EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Lucemburk

LUCEMBURSKO

Tel. +352 4398-1

E-mail: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu.

Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa (http://europa.eu).

Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2015

Print | ISBN 978-92-872-2999-1 | ISSN 1831-0788 | doi:10.2865/9355 | QJ-AB-15-013-CS-C
PDF | ISBN 978-92-872-3007-2 | ISSN 1977-5628 | doi:10.2865/617343 | QJ-AB-15-013-CS-N
EPUB | ISBN 978-92-872-3005-8 | ISSN 1977-5628 | doi:10.2865/66742 | QJ-AB-15-013-CS-E

© Evropská unie, 2015

Reprodukce povolena pod podmínkou uvedení zdroje.

K použití či reprodukci fotografie „Školení pro ženy pracující v zemědělství“ a „Pracovní skupina zemědělců (návštěva na místě)“ na s. 10 je nutné získat souhlas přímo od držitele autorských práv.

JAK ZÍSKAT PUBLIKACE EU

Bezplatné publikace:

•jeden výtisk:
prostřednictvím stránek EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•více výtisků, plakáty či pohlednice:
na zastoupeních Evropské unie (http://ec.europa.eu/represent_cs.htm)
a na delegacích Evropské unie v zemích mimo EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_cs.htm);
můžete se také obrátit na síť Europe Direct na adrese http://europa.eu/europedirect/index_cs.htm
nebo na telefonní lince 00 800 6 7 8 9 10 11 (zdarma v rámci EU) (*).

(*)Informace jsou poskytovány zdarma, stejně jako většina telefonních hovorů (někteří operátoři, telefonní automaty nebo hotely však mohou telefonické spojení zpoplatnit).

Placené publikace:

•prostřednictvím stránek EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

CS
2015

č. 12

Zvláštní zpráva

Prioritu EU spočívající
v podpoře venkovského
hospodářství založeného
na znalostech ovlivnilo
nekvalitní řízení opatření
v oblasti předávání
znalostí a poradenství

(podle čl. 287 odst. 4 druhého pododstavce SFEU)

Auditní tým

Účetní dvůr ve svých zvláštních zprávách informuje o výsledcích auditů výkonnosti a auditů souladu s předpisy zaměřených na konkrétní oblasti rozpočtu či témata z oblasti řízení. EÚD vybírá a koncipuje tyto auditní úkoly tak, aby byl jejich dopad co nejvyšší, a zohledňuje přitom rizika pro výkonnost a zajištění souladu s předpisy, míru příslušných příjmů či výdajů, očekávaný vývoj, politické zájmy a zájem veřejnosti.

Tento audit výkonnosti provedl auditní senát I, jemuž předsedá člen EÚD Augustyn Kubik a který se zaměřuje na výdajové oblasti v oblasti ochrany přírodních zdrojů a hospodaření s nimi. Audit vedl člen EÚD Jan Kinšt s podporou vedoucího svého kabinetu Alejandra Ballestera Gallarda, vedoucího oddělení Michaela Baina, vedoucího týmu Klause Sterna a zástupkyně vedoucího týmu Elsy Bremsové. Členové auditního týmu byli Stuart Ballantine, Malgorzata Frydelová, Athanasios Koustoulidis, Lorenzo Pirelli, Maria Eulàlia Reverté i Casasová, Michael Spang a Diana Voineaová. Asistentkou týmu byla Terje Teppan-Niesenová a jazykovou podporu poskytli Milosz Aponowicz, Cathryn Lindsayová, Michał Machowski, Paulina Pruszková a Charlotta Törnelingová.

Obsah

Glosář

Shrnutí

Úvod

Investice do znalostí a dovedností v Evropské unii

Podpora rozvoje venkova a služby v oblasti předávání znalostí a poradenství

Koordinace s ostatní podporou EU pro služby v oblasti předávání znalostí a poradenství

Rozsah a koncepce auditu

Připomínky

Část I – Postupy určování a výběru nejvíce relevantních služeb předávání znalostí a poradenství

Členské státy určily potřeby hospodářských subjektů na venkově v oblasti kvalifikace tak obecně, že lze financovat téměř jakýkoli druh činnosti

Členské státy ne vždy ověřují kvalifikaci a zkušenosti poskytovatelů

Výběr činností a poskytovatelů trpí nedostatkem spravedlivé a transparentní hospodářské soutěže

Pokyny Komise pro členské státy v oblasti opatření týkajících se předávání znalostí a poradenství byly nedostatečné

Část II – Postupy pro zajištění nákladově efektivního a koordinovaného poskytování služeb předávání znalostí a poradenství

Členské státy schválily činnosti v oblasti odborné přípravy, aniž by provedly účinné kontroly přiměřenosti svých nákladů…

… a existují známky toho, že někdy za nedostatečně zdůvodněné služby odborné přípravy nebo poradenství zaplatily příliš mnoho

Rozsah auditů Komise neumožňoval získat dostatek informací o nedostatcích, které zjistil Účetní dvůr

Fondy EU a ostatní fondy nejsou koordinovány pro zajištění účinného poskytování služeb předávání znalostí a poradenství

Část III – Postupy monitorování a hodnocení výsledků činností v oblasti předávání znalostí a poradenství

Poskytovatelé odborné přípravy často získávají přímou zpětnou vazbu od účastníků odborné přípravy, orgány členských států ji však zřídkakdy používají ke zlepšení následných opatření

Existují příklady správné praxe, kdy se členské státy snaží shromažďovat užitečné informace o dopadu činností v oblasti předávání znalostí a poradenství

Údaje shromážděné k prokázání agregovaných výsledků služeb předávání znalostí a poradenství na úrovni EU nejsou spolehlivé

Závěry a doporučení

Příloha I | — | Provádění opatření v oblasti předávání znalostí a poradenství v auditovaných členských státech
Příloha II | — | „Čtyři úrovně podle Kirkpatricka“

Odpovědi Komise

Glosář

CMEF: Common Monitoring and Evaluation Framework – společný rámec EU pro monitorování a hodnocení v oblasti rozvoje venkova v programovém období 2007–2013.

CMES: Common Monitoring and Evaluation System – společný systém EU pro monitorování a hodnocení v oblasti rozvoje venkova v programovém období 2014–2020

Efekt mrtvé váhy: situace, kdy by byl dotovaný projekt zcela nebo zčásti realizován i bez grantové podpory.

Evropské strukturální a investiční fondy (fondy ESI, ESIF): nový výraz pro pět fondů EU, které poskytují podporu v rámci politiky soudržnosti v programovém období 2014–2020.
Těmito pěti fondy jsou: Evropský fond pro regionální rozvoj (EFRR), Evropský sociální fond (ESF), Fond soudržnosti (CF), Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova (EZFRV) a Evropský námořní a rybářský fond (ENRF).

Opatření: systém podpory k provádění určité politiky. Každé opatření stanoví konkrétní pravidla, která musí projekty nebo opatření způsobilé pro financování dodržovat. Existují dva hlavní druhy opatření: investiční opatření a podpora na zemědělskou plochu.

Program rozvoje venkova (PRV): dokument vypracovaný členským státem nebo regionem a schválený Komisí, který slouží jako plán pro provádění politiky rozvoje venkova a její monitorování.

Programové období: víceletý rámec k plánování a provádění politik EU, jako je politika rozvoje venkova.

Rámcová dohoda: dohoda mezi jedním nebo více veřejnými zadavateli a jedním nebo více hospodářskými subjekty, jejímž účelem je stanovit podmínky, zejména pokud jde o ceny a případně o předpokládané množství, kterými se budou řídit zakázky zadávané během daného období¹.

Řídicí orgán: vnitrostátní nebo regionální orgán určený členským státem, aby řídil program rozvoje venkova (PRV).

Sdílené řízení: způsob plnění rozpočtu EU, kdy jsou úkoly souvisejícími s plněním rozpočtu pověřeny členské státy². Členské státy za tím účelem určí orgány odpovědné za řízení a kontrolu finančních prostředků EU.

SPZ: společná zemědělská politika, soubor právních předpisů a postupů, které Evropská unie přijala s cílem zajistit společnou a jednotnou politiku v oblasti zemědělství.

Venkovské hospodářské subjekty: pro účely této zprávy jsou zemědělci, držitelé lesů a jiné venkovské podniky a zúčastněné subjekty označováni jako „venkovské hospodářské subjekty“, není-li uvedeno jinak.

Zadávání veřejných zakázek: postup zadávání, který musí veřejné subjekty dodržet při nákupu zboží, prací a služeb nad určitou prahovou hodnotou. Cílem je získat nabídku nejlepší hodnoty vytvořením dostatečné konkurence mezi dodavateli a zajistit, aby se zakázky udělovaly spravedlivým, transparentním a nediskriminačním způsobem. Právní rámec pro zadávání veřejných zakázek, který musí vnitrostátní orgány zavést, je stanoven směrnicí 2004/18/ES a směrnicí 2004/17/ES.

1Čl. 1 odst. 5 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby (Úř. věst. L 134, 30.4.2004, s. 114).

2Článek 59 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) č. 966/2012 ze dne 25. října 2012, kterým se stanoví finanční pravidla o souhrnném rozpočtu Unie a o zrušení nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 (Úř. věst. L 298, 26.10.2012, s. 1).

Shrnutí

I

Činnosti v oblasti předávání znalostí a poradenství získaly vyšší prioritu jak pro EU jako celek, tak konkrétně pro oblast rozvoje venkova. Význam odborného vzdělávání a přípravy, rozvoje dovedností, celoživotního učení a předávání znalostí zdůrazňují Evropský parlament i jednotliví komisaři EU pro zemědělství a tato problematika se odráží i v právním rámci EU.

II

Tento audit zkoumal zajišťování činností v oblasti předávání znalostí a poradenství spolufinancovaných prostřednictvím rozpočtu EU pro rozvoj venkova (EZFRV) a vlastních rozpočtů členských států v období 2007–2013. Celkové financování EU vyčleněné na tyto činnosti v uvedeném období činilo 1,3 miliardy EUR; spolufinancování přinese celkovou podporu z veřejných prostředků ve výši 2,2 miliardy EUR.

III

Aby byly finanční prostředky přidělené na činnosti v oblasti předávání znalostí a poradenství účinné a měly požadovaný dopad, musí být vynakládány v reakci na určené potřeby, činnosti musí být poskytovány za přiměřené náklady a zajišťovány kvalifikovanými a zkušenými poskytovateli. Výsledky by měly být měřitelné a měly by být hodnoceny s cílem poskytnout informace o skutečně dosažených výstupech. Audit provedený Účetním dvorem však odhalil, že kvůli nedostatkům při řízení činností ze strany členských států a Komise tomu tak nebylo.

IV

Při auditu bylo zjištěno, že zajišťování činností v oblasti předávání znalostí a poradenství nebylo dostačující v porovnání s významem opatření a očekávanými výstupy těchto činností. Členské státy se příliš často spoléhaly na návrhy poskytovatelů a jakýkoli druh odborné přípravy byl považován za „dobrý“ a způsobilý získat veřejnou podporu; jen zřídkakdy byla provedena řádná analýza toho, zda mohou mít tyto činnosti reálný dopad.

V

Zavedené postupy vždy nezajišťovaly spravedlivou a transparentní hospodářskou soutěž podporující výběr vysoce kvalitních poskytovatelů a činností v oblasti předávání znalostí a poradenství za nejlepší cenu.

VI

Nákladově efektivní poskytování služeb v oblasti předávání znalostí a poradenství je nezbytné, aby byly chráněny veřejné prostředky v rozpočtech EU i členských států. Účetní dvůr zjistil nedostatky v kontrolách, které jsou členské státy povinny provádět, a to jak ve fázi podávání žádostí, tak ve fázi plateb. Existují známky toho, že členské státy za určité služby zaplatily příliš mnoho a že související náklady byly nedostatečně zdůvodněny.

VII

Audit dále odhalil, že různé fondy EU financují značný počet podobných služeb (např. financování z ESF i z EZFRV). Z toho plyne riziko dvojího financování a nutnost zdvojování nákladných struktur řízení, což Účetní dvůr považuje za nehospodárné. Pro programové období 2014–2020 je oproti dřívější politice vymezování důraz kladen na doplňkovost fondů EU; to znamená větší potřebu koordinace s cílem předcházet výše uvedeným rizikům.

VIII

Chybělo podrobné hodnocení, čeho bylo za pomoci veřejných prostředků skutečně dosaženo, a shromažďovaly se spíše jen zjednodušené ukazatele, jako počet vyškolených osob nebo počet financovaných dnů školení. Kromě toho Účetní dvůr zjistil problémy týkající se spolehlivosti shromažďovaných údajů.

IX

Nedostatky uvedené v této zprávě se týkají zejména způsobu, jakým členské státy daná opatření řídí. S ohledem na význam přikládaný činnostem v oblasti předávání znalostí a poradenství však byla jako nedostatečná a vyžadující zlepšení vyhodnocena také úloha Komise při vedení členských států a vykonávání dohledu nad nimi.

X

Na základě těchto zjištění Účetní dvůr vydává soubor doporučení ke zlepšení situace pro současné programové období v oblasti rozvoje venkova (2014–2020), která by měla zvýšit šanci na dosažení náročných cílů stanovených pro uvedené činnosti.

XI

Konkrétně Účetní dvůr doporučuje následující:

οČlenské státy by měly mít zavedeny postupy pro analyzování potřeb venkovských hospodářských subjektů v oblasti znalostí a dovedností, přesahující rámec stanovení obecných témat, zejména pak u výzev k předkládání návrhů nebo nabídek. Členské státy by v rámci opakovaných postupů měly zajistit, aby byly relevantní služby v oblasti předávání znalostí a poradenství specifikovány a vybírány na základě takovéto analýzy a aby se předcházelo riziku toho, že postup bude ovlivněn ze strany poskytovatelů.

οKomise by měla vydat další pokyny k provádění těchto opakovaných analýz ze strany členských států a vést členské státy k tomu, aby tyto analýzy formulovaly konkrétně, nikoliv obecně.

οČlenské státy by měly zajistit, aby byla podpora zřizování nových poradenských služeb poskytována pouze v případě, že v dotčené oblasti existuje prokázaný nedostatek relevantních služeb a potřeba financování nových zaměstnanců, zařízení a/nebo vybavení.

οČlenské státy by poskytovatele služeb, kteří obdrží veřejné prostředky, měly vybírat v rámci spravedlivé a transparentní hospodářské soutěže bez ohledu na to, zda používají výzvy k předkládání návrhů nebo formální postupy zadávání veřejných zakázek. Zejména by měly zajistit, aby jejich výběrová nebo zadávací kritéria neupřednostňovala určité poskytovatele nebo typy poskytovatelů.

οKomise by měla poskytnout další konkrétní pokyny k internímu zajišťování služeb, subdodávkám a hodnocení poskytování služeb ze strany konsorcií. Kromě toho by měla odpovídajícím způsobem monitorovat postupy členských států, kterými je zajišťováno, aby výběr činností v oblasti předávání znalostí a poradenství podporoval hospodářskou soutěž a byl spravedlivý a transparentní.

οPokud jde o účinné kontroly přiměřenosti nákladů, měly by Komise a členské státy provést doporučení uvedená ve zvláštní zprávě Účetního dvora k této problematice³. Konkrétně co se týče činnosti v oblasti předávání znalostí a poradenství, měly by členské státy posoudit nutnost podpory činností, které jsou na trhu dostupné okamžitě a za přiměřenou cenu. Je-li tato nutnost odůvodněna, měly by členské státy zajistit, aby náklady podporovaných činností nepřevyšovaly náklady obdobných činností nabízených na trhu.

οKomise by měla vyjít z prvních kroků přijatých za účelem zajištění doplňkovosti fondů EU, například prostřednictvím zvláštních meziútvarových pracovních skupin, a provést důkladné posouzení doplňkovosti jednotlivých fondů EU navrhovaných členskými státy pro programové období 2014–2020. Výsledkem tohoto posouzení by měl být koordinovaný přístup k podpoře činností v oblasti předávání znalostí a poradenství s cílem zmírnit riziko dvojího financování a zdvojování administrativy.

οČlenské státy by měly zřídit systémy zpětné vazby využívající monitorování a hodnocení informací, aby zlepšily budoucí výzvy k předkládání návrhů nebo nabídková řízení. Tyto systémy by měly od poskytovatelů vyžadovat, aby nejen předložili informace týkající se spokojenosti účastníků s danými službami, ale aby také testovali, zda se účastníci naučili to, co měli.

οKomise by v této věci měla vydat pokyny k tomu, jak mohou členské státy takovéto opakované postupy zpětné vazby provádět, a měla by kontrolovat, že je členské státy mají zavedeny. Výsledky zpětné vazby by mohli využívat i hodnotitelé s cílem zaměřit vyhodnocování na analýzy činností na úrovni výsledků a dopadů.

οV neposlední řadě by Komise měla neprodleně zvýšit rizikový profil opatření v oblasti předávání znalostí a poradenství a odpovídajícím způsobem posílit svůj dohled a řízení, aby získala vyšší míru ujištění o tom, že členské státy provádějí příslušné služby účinně.

3Viz zvláštní zpráva č. 22/2014 „Dosahování hospodárnosti: udržení kontroly nad náklady u grantů na projekty rozvoje venkova financovaných EU“ (http://eca.europa.eu).

Úvod

Investice do znalostí a dovedností v Evropské unii

01

Význam odborného vzdělávání a přípravy, rozvoje dovedností, celoživotního učení a předávání znalostí zmiňuje řada politiků a zdůrazňuje jej několik dokumentů na vysoké úrovni, včetně strategie Evropa 2020 pro inteligentní a udržitelný růst podporující začlenění⁴.

„Důležitým aspektem těchto programů rozvoje venkova je posílení znalostní základny našeho zemědělství“⁵

Phil Hogan (komisař EU pro zemědělství a rozvoj venkova)

„Zemědělství budoucnosti se musí opírat o znalosti“⁶

Dacian Cioloș (bývalý komisař EU pro zemědělství a rozvoj venkova)

02

Smlouva o fungování Evropské unie (SFEU) za účelem dosažení cílů společné zemědělské politiky (SZP)⁷ výslovně zmiňuje využití „účinné koordinace úsilí v oblasti odborného vzdělávání, výzkumu a šíření odborných zemědělských poznatků“.

03

Právní předpisy EU pro programové období 2014–2020⁸ kladou na předávání znalostí a na poradenství zvláštní důraz jakožto na činnosti klíčové pro dosahování udržitelného rozvoje ve venkovských oblastech. „Podpora předávání poznatků a inovací v zemědělství, lesnictví a ve venkovských oblastech“ je horizontální prioritou v oblasti rozvoje venkova, a je tedy považována za důležitý nástroj pro zlepšení provádění ostatních priorit a opatření v oblasti rozvoje venkova.

Podpora rozvoje venkova a služby v oblasti předávání znalostí a poradenství

04

Finanční podpora pro služby v oblasti předávání znalostí a poradenství ve venkovských oblastech se poskytuje z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV). V programovém období 2007–2013 byla tato podpora poskytována prostřednictvím následujících čtyř opatření⁹:

οopatření 111 – Odborné vzdělávání a informační akce,

οopatření 114 – Využívání poradenských služeb,

οopatření 115 – Zřizování řídicích, pomocných a poradenských služeb,

οopatření 331 – Vzdělávání a informace.

05

Cílem prvních tří opatření bylo posílit konkurenceschopnost zemědělců a držitelů lesů. Opatření 331 bylo určeno ostatním venkovským podnikům a zúčastněným subjektům s cílem zvýšit jejich schopnost přispívat k diverzifikaci hospodářství venkova a zlepšovat kvalitu ve venkovských oblastech. Do opatření 111 a 331 spadaly vzdělávací kurzy, workshopy, návštěvy zemědělských podniků, koučink atd. a tato opatření se označují jako opatření týkající se předávání znalostí. Opatření 114 a 115 byla poradenská opatření, která měla poskytovat rady jednotlivcům nebo skupinám zemědělců a držitelům lesů. Individuální činnosti v oblasti předávání znalostí a poradenství byly nabízeny účastníkům buď zdarma, nebo za snížený poplatek.

Zemědělci, držitelé lesů a jiné venkovské podniky a zúčastněné subjekty jsou dále označováni jako „venkovské hospodářské subjekty“.

Rámeček 1

Příklady služeb v oblasti předávání znalostí a poradenství financovaných z EZFRV

Školení pro ženy pracující v zemědělství

© ZAMm/ Gerald Lechner

Školení pro zemědělce

© EÚD

Pracovní skupina zemědělců (návštěva na místě)

© BMLFUW/LFI/weinfranz

06

V rámci politiky rozvoje venkova podléhají opatření v oblasti předávání znalostí a poradenství sdílenému řízení ze strany Komise a členských států. Programy rozvoje venkova (PRV) navrhují členské státy a schvaluje je Komise. Členské státy pak na základě předložených projektů vybírají projekty, kterým má být přiděleno financování. Obrázek 1 ukazuje, jak je v regulačním rámci financování přidělováno relevantním projektům.

Obrázek 1

Regulační rámec pro přidělování financování z EZFRV na projekty

Zdroj: Evropský účetní dvůr.

07

Pokud jde o období 2007–2013, bylo na opatření v oblasti předávání znalostí a poradenství vyhrazeno přibližně 1,3 miliardy EUR, tj. 1,4 % financování z EZFRV. Do 31. prosince 2013 členské státy vynaložily zhruba 744 milionů EUR neboli 57 % plánovaného financování z EZFRV. Všechna opatření jsou spolufinancována členskými státy (podrobnosti viz tabulka 1). Jak však již bylo uvedeno, celkový význam opatření v oblasti předávání znalostí a poradenství daleko přesahuje jejich čistě peněžní hodnotu.

08

Členské státy nemusí nezbytně provádět všechna čtyři opatření v oblasti předávání znalostí a poradenství v rámci EZFRV. Analýza údajů za rok 2012 obdržených od Komise odhalila, že z celkového počtu 88 programů rozvoje venkova nebylo opatření 111 využito v 19 % těchto programů, opatření 114 v 52 %, opatření 331 v 66 % a opatření 115 v 74 % programů.

09

Do budoucna byla nynější čtyři jednotlivá opatření sloučena pro programové období 2014–2020 v oblasti rozvoje venkova do dvou:

οopatření 01 – Předávání znalostí a informační akce,

οopatření 02 – Poradenské, řídicí a pomocné služby pro zemědělství.

10

Plánované výdaje z EZFRV na opatření 01 činí 1,16 miliardy EUR a na opatření 02 činí 742 milionů EUR, tj. 1,9 miliardy celkem¹⁰. Při kombinaci s vnitrostátním spolufinancováním mohou celkové veřejné výdaje překročit 4 miliardy EUR. To představuje nárůst o přibližně 46 % oproti výdajům plánovaným v předešlém programovém období.

Tabulka 1

Celkové veřejné výdaje (EZFRV plus vnitrostátní spolufinancování) a výdaje z EZFRV podle jednotlivých opatření

Opatření | Popis opatření | Plánováno na 2007–2013 | Vynaloženo v 2007–2013
EZFRV (EUR) | Celkem veřejné prostředky (EUR) | EZFRV (EUR) | Celkem veřejné prostředky (EUR)
111 | Odborné vzdělávání a informační akce | 947 013 157 | 1 599 928 390 | 556 561 212 | 974 023 090
114 | Využívání poradenských služeb | 197 958 811 | 338 640 512 | 98 320 876 | 169 488 261
115 | Zřizování řídicích, pomocných a poradenských služeb | 50 307 450 | 76 068 793 | 26 540 966 | 43 419 212
331 | Vzdělávání a informování | 115 516 980 | 226 388 227 | 62 498 154 | 122 427 257
Opatření v oblasti předávání znalostí a poradenství | 1 310 796 398 | 2 241 025 922 | 743 921 208 | 1 309 357 820

Zdroj: Údaje z Evropské sítě pro rozvoj venkova (aktualizované v únoru 2014).

11

Zatímco v programovém období 2007–2013 byli potenciálními příjemci opatření účastníci odborné přípravy a příjemci poradenství, nyní došlo ke změně. V období 2014–2020 budou příjemci finanční podpory v rámci opatření 01 a 02 poskytovatelé služeb, jmenovitě subjekty, které poskytují poradenství nebo odbornou přípravu konečným recipientům (venkovským hospodářským subjektům).

12

Ačkoli to nebylo povinné, členské státy již k výběru poskytovatelů služeb předávání znalostí a poradenství v programovém období 2007–2013 využívaly postupy zadávání veřejných zakázek. Podle nové právní úpravy musí být pravidla zadávání veřejných zakázek uplatněna ještě před uzavřením smlouvy o poskytování služeb s poskytovateli služby v rámci opatření 02. V případě opatření 01 není zadávání veřejných zakázek při výběru poskytovatelů služeb povinné.

Koordinace s ostatní podporou EU pro služby v oblasti předávání znalostí a poradenství

13

Podpora EU pro služby v oblasti předávání znalostí a poradenství není omezena na oblast politiky rozvoje venkova. Na velmi obecné úrovni a také v závislosti na mandátu jednotlivých fondů jsou projekty odborné přípravy podporovány prostřednictvím Evropského sociálního fondu (ESF) a Evropského fondu pro regionální rozvoj (EFRR), jejichž cílem je přispět k růstu a tvorbě pracovních míst. Tyto fondy jsou spolu s EZFRV a dvěma dalšími fondy označovány jako Evropské strukturální a investiční fondy (fondy ESI). Legislativní rámec pro období 2014–2020 vyžaduje lepší koordinaci mezi fondy ESI, než jaká na úrovni EU i členských států existovala dříve. Nový rámec ilustruje obrázek 2.

14

Fondy ESI jsou prostředkem provádění strategie Evropa 2020. Aby poskytovaly účinnou podporu, měly by se zaměřovat na přínosy k jedenácti tematickým cílům¹¹. Nařízení pro jednotlivé fondy stanoví další členění těchto cílů na investiční priority.

15

Tematickým cílem významným pro tento audit je cíl č. 10, který zahrnuje „investice do vzdělávání, školení, odborné přípravy k získávání dovedností a do celoživotního učení“. Podrobnější investiční priority stanoví konkrétní nařízení pro ESF, EFRR a EZFRV¹² (viz obrázek 2).

Obrázek 2

Právní rámec programového období 2014–2020

Zdroj: Evropský účetní dvůr.

4KOM(2010) 2020 v konečném znění ze dne 3. března 2010, „Evropa 2020 – Strategie pro inteligentní a udržitelný růst podporující začlenění“.

5Evropská komise – tisková zpráva, A further 18 Rural Development Programmes get green light (Dalších osmnáct programů rozvoje venkova dostává zelenou), Brusel, 13. února 2015 (http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-4424_cs.htm).

6Prohlášení k zemědělství založenému na znalostech, 12. října 2011 (https://www.youtube.com/watch?v=QqOqVed_atA).

7Článek 41 SFEU.

8Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1305/2013 ze dne 17. prosince 2013 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) a o zrušení nařízení Rady (ES) č. 1698/2005 (Úř. věst. L 347, 20.12.2013, s. 487).

9Opatření 341 (opatření týkající se získávání dovedností a propagace za účelem přípravy a provádění strategie místního rozvoje) a opatření 431 (provozování místních akčních skupin, získávání dovedností a oživení oblasti) rovněž zahrnují odbornou přípravu, ale jsou relevantní jen pro skupiny podle přístupu LEADER a podobné skupiny v rámci osy 3 a jejich účelem je pomoci těmto skupinám provádět jejich místní strategie. Proto se k nim v kontextu tohoto auditu dále nepřihlíží.

10Číselné údaje vycházejí z informací poskytnutých Evropskou komisí. Zahrnují jak údaje uvedené v 56. ze 118 schválených PRV, tak z PRV dosud projednávaných. Tyto údaje jsou tudíž v tomto okamžiku orientační.

11Jak stanoví článek 9 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1303/2013 ze dne 17. prosince 2013 o společných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu, Fondu soudržnosti, Evropském zemědělském fondu pro rozvoj venkova a Evropském námořním a rybářském fondu, o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu, Fondu soudržnosti a Evropském námořním a rybářském fondu a o zrušení nařízení Rady (ES) č. 1083/2006 (Úř. věst. L 347, 20.12.2013, s. 320).

12Priority pro jednotlivé fondy jsou stanoveny v těchto dokumentech: – ESF: článek 3 nařízení (EU) č. 1303/2013), – EFRR: článek 5 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1301/2013 ze dne 17. prosince 2013 o Evropském fondu pro regionální rozvoj, o zvláštních ustanoveních týkajících se cíle Investice pro růst a zaměstnanost a o zrušení nařízení (ES) č. 1080/2006 (Úř. věst. L 347, 20.12.2013, s. 289), – EZFRV: článek 5 nařízení (EU) č. 1305/2013.

Rozsah a koncepce auditu

16

Účetní dvůr provedl audit postupů řízení a kontroly výdajů na opatření v oblasti předávání znalostí a poradenství v programovém období 2007–2013 (viz též bod 4) s cílem poskytnout smysluplná doporučení pro nové programové období. Členské státy by tak měly mít možnost k těmto doporučením přihlédnout při přípravě vlastních prováděcích pravidel a postupů pro své programy a Komise by je mohla využít zejména ke zlepšení svého monitorování systémů řízení a kontroly v členských státech.

17

Audit se zaměřil na zodpovězení této otázky:

Jsou zavedeny systémy řízení a kontroly umožňující účinně zajišťovat opatření týkající se předávání znalostí a poradenství v oblasti rozvoje venkova?

18

Pokud jde o tuto otázku, Účetní dvůr se snažil zodpovědět následující dílčí otázky:

οJsou zavedeny postupy pro určování a výběr nejvíce relevantních služeb v oblasti předávání znalostí a poradenství pro venkovské hospodářské subjekty?

οJsou zavedeny postupy pro zajištění nákladově efektivního a koordinovaného poskytování služeb souvisejících s předáváním znalostí a poradenstvím?

οJsou zavedeny postupy pro monitorování a hodnocení výsledků činností v oblasti předávání znalostí a poradenství?

19

Audit se týkal programového období 2007–2013 a v možné míře zajišťoval vazbu na příští programové období, v němž budou opatření využívat jen subjekty poskytující odbornou přípravu a poradenství konečným recipientům (venkovským hospodářským subjektům). Audit se proto zaměřil na tento typ příjemců i v období 2007–2013.

20

Audit probíhal od července 2014 do února 2015. Auditní důkazy byly shromážděny pomocí přezkumu dokumentů, návštěv řídících orgánů a poskytovatelů služeb v pěti členských státech¹³, a to Španělsku (Galicii), Rakousku, Polsku, Švédsku a Spojeném království (Anglii), a pomocí průzkumu¹⁴. Situaci v souvislosti s jednotlivými opatřeními prováděnými v navštívených členských státech dokládá příloha I.

21

Plánované a vynaložené výdaje týkající se opatření v oblasti předávání znalostí a poradenství byly v těchto členských státech vysoké (viz obrázek 3). Výběr členských států, který Účetní dvůr provedl, byl dán jeho cílem zahrnout všechna čtyři opatření (viz bod 4) a dosáhnout vyváženého zeměpisného rozložení. Auditní návštěvy a průzkum zahrnuly členské státy, na které připadalo více než 65 % výdajů na opatření v oblasti předávání znalostí a poradenství.

Obrázek 3

Období rozvoje venkova 2007–2013 – opatření v oblasti předávání znalostí a poradenství: 20 PRV s nejvyššími výdaji k prosinci 2012

Zdroj: Údaje z Evropské sítě pro rozvoj venkova.

13Pro účely této zprávy lze výraz „členský stát“ vykládat jako označení země nebo regionu nebo autonomní oblasti v dané zemi.

14Účetní dvůr provedl průzkum 19 členských států zahrnující vzorek 25 PRV s cílem zjistit důvody, proč členské státy nevyužily dostupných opatření v plné míře.

Připomínky

Část I – Postupy určování a výběru nejvíce relevantních služeb předávání znalostí a poradenství

22

Aby Účetní dvůr posoudil, zda byly vybrány nejvíce relevantní činnosti v oblasti předávání znalostí a poradenství, použil tato kritéria:

οEZFRV by se měl využívat pouze k financování činností, které napomáhají dosažení specifických cílů členských států stanovených pro daná opatření, což umožní vyhnout se libovolnosti při financování jakéhokoliv druhu odborné přípravy nebo poradenství pro venkovské hospodářské subjekty. Předpokladem takového postupu je analýza potřeb znalostí a dovedností venkovských hospodářských subjektů, která je dostatečně specifická, aby členské státy mohly podporu zaměřit na konkrétní činnosti,

οEZFRV by měl financovat jen vysoce kvalitní odbornou přípravu a poradenství. Vysoce kvalitní poskytovatelé mají zásadní význam, a orgány členských států by proto měly mít zavedeny relevantní požadavky a postupy,

οposkytovatele a činnosti je třeba vybírat v rámci spravedlivé a transparentní hospodářské soutěže,

οKomise by měla schvalovat jen PRV, které jasně identifikují potřeby venkovských hospodářských subjektů v oblasti znalostí a dovedností. V případě potřeby by Komise měla vydávat členským státům pokyny, aby jim pomohla zavádět lepší postupy posuzování potřeb.

Členské státy určily potřeby hospodářských subjektů na venkově v oblasti kvalifikace tak obecně, že lze financovat téměř jakýkoli druh činnosti

23

Výběr a provádění činností vycházejících z potřeb vyžaduje, aby členské státy před zahájením plánování a/nebo výběru činností odborné přípravy analyzovaly a určily individuální preference venkovských hospodářských subjektů a identifikovaly objektivní potřeby hospodářství venkova v oblasti znalostí a dovedností. Tyto potřeby se v krátkodobém či střednědobém výhledu mohou měnit. Analytické a plánovací postupy by tudíž měly být dostatečně pružné, aby na tyto změny reagovaly.

24

Proto by Účetní dvůr očekával, že členské státy pro strategické účely budou zkoumat potřeby v oblasti znalostí a dovedností v dlouhodobém rámci (z praktických důvodů v rámci programového období) a uplatňovat opakované postupy k určování krátkodobých a střednědobých potřeb. Po těchto analýzách by členské státy měly mít dostatečné informace pro určení služeb nutných pro výzvy k podávání návrhů nebo výběrová řízení. To dokresluje obrázek 4.

Obrázek 4

Analýza opakujících se potřeb pro výběr činností v oblasti předávání znalostí a poradenství v rámci rozvoje venkova

Zdroj: Evropský účetní dvůr.

25

Účetní dvůr přezkoumal národní strategické plány a PRV a ostatní strategické dokumenty a rovněž dostupné studie, prováděcí pravidla a specifikace služeb související s konkrétními zakázkami u těchto druhů činností. Zjistil, že členské státy, v nichž byl proveden audit, určily a vymezily potřeby venkovských hospodářských subjektů v oblasti znalostí a dovedností jen obecně, což vyhovuje strategickému účelu. Žádný z auditovaných členských států však nepokročil k určení nejvíce relevantních činností (tj. konkrétních školení) v rámci těchto oblastí. Z toho vyplývá riziko, že budou financovány obecné a poskytovatelem motivované činnosti, jako jsou základní kurzy práce s počítačem, které nevycházejí ze zjištěných potřeb (viz rámeček 2).

Rámeček 2

Příklady obecných definic potřeb znalostí a dovedností, které nebyly upřesněny pro účely zadávání zakázek

Spojené království (Anglie)

Spojené království (Anglie) používalo k určení potřeb venkovských hospodářských subjektů v oblasti znalostí a dovedností postupy na několika úrovních řízení. Tyto postupy však nevedly k podrobné specifikaci služeb v oblasti předávání znalostí na úrovni zadávání zakázek. V důsledku toho se orgány opíraly o podrobné návrhy poskytovatelů.

Program rozvoje venkova hovoří obecně o nedostatku kvalifikace v odvětvích zemědělství, potravinářství a lesnictví a o odborné přípravě jako prioritě pro zlepšení konkurenceschopnosti těchto odvětví a příspěvku k lepšímu životnímu prostředí a zdravým a prosperujícím společenstvím. Za podpory shromáždění zúčastněných subjektů byl vypracován obecný rámec šesti skupin školení, který se stal základem každého výběrového řízení, jež orgány uskutečnily. Následně byla zahájena série malých výběrových řízení na zajištění vlastních činností. Účetní dvůr však zjistil, že specifikace služeb pro malá výběrová řízení zůstaly velmi obecné a že orgány vycházely z plánů dodávek poskytovatelů, které byly předloženy s jednotlivými nabídkami.

Rakousko

Podobně i v Rakousku plán rozvoje venkova zmiňoval jednotlivé priority EU a nízkou úroveň formálního vzdělávání v primárním sektoru. Tematické oblasti pro dotčená opatření byly vymezeny v příslušných prováděcích pravidlech¹⁵, zůstaly však nadále poměrně obecné (např. „Zlepšování účinnosti a konkurenceschopnosti zemědělských a lesnických podniků“). Prováděcí pravidla stanovovala, že další specifikace a priority, k nimž by měly schvalující orgány přihlížet při výběru projektů, bude ministerstvu zemědělství (BMLFUW) navrhovat specializovaná konference zahrnující i zúčastněné subjekty. Přestože se uskutečnilo deset zasedání, nebylo stanoveno žádné další upřesnění, a tudíž výběr projektu vycházel jen z obecných tematických oblastí uvedených v prováděcích pravidlech.

26

Členské státy, v nichž byl proveden audit, zapojily poskytovatele a zúčastněné subjekty do postupu vymezování priorit nebo tematických oblastí pro služby zaměřené na předávání znalostí a na poradenství, a to buď prostřednictvím schůzek a pracovních skupin, nebo poskytnutím možnosti podat písemné návrhy. Zapojení poskytovatelů a zúčastněných subjektů by mělo vést ke službám, jež lépe odpovídají potřebám cílových skupin. Zúčastněné subjekty však mohou mít také zájem prosazovat služby, jež jsou oblíbené nebo jsou již k dispozici, namísto toho, aby řešily skutečné mezery ve znalostech a dovednostech venkovských hospodářských subjektů. Členské státy by tudíž měly k externím stanoviskům a návrhům přihlížet, ale v konečném důsledku by měly nestranně rozhodnout, zda činnosti navrhované poskytovateli služeb skutečně reagují na reálné potřeby venkovských hospodářských subjektů a jsou na trhu snadno dostupné za přiměřenou cenu. Účetní dvůr nenalezl žádné důkazy takového přístupu. To znamená, že orgány vycházely z postupu směřujícího zdola nahoru, kdy poskytovatelé navrhují školení, na něž by měla být zadána zakázka, namísto toho, aby reagovali na jasně vymezené potřeby vyjádřené samotnými orgány.

27

Nedostatečná analýza návrhů poskytovatelů služeb znamená nejen riziko financování nerelevantních činností, ale i riziko zdvojování činností v oblasti odborné přípravy, které jsou již na trhu k dispozici, a úhrady ceny vyšší, než je cena tržní (viz body 54 až 55). Tato skutečnost představuje zbytečné veřejné výdaje a může narušit stávající trhy se službami.

28

Další příklad nedostatečných posouzení v tomto ohledu se týká opatření 115. Prostřednictvím opatření 115 by EZFRV měl financovat zřizování služeb (např. náklady na zaměstnance, náklady na nové prostory, vybavení atd.)¹⁶. Účetní dvůr však zjistil, že opatření 115 bylo někdy využíváno k financování již zavedených poradenských orgánů pro zřizování služeb, které ve skutečnosti nebyly nové. Týkaly se začleňování nových témat (na základě požadavků nové právní úpravy) do poradenství. Zatímco ve Spojeném království (Anglii) museli potenciální poskytovatelé nových služeb prokázat, že v konkrétní oblasti chybí odpovídající poradenství, v případě Španělska (Galicie) tomu tak nebylo (viz rámeček 3). V ostatních auditovaných členských státech nebylo opatření 115 využíváno.

Rámeček 3

Španělsko (Galicie) – Financování zřizování „nových“ služeb, které ve skutečnosti nebyly nové

Španělsko (Galicie) uděluje financování poskytovatelům na zřizování údajně „nových“ poradenských služeb, které vlastně existovaly již před prováděním PRV na období 2007–2013. Financování se týká poradenských témat, jež jsou považována za nová, bez ohledu na to, zda existuje prokázaná potřeba nebo poptávka ze strany venkovských hospodářských subjektů a/nebo zda jsou stávající struktury pro absorpci těchto nových témat dostatečné (tj. zda poskytování poradenství ve věci nových témat vyžaduje nábor nových zaměstnanců, nájem dodatečných prostor a/nebo nákup nového zařízení).

Vzhledem k tomu, že auditovaný poskytovatel ke konci pětiletého období podpory snížil počet svých zaměstnanců, patrně využíval financování z EZFRV i ke krytí svých provozních nákladů.

Kromě financování stávajících poskytovatelů služeb existuje i riziko nadměrného financování nákladů poskytovatelů na zaměstnance. Náklady na zaměstnance kryje opatření 115, jsou však financovány i prostřednictvím opatření 114, z něhož se dotují poplatky, jež zemědělci platí poskytovatelům za poradenství.

29

Audit ukázal, že i přes nedostatečnou analýzu potřeb se z EZFRV financují i relevantní činnosti v oblasti předávání znalostí a poradenství. Tento stav však nebyl výsledkem určení specifických potřeb a zacílení na tyto potřeby (viz rámeček 4).

Rámeček 4

Příklady relevantních a inovativních financovaných projektů

Švédsko – „Generationsskifte“

„Generationsskifte“ (Generační přesun) se týká předávání zemědělských podniků ze starší generace na mladší. Jeho význam narůstá v důsledku změn ve věkovém složení obyvatelstva, které se aktivně podílí na zemědělství (více než 50 % zemědělců ve Švédsku a v EU je starších 55 let¹⁷). Zkoumané jednodenní školení ve Švédsku poskytuje především informace o ekonomické a finanční problematice (zejména o zdanění) a o občanskoprávních záležitostech. Školení se týká psychologických a emočních aspektů, které jsou při předání rodinné farmy také významné, podrobněji se jim však věnují poradenské schůzky, které jsou rovněž k dispozici.

Švédsko – „Grön Arena“

„Grön Arena“ je projekt, jehož cílem je podporovat zemědělské podniky, které poskytují služby související se sociální péčí, vzděláváním, zdravím a rekreací, např. zajišťují činnosti na farmě pro seniory nebo pro děti po vyučování, tzv. „činnosti pro dobrý pocit“ na venkově nebo práci se zvířaty apod. Tento projekt slouží společenským potřebám a nabízí zemědělcům možnou diverzifikaci příjmů. Po otestování v jednom regionu byl projekt rozšířen na celou zemi.

Rakousko – manažerský kurz pro ženy ve venkovských oblastech

Cílem tohoto manažerského kurzu bylo povzbudit a kvalifikovat ženy, aby přebíraly odpovědné funkce v podnikatelských a společenských skupinách na venkově a tím také sloužily jako vzory a vedly další ženy k větší aktivitě při rozvoji venkova. Význam tohoto kurzu je jasně odvozen ze strategických směrů Společenství pro programové období 2007–2013¹⁸, které stanoví výslovné cíle spočívající v motivaci žen ke vstupu na trh práce a posuzování potřeb žen v oblasti odborné přípravy (pro další informace o tomto kurzu viz také rámeček 9).

Členské státy ne vždy ověřují kvalifikaci a zkušenosti poskytovatelů

30

S cílem zajistit kvalitu a účinnost nabízených služeb předávání znalostí a poradenství by subjekty, které takové služby poskytují, měly být kompetentní jak z hlediska kvalifikace, zkušeností a pravidelné odborné přípravy zaměstnanců, tak z hlediska správních a technických kapacit.

31

Pokud jde o poradenské služby, Účetní dvůr zjistil, že všechny členské státy dodržely očekávané normy¹⁹, což zemědělcům a držitelům lesů umožnilo vybírat si ze seznamu schválených poskytovatelů. Ve Švédsku se však požadavky na kvalifikaci a zkušenosti týkaly pouze poradenství v oblasti podmíněnosti a bezpečnosti při práci, neboť ostatní typy poradenství pro zemědělce byly nabízeny v rámci opatření 111, pro které žádné takové požadavky stanoveny nebyly.

32

Vzhledem k tomu, že chyběla relevantní pravidla EU, nevymezilo Švédsko žádné požadavky týkající se opatření v oblasti předávání znalostí. Ostatní kontrolované členské státy stanovily příslušná kritéria způsobilosti nebo zadávací kritéria, nicméně přestože byly zaznamenány některé správné postupy, audit odhalil, že postupy posuzování kvalifikací poskytovatelů byly poměrně neúčinné.

33

Rakousko a Spojené království (Anglie) mají přísné požadavky na úrovni poskytovatele. V Rakousku jsou poskytovatelé služeb souvisejících s předáváním znalostí způsobilí pouze v případě, že jsou držiteli osvědčení o řízení kvality, které je platné pro instituce vzdělávání dospělých, a ve Spojeném království (Anglii) musí poskytovatelé služeb, kteří projeví zájem, v první fázi třístupňového výběrového řízení prokázat své finanční, technické nebo odborné schopnosti. V obou případech však audit odhalil, že orgány neprováděly systematickou kontrolu kvalifikace a zkušeností firem zajišťujících školení a jejich školitelů (viz také rámeček 5).

Rámeček 5

Rakousko: Osvědčení o řízení kvality poskytovatelů odborné přípravy se nekontroluje

S cílem zkontrolovat kritérium způsobilosti, podle kterého musí být poskytovatelé služeb předávání znalostí držiteli osvědčení o řízení kvality, zařadily rakouské orgány na své kontrolní seznamy příslušné body kontroly. Účetní dvůr však zjistil, že ve čtyřech z 30 případů orgány potvrdily příslušný bod ve svém kontrolním seznamu, přestože žádné osvědčení o řízení kvality neexistovalo.

Celkové veřejné výdaje vyplacené těmto čtyřem poskytovatelům činily 3,6 milionu EUR (EZFRV: 1,8 milionu EUR), z toho přibližně 3,1 milionu EUR (EZFRV: 1,6 milionu EUR) se týkalo jediného poskytovatele. V říjnu 2014 tentýž poskytovatel oznámil, že již získal osvědčení o řízení kvality, přičemž odbornou přípravu poskytoval od roku 2007.

34

Podobné problémy spočívající v nedostatečných kontrolách kvalifikace poskytovatelů byly zjištěny v Polsku a Španělsku (Galicii). Orgány se spoléhaly na informace od poskytovatelů, aniž by je kontrolovaly podle podpůrné dokumentace. Jakmile orgány ve Španělsku (Galicii) poskytovaly školení samy, byly kvalifikace a zkušenosti jejich zaměstnanců a technické a správní kapacity považovány za samozřejmost a nebyly provedeny žádné kontroly.

Výběr činností a poskytovatelů trpí nedostatkem spravedlivé a transparentní hospodářské soutěže

35

Hospodářská soutěž podněcuje poskytovatele, aby zlepšovali kvalitu svých služeb, nabízeli dobré ceny a navrhovali služby odvozené od potřeb, a tudíž poskytovali za peníze evropských daňových poplatníků větší hodnotu. Základními zásadami hospodářské soutěže jsou spravedlivost a transparentnost. Kromě toho, jak již bylo uvedeno v bodě 24, odpovědné orgány by měly mít jasnou představu o potřebných službách, aby byly schopny specifikovat požadované služby ve výzvách k předkládání návrhů či nabídek nebo stanovit příslušná kritéria pro výběr relevantních činností.

36

Pokud jde o opatření v oblasti předávání znalostí, mají auditované členské státy různé metody výběru poskytovatelů a služeb, od výběru bez soutěže po interní poskytování ze strany orgánů nebo přidružených subjektů, samostatné výzvy k předkládání návrhů a uplatňování postupů zadávání veřejných zakázek. I přes širokou škálu použitých opatření však Účetní dvůr zjistil, že obecně byly opakovaně vybírány a největší část financování z EZFRV obdržely návrhy dlouho existujících a dobře zavedených poskytovatelů služeb předávání znalostí. Účetní dvůr má za to, že to bylo způsobeno nedostatečnou hospodářskou soutěží a/nebo nedostatečnou spravedlivostí a transparentností.

37

V následujících bodech Účetní dvůr uvádí postupy zjištěné v jednotlivých členských státech, které byly předmětem auditu, a určitá rizika a zjištění související s těmito postupy:

Výběr poskytovatelů a služeb bez soutěže – Rakousko a Švédsko

38

Návrhy projektů mohou být vyžádány nebo předkládány kdykoli během celého programového období, tzn. bez pevně stanovených lhůt či termínů. V důsledku toho nelze provést soutěžní posouzení a výběr projektů a poskytovatelé nejsou motivováni navrhovat služby, které jsou konkrétně zaměřené na potřeby a dobře připravené. Riziko, že většina finanční podpory se vynaloží na služby vycházející z motivace poskytovatelů, je tudíž vysoké.

39

V době auditu obdržela skupina veřejných institutů odborné přípravy v Rakousku 77,3 % financování z EZFRV dostupného pro opatření 111 a 54,3 % financování určeného pro opatření 331. Tyto instituty odborné přípravy mají před ostatními poskytovateli konkurenční výhodu, neboť jiní poskytovatelé neměli možnost účastnit se oficiálních zasedání, která orgány pořádaly a na nichž byla projednávána nová školení a prováděcí pravidla. Hodnotící zpráva, kterou rakouské orgány zadaly, konstatovala, že spolkové země [Bundesländer] schvalovaly, a to téměř výhradně, vzdělávací kurzy, které již tyto instituty nabízely, což znamenalo potenciálně vysoký efekt mrtvé váhy²⁰.

Interní poskytování služeb – Španělsko (Galicie) a Švédsko

40

Interní poskytování služeb bylo velmi rozšířeno ve Španělsku (Galicii) (89 % rozpočtu na opatření 111) a ve Švédsku (61 % rozpočtu na opatření 111 a 35 % na opatření 331). Soukromí poskytovatelé neměli příležitost takové projekty realizovat a projekty namísto toho schvalovaly přímo orgány členského státu. Účetní dvůr nezjistil žádný doložený rozhodovací postup, v němž by byl stanoven finanční strop a/nebo bylo odůvodněno interní poskytování (např. existence interních odborných znalostí a kapacit, potřeby v oblasti kvalifikace nekryté trhem).

41

Ve Švédsku byly interní projekty zpracovávány stejným způsobem jako projekty prováděné externími poskytovateli odborné přípravy, tj. činnost schvaloval jiný organizační útvar v rámci téhož orgánu. Projektům však nebylo přiřazeno pořadí a Účetní dvůr zjistil, že několik kontrol bylo pouze formálních (viz bod 53).

42

Interní projekty se zadávaly také externím dodavatelům, ale na projekt se účtovaly i náklady související s administrativními činnostmi (např. příprava oznámení o zakázce, kontrola příchozích nabídek), které byly ve skutečnosti součástí běžných povinností orgánů. Kromě toho audit zjistil případy interního poskytování služeb ze strany orgánů, které bylo významně nákladnější než služby již dostupné na trhu bez podpory z EZFRV (viz bod 55).

Výzva k předkládání návrhů – Španělsko (Galicie)

43

Ve Španělsku (Galicii) bylo na základě soutěžních výběrových řízení, tedy ročních výzev k předkládání návrhů, realizováno pouze 11 % rozpočtu na opatření 111. Obdržené návrhy se posuzovaly na základě systému bodů udělovaných za jednotlivá kritéria, která byla sdělena potenciálním poskytovatelům. Audit však odhalil, že pro přidělování bodů neexistovala žádná objektivní metoda. To vedlo k tomu, že žádostem bylo uděleno buď 0 bodů (jestliže v žádosti chyběly požadované informace), nebo maximální možný počet bodů (jestliže byla příslušná pole vyplněna, a to i bez konkrétních údajů). Výběrové řízení tudíž nebylo transparentní a nedávalo jistotu výběru nejlepších poskytovatelů a služeb.

Zadávání veřejných zakázek – Spojené království (Anglie) a Polsko

44

Zadávání veřejné zakázky nebo nabídkové řízení je soutěžní výběrový postup, který se řídí formalizovanými pravidly. Je-li správně uplatňován, měl by poskytovat přiměřenou jistotu spravedlivosti a transparentnosti a řádné výsledky z hlediska výběru poskytovatelů a projektů. Účetní dvůr však nalezl několik znepokojujících problémů.

45

Problém zjištěný ve Spojeném království (Anglii) se týká subdodávek. Vícestupňový postup zadávání zakázky a rozsah plnění zvýhodňují velké poskytovatele. Menší poskytovatelé se mohou pouze zapojit do dodavatelské struktury formou subdodávek. Anglické orgány vyžadují, aby předkladatelé nabídek uvedli relevantní informace, např. své smlouvy se subdodavateli, řízení dodavatelských smluv a komunikaci plánovanou k zajištění požadovaného výsledku. Na druhé straně nemají nad subdodávkami přímou kontrolu a ve věci výběru subdodavatelů a fakturace dodaných služeb se spoléhají na hlavního poskytovatele. Uvedený způsob fakturace vedl k nadměrným ziskům z plateb orgánů ve prospěch hlavního dodavatele, což je aspekt dále rozpracovaný v části 2 této zprávy (viz rámeček 8).

46

V Polsku byl postup zadávání zakázek ohrožen špatně navrženým systémem zadávání zakázek, který upřednostňuje zavedená konsorcia před novými poskytovateli. Zjištění Účetního dvora také ukazují, že nestačí, aby orgány prováděly globální posouzení konsorcií předkládajících návrhy, ale že je nezbytné posuzovat i kapacity a úlohy jejich jednotlivých členů (viz rámeček 6).

Rámeček 6

Systém zadávání zakázek v Polsku je špatně navržen a prováděn

Nově zřízení poskytovatelé s méně než dvěma lety zkušeností nikdy nemohou dosáhnout minimálního počtu bodů za zkušenosti v oblasti organizace a jsou z finanční podpory předem vyloučeni, bez ohledu na kvalitu jimi navrhovaných činností.

Polský prováděcí předpis navíc umožňuje udělit tři body za „sdílení zkušeností v oblasti organizace odborné přípravy (…)“ v případech, kdy je členem konsorcia, které předkládá nabídku, zemědělská organizace. Účetní dvůr zjistil, že orgány takovému konsorciu udělily tři body, ačkoli úloha zemědělské organizace při poskytování služby byla zanedbatelná a ani nevedla k platbě. Analýza několika úspěšných nabídek odhalila, že tyto tři body mohou být pro vítězství v soutěži zásadní.

Pokyny Komise pro členské státy v oblasti opatření týkajících se předávání znalostí a poradenství byly omezené

47

Komise na počátku programového období schválila plány rozvoje venkova a nevyžadovala, aby členské státy ve svých programových dokumentech jasně určily potřeby venkovských hospodářských subjektů v oblasti znalostí a dovedností nebo aby popsaly své postupy výběru. Kromě toho Komise v programovém období 2007–2013 nevydala žádné odpovídající pokyny, které by členským státům mohly pomoci zavést lepší postupy. Pokud jde o nové programové období, pokyny Komise k opatřením jsou rozsáhlejší, ale podrobněji se v nich neuvádí, jak zjišťovat potřeby v oblasti znalostí a dovedností (např. prostřednictvím flexibilních analytických a plánovacích postupů). Na základě programových dokumentů, které byly k dispozici v době auditu, Účetní dvůr nenalezl žádné důkazy, že by členské státy lépe analyzovaly potřeby v oblasti znalostí a dovedností (viz body 23–29).

48

Komise vedle stávajících právních ustanovení pro poradenské služby v období 2007–2013 nevydala členským státům žádné pokyny ve věci zajištění toho, aby poskytovatelé služeb předávání znalostí a poradenství byli spolehliví, přiměřeně kvalifikovaní a zkušení a měli potřebné správní a technické kapacity. Pokud jde o programové období 2014–2020, mohou se projevit jistá zlepšení, zejména z toho důvodu, že ustanovení EU týkající se kapacit a kvalifikace poskytovatelů byla rozšířena i na služby předávání znalostí²¹ (viz body 30 až 34).

49

Pokud jde o programové období 2007 až 2013, ne vždy si byla Komise problémů souvisejících s postupy zavedenými pro výběr poskytovatelů a služeb vědoma, a tudíž nemohla požadovat, aby členské státy přijaly nápravná opatření (viz body 35–46).

50

Pokud jde o programové období 2014–2020, právní úprava požaduje, aby se postup výběru poskytovatelů poradenských služeb řídil právními předpisy o veřejných zakázkách²². Existuje tudíž riziko, že zadávání zakázek povede k výběru jen jednoho vítěze na zeměpisnou a/nebo tematickou oblast a omezí možnost volby pro venkovské hospodářské subjekty. Toto riziko by mohlo být zmírněno tím, že členské státy mohou podepsat rámcové dohody s několika poskytovateli²³, což venkovským hospodářským subjektům umožňuje výběr z více poskytovatelů služeb.

51

Pokud jde o výběr služeb a poskytovatelů předávání znalostí, neexistuje v příslušných právních předpisech žádné výslovné ustanovení, členské státy však „mohou volit mezi různými postupy podle svého vnitrostátního práva, včetně výběrových řízení (…) a interních postupů“²⁴. Vzhledem k tomu, že Komise nevydala další konkrétní pokyny, mohou s velkou pravděpodobností přetrvávat problémy, které zjistil Účetní dvůr u programového období 2007–2013, jako jsou interní dodávky bez transparentních rozhodovacích postupů nebo odůvodnění, subdodávky, které neprojdou administrativními kontrolami a neplatí pro ně stejné normy jako pro běžné zakázky, a postupy zadávání veřejných zakázek, které nejsou transparentní a/nebo spravedlivé.

Část II – Postupy pro zajištění nákladově efektivního a koordinovaného poskytování služeb předávání znalostí a poradenství

Členské státy schválily činnosti v oblasti odborné přípravy, aniž by provedly účinné kontroly přiměřenosti svých nákladů…

52

Zajistit, aby náklady na granty v oblasti rozvoje venkova podléhaly průběžné kontrole, je klíčovým prvkem „řádného finančního řízení“, jež požadují finanční předpisy EU a podle něhož se očekává, že všechny subjekty, které spravují rozpočet EU, budou uplatňovat zásadu hospodárnosti, tj. podporovat správné věci za odpovídající cenu. To by mělo být zajišťováno pomocí předběžné kontroly nákladů, tedy kontroly před schválením grantu a před provedením platby.

53

Jak Účetní dvůr upozornil ve své zvláštní zprávě č. 22/2014²⁵, členské státy nedělají dost pro zajištění toho, aby náklady související s granty schválenými v oblasti rozvoje venkova byly přiměřené. V případě opatření v oblasti předávání znalostí a poradenství projektové žádosti často postrádají dostatečné podrobnosti, které by umožnily provést smysluplné posouzení nákladů týkajících se plánovaných činností. Orgány v Rakousku a Švédsku nicméně takové obecné projektové žádosti schvalovaly a na svých kontrolních seznamech uváděly, že přiměřenost jejich nákladů byla skutečně zkontrolována. Další příklady dokládající nedostatky předběžných kontrol v členských státech uvádí rámeček 7.

… a existují známky toho, že někdy za nedostatečně zdůvodněné služby odborné přípravy nebo poradenství zaplatily příliš mnoho

54

Jak je popsáno výše, orgány členských států jsou povinny kontrolovat, že jimi schvalované granty vycházejí z přiměřených nákladů. Není však neobvyklé, že vzniklé náklady se liší od nákladů schválených ve fázi žádosti: mohou se změnit specifikace i ceny. Orgány členských států proto potřebují, aby existovala pravidla a kontrolní systémy, které před výplatou grantu umožní zjistit významné odchylky od schválených projektových nákladů a zkontrolovat, že jsou revidované náklady stále přiměřené.

Rámeček 7

Příklady dokládající nedostatky předběžných kontrol přiměřenosti nákladů

Spojené království (Anglie)

Orgány v reakci na výzvu k předkládání nabídek obdržely pouze jednu nabídku od poskytovatele školení. Nabídku přijaly, aniž by porovnaly ceny s náklady v minulosti nebo jinými měřítky. Účetní dvůr zjistil, že cena za jednoho účastníka školení, která byla od orgánů požadována, byla dvakrát až osmkrát vyšší než standardní cena inzerovaná v letáku poskytovatele.

Španělsko (Galicie)

Navýšení rozpočtu bylo u projektu školení přijato, aniž by byla vyžádána jakákoli podkladová dokumentace k odůvodnění navrhovaného navýšení.

Rakousko

Rozpočet jednoho velkého projektu byl dvakrát navýšen, což vedlo k celkovému grantu ve výši 2,7 milionu EUR. Orgány schválily navýšení rozpočtu s argumentem, že předložené kalkulace nákladů vycházejí ze skutečných plateb provedených u podobných činností v předešlých letech. Účetní dvůr však nezjistil žádné důkazy o provedených kontrolách.

55

Účetní dvůr zjistil několik nedostatků v postupech ve fázi plateb, které vedly k nesprávným platbám, nadměrným platbám nebo k nejistotě ve věci vyplacené částky, jak je doloženo níže:

οpovinné školení pro zemědělce, např. týkající se manipulace s fytosanitárními přípravky a dobrých životních podmínek zvířat, které zajišťovaly přímo regionální orgány za cenu 2 680 v prvním případě a 2 030 EUR ve druhém, bylo v dané oblasti k dispozici za mnohem nižší cenu (150 a 200 EUR) (Španělsko – Galicie),

οplatby nebyly upravovány podle skutečné účasti na školení, přestože projekt měl být účtován na tomto základě (Španělsko – Galicie),

οprezenční listiny byly nespolehlivé: byly podepisovány předem, vykazovaly znaky pozměnění jinou osobou než daným účastníkem nebo je nebylo možné vyložit v důsledku odlišných použitých označení a kódů (Polsko, Španělsko – Galicie),

οnáklady účtované orgánu členského státu za školení byly mnohem vyšší než částky skutečně uhrazené subdodavatelům (Spojené království – Anglie, viz rámeček 8),

οv případě projektů, které prováděly orgány členského státu samy, nebylo možné v přiměřené lhůtě určit vazbu mezi náklady jednotlivých činností v oblasti školení a odpovídajícími žádostmi o platbu předloženými platební agentuře (Švédsko),

οneexistovala povinnost vést pracovní výkazy nebo byla pravidla pro evidenci času nejasná nebo neumožňovala správné zaúčtování času skutečně vynaloženého na činnosti v oblasti školení ze strany poskytovatelů nebo veřejných orgánů samých (Švédsko, Polsko, Španělsko). V případě veřejných orgánů to znamená, že existuje riziko, že činnosti spadající mimo obvyklou pravomoc orgánů budou účtovány na projekty spolufinancované z EZFRV (viz též bod 42),

οněkteré poradenské služby byly financovány v plné výši (Švédsko) v rozporu s právními ustanoveními, která omezují míru financování na 80 %,

οneexistují vždy jasné dohody s externími školiteli nebo přednášejícími a jejich faktury nejsou dostatečně podrobné, aby umožnily zjistit správnost i přiměřenost nákladů a určit vazbu na daný projekt (Rakousko, Švédsko).

Rámeček 8

Nadměrně vysoké zisky ve Spojeném království (Anglii)

Ve Spojeném království (Anglii) orgány členského státu zaplatily za několik školení nadměrně vysoké ceny, přestože uplatnily postup zadávání veřejné zakázky. Žádost o platbu předložená jedním poskytovatelem uváděla náklady, které byly 13,8krát vyšší než přímé náklady na školení, které tento poskytovatel hradil svým subdodavatelům. Na nedostatečný poměr kvality a ceny u této zakázky upozornil i inspektor z platební agentury (před auditem Účetního dvora), avšak bez jakýchkoli důsledků ve věci provedené platby. Orgány Spojeného království tudíž předpokládají, že zavedou přísnější režim monitorování plánu plnění.

1 K několika dalším druhům nákladů by patřily náklady na propagaci a správu.

2 Podle žádosti o platbu.

Zdroj: Evropský účetní dvůr.

Rozsah auditů Komise neumožňoval získat dostatek informací o nedostatcích, které zjistil Účetní dvůr

56

Komise je prostřednictvím svých auditů povinna sledovat systémy řízení a kontroly zavedené v členských státech²⁶. Služby předávání znalostí a poradenství se považují za vysoce důležité pro další rozvoj společnosti a hospodářství venkova. Rozsah auditů Komise zaměřených na sledování řízení těchto opatření však neumožňoval získat dostatečně relevantní informace o prováděcích a kontrolních postupech členských států, takže audity neodhalily ani nenapravily žádné výše zmíněné nedostatky.

57

Komise neprovedla žádné konkrétní audity opatření v oblasti předávání znalostí a poradenství v období 2007 až 2013 s tím, že částka financování je poměrně nízká. V roce 2010 jeden širší audit zahrnul v rámci své působnosti opatření 111. Odhalil několik nedostatků v systému řízení a kontroly (klíčové kontroly) a vedl k finanční opravě²⁷.

Fondy EU a ostatní fondy nejsou koordinovány pro zajištění účinného poskytování služeb předávání znalostí a poradenství

58

Jak již bylo uvedeno v bodě 13, je možné, aby byly činnosti v oblasti předávání znalostí a poradenství pro venkovské hospodářské subjekty financovány z jiných zdrojů než z EZFRV. Během auditních návštěv a na základě svého průzkumu (viz bod 20) Účetní dvůr zjistil, že takové financování poskytují i ostatní fondy EU (zejména ESF), jakož i vnitrostátní a regionální zdroje financování.

59

Aby se zabránilo dvojímu financování týchž činností z různých fondů, jsou členské státy povinny vymezit ve svých PRV jasné hranice mezi jednotlivými fondy²⁸ a zavést účinné řídicí postupy²⁹.

60

Stanovení jasných hranic mezi jednotlivými fondy EU však nebylo jen povinností členských států. Mělo vycházet z úrovně Komise, a to s řádnou koordinací mezi generálními ředitelstvími odpovědnými za jednotlivé fondy. Komise měla posoudit přiměřenost dělicích linií a schválit je v rámci národních strategických plánů rozvoje venkova, vydat pokyny a zkontrolovat provádění opatření v členských státech.

61

Pro programové období 2007–2013 Komise nevydala žádný pokyn k vymezení hranic nebo k předcházení riziku dvojího financování a schválila PRV členských států, aniž by vyžadovala další podrobnosti o mechanismech uplatňovaných k zamezení dvojímu financování. Účetní dvůr zjistil několik případů, kdy různé fondy financovaly podobné činnosti a kdy byly hranice mezi fondy neurčité. Zjevná nevýhoda této situace spočívá v tom, že řídicí struktury mohou být zdvojeny. Čím nejasněji jsou hranice vymezeny v kombinaci s postupy řízení, které nefungují správně, tím větší je riziko dvojího financování.

62

Účetní dvůr nicméně zjistil, že některé členské státy využívaly ke zmírnění rizika dvojího financování správné postupy, například razítkování faktur (Španělsko (Galicie), Rakousko, Polsko), prohlášení příjemců (Španělsko (Galicie)) a konzultace mezi příslušnými orgány a povinné kontroly ve fázi podávání žádostí (Švédsko).

63

Pokud jde o dělicí linie mezi jednotlivými fondy EU, Účetní dvůr zkontroloval národní strategické plány a PRV členských států na programové období 2007–2013 a zjistil tyto nedostatky:

οve Španělsku (Galicii) mohly činnosti v oblasti odborné přípravy mimo „běžné vzdělávání“ ve venkovských oblastech podpořit EZFRV, ESF nebo EFRR. Nebyla však definována relevantní vymezující kritéria. Byly zjištěny příklady školení v oboru IT ve venkovských oblastech a školení na téma družstevního podnikání ve venkovských oblastech, která financoval EZFRV (opatření 111), EFRR, nebo ESF,

οve Spojeném království (Anglii) byla školení na téma vedení a řízení, IT a administrativních dovedností financovaná z ESF přístupná všem podnikům, včetně venkovských podniků, ačkoli se zdálo, že je podle vymezení hranic tento postup vylučuje,

οv Polsku byly podobné činnosti odborné přípravy financovány z operačního programu Lidský kapitál v rámci ESF a z opatření 111,

οv Belgii (Valonsku) bylo možné podobné činnosti financovat v rámci opatření 331 a ESF. Toto opatření bylo spuštěno s financováním rozvoje venkova, pak však bylo ukončeno. Belgické orgány vysvětlily, že poskytovatelé odborné přípravy upřednostňovali financování z ESF, protože pravidla ESF pro úhradu nákladů jsou podle jejich názoru méně přísná než pravidla EZFRV.

64

Ve Španělsku (Galicii) audit odhalil, že systém znamenal riziko dvojího financování z opatření 115 a z ESF, neboť náklady na zaměstnance u nově přijatých pracovníků kryly oba fondy. Byl zjištěn případ, kdy byl poskytovatel služeb příjemcem jak prostředků z ESF (122 400 EUR) v souvislosti tvorbou pracovních míst, tak i prostředků z opatření 115 (124 700 EUR).

65

V novém programovém období 2014 až 2020 zdůrazňují příslušné předpisy význam větší propojenosti fondů EU. Nový přístup se zaměřuje méně na vymezení hranic fondů a více na doplňkovost. Ze strany Komise však nejsou k dispozici provozní pokyny. Účetní dvůr analyzoval dohody o partnerství a v případě několika členských států není jasné, jak budou v novém období překonány nedostatky v koordinaci, které se objevily v programovém období 2007–2013.

Část III – Postupy monitorování a hodnocení výsledků činností v oblasti předávání znalostí a poradenství

66

Klíčovým prvkem pro zajištění řádného vynakládání rozpočtu EU je monitorování a hodnocení³⁰. Jak dokládá obrázek 4 a jak je uvedeno v bodě 1, monitorování a hodnocení může zajistit vstupy pro krátkodobé analýzy a specifikace programu v rámci sedmiletého programového období a při přípravě dlouhodobějších programů do budoucnosti.

67

Vzhledem k tomu, že Komise nepoužívá za tímto účelem žádný model, Účetní dvůr využívá k hodnocení programů odborné přípravy uznávaný model, tzv. model „čtyř úrovní podle Kirkpatricka“. Zásady tohoto modelu jsou použitelné na kterýkoli program v oblasti odborné přípravy (viz příloha II). Kirkpatrickovy čtyři úrovně jsou navrženy jako sled přístupů k hodnocení programů odborné přípravy. Při přechodu z jedné úrovně na další se zvyšuje složitost a časová náročnost postupu, každá následující úroveň však zároveň poskytuje cennější informace³¹.

68

Informace získané pomocí úrovní 1 a 2 (reakce a učení) jsou užitečné především k určení problémů spojených s kvalitou poskytované služby, rozsahem činnosti atd. Tyto informace mohou sloužit jako vstup pro zpřesnění specifikací následných opatření nebo ke zlepšení výběru poskytovatelů v následných výzvách k předkládání nabídek nebo návrhů. Úrovně 3 a 4 (chování a výsledky) lze využít k posouzení dopadů a výstupů takových opatření a tyto úrovně slouží strategičtějším účelům, např. přehodnocování potřeb, určování nových potřeb atd.

Poskytovatelé odborné přípravy často získávají přímou zpětnou vazbu od účastníků odborné přípravy, orgány členských států ji však zřídkakdy používají ke zlepšení následných opatření

69

Účetní dvůr zjistil, že v případě opatření v oblasti předávání znalostí v rámci EZFRV většina členských států shromažďuje bezprostřední zpětnou vazbu od účastníků školení, ale nevyužívá ji v možné míře k posouzení kvality odborné přípravy nebo k úpravě školení. Jen málo členských států monitorovalo údaje o učení samotném (úroveň 2).

70

Ve většině auditovaných členských států účastníci ihned po skončení školení vyplňují formuláře pro zpětnou vazbu (také označované jako „přehledy pro vyjádření spokojenosti“). Většinou se tak děje z podnětu poskytovatele služby, ale orgány některých členských států vypracovaly pokyny nebo standardizované formuláře pro zpětnou vazbu (viz též rámeček 9).

71

V mnoha případech však orgány členských států získané informace plně nevyužívají. V Polsku jsou orgánům v závěrečné zprávě v konečné fázi předávány konsolidované výsledky pouze za jednu kvalitativní otázku. V Rakousku nejsou orgánům předávány ani formuláře zpětné vazby, ani jejich analýzy. Ve Španělsku (Galicii) v případech, kdy jsou školení řízena prostřednictvím přímé intervence, nedostávají ústřední útvary orgánů od koordinátorů projektů vyplněné formuláře.

Rámeček 9

Příklady správné praxe při shromažďování údajů pro účely hodnocení projektů

Polské orgány poskytují poskytovatelům služeb standardizované formuláře pro zpětnou vazbu obsahující jedenáct otázek týkajících se kvality.

Orgány ve Spojeném království (Anglii) umožňují poskytovatelům používat vlastní hodnotící formuláře, ale pomocí pokynů zajišťují, aby formuláře odpovídaly minimálním požadavkům. Účastníci školení mají tři nebo více možností (např. velmi spokojen, spokojen nebo nespokojen) týkajících se šesti různých prvků: tempa a obsahu školení, materiálů, místa konání a vybavení, úrovně podpory ze strany školitele, celkové kvality a relevantnosti dovedností. Účastníci rovněž musí potvrdit relevantnost dovedností a pravděpodobnost jejich využití v praxi. Určitý prostor je ponechán pro připomínky a návrhy na zlepšení.

Ve Spojeném království (Anglii) také orgány provádějí telefonický průzkum u náhodně zvolených účastníků školení. Primárním cílem telefonického průzkumu je kontrola docházky, je to však i užitečný mechanismus k získání zpětné vazby.

V Rakousku Účetní dvůr nalezl dobrý příklad, kdy bylo hodnocení začleněno do koncepce kurzu inovativního řízení pro ženy působící v oblasti rozvoje venkova. Kurz zahrnoval posouzení kvalitativních prvků podle jednotlivých modulů, například studijní atmosféru, obsah školení a praktický význam, jakož i kvalitu školitelů a studijních materiálů. Školitelé byli povinni provést sebehodnocení, které bylo porovnáno s hodnocením ze strany účastníků, a nakonec vedl poskytovatel diskusi o zpětné vazbě s rakouskými orgány. Účastníci byli také povinni předložit zkušební dokument, na němž soustavně pracovali během školení, a poskytovatel předpokládá provedení průzkumu po 1–2 letech, kdy bude šetřit, zda účastníci stále používají získané znalosti a dovednosti. Rozhovory s účastníky, kteří potvrzují kladné výsledky hodnocení, jsou také k dispozici na internetu.

72

Většina orgánů členských států navštívených během auditu nesleduje, do jaké míry si účastníci na základě své účasti na školení skutečně osvojí zamýšlené znalosti, dovednosti a postoje (ekvivalent úrovně 2 podle Kirkpatricka (učení)). Například ve Španělsku orgány nesledovaly, kolik účastníků školení vykonalo zkoušku, k níž byl nabízen přípravný kurz. Ve Spojeném království (Anglii) orgány nesledovaly míry úspěšnosti u certifikačních kurzů a Účetní dvůr nalezl příklady, kdy ani hlavní dodavatel neznal míry úspěšnosti u kurzů zajišťovaných jeho subdodavatelem. V Polsku nejsou před školením ani po něm prováděny žádné testy nebo pohovory k vyhodnocení toho, co se účastník školení naučil. Osvědčení, které účastníci získávají na konci školení, je pouze potvrzením o jejich účasti, a nikoli o tom, že úspěšně složili zkoušku.

73

V Rakousku jsou naopak v případě certifikačních kurzů účastníci povinni složit zkoušku. Poskytovatelé musí kurzy monitorovat a vyhodnocovat podle určitých kritérií a musí předkládat souhrn výsledků vnitrostátní zemědělské komoře. Podle uvedených údajů je ročně vydáno více než 850 osvědčení, což představuje míru úspěšnosti přibližně 95 %.

Existují příklady správné praxe, kdy se členské státy snaží shromažďovat užitečné informace o dopadu činností v oblasti předávání znalostí a poradenství

74

Jak je uvedeno v předchozí části, členské státy nevyužívají plně možností hodnocení projektů. Některé členské státy zadaly průzkumy nebo hodnoticí studie na úrovni programů odborné přípravy s cílem získat informace o změnách chování (úroveň 3 podle Kirkpatricka) a dopadu (úroveň 4 podle Kirkpatricka). Tyto studie musí začínat sběrem základních hodnoticích údajů, a to někdy i dlouhou dobu po skončení kurzů, v důsledku toho je pak vyvození směrodatných závěrů ještě složitější.

75

Pravidelné celostátní průzkumy ve Švédsku, které poštou provádí švédský statistický úřad, poskytují zpětnou vazbu na všech čtyřech úrovních hodnocení. Poslední průzkum byl proveden na jaře 2010 u 8 000 osob, které se účastnily činností v oblasti předávání znalostí nebo poradenství týkajících se rozvoje venkova. Podobné studie byly provedeny v letech 1999 a 2006 a nové šetření se plánuje na rok 2015³².

76

V Rakousku orgány zadaly specifické hodnocení opatření 111 a 331. Autoři studie použili následující čtyři metody: analýzu vnitrostátních a mezinárodních studií, zpráv a jiných dokumentů, on-line průzkum venkovských hospodářských subjektů (jak těch, které zúčastnily opatření odborné přípravy, tak těch, které se nezúčastnily), poskytovatelů odborné přípravy a úředníků, „pohovory“ v délce 1–2 hodiny a „hodnoticí kluby“. Autoři uvádějí mnoho podrobných údajů, např. o odhadovaných přínosech opatření odborné přípravy obecně a různých typů opatření konkrétně nebo o překážkách účasti. Na druhé straně také poukazují na nedostatky rakouského systému a navrhují zavést soutěžní výběr projektů pomocí specifických ukazatelů úspěchu jednotlivých projektů³³.

77

Údaje shromážděné při externích studiích ve Spojeném království (Anglii) a Švédsku také umožňují vyvodit závěry o přínosech odborné přípravy a poradenství (viz rámeček 10).

Rámeček 10

Příklady studií předávání znalostí a poradenství financovaných v rámci rozvoje venkova

Spojené království (Anglie)

V roce 2013 vypracoval Ústav pro výzkum venkova a komunit (Countryside and Community Research Institute) při Gloucestershirské univerzitě zprávu³⁴, v níž se pokusil posoudit sociální návratnost investic (Social Return on Investment, SROI) os 1 a 3 PRV pro Anglii pomocí případových studií čtyř oblastí.

Zpráva došla mimo jiné k závěru, že zjištěné přínosy (např. větší udržitelnost zemědělských podniků, zapojení odvětví chovu hospodářských zvířat do činností týkajících se zdraví zvířat a kvalifikace, zlepšení postupů obdělávání půdy a nakládání s pozemky, rozvoj místních kapacity v souvislosti s přidanou hodnotou v rámci osy 1) do značné míry odrážejí úrovně investic do odborné přípravy a poradenství.

Švédsko

Studie monitorování pesticidů v malém zemědělském povodí v jižním Švédsku (řeka Vemmenhög), která byla zahájena v roce 1990, ukazuje, že výskyt reziduí pesticidů ve vodních tocích se snížil o 90 %, přestože nebyly provedeny téměř žádné změny co do množství používaných chemických látek k ochraně plodin. Analýza ukazuje, že je to do značné míry důsledek zvýšeného povědomí zemědělců o bezpečném nakládání s pesticidy po zahájení poradenských služeb v této oblasti v roce 1994.

78

Ve Švédsku poskytuje od roku 2001 iniciativa s názvem Greppa Näringen (Zaměřeno na živiny)³⁵ bezplatné poradenství v oblasti ochrany životního prostředí zemědělským podnikům s více než 50 hektary a/nebo více než 25 živočišnými jednotkami. Financování se získává v rámci EZFRV a opětovně investovaných environmentálních daní. Iniciativa mimo jiné nabízí kurzy pro zemědělce a poradce a poskytuje nástroje k výpočtu bilance živin. Hodnocení zemědělského poradenství je začleněno formou návazných návštěv a čtvrtletních průzkumů. Spokojenost zemědělců s návštěvami poradců je poměrně vysoká a ještě důležitějším ukazatelem úspěchu je to, že přebytky dusíku a fosforu a emise čpavku na zemědělský podnik se snížily.

Údaje shromážděné k prokázání agregovaných výsledků služeb předávání znalostí a poradenství na úrovni EU nejsou spolehlivé

79

Předcházející části se zabývají monitorováním a hodnocením zejména jako nástrojem ke zlepšení specifikací a provádění služeb předávání znalostí a poradenství na úrovni členského státu. Na úrovni EU stanovilo nařízení v oblasti rozvoje venkova „společný rámec pro monitorování a hodnocení“ (CMEF) pro období 2007–2013³⁶. Jednalo se o nový systém zavedený v roce 2007, jehož společné ukazatele měly zachycovat pokrok při plnění cílů rozvoje venkova způsobem, který umožní srovnávání jednotlivých PRV a agregování údajů. Nařízení Komise³⁷ stanoví konkrétnější požadavky a uvádí seznam společných ukazatelů základních situací, výsledků a dopadů. Společné ukazatele nemohou plně zachytit účinky všech jednotlivých PRV, členské státy tudíž mohly stanovit i omezený počet dodatečných ukazatelů. Žádný z auditovaných členských států však nevymezil dodatečné ukazatele pro opatření v oblasti předávání znalostí a poradenství.

80

Audit, který Účetní dvůr provedl, potvrdil závažné nedostatky v dostupnosti a kvalitě informací z monitorování a hodnocení týkajících se výdajů v oblasti rozvoje, jak upozorňuje zvláštní zpráva č. 12/2013³⁸.

81

Během tohoto auditu Účetní dvůr zjistil tyto nedostatky:

οv Polsku nebyla použitá metoda výpočtu v souladu s pokyny k rámci CMEF, což vedlo ke značným rozdílům v počtu skutečných dnů školení³⁹,

οSpojené království (Anglie) a Španělsko (Galicie) nebyly schopny předložit požadované údaje v plné šíři a Rakousko přiřadilo projekty nesprávným typům podle rámce CMEF (což vedlo k nespolehlivému počtu účastníků a dnů školení pro různé typy činností).

82

K pozitivnějším zjištěním patřila skutečnost, že ve Švédsku jsou poskytovatelé a orgány povinni registrovat účastníky každého jednotlivého školení nebo poradenské činnosti na internetu ve společné databázi. Finanční údaje a informace o administrativních kontrolách projektů jsou evidovány v jiné databázi. Pro účely vykazování údajů z monitorování Komisi musí být obě databáze propojeny pomocí čísla projektu. Oddělení obou databází však znamená, že na úrovni jednotlivých činností odborné přípravy nebo poradenství nelze zjistit finanční informace, např. náklady na účastníka a/nebo den školení. Navíc jsou propojení mezi databázemi problematická a Účetní dvůr zaznamenal problémy týkající se spolehlivosti údajů.

83

Kromě toho je analýza agregovaných údajů poskytovaná Komisí u několika členských států zjevně zavádějící (viz rámeček 11).

84

Komise rámec CMEF koordinuje, přičemž pracovníci Komise přezkoumávají výroční zprávy o pokroku a agregují údaje o monitorování. Mohou se účastnit jako pozorovatelé v monitorovacích výborech členských států a pořádat výroční zasedání spolu s řídícími orgány s cílem zkoumat hlavní výsledky předešlého roku za každý PRV. Komise je také povinna vypracovat řadu zpráv o provádění a výsledcích politiky rozvoje venkova.

85

Ne vždy si je však Komise vědoma anomálií a problémů při shromažďování údajů v členských státech a zveřejnila agregované údaje, aniž by zajistila jejich jednotnost. Vzhledem k nedostatku spolehlivých údajů není proto Komise schopna posoudit, zda jsou prostředky z EZFRV na opatření v oblasti předávání znalostí a poradenství vynakládány dobře nebo zda dosahují cílů stanovených pro daná opatření.

Rámeček 11

Příklady nepřesných údajů ukazatelů rámce CMEF

Opatření 111

Účetní dvůr zjistil, že rámec CMEF uvádí nerealisticky vysoká čísla pro Dánsko. Údaje o výstupech například uváděly 7 770 EUR výdajů EZFRV na jednoho účastníka školení a 123 708 EUR na den školení v období 2007–2011. Údaje za období 2007–2012 stále ukazují srovnatelné hodnoty.

Podobně údaje o výstupech za Francii (Martinik, Guadeloupe a Réunion) za období 2007–2012 vedly k nerealisticky vysokým číslům o výdajích EZFRV na den nebo na účastníka školení (např. 382 333 EUR/den školení na Martiniku nebo 31 498 EUR na účastníka na Guadeloupe), protože peněžní částky byly zadávány pro celá opatření, zatímco počet dnů nebo účastníků byl zadáván pro dílčí opatření.

Opatření 115

Údaje o výstupech uváděly, že prostřednictvím opatření 115 bylo ve Španělsku podpořeno 373 nových poradenských služeb (tj. více než 50 % všech nových poradenských služeb podpořených v EU). Zdálo se však, že všechny roční platby týmž poskytovatelům byly započítány jako „nové služby“, a proto údaj neodpovídá skutečnému počtu nových poradenských služeb zřízených s podporou opatření, který je mnohem nižší.

86

Právní předpisy stanoví nový společný systém pro monitorování a hodnocení (CMES) pro oblast rozvoje venkova v období 2014–2020⁴⁰. Ten zahrnuje řadu změn oproti rámci předchozímu, například sběr menšího počtu údajů a průběžné hodnocení podle potřeb členských států. Nové ukazatele výstupů jsou následující:

οopatření 01: počet podpořených operací, počet dnů školení a počet účastníků vzdělávání,

οopatření 02: počet podpořených operací, počet příjemců, kterým bylo poskytnuto poradenství, a počet vyškolených poradců⁴¹.

87

Pro opatření 01 budou zprávy podávány podle druhu operace, což by mělo předcházet problému, kdy jsou činnosti s menším počtem účastníků vykazovány v rámci téhož ukazatele jako akce s velkým počtem účastníků. Pokud jde o opatření v oblasti předávání znalostí a poradenství, otázka při společném hodnocení zní takto: „Do jaké míry podpořily intervence programu rozvoje venkova celoživotní vzdělávání a odbornou přípravu v odvětvích zemědělství a lesnictví?“⁴².

88

Je zřejmé, že Účetní dvůr nemohl v době auditu posoudit, do jaké míry budou výše zmíněné nedostatky napraveny novým rámcem CMES. Posuzování úspěchu opatření pouze na základě počtu účastníků nebo počtu dnů školení nebo na základě obecné hodnoticí otázky však neposkytne podrobnou zpětnou vazbu ve věci úspěchu či jiné informace o prostředcích přidělených na daná opatření.

15Sonderrichtlinie des Bundesministers für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft zur Umsetzung von Maßnahmen im Rahmen des Österreichischen Programms für die Entwicklung des ländlichen Raums 2007 – 2013 „Sonstige Maßnahmen“.

16Článek 25 nařízení Rady (ES) č. 1698/2005 ze dne 20. září 2005 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) (Úř. věst. L 277, 21.10.2005, s. 1): „podpora […] se poskytuje na krytí nákladů spojených se zřizováním řídicích, pomocných a poradenských služeb pro zemědělství a poradenských služeb pro lesnictví po dobu nejvýše pěti let od jejich zřízení a postupně se snižuje“.

17Evropská komise, informační listy členských států (Švédsko, s. 13, a Evropská unie, s. 17), 2015 (http://ec.europa.eu/agriculture/statistics/factsheets/index_en.htm).

18Rozhodnutí Rady 2006/144/ES ze dne 20. února 2006 o strategických směrech Společenství pro rozvoj venkova (programové období 2007–2013) (Úř. věst. L 55, 25.2.2006, s. 20).

19Viz čl. 15 odst. 2 nařízení Komise (ES) č. 1974/2006 ze dne 15. prosince 2006, kterým se stanoví podrobná pravidla pro použití nařízení Rady (ES) č. 1698/2005 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) (Úř. věst. L 368, 23.12.2006, s. 15):
„2. Orgány a subjekty vybrané, aby poskytovaly poradenské služby zemědělcům, mají vhodné zdroje ve formě kvalifikovaného personálu, správních a technických zařízení a poradenských zkušeností a spolehlivosti za dodržení požadavků, podmínek a norem uvedených v čl. 24 odst. 1 druhém pododstavci písm. a) a b) nařízení (ES) č. 1698/2005“.

20Mandl, C. a Kuttner, T., Bildungsevaluierung Ländliche Entwicklung LE 07-13 – Endbericht, Vídeň, 2013, s. 107.
Efekt mrtvé váhy: situace, kdy by byl dotovaný projekt zcela nebo zčásti realizován i bez grantové podpory.

21Čl. 14 odst. 3 a čl. 15 odst. 3 nařízení Rady (ES) č. 1305/2013.

22Čl. 15 odst. 3 nařízení (EU) č. 1305/2013.

23V souladu s článkem 32 směrnice Rady 2004/18/ES.

24Dokumentace k opatření Předávání znalostí a informační akce, verze z října 2014.

25Viz zvláštní zpráva č. 22/2014 „Dosahování hospodárnosti: udržení kontroly nad náklady u grantů na projekty rozvoje venkova financovaných EU“ (http://eca.europa.eu).

26Čl. 59 odst. 2 nařízení (EU, EURATOM) č. 966/2012.

27Komise může provádět finanční opravy v případech, kdy jsou výdaje, operace nebo postupy neoprávněné a členský stát je neopravil. Finanční opravy lze také provádět v případě, že v řídicím a kontrolním systému existuje závažný nedostatek, který ohrozil příspěvek již uhrazený EU do programu, nebo že členský stát nevyšetřoval nesrovnalosti a neprovedl požadované opravy.

28Článek 60 nařízení (ES) č. 1698/2005.

29Čl. 25 odst. 5 nařízení Komise (EU) č. 65/2011 ze dne 27. ledna 2011, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 1698/2005, pokud jde o provádění kontrolních postupů a podmíněnosti s ohledem na opatření na podporu rozvoje venkova (Úř. věst. L 25, 28.1.2011, s. 8).

30Monitorování znamená pravidelné zkoumání výdajů, výstupů a výsledků, zajišťující aktuální informace o tom, zda programy postupují v souladu se záměrem. Hodnocením se rozumí periodické shromažďování a analýza důkazů (včetně informací poskytovaných pro monitorování) s cílem formulovat závěry o účinnosti a efektivnosti programu nebo politiky.

31Kirkpatrick, Donald L., Kirkpatrick, James D., Evaluating Training Programs: The Four Levels, 3. vydání, 2006, s. 21.

32Jordbruksverket: Kompetensutveckling inom landsbygdsprogrammet – Rapport från en statistisk undersökning genomförd. Rapport 2010:30.
Jordbruksverket: Analys av kompetensutvecklingen inom landsbygdsprogrammet – Fördjupning av rapport 2010:30. Rapport 2011:39.

33Mandl, C. a Kuttner, T., Bildungsevaluierung Ländliche Entwicklung LE 07-13 – Endbericht, Vídeň, 2013.

34An assessment of the Social Return on Investment of Axes 1 and 3 of the Rural Development Programme for England, Final Report (Posouzení sociální návratnosti investic os 1 a 2 programu rozvoje venkova pro Anglii, závěrečná zpráva), Countryside and Community Research Institute v zastoupení Ministerstva pro životní prostředí, potraviny a venkov, 1. listopadu 2013.

35http://www.greppa.nu

36Článek 80 nařízení Rady (ES) č. 1698/2005.

37Nařízení (ES) č. 1974/2006. Úplný seznam společných ukazatelů uvádí příloha VIII.

38Zvláštní zpráva č. 12/2013 „Mohou Komise a členské státy prokázat, že rozpočtové prostředky EU přidělené na politiku rozvoje venkova jsou dobře vynakládány?“ (http://www.eca.europa.eu).

39Podle pokynů rámce CMEF má být ukazatel „počet dnů školení“ vypočten jako součet hodin školení pro všechny účastníky, dělený osmi [hodinami]. Polské orgány však ve svých statistických údajích pro rámec CMEF za rok 2013 CMEF uvedly jen počet dnů uskutečněných školení.

40Články 14 až 16 prováděcího nařízení Komise (ES) č. 808/2014 ze dne 17. července 2014, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1305/2013 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) (Úř. věst. L 227, 31.7.2014, s. 18).

41Ukazatele výstupů 11–14; viz příloha IV prováděcího nařízení Komise (EU) č. 808/2014.

42Příloha V prováděcího nařízení Komise (EU) č. 808/2014.

Závěry a doporučení

89

Činnosti v oblasti předávání znalostí a poradenství získaly v oblasti rozvoje venkova vyšší prioritu. Význam odborného vzdělávání a přípravy, rozvoje dovedností, celoživotního učení a předávání znalostí zdůrazňují Evropský parlament i komisaři EU pro zemědělství a tato problematika se odráží i v právním rámci EU.

90

Audit, který provedl Účetní dvůr, nastolil tuto otázku:

Jsou zavedeny systémy řízení a kontroly umožňující účinně zajišťovat opatření týkající se předávání znalostí a poradenství v oblasti rozvoje venkova?

91

Aby byly účinné a měly požadovaný dopad, musí být finanční prostředky přidělené na činnosti v oblasti předávání znalostí a poradenství vynakládány v reakci na určené potřeby v oblasti znalostí a dovedností, které se mohou v průběhu programového období změnit. Činnosti zvolené k řešení těchto potřeb musí být poskytovány kvalifikovanými a zkušenými poskytovateli, nákladově efektivním způsobem a výsledky by měly být měřitelné a měly by být hodnoceny s cílem poskytnout informace o skutečně dosažených výstupech. Audit provedený Účetním dvorem však odhalil, že v důsledku nedostatků v systémech řízení a kontroly členských států a Komise a v dohledu Komise nad opatřeními tomu tak nebylo.

92

Celkově nebyly řízení a kontrola činností v oblasti předávání znalostí a poradenství dostačující v porovnání s významem opatření a očekávanými výstupy těchto činností. Příliš často byl jakýkoli druh odborné přípravy považován za „dobrý“ a způsobilý získat veřejnou podporu; jen zřídkakdy byla provedena řádná analýza a činnosti odborné přípravy se zaměřovaly na oblasti, kde mohly mít skutečný dopad. Nedostatky uvedené v této zprávě se týkají zejména způsobu, jakým členské státy daná opatření řídí. Nelze však podceňovat ani úlohu Komise při vedení členských států a vykonávání dohledu nad nimi.

93

Účetní dvůr zjistil, že postupy členských států pro určování a výběr relevantních poskytovatelů služeb vykazovaly vady. Přestože členské státy zavedly postupy pro určování potřeb venkovských hospodářských subjektů v oblasti znalostí a dovedností, určené potřeby byly vymezeny příliš široce. Neupřesňovaly nejvíce relevantní činnosti (tj. konkrétní školení) v rámci těchto oblastí a opíraly se hlavně o návrhy poskytovatelů. Podle názoru Účetního dvora může zapojení poskytovatelů a zúčastněných subjektů vést k lepšímu plnění opatření, konečná odpovědnost však nadále zůstává na orgánech členských států (body 23–27).

94

Pokud jde konkrétně o podporu z EZFRV pro zřizování poradenských služeb (bývalé opatření 115), byla podpora někdy využívána k financování dlouhodobých poradenských subjektů pro zřizování služeb, které vlastně nebyly nové (bod 28 a rámeček 3).

Doporučení 1
Analýza potřeb

a)Členské státy by měly mít zavedeny postupy pro analyzování potřeb hospodářských subjektů na venkově v oblasti znalostí a dovedností, přesahující rámec stanovení obecných témat, zejména pak u výzev k předkládání návrhů nebo nabídek. Členské státy by měly v rámci opakovaných postupů zajistit (viz bod 24 a obrázek 4), aby byly relevantní služby předávání znalostí a poradenství specifikovány a vybírány na základě takovéto analýzy a aby se předcházelo riziku toho, že postup bude ovlivněn ze strany poskytovatelů.

b)Komise by měla vydat další pokyny k provádění těchto opakovaných analýz ze strany členských států a vést členské státy k tomu, aby tyto analýzy formulovaly konkrétně, nikoliv obecně.

c)Pokud jde konkrétně o zřizování poradenských služeb (dříve opatření 115), měly by členské státy zajistit, aby byla podpora z EZFRV v programovém období 2014–2020 poskytována pouze v případě, že v dotčené oblasti existuje prokázaný nedostatek relevantních služeb a potřeba financování nových zaměstnanců, zařízení a/nebo vybavení.

d)Komise by měla neprodleně poskytnout členským státům další pokyny týkající se zřizování poradenských služeb a měla by monitorovat následné plnění pokynů ze strany členských států.

95

V programovém období 2007–2013 byly členské státy povinny zajistit, aby byli vybíráni pouze vysoce kvalitní poskytovatelé poradenských služeb⁴³. Pro poskytovatele odborné přípravy takové ustanovení neexistovalo a v této souvislosti audit v řízení ze strany členských států odhalil několik nedostatků. Nápravě těchto problémů může napomoci zavedení právních požadavků na odpovídající kapacity poskytovatelů odborné přípravy v novém programovém období⁴⁴ (body 30–34).

96

Účetní dvůr však zjistil, že členské státy při výběru činností a poskytovatelů služeb předávání znalostí a poradenství ne vždy zajišťovaly spravedlivou a transparentní hospodářskou soutěž. Pouhé zadávání veřejných zakázek nezajišťuje výběr v souladu s pravidly hospodářské soutěže, neboť zejména neexistují jasné pokyny k internímu zajišťování služeb, subdodávkám a hodnocení poskytování služeb ze strany konsorcií, přestože jsou tyto postupy široce používány. Většina členských států, které byly předmětem auditu, nezajišťovala při výběru poskytovatelů služeb spravedlivou nebo transparentní hospodářskou soutěž (body 35–46).

Doporučení 2
Výběr poskytovatelů

a)Pro nové programové období 2014–2020 by členské státy měly poskytovatele služeb, kteří obdrží veřejné prostředky, vybírat v rámci spravedlivé a transparentní hospodářské soutěže bez ohledu na to, zda používají výzvy k předkládání návrhů nebo formální postupy zadávání veřejných zakázek. Zejména by členské státy měly zlepšit své posuzování kvalifikace a zkušeností poskytovatelů odborné přípravy v souladu s novými právními předpisy a měly by zajistit, aby jejich výběrová nebo zadávací kritéria neupřednostňovala určité poskytovatele nebo druhy poskytovatelů.

b)Komise by měla neprodleně poskytnout další konkrétní pokyny k internímu zajišťování služeb, subdodávkám a hodnocení poskytování služeb ze strany konsorcií. Kromě toho by Komise měla zajistit, aby byly postupy členských států odpovídajícím způsobem monitorovány a aby byl výběr činností v oblasti předávání znalostí a poradenství konkurenční, spravedlivý a transparentní.

97

Účetní dvůr rovněž zjistil, že členské státy nezajistily nákladovou efektivitu financovaných činností nebo že tyto činnosti nebyly vhodně koordinovány s ostatními fondy EU. Nákladově efektivní poskytování služeb předávání znalostí a poradenství je nezbytné k ochraně veřejných prostředků v rozpočtech EU i členských států. Účetní dvůr zjistil nedostatky kontrol, které musí členské státy provádět, a to jak ve fázi podávání žádostí, tak ve fázi plateb. Existují známky toho, že členské státy za určité služby zaplatily příliš mnoho a že související náklady byly nedostatečně zdůvodněny (body 52–55).

98

Audit dále odhalil, že různé fondy EU financují značný počet podobných služeb (např. financování z ESF i z EZFRV). Z toho plyne riziko dvojího financování a potřeba zdvojování nákladných struktur řízení, což Účetní dvůr považuje za nehospodárné. Pro programové období 2014–2020 je zdůrazňována doplňkovost fondů EU oproti předešlé politice vymezování; to znamená větší nutnost koordinace s cílem předcházet výše uvedeným rizikům (body 58–64).

Doporučení 3
Nákladová efektivita

a)Pokud jde o účinné kontroly přiměřenosti nákladů, měly by Komise a členské státy provést doporučení uvedená ve zvláštní zprávě Účetního dvora k tomuto tématu⁴⁵. Konkrétně by členské státy měly posoudit nutnost podpory činností, které jsou na trhu dostupné okamžitě a za přiměřenou cenu. Je-li tato nutnost odůvodněna, měly by členské státy zajistit, aby náklady podporovaných činností nepřevyšovaly náklady obdobných činností nabízených na trhu.

b)Komise by měla vyjít z prvních kroků přijatých k zajištění doplňkovosti fondů EU, jako jsou například zvláštní meziútvarové pracovní skupiny, a provést důkladné posouzení doplňkovosti jednotlivých fondů EU navrhovaných členskými státy pro programové období 2014–2020. Výsledkem tohoto posouzení by měl být koordinovaný přístup k podpoře činnosti v oblasti předávání znalostí a poradenství s cílem zmírnit riziko dvojího financování a zdvojování administrativy v členských státech.

99

Pokud jde o monitorování a vyhodnocování výsledků činností v oblasti předávání znalostí a poradenství, Účetní dvůr konstatuje, že Komise a členské státy nemají zavedeny účinné a efektivní postupy. Účetní dvůr nenalezl žádné příklady zavedených systémů, v nichž by výsledky předešlých výzev k předkládání návrhů nebo nabídek byly podkladem pro analýzy znalostí a dovedností a následně návrhu návazných výběrových řízení (body 66–78).

100

Kromě toho Účetní dvůr našel další doklady o nespolehlivosti údajů z rámce CMEF⁴⁶. Evidence příjemců podle Účetního dvora poskytuje pouze informace o oblíbenosti určitých služeb, nikoli však o jejich kvalitě a účinnosti. Výsledkem je to, že i přes vynaložení mnoha milionů eur a uspořádání několika milionů dnů školení si Komise a členské státy nejsou vědomy dopadu poskytovaných opatření ani toho, které činnosti nejlépe přispívají ke stanoveným cílům (body 79–83 a 86–88).

Doporučení 4
Monitorování, hodnocení a zpětná vazba

a)Členské státy by měly zavést systémy zpětné vazby využívající monitorování a hodnocení informací, aby zlepšily budoucí výzvy k předkládání návrhů nebo nabídek (viz bod 24 a rámeček 4). Poskytovatelé by měli být povinni předkládat nejen informace týkající se spokojenosti účastníků s danými službami, ale také testovat, zda se účastníci naučili to, co měli. Tyto výsledky by mohli využívat i hodnotitelé, aby mohli zaměřit své vyhodnocování na analýzy činností na úrovni výsledků a dopadů.

b)Komise by měla vydat pokyny k tomu, jak mohou členské státy takovéto opakované postupy zpětné vazby provádět, a měla by kontrolovat, že je členské státy mají zavedeny. Kromě toho by Komise měla zajistit, aby členské státy poskytovaly relevantní a spolehlivé informace o kvalitě a účelnosti svých služeb předávání znalostí a poradenství.

101

Způsob, jakým Komise tato opatření řídí, neodpovídá ambicím stanoveným pro dané činnosti ani očekávanému přínosu pro priority EU. Účetní dvůr je toho názoru, že Komise dostatečně nesplnila své povinnosti v režimu sdíleného řízení, zejména pokud jde o monitorování systémů řízení a kontroly, které jsou zřízeny v členských státech (body 47–51; body 56–57; bod 65; body 84–88).

102

Rozsah výdajů na opatření v oblasti předávání znalostí a poradenství je v porovnání s ostatními opatřeními pro rozvoj venkova relativně malý. Potenciální multiplikační účinek činností v oblasti předávání znalostí a poradenství však znamená, že tyto činnosti zasluhují lepší řízení a monitorování.

Doporučení 5
Dohled Komise

Komise by měla neprodleně zvýšit rizikový profil opatření v oblasti předávání znalostí a poradenství a odpovídajícím způsobem posílit svůj dohled a řízení, aby získala vyšší míru ujištění o tom, že členské státy provádějí příslušné služby účinně.

Tuto zprávu přijal senát I, jemuž předsedá Augustyn KUBIK, člen Účetního dvora, v Lucemburku na svém zasedání dne 22. července 2015.

Za Účetní dvůr

předseda
Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

43Čl. 15 odst. 2 nařízení (ES) č. 1974/2006.

44Čl. 14 odst. 3 nařízení (EU) č. 1305/2013.

45Viz zvláštní zpráva č. 22/2014 „Dosahování hospodárnosti: udržení kontroly nad náklady u grantů na projekty rozvoje venkova financovaných EU“ (http://eca.europa.eu).

46Viz také zvláštní zpráva č. 12/2013 „Mohou Komise a členské státy prokázat, že rozpočtové prostředky EU přidělené na politiku rozvoje venkova jsou dobře vynakládány?“ (http://www.eca.europa.eu).

Přílohy

Příloha I

Provádění opatření v oblasti předávání znalostí a poradenství v auditovaných členských státech

Členský stát | Opatření 111 | Opatření 114 | Opatření 115 | Opatření 331
Rakousko | provedeno | neprovedeno | neprovedeno | provedeno
Španělsko (Galicie) | provedeno | provedeno | provedeno | neprovedeno
Spojené království (Anglie) | provedeno | provedeno | provedeno | provedeno
Polsko | provedeno | provedeno | neprovedeno | neprovedeno
Švédsko¹ | provedeno | provedeno | neprovedeno | provedeno

1 Ve Švédsku byly poradenské služby obecně financovány v rámci opatření 111 a 331.
Pouze poradenství týkající se podmíněnosti a bezpečnosti při práci bylo financováno v rámci opatření 114.

Příloha II

„Čtyři úrovně podle Kirkpatricka“¹

Jelikož Komise ani členské státy nemají model, který by používaly k analýze potřeb znalostí a dovedností a k hodnocení služeb předávání znalostí a poradenství, vyhledal Účetní dvůr odbornou podporu. To vedlo k použití modelu „čtyř úrovní podle Kirkpatricka“, široce uznávané metodiky hodnocení programů odborné přípravy v oblasti podnikání. Model lze použít i v opačném směru jako užitečné pokyny k analýze potřeb znalostí a dovedností účastníků odborné přípravy („konec je zároveň začátkem“).

a) Hodnocení

Úroveň 1 – Reakce: do jaké míry účastníci reagují na vzdělávací akci příznivě? Tato úroveň je obvykle hodnocena pomocí formulářů zpětné vazby, slovních reakcí, průzkumů nebo dotazníků navazujících na školení.

Úroveň 2 – Učení: do jaké míry účastníci díky své účasti na vzdělávací akci získali zamýšlené znalosti, dovednosti a postoje? Tato úroveň se obvykle hodnotí prostřednictvím testů před vzdělávací akcí a po ní. Lze využít i rozhovory nebo pozorování.

Úroveň 3 – Chování: do jaké míry účastníci po návratu do práce používají to, co se naučili? Pro hodnocení této úrovně jsou nutná pozorování a rozhovory k posouzení změny a významu a udržitelnosti této změny.

Úroveň 4 – Výsledky: do jaké míry se v důsledku vzdělávací akce (vzdělávacích akcí) a následného posilování dostavují zamýšlené výsledky? K hodnocení této úrovně jsou obvykle již zavedena opatření v rámci obvyklých systémů řízení a vykazování – úkolem je vztáhnout tyto změny na konkrétní školenou osobu.

b) Analýza potřeb a návrh opatření

Otázka 1: Jaké jsou konkrétní problémy a výzvy pro venkovské oblasti členských států nebo regionů, a přispívají činnosti v oblasti předávání znalostí a poradenství k jejich řešení, tj. jsou relevantní?

Otázka 2: Jakým způsobem by měly hospodářské subjekty na venkově postupovat („chovat se“), aby přispěly k řešení zjištěných problémů a výzev?

Otázka 3: Jaké konkrétní studium, znalosti a dovednosti jsou zapotřebí k tomu, aby hospodářské subjekty na venkově mohly postupovat žádoucím způsobem, určeným v rámci otázky 2?

Otázka 4: Jaké jsou preference hospodářských subjektů na venkově, pokud jde o studijní prostředí, podmínky, metody a nástroje?

Při analyzování potřeb hospodářských subjektů na venkově v oblasti znalostí a dovedností a při hodnocení služeb předávání znalostí a poradenství je dobré vzít zásady Kirkpatrickova modelu v úvahu. Účetní dvůr však chce zdůraznit, že výslovně neupřednostňuje ani nedoporučuje výhradní používání uvedeného modelu. Existují i další modely hodnocení programů odborné přípravy, například Phillipsova metodika návratnosti investic (Phillips ROI MethodologyTM2) nebo „Rámec pro navrhování a analýzu poradenských služeb v zemědělství“, který zveřejnil Mezinárodní institut pro výzkum potravinové politiky (International Food Policy Research Institute, IFPRI)³.

1Kirkpatrick, J. a Kirkpatrick, W. Kayser, The Kirkpatrick Four Levels: A Fresh Look After 50 Years (1959–2009), duben 2009.

2Viz http://www.roiinstitute.net/.

3Regina Birner, Kristin Davis, John Pender, Ephraim Nkonya, Ponniah Anandajayasekeram, Javier Ekboir, Adiel Mbabu, David J. Spielman, Daniela Horna, Samuel Benin a Marc Cohen (2006): From „Best Practice“ to „Best Fit“: A Framework for Analyzing Pluralistic Agricultural Advisory Services Worldwide. Washington DC (viz http://www.ifpri.org/publication/best-practice-best-fit-0).

Odpovědi Komise

Shrnutí

III

Opatření či operace, jež mají být prostřednictvím programů rozvoje venkova realizovány, vybírají členské státy a regiony podle potřeb, jež v oblasti daného programu zjistí. Tyto potřeby by měly být dále zpodrobněny až na úroveň konkrétních vzdělávacích opatření, jež by bylo žádoucí provést. Komise zajišťuje, aby programy rozvoje venkova plnily politické cíle i právní požadavky. Jejich faktická realizace však již spadá do kompetence členských států. Komise je informována při schůzkách monitorovacího výboru a prostřednictvím prováděcích zpráv, které jí předkládají členské státy.

IV

Odborná příprava a další činnosti na poli předávání znalostí jsou zapotřebí ke zlepšení technických a sociálních dovedností. Představují tak příspěvek k lepší výkonnosti venkovských hospodářských subjektů. Poskytovatelé služeb reagují na výzvy k podávání nabídek nebo návrhů, které jsou připravovány na základě potřeb, které členské státy zjišťují pomocí analýzy SWOT. Dle názoru Komise je však dán prostor ke zlepšení v případě analýz ex ante, jež členské státy provádějí.

V

Komise si je vědoma toho, že mají-li být vybíráni nejlepší poskytovatelé služeb, měl by se jejich výběr opírat o otevřené a spravedlivé výběrové řízení poměřované vztahem ceny a kvality. Je však věcí členských států zajistit, aby takovéto výběrové postupy fungovaly.

VI

Členské státy musí zajistit, aby byly náklady na realizaci opatření v rámci programů rozvoje venkova přiměřené. Jsou-li při auditech souladu s předpisy zjištěny nedostatky, jsou uplatňovány finanční opravy.

VII

Programy rozvoje venkova se věnují otázce vymezení hranic fondů. Na období 2014–2020 posloužila jednotlivým členským státům jako vodítko tzv. stanoviska útvarů Komise ke koordinovaným intervencím z evropských strukturálních a investičních fondů. Členské státy byly povinny zajistit doplňkovost, soudržnost a soulad těchto fondů s dalšími nástroji EU a předejít tak dvojímu financování¹.

Silnější doplňkovou orientaci těchto fondů a jejich lepší vzájemnou koordinaci má zajistit předpisový rámec na programové období 2014–2020. Prostřednictvím dohod o partnerství, kde musí členské státy popsat využití evropských strukturálních a investičních fondů v zájmu doplňkovosti a synergií příslušných činností, má být zamezeno tomu, aby docházelo k překryvům v různých činnostech.

V oblasti rozvoje venkova se otázkou doplňkovosti zabývá i kapitola 14 programů rozvoje venkova pod názvem „Informace o doplňkovosti“.

Za řádnou realizaci programů a vzájemný doplňkový charakter všech fondů EU navíc odpovídají monitorovací výbory v členských státech.

V neposlední řadě spolupracují útvary Komise na tom, aby byl k doplňkovosti evropských strukturálních a investičních fondů zaujat koordinovaný přístup ve fázi schvalování příslušných programů.

VIII

Vyhodnocovat programy rozvoje venkova je povinností členských států. Posoudit účinnost opatření na základě cílů programů představuje složitý úkol, který musí být úměrný účelu hodnocení. Tento úkol plní nezávislí profesionální hodnotitelé, kteří své závěry vyvozují z řady faktorů a metodických přístupů, včetně důkladného posouzení intervenční logiky programů, případových studií, analýzy na místě, analýzy interakcí mezi různými opatřeními a jejich vedlejších účinků atd. Soubor ukazatelů, s nímž pracuje rámec CMEF, je při tomto hodnocení jen jedním z nástrojů. Pomocí uvedeného rámce mají být hodnotící zprávy členěny jednotně a mají být komplexně řešeny strategické priority na unijní úrovni. Komise se zasazuje o výměnu osvědčených hodnoticích postupů, k níž může posloužit Evropská síť pro rozvoj venkova (ENRD).

IX

Komise vždy plnila své povinnosti, pokud jde o monitorování systémů řízení a kontroly v členských státech. Na realizaci opatření Komise dohlíží prostřednictvím schvalování programů rozvoje venkova, na půdě monitorovacích výborů, jejichž členy jsou zúčastněné strany, a při dvoustranných výročních přezkumných jednáních s řídícími orgány.

XI – První odrážka

Toto doporučení je určeno členským státům.

XI – Druhá odrážka

Komise toto doporučení přijímá.

Komise souhlasí s tím, že by členské státy měly používat osvědčený postup a opakovaně analyzovat potřeby odborné přípravy. Komise bude aktualizovat dokumentaci opatření v oblasti předávání znalostí a bude v této souvislosti provádět informační akce. V kontextu navazování a udržování kontaktů v rámci různých sítí bude podporovat i výměnu osvědčených postupů ve věci metodických přístupů.

XI – Třetí odrážka

Toto doporučení je určeno členským státům.

XI – Čtvrtá odrážka

Toto doporučení je určeno členským státům.

XI – Pátá odrážka

Komise toto doporučení přijímá a již započala s jeho plněním.

Orientační vodítka k internímu zajišťování služeb, subdodávkám a poskytování služeb již byla zpracována v dokumentaci opatření Poradenské, řídicí a pomocné služby pro zemědělství. Tato vodítka byla představena a při několika příležitostech projednána s členskými státy ve Výboru pro rozvoj venkova. Komise a Evropská síť pro rozvoj venkova mimoto uspořádaly pro vnitrostátní a regionální orgány zvláštní školení na téma „Přiměřenost nákladů a zadávání veřejných zakázek“, jež proběhlo v březnu 2015 v Bruselu.

Pokud jde o monitorování postupů v členských státech, bude Komise při přípravě svých auditních plánů náležitě zohledňovat rizikový profil opatření v oblasti předávání znalostí a poradenství.

XI – Šestá odrážka

Komise toto doporučení přijímá.

Komise plní doporučení, které jí zvláštní zpráva č. 22/2014² adresovala. Za tímto účelem pořádá pro řídící orgány a platební agentury zvláštní školení, zpřísnila posuzování ověřitelnosti a kontrolovatelnosti opatření a propaguje využívání zjednodušeného vykazování nákladů. Při auditech souladu s předpisy navíc budou posuzovány systémy, jež mají zajistit přiměřenost nákladů na projekty. V případě porušení předpisů budou uplatňovány finanční opravy.

XI – Sedmá odrážka

Komise toto doporučení přijímá a již započala s jeho plněním.

Komise již zavedla pracovní postupy a ustavila příslušné meziútvarové skupiny, jež se mají zabývat problematikou doplňkovosti a dvojího financování z různých fondů EU (patří k nim např. síť pro výklad pravidel pro evropské strukturální a investiční fondy, další sítě věnované konkrétním regulačním otázkám, např. pracovní skupina pro zjednodušené vykazování nákladů, dále různé tematické sítě či platforma fi-compass věnovaná finančním nástrojům).

Komise dále zváží, je-li zapotřebí další struktury (například zvláštní meziútvarové skupiny).

XI – Osmá odrážka

Toto doporučení je určeno členským státům.

XI – Devátá odrážka

Komise toto doporučení částečně přijímá.

Komise bude nadále poskytovat vodítka k tomu, jak uplatňovat společný systém sledování a hodnocení, jejž ustavují příslušná nařízení.

Využívání postupů zpětné vazby, monitorování, jakož i hodnocení výsledků a dopadu odborné přípravy je zajišťováno standardními metodikami. Komise se zasadí o výměnu osvědčených hodnoticích postupů prostřednictvím Evropské sítě pro rozvoj venkova.

Podle právního rámce však Komise není povinna sledovat, jsou-li takovéto postupy zpětné vazby zavedeny.

XI – Desátá odrážka

Komise toto doporučení přijímá.

Při přípravě svých auditních plánů bude Komise náležitě zohledňovat rizikový profil opatření v oblasti předávání znalostí a poradenství.

Připomínky

25

Odborná příprava a poradenství financované z EZFRV reagují na potřeby zjištěné v oblasti daného programu. Posouzení a popis těchto potřeb jsou uvedeny v programu rozvoje venkova. Následně by měla být v rámci ujednání o realizaci opatření naplánována konkrétní odborná příprava a poradenství.

S přihlédnutím ke skutečnosti, že se potřeby odborné přípravy vyvíjejí, by měly řídící orgány a poskytovatelé služeb uzpůsobovat své nabídky měnícím se nárokům venkovských hospodářských subjektů.

26

V souladu se zásadou partnerství musí o přípravě a realizaci programu rozvoje venkova probíhat s hospodářskými a sociálními partnery i dalšími zúčastněnými stranami, zejména venkovskými hospodářskými subjekty, úzká konzultace. Při schůzkách monitorovacích výborů i díky neformálním mechanismům účasti a konzultací mají venkovské hospodářské subjekty možnost vyjadřovat své potřeby, jež by měly brát v úvahu řídící orgány, které v konečném důsledku odpovídají za vymezení strategie programu a jeho realizaci, včetně výběru relevantních činností, kterými budou strategické cíle programu plněny.

28

Zřízení poradenské služby musí reagovat na konkrétní potřebu zjištěnou v oblasti daného programu.

Novou službu lze chápat jako založení subjektu či entity ex novo za účelem poskytování služeb v určitých tematických či odborných oblastech, jichž je v daném regionu zapotřebí. Za novou službu však lze považovat i zřízení nového subjektu či útvaru v rámci již existující poradenské služby, které umožňuje rozšířit záběr dosud poskytovaných služeb. Předpokladem je, aby touto novou službou bylo možno poskytovat poradenství v oblastech, v nichž by poskytovateli původního poradenství v případě neexistence tohoto nového subjektu či útvaru chyběla kompetence.

Společná odpověď k bodům 35 a 36

Členské státy musí zajistit otevřený, spravedlivý a transparentní výběr poskytovatelů služeb v souladu s právním rámcem unijním i vlastním. Požadavek větší transparentnosti byl v programovém období 2014–2020 zpřísněn. Zejména článek 15 nařízení č. 1305/2013 stanoví požadavek, aby výběr příjemců probíhal formou zadávacího řízení. Výběr příjemců se musí řídit stanovenými kritérii. Subjekty zajišťující předávání znalostí a informační služby musí mít příslušné kapacity v podobě kvalifikovaných zaměstnanců a musí provádět pravidelnou odbornou přípravu.

Viz rovněž odpověď k bodu 40.

38

Uváděnou skutečnost posoudila jako nedostatek rovněž Komise. Pokyny ke způsobilosti a výběru výslovně doporučují zamezit tomu, aby byly návrhy podávány v libovolném okamžiku po celé programové období.

40

Členské státy mají možnost poskytovat služby interně, dokud splňují podmínky způsobilosti stanovené pro dané opatření. Situace, kdy by v případě určitého opatření byly jediným příjemcem správní orgány, by měly být řádně odůvodněny.

V návaznosti na posouzení programů rozvoje venkova na období 2014–2020 zaslala Komise regionu Galicie dopis s připomínkami, v němž si vyžádala informace o akcích, jež by realizovaly přímo správní orgány, a o způsobu, jakým by byl zajištěn optimální poměr kvality a ceny.

Společná odpověď k bodům 47 a 48

V souladu s právními předpisy na programové období 2007–2013 uváděly programy rozvoje venkova schválené Komisí informace o zjišťování potřeb a o postupech, jimiž mají být vybíráni příjemci.

Požadavek analyzovat situaci metodou SWOT a zjistit potřeby, které je v zeměpisné oblasti v působnosti programu nutno řešit, je zakotven v právních předpisech rozvoje venkova na obě programová období. Tato analýza, kterou doplňuje hodnocení programu ex ante, si všímá i znalostí a dovedností, které si potřebují venkovské hospodářské subjekty osvojit. Analýzu programů metodou SWOT, zjišťování potřeb i strategické zaměření programů na plnění těchto potřeb kontroluje Komise při schvalování programů.

Komise vydala na programové období 2007–2013 základní vodítka, která měla členským státům pomoci s přípravou programů rozvoje venkova.

Co se týče programového období 2014–2020, vypracovala Komise rozsáhlejší a přísnější pokyny a dokumentaci opatření³, které byly s členskými státy několikrát projednány ve Výboru pro rozvoj venkova. Komise podala též odpovědi na dotazy, jež členské státy na téma přípravy programů vznesly.

49

Komise si je vědoma toho, že zadávání veřejných zakázek je jednou z hlavních příčin chybovosti. V této souvislosti a v souladu se zásadou subsidiarity přijala Komise opatření ke zjišťování, prevenci a nápravě odpovídajících rizik. Například musí program rozvoje venkova kromě informací o rizicích, jež souvisejí s prováděním opatření, uvádět i opatření zmírňující. V období 2014–2020 byly oproti předchozímu programovému období zpřísněny právní předpisy i vodítka, jež Komise vydala na téma zadávání veřejných zakázek.

Jejich dodržování Komise monitoruje a za tímto účelem prosazuje při výročních přezkumných zasedáních a v monitorovacích výborech plnění výkazních povinností. Jsou-li prováděny audity souladu s předpisy, je při nich posuzován i výběr poskytovatelů služeb.

Viz též odpovědi k bodům 38, 40 a 43.

51

V období 2014–2020 je dokumentace zvláštního opatření Předávání znalostí oproti předchozímu programovému období mnohem podrobnější a uvádí údaje k postupům, jimiž jsou vybíráni příjemci. Doplňuje ji soubor příslušných komplexních vodítek horizontální povahy (např. na téma plánování a zadávání veřejných zakázek).

Komise tuto problematiku rovněž obšírně projednala s členskými státy ve Výboru pro rozvoj venkova a na dvoustranné bázi a podala odpovědi na vznesené dotazy. Spolu s Evropskou sítí pro rozvoj venkova mimoto uspořádala pro vnitrostátní a regionální orgány zvláštní školení na téma „Přiměřenost nákladů a zadávání veřejných zakázek“, jež proběhlo v březnu 2015 v Bruselu.

Navíc i v případech, kdy členské státy postupy zadávání veřejných zakázek neuplatňují, musí se postarat o to, aby byli příjemci vybíráni otevřeným, spravedlivým a transparentním způsobem.

Interní poskytování služeb je možností, s níž předpisy o zadávání veřejných zakázek počítají pro případy, kdy veřejný zadavatel disponuje náležitými zdroji na to, aby operaci zajistil interně.

Viz též odpovědi k bodům 47–48, 49 a 50.

55

Viz odpověď k bodu 40.

55 – Pátá odrážka

Švédská komise pro zemědělství nevykazuje výdaje na úrovni činností. Veškeré výdaje by však měly být vykazovány ve spojitosti s realizací projektu, tak aby mohly být považovány za způsobilé pro podporu. Nejsou-li za součást realizace projektu pokládány výdaje na administrativní kontrolu, jsou od způsobilých nákladů odečteny.

55 – Šestá odrážka

S ohledem na posílenou kontrolu, která se ve Švédsku v roce 2013 zaměřila na podporu tamního rozvoje venkova z prostředků EU, vykázala švédská komise pro zemědělství zlepšení kontrolních opatření. S dalším posunem se počítá v novém programovém období.

Společná odpověď k bodům 56 a 57

V souladu s požadavky čl. 59 odst. 2 finančního nařízení sleduje Komise systémy řízení a kontroly zavedené v členských státech, a to při zachování zásady proporcionality a s přihlédnutím k míře zjištěného rizika. Pracovní program auditů je sestavován na základě posouzení rizik, jehož nejdůležitějším vstupem je objem výdajů. Vzhledem k tomu, že v daném případě je výše finančních prostředků relativně nízká, byl soulad předávání znalostí a poradenství s předpisy auditován jen v nevelkém počtu případů.

58

Předávání znalostí a poradenské činnosti lze podporovat z různých zdrojů v závislosti na cílové skupině a tematickém zaměření. Například EZFRV podporuje odbornou přípravu a poradenství, které jsou určeny osobám pracujícím v zemědělství a lesnictví. Od roku 2014 se tento fond zaměřuje i na malé a střední podniky ve venkovských oblastech. Naopak podpora z ESF je určena nezaměstnaným.

Zajistit doplňkovost nástrojů a zabránit překrývání činností a dvojímu financování je povinností členských států a regionů.

Společná odpověď k bodům 60 a 61

Jelikož jsou činnosti související s předáváním znalostí způsobilé na základě různých předpisů, měl by odpovědnost za řízení těchto činností nést pouze příslušný orgán. Podobné operace lze podporovat z více než jednoho fondu, a to na bázi doplňkovosti. Cílem vymezení hranic mezi fondy je zajistit, aby uplatňování různých politik vytvářelo synergie a zamezilo překryvům v činnostech a dvojímu financování. Při schvalování či změnách programů i při pravidelných dvoustranných schůzkách si Komise v relevantních případech vyžádala na téma vymezení hranic mezi fondy další informace.

Vhodnost stávajícího vymezení hranic mezi fondy Komise posuzovala při schvalování programů a při posuzování jejich následných změn. Všechny programy rozvoje venkova byly posouzeny i při meziútvarových konzultacích, při nichž se generální ředitelství odpovědná za jednotlivé fondy snaží zabránit případnému nesouladu a překryvům. O zajištění toho, aby byly hranice mezi fondy vymezeny náležitě, se významnou měrou stará i monitorovací výbor, jehož členy jsou zástupci dalších fondů EU.

Viz rovněž odpověď k bodu 58.

64

Dopis s připomínkami, jejž Komise zaslala španělské Galicii v návaznosti na posouzení programu rozvoje venkova na období 2014–2020, zdůraznil potřebu zamezit dvojímu financování. Riziko dvojího financování by měl v relevantních případech identifikovat program rozvoje venkova a měla by být navržena zmírňující opatření.

65

Právní předpisy na programové období 2014–2020 stanoví řadu pravidel sloužících tomu, aby byly zásahy podporované z fondů EU a vnitrostátních zdrojů koordinovány.

Doplňkovost je v prvé řadě řešena v dohodách o partnerství, v nichž členské státy vymezují mechanismy, jež mají koordinovat podporu plynoucí z evropských strukturálních a investičních fondů. Toto téma je následně rozpracováno v programech rozvoje venkova, kde je doplňkovosti věnován nový zvláštní oddíl (kapitola 14 programu).

Komise vypracovala rozsáhlá vodítka k plánování na obou úrovních (dohod o partnerství i programů). V této souvislosti byl zaveden i soubor společných předpisů (nařízení o společných ustanoveních) a společný strategický rámec, jež platí pro všechny evropské strukturální a investiční fondy. Jejich smyslem je posílit koordinaci, doplňkovost a synergie mezi těmito fondy.

Viz též odpovědi k bodům 60 a 61.

67

Hodnocení programů rozvoje venkova provádějí externí hodnotitelé a zajistit toto hodnocení je povinností členských států. Z titulu své funkce jsou hodnotitelé povinni navrhnout pro dané hodnocení nejvhodnější metodiku.

80

Rámec CMEF na období 2007–2013 byl prvním uceleným rámcem pro monitorování a hodnocení. Pokud jde o monitorování, měl tento rámec určitá omezení. Na období 2014–2020 byl vylepšen společný systém sledování a hodnocení. Zavedl např. zřetelné odlišování mezi odbornou přípravou a komunikačními akcemi.

Rámeček 11 – První odrážka

Pokud jde o Dánsko, spadá do opatření 111 jedno dílčí opatření, které v sobě kombinuje opatření 111 a 123 (Demonstrační projekty). K výpočtu nákladů na účastníka či den školení tedy nelze dospět pouhým vydělením celkové podpory počtem vyškolených osob.

85

Komise, jež zůstává primárně závislá na údajích, které shromažďují, agregují a předkládají členské státy, si byla vědoma omezení, která z kvality těchto údajů plynou. Vylepšila proto společný systém sledování a hodnocení na období 2014–2020. Za tímto účelem zavedla zřetelné odlišování mezi odbornou přípravou a komunikačními akcemi, které problémy se shromažďováním údajů způsobovaly.

Údaje z monitorování jsou jedním ze vstupů, které se používají při hodnocení. Posouzení toho, zda byla podpora z EZFRV dobře vynaložena, proběhne při hodnocení programů rozvoje venkova ex post.

88

Vyhodnocovat programy rozvoje venkova je povinností členských států. Posoudit účinnost opatření na základě cílů programů představuje složitý úkol, který musí být úměrný účelu hodnocení. Tento úkol plní nezávislí profesionální hodnotitelé, kteří své závěry vyvozují z řady faktorů a metodických přístupů, včetně důkladného posouzení intervenční logiky programů, případových studií, analýzy na místě, analýzy interakcí mezi různými opatřeními a jejich vedlejších účinků atd. Soubor ukazatelů, s nímž pracuje rámec CMEF, je při tomto hodnocení jen jedním z nástrojů. Pomocí uvedeného rámce mají být hodnotící zprávy členěny jednotně a mají být komplexně řešeny strategické priority na unijní úrovni.

Závěry a doporučení

91

Opatření či operace, jež mají být prostřednictvím programů rozvoje venkova realizovány, vybírají členské státy a regiony podle potřeb, jež v oblasti daného programu zjistí. Tyto potřeby by měly být dále zpodrobněny až na úroveň konkrétních vzdělávacích opatření, jež by bylo žádoucí provést. Komise zajišťuje, aby programy rozvoje venkova plnily politické cíle i právní požadavky. Jejich faktická realizace však již spadá do kompetence členských států. Komise je informována při schůzkách monitorovacího výboru a prostřednictvím zpráv o provádění, které jí předkládají členské státy.

92

Odborná příprava a další činnosti na poli předávání znalostí jsou zapotřebí ke zlepšení technických a sociálních dovedností. Představují tak příspěvek k lepší výkonnosti venkovských hospodářských subjektů. Poskytovatelé služeb reagují na výzvy k podávání nabídek nebo návrhů, které jsou připravovány na základě potřeb, jež členské státy zjišťují pomocí analýzy SWOT. Dle názoru Komise je však dán prostor ke zlepšení v případě analýz ex ante, jež členské státy provádějí.

93

Komise uznává, že mají-li být vybíráni nejlepší poskytovatelé služeb, měl by se jejich výběr opírat o otevřené a spravedlivé výběrové řízení poměřované vztahem ceny a kvality. Je však věcí členských států zajistit, aby takovéto výběrové postupy fungovaly.

Viz rovněž odpověď k bodu 92.

94

Zřízení poradenské služby musí reagovat na konkrétní potřebu zjištěnou v oblasti daného programu.

Novou službu lze chápat jako subjekt či entitu založené ex novo za účelem poskytování služeb v určitých tematických či odborných oblastech, jichž je v daném regionu zapotřebí. Za novou službu však lze považovat i zřízení nového subjektu či útvaru v rámci již existující poradenské služby, které umožňuje rozšířit záběr dosud poskytovaných služeb. Předpokladem je, aby touto novou službou bylo možno poskytovat poradenství v oblastech, v nichž by poskytovateli původního poradenství v případě neexistence tohoto nového subjektu či útvaru chyběla kompetence.

Doporučení 1 a)

Toto doporučení je určeno členským státům.

Doporučení 1 b)

Komise toto doporučení přijímá.

Komise souhlasí s tím, že by členské státy měly používat osvědčený postup a opakovaně analyzovat potřeby odborné přípravy. Komise bude aktualizovat dokumentaci opatření v oblasti předávání znalostí a bude v této souvislosti provádět informační akce. V kontextu navazování a udržování kontaktů v rámci různých sítí bude podporovat i výměnu osvědčených postupů ve věci metodických přístupů.

Doporučení 1 c)

Toto doporučení je určeno členským státům.

Doporučení 1 d)

Komise toto doporučení přijímá a již započala s jeho plněním.

Komise pro členské státy a regiony vydala vodítka k článku 15 nařízení (EU) č. 1305/2013, aby jim pomohla s realizací tam upravených opatření. Vodítka však nejsou právně závazná a jejich použití závisí na členských státech. Komise též zodpověděla četné dotazy, jež členské státy vznesly.

Provádění programů rozvoje venkova, včetně zřízení poradenských služeb, je projednáváno v monitorovacích výborech, při výročních přezkumných jednáních a při auditech souladu s předpisy.

V případě potřeby bude Komise stávající vodítka dále aktualizovat a rozšiřovat.

96

Komise vydala vodítka k zadávání veřejných zakázek v kontextu rozvoje venkova. Zejména vodítka k článku 15 nařízení č. 1305/2013 ozřejmují, jaké požadavky jsou kladeny na interní poskytování služeb.

Doporučení 2 a)

Toto doporučení je určeno členským státům.

Doporučení 2 b)

Komise toto doporučení přijímá a již započala s jeho prováděním.

Orientační vodítka k internímu zajišťování služeb, subdodávkám a poskytování služeb již byla vydána v dokumentaci opatření Poradenské, řídicí a pomocné služby pro zemědělství. Tato vodítka byla představena a při několika příležitostech projednána s členskými státy ve Výboru pro rozvoj venkova. Komise a Evropská síť pro rozvoj venkova mimoto uspořádaly pro vnitrostátní a regionální orgány zvláštní školení na téma „Přiměřenost nákladů a zadávání veřejných zakázek“, jež proběhlo v březnu 2015 v Bruselu.

Pokud jde o monitorování postupů v členských státech, bude Komise při přípravě svých auditních plánů náležitě zohledňovat rizikový profil opatření v oblasti předávání znalostí a poradenství.

97

Členské státy musí zajistit, aby byly náklady na realizaci opatření v rámci programů rozvoje venkova přiměřené. Jsou-li při auditech souladu s předpisy zjištěny nedostatky, jsou uplatňovány finanční opravy.

98

Programy rozvoje venkova tematizují otázku vymezení hranic fondů.

Na období 2014–2020 posloužila jednotlivým členským státům jako vodítko tzv. stanoviska útvarů Komise ke koordinovaným intervencím evropských strukturálních a investičních fondů. Členské státy byly povinny zajistit doplňkovost, soudržnost a soulad těchto fondů s dalšími nástroji EU a předejít tak dvojímu financování⁴.

Silnější doplňkovou orientaci těchto fondů a jejich lepší vzájemnou koordinaci má zajistit předpisový rámec na programové období 2014–2020. Prostřednictvím dohod o partnerství, kde musí členské státy popsat využití evropských strukturálních a investičních fondů v zájmu doplňkovosti a synergií příslušných činností, má být zamezeno tomu, aby docházelo k překryvům v různých činnostech.

V oblasti rozvoje venkova se otázkou doplňkovosti zabývá i kapitola 14 programů rozvoje venkova pod názvem „Informace o doplňkovosti“.

Za řádnou realizaci programů a vzájemný doplňkový charakter všech fondů EU navíc odpovídají monitorovací výbory v členských státech.

V neposlední řadě spolupracují útvary Komise na tom, aby byl k doplňkovosti evropských strukturálních a investičních fondů zaujat koordinovaný přístup ve fázi schvalování příslušných programů.

Doporučení 3 a)

Komise toto doporučení přijímá.

Komise plní doporučení, které jí zvláštní zpráva č. 22/2014⁵ adresovala. Za tímto účelem pořádá pro řídící orgány a platební agentury zvláštní školení, zpřísnila posuzování ověřitelnosti a kontrolovatelnosti opatření a propaguje využívání zjednodušeného vykazování nákladů. Při auditech souladu s předpisy navíc budou posuzovány systémy, jež mají zajistit přiměřenost nákladů na projekty. V případě porušení předpisů budou uplatňovány finanční opravy.

Doporučení 3 b)

Komise toto doporučení přijímá a již započala s jeho prováděním.

Komise již zavedla pracovní postupy a ustavila příslušné meziútvarové skupiny, jež se mají zabývat problematikou doplňkovosti a dvojího financování z různých fondů EU (patří k nim např. síť pro výklad pravidel pro evropské strukturální a investiční fondy, další sítě věnované konkrétním regulačním otázkám, např. pracovní skupina pro zjednodušené vykazování nákladů, dále různé tematické sítě či platforma fi-compass věnovaná finančním nástrojům).

Komise dále zváží, je-li zapotřebí další struktury (například zvláštní meziútvarové skupiny).

Společná odpověď k bodům 90 a 100

Vyhodnocovat programy rozvoje venkova je povinností členských států. Posoudit účinnost opatření na základě cílů programů představuje složitý úkol, který musí být úměrný účelu hodnocení. Tento úkol plní nezávislí profesionální hodnotitelé, kteří své závěry vyvozují z řady faktorů a metodických přístupů, včetně důkladného posouzení intervenční logiky programů, případových studií, analýzy na místě, analýzy interakcí mezi různými opatřeními a jejich vedlejších účinků atd. Soubor ukazatelů, s nímž pracuje rámec CMEF, je při tomto hodnocení jen jedním z nástrojů. Pomocí uvedeného rámce mají být hodnotící zprávy členěny jednotně a mají být komplexně řešeny strategické priority na unijní úrovni. Komise se zasazuje o výměnu osvědčených hodnotících postupů, k níž může posloužit Evropská síť pro rozvoj venkova.

Doporučení 4 a)

Toto doporučení je určeno členským státům.

Doporučení 4 b)

Komise toto doporučení částečně přijímá.

Komise bude nadále poskytovat vodítka k tomu, jak uplatňovat společný systém sledování a hodnocení, jejž ustavují příslušná nařízení.

Jsou zavedeny standardní metodiky, které mají zajistit využívání postupů zpětné vazby, monitorování, jakož i hodnocení výsledků a dopadu odborné přípravy. Komise se zasadí o výměnu osvědčených hodnotících postupů prostřednictvím Evropské sítě pro rozvoj venkova.

Podle právního rámce však Komise není povinna sledovat, jsou-li takovéto postupy zpětné vazby zavedeny.

101

Komise vždy plnila své povinnosti, pokud jde o monitorování systémů řízení a kontroly v členských státech. Na realizaci opatření Komise dohlíží prostřednictvím schvalování programů rozvoje venkova, na půdě monitorovacích výborů, jejichž členy jsou zúčastněné strany, a při dvoustranných výročních přezkumných jednáních s řídícími orgány.

Pracovní program auditů je sestavován na základě analýzy rizik, jejímž nejdůležitějším vstupem je objem výdajů. Vzhledem k tomu, že v daném případě je výše finančních prostředků relativně nízká, byly výdaje na předávání znalostí a poradenské služby předmětem jen nevelkého počtu specifických auditů souladu s předpisy.

Doporučení 5

Komise toto doporučení přijímá.

Komise bude při přípravě svých auditních plánů náležitě zohledňovat rizikový profil opatření v oblasti předávání znalostí a poradenství.

1Článek 5 nařízení č. 1698/2005.

2Zvláštní zpráva č. 22/2014: „Dosahování hospodárnosti: udržení kontroly nad náklady u grantů na projekty rozvoje venkova financovaných EU“ (http://eca.europa.eu).

3Dokumenty obsahující vodítka k: 1) analýze SWOT, 2) zadávání veřejných zakázek v oblasti rozvoje venkova v období 2014–2020, 3) podmínkám způsobilosti a kritériím výběru v období 2014 až 2020, 4) náležitostem strategického programu, 5) ověřitelnosti a kontrolovatelnosti opatření (článek 62), 6) dokumentaci opatření dle článku 14 (Předávání znalostí) a 7) dokumentaci opatření dle článku 15 (Poradenské služby).

4Článek 5 nařízení č. 1698/2005.

5Viz zvláštní zpráva č. 22/2014 „Dosahování hospodárnosti: udržení kontroly nad náklady u grantů na projekty rozvoje venkova financovaných EU“ (http://eca.europa.eu).

QJ-AB-15-013-CS-E  ISSN 1977-5628

Účetní dvůr zkoumal, zda s ohledem na vysokou prioritu, kterou mají činnosti v oblasti celoživotního učení a předávání znalostí v rámci politiky EU pro rozvoj venkova, vynaložila Komise a členské státy odpovídající úsilí na zajištění kvalitního předávání znalostí a poradenských činností. Při auditu bylo zjištěno, že tomu tak nebylo. Členské státy se příliš často spoléhaly na návrhy poskytovatelů školení a jakýkoli druh odborné přípravy byl považován za „dobrý“ a způsobilý získat veřejnou podporu. Jen zřídkakdy se řádně analyzovalo, zda mohou mít takové činnosti reálný dopad. Ne vždy zajistily členské státy spravedlivou a transparentní hospodářskou soutěž při výběru odborné přípravy a za některé služby platily příliš vysokou cenu. Pokud jde o následnou kontrolu, podle zjištění auditu chybělo podrobné hodnocení, čeho bylo za pomoci veřejných prostředků skutečně dosaženo. Účetní dvůr ve svých doporučeních vyzývá členské státy zejména k tomu, aby při výběru činností souvisejících s předáváním znalostí a s poradenstvím prováděly opakované analýzy a hodnocení s cílem zohlednit měnící se potřeby venkovských hospodářských subjektů.