de apoio setorial propostas estavam em conformidade com as estratégias nacionais. A maioria das ações previstas referia-se à governação e a investimentos no setor das pescas, o que proporcionava uma base sólida ao apoio setorial previsto e estava em consonância com as ações projetadas no âmbito dos protocolos anteriores, como se pode ver no quadro 5.

Fotografia 1 — Estação de combustível para a frota pesqueira artesanal nas Seicheles

Fonte: TCE.

Quadro 5

Principais ações financiadas e proporção do apoio setorial (AS) total (custos orçamentados para 2013)

Principais ações previstas para 2013
Madagáscar¹
% do AS
Mauritânia²
% do AS
(2012-2013)
Moçambique1,5
% do AS
Seicheles¹
% do AS

Acompanhamento, controlo e ações de fiscalização (patrulhas, inspeções, VMS, SEN)
52%
38%
7%
16%

Acompanhamento, controlo e ações de fiscalização (observadores)
4%
-
4%
2%

Investigação científica sobre as unidades populacionais
-
3%
63%
10%

Laboratórios/ segurança alimentar (exportações)
44%
2%
Ações executadas no passado
3%

Reforço de capacidades e participação em reuniões
-
3%
22%
22%

Infraestruturas diretamente ligadas ao setor/atividades da pesca
-
53%
38% do saldo do protocolo anterior, despendido em 2012⁵
38%

Infraestruturas não ligadas às atividades da pesca
-3,4
-
46% do saldo do protocolo anterior, despendido em 2012⁵
-

Empréstimo ao setor local das pescas
-
-
-
10%

1 Cálculo baseado nos custos orçamentados.

2 Cálculo baseado nos pagamentos efetuados no período de 2012-2013.

3 Ações executadas no passado.

4 Montante não disponível.

5 A soma dos custos propostos pelo país parceiro não equivale ao orçamento total da UE para o exercício.

Fonte: matrizes e relatórios de atividades.

68

No entanto, os protocolos não incluem condições formais de elegibilidade para ações a financiar através do apoio setorial. As atas das comissões mistas dos protocolos do Índico auditados não fornecem provas de que os critérios, procedimentos e indicadores de avaliação dos resultados do apoio setorial foram analisados pormenorizadamente. O exemplo positivo do protocolo de 2008-2012 com a Mauritânia, que criou domínios de atividades e indicadores específicos, não foi imitado pelos protocolos do Índico aprovados posteriormente.

Fotografia 2 — Navios-escola de pesca financiados pelo apoio setorial nas Seicheles

Fonte: TCA.

69

A auditoria constatou igualmente que, nos países do Índico visitados, a coordenação entre os parceiros para o desenvolvimento ativos no setor das pescas era deficiente. O apoio setorial não é abordado nas reuniões periódicas de coordenação entre os representantes responsáveis pelo apoio do FED na delegação da UE e os demais parceiros financeiros, nas quais o conselheiro das pescas não participa. Esta situação verifica-se apesar de o Acordo de Cotonu³¹ identificar o desenvolvimento sustentável do setor das pescas como uma prioridade do desenvolvimento económico geral.

70

Além do mais, o apoio setorial dos APP não estava incluído numa matriz global juntamente com as restantes verbas destinadas ao setor das pescas em nenhum dos países visitados. A título de exemplo, em Moçambique, onde diferentes parceiros financiam ações semelhantes, há um risco de duplo financiamento, especialmente no que se refere à participação em reuniões e em atividades de inspeção. Embora Moçambique disponha de uma matriz global, esta não inclui todos os parceiros relevantes nem o apoio setorial. O mesmo sucedeu em Madagáscar.

O controlo pela Comissão das ações de apoio setorial foi limitado e as ações efetivamente executadas pelos países parceiros foram, em certos casos, diferentes das ações acordadas

71

Para garantir que os objetivos da vertente de apoio setorial dos APP estão a ser cumpridos e que as verbas da UE estão a ser utilizadas conforme previsto, a Comissão deve acompanhar a eficácia das ações executadas e verificar a sua correspondência com as ações aprovadas pela comissão mista. Neste contexto, o país parceiro teria igualmente de fornecer informações suficientes para que a comissão mista avaliasse os resultados e a relação custo-eficácia das ações apoiadas. A Comissão elaborou orientações aplicáveis ao acompanhamento do apoio setorial, segundo as quais o conselheiro das pescas é responsável por verificar no local a execução das ações, pelo diálogo político, pelo controlo das atividades dos demais parceiros financeiros e por manter um processo relativo ao país.

72

Na prática, a Comissão acompanha a execução das ações de apoio setorial acordadas através da sua participação na comissão mista anual. No entanto, os protocolos auditados não continham requisitos que especificassem a documentação que os países parceiros deviam fornecer para efeitos de acompanhamento, nem previam procedimentos para dar resposta a problemas de execução no seio da comissão mista. Na ausência de regras de acompanhamento específicas e de direitos de controlo nos protocolos, a monitorização do apoio setorial constituía uma tarefa complicada. Além disso, o conselheiro das pescas no Índico não dispõe, na prática, dos recursos necessários para proceder a um acompanhamento aprofundado em cinco países parceiros (ou seja, visitas no local a projetos apoiados), sobretudo em casos em que a cooperação com as autoridades é complexa.

73

A somar às dificuldades causadas pela ausência de um quadro de acompanhamento abrangente, o controlo pela Comissão das despesas de apoio setorial foi prejudicado pelo facto de as informações transmitidas pelos países parceiros, além de se cingirem, por norma, às realizações, não serem sempre verificáveis. Efetivamente, é impossível seguir no orçamento o rasto da maioria das ações, além do que a Comissão tem poucas garantias de que as ações declaradas foram, de facto, executadas e de que o seu custo é razoável.

74

O Tribunal constatou que a comissão mista não verificou sistematicamente a relação custo-eficácia das ações de apoio setorial, como aconteceu no caso do protocolo de 2011-2013 com as Seicheles. Neste caso concreto, foi levada a cabo uma auditoria de resultados para avaliar as ações financiadas pelo apoio setorial executadas em 2012, para as quais foram orçamentados 8,45 milhões de euros. A auditoria verificou que apenas algumas ações foram bem executadas (por exemplo, o VMS), outras estavam em curso (por exemplo, bases de dados, estudos, projetos de infraestruturas para a frota industrial e semi-industrial) e outras apresentavam uma taxa média de conclusão inferior a 50% (planos de gestão, pesquisas) ou não tinham sido de todo executadas (por exemplo, observadores a bordo, equipamento de comunicação marítima, infraestruturas artesanais, etc.). As constatações da auditoria foram examinadas na reunião seguinte da comissão mista, juntamente com os progressos realizados na execução das recomendações e de ações suplementares. No caso de Moçambique, apesar de ter sido inserida no texto do protocolo de 2012-2014 uma disposição relativa à avaliação da relação custo-eficácia dos investimentos financiados pela UE, não foram encontradas provas de que essa avaliação tivesse sido realizada.

75

Além disso, a auditoria detetou que a Comissão não prestou atenção suficiente às dificuldades de absorção das verbas de apoio setorial por parte dos países parceiros, que afetaram três dos quatro protocolos auditados. O quadro 6 apresenta o saldo pendente dos orçamentos de apoio setorial no termo dos quatro protocolos auditados. Não obstante a proporção significativa de fundos não utilizados, a Comissão só tomou conhecimento do montante de financiamento que ficou por utilizar e das ações a executar através desses fundos quando os protocolos estavam prestes a expirar. Este tipo de cenário cria o risco, sobretudo perto do final do protocolo, de os países parceiros, para não perderem as verbas disponíveis, despenderem o saldo do apoio setorial em ações suscetíveis de absorver uma proporção significativa de fundos não utilizados, mas que não estão em conformidade com as prioridades dos APP de melhoria da governação das pescas.

Quadro 6

Saldo pendente do apoio setorial no termo dos protocolos anteriores, despendido durante os protocolos em vigor à data da auditoria

País | Madagáscar | Mauritânia | Moçambique | Seicheles
Saldo pendente no termo do protocolo anterior (euros) | 0 | 25 000 000 | 788 555 | 5 568 928
Percentagem do saldo correspondente ao apoio setorial total durante o protocolo | 0% | 38% | 63% | 63%

Fonte: Protocolos, atas das comissões mistas e relatório de execução.

76

Na verdade, a auditoria detetou que, embora a seleção das ações tenha sido relativamente aceitável, os fundos não foram plenamente utilizados de acordo com o fim previsto em todos os países parceiros visitados durante a auditoria (como ilustra a caixa 2). Ao invés, em determinados casos, os fundos foram utilizados para outros projetos, que não eram tão pertinentes para a gestão das pescas como as ações previstas, além de divergirem dos tipos de ação apresentados a título indicativo nas orientações da Comissão sobre a execução do apoio setorial.

Caixa 2

Exemplos de fundos de apoio setorial não identificáveis no orçamento nacional ou não utilizados conforme acordado entre a Comissão e os países parceiros

Madagáscar

Não foi salvaguardada a rastreabilidade dos fundos no orçamento nacional, apesar dos repetidos pedidos da delegação no sentido de este prever uma rubrica orçamental específica para o apoio setorial. O facto de a contribuição da UE e o financiamento de outros parceiros para o desenvolvimento não terem sido devidamente afetados e identificados no orçamento nacional dificultou o controlo das transferências. Esta falta de rastreabilidade pode igualmente dificultar a deteção de sobreposições de financiamentos com o programa regional de inspeção.

A Comissão suspendeu os pagamentos durante um ano (2011) devido a problemas de execução.

Mauritânia

Este país beneficiou de 65 milhões de euros de apoio setorial no âmbito do protocolo de 2008-2012. No período decorrido entre 2011 e o termo do protocolo (julho de 2012), as autoridades não transmitiram à Comissão informações suficientes sobre a forma como estavam a utilizar as verbas de apoio setorial. Este país parceiro revelaria apenas em agosto de 2012, depois de várias solicitações da Comissão, que as dotações de apoio setorial não utilizadas no termo do protocolo ascendiam a 25 milhões de euros. Cerca de 90% deste saldo estava afetado a itens de infraestruturas, tais como infraestruturas portuárias, e a um navio-patrulha. Deste montante, aproximadamente 50% foi gasto pelo país parceiro sem o acordo ex ante da Comissão.

Moçambique

As autoridades atribuem códigos de projeto no âmbito do orçamento. Todavia, os mesmos não bastam para atenuar o risco de sobreposição de financiamentos por parte dos vários parceiros financeiros relativamente a ações destinadas, por exemplo, a observadores, dias de inspeção, dias de missão para reuniões internacionais, etc.

O saldo de apoio setorial de um protocolo anterior (2007-2011) financiou ações que não estavam incluídas na matriz plurianual (2012-2014) ou anual (2012) e que, por conseguinte, não tinham sido previamente aprovadas pela comissão mista. A Comissão não suspendeu os pagamentos neste caso. As infraestruturas representaram 84% das verbas aplicadas em 2012. A Comissão só foi informada quando as ações já tinham sido executadas. As despesas nem sempre estiveram diretamente relacionadas com o desenvolvimento do setor moçambicano das pescas ou com as melhorias na governação das pescas (o edifício do Ministério representou 46% do saldo em 2012 e a instalação de cercas na escola de pesca representou 38%).

Os pagamentos realizados pela Comissão a título do apoio setorial não foram ligados aos progressos alcançados pelos países parceiros na execução das ações acordadas

77

A fim de assegurar a aplicação do princípio de condicionalidade, o protocolo deve prever a possibilidade de ajustar os pagamentos, em vez da sua simples suspensão, por forma a refletir os progressos das ações ou nos casos em que não se verifica uma boa gestão financeira no país parceiro.

78

A auditoria permitiu constatar que os protocolos não previam uma redução da vertente de apoio setorial com base nos progressos efetivamente alcançados pelos países parceiros na execução das ações acordadas.

79

Ao abrigo dos protocolos do Índico auditados, a vertente de apoio setorial pode ser suspensa, após consulta da comissão mista, sempre que as ações executadas não forem consentâneas com o programa orçamentado (ações e execução financeira). Esta definição de condicionalidade dificulta a aplicação adequada pela Comissão da suspensão da vertente de apoio setorial. Aliás, verificou-se apenas um caso de suspensão efetiva, em Madagáscar, em 2011, e não estava ligado aos progressos do país na execução do apoio setorial.

80

Na Mauritânia, a Comissão melhorou a condicionalidade do apoio setorial no protocolo de 2013-2014 através da introdução de condições mais explícitas. Em especial, o primeiro pagamento no âmbito do protocolo foi condicionado à absorção do saldo do protocolo anterior e o desembolso da vertente de apoio setorial estava ligado à execução das ações acordadas. A Comissão aplicou essas disposições e não procedeu ao pagamento da vertente de apoio setorial, visto que o saldo existente ainda não tinha sido plenamente despendido. No entanto, tal como no caso dos protocolos do Índico, não foi possível fazer desembolsos parciais.

81

A nova política comum das pescas introduziu o princípio de dissociação entre os direitos de acesso e os pagamentos a título do apoio setorial³². Neste sentido, a vertente do apoio setorial deixa de ter uma data de pagamento fixa, como sucede com a vertente dos direitos de acesso, devendo ser paga logo que os países parceiros consigam demonstrar os resultados obtidos. Trata-se, na opinião do Tribunal, de uma melhoria em relação à abordagem anterior centrada nas ações. Porém, a aplicação deste princípio é prejudicada pelo facto de os protocolos atualmente em vigor ainda não preverem a possibilidade de reduções parciais dos pagamentos nos casos em que os resultados são obtidos apenas em parte, mas somente a possibilidade de a Comissão suspender os pagamentos quando os resultados não são satisfatórios.

82

A auditoria permitiu detetar igualmente uma falta de coerência entre a administração do apoio setorial dos APP (pela DG Assuntos Marítimos e Pescas da Comissão) e os pagamentos ao abrigo do FED destinados ao apoio orçamental (pela DG Cooperação Internacional e Desenvolvimento). O apoio setorial (APP) e o apoio orçamental (FED) partilham o mesmo conceito, uma vez que os pagamentos são diretamente feitos às autoridades públicas nos países parceiros, com base nos progressos alcançados em alguns domínios previamente definidos. Em certos casos, os pagamentos do FED foram protelados pela Comissão devido a vários problemas relacionados com a situação política ou com a gestão das finanças públicas. Não se adotou um método semelhante em relação aos pagamentos a título do apoio setorial por parte da DG Assuntos Marítimos e Pescas. A caixa 3 ilustra esta incoerência nos casos de Madagáscar e Moçambique.

83

Os protocolos não incluem regras relativas à transparência orçamental no país parceiro, contrariando as orientações da UE relativas ao apoio orçamental³³. Embora Moçambique tenha tomado a louvável iniciativa de identificar as ações por códigos de projeto no orçamento, a rastreabilidade dos fundos era reduzida nos três outros países visitados, o que afetou a visibilidade do apoio e o potencial de acompanhamento subsequente da utilização dos fundos de apoio setorial da UE. O facto de os protocolos não exigirem aos países parceiros a rastreabilidade e a transparência dos fundos não é consentâneo com os requisitos do Acordo de Cotonu relativos ao apoio orçamental às reformas setoriais.

Caixa 3

Incoerências entre os pagamentos da UE nos países parceiros

Em Madagáscar, quase toda a assistência financeira da UE foi suspensa entre 2010 e maio de 2014, por força do artigo 96.º do Acordo de Cotonu, ou na pendência de medidas adequadas relativamente aos direitos humanos, aos princípios democráticos e ao Estado de direito. Ainda assim, mantiveram-se os pagamentos ao abrigo do APP.

Em Moçambique, um pagamento a título do apoio orçamental foi adiado por sete meses, até o Governo resolver um problema que afetava a transparência das finanças públicas nacionais, a pedido do Fundo Monetário Internacional e dos doadores do apoio geral ao orçamento. Contudo, os pagamentos a título do apoio setorial do APP foram realizados durante esse período.

Fonte: TCE, com base nas informações da DG Assuntos Marítimos e Pescas e da DG Cooperação Internacional e Desenvolvimento.

8Artigo 9.º do Regulamento (CE) n.º 1006/2008 do Conselho, de 29 de setembro de 2008, relativo às autorizações para as atividades de pesca exercidas pelos navios de pesca comunitários fora das águas comunitárias e ao acesso de navios de países terceiros às águas comunitárias, que altera os Regulamentos (CEE) n.º 2847/93 e (CE) n.º 1627/94 e que revoga o Regulamento (CE) n.º 3317/94 (JO L 286 de 29.10.2008, p. 33). Nos termos desse artigo, sempre que um protocolo tenha caducado e sempre que um novo protocolo tenha sido rubricado pela Comissão, mas ainda não tenha sido assinado pelo Conselho ou não esteja prevista a sua aplicação provisória, a Comissão pode, durante um período de seis meses a contar da data do termo de aplicação do referido protocolo, transmitir os pedidos de autorização de pesca ao país terceiro em causa.

9Categorias 2 (pescada-negra), 3 (espécies demersais que não pescada-negra), 5 (atum) e 6 (arrastões congeladores de pesca pelágica).

10Resolução legislativa do Parlamento Europeu de 14 de dezembro de 2011 (P7_TA(2011)0569).

11De acordo com as autoridades espanholas, o montante pago à frota espanhola para compensar as perdas incorridas devido à suspensão das suas atividades em Marrocos ascendeu a 4,5 milhões de euros (dos quais 4,3 milhões de euros provieram do Fundo Europeu das Pescas).

12Quadros 4.2 e 4.4 do relatório final sobre a análise da pesca de tunídeos do Índico Ocidental (Review of tuna fisheries in the western Indian Ocean), 2014, POSEIDON, MRAG, NFDS e COFREPECHE.

13Artigo 31.º do Regulamento (UE) n.º 1380/2013.

14O esforço de pesca é o produto da capacidade e da atividade de um navio de pesca; em relação a um grupo de navios, constitui a soma dos esforços de pesca exercidos por todos os navios do grupo.

15O RMS é um indicador da taxa de exploração otimizada, sendo definido pela Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura (FAO) como a captura máxima que pode ser obtida numa base sustentável.

16A Resolução 14/02 da IOTC prevê a introdução de um sistema de quotas ao nível regional.

17Em relação às ORGP, a UE solicita uma maior transparência, impondo nomeadamente às partes que facultem todos os dados respeitantes às atividades de pesca em países terceiros e ao acesso às respetivas ZEE. A IOTC aprovou a Resolução 14/05, relativa a um registo de navios estrangeiros detentores de licença que pescam espécies IOTC na sua respetiva zona IOTC e a informações acerca dos acordos de acesso.

18Relatórios científicos da IOTC de 2013 e 2014.

193155ª reunião do Conselho (Agricultura e Pescas), realizada em Bruxelas, em 19 e 20 de março de 2012.

20A contribuição financeira mínima relativa aos direitos de acesso é calculada multiplicando a arqueação de referência pelo preço unitário acordado.

21Na região do Índico, o número de navios e a arqueação bruta foram congelados ao nível de 2006 para os navios que pescam atum tropical e ao nível de 2007 para os navios que pescam espadarte e atum-voador, em conformidade com a Resolução 12/11 da IOTC sobre a aplicação de um limite à capacidade de pesca das partes contratantes e das partes não contratantes cooperantes.

22Como se pode ver no quadro 3, esse rácio é de 5,53 para as Seicheles, de 4,09 para Madagáscar e de 0,91 para Moçambique.

23Os dados de 2014 estão apenas disponíveis até setembro e os montantes foram ajustados pro rata temporis. A fim de estimar a repartição por categoria dos pagamentos dos direitos de acesso, o Tribunal tomou em consideração a arqueação de referência e o preço de mercado do peixe (a partir da avaliação ex post e dos dados da DG Assuntos Marítimos e Pescas). A repartição em causa não é apresentada em relação ao protocolo anterior, já que as categorias não eram comparáveis.

24São exigidas inspeções prévias à pesca em 33% das embarcações da UE autorizadas a pescar nas águas moçambicanas. Nas respostas ao inquérito do Tribunal, os operadores de navios consideraram este requisito demasiado oneroso.

25As condições técnicas eram muito restritivas e, na sequência das taxas de utilização muito reduzidas durante os primeiros meses, a comissão mista aceitou eliminar essas restrições, mantendo as considerações ambientais. A problemática das condições técnicas gerou um atraso de quase um ano na aplicação efetiva do protocolo.

26A elaboração de uma avaliação ex ante e de uma avaliação ex post dos APP é, nos termos do Regulamento Financeiro (Regulamento (UE) n.º 966/2012, JO L 298 de 26.10.2012, p. 1), uma obrigação para todos os programas e atividades que ocasionem despesas importantes (mais de 5 000 000 de euros), para verificar se os recursos afetados e os resultados alcançados são consentâneos com os objetivos definidos.

272599ª reunião do Conselho (Agricultura e Pescas), realizada em Bruxelas, em 19 de julho de 2004.

28Artigo 31.º do Regulamento (UE) n.º 1380/2013.

29A curta duração foi determinada pelo facto de a Comissão não pretender que a aplicação dos protocolos se prolongasse muito além da entrada em vigor da nova política comum das pescas, para que as alterações decorrentes da mesma fossem aplicadas quanto antes.

30Como refere o Relatório Anual do Tribunal relativo ao exercício de 2011, no ponto 4.46, respeitante ao protocolo de 2008-2012 com a Mauritânia. No caso em questão, as autoridades nacionais informaram a Comissão de que a quota de 300 000 toneladas para o ano que terminara em 31 de julho de 2010 fora excedida. A Comissão teve de pagar 1,9 milhões de euros à Mauritânia por 47 346 toneladas capturadas além da quota. Um melhor controlo das capturas teria permitido que os serviços da Comissão considerassem a possibilidade de tomar medidas preventivas destinadas a evitar pagamentos adicionais.

31Artigos 23.º e 23.º-A do Acordo de Parceria entre os Estados de África, das Caraíbas e do Pacífico e a União Europeia, revisto em 11 de março de 2010.

32O artigo 32.º do Regulamento (UE) n.º 1380/2013 dispõe que o apoio setorial está condicionado à obtenção de resultados específicos e deve ser complementar e coerente com os projetos e programas de desenvolvimento executados no país terceiro em causa. O apoio setorial deve ser dissociado dos pagamentos relativos ao acesso aos recursos haliêuticos. A União subordina os pagamentos a título da assistência financeira à obtenção de resultados específicos e acompanha de perto os progressos realizados.

33O apoio orçamental está sujeito a critérios de elegibilidade (secção 5.1 das orientações da UE relativas ao apoio orçamental, 2012). Dois destes critérios são:
— a boa gestão financeira pública ou um programa credível e pertinente para a melhorar;
— a transparência e a supervisão do orçamento.
De resto, o n.º 2 do artigo 61.º do Acordo de Cotonu dispõe que: «A assistência orçamental direta destinada a apoiar as reformas macroeconómicas ou setoriais é concedida sempre que: […] c) A gestão das finanças públicas seja suficientemente transparente, responsável e eficaz».

Conclusões e recomendações

84

Os acordos de parceria no domínio da pesca (APP) entre a UE e os seus países parceiros permitem às frotas de pesca da UE operar nas águas dos países parceiros e apoiam o desenvolvimento sustentável dos respetivos setores nacionais das pescas. A auditoria do Tribunal avaliou se os APP são bem geridos pela Comissão, examinando a negociação dos APP e os respetivos protocolos, o exercício dos direitos de acesso à pesca e a prestação de apoio aos setores nacionais das pescas. A auditoria concluiu que, globalmente, os APP são bem geridos pela Comissão, mas subsistem ainda aspetos suscetíveis de melhoria em vários domínios, nomeadamente na execução.

85

Apesar de a negociação de um APP e dos respetivos protocolos ser um processo complexo e moroso, a Comissão lidou bem com estas dificuldades e, salvo raras exceções, conseguiu evitar a interrupção das atividades de pesca da frota da UE. A auditoria detetou, no entanto, diversas insuficiências na forma como a Comissão geriu o processo de negociação (pontos 17-25).

86

Para garantir a continuidade das atividades da frota europeia, a Comissão pode, recorrendo a uma possibilidade prevista no artigo 9.º do Regulamento (CE) n.º 1006/2008, permitir que os navios solicitem, através da Comissão, ao país terceiro em causa autorizações de pesca, na pendência da assinatura de um protocolo renovado. Contudo, esta possibilidade regulamentar não respeita outra exigência regulamentar, nomeadamente a «cláusula de exclusividade» e a sua aplicação deu origem a mal-entendidos entre um país parceiro e a Comissão (pontos 22-23).

87

A estratégia da Comissão de alargamento da rede de APP é pertinente para as necessidades e prioridades da frota da UE. No entanto, é ainda possível melhorar a complementaridade e a coerência entre os APP negociados dentro da mesma região, a fim de maximizar o seu potencial de melhoria da governação das pescas ao nível regional (pontos 26-28).

88

Um dos principais objetivos dos APP é limitar a pesca às unidades populacionais excedentárias, mas tal revelou-se muito difícil de aplicar na prática, devido à falta de informações fiáveis sobre as unidades populacionais de peixe e sobre o esforço de pesca das frotas nacionais ou de outras frotas estrangeiras às quais os países parceiros facultaram acesso (ver pontos 29-32).

89

O preço unitário efetivamente pago por tonelada de peixe foi, com frequência, superior ao preço unitário negociado. Embora nas negociações fossem tidas em conta as capturas referidas nos protocolos anteriores, a arqueação de referência acordada nos mais recentes protocolos continuou muitas vezes a ser mais elevada, o que deu origem à sua regular subutilização. No entanto, a contribuição financeira deve ser paga na íntegra, independentemente das oportunidades de pesca utilizadas. A subutilização dos protocolos e os elevados custos daí decorrentes deveram-se, em alguns casos, às cláusulas negociadas com os países parceiros, a fim de respeitar a sua legislação nacional ou de garantir a sustentabilidade das atividades de pesca (pontos 33-46).

90

A utilidade das avaliações ex post independentes para auxiliar a tomada de decisões no processo de negociação é prejudicada pela prestação de informações incompletas sobre as taxas de utilização dos protocolos, a sua falta de comparabilidade e a ausência de uma análise crítica da eficácia dos APP (pontos 48-53).

Recomendação 1
Negociação dos APP

Nos futuros protocolos e acordos, a Comissão deverá:

a)rever os acordos latentes e ponderar a forma de abordar a interrupção das atividades de pesca imposta pela cláusula de exclusividade, continuando a respeitar os princípios da política comum das pescas. Além disso, a Comissão deve clarificar e incluir nos protocolos disposições adequadas para assegurar a continuidade das operações de pesca entre dois protocolos;

b)definir estratégias regionais destinadas ao desenvolvimento da governação no domínio da pesca e assegurar que os protocolos negociados dentro da mesma região são consentâneos com a respetiva estratégia regional e com outros fundos da UE;

c)na negociação das possibilidades de pesca de novos protocolos, tomar em consideração as taxas de utilização dos protocolos anteriores e procurar relacionar melhor os pagamentos relativos aos direitos de acesso e as capturas reais, assegurando simultaneamente que as atividades de pesca não são afetadas negativamente;

d)analisar melhor o impacto potencial das cláusulas dos APPS relativas à utilização do protocolo, sem deixar de salvaguardar os benefícios mútuos para a UE e os países parceiros em causa, eventualmente consultando as partes interessadas pertinentes para identificar os casos em que são necessárias avaliações mais pormenorizadas de cláusulas sensíveis;

e)definir melhor as avaliações ex post para obter uma análise coerente e comparável do retorno do investimento público realizado ao abrigo dos protocolos, bem como uma análise crítica e abrangente da sua eficácia para a UE e o país parceiro em questão.

91

A auditoria concluiu igualmente que a gestão da aplicação das vertentes das condições de acesso e do apoio setorial não foi suficientemente sólida.

92

O processo de licenciamento é longo e complexo, podendo os atrasos dificultar ou reduzir as atividades de pesca da frota. Contudo, a Comissão não dispõe de um sistema de informação que a ajude a controlar o tempo necessário para cada uma das etapas do processo de pedido de licenciamento, o que torna ainda mais difícil a identificação dos motivos dos atrasos e dos aspetos a melhorar (pontos 55-60).

93

Não obstante as recentes iniciativas da Comissão, observaram-se lacunas na gestão dos dados sobre as capturas de peixe, com uma falta de informações fiáveis, coerentes e completas (pontos 61-65).

Recomendação 2
Gestão das condições de acesso à pesca

A Comissão deve, sem demora:

a)instaurar procedimentos de acompanhamento de cada etapa do processo de licenciamento, incluindo o tempo despendido pelos Estados-Membros, pelos países parceiros e pelos serviços da Comissão, a fim de detetar e monitorizar as insuficiências do procedimento;

b)promover a aceitação de licenças eletrónicas ou de uma lista de navios autorizados para todo o período de validade das licenças;

c)certificar-se de que a nova base de dados de capturas é plenamente utilizada pelos Estados-Membros de pavilhão e fornece dados sobre as capturas fiáveis que possam ser consolidados, acompanhados e atualizados.

94

O planeamento das ações financiadas pelo apoio setorial registou melhorias progressivas. No entanto, o papel da Comissão no acompanhamento da execução desta vertente é ainda limitado. Não existia um quadro claro, faltando normas de elegibilidade e rastreabilidade ou requisitos de comunicação para as ações financiadas. Consequentemente, foram detetadas situações em que os países parceiros executaram ações diferentes das planeadas em conjunto com a Comissão, o que acarretava um risco subsequente para a eficácia da vertente do apoio setorial (pontos 66-76).

95

Por último, os protocolos permitem a suspensão dos pagamentos a título do apoio setorial, mas não uma redução nos pagamentos com base na execução efetiva das ações acordadas ou dos resultados obtidos. Além disso, as condições aplicáveis ao pagamento do apoio setorial divergiam das que se aplicavam ao apoio orçamental ao abrigo do FED, o que por vezes deu origem a incoerências (pontos 78-83).

Recomendação 3
Gestão do apoio setorial

A Comissão deve, sem demora:

a)nos novos protocolos, propor a introdução de requisitos de elegibilidade, no sentido de avaliar as ações cujo financiamento de apoio setorial esteja a ser equacionado (outros requisitos poderiam dizer respeito à rastreabilidade, seleção, comunicação e medição do desempenho, bem como aos direitos de controlo da Comissão);

b)garantir uma coordenação eficaz em matéria de apoio setorial dos APP com outros parceiros para o desenvolvimento ativos no setor das pescas;

c)certificar-se de que os desembolsos de apoio setorial são consentâneos com outros pagamentos do apoio orçamental e se baseiam nos resultados obtidos pelos países parceiros na execução da matriz de ações decididas de comum acordo.

O presente relatório foi adotado pela Câmara I, presidida por Augustyn KUBIK, membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 15 de julho de 2015.

Pelo Tribunal de Contas

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Presidente

Anexos

Anexo I

Acordos de parceria no domínio da pesca: informações adicionais sobre a sua negociação e execução

Introdução

01

Na elaboração de um APP, a UE e os seus países parceiros negoceiam um acordo e os seus protocolos de execução. Este acordo estabelece um quadro de cooperação a longo prazo no setor das pescas, incluindo os princípios gerais e as normas que regem o acesso dos navios da UE a atividades de pesca em águas sob jurisdição dos países parceiros. Os protocolos definem termos e condições em pormenor, por exemplo no que respeita às oportunidades de pesca e espécies, à contribuição financeira (para o acesso e o apoio setorial), ao nível das taxas que os armadores devem pagar, à quantidade e dimensão dos navios autorizados a pescar, bem como às zonas específicas em que lhes é permitido pescar.

Responsabilidades

02

A gestão dos APP é feita de modo centralizado pela Comissão, ao abrigo de disposições de gestão direta. O Conselho confere à Comissão, representada pela DG Assuntos Marítimos e Pescas, um mandato para encetar negociações em nome da UE relativamente a cada novo acordo ou renovação de protocolo. Desde o Tratado de Lisboa, o acordo e o protocolo têm de ser celebrados pelo Conselho com a aprovação do Parlamento Europeu. Logo que um acordo entre em vigor, os protocolos são negociados em intervalos de três a seis anos, conforme acordado com o país parceiro.

03

A gestão diária dos APP é uma responsabilidade dos serviços centrais da DG Assuntos Marítimos e Pescas e dos seis conselheiros das pescas responsáveis pelo acompanhamento e comunicação regulares com os países parceiros.

04

Os países parceiros são responsáveis pelo respeito e aplicação das medidas de conservação e de gestão e pela criação de mecanismos eficazes de acompanhamento e controlo das atividades dos navios de pesca. No entanto, compete à UE e aos Estados-Membros de pavilhão¹ exercer um controlo eficaz dos seus navios e assegurar que os mesmos cumprem as respetivas obrigações, nomeadamente em termos de recolha de dados de captura e do VMS.

Negociação dos APP

05

O processo de negociação consiste em várias fases, mas, para garantir a continuidade das atividades da frota, a Comissão deve encetar o processo de negociação de um novo protocolo, o mais tardar, cerca de um ano antes do termo do protocolo vigente. Na sequência de uma iniciativa da Comissão, o Conselho confere um mandato, e a Comissão e o país parceiro realizam uma ou mais rondas de negociações. Findas as negociações, o acordo é rubricado pela Comissão e pelo país parceiro em causa, sendo posteriormente aprovado e assinado pelo Conselho e pelo país parceiro. Nesse momento, o protocolo pode, mediante acordo entre as partes, ser aplicado a título provisório, antes da sua ratificação formal. O protocolo é ratificado pelo país parceiro, dando o Parlamento Europeu a sua aprovação para a respetiva celebração, entrando este então em vigor.

Autorizações de pesca

06

O Regulamento (CE) n.º 1006/2008 relativo às autorizações de pesca exige à Comissão que mantenha uma base de dados de licenças, na qual os dados sejam periodicamente atualizados pelos Estados-Membros, que são responsáveis por verificar a elegibilidade dos pedidos de licenciamento apresentados pelos operadores. Para fins de controlo, estes pedidos são posteriormente transmitidos à Comissão, que os reencaminha para os países parceiros, por intermédio da delegação. Logo que o país parceiro tenha emitido a autorização, o documento original é devolvido ao operador por intermédio da delegação, da Comissão e dos Estados-Membros.

Comissões mistas

07

Os acordos preveem a criação de uma comissão mista, a fim de acompanhar a aplicação de cada APP. Cada comissão mista é constituída por representantes da Comissão e do país parceiro em causa, sendo responsável por acompanhar o desempenho, a interpretação e a aplicação do APP, criar os programas anuais e plurianuais da vertente do apoio setorial e avaliar a sua execução, estabelecendo contactos sobre questões de interesse mútuo em relação à pesca, servindo de fórum de resolução amigável de eventuais litígios relativos à interpretação ou aplicação do APP e reavaliando, sempre que necessário, o nível de oportunidades de pesca e, por conseguinte, da contribuição financeira.

Conselheiro das pescas

08

O conselheiro das pescas representa a DG Assuntos Marítimos e Pescas nos países parceiros, desempenhando um papel que incide diretamente no acompanhamento da execução dos protocolos. O conselheiro das pescas contribui para a preparação das negociações e das reuniões da comissão mista, mantém contactos com as autoridades nacionais, certifica-se de que as disposições dos protocolos e do apoio setorial são corretamente aplicadas, presta regularmente contas à DG Assuntos Marítimos e Pescas, analisa documentos e participa nas reuniões científicas da ORGP, acompanha o desenvolvimento de questões relativas à política da DG Assuntos Marítimos e Pescas no plano internacional, acompanha as atividades de outros parceiros no setor das pescas e prepara processos de projetos atualizados para todos os projetos financiados pela UE.

09

A DG Assuntos Marítimos e Pescas dispõe atualmente de seis conselheiros das pescas: um na região do Índico², quatro na região da África Ocidental (Atlântico Central)³ e outro responsável pela região do Pacífico, designadamente Quiribáti.

Acompanhamento por parte dos Estados-Membros

10

Os Estados-Membros controlam as atividades das suas frotas e a legalidade dessas atividades através de centros de vigilância da pesca. Acompanham igualmente as capturas das suas frotas por meio do SEN. Os Estados-Membros facultam estes dados de captura à Comissão juntamente com as informações sobre as zonas de pesca transmitidas pelo VMS. No caso dos protocolos atuneiros, os institutos científicos dos Estados-Membros validam as capturas anuais após o final do ano, em conformidade com os seus próprios procedimentos científicos. As capturas consolidadas anuais são utilizadas no cômputo final das taxas debatido com os países parceiros, nas conversações relativas à utilização do APP com os países parceiros e nos pagamentos em que a arqueação de referência é excedida, de acordo com as condições do protocolo. As capturas anuais validadas são igualmente enviadas à respetiva ORGP, a fim de preencher os requisitos de comunicação da UE.

Anexo II

Acordos de parceria no domínio da pesca em vigor em 2015

País
Espécie
Período
Contribuição total da UE
(euros)
Apoio setorial
(euros)
Direito de acesso
(euros)
Arqueação de referência (t)

Cabo Verde¹
Atum
Aplicação provisória a partir de 23.12.2014 23.12.2014 - 22.12.2018
525 000
262 500
262 500
5 000 e Número de navios

Comores
Atum
1.1.2014 - 1.1.2017
600 000
300 000
300 000
6 000

Costa do Marfim
Atum
1.7.2013 - 30.6.2018
680 000
257 500
422 500
6 500

Gabão
Atum
24.7.2013 - 23.7.2016
1 350 000
450 000
900 000
20 000

Gronelândia
Acordo misto
1.1.2013 - 31.12.2015
17 847 244
2 743 041
15 104 203
Bacalhau 2 200 Cantarilho pelágico 3 000 Cantarilho demersal 2 000 Alabote-da-Gronelândia - Oeste 2 500 Alabote-da-Gronelândia - Este 4 315 Camarão - Oeste 3 400 Camarão - Este 7 500 Alabote-do-Atlântico - Oeste 200 Alabote-do-Atlântico - Este 200 Capelim 60 000 Caranguejo-das-neves 250 Lagartixas - Oeste 100 Lagartixas - Este 100

Guiné-Bissau
Acordo misto
24.11.2014 - 23.11.2017
9 200 000
3 000 000
6 200 000
Camarão, espécies demersais, cefalópodes e atum. Sem arqueação de referência. Apenas número de navios e capacidade de pesca global

Quiribáti
Atum
16.9.2012 - 15.9.2015
1 325 000
350 000
975 000
15 000

Madagáscar
Atum
1.1.2015 - 31.12.2018
1 566 250
700 000
866 250
15 750

Ilha Maurícia
Atum
28.1.2014 - 27.1.2017
660 000
302 500
357 500
5 500

Marrocos
Acordo misto
15.7.2014 - 14.7.2018
30 000 000
14 000 000
16 000 000
Espécies pelágicas, espécies demersais e atum. 80 000 para as espécies pelágicas. Para outras: sem arqueação de referência. Apenas número de navios e capacidade de pesca global

Moçambique
Atum
1.2.2012 - 31.1.2015
980 000
460 000
520 000
8 000

São Tomé e Príncipe
Atum
23.5.2014 - 22.5.2018
710 000
325 000
385 000
7 000

Senegal¹
Atum
20.11.2014 - 19.11.2019
1 738 000
750 000
988 000
14 000

Seicheles¹
Atum
18.1.2014 - 17.1.2020
5 116 666
2 533 333
2 583 333
50 000

Pagamentos anuais no total

72 298 160
26 433 874
45 864 286

Últimos protocolos com os países com os quais as negociações estavam estagnadas

Mauritânia²
Acordo misto
16.12.2012 - 15.12.2014
70 000 000
3 000 000
67 000 000
Crustáceos 5 000 (quota) Pescada-negra 4 000 (quota) Espécies demersais que não pescada-negra utilizando artes diferentes da rede de arrasto 2 500 (quota) Atuneiros congeladores 5 000 atuneiros de vara e salto e palangreiros de superfície 10 000 Arrastões congeladores de pesca pelágica 285 000 (quota) Pesca do caranguejo 200 (quota) Navios de pesca pelágica fresca 15 000 (quota)

Moçambique
Atum
1.2.2012 - 31.1.2015
980 000
460 000
520 000
8 000

1 A contribuição financeira relativa aos direitos de acesso foi calculada como uma média dos pagamentos anuais.

2 As negociações entre a Comissão Europeia e a Mauritânia para o estabelecimento de um novo protocolo ficaram concluídas em 10 de julho de 2015. Este protocolo, que tem a duração de quatro anos, eleva-se a 59,125 milhões de euros por ano, devendo ainda ser assinado pelo Conselho e aprovado pelo Parlamento.

Fonte: Sítio Internet da DG Assuntos Marítimos e Pescas e Regulamento.

Anexo III

Acordos de parceria no domínio da pesca

Fonte: Mapa baseado nos dados do Instituto Flamengo do Mar, 2015. MarineRegions.org. Dados consultados em http://www.marineregions.org em 20 de abril de 2015.

1O Estado de pavilhão é o Estado em que o navio está registado.

2Este colabora com a delegação na Maurícia e é responsável pelos cinco acordos do Índico (Comores, Moçambique, Maurícia, Madagáscar e Seicheles).

3Um responsável por Cabo Verde, Costa de Marfim, Senegal e Guiné-Bissau, outro por São Tomé e Príncipe e pelo Gabão, um terceiro pela Mauritânia e um quarto por Marrocos.

Respostas da Comissão

Resumo

I

No âmbito da recente reforma da PCP, os acordos de parceria no domínio da pesca sustentável são sobretudo um instrumento para melhorar a governação das pescas na ZEE dos países parceiros do Estado costeiro com base nos mesmos princípios que os aplicados na UE. Pretende-se assim assegurar a exploração sustentável dos recursos, apoiando simultaneamente a capacidade dos nossos parceiros para desenvolver o seu setor das pescas.

Esses acordos baseiam-se nos melhores pareceres científicos disponíveis, são totalmente transparentes e não discriminatórios. Estes princípios estão consagrados nos protocolos dos APP recentemente negociados. Os protocolos foram negociados com o objetivo de maximizar a relação custo-benefício do valor que é pago pelo acesso às zonas de pesca dos parceiros e da prestação de apoio setorial.

Resposta aos pontos III e IV

A negociação dos protocolos dos APP depende de uma série de fatores, muitos dos quais escapam ao controlo da Comissão. Existem regras que devem ser seguidas e que envolvem outras instituições da UE, ou seja, o Conselho e o Parlamento. A duração global do processo de negociação depende também, em grande medida, dos procedimentos internos de adoção do país terceiro parceiro.

Quando ocorreram interrupções, foram em geral de curta duração e não tiveram qualquer influência nas atividades de pesca das operações da frota da UE.

V

Este regime transitório baseia-se no artigo 9.º do Regulamento (CE) n.º 1006/2008, e permite assegurar a continuidade das operações de pesca por um período de tempo limitado de seis meses, numa situação em que foi acordado um protocolo entre a UE e um país parceiro, mas este não está ainda a ser aplicado a título provisório. Essas licenças transitórias, concedidas numa base estritamente voluntária pelo país parceiro a pedido da Comissão, devem continuar a ser consideradas licenças concedidas ao abrigo do acordo principal (ainda que na ausência de um protocolo) e, por conseguinte, não contrárias à cláusula de exclusividade (ao contrário das meras «licenças privadas» conforme explicado pelo Tribunal de Justiça no processo C-565/13).

VI

Quando aplicável, este conceito implica que os objetivos de gestão, as medidas de gestão e as chaves de repartição estabelecidos pelo Estado costeiro entre as diferentes partes interessadas são claramente especificados e bem conhecidos, como é o caso dos acordos mistos com a Gronelândia, Marrocos, a Mauritânia e a Guiné-Bissau.

Quanto aos acordos atuneiros, as possibilidades de pesca são estabelecidos com base nos objetivos e medidas de gestão adotados pelas organizações regionais de gestão das pescas (ORGP) adequadas, que são incumbidas de realizar estas tarefas a nível regional com o apoio dos seus trabalhos científicos e aconselhamento.

VII

A Comissão tem em conta o nível de utilização das possibilidades de pesca no passado, bem como os fatores externos suscetíveis de ter um impacto sobre o aproveitamento das possibilidades de pesca em função da disponibilidade e da variabilidade das capturas.

Os níveis de referência de captura fixados nos protocolos APP relativos ao atum — que não constituem limites de captura — baseiam-se nas capturas anteriormente comunicadas pelas frotas de pesca da UE. A tonelagem de referência acordada nos respetivos protocolos, um requisito prévio essencial para os nossos parceiros, constitui a base jurídica para o pagamento da contribuição da UE para o acesso. No entanto, esses níveis de referência de captura necessitam também de ter em conta a grande variabilidade inter-anual das capturas nas diferentes áreas, dada a variabilidade de distribuição e abundância das espécies altamente migradoras em termos anuais.

No que respeita à relação entre uma eventual subutilização das possibilidades de pesca e a aplicação de medidas técnicas de conservação (MTC) mais restritivas, importa recordar que essas MTC são acordadas entre ambas as partes, a fim de assegurar uma exploração sustentável das diferentes unidades populacionais, reduzir o impacto das atividades de pesca nos ecossistemas marinhos e evitar conflitos entre as frotas de pesca industrial estrangeiras offshore e os pescadores da pesca artesanal inshore do Estado costeiro.

As medidas técnicas de conservação estão, em muitos casos, consagradas na legislação nacional dos países parceiros e, por conseguinte, não são negociáveis, tendo de ser incorporadas nos APPS.

O princípio de um pagamento antecipado da contribuição de acesso da UE proporciona um rendimento estável ao país parceiro, tornando assim os APPS atrativos como instrumentos de governo.

VIII

A Comissão estava consciente do problema da comparabilidade das metodologias aplicadas pelos consultores independentes ao realizar as avaliações. Na sequência de uma auditoria interna e com base nas orientações dela decorrentes, a Comissão estabeleceu um modelo comum de termos de referência para as avaliações a realizar no âmbito dos APPS. Foi acordada e aplicada, a partir do início de 2015, uma metodologia única e comum para a avaliação dos impactos económicos dos APP.

IX

A Comissão, durante os últimos anos, empenhou-se num processo de reformulação dos seus instrumentos informáticos e lançou o chamado «IT Licence Project» no início de 2013, que irá registar tanto a transmissão como o acompanhamento das autorizações, de forma digital. As atuais ferramentas informáticas permitem à Comissão gerir melhor os procedimentos relativos aos pedidos de autorização de pesca e à respetiva emissão, desde a introdução de um processo completo de pedido pelo Estado-Membro até à emissão de uma autorização pelo país terceiro.

X

Desde 2011 que a Comissão tem vindo a desenvolver novos procedimentos de apresentação de dados e novas bases de dados, nomeadamente a chamada «DataWareHouse», para promover um acompanhamento melhor e mais adequado de todas as capturas efetuadas por navios de pesca da UE. Esta base estava disponível em finais de 2013 e tornou-se progressivamente operacional ao longo de 2014, em função da capacidade dos Estados-Membros para implementar o sistema. Quando são detetados problemas específicos, são debatidos com os Estados-Membros.

XI

As diretrizes elaboradas pelos serviços da Comissão em 2013, e atualizadas em 2014, para o acompanhamento da execução do apoio setorial, estabelecem os princípios a seguir para a definição e o acompanhamento do apoio setorial, bem como regras específicas sobre os requisitos de apresentação de informações, o que permite ajustamentos ao programa a acordar pelo Comité Misto.

Estas orientações foram completadas nos últimos protocolos, mediante a introdução de disposições específicas sobre a execução e o acompanhamento do apoio setorial.

Exigem, designadamente, o desenvolvimento e o acordo de uma matriz das atividades a financiar pelo apoio setorial, que identifiquem claramente as ações a apoiar, os objetivos e os resultados alcançados.

A matriz é examinada regularmente pelo Comité Misto e controlada pelo conselheiro das pescas para garantir que o programa é respeitado.

XII

Na sequência da nova PCP, adotada em 2013, incluindo a dissociação dos pagamentos no âmbito do apoio setorial relativamente aos respeitantes aos direitos de acesso, bem como as condições a eles respeitantes, os pagamentos no âmbito do apoio setorial são agora diretamente associados ao desempenho e à utilização do apoio setorial.

O apoio setorial previsto ao abrigo dos APPS é prestado com base num número limitado de ações específicas propostas pelo país parceiro e não numa abordagem sistémica, como acontece com o FED, que presta apoio orçamental, entre outros. Além disso, o apoio setorial é, em geral, muito inferior ao prestado no âmbito do FED.

Estão previstas disposições para a revisão do apoio setorial no Comité Misto, para os casos em que o país parceiro solicita uma reafetação de fundos dentro do programa, devidamente justificada, ou, se necessário, a suspensão dos pagamentos setoriais até que seja atingida uma execução satisfatória do apoio setorial.

XIII a)

A Comissão aceita esta recomendação.

XIII b)

A Comissão aceita esta recomendação e já deu início à sua implementação.

XIII c)

A Comissão pode aceitar esta recomendação, cuja execução está sujeita a negociações e ao acordo entre a UE e o país terceiro em causa.

XIII d)

A Comissão pode aceitar esta recomendação, já deu início ao processo de consulta com as partes interessadas.

XIII e)

A Comissão aceita esta recomendação.

Em dezembro de 2014 foi apresentada à Comissão uma nova metodologia, que foi aceite em janeiro de 2015. Constituirá uma base comum para a realização de avaliações do impacto económico dos protocolos, que será efetuada antes das negociações futuras. Uma vez que esta metodologia seja aplicada de forma sistemática, irá responder plenamente às recomendações do Tribunal.

XIII f)

A Comissão aceita esta recomendação e considera que está já a tomar as medidas necessárias a fim de retificar esta situação.

A Comissão, durante os últimos anos, empenhou-se num processo de reformulação dos seus instrumentos informáticos e lançou o chamado «IT Licence Project», que irá registar tanto a transmissão como o acompanhamento das autorizações, de forma digital.

XIII g)

A Comissão aceita esta recomendação e considera que está já a tomar as medidas necessárias a fim de retificar esta situação.

Durante as negociações para a renovação dos protocolos, a Comissão promove ativamente a utilização de licenças eletrónicas para os navios da UE.

XIII h)

A Comissão aceita esta recomendação e considera que está já a tomar as medidas necessárias a fim de retificar esta situação.

A Comissão está em contacto permanente com os Estados-Membros a fim de resolver todas as questões técnicas.

XIII i)

A Comissão aceita esta recomendação e considera que a mesma foi parcialmente implementada, uma vez que estabeleceu orientações específicas para a gestão e o controlo do apoio setorial, e que, sujeito a negociação com os países parceiros, a Comissão tomará as medidas necessárias para a plena implementação.

XIII j)

A Comissão aceita esta recomendação e considera que a mesma foi parcialmente aplicada.

A nova PCP tornou a «coerência com as outras políticas da União» um dos seus princípios de boa governação (artigo 3.º, alínea h), do Regulamento UE n.º 1380/2013). Assim sendo, os aspetos relacionados com as pescas são cada vez mais integrados na política de desenvolvimento.

XIII k)

A Comissão aceita esta recomendação e considera que a mesma está a ser parcialmente aplicada.

Os pagamentos são considerados no contexto do Comité Misto de cada APP, numa base anual. Se se constatar, a contento do Comité Misto, que não houve utilização adequada do financiamento concedido, o pagamento da contribuição de apoio setorial para os anos seguintes pode ser suspenso.

Observações

21

No caso da Mauritânia, não houve interrupção das atividades de pesca entre os protocolos de 2008-2012 e de 2013-2014.

22

Em conformidade com o artigo 9.º do Regulamento (CE) n.º 1006/2008, as autoridades mauritanas aceitaram emitir licenças correspondentes aos pedidos que lhes tinham sido transmitidos. Se os armadores da UE tivessem solicitado a emissão de licenças para outras categorias de pesca, estas poderiam ter sido emitidas. No entanto, não foram recebidos quaisquer pedidos dos armadores nessa altura.

23

A solução negociada com a Mauritânia em julho de 2014 é um compromisso para a questão da data de expiração e foi aceite pela Comissão com o consentimento dos Estados-Membros em causa.

24

A possibilidade de prever uma compensação pela interrupção das atividades de pesca decorre do Regulamento do FEP (Fundo Europeu das Pescas). Estes montantes compensatórios encontram-se já inscritos no orçamento da UE, pelo que não suporiam qualquer despesa adicional para a União Europeia.

28

A nova PCP tornou a «coerência com as outras políticas da União» um dos seus princípios de boa governação (artigo 3.º, alínea h), do Regulamento UE n.º 1380/2013).

O reforço da cooperação com a DG DEVCO, tanto na gestão de alto nível como na gestão corrente, assegurará uma utilização eficiente do apoio financeiro concedido pela UE, quer através de APPS ou do FED, e por outros doadores.

O apoio setorial da UE é fornecido, designadamente, com o objetivo de contribuir para melhorar a governação a nível nacional, ao passo que o financiamento concedido à COI a nível regional pelo FED se destina a promover a cooperação regional. O conselheiro das pescas da Delegação da UE no local, nos seus contactos regulares com a COI, contribui igualmente para assegurar a complementaridade das ações financiadas.

31

Através dos APP, e, mais concretamente, através do apoio setorial, a UE pretende igualmente reforçar um processo científico colaborativo sobre a avaliação das unidades populacionais, das pescarias e das medidas de gestão entre os cientistas da UE e dos países parceiros, através de comités científicos conjuntos no contexto dos APP mistos, e, além disso, apoiar a participação dos cientistas e dos responsáveis dos países parceiros nas reuniões das ORGP no contexto dos APP atuneiros.

No que se refere aos acordos atuneiros, os protocolos apenas devem conceder direitos de acesso se estiverem em conformidade com os princípios de gestão consagrados na UNCLOS. Por conseguinte, a Comissão deve garantir que os APP têm em conta as recomendações e resoluções das Organizações Regionais de Gestão das Pescas (ORGP) sobre o estado das unidades populacionais de peixes.

No que toca aos acordos mistos, o comité científico conjunto analisa regularmente todas as informações pertinentes e disponíveis sobre as capturas, o esforço de pesca e o estado das unidades populacionais relativamente aos respetivos protocolos APPS.

De acordo com o artigo 61.º da Convenção UNCLOS, mesmo que um Estado costeiro determine o excedente, a UE e o Estado de pavilhão são igualmente responsáveis por assegurar que não existe sobrepesca. Por esta razão, a UE pretende obter a plena transparência sobre as possibilidades de pesca e os objetivos de gestão. O conceito de excedente não implica, todavia, que tenha de ser adotado um enquadramento de gestão com base em limites de captura. As taxas de mortalidade por pesca podem efetivamente ser reduzidas através de outro tipo de medidas, como limites de capacidade, de esforço, etc.

32

A mortalidade por pesca é reduzida pelos limites de capacidade que foram fixados com base nos planos de desenvolvimento da frota das partes na convenção IOTC e os níveis de capacidade relativos à UE são respeitados nos protocolos.

Resposta aos pontos 33-34

Em todas as recentes negociações, a questão da gestão financeira sólida e da relação custo-eficácia desempenharam um papel importante no desenrolar das negociações. Este facto reflete-se na reestruturação da componente financeira, sendo que atualmente o setor assume uma parte maior da carga financeira dos pagamentos de acesso fora da UE.

39

As informações fornecidas na avaliação mostram também que o valor acrescentado direto para todos os beneficiários diminuiu apenas ligeiramente no Protocolo de 2013-2014 em comparação com o protocolo anterior (de 0,86 para 0,8) com um reequilíbrio do benefício do valor acrescentado em favor da Mauritânia.

Este facto deverá igualmente ser condicionado pelo facto de que a avaliação abrangeu um período de apenas 11 meses dos dois anos abrangidos pelo protocolo, que coincidiram com um período de utilização limitada. Além disso, há que referir a elevada volatilidade dos preços de mercado para os pequenos pelágicos, que tem claramente influência sobre as estimativas do valor acrescentado. Por estes motivos, as conclusões da avaliação devem ser consideradas com prudência.

40

As negociações com a Mauritânia para um protocolo subsequente foram suspensas por essa razão.

41

Durante as negociações com Moçambique com vista ao novo Protocolo, estas condições técnicas foram aceites pelos Estados-Membros, tendo em conta o facto de a Comissão ter mesmo obtido uma derrogação à legislação nacional (1/3 da frota a inspecionar, em vez da totalidade) com vista a maximizar a utilização do Protocolo.

46

O apoio orçamental dos APPS e do FED são por natureza diferentes e são negociados em separado. Com efeito, raramente o calendário para as negociações do apoio do FED e dos APPS coincidem. A programação do FED é discutida de 7 em 7 anos, ao passo que os APPS têm uma duração média de 3-4 anos.

Por conseguinte, a Comissão considera que isso não afeta a sua posição durante a negociação dos APPS.

De um modo geral, as abordagens adotadas relativamente aos nossos países parceiros são coerentes e consistentes.

49

A Comissão baseia-se nos dados fornecidos pelos Estados-Membros, como exigido pela legislação da UE. As discrepâncias que eventualmente se verifiquem serão resolvidas através do novo sistema centralizado de declaração das capturas, que permite um acompanhamento permanente. A disponibilidade de dados será melhorada, comparando as capturas declaradas com a tonelagem de referência estabelecida no Protocolo, de modo permanente.

50

A curta duração do protocolo antes da reforma da PCP permitiu a transição para a execução da nova PCP. Tendo esta atualmente entrado em vigor, procurar-se-á que os protocolos tenham uma duração mais longa, em média de 4 a 5 anos.

52

Uma vez que os objetivos da PCP no que se refere aos APP não contemplam o seu impacto sobre as regiões da UE nem o abastecimento de peixe aos mercados da UE, não seria de esperar que uma avaliação destes aspetos.

No início de 2015, os consultores contratados pela Comissão para efetuar as avaliações dos APPS desenvolveram e acordaram com os serviços da Comissão um método comum e homogéneo para a avaliação dos impactos económicos no âmbito dos APPS.

57

O procedimento de verificação pela Comissão respeita plenamente as disposições do Protocolo aplicável.

A Comissão está atualmente a criar um novo sistema que irá registar tanto a transmissão como o acompanhamento de todas as autorizações, tudo em modo digital (projeto LICENCE) e permitir à Comissão melhor gerir as partes dos procedimentos relacionadas com os pedidos e a emissão de autorizações de pesca, desde a introdução de um processo completo de pedido pelos Estados-Membros até à emissão de uma autorização pelo país terceiro.

58

A forma da transmissão dos pedidos de autorização está altamente dependente das disposições específicas contidas na legislação nacional do país parceiro, bem como da respetiva capacidade humana e administrativa.

59

Para a Mauritânia, a delegação da UE está a acompanhar de perto o processo de licenciamento e está em permanente contacto com os serviços competentes nacionais para assegurar que os atrasos são reduzidos ao mínimo. Além disso, o processo é facilitado pela existência de agentes que representam os armadores junto das autoridades locais.

60

O atual sistema informático só permite à Comissão acompanhar um pedido de autorização de pesca uma vez enviado por completo pelo Estado de pavilhão relevante. O objetivo do projeto lançado no início de 2013 a fim de melhorar o processo, denominado «IT Licence Project» irá permitir um melhor acompanhamento dos procedimentos associados aos pedidos e emissões de autorizações de pesca. Entretanto, a Comissão está atualmente a rever todos os seus procedimentos internos.

62

As disposições relativas à comunicação de dados na legislação pertinente da UE são respeitadas e a Comissão mantém os registos adequados. Além disso, está atualmente a desenvolver as ferramentas informáticas necessárias para a criação da base de dados das capturas.

63

Desde 2011 que a Comissão tem vindo a desenvolver novos procedimentos de apresentação de dados e novas bases de dados, nomeadamente a chamada «DataWareHouse», para promover um acompanhamento melhor e mais adequado de todas as capturas efetuadas por navios de pesca da UE. Esta base estava disponível em finais de 2013 e tornou-se progressivamente operacional ao longo de 2014, em função da capacidade dos Estados-Membros para implementar o sistema. Quando são detetados problemas específicos, são debatidos com os Estados-Membros.

65

A Comissão já identificou esta questão e está atualmente a trabalhar com os Estados-Membros, institutos de investigação das pescas da UE e com os países terceiros, a fim de acordar metodologias comuns e partilhadas para avaliar as capturas efetuadas nas águas abrangidas pelos APP.

Embora possa ter havido um risco potencial de incorrer em despesas adicionais para a UE, no entanto tal não foi o caso para o oceano Índico, onde as capturas não excederem a tonelagem de referência em nenhum dos acordos que são objeto de análise pelo Tribunal de Justiça, exceto para Madagáscar em 2005 e 2007.

68

Ver a resposta ao ponto XI da Síntese.

69

Sempre que possível nos países em que são vários os doadores ativos, a UE estabeleceu reuniões de coordenação com outros intervenientes na cooperação para o desenvolvimento (por exemplo, a Mauritânia, e, mais recentemente, Moçambique). O conselheiro das pescas participa nas reuniões de coordenação. Não existe ligação ativa entre as diferentes secções da delegação envolvidas na cooperação para o desenvolvimento.

A definição das prioridades da UE reflete-se nas reuniões de coordenação com outros doadores.

70

A delegação de Moçambique participa nas reuniões de coordenação dos doadores setoriais, organizadas pelo Ministério, sendo a delegação representada como um dos principais doadores no setor. Além disso, as autoridades da pesca preparam um plano de atividades de acordo com as regras nacionais relativas à transparência das atividades financiadas por diferentes doadores e pela UE. A Comissão considera que não existe qualquer risco de duplo financiamento.

72

Consultar também a resposta ao ponto XI da Síntese.

73

A Comissão pretende que a contribuição do apoio setorial esteja claramente indicada no orçamento nacional, mas isso depende da legislação financeira nacional do país parceiro.

A Comissão considera que o apoio setorial proporcionado pode ser identificado nas matrizes dos países parceiros.

A Comissão tem igualmente de ter em conta que as ações empreendidas pelo país parceiro para implementar a respetiva matriz relativa à execução do apoio setorial, estão, regra geral, sujeitas às regras nacionais pertinentes em matéria de procedimentos de concurso e de adjudicação de contratos.

74

Os comités conjuntos no âmbito dos protocolos acompanham a execução do apoio setorial, incluindo, sempre que existam dados disponíveis, a sua eficácia em termos de custos.

No que se refere a Moçambique, para além do acompanhamento regular no âmbito do Comité Misto, a avaliação final da execução do apoio setorial prestado ao abrigo do protocolo de 2012-2014 está ainda por fazer. Moçambique está atualmente a preparar a documentação com vista a esta avaliação, devendo ser organizado um Comité Misto para avaliar os progressos alcançados.

75

Ver a resposta ao ponto XII da Síntese.

Para a Mauritânia, o nível de utilização foi afetado pela difícil situação política no início do período 2008-2012. Além disso, o apoio setorial no âmbito do Protocolo de 2013-2014 foi reduzido para 3 milhões de EUR/ano a pedido explícito das autoridades mauritanas: não era o objetivo inicial da Comissão e não foi uma resposta direta à falta de transparência do parceiro mauritano.

A capacidade de absorção é acompanhada de perto em cada reunião do Comité Misto, que avalia e comenta sistematicamente a taxa de utilização dos fundos, verificando-se melhorias significativas no caso das Seicheles e de Moçambique em comparação com os protocolos anteriores.

76

A utilização do apoio setorial prestado aos países parceiros é determinada caso a caso, tendo em conta o modo como o país parceiro pretende utilizar este apoio para o desenvolvimento da sua política nacional em matéria de pescas.

Caixa 2 — Madagáscar

Os fundos da UE são fungíveis ao nível das finanças públicas, como qualquer outra fonte de rendimento do Governo.

Caixa 2 — Mauritânia

O montante de 25 milhões de EUR de dotações de apoio setorial não utilizadas é o resultado de uma análise conjunta. Em março de 2013, a Mauritânia enviou à UE um relatório indicando que os restantes fundos ascendiam nessa data a 13 milhões de EUR. Mas este número não foi conjuntamente reconhecido, uma vez que a Mauritânia não justificou plenamente as bases do seu cálculo.

Caixa 2 — Moçambique

Na sua reunião de junho de 2012, o Comité Misto decidiu alterar o programa ex post, como indicado nos anexos ao relatório, e os projetos adicionais de infraestruturas que estavam previstos no quadro geral das ações acordadas e tinham sido incluídos no exercício orçamental nacional.

78

Ver a resposta ao ponto XII da Síntese.

A governação do apoio setorial foi melhorada na sequência da reforma da PCP, que dissocia o financiamento no âmbito do apoio setorial relativamente aos pagamentos de acesso, bem como de um maior controlo e aplicação da condicionalidade no processo do Comité Misto.

Ver a resposta ao ponto XII da Síntese.

80

Os pagamentos são considerados e analisados regularmente no contexto do Comité Misto de cada APP, numa base anual. Se se constatar, a contento do Comité Misto, que não houve utilização adequada do financiamento concedido, o pagamento da contribuição de apoio setorial para os anos seguintes pode ser suspenso na pendência de uma melhoria da utilização dos fundos. Foi este nomeadamente o caso das Seicheles, de Moçambique e da União das Comores.

81

Se não se tiverem sido alcançados quaisquer resultados, ou apenas resultados pouco expressivos, numa ação/projeto prioritária/o, o pagamento do apoio setorial no ano subsequente será suspenso até que os objetivos tenham sido atingidos.

Isto deve ser considerado tendo em conta que as ações não se limitam, no essencial, à duração do exercício financeiro em causa, podendo ter um caráter plurianual.

82

Apesar de os conceitos serem os mesmos, os objetivos diferem significativamente devido ao diferente alcance e importância do apoio e da sua gestão.

Existe, no entanto, uma maior coerência e consistência na aplicação destas políticas entre os serviços da Comissão relativamente à utilização e ao pagamento do apoio setorial. Essas coerência e consistência melhoradas resultam de ações específicas identificáveis, com indicadores de realização claros em relação às quais o desempenho pode ser avaliado.

Os programas de apoio setorial são desenvolvidos em função das necessidades do país parceiro, nas quais se baseiam, e são debatidos, no âmbito do Comité Misto, por ambas as partes, sendo o programa final de atividades o resultado deste processo de consulta.

Caixa 3 — Madagáscar

Em Madagáscar, os pagamentos no âmbito dos APPS prosseguiram, após a decisão segundo a qual Madagáscar deixaria de ser elegível para apoio orçamental. Esta decisão foi tomada em plena coordenação entre os serviços relevantes das instituições da UE, uma vez que os pagamentos eram claramente orientados para a administração das pescas e contribuíam para preservar o emprego e o crescimento no setor das pescas, bem como para a segurança alimentar no país, no contexto da crise política.

Caixa 3 — Moçambique

Embora o apoio orçamental fosse adiado, isso não teve qualquer ligação com o pagamento do apoio setorial, uma vez que não houve qualquer incidência direta sobre a execução do programa de trabalho do apoio setorial específico acordado. Assim se reconhece, por conseguinte, a natureza distinta dos dois regimes de apoio.

A Comissão entende que uma maior coerência entre as políticas de desenvolvimento e das pescas não implica necessariamente uma abordagem idêntica no que diz respeito aos pagamentos de fundos no âmbito de ambas as políticas, na medida em que estas são regidas por instrumentos jurídicos específicos, com as respetivas condições a respeitar.

83

Ver a resposta ao ponto XI da Síntese.

A Comissão envida esforços para que as contribuições do apoio setorial sejam incluídas na lei das finanças dos países parceiros, a fim de assegurar a transparência dos fundos.

Conclusões e recomendações

85

A negociação dos protocolos dos APP depende de uma série de fatores, muitos dos quais escapam ao controlo da Comissão. Existem regras que devem ser seguidas e que envolvem outras instituições da UE, ou seja, o Conselho e o Parlamento. A duração global do processo de negociação depende também, em grande medida, dos procedimentos internos de adoção do país terceiro parceiro.

86

Este regime transitório baseia-se no artigo 9.º do Regulamento (CE) n.º 1006/2008, e permite assegurar a continuidade das operações de pesca por um período de tempo limitado de seis meses, numa situação em que foi acordado um protocolo entre a UE e um país parceiro, mas este não está ainda a ser aplicado a título provisório. Essas licenças transitórias, concedidas numa base estritamente voluntária pelo país parceiro a pedido da Comissão, devem continuar a ser consideradas licenças concedidas ao abrigo do acordo principal (ainda que na ausência de um protocolo) e, por conseguinte, não contrárias à cláusula de exclusividade (ao contrário das meras «licenças privadas» conforme explicado pelo Tribunal de Justiça no processo C-565/13).

87

No que respeita aos acordos atuneiros, esta abordagem é já seguida, nomeadamente no oceano Índico em que existem acordos no domínio da pesca com os países parceiros que refletem a rota migratória do atum. No que diz respeito aos acordos «mistos», isto seria mais difícil de alcançar, dadas as diferentes pescarias em causa.

88

Quando aplicável, este conceito implica que os objetivos de gestão, as medidas de gestão e as chaves de repartição estabelecidos pelo Estado costeiro entre as diferentes partes interessadas são claramente especificados e bem conhecidos, como é o caso dos acordos mistos com a Gronelândia, Marrocos, a Mauritânia e a Guiné-Bissau.

Quanto aos acordos atuneiros, as possibilidades de pesca são estabelecidas com base nos objetivos e medidas de gestão adotados pelas organizações regionais de gestão das pescas (ORGP) adequadas, que são incumbidas de realizar estas tarefas a nível regional, com o apoio dos seus trabalhos científicos e aconselhamento.

89

A Comissão tem em conta o nível de utilização das possibilidades de pesca no passado, os fatores externos suscetíveis de ter um impacto sobre o aproveitamento das possibilidades de pesca em função da disponibilidade e da variabilidade das capturas.

Os níveis de referência de captura fixados nos protocolos APP relativos ao atum - que não constituem limites de captura - baseiam-se nas capturas anteriormente comunicadas pelas frotas de pesca da UE. A tonelagem de referência acordada nos respetivos protocolos, um requisito prévio essencial para os nossos parceiros, constitui a base jurídica para o pagamento da contribuição da UE para o acesso. No entanto, esses níveis de referência de captura necessitam também de ter em conta a grande variabilidade inter-anual das capturas nas diferentes áreas, dada a variabilidade de distribuição e abundância das espécies altamente migradoras em termos anuais.

No que respeita à relação entre uma eventual subutilização das possibilidades de pesca e a aplicação de medidas técnicas de conservação (MTC) mais restritivas, importa recordar que essas MTC são acordadas entre ambas as partes, a fim de assegurar uma exploração sustentável das diferentes unidades populacionais, reduzir o impacto das atividades de pesca nos ecossistemas marinhos e evitar conflitos entre as frotas de pesca industrial estrangeiras offshore e os pescadores da pesca artesanal inshore do Estado costeiro.

As medidas técnicas de conservação estão, em muitos casos, consagradas na legislação nacional dos países parceiros e, por conseguinte, não são negociáveis, tendo de ser incorporadas no APPS.

O princípio de um pagamento antecipado da contribuição de acesso da UE proporciona um rendimento estável ao país parceiro, tornando assim os APPS atrativos como instrumentos de governo.

90

A Comissão estava consciente do problema da comparabilidade das metodologias aplicadas pelos consultores independentes ao realizar as avaliações. Na sequência de uma auditoria interna e com base nas orientações delas decorrentes, a Comissão estabeleceu um modelo comum de termos de referência para as avaliações a realizar no âmbito dos APPS. Foi acordada e aplicada, a partir do início de 2015, uma metodologia únic e comum para a avaliação dos impactos económicos dos APP.

Recomendação 1 a)

A Comissão aceita esta recomendação.

Recomendação 1 b)

A Comissão aceita esta recomendação e já deu início à sua implementação.

Recomendação 1 c)

A Comissão aceita esta recomendação, cuja execução está sujeita a negociações e ao acordo entre a UE e o país terceiro em causa;

Recomendação 1 d)

A Comissão aceita esta recomendação, já deu início ao processo de consulta com as partes interessadas.

Recomendação 1 e)

A Comissão aceita esta recomendação.

Em dezembro de 2014 foi apresentada à Comissão uma nova metodologia, que foi aceite em janeiro de 2015. Constituirá uma base comum para a realização de avaliações do impacto económico dos protocolos, que será efetuada antes das negociações futuras. Uma vez que esta metodologia seja aplicada de forma sistemática, irá responder plenamente às recomendações do Tribunal.

92

A Comissão, durante os últimos anos, empenhou-se num processo de reformulação dos seus instrumentos informáticos e lançou o chamado «IT Licence Project» no início de 2013, que irá registar tanto a transmissão como o acompanhamento das autorizações, de forma digital. As atuais ferramentas informáticas permitem à Comissão gerir melhor os procedimentos relativos aos pedidos de autorização de pesca e à respetiva emissão, desde a introdução de um processo completo de pedido pelo Estado-Membro até à emissão de uma autorização pelo país terceiro.

93

Desde 2011 que a Comissão tem vindo a desenvolver novos procedimentos de apresentação de dados e novas bases de dados, nomeadamente a chamada «DataWareHouse», para promover um acompanhamento melhor e mais adequado de todas as capturas efetuadas por navios de pesca da UE. Esta base estava disponível em finais de 2013 e tornou-se progressivamente operacional ao longo de 2014, em função da capacidade dos Estados-Membros para implementar o sistema. Quando são detetados problemas específicos, são debatidos com os Estados-Membros.

Recomendação 2 a)

A Comissão aceita esta recomendação e considera que está já a tomar as medidas necessárias a fim de retificar esta situação.

A Comissão, durante os últimos anos, empenhou-se num processo de reformulação dos seus instrumentos informáticos e lançou o chamado «IT Licence Project», que irá registar tanto a transmissão como o acompanhamento das autorizações, de forma digital.

Recomendação 2 b)

A Comissão aceita esta recomendação e considera que está já a tomar as medidas necessárias a fim de retificar esta situação.

Durante as negociações para a renovação dos protocolos, a Comissão promove ativamente a utilização de licenças eletrónicas para os navios da UE.

Recomendação 2 c)

A Comissão aceita esta recomendação e considera que está já a tomar as medidas necessárias a fim de retificar esta situação.

A Comissão está em contacto permanente com os Estados-Membros a fim de resolver todas as questões técnicas.

94

As diretrizes elaboradas pelos serviços da Comissão em 2013 e atualizadas em 2014 para o acompanhamento da execução do apoio setorial estabelecem os princípios a seguir para a definição e o acompanhamento do apoio setorial, bem como regras específicas sobre os requisitos de apresentação de informações, o que permite ajustamentos ao programa a acordar pelo Comité Misto.

Estas orientações foram completadas nos últimos protocolos, mediante a introdução de disposições específicas sobre a execução e o acompanhamento do apoio setorial.

Exigem, designadamente, o desenvolvimento e o acordo de uma matriz das atividades a financiar pelo apoio setorial, que identifiquem claramente as ações a apoiar, os objetivos e os resultados alcançados.

A matriz é examinada regularmente pelo Comité Misto e controlada pelo conselheiro das pescas para garantir que o programa é respeitado.

95

Na sequência da nova PCP, adotada em 2013, incluindo a dissociação dos pagamentos no âmbito do apoio setorial relativamente aos respeitantes a direitos de acesso, bem como as condições respeitantes a estes pagamentos, são agora diretamente associados ao desempenho e à utilização do apoio setorial.

O apoio setorial previsto ao abrigo dos APPS é prestado com base num número limitado de ações específicas propostas pelo país parceiro e não numa abordagem sistémica, como acontece com o FED, que presta apoio orçamental, entre outros. Além disso, o apoio setorial é, em geral, muito inferior ao prestado no âmbito do FED.

Estão previstas disposições para a revisão do apoio setorial no Comité Misto, para os casos em que o país parceiro solicita uma reafetação de fundos dentro do programa, devidamente justificada, ou, se necessário, a suspensão dos pagamentos setoriais até que seja atingida uma execução satisfatória do apoio setorial.

Recomendação 3 a)

A Comissão aceita esta recomendação e considera que a mesma foi parcialmente implementada, uma vez que estabeleceu orientações específicas para a gestão e o controlo do apoio setorial, e que, sujeito a negociação com os países parceiros, a Comissão tomará as medidas necessárias para a plena implementação.

Recomendação 3 b)

A Comissão aceita esta recomendação e considera que a mesma foi parcialmente aplicada.

A nova PCP tornou a «coerência com as outras políticas da União» um dos seus princípios de boa governação [artigo 3.º, alínea h), do Regulamento UE n.º 1380/2013]. Assim sendo, os aspetos relacionados com as pescas são cada vez mais integrados na política de desenvolvimento.

Recomendação 3 c)

A Comissão aceita esta recomendação e considera que a mesma está a ser parcialmente aplicada.

Os pagamentos são considerados no contexto do Comité Misto de cada APP numa base anual. Se se constatar, a contento do Comité Misto, que não houve utilização adequada do financiamento concedido, o pagamento da contribuição de apoio setorial para os anos seguintes pode ser suspenso.

Resposta ao quadro 4

No que se refere a Moçambique, uma verificação efetuada pelos serviços da Comissão conduziu a uma correção dos dados. A informação atualmente detida pela Comissão indica que as capturas ascenderam a 2 330 toneladas, o que corresponde estreitamente a quantidade notificada pela Espanha e pela França para o mesmo ano (2 326 toneladas).

QJ-AB-15-010-PT-E  ISSN 1977-5822

A União Europeia (UE) negoceia acordos com países costeiros no sentido de obter direitos de pesca para as suas embarcações e de apoiar a governação e o desenvolvimento sustentável do setor das pescas nesses países. O Tribunal constatou que, globalmente, estes acordos foram bem geridos pela Comissão Europeia, mas que eram necessárias algumas melhorias. As quantidades de pesca negociadas com os países costeiros excedem regularmente a utilização real pela frota da UE, o que torna os acordos relativamente mais onerosos do que previsto para a União. O acompanhamento dos dados relativos às capturas e do processo de licenciamento não foi suficientemente rigoroso. Verificou-se igualmente que o apoio prestado ao desenvolvimento sustentável do setor local das pescas necessitava de condições de elegibilidade mais claras, de uma melhor coordenação e de uma maior coerência com outras medidas da UE de apoio ao desenvolvimento.