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Luxemburg: Amt für Veröffentlichungen der Europäischen Union, 2015

Print | ISBN 978-92-872-2966-3 | ISSN 1831-080X | doi:10.2865/587326 | QJ-AB-15-013-DE-C
PDF | ISBN 978-92-872-2989-2 | ISSN 1977-5644 | doi:10.2865/3709 | QJ-AB-15-013-DE-N
EPUB | ISBN 978-92-872-3018-8 | ISSN 1977-5644 | doi:10.2865/96868 | QJ-AB-15-013-DE-E

© Europäische Union, 2015

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Die Genehmigung zur Wiedergabe oder Vervielfältigung der Fotos „Schulung für Landwirtinnen“ und „Arbeitsgruppe von Landwirten (Vor-Ort-Besuch)“ auf S. 10 muss direkt beim Copyright-Inhaber eingeholt werden.

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DE
2015

Nr. 12

Sonderbericht

Die EU-Priorität der
Förderung einer
wissensbasierten
Wirtschaft im ländlichen
Raum wurde durch
die unzureichende
Verwaltung von
Wissenstransfer- und
Beratungsmaßnahmen
beeinträchtigt

(gemäß Artikel 287 Absatz 4 Unterabsatz 2 AEUV)

Prüferteam

Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Wirtschaftlichkeits- und Compliance-Prüfungen zu spezifischen Haushaltsbereichen oder Managementthemen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Compliance, die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.

Zuständig für die Durchführung dieser Wirtschaftlichkeitsprüfung war Prüfungskammer I (spezialisiert auf den Ausgabenbereich Bewahrung und Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen) unter Vorsitz von Augustyn Kubik, Mitglied des Hofes. Die Prüfung stand unter der Leitung von Jan Kinšt, Mitglied des Hofes. Herr Kinšt wurde unterstützt von Alejandro Ballester Gallardo, Kabinettschef; Michael Bain, Referatsleiter; Klaus Stern, Teamleiter, und Els Brems, stellvertretender Teamleiter. Zum Prüferteam gehörten Stuart Ballantine; Malgorzata Frydel; Athanasios Koustoulidis; Lorenzo Pirelli; Maria Eulàlia Reverté i Casas; Michael Spang und Diana Voinea. Für Sekretariatsaufgaben war Terje Teppan-Niesen zuständig; Sprach- und Dolmetschdienste leisteten Milosz Aponowicz, Cathryn Lindsay, Michał Machowski, Paulina Pruszko und Charlotta Törneling.

Inhalt

Glossar

Zusammenfassung

Einleitung

Investitionen in Wissen und Qualifikationen in der Europäischen Union

Förderung von Wissenstransfer- und Beratungsdiensten im Bereich der Entwicklung des ländlichen Raums

Koordinierung mit anderen Fördermaßnahmen der EU für Wissenstransfer- und Beratungsdienste

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

Bemerkungen

Teil I – Verfahren zur Bestimmung und Auswahl der wichtigsten Wissenstransfer- und Beratungsdienste

Die Mitgliedstaaten legten den Qualifikationsbedarf ländlicher Akteure so allgemein fest, dass nahezu jede Art von Vorhaben gefördert werden konnte

Die Mitgliedstaaten überprüfen nicht immer Qualifikationen und Erfahrung von Anbietern

Die Auswahl von Vorhaben und Anbietern erfolgt nicht auf der Grundlage eines fairen und transparenten Wettbewerbs

Die Leitlinien der Kommission für Mitgliedstaaten zu Wissenstransfer- und Beratungsmaßnahmen waren begrenzt

Teil II – Verfahren zur Sicherstellung einer kosteneffizienten und koordinierten Erbringung von Wissenstransfer- und Beratungsdiensten

Die Mitgliedstaaten genehmigten Schulungsvorhaben, ohne wirksame Kontrollen zur Angemessenheit der Kosten durchzuführen …

… und es gibt Hinweise darauf, dass sie für Schulungen oder Beratungsdienste, die nicht ausreichend begründet waren, mitunter zu viel zahlten

Der Abdeckungsgrad der Prüfungen der Kommission gestattete es nicht, ausreichende Informationen zu den vom Hof festgestellten Mängeln zu erlangen

Es findet keine Koordinierung der EU-Mittel und sonstigen Mittel statt, um eine wirksame Umsetzung von Wissenstransfer- und Beratungsdiensten zu ermöglichen

Teil III – Verfahren zur Begleitung und Bewertung der Ergebnisse von Wissenstransfer- und Beratungsvorhaben

Direktes Feedback von Schulungsteilnehmern wird häufig von den Schulungsanbietern eingeholt, von den Mitgliedstaaten jedoch selten zur Verbesserung anschließender Maßnahmen genutzt

Es gibt einige Beispiele für empfehlenswerte Verfahren, bei denen sich die Mitgliedstaaten bemühen, nützliche Informationen über die Wirkung von Wissenstransfer- und Beratungsvorhaben zusammenzutragen

Die erhobenen Daten, auf denen die aggregierten Ergebnisse von Wissenstransfer- und Beratungsdiensten auf EU-Ebene beruhen, sind nicht zuverlässig

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

Anhang I | – | Durchführung von Wissenstransfer- und Beratungsmaßnahmen in den geprüften Mitgliedstaaten
Anhang II | – | Das Vier-Ebenen-Modell von Kirkpatrick

Antworten der Kommission

Glossar

CMEF (Common Monitoring and Evaluation Framework): EU-weiter gemeinsamer Begleitungs- und Bewertungsrahmen für die Entwicklung des ländlichen Raums im Programmplanungszeitraum 2007-2013.

CMES (Common Monitoring and Evaluation System): EU-weites gemeinsames Begleitungs- und Bewertungssystem für die Entwicklung des ländlichen Raums im Programmplanungszeitraum 2014-2020.

Entwicklungsprogramm für den ländlichen Raum (EPLR): Das von einem Mitgliedstaat oder einer Region ausgearbeitete und von der Kommission genehmigte Dokument zur Planung und Überwachung der Umsetzung der Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums.

Europäische Struktur- und Investitionsfonds (ESI-Fonds, ESIF): Ein neuer Begriff für fünf EU-Fonds, über die im Programmplanungszeitraum 2014-2020 Unterstützung im Rahmen der Kohäsionspolitik bereitgestellt wird.
Diese fünf Fonds sind der Europäische Fonds für regionale Entwicklung (EFRE), der Europäische Sozialfonds (ESF), der Kohäsionsfonds (KF), der Europäische Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) und der Europäische Meeres- und Fischereifonds (EMFF).

GAP: Gemeinsame Agrarpolitik: die von der Europäischen Union angenommenen Rechtsvorschriften und Verfahren, mit denen eine gemeinsame und kohärente Agrarpolitik verwirklicht werden soll.

Geteilte Mittelverwaltung: Methode zur Ausführung des Haushaltsplans der EU, bei der den Mitgliedstaaten Haushaltsvollzugsaufgaben übertragen werden¹. Zu diesem Zweck benennen die Behörden der Mitgliedstaaten die für die Verwaltung und Kontrolle der EU-Mittel zuständigen Stellen.

Ländliche Akteure: Für die Zwecke dieses Berichts werden Landwirte, Waldbesitzer sowie sonstige Unternehmen und Interessengruppen im ländlichen Raum, sofern nicht anders angegeben, als „ländliche Akteure“ bezeichnet.

Maßnahme: Eine Beihilferegelung zur Umsetzung einer Politik. Für jede Maßnahme sind spezielle Vorschriften vorgesehen, die bei den förderfähigen Projekten oder Aktionen eingehalten werden müssen. Es gibt zwei Hauptarten von Maßnahmen: Investitionsmaßnahmen und flächenbezogene Beihilfen.

Mitnahmeeffekt: Der Sachverhalt, dass ein gefördertes Vorhaben oder ein gefördertes Projekt ganz oder teilweise auch ohne die Finanzhilfe durchgeführt worden wäre.

Programmplanungszeitraum: Mehrjahresrahmen für die Planung und Durchführung von EU-Politiken wie beispielsweise der Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums.

Rahmenvereinbarung: Eine Rahmenvereinbarung ist eine Vereinbarung zwischen einem oder mehreren öffentlichen Auftraggebern und einem oder mehreren Wirtschaftsteilnehmern, die zum Ziel hat, die Bedingungen für die Aufträge, die im Laufe eines bestimmten Zeitraums vergeben werden sollen, festzulegen, insbesondere in Bezug auf den Preis und gegebenenfalls die in Aussicht genommene Menge².

Vergabe öffentlicher Aufträge: Ausschreibungsverfahren, das öffentliche Stellen bei der Beschaffung von Waren, Bauleistungen und Dienstleistungen über einem gewissen Schwellenwert befolgen müssen. Ziel ist es, das wirtschaftlich günstigste Angebot zu ermitteln, indem ein ausreichender Wettbewerb zwischen den Lieferanten geschaffen wird, und sicherzustellen, dass die Aufträge fair, transparent und ohne Diskriminierung vergeben werden. Durch die Richtlinien 2004/18/EG und 2004/17/EG wird der Rechtsrahmen für die Vergabe öffentlicher Aufträge vorgegeben, der von den einzelstaatlichen Behörden umgesetzt werden muss.

Verwaltungsbehörde: Eine nationale oder regionale Stelle, die vom jeweiligen Mitgliedstaat mit der Verwaltung eines Entwicklungsprogramms für den ländlichen Raum (EPLR) beauftragt wird.

1Artikel 59 der Verordnung (EU, Euratom) Nr. 966/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Oktober 2012 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Union und zur Aufhebung der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 des Rates (ABl. L 298 vom 26.10.2012, S. 1).

2Artikel 1 Absatz 5 der Richtlinie 2004/18/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 31. März 2004 über die Koordinierung der Verfahren zur Vergabe öffentlicher Bauaufträge, Lieferaufträge und Dienstleistungsaufträge (ABl. L 134 vom 30.4.2004, S. 114).

Zusammenfassung

I

Wissenstransfer- und Beratungsvorhaben wurden aufgewertet und haben sowohl für die EU insgesamt als auch für die Entwicklung des ländlichen Raums im Besonderen hohe Priorität erhalten. Die Bedeutung von beruflicher Aus- und Weiterbildung, Kompetenzentwicklung, lebenslangem Lernen und Wissenstransfer wurde vom Europäischen Parlament und verschiedenen EU-Landwirtschaftskommissaren hervorgehoben und spiegelt sich im Rechtsrahmen der EU wider.

II

Im Rahmen dieser Prüfung wurde die Durchführung von Wissenstransfer- und Beratungsvorhaben untersucht, die aus EU-Haushaltsmitteln für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) und Haushaltsmitteln der Mitgliedstaaten für den Zeitraum 2007-2013 kofinanziert wurden. Die für diese Vorhaben im genannten Zeitraum bereitgestellten EU-Mittel beliefen sich auf 1,3 Milliarden Euro; zusammen mit der Kofinanzierung beträgt die öffentliche Förderung insgesamt 2,2 Milliarden Euro.

III

Damit die Mittel für Wissenstransfer- und Beratungsvorhaben wirksam verwendet werden und die gewünschte Wirkung entfalten, müssen sie gemäß dem festgestellten Bedarf eingesetzt werden, und die ausgewählten Vorhaben müssen zu angemessenen Kosten und von entsprechend qualifizierten und erfahrenen Anbietern erbracht werden. Die Ergebnisse sollten messbar sein und bewertet werden, um Aufschluss über die tatsächlich erzielten Resultate zu geben. Die Prüfung des Hofes zeigte jedoch, dass dies aufgrund der Unzulänglichkeiten in der Verwaltung der Vorhaben durch die Mitgliedstaaten und die Kommission nicht der Fall war.

IV

Bei der Prüfung wurde festgestellt, dass die Durchführung von Wissenstransfer- und Beratungsvorhaben angesichts der Bedeutung der Maßnahmen und mit Blick auf die erwarteten Ergebnisse dieser Vorhaben ungenügend war. Die Mitgliedstaaten verließen sich zu oft auf die Vorschläge der Anbieter, jede Art von Schulung wurde als „gut“ und für eine öffentliche Förderung infrage kommend betrachtet; nur selten wurde wirklich geprüft, ob die Vorhaben tatsächlich etwas bewirken konnten.

V

Die bestehenden Verfahren stellten nicht immer einen fairen und transparenten Wettbewerb sicher, um die Auswahl hochwertiger Anbieter sowie Wissenstransfer- und Beratungsvorhaben zum besten Preis zu fördern.

VI

Eine kosteneffiziente Erbringung von Wissenstransfer- und Beratungsdiensten ist äußerst wichtig, um die öffentlichen Finanzen sowohl des EU-Haushalts als auch der mitgliedstaatlichen Haushalte zu schützen. Der Hof stellte Mängel bei den Kontrollen fest, die die Mitgliedstaaten vornehmen müssen, und zwar sowohl in der Antrags- als auch in der Zahlungsphase. Es gibt Hinweise darauf, dass die Mitgliedstaaten für bestimmte Dienstleistungen zu viel zahlten und die damit verbundenen Kosten nicht ausreichend begründet waren.

VII

Die Prüfung zeigte zudem, dass eine beträchtliche Anzahl ähnlicher Dienstleistungen aus verschiedenen EU-Fonds finanziert wird (beispielsweise sowohl aus dem ESF als auch aus dem ELER). Dies birgt das Risiko einer Doppelfinanzierung und erfordert kostspielige Doppelstrukturen in der Verwaltung, die der Hof für unwirtschaftlich hält. Im Programmplanungszeitraum 2014-2020 wird die Komplementarität zwischen den EU-Fonds stärker betont als die vorherige Politik der Abgrenzung; daher besteht ein größerer Koordinierungsbedarf, um die genannten Risiken zu vermeiden.

VIII

Es gab keine eingehende Evaluierung dessen, was tatsächlich mit den öffentlichen Mitteln erreicht wurde. Zudem wurden nur recht einfache Indikatoren, wie die Anzahl der geschulten Personen oder der finanzierten Schulungstage, erfasst. Darüber hinaus stellte der Hof Probleme bei der Zuverlässigkeit der erhobenen Daten fest.

IX

Die in diesem Bericht dargelegten Mängel betreffen hauptsächlich die Verwaltung der Maßnahmen durch die Mitgliedstaaten. Festgestellt wurde allerdings auch, dass die Rolle der Kommission bei Anleitung und Überwachung der Mitgliedstaaten angesichts der Bedeutung der Wissenstransfer- und Beratungsvorhaben unzureichend ist und verbessert werden sollte.

X

Auf der Grundlage dieser Feststellungen spricht der Hof eine Reihe von Empfehlungen aus, um die Situation im derzeitigen Programmplanungszeitraum für die Entwicklung des ländlichen Raums (2014-2020) zu verbessern und sicherzustellen, dass die ehrgeizigen Ziele der Vorhaben größere Chancen auf Verwirklichung haben.

XI

Insbesondere empfiehlt der Hof Folgendes:

οDie Mitgliedstaaten sollten über Verfahren zur Analyse des Wissens- und Qualifikationsbedarfs ländlicher Akteure verfügen, die über die Festlegung allgemeiner Themen hinausgehen, insbesondere im Rahmen von Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen oder Ausschreibungen. Die Mitgliedstaaten sollten im Rahmen wiederkehrender Verfahren sicherstellen, dass relevante Wissenstransfer- und Beratungsdienste anhand einer solchen Analyse bestimmt und ausgewählt werden, und vermeiden, dass die Vorgänge von den Anbietern bestimmt werden.

οDie Kommission sollte zusätzliche Leitlinien zur Durchführung solcher wiederkehrender Analysen durch die Mitgliedstaaten bereitstellen und diese dazu anhalten, in den Analysen anstelle allgemeiner Formulierungen spezifische zu verwenden.

οDie Mitgliedstaaten sollten sicherstellen, dass die Unterstützung für den Aufbau neuer Beratungsdienste nur gewährt wird, wenn es bei den entsprechenden Diensten in dem betreffenden Gebiet ein nachgewiesenes Defizit gibt und die Notwendigkeit der Finanzierung neuer Mitarbeiter, Einrichtungen und/oder Ausrüstung besteht.

οDie Mitgliedstaaten sollten die Dienstleister, die öffentliche Mittel erhalten, über einen fairen und transparenten Wettbewerb auswählen, unabhängig davon, ob sie Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen oder formelle öffentliche Vergabeverfahren verwenden. Insbesondere sollten die Mitgliedstaaten sicherstellen, dass ihre Auswahl- oder Vergabekriterien weder bestimmte Anbieter noch Arten von Anbietern begünstigen.

οDie Kommission sollte zusätzliche spezifische Leitlinien zur internen Dienstleistungserbringung, Unterauftragsvergabe und Bewertung der Dienstleistungserbringung durch Konsortien vorlegen. Die Kommission sollte die Verfahren der Mitgliedstaaten zudem in angemessener Form überwachen, um sicherzustellen, dass die Auswahl der Wissenstransfer- und Beratungsvorhaben wettbewerbsorientiert, fair und transparent ist.

οIm Hinblick auf wirksame Kontrollen der Angemessenheit der Kosten sollten Kommission und Mitgliedstaaten die Empfehlungen des Sonderberichts des Hofes zu diesem Thema umsetzen³. Insbesondere bei den Wissenstransfer- und Beratungsvorhaben sollten die Mitgliedstaaten die Notwendigkeit einer Unterstützung von Vorhaben bewerten, die auf dem Markt zu einem angemessenen Preis ohne Weiteres erhältlich sind. Ist der Bedarf begründet, sollten die Mitgliedstaaten sicherstellen, dass die Kosten der unterstützten Vorhaben nicht über den Kosten ähnlicher Vorhaben liegen, die auf dem Markt angeboten werden.

οDie Kommission sollte auf die ersten Schritte aufbauen, die zur Sicherstellung der Komplementarität der EU-Fonds unternommen wurden, beispielsweise im Rahmen von spezifischen dienststellenübergreifenden Arbeitsgruppen, um eine gründliche Bewertung der Komplementarität verschiedener EU-Fonds vorzunehmen, die von den Mitgliedstaaten für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 vorgeschlagen wurden. Diese Bewertung sollte zu einem koordinierten Vorgehen bei der Unterstützung von Wissenstransfervorhaben führen, um das Risiko von Doppelfinanzierung und Doppelungen in der Verwaltung zu verringern.

οDie Mitgliedstaaten sollten Feedbacksysteme einführen, bei denen Begleitungs- und Bewertungsinformationen genutzt werden, um künftige Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen oder Ausschreibungsverfahren zu verbessern. Diese Systeme sollten vorsehen, dass die Anbieter nicht nur Angaben zur Zufriedenheit der Teilnehmer mit den Dienstleistungen vorlegen, sondern auch überprüfen müssen, ob diese gelernt haben, was sie lernen sollten.

οDie Kommission sollte Leitlinien dazu vorlegen, wie die Mitgliedstaaten solche wiederkehrenden Feedbackverfahren durchführen können, und überwachen, dass die Mitgliedstaaten diese anwenden. Die Ergebnisse des Feedbacks könnten auch von Evaluatoren verwendet werden, um die Bewertungsarbeit auf die Analyse der Vorhaben auf Ergebnis- und Wirkungsebene zu konzentrieren.

οSchließlich sollte die Kommission umgehend das Risikoprofil der Wissenstransfer- und Beratungsmaßnahmen erhöhen und ihre Überwachung und Verwaltung entsprechend verstärken, um besser zu gewährleisten, dass die Mitgliedstaaten die jeweiligen Dienste wirksam erbringen.

3Siehe Sonderbericht Nr. 22/2014 „Sparsam wirtschaften: die Kontrolle behalten über die Kosten der EU-finanzierten Beihilfen für Projekte zur Entwicklung des ländlichen Raums“ (http://eca.europa.eu).

Einleitung

Investitionen in Wissen und Qualifikationen in der Europäischen Union

01

Die Bedeutung von beruflicher Aus- und Weiterbildung, Kompetenzentwicklung, lebenslangem Lernen und Wissenstransfer wurde von zahlreichen Politikern zum Ausdruck gebracht und in mehreren hochrangigen Dokumenten hervorgehoben, darunter in der Strategie Europa 2020 für intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum⁴.

„Ein wichtiger Aspekt der Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums ist die Verbesserung der Wissensbasis in unserem Agrarsektor“⁵

Phil Hogan (für Landwirtschaft und ländliche Entwicklung zuständiges Mitglied der Europäischen Kommission)

Die Landwirtschaft der Zukunft muss wissensbasiert sein⁶

Dacian Cioloș (ehemaliges für Landwirtschaft und ländliche Entwicklung zuständiges Mitglied der Europäischen Kommission)

02

Im Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) wird ausdrücklich auf „eine wirksame Koordinierung der Bestrebungen auf dem Gebiet der Berufsausbildung, der Forschung und der Verbreitung landwirtschaftlicher Fachkenntnisse“ hingewiesen, über die die Ziele der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP)⁷ erreicht werden sollen.

03

In den EU-Rechtsvorschriften für den Programmplanungszeitraum 2014-2020⁸ wird besonderes Augenmerk auf Wissenstransfer- und Beratungsdienste als entscheidende Vorhaben für das Erreichen einer nachhaltigen Entwicklung in ländlichen Gebieten gerichtet. „Förderung von Wissenstransfer und Innovation in der Land- und Forstwirtschaft und den ländlichen Gebieten“ ist eine horizontale Priorität im Bereich der Entwicklung des ländlichen Raums, d. h., sie gilt als ein wichtiges Instrument zur besseren Umsetzung anderer Prioritäten und Maßnahmen im Bereich der Entwicklung des ländlichen Raums.

Förderung von Wissenstransfer- und Beratungsdiensten im Bereich der Entwicklung des ländlichen Raums

04

Finanzielle Unterstützung für Wissenstransfer- und Beratungsdienste in ländlichen Gebieten wird im Rahmen des Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) gewährt. Im Programmplanungszeitraum 2007-2013 wurde diese Unterstützung durch die folgenden vier Maßnahmen bereitgestellt⁹:

οMaßnahme 111 – Berufsbildungs- und Informationsmaßnahmen;

οMaßnahme 114 – Inanspruchnahme von Beratungsdiensten;

οMaßnahme 115 – Aufbau von Betriebsführungs-, Vertretungs- und Beratungsdiensten;

οMaßnahme 331 – Ausbildung und Information.

05

Das Ziel der ersten drei Maßnahmen bestand darin, die Wettbewerbsfähigkeit der Landwirte und Waldbesitzer zu verbessern. Maßnahme 331 richtete sich an sonstige ländliche Betriebe und Interessengruppen und sollte ihre Fähigkeit erhöhen, zur Diversifizierung der ländlichen Wirtschaft und zur Verbesserung der Lebensqualität in ländlichen Gebieten beizutragen. Die Maßnahmen 111 und 331 umfassten Ausbildungskurse, Workshops, Besuche landwirtschaftlicher Betriebe, Coaching usw. und werden als Wissenstransfermaßnahmen bezeichnet. Die Maßnahmen 114 und 115 waren Beratungsmaßnahmen, durch die Einzelpersonen oder Gruppen von Landwirten und Waldbesitzern Anleitung erhalten sollten. Die einzelnen Wissenstransfer- und Beratungsvorhaben wurden den Teilnehmern kostenlos oder gegen eine geringe Gebühr angeboten.

Landwirte, Waldbesitzer sowie sonstige ländliche Betriebe und Interessengruppen werden im Folgenden als „ländliche Akteure“ bezeichnet.

Kasten 1

Beispiele für aus dem ELER finanzierte Wissenstransfer- und Beratungsdienste

Schulung für Landwirtinnen

© ZAMm/Gerald Lechner

Schulung für Landwirte

© EuRH

Arbeitsgruppe von Landwirten (Vor-Ort-Besuch)

© BMLFUW/LFI/weinfranz

06

Im Rahmen der Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums unterliegen Wissenstransfer- und Beratungsmaßnahmen der geteilten Mittelverwaltung durch Kommission und Mitgliedstaaten. Entwicklungsprogramme für den ländlichen Raum (EPLR) werden von den Mitgliedstaaten vorgeschlagen und von der Kommission genehmigt. Die Mitgliedstaaten wählen anschließend anhand der vorgelegten Programme die Projekte aus, die finanziert werden. Abbildung 1 zeigt, wie die Mittel den entsprechenden Projekten gemäß dem Rechtsrahmen zugewiesen werden.

Abbildung 1

Rechtsrahmen für die Zuweisung von ELER-Mitteln an Projekte

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

07

Im Zeitraum 2007-2013 wurden etwa 1,3 Milliarden Euro, d. h. 1,4 % der ELER-Mittel, für Wissenstransfer- und Beratungsmaßnahmen bereitgestellt. Bis zum 31. Dezember 2013 waren 744 Millionen Euro oder 57 % der geplanten ELER-Mittel von den Mitgliedstaaten ausgegeben worden. Alle Maßnahmen werden von den Mitgliedstaaten kofinanziert (für Einzelheiten siehe Tabelle 1). Wie bereits erwähnt, übersteigt die allgemeine Bedeutung, die den Wissenstransfer- und Beratungsmaßnahmen beigemessen wird, allerdings bei Weitem ihren reinen Geldwert.

08

Die Mitgliedstaaten führen nicht unbedingt alle vier Wissenstransfer- und Beratungsmaßnahmen des ELER durch. Eine Analyse der von der Kommission vorgelegten Daten aus dem Jahr 2012 zeigte, dass bei insgesamt 88 EPLR die Maßnahmen 111, 114, 331 und 115 in 19 %, 52 %, 66 % bzw. 74 % der EPLR nicht eingesetzt wurden.

09

Im Programmplanungszeitraum 2014-2020 für die Entwicklung des ländlichen Raums wurden die vier Einzelmaßnahmen nun zu zwei Maßnahmen zusammengefasst:

οMaßnahme 01 – Wissenstransfer- und Informationsmaßnahmen;

οMaßnahme 02 – Beratungs-, Betriebsführungs- und Vertretungsdienste.

10

Die geplanten ELER-Ausgaben für Maßnahme 01 belaufen sich auf 1,16 Milliarden Euro, für Maßnahme 02 auf 742 Millionen Euro, d. h. insgesamt 1,9 Milliarden Euro¹⁰. Zusammen mit der nationalen Kofinanzierung können die öffentlichen Ausgaben insgesamt bei über 4 Milliarden Euro liegen. Dies stellt eine Erhöhung um etwa 46 % gegenüber den im vorherigen Programmplanungszeitraum geplanten Ausgaben dar.

Tabelle 1

Öffentliche Ausgaben insgesamt (ELER plus nationale Kofinanzierung) und ELER-Ausgaben je Maßnahme

Maßnahme | Beschreibung der Maßnahme | Geplant für 2007-2013 | Angefallen zwischen 2007 und 2013
ELER (Euro) | Geplant für 2007-2013 | ELER (Euro) | Öffentliche Ausgaben insgesamt (Euro)
111 | Berufsbildungs- und Informationsmaßnahmen | 947 013 157 | 1 599 928 390 | 556 561 212 | 974 023 090
114 | Inanspruchnahme von Beratungsdiensten | 197 958 811 | 338 640 512 | 98 320 876 | 169 488 261
115 | Aufbau von Betriebsführungs-, Vertretungs- und Beratungsdiensten | 50 307 450 | 76 068 793 | 26 540 966 | 43 419 212
331 | Ausbildung und Information | 115 516 980 | 226 388 227 | 62 498 154 | 122 427 257
Wissenstransfer- und Beratungsmaßnahmen | 1 310 796 398 | 2 241 025 922 | 743 921 208 | 1 309 357 820

Quelle: Daten des Europäischen Netzes für die Entwicklung des ländlichen Raums (aktualisiert im Februar 2014).

11

Während im Programmplanungszeitraum 2007-2013 Schulungsteilnehmer und Empfänger von Beratungen sowie Dienstleister potenzielle Begünstigte der Maßnahmen waren, hat sich dies nun geändert. Im Zeitraum 2014-2020 sind die Begünstigten der Maßnahmen 01 und 02 Dienstleister, d. h. die Stellen, die den Endempfängern (ländlichen Akteuren) Beratung und Ausbildung anbieten.

12

Auch wenn dies nicht verpflichtend war, verwendeten einige Mitgliedstaaten bereits im Programmplanungszeitraum 2007-2013 öffentliche Vergabeverfahren zur Auswahl der Anbieter von Wissenstransfer- und Beratungsdiensten. Gemäß den neuen Rechtsvorschriften müssen die Vorschriften für die öffentliche Auftragsvergabe angewendet werden, bevor Dienstleistungsverträge mit Dienstleistern im Rahmen von Maßnahme 02 geschlossen werden. Bei Maßnahme 01 ist die öffentliche Auftragsvergabe für die Auswahl von Dienstleistern nicht vorgeschrieben.

Koordinierung mit anderen Fördermaßnahmen der EU für Wissenstransfer- und Beratungsdienste

13

Die Unterstützung der EU für Wissenstransfer- und Beratungsdienste beschränkt sich nicht auf den Bereich der Politik für die Entwicklung des ländlichen Raums. Auf einer sehr allgemeinen Ebene und unter Berücksichtigung der Ausrichtung der einzelnen Fonds werden über den Europäischen Sozialfonds (ESF) und den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) Ausbildungsprojekte unterstützt, deren Ziel es ist, zu Wachstum und zur Schaffung von Arbeitsplätzen beizutragen. Diese Fonds werden zusammen mit dem ELER und zwei weiteren Fonds als die Europäischen Struktur- und Investitionsfonds (ESI-Fonds) bezeichnet. Im Rechtsrahmen für den Zeitraum 2014-2020 ist eine bessere Koordinierung zwischen den ESI-Fonds vorgeschrieben, als dies zuvor auf Ebene der EU und der Mitgliedstaaten der Fall war. Der neue Rahmen ist in Abbildung 2 dargestellt.

14

Die ESI-Fonds sind ein Mittel zur Umsetzung der Strategie Europa 2020. Um eine wirksame Unterstützung zu leisten, sollte der Schwerpunkt der ESI-Fonds darauf liegen, zu elf thematischen Zielen beizutragen¹¹. Die fondsspezifischen Verordnungen sehen eine weitere Aufgliederung dieser Ziele in Investitionsprioritäten vor.

15

Relevant für diese Prüfung ist das thematische Ziel Nr. 10, das „Investitionen in Bildung, Ausbildung und Berufsbildung für Kompetenzen und lebenslanges Lernen“ vorsieht. Weitere detaillierte Investitionsprioritäten sind in den spezifischen Verordnungen des ESF, des EFRE und des ELER festgelegt¹² (siehe Abbildung 2).

Abbildung 2

Rechtsrahmen für den Programmplanungszeitraum 2014-2020

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

4KOM(2010) 2020 endgültig vom 3. März 2010 „EUROPA 2020: Eine Strategie für intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum“.

5Europäische Kommission – Pressemitteilung: „Grünes Licht für weitere 18 Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums“, Brüssel, 13. Februar 2015 (http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-4424_en.htm).

6Erklärung zur wissensbasierten Landwirtschaft vom 12. Oktober 2011 (https://www.youtube.com/watch?v=QqOqVed_atA).

7Artikel 41 AEUV.

8Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 über die Förderung der ländlichen Entwicklung durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 (ABl. L 347 vom 20.12.2013, S. 487).

9Maßnahme 341 (Kompetenzentwicklung, Förderveranstaltungen und Umsetzung lokaler Entwicklungsstrategien) und Maßnahme 431 (Betreiben der lokalen Aktionsgruppe sowie Kompetenzentwicklung und Sensibilisierung in dem betreffenden Gebiet) schließen ebenfalls Schulungen ein, sind jedoch lediglich für Leader und ähnliche Gruppen unter Schwerpunkt 3 relevant und sollen diese Gruppen dabei unterstützen, ihre lokalen Strategien umzusetzen. Sie werden daher im Kontext dieser Prüfung nicht weiter berücksichtigt.

10Diese Zahlen basieren auf Informationen der Europäischen Kommission. Sie berücksichtigen die Zahlen aus den 56 der 118 genehmigten EPLR und die Zahlen aus den noch in Diskussion befindlichen Programmen. Die Zahlen haben daher zum gegenwärtigen Zeitpunkt vorläufigen Charakter.

11Gemäß Artikel 9 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 mit gemeinsamen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds, den Kohäsionsfonds, den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds sowie mit allgemeinen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds, den Kohäsionsfonds und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 des Rates (ABl. L 347 vom 20.12.2013, S. 320).

12Die fondsspezifischen Investitionsprioritäten sind in folgenden Dokumenten festgelegt: – ESF: Artikel 3 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013. – EFRE: Artikel 5 der Verordnung (EU) Nr. 1301/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung und mit besonderen Bestimmungen hinsichtlich des Ziels „Investitionen in Wachstum und Beschäftigung“ und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1080/2006 (ABl. L 347 vom 20.12.2013, S. 289). – ELER: Artikel 5 der Verordnung (EU) Nr. 1305/2013.

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

16

Der Hof nahm eine Prüfung der Verfahren zur Verwaltung und Kontrolle der Ausgaben für Wissenstransfer- und Beratungsmaßnahmen im Programmplanungszeitraum 2007-2013 vor (siehe auch Ziffer 4), um sinnvolle Empfehlungen für den neuen Programmplanungszeitraum abgeben zu können. Die Mitgliedstaaten können diese dann berücksichtigen, wenn sie die Durchführungsbestimmungen und -verfahren für ihre Programme ausarbeiten; die Kommission kann sie insbesondere verwenden, um ihre Überwachung der Verwaltungs- und Kontrollsysteme der Mitgliedstaaten zu verbessern.

17

Die Prüfung war auf die Beantwortung folgender Frage ausgerichtet:

Bestehen Verwaltungs- und Kontrollsysteme, um Wissenstransfer- und Beratungsmaßnahmen im Bereich der Entwicklung des ländlichen Raums wirksam umzusetzen?

18

Im Hinblick auf diese Frage enthält der Bericht des Hofes Antworten auf folgende Teilfragen:

οBestehen Verfahren, um die wichtigsten Wissenstransfer- und Beratungsdienste für ländliche Akteure zu bestimmen und auszuwählen?

οBestehen Verfahren, um eine kosteneffiziente und koordinierte Erbringung von Wissenstransfer- und Beratungsdiensten sicherzustellen?

οBestehen Verfahren, um die Ergebnisse der Wissenstransfer- und Beratungsvorhaben zu begleiten und zu bewerten?

19

Die Prüfung umfasste den Programmplanungszeitraum 2007-2013 und stellte, soweit möglich, eine Verbindung zum nächsten Programmplanungszeitraum her, in dem lediglich Stellen, die Endempfängern (ländlichen Akteuren) Ausbildung und Beratung anbieten, in den Genuss der Maßnahmen kommen können. Die Prüfung konzentrierte sich daher auf diese Art von Empfängern im Zeitraum 2007-2013.

20

Die Prüfung wurde zwischen Juli 2014 und Februar 2015 durchgeführt. Prüfungsnachweise wurden durch Aktenprüfungen, Prüfbesuche bei den Verwaltungsbehörden und Dienstleistern in fünf Mitgliedstaaten¹³ – Spanien (Galicien), Österreich, Polen, Schweden und Vereinigtes Königreich (England) – sowie eine Umfrage¹⁴ erlangt. Die Situation hinsichtlich der verschiedenen in den besuchten Mitgliedstaaten durchgeführten Maßnahmen ist in Anhang I dargestellt.

21

Die geplanten und getätigten Ausgaben in Verbindung mit Wissenstransfer- und Beratungsmaßnahmen waren in diesen Mitgliedstaaten hoch (siehe Abbildung 3). Mit seiner Auswahl der Mitgliedstaaten zielte der Hof darauf ab, alle vier Maßnahmen abzudecken (siehe Ziffer 4) und eine ausgewogene geografische Verteilung sicherzustellen. Die Prüfbesuche und die Erhebung erstreckten sich auf die Mitgliedstaaten, die für mehr als 65 % der Ausgaben für Wissenstransfer- und Beratungsmaßnahmen verantwortlich sind.

Abbildung 3

Entwicklung des ländlichen Raums im Zeitraum 2007-2013 – Wissenstransfer- und Beratungsmaßnahmen: die 20 EPLR mit den höchsten Ausgaben im Dezember 2012

Quelle: Daten des Europäischen Netzes für die Entwicklung des ländlichen Raums.

13Für die Zwecke dieses Berichts kann „Mitgliedstaat“ einen Staat, eine Region oder eine autonome Gemeinschaft in einem Staat bezeichnen.

14Der Hof führte eine Erhebung in 19 Mitgliedstaaten durch, die eine Stichprobe von 25 EPLR umfasste, um festzustellen, warum die Mitgliedstaaten nicht sämtliche verfügbaren Maßnahmen vollständig genutzt hatten.

Bemerkungen

Teil I – Verfahren zur Bestimmung und Auswahl der wichtigsten Wissenstransfer- und Beratungsdienste

22

Um zu bewerten, ob die wichtigsten Wissenstransfer- und Beratungsvorhaben ausgewählt wurden, verwendete der Hof folgende Kriterien:

οDer ELER sollte ausschließlich für die Finanzierung der Vorhaben verwendet werden, die zur Erreichung der spezifischen, für die Maßnahmen festgelegten Ziele der Mitgliedstaaten beitragen, damit eine willkürliche Finanzierung jeglicher Art von Schulungen oder Beratung für ländliche Akteure vermieden wird. Eine Voraussetzung dafür ist eine hinreichend spezifische Analyse des Wissens- und Qualifikationsbedarfs der ländlichen Akteure, damit die Mitgliedstaaten die Beihilfe auf konkrete Vorhaben ausrichten können.

οDurch den ELER sollten lediglich Schulungen und Beratungen von hoher Qualität finanziert werden. Qualitativ hochwertige Anbieter sind von entscheidender Bedeutung, in den Mitgliedstaaten sollten daher entsprechende Anforderungen und Verfahren bestehen.

οAnbieter und Vorhaben sollten durch einen fairen und transparenten Wettbewerb ausgewählt werden.

οDie Kommission sollte nur die EPLR genehmigen, in denen der Wissens- und Qualifikationsbedarf der ländlichen Akteure klar bestimmt ist. Die Kommission sollte gegebenenfalls Leitlinien für die Mitgliedstaaten vorlegen, um sie bei der Einrichtung besserer Verfahren zur Bedarfsbewertung zu unterstützen.

Die Mitgliedstaaten legten den Qualifikationsbedarf ländlicher Akteure so allgemein fest, dass nahezu jede Art von Vorhaben gefördert werden konnte

23

Zur Auswahl und Durchführung bedarfsorientierter Vorhaben müssen die Mitgliedstaaten die individuellen Präferenzen der ländlichen Akteure analysieren und ermitteln und den objektiven Wissens- und Qualifikationsbedarf der ländlichen Wirtschaft und Gesellschaft bestimmen, bevor sie mit der Planung und/oder Auswahl der Schulungsvorhaben beginnen. Dieser Bedarf kann sich kurz- oder mittelfristig ändern. Die Analyse- und Planungsverfahren sollten daher ausreichend flexibel sein, um auf diese Veränderungen reagieren zu können.

24

Der Hof würde infolgedessen erwarten, dass die Mitgliedstaaten den Wissens- und Qualifikationsbedarf für strategische Zwecke über einen längerfristigen Zeitraum (aus praktischen Gründen den Programmplanungszeitraum) untersuchen und wiederkehrende Verfahren zur Bestimmung des kurz- und mittelfristigen Bedarfs vorsehen. Nach Durchführung dieser Analysen sollten die Mitgliedstaaten über genügend Informationen verfügen, um die erforderlichen Dienstleistungen im Rahmen von Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen oder Ausschreibungen festlegen zu können. Dies ist in Abbildung 4 dargestellt.

Abbildung 4

Wiederkehrende Bedarfsanalyse zur Auswahl von Wissenstransfer- und Beratungsvorhaben im Bereich der Entwicklung des ländlichen Raums

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

25

Der Hof prüfte die nationalen Strategiepläne und EPLR sowie weitere strategische Dokumente und verfügbare Studien, Durchführungsbestimmungen und die speziell mit der Beschaffung dieser Arten von Vorhaben zusammenhängenden Leistungsbeschreibungen. Der Hof stellte fest, dass die geprüften Mitgliedstaaten den Wissens- und Qualifikationsbedarf ländlicher Akteure lediglich in allgemeiner Form ermittelt und festgelegt hatten, wodurch dem strategischen Zweck gedient wurde. Keiner der geprüften Mitgliedstaaten unternahm jedoch weitere Schritte, um die wichtigsten Vorhaben (z. B. konkrete Schulungsmaßnahmen) innerhalb dieser Bereiche zu bestimmen. Dies birgt das Risiko, dass allgemeine und von den Anbietern bestimmte Vorhaben wie grundlegende Computerkurse finanziert werden, die möglicherweise nicht auf einem festgestellten Bedarf beruhen (siehe Kasten 2).

Kasten 2

Beispiele für allgemeine Definitionen des Wissens- und Qualifikationsbedarfs, die für Zwecke der Beschaffung nicht weiter spezifiziert wurden

Vereinigtes Königreich (England)

Das Vereinigte Königreich (England) verwendete Verfahren auf mehreren Verwaltungsebenen, um den Wissens- und Qualifikationsbedarf ländlicher Akteure zu ermitteln. Dies führte jedoch nicht zu einer genauen Spezifikation der Wissenstransferdienste auf Beschaffungsebene. Daher stützten sich die Behörden auf die detaillierten Vorschläge der Anbieter.

Im EPLR wird allgemein auf Qualifikationsdefizite im Agrar-, Nahrungsmittel- und Forstwirtschaftssektor verwiesen, und zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit und als Beitrag zu einer besseren Umwelt sowie zu gesunden und prosperierenden Gemeinschaften wird Schulungen Priorität eingeräumt. Mit Unterstützung eines Zusammenschlusses von Interessengruppen wurde ein allgemeiner Rahmen von sechs Gruppen verschiedener Kurse entwickelt, die die Grundlage für alle von den Behörden durchgeführten Ausschreibungsverfahren bildeten. Anschließend wurden zur Beschaffung entsprechender Vorhaben einige „Mini-Ausschreibungen“ eingeleitet. Der Hof stellte jedoch fest, dass auch die Leistungsbeschreibungen für die „Mini-Ausschreibungen“ sehr allgemein waren und die Behörden sich auf die Umsetzungspläne der Anbieter stützten, die zu jedem Angebot vorgelegt worden waren.

Österreich

Auch in Österreich wurde im EPLR auf die entsprechenden Prioritäten der EU und das niedrige formale Bildungsniveau im Primärsektor verwiesen. Die thematischen Bereiche für die betreffenden Maßnahmen waren in den einschlägigen Durchführungsbestimmungen festgelegt¹⁵, jedoch auf recht allgemeine Weise (z. B. „Verbesserung der Wirtschaftlichkeit und Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit der land- und forstwirtschaftlichen Betriebe“). Die Durchführungsbestimmungen sahen vor, dass im Rahmen einer speziellen Konferenz, an der auch Interessengruppen teilnahmen, dem Landwirtschaftsministerium (BMLFUW) weitere Spezifikationen und Prioritäten vorgeschlagen würden, die von den bewilligenden Stellen für die Projektauswahl berücksichtigt werden mussten. Obwohl zehn Sitzungen stattfanden, wurden keine weiteren Spezifikationen vorgelegt, daher wurde die Projektauswahl lediglich anhand der allgemeinen thematischen Bereiche vorgenommen, die in den Durchführungsbestimmungen genannt waren.

26

Die geprüften Mitgliedstaaten beteiligten Anbieter und Interessengruppen am Prozess der Festlegung von Prioritäten oder thematischen Bereichen für Wissenstransfer- und Beratungsdienste entweder durch Treffen und Arbeitsgruppen oder indem sie ihnen die Möglichkeit gaben, schriftliche Vorschläge einzureichen. Die Beteiligung von Anbietern und Interessengruppen sollte dazu dienen, die Dienstleistungen besser an den Bedarf der Zielgruppen anzupassen. Die Interessengruppen können jedoch auch ein Interesse daran haben, Dienstleistungen zu fördern, die beliebt oder bereits problemlos zugänglich sind, statt den tatsächlichen Wissens- und Qualifikationslücken ländlicher Akteure Rechnung zu tragen. Die Mitgliedstaaten sollten daher externe Gutachten und Vorschläge berücksichtigen, letztendlich jedoch unparteiisch entscheiden, ob die von den Dienstleistern vorgeschlagenen Vorhaben tatsächlich den Bedarf ländlicher Akteure decken und auf dem Markt zu einem vernünftigen Preis ohne Weiteres verfügbar sind. Der Hof fand keine Belege dafür, dass dies der Fall war. Die Behörden stützten sich folglich im Wesentlichen auf ein Bottom-up-Verfahren, bei dem die Anbieter Kurse vorschlagen, die eigentlich beschafft werden sollten, statt auf einen klar definierten Bedarf einzugehen, den die Behörden selbst zum Ausdruck gebracht haben.

27

Eine unzureichende Analyse der Vorschläge von Dienstleistern birgt nicht nur die Gefahr der Finanzierung unwichtiger Vorhaben, sondern auch das Risiko einer Überschneidung mit Schulungsvorhaben, die auf dem Markt bereits problemlos zugänglich sind, und der Zahlung eines Preises, der über dem Marktpreis liegt (siehe Ziffern 54-55). Dies bedeutet unnötige öffentliche Ausgaben und kann zur Verzerrung bestehender Dienstleistungsmärkte führen.

28

Ein weiteres Beispiel für unzureichende Bewertungen in diesem Zusammenhang bezieht sich auf Maßnahme 115. Durch Maßnahme 115 sollte der ELER die Kosten finanzieren, die beim Aufbau von Dienstleistungen anfallen (wie Personalkosten, Kosten für neue Räumlichkeiten, Ausrüstung usw.)¹⁶. Der Hof stellte jedoch fest, dass Maßnahme 115 zuweilen zur Finanzierung seit Langem bestehender Beratungsstellen verwendet wurde, um Dienstleistungen aufzubauen, die de facto nicht neu waren. Es handelte sich um die Aufnahme neuer Themen in die Beratung (die sich aus neuen Verordnungsbestimmungen ergaben). Während im Vereinigten Königreich (England) potenzielle Anbieter neuer Dienstleistungen ein Defizit beim Angebot angemessener Beratung in einem speziellen Bereich nachweisen mussten, war dies in Spanien (Galicien) nicht der Fall (siehe Kasten 3). In den anderen geprüften Mitgliedstaaten wurde Maßnahme 115 nicht eingesetzt.

Kasten 3

Spanien (Galicien) – Förderung des Aufbaus „neuer“ Dienste, die de facto nicht neu waren

Spanien (Galicien) gewährt Mittel für den Aufbau angeblich „neuer“ Beratungsdienste für Anbieter, die de facto bereits vor der Durchführung des EPLR 2007-2013 bestanden. Die Finanzmittel sind für Beratungsthemen bestimmt, die als neu gelten, unabhängig davon, ob Bedarf oder Nachfrage aufseiten der ländlichen Akteure nachgewiesen sind und/oder ob die bestehenden Strukturen ausreichen, um diese neuen Themen abzudecken (d. h., ob die Beratung zu neuen Themen die Einstellung neuer Mitarbeiter, die Anmietung zusätzlicher Räume und/oder den Ankauf neuer Ausrüstung erfordert).

Da der geprüfte Dienstleister sein Personal am Ende des fünfjährigen Förderzeitraums reduzierte, scheint er zudem für die Deckung seiner laufenden Kosten von der Finanzierung durch den ELER abhängig zu sein.

Abgesehen von der Finanzierung bestehender Dienstleister besteht auch das Risiko einer übermäßigen Finanzierung der Personalkosten des Dienstleisters. Personalkosten fallen unter Maßnahme 115, werden aber auch über Maßnahme 114 finanziert, mit der die Gebühren subventioniert werden, die Landwirte Anbietern für die Beratung zahlen.

29

Die Prüfung zeigte, dass trotz einer unzureichenden Bedarfsanalyse auch relevante Wissenstransfer- und Beratungsmaßnahmen durch den ELER kofinanziert werden. Dies war jedoch nicht das Ergebnis der Ermittlung und Ausrichtung auf einen bestimmten Bedarf (siehe Kasten 4).

Kasten 4

Beispiele für finanzierte relevante und innovative Projekte

Schweden – Generationsskifte

Generationsskifte (Generationswechsel) beschäftigt sich mit der Übergabe eines landwirtschaftlichen Betriebs von der älteren an die jüngere Generation. Dies ist angesichts der Altersentwicklung bei der aktiv in der Landwirtschaft tätigen Bevölkerung zunehmend wichtig (mehr als 50 % der Landwirte in Schweden und der EU sind 55 Jahre oder älter)¹⁷. Bei dem geprüften eintägigen Ausbildungskurs in Schweden werden hauptsächlich Informationen über wirtschaftliche und finanzielle Fragen (insbesondere Besteuerung) und zivilrechtliche Angelegenheiten vermittelt. Psychologische und emotionale Aspekte, die bei der Übergabe eines Familienbetriebs ebenfalls wichtig sind, werden kurz angesprochen, eingehender jedoch bei Coaching-Veranstaltungen behandelt, die ebenfalls angeboten werden.

Schweden – Grön Arena

Grön Arena ist ein Projekt, mit dem landwirtschaftliche Betriebe unterstützt werden sollen, die Dienstleistungen in den Bereichen Sozialfürsorge, Bildung, Gesundheit und Freizeit anbieten, beispielsweise Freizeitaktivitäten auf dem Bauernhof für ältere Menschen oder Kinder nach der Schule, „Wohlfühlangebote“ auf dem Land oder mit Tieren usw. Dieses Projekt erfüllt einen gesellschaftlichen Bedarf und ermöglicht Landwirten eine Einkommensdiversifizierung. Nachdem das Projekt in einer Region getestet worden war, wurde es auf das ganze Land ausgeweitet.

Österreich – Management-Lehrgang für Frauen in ländlichen Regionen

Ziel dieses Management-Lehrgangs war es, Frauen zu ermutigen und in die Lage zu versetzen, verantwortungsvolle Positionen in ländlichen Unternehmen und gesellschaftlichen Gruppen zu übernehmen und dabei auch als Vorbild zu dienen und andere Frauen darin zu bestärken, sich aktiver an der Entwicklung des ländlichen Raums zu beteiligen. Die Relevanz dieses Kurses ergibt sich eindeutig aus den strategischen Leitlinien der Gemeinschaft für den Programmplanungszeitraum 2007-2013¹⁸, in denen ausdrücklich Ziele zur Förderung des Zugangs von Frauen zum Arbeitsmarkt und zur Berücksichtigung des Ausbildungsbedarfs von Frauen festgelegt sind (für genauere Informationen zu diesem Kurs siehe auch Kasten 9).

Die Mitgliedstaaten überprüfen nicht immer Qualifikationen und Erfahrung von Anbietern

30

Um Qualität und Wirksamkeit der angebotenen Wissenstransfer- und Beratungsdienste zu gewährleisten, sollten die Stellen, die diese Dienstleistungen anbieten, im Hinblick auf die Qualifikationen des Personals, Erfahrung und regelmäßige Schulung sowie administrative und technische Fähigkeiten kompetent sein.

31

Bezüglich der Beratungsdienste stellte der Hof fest, dass die erwarteten Standards¹⁹ von allen Mitgliedstaaten erfüllt wurden: Landwirte und Waldbesitzer konnten aus einer Liste zugelassene Anbieter auswählen. In Schweden betrafen die Anforderungen an Qualifikation und Erfahrung jedoch nur Beratungen zu den Themen Cross-Compliance und Sicherheit am Arbeitsplatz, da sonstige Beratungen für Landwirte im Rahmen der Maßnahme 111 angeboten wurden, für die keine derartigen Anforderungen bestanden.

32

Da es keine einschlägigen EU-Vorschriften gibt, hatte Schweden keine Anforderungen zu Wissenstransfermaßnahmen festgelegt. Andere geprüfte Mitgliedstaaten hatten entsprechende Förderfähigkeits- oder Vergabekriterien festgelegt, doch zeigte die Prüfung, dass die Verfahren zur Bewertung der Qualifikationen der Anbieter trotz einiger festgestellter empfehlenswerter Verfahren eher unwirksam waren.

33

In Österreich und im Vereinigten Königreich (England) bestehen hohe Anforderungen auf Ebene der Anbieter. In Österreich sind Anbieter von Wissenstransferdiensten nur förderfähig, wenn sie ein für Erwachsenenbildungseinrichtungen gültiges Qualitätsmanagementzertifikat besitzen, im Vereinigten Königreich (England) müssen interessierte Dienstleister in der ersten Phase eines dreiphasigen Ausschreibungsverfahrens ihre finanziellen, technischen oder beruflichen Fähigkeiten nachweisen. In beiden Fällen zeigte die Prüfung jedoch, dass die Behörden Qualifikation und Erfahrung der Unternehmen, die Kurse anbieten, sowie ihre Ausbilder nicht systematisch überprüften (siehe auch Kasten 5).

Kasten 5

Österreich: Qualitätsmanagementzertifikate von Ausbildungsanbietern werden nicht überprüft

Um das Kriterium der Förderfähigkeit zu überprüfen, dem zufolge Anbieter von Wissenstransferdiensten ein Qualitätsmanagementzertifikat besitzen müssen, haben die österreichischen Behörden entsprechende zu kontrollierende Punkte in ihre Checklisten aufgenommen. Der Hof stellte jedoch fest, dass die Behörden in vier von 30 Fällen den jeweiligen Punkt in ihren Checklisten bestätigten, obwohl kein Qualitätsmanagementzertifikat vorlag.

Die gesamten öffentlichen Ausgaben für diese vier Anbieter beliefen sich auf 3,6 Millionen Euro (ELER: 1,8 Millionen Euro), von denen etwa 3,1 Millionen Euro (ELER: 1,6 Millionen Euro) allein auf einen Anbieter entfielen. Im Oktober 2014 gab dieser Anbieter bekannt, nun ein Qualitätsmanagementzertifikat erhalten zu haben, obwohl er seit 2007 Schulungen anbot.

34

Ähnliche Probleme mit unzureichenden Überprüfungen der Qualifikationen von Anbietern wurden in Polen und Spanien (Galicien) festgestellt. Die Behörden stützten sich auf die Informationen der Anbieter, ohne sie anhand von Unterlagen zu überprüfen. Führten die Behörden in Spanien (Galicien) selbst Ausbildungskurse durch, so wurden Qualifikationen und Erfahrung ihrer Mitarbeiter sowie deren technische und administrative Fähigkeiten als vorhanden betrachtet und keine Kontrollen vorgenommen.

Die Auswahl von Vorhaben und Anbietern erfolgt nicht auf der Grundlage eines fairen und transparenten Wettbewerbs

35

Wettbewerb regt die Anbieter dazu an, die Qualität ihrer Dienstleistungen zu verbessern, gute Preise zu bieten und bedarfsorientierte Dienstleistungen vorzuschlagen. So sollte der europäische Steuerzahler ein besseres Kosten-Nutzen-Verhältnis erhalten. Die grundlegenden Prinzipien des Wettbewerbs sind Fairness und Transparenz. Überdies sollten die zuständigen Behörden, wie bereits in Ziffer 24 festgestellt, eine klare Vorstellung von den benötigten Dienstleistungen haben, um die erforderlichen Dienstleistungen in Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen oder Ausschreibungen spezifizieren oder angemessene Kriterien für die Auswahl der entsprechenden Vorhaben festlegen zu können.

36

Im Hinblick auf die Wissenstransfermaßnahmen haben die geprüften Mitgliedstaaten bei der Auswahl von Anbietern und Dienstleistern unterschiedliche Vorgehensweisen, die vom Fehlen eines Wettbewerbs über die interne Dienstleistungserbringung durch Behörden oder angeschlossene Stellen bis zu einzelnen Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen und der Durchführung öffentlicher Vergabeverfahren reichen. Zwar waren die Verfahren vielfältig, doch stellte der Hof fest, dass im Allgemeinen die Vorschläge seit Langem bestehender und etablierter Anbieter von Wissenstransferdiensten wiederholt ausgewählt wurden und die meisten Fördermittel aus dem ELER erhielten. Nach Ansicht des Hofes war dies durch mangelnden Wettbewerb und/oder ein Fehlen von Fairness und Transparenz bedingt.

37

In den folgenden Ziffern erläutert der Hof die Verfahren, die in den einzelnen geprüften Mitgliedstaaten gefunden wurden, sowie einige Risiken und Feststellungen in Verbindung mit diesen Verfahren:

Keine wettbewerbsorientierte Auswahl von Anbietern und Dienstleistungen – Österreich und Schweden

38

Projektvorschläge können während des Programmplanungszeitraums jederzeit angefordert oder eingereicht werden, d. h. ohne festgelegte Zeiträume oder Fristen. Daher ist eine wettbewerbliche Beurteilung und Auswahl der Projekte und Anbieter nicht möglich, und für Anbieter besteht kein Anreiz, besondere bedarfsorientierte und gut konzipierte Dienstleistungen vorzuschlagen, d. h., das Risiko, dass der Großteil der Unterstützung für von den Anbietern bestimmte Dienstleistungen verwendet wird, ist hoch.

39

Zum Zeitpunkt der Prüfung hatte eine Gruppe öffentlicher Ausbildungseinrichtungen in Österreich 77,3 % der für Maßnahme 111 und 54,3 % der für Maßnahme 331 vorgesehenen ELER-Mittel erhalten. Diese Ausbildungseinrichtungen haben einen Wettbewerbsvorteil gegenüber anderen Anbietern, da kein anderer Anbieter Gelegenheit hatte, an offiziellen, von den Behörden veranstalteten Sitzungen teilzunehmen, in denen neue Kurse und Durchführungsbestimmungen erörtert wurden. In einem von den österreichischen Behörden in Auftrag gegebenen Evaluierungsbericht wurde festgestellt, dass die Bundesländer nahezu ausschließlich bereits von diesen Einrichtungen angebotene Ausbildungskurse genehmigten, mit potenziell hohen Mitnahmeeffekten²⁰.

Interne Dienstleistungserbringung – Spanien (Galicien) und Schweden

40

Die interne Dienstleistungserbringung war in Spanien (Galicien) (89 % der Haushaltsmittel für Maßnahme 111) und Schweden (61 % der Haushaltsmittel für Maßnahme 111 und 35 % für Maßnahme 331) weit verbreitet. Private Anbieter hatten keine Möglichkeit, diese Projekte durchzuführen, die stattdessen direkt von den Behörden der Mitgliedstaaten genehmigt wurden. Der Hof fand kein dokumentiertes Beschlussfassungsverfahren, bei dem eine finanzielle Obergrenze festgelegt und/oder die interne Dienstleistungserbringung begründet war (z. B. internes Fachwissen und interne Kapazitäten, vom Markt nicht abgedeckter Qualifikationsbedarf).

41

In Schweden wurden interne Projekte in der gleichen Weise wie von externen Ausbildungsanbietern durchgeführte Projekte bearbeitet, d. h., das Vorhaben wurde von einer anderen Abteilung, die der gleichen Behörde unterstellt war, genehmigt. Allerdings wurden die Projekte nicht nach ihrer Bedeutung eingestuft, und der Hof stellte fest, dass mehrere Kontrollen nur pro forma stattfanden (siehe Ziffer 53).

42

Interne Projekte wurden auch an Unterauftragnehmer vergeben, doch die Kosten der damit verbundenen Verwaltungsarbeiten (d. h. Erstellung einer Ausschreibungsbekanntmachung, Kontrolle eingehender Angebote), die eigentlich zu den üblichen Aufgaben der Behörden gehörten, wurden als dem Projekt zugehörig in Rechnung gestellt. Zudem wurden bei der Prüfung Hinweise auf die Durchführung hausinterner Projekte durch die Behörden gefunden, die deutlich teurer waren als die bereits ohne ELER-Unterstützung auf dem Markt erhältlichen Projekte (siehe Ziffer 55).

Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen – Spanien (Galicien)

43

In Spanien (Galicien) wurden lediglich 11 % des Haushalts für Maßnahme 111 durch wettbewerbsorientierte Auswahlverfahren, d. h. die jährlichen Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen, ausgeführt. Die eingegangenen Vorschläge wurden anhand eines Punktesystems für verschiedene Kriterien bewertet, die den möglichen Anbietern mitgeteilt wurden. Die Prüfung zeigte jedoch, dass es keine objektive Methode für die Vergabe der Punkte gab. Dies führte dazu, dass die Bewerbungen entweder 0 Punkte (wenn die geforderten Angaben in der Bewerbung fehlten) oder die maximale Punktzahl erhielten (wenn die entsprechenden Felder ausgefüllt waren, auch mit unspezifischen Angaben). Infolgedessen war das Auswahlverfahren nicht transparent und bot keine Gewähr, dass die besten Anbieter und die besten Dienste ausgewählt wurden.

Öffentliche Auftragsvergabe – Vereinigtes Königreich (England) und Polen

44

Eine öffentliche Auftragsvergabe oder Ausschreibung ist ein wettbewerbsorientiertes Auswahlverfahren, das formalisierten Regeln folgt. Bei richtiger Anwendung sollte es Fairness und Transparenz sowie gute Ergebnisse im Hinblick auf die Auswahl von Anbietern und Projekten hinreichend gewährleisten. Der Hof stieß jedoch auf mehrere Probleme, die Anlass zur Besorgnis geben.

45

Ein im Vereinigten Königreich (England) festgestelltes Problem betrifft die Unterauftragsvergabe. Das mehrstufige Beschaffungsverfahren und die Größe der Lose bevorteilen die großen Anbieter. Kleinere Anbieter können lediglich durch einen Unterauftrag Teil einer Erbringungsstruktur werden. Die englischen Behörden verlangen von den Bietern die Vorlage einschlägiger Informationen, d. h. ihre Vereinbarungen mit Unterauftragnehmern sowie Informationen zur Auftragsverwaltung und zur geplanten Kommunikation, mit der die Erzielung der gewünschten Ergebnisse sichergestellt werden soll. Andererseits haben sie keine unmittelbare Kontrolle über die Unterauftragsvergabe und verlassen sich im Hinblick auf die Auswahl der Unterauftragnehmer und die Abrechnung der erbrachten Dienste auf die Hauptanbieter. Dies führte dazu, dass die Behörden dem Hauptauftragnehmer übermäßige Gewinne zahlten; auf diesen Aspekt wird in Teil 2 dieses Berichts näher eingegangen (siehe Kasten 8).

46

In Polen wurde das Beschaffungsverfahren durch ein unzureichend konzipiertes Vergabesystem beeinträchtigt, durch das etablierte Konsortien gegenüber neuen Anbietern bevorzugt werden. Die Feststellungen des Hofes zeigen außerdem, dass es nicht ausreicht, wenn die Behörden eine allgemeine Bewertung der sich bewerbenden Konsortien vornehmen, sondern auch die Kapazitäten und Rollen der einzelnen Mitglieder bewertet werden müssen (siehe Kasten 6).

Kasten 6

Konzeption und Umsetzung des Vergabesystems in Polen sind unzureichend

Neu niedergelassene Anbieter mit weniger als zwei Jahren Erfahrung können niemals die Mindestpunktzahl für Organisationserfahrung erhalten und sind, unabhängig von der Qualität ihrer vorgeschlagenen Vorhaben, von vornherein von der finanziellen Unterstützung ausgeschlossen.

Zudem können nach der polnischen Durchführungsverordnung in Fällen, in denen eine landwirtschaftliche Organisation Mitglied eines an der Ausschreibung teilnehmenden Konsortiums ist, drei Punkte für den Austausch von Erfahrungen, welche die Organisation von Schulungen betreffen, vergeben werden. Der Hof stellte fest, dass die Behörden drei Punkte an ein solches Konsortium vergeben hatten, obwohl die Rolle der landwirtschaftlichen Organisation bei der Erbringung der Dienstleistung gering war und nicht einmal zu Zahlungen führte. Analysen mehrerer berücksichtigter Angebote zeigten, dass diese drei Punkte für das Gewinnen einer Ausschreibung entscheidende Bedeutung haben können.

Die Leitlinien der Kommission für Mitgliedstaaten zu Wissenstransfer- und Beratungsmaßnahmen waren begrenzt

47

Die Kommission genehmigte die EPLR zu Beginn des Programmplanungszeitraums und forderte die Mitgliedstaaten nicht auf, den Wissens- und Qualifikationsbedarf ländlicher Akteure in ihren Programmplanungsdokumenten eindeutig festzustellen oder ihre Auswahlverfahren zu beschreiben. Ferner legte die Kommission im Programmplanungszeitraum 2007-2013 keine geeigneten Leitlinien vor, die den Mitgliedstaaten bei der Festlegung besserer Verfahren hätten helfen können. Für den neuen Programmplanungszeitraum erstellte die Kommission ausführlichere Leitlinien zu den Maßnahmen, ohne detailliert zu erläutern, wie Wissens- und Qualifikationsbedarf ermittelt werden kann (z. B. durch flexible Analyse- und Planungsverfahren). Auf der Grundlage der Programmplanungsdokumente, die zum Zeitpunkt der Prüfung vorlagen, konnte der Hof keine Belege dafür finden, dass die Mitgliedstaaten den Wissens- und Qualifikationsbedarf besser analysiert haben (siehe Ziffern 23-29).

48

Die Kommission erließ neben den bestehenden Rechtsvorschriften für Beratungsdienste im Zeitraum 2007-2013 keine Leitlinien für die Mitgliedstaaten, mit denen sichergestellt worden wäre, dass Anbieter von Wissenstransfer- und Beratungsdiensten verlässlich, ausreichend qualifiziert und erfahren sind und über die notwendigen administrativen und technischen Fähigkeiten verfügen. Im Programmplanungszeitraum 2014-2020 könnten gewisse Verbesserungen eintreten, insbesondere, weil die Bestimmungen der EU über die Fähigkeiten und Qualifikationen der Anbieter auf Wissenstransferdienste ausgeweitet wurden²¹ (siehe Ziffern 30-34).

49

Der Kommission waren im Programmplanungszeitraum 2007-2013 die Probleme mit den bestehenden Verfahren für die Auswahl von Anbietern und Dienstleistungen nicht immer bekannt. Sie konnte die Mitgliedstaaten daher nicht auffordern, Korrekturmaßnahmen zu ergreifen (siehe Ziffern 35-46).

50

Was den Programmplanungszeitraum 2014-2020 anbelangt, so sehen die Bestimmungen vor, dass das Verfahren für die Auswahl der Anbieter von Beratungsdiensten den Vorschriften für die öffentliche Auftragsvergabe unterliegen muss²². Es besteht daher die Gefahr, dass bei einem Beschaffungsverfahren lediglich ein Anbieter je geografischem und/oder thematischem Gebiet den Zuschlag erhält, was die den ländlichen Akteuren zur Verfügung stehende Auswahl einschränkt. Dieses Risiko könnte dadurch verringert werden, dass die Mitgliedstaaten Rahmenvereinbarungen mit mehreren Anbietern unterzeichnen können²³; dies würde es den ländlichen Akteuren ermöglichen, unter mehreren Dienstleistern auszuwählen.

51

Zur Auswahl von Wissenstransferdiensten und -anbietern gibt es keine ausdrückliche Bestimmung in den einschlägigen Rechtsvorschriften, doch die Mitgliedstaaten können entsprechend ihrem nationalen Recht zwischen mehreren Verfahren wählen, darunter Ausschreibungen, (…) und interne Verfahren²⁴. Da keine weiteren spezifischen Leitlinien der Kommission vorliegen, könnten die vom Hof hinsichtlich des Programmplanungszeitraums 2007-2013 aufgezeigten Probleme weiter bestehen, etwa eine interne Dienstleistungserbringung ohne transparente Beschlussfassungsverfahren oder Begründung, eine Unterauftragsvergabe, die keinen Verwaltungskontrollen und nicht den gleichen Standards wie normale Verträge unterliegt, sowie nicht transparente und/oder faire Vergabeverfahren.

Teil II – Verfahren zur Sicherstellung einer kosteneffizienten und koordinierten Erbringung von Wissenstransfer- und Beratungsdiensten

Die Mitgliedstaaten genehmigten Schulungsvorhaben, ohne wirksame Kontrollen zur Angemessenheit der Kosten durchzuführen …

52

Sicherzustellen, dass die Kosten der Beihilfen für die Entwicklung des ländlichen Raums unter Kontrolle bleiben, ist ein Kernelement der in der Haushaltsordnung der EU vorgeschriebenen „Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung“. Demzufolge wird erwartet, dass alle für die Verwaltung des EU-Haushalts zuständigen Stellen den Grundsatz der Sparsamkeit befolgen, indem sie die richtigen Dinge zum richtigen Preis fördern. Dies sollte durch Ex-ante-Kontrollen geschehen, d. h. Kontrollen vor der Genehmigung der Beihilfe und vor der Zahlung.

53

Wie der Hof in seinem Sonderbericht Nr. 22/2014²⁵ betonte, stellen die Mitgliedstaaten nicht in ausreichendem Maße sicher, dass die Kosten der genehmigten Beihilfen für die Entwicklung des ländlichen Raums angemessen sind. Im Fall von Wissenstransfermaßnahmen fehlen in den Projektanträgen häufig ausreichende Einzelheiten, um eine sinnvolle Bewertung der Kosten im Verhältnis zu den geplanten Vorhaben zu ermöglichen. Die Behörden in Österreich und Schweden genehmigten jedoch derartige allgemeine Projektanträge und gaben auf ihren Checklisten an, die Angemessenheit der Kosten überprüft zu haben. Weitere Beispiele für Mängel bei Ex-ante-Kontrollen in den Mitgliedstaaten sind in Kasten 7 genannt.

… und es gibt Hinweise darauf, dass sie für Schulungen oder Beratungsdienste, die nicht ausreichend begründet waren, mitunter zu viel zahlten

54

Wie oben beschrieben, müssen die Behörden der Mitgliedstaaten kontrollieren, dass die von ihnen genehmigten Beihilfen auf angemessenen Kosten basieren. Allerdings ist es nicht unüblich, dass die angefallenen Kosten von den Kosten abweichen, die in der Antragsphase genehmigt wurden: Sowohl die Spezifikationen als auch die Preise können sich ändern. Die Behörden der Mitgliedstaaten benötigen daher Bestimmungen und Systeme, um erhebliche Abweichungen von den genehmigten Projektkosten festzustellen und vor der Zahlung der Beihilfe zu überprüfen, dass die geänderten Kosten weiterhin angemessen sind.

Kasten 7

Beispiele für Mängel bei Ex-ante-Kontrollen zur Angemessenheit der Kosten

Vereinigtes Königreich (England)

Die Behörden erhielten bei einer Ausschreibung lediglich ein Angebot eines Schulungsanbieters. Sie nahmen das Angebot an, ohne die Preise mit den historischen Preisen oder anderen Richtwerten zu vergleichen. Der Hof stellte fest, dass der von den Behörden je Ausbildungsteilnehmer beantragte Preis zwei- bis achtmal höher war als der in der Broschüre des Anbieters angegebene Standardpreis.

Spanien (Galicien)

Eine Erhöhung der Haushaltsmittel eines Schulungsprojekts wurde genehmigt, ohne dass Unterlagen angefordert wurden, die die vorgeschlagene Erhöhung begründeten.

Österreich

Das Budget eines großen Projekts wurde zweimal erhöht, was zu einer Gesamtbeihilfe von 2,7 Millionen Euro führte. Die Behörden genehmigten die Mittelerhöhung mit dem Argument, die vorgelegten Kostenberechnungen stützten sich auf die tatsächlichen Zahlungen, die für ähnliche Vorhaben im Vorjahr getätigt worden waren. Der Hof fand jedoch keine Hinweise auf angemessene Kontrollen.

55

Der Hof stellte bei den Verfahren mehrere Mängel in der Zahlungsphase fest, die zu unkorrekten Zahlungen, überhöhten Zahlungen oder Unsicherheit im Hinblick auf die Richtigkeit des gezahlten Betrags führten:

οVorgeschriebene Schulungen für Landwirte, z. B. zum Umgang mit Pflanzenschutzprodukten und zur Tiergesundheit, die direkt von den regionalen Behörden für 2 680 bzw. 2 030 Euro durchgeführt wurden, waren in dem Gebiet zu sehr viel niedrigeren Preisen erhältlich (150 bzw. 200 Euro) (Spanien – Galicien).

οZahlungen wurden nicht an die tatsächliche Teilnehmeranzahl der Schulung angepasst, obwohl das Projekt auf dieser Grundlage abgerechnet werden sollte (Spanien – Galicien).

οTeilnahmelisten waren nicht zuverlässig: Sie waren entweder im Voraus unterzeichnet worden, wiesen Hinweise auf eine Änderung durch eine andere Person als den Teilnehmer auf oder konnten nicht interpretiert werden, da unterschiedliche Zeichen und Codes verwendet wurden (Polen, Spanien – Galicien).

οDie Kosten, die der Behörde des Mitgliedstaats für Ausbildungskurse in Rechnung gestellt wurden, waren sehr viel höher als die tatsächlich an den Unterauftragnehmer gezahlten Beträge (Vereinigtes Königreich – England, siehe Kasten 8).

οIm Fall von Projekten, die von den Behörden der Mitgliedstaaten selbst durchgeführt wurden, konnte die Verbindung zwischen den Kosten eines einzelnen Schulungsvorhabens und dem entsprechenden der Zahlstelle vorgelegten Zahlungsantrag nicht innerhalb eines angemessenen Zeitraums festgestellt werden (Schweden).

οZeiterfassungsbögen mussten nicht geführt werden, oder die Vorschriften für die Zeiterfassung waren unklar oder ermöglichten keine korrekte Verbuchung der tatsächlich für die Schulungsvorhaben aufgewendeten Zeit durch die Anbieter oder die Behörden selbst (Schweden, Polen, Spanien). Bezüglich der Behörden besteht also die Gefahr, dass Vorhaben, die in den normalen Aufgabenbereich der Behörden fallen, für aus dem ELER kofinanzierte Projekte in Rechnung gestellt werden (siehe auch Ziffer 42).

οEinige Beratungsdienste wurden vollständig finanziert (Schweden), was gegen die Rechtsvorschriften verstößt, nach denen die Finanzierungsrate auf 80 % begrenzt ist.

οNicht immer bestehen klare Absprachen mit externen Ausbildern oder Referenten, und auch ihre Rechnungen sind nicht ausreichend detailliert, um zu ermöglichen, Richtigkeit und Angemessenheit der Kosten festzustellen und die Verbindung zu dem Projekt herzustellen (Österreich, Schweden).

Kasten 8

Übermäßig hohe Gewinne im Vereinigten Königreich (England)

Im Vereinigten Königreich (England) zahlten die Behörden des Mitgliedstaats trotz Durchführung eines öffentlichen Vergabeverfahrens übermäßig hohe Preise für mehrere Ausbildungskurse. Ein von einem Anbieter vorgelegter Zahlungsantrag für drei Kurse zeigte, dass die Kosten um das 13,8-Fache über den direkten Schulungskosten lagen, die dieser Anbieter seinen Unterauftragnehmern gezahlt hatte. Auf das unzureichende Kosten-Nutzen-Verhältnis für diesen Auftrag hatte (vor der Prüfung des Hofes) bereits ein Prüfer der Zahlstelle hingewiesen, dies hatte jedoch keine Folgen für die geleistete Zahlung. Die britischen Behörden erwägen daher, ein strikteres Überwachungssystem für den Erbringungsplan vorzusehen.

1 Bei geringen sonstigen Kosten handelt es sich um Publizitäts- und Verwaltungskosten.

2 Entsprechend dem Zahlungsantrag.

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Der Abdeckungsgrad der Prüfungen der Kommission gestattete es nicht, ausreichende Informationen zu den vom Hof festgestellten Mängeln zu erlangen

56

Die Kommission muss mithilfe ihrer Prüfungen die von den Mitgliedstaaten eingerichteten Verwaltungs- und Kontrollsysteme überwachen²⁶. Wissenstransfer- und Beratungsdienste gelten als sehr wichtig für die weitere Entwicklung der ländlichen Gesellschaft und ihrer Wirtschaft. Allerdings gestattete der Abdeckungsgrad der Prüfungen, mit denen die Kommission die Verwaltung dieser Maßnahmen überwacht, weder ausreichende relevante Informationen über die Durchführungs- und Kontrollverfahren der Mitgliedstaaten zu erlangen noch die oben aufgezeigten Mängel aufzudecken oder zu beheben.

57

Die Kommission hat zwischen 2007 und 2013 keine speziellen Prüfungen der Wissenstransfer- und Beratungsmaßnahmen vorgenommen, da es um relativ geringe Beträge geht. 2010 war Maßnahme 111 einer der geprüften Bereiche einer breiter angelegten Prüfung. Im Rahmen der Prüfung wurden mehrere Schwachstellen bei den Verwaltungs- und Kontrollsystemen (Schlüsselkontrollen) aufgezeigt, was eine Finanzkorrektur zur Folge hatte²⁷.

Es findet keine Koordinierung der EU-Mittel und sonstigen Mittel statt, um eine wirksame Umsetzung von Wissenstransfer- und Beratungsdiensten zu ermöglichen

58

Wie bereits in Ziffer 13 erwähnt, können Wissenstransfer- und Beratungsvorhaben für ländliche Akteure aus anderen Quellen als dem ELER finanziert werden. Der Hof stellte während der Prüfbesuche und anhand seiner Erhebung (siehe Ziffer 20) fest, dass solche Finanzmittel über andere EU-Fonds (insbesondere den ESF) sowie nationale und regionale Finanzierungsquellen bereitgestellt werden.

59

Um eine Doppelfinanzierung der gleichen Vorhaben durch verschiedene Fonds zu vermeiden, müssen die Mitgliedstaaten die verschiedenen Fonds in ihren EPLR voneinander abgrenzen²⁸ und effiziente Verwaltungsverfahren anwenden²⁹.

60

Für die Abgrenzung zwischen den verschiedenen EU-Fonds waren jedoch nicht nur die Mitgliedstaaten zuständig. Die Abgrenzung hätte auf Kommissionsebene mit einer angemessenen Koordinierung zwischen den für die einzelnen Fonds zuständigen Generaldirektionen beginnen sollen. Die Kommission hätte die Angemessenheit der Abgrenzung bewerten und sie als Teil der nationalen Strategiepläne für die Entwicklung des ländlichen Raums genehmigen, Leitlinien vorlegen und die Umsetzung der Maßnahmen in den Mitgliedstaaten kontrollieren sollen.

61

Für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 hatte die Kommission keine Leitlinien zur Abgrenzung oder Vermeidung des Risikos der Doppelfinanzierung herausgegeben und die EPLR der Mitgliedstaaten genehmigt, ohne weitere Einzelheiten zu den Mechanismen zu fordern, die zur Vermeidung einer Doppelfinanzierung angewendet wurden. Der Hof stellte mehrere Fälle fest, in denen ähnliche Vorhaben aus verschiedenen Fonds finanziert worden waren und die Abgrenzung zwischen den Fonds unscharf war. Der offensichtliche Nachteil dieser Situation ist eine mögliche Doppelung von Verwaltungsstrukturen. Je weniger klar die Abgrenzung ist, wenn gleichzeitig unzureichende Verwaltungsverfahren bestehen, desto größer ist das Risiko einer Doppelfinanzierung.

62

Der Hof stellte jedoch fest, dass einige Mitgliedstaaten empfehlenswerte Verfahren anwendeten, um das Risiko einer Doppelfinanzierung zu verringern; dazu gehören das Abstempeln von Rechnungen (Spanien (Galicien), Österreich, Polen), Erklärungen der Begünstigten (Spanien (Galicien)) und Konsultationen zwischen den zuständigen Behörden sowie verbindliche Kontrollen in der Antragsphase (Schweden).

63

Im Hinblick auf die Abgrenzung zwischen den einzelnen Fonds der EU prüfte der Hof die nationalen Strategiepläne und die EPLR für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 und stellte folgende Mängel fest:

οIn Spanien (Galicien) konnten Ausbildungsmaßnahmen außerhalb des „normalen Bildungswesens“ in ländlichen Gebieten durch den ELER, den ESF oder den EFRE unterstützt werden. Es wurden jedoch keine entsprechenden Abgrenzungskriterien festgelegt. Beispiele waren sowohl IT-Kurse in ländlichen Gebieten als auch Kurse zum genossenschaftlichen Unternehmertum in ländlichen Gebieten, die entweder durch den ELER (Maßnahme 111), den EFRE oder den ESF finanziert wurden.

οIm Vereinigten Königreich (England) standen ESF-finanzierte Kurse zu Führung und Management, IT und bürotechnischen Fertigkeiten allen Unternehmen offen, auch ländlichen Unternehmen, obwohl diese durch die Abgrenzungskriterien ausgenommen zu sein schienen.

οIn Polen waren ähnliche Ausbildungsvorhaben im Rahmen des Operationellen Programms Humankapital des ESF und Maßnahme 111 finanziert worden.

οIn Belgien (Wallonien) konnten ähnliche Vorhaben unter Maßnahme 331 und aus dem ESF finanziert werden. Diese Maßnahme wurde mit Finanzmitteln für die Entwicklung des ländlichen Raums eingeleitet, danach jedoch abgebrochen. Die belgischen Behörden erklärten, Schulungsanbieter bevorzugten eine Finanzierung aus dem ESF, da ihrer Auffassung nach die Kostenerstattungsregeln des ESF weniger strikt als die Bestimmungen des ELER seien.

64

In Spanien (Galicien) zeigte die Prüfung, dass bei dem System die Gefahr einer Doppelfinanzierung durch Maßnahme 115 und den ESF bestand, da Personalkosten für neu eingestellte Mitarbeiter durch beide Fonds abgedeckt waren. Ein Fall wurde aufgedeckt, bei dem ein Dienstleister Begünstigter des ESF (122 400 Euro) in Verbindung mit der Schaffung von Arbeitsplätzen und der Maßnahme 115 (124 700 Euro) war.

65

Im neuen Programmplanungszeitraum 2014-2020 wird in den einschlägigen Verordnungen die Bedeutung einer stärkeren Kohärenz zwischen den EU-Fonds betont. Bei dem neuen Ansatz liegt der Schwerpunkt weniger auf Abgrenzung und stärker auf Komplementarität. Es fehlte jedoch an operativen Leitlinien der Kommission. Der Hof hat die Partnerschaftsvereinbarungen analysiert, und im Fall mehrerer Mitgliedstaaten ist nicht klar, wie die im Programmplanungszeitraum 2007-2013 bestehenden Koordinierungsmängel im neuen Zeitraum behoben werden sollen.

Teil III – Verfahren zur Begleitung und Bewertung der Ergebnisse von Wissenstransfer- und Beratungsvorhaben

66

Ein wesentliches Element, um sicherzustellen, dass die Haushaltsmittel der EU sinnvoll eingesetzt werden, ist die Begleitung und Bewertung³⁰. Wie in Abbildung 4 und Ziffer 1 dargestellt, können Begleitung und Bewertung einen Beitrag zu kurzfristigen Analysen und zu den Spezifikationen des Programms innerhalb des siebenjährigen Programmplanungszeitraums sowie bei der Konzipierung längerfristiger Programme für die Zukunft leisten.

67

Da die Kommission kein Modell für diesen Zweck besitzt, verweist der Hof für die Bewertung der Ausbildungsprogramme auf das anerkannte Vier-Ebenen-Modell von Kirkpatrick. Die Grundsätze dieses Modells sind auf alle Ausbildungsprogramme anwendbar (siehe Anhang II). Die vier Stufen von Kirkpatrick sind als Abfolge von Schritten zur Bewertung von Ausbildungsprogrammen konzipiert. Der Prozess wird von einer Ebene zur nächsten schwieriger und zeitaufwendiger, jede folgende Ebene liefert jedoch auch wertvollere Informationen³¹.

68

Die auf den Ebenen 1 und 2 (Reaktion und Lernen) erhaltenen Informationen sind vor allem zur Feststellung von Problemen im Zusammenhang mit der Qualität der erbrachten Dienstleistung, dem Umfang des Vorhabens usw. nützlich. Diese Informationen können herangezogen werden, um die Spezifikationen anschließender Maßnahmen zu präzisieren oder die Auswahl der Anbieter bei nachfolgenden Ausschreibungen oder Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen zu verbessern. Die Ebenen 3 und 4 (Verhalten und Ergebnisse) können zur Bewertung der Wirkung und Ergebnisse der Maßnahmen verwendet werden und dienen eher strategischen Zwecken wie der Neubewertung des Bedarfs, der Ermittlung neuen Bedarfs usw.

Direktes Feedback von Schulungsteilnehmern wird häufig von den Schulungsanbietern eingeholt, von den Mitgliedstaaten jedoch selten zur Verbesserung anschließender Maßnahmen genutzt

69

Der Hof stellte fest, dass die meisten Mitgliedstaaten im Fall der ELER-Wissenstransfermaßnahmen ein sofortiges Feedback von den Schulungsteilnehmern einholen, es jedoch nicht in dem Umfang zur Qualitätsbewertung der Ausbildung oder zur Änderung der Kurse nutzen, wie es möglich wäre. Wenige Mitgliedstaaten überwachen Informationen über das eigentliche Lernen (Ebene 2).

70

In den meisten geprüften Mitgliedstaaten füllen die Schulungsteilnehmer unmittelbar nach Abschluss der Schulung Feedback-Formulare (auch als „Happiness Sheets“ oder „Zufriedenheitsbögen“ bezeichnet) aus. Dies geschieht meistens auf Initiative des Dienstleisters, einige Behörden der Mitgliedstaaten haben jedoch auch Leitlinien oder standardisierte Feedbackformulare ausgearbeitet (siehe auch Kasten 9).

71

In vielen Fällen nutzen die Behörden der Mitgliedstaaten die eingeholten Informationen jedoch nicht umfassend. In Polen werden den Behörden die konsolidierten Ergebnisse zu lediglich einer qualitativen Frage in der Zahlungsphase im Abschlussbericht vorgelegt. In Österreich erhalten die Behörden weder die Feedbackformulare noch deren Analysen. In Spanien (Galicien) erhalten die zentralen Dienststellen der Behörden bei direkt durchgeführten Schulungsmaßnahmen von den Projektkoordinatoren nicht die ausgefüllten Formulare.

Kasten 9

Beispiele für empfehlenswerte Verfahren bei der Erfassung von Informationen zur Projektbewertung

Die polnischen Behörden stellen den Dienstleistern standardisierte Feedbackformulare zur Verfügung, die elf qualitative Fragen enthalten.

Die Behörden im Vereinigten Königreich (England) gestatten Anbietern, ihre eigenen Bewertungsformulare zu verwenden, stellen jedoch durch Leitlinien sicher, dass die Formulare Mindestanforderungen erfüllen. Die Schulungsteilnehmer haben bei sechs verschiedenen Aspekten drei oder mehr Optionen (z. B. sehr zufrieden, zufrieden oder unzufrieden): Tempo und Inhalt des Kurses, Materialien, Veranstaltungsort und Räumlichkeiten, Umfang der Unterstützung durch den Ausbilder, allgemeine Qualität und Relevanz der Fähigkeiten. Die Teilnehmer werden auch aufgefordert, die Relevanz der Fähigkeiten und die Wahrscheinlichkeit ihrer praktischen Anwendung zu bestätigen. Zudem ist Raum für Anmerkungen und Verbesserungsvorschläge vorgesehen.

ImVereinigten Königreich (England) führen die Behörden außerdem eine Telefonumfrage bei zufällig ausgewählten Schulungsteilnehmern durch. Hauptziel der Telefonumfrage ist die Teilnahmekontrolle, sie ist jedoch auch ein nützliches Instrument, um Feedback zu erhalten.

In Österreich beobachtete der Hof ein empfehlenswertes Verfahren, bei dem die Bewertung in das Konzept eines innovativen Management-Lehrgangs für Frauen aufgenommen wurde, die im Bereich der Entwicklung des ländlichen Raums aktiv sind. Der Kurs schloss eine Bewertung qualitativer Elemente für jedes Modul ein, dazu gehörten Lernatmosphäre, Kursinhalt und praktische Relevanz sowie Qualität der Ausbilder und des Lernmaterials. Die Ausbilder mussten eine Selbsteinschätzung vornehmen, die mit der Bewertung der Teilnehmerinnen verglichen wurde; schließlich fand ein Feedbackgespräch mit den österreichischen Behörden statt. Die Teilnehmerinnen sollten auch eine Projektabschlussarbeit vorlegen, die sie während des Kurses anfertigten; der Anbieter plant die Durchführung einer Umfrage nach ein bis zwei Jahren, um festzustellen, ob die Teilnehmerinnen die erworbenen Kenntnisse und Fertigkeiten nach wie vor nutzen. Teilnehmerinnengespräche, die die positiven Ergebnisse der Evaluierung bestätigen, sind auch im Internet abrufbar.

72

Die meisten im Zuge der Prüfung besuchten Behörden der Mitgliedstaaten überwachen nicht, inwieweit die Teilnehmer durch ihre Teilnahme an der Lernveranstaltung tatsächlich die vorgesehenen Kenntnisse, Fähigkeiten und Einstellungen erwerben (entsprechend der Ebene 2 von Kirkpatrick (Lernen)). In Spanien verfolgten die Behörden beispielsweise nicht, wie viele der Schulungsteilnehmer tatsächlich die Prüfung ablegten, für die der Vorbereitungskurs angeboten wurde. Im Vereinigten Königreich (England) überwachen die Behörden die Erfolgsquoten bei Zertifikatskursen nicht; der Hof fand Beispiele, bei denen dem Hauptauftragnehmer die Erfolgsquoten der vom Unterauftragnehmer veranstalteten Kurse nicht bekannt waren. In Polen gibt es vor oder nach der Schulungsmaßnahme keine Tests oder Befragungen, mit denen bewertet wird, was der Schulungsteilnehmer gelernt hat. Die Teilnehmer an Zertifikatskursen erhalten am Ende der Schulungsmaßnahme lediglich eine Teilnahmebescheinigung und keine Bestätigung über das Bestehen eines Tests.

73

In Österreich müssen Teilnehmer an Zertifikatskursen hingegen eine Prüfung ablegen. Die Anbieter müssen die Kurse anhand bestimmter Kriterien begleiten und bewerten und der nationalen Landwirtschaftskammer eine Zusammenfassung der Ergebnisse vorlegen. Den vorgelegten Daten zufolge werden jährlich mehr als 850 Zertifikate ausgestellt; dies entspricht einer Erfolgsquote von etwa 95 %.

Es gibt einige Beispiele für empfehlenswerte Verfahren, bei denen sich die Mitgliedstaaten bemühen, nützliche Informationen über die Wirkung von Wissenstransfer- und Beratungsvorhaben zusammenzutragen

74

Wie im vorangegangenen Abschnitt dargestellt, schöpfen die Mitgliedstaaten die Möglichkeiten der Projektevaluierung nicht vollständig aus. Einige Mitgliedstaaten haben Umfragen oder Evaluierungsstudien auf der Ebene der Schulungsprogramme in Auftrag gegeben, um Informationen über Verhaltensänderungen (Kirkpatrick-Ebene 3) und Wirkung (Kirkpatrick-Ebene 4) zu erhalten. Für diese Studien müssen zunächst grundlegende Evaluierungsdaten erfasst werden, zuweilen lange nach Kursende; dadurch ist es noch schwieriger und zeitaufwendiger, sinnvolle Schlussfolgerungen zu ziehen.

75

In Schweden ermöglichen regelmäßige landesweite Umfragen des schwedischen statistischen Dienstes ein Feedback zu allen vier Evaluierungsebenen. Die letzte Umfrage wurde im Frühjahr 2010 unter 8 000 Personen durchgeführt, die an Wissenstransfer- und Beratungsvorhaben im Bereich der Entwicklung des ländlichen Raums teilgenommen hatten. Ähnliche Studien wurden 1999 und 2006 durchgeführt, eine neue Umfrage ist für 2015 geplant³².

76

In Österreich haben die Behörden eine spezifische Evaluierung der Maßnahmen 111 und 331 in Auftrag gegeben. Die Verfasser der Studie verwenden die folgenden vier Methoden: Analyse nationaler und internationaler Studien, Berichte und sonstiger Dokumente; Online-Umfrage bei ländlichen Akteuren (Teilnehmer wie auch Nicht-Teilnehmer an Schulungsmaßnahmen), Ausbildungsanbietern und öffentlichen Bediensteten; „Dialog-Interviews“ mit einer Dauer von ein bis zwei Stunden; „Evaluation Cafés“. Die Autoren bieten eine Vielzahl detaillierter Informationen, etwa zum geschätzten Nutzen der Schulungsmaßnahmen im Allgemeinen und der verschiedenen Arten von Maßnahmen oder zu der Teilnahme hinderlichen Faktoren. Sie weisen jedoch auch auf Schwächen im österreichischen System hin und schlagen die Einführung einer wettbewerbsorientierten Projektauswahl durch Verwendung spezieller Erfolgsindikatoren je Projekt vor³³.

77

Auch aus Daten, die bei externen Studien im Vereinigten Königreich (England) und Schweden erhoben wurden, können Schlussfolgerungen zum Nutzen von Ausbildung und Beratung gezogen werden (siehe Kasten 10).

Kasten 10

Beispiele für Studien zur Wirkung von im Bereich der Entwicklung des ländlichen Raums finanzierten Wissenstransfer- und Beratungsmaßnahmen

Vereinigtes Königreich (England)

2013 schloss das Countryside and Community Research Institute (University of Gloucestershire) einen Bericht ab³⁴, in dem versucht wurde, die soziale Wirkung von Investitionen (Social Return on Investment, SROI) der Schwerpunkte 1 und 3 des EPLR für England anhand von vier Fallstudiengebieten zu bewerten.

In dem Bericht wurde unter anderem die Schlussfolgerung gezogen, dass der beobachtete Nutzen (z. B. verbesserte Nachhaltigkeit im landwirtschaftlichen Betrieb, Engagement der Viehwirtschaft für Tiergesundheit und Qualifikationen, Verbesserungen der Boden- und Landbewirtschaftungsverfahren, Entwicklung der örtlichen Kapazitäten bei der Wertschöpfung im Rahmen von Schwerpunkt 1) den Umfang der Investitionen in Schulung und Beratung weitgehend widerspiegelt.

Schweden

Eine 1990 eingeleitete Überwachungsstudie zu Pestiziden in einem kleinen landwirtschaftlichen Wassereinzugsgebiet in Südschweden (Fluss Vemmenhög) zeigt, dass das Vorkommen von Pestizidrückständen in den Wasserläufen um 90 % abgenommen hat, obwohl die Menge der verwendeten Pflanzenschutzmittel kaum verändert wurde. Analysen zeigen, dass dies größtenteils auf 1994 eingeleitete Beratungsdienste zurückzuführen ist, durch die unter den Landwirten das Bewusstsein für den sicheren Umgang mit Pestiziden gestärkt wurde.

78

In Schweden bietet eine Initiative namens Greppa Näringen³⁵ seit 2001 kostenlose Umweltberatung für landwirtschaftliche Betriebe mit mehr als 50 Hektar und/oder mehr als 25 Vieheinheiten an. Sie wird durch den ELER und reinvestierte Umweltsteuern finanziert. Die Initiative bietet unter anderem Kurse für Landwirte und Berater an und stellt Instrumente zur Berechnung von Nährstoffbilanzen zur Verfügung. Die landwirtschaftliche Beratung wird durch Folgebesuche und vierteljährliche Erhebungen evaluiert. Die Zufriedenheit der Landwirte mit den Beratungsbesuchen ist relativ hoch, und ein noch wichtigerer Erfolgsindikator besteht darin, dass der Stickstoff- und der Phosphorüberschuss sowie die Ammoniakemissionen pro Betrieb verringert wurden.

Die erhobenen Daten, auf denen die aggregierten Ergebnisse von Wissenstransfer- und Beratungsdiensten auf EU-Ebene beruhen, sind nicht zuverlässig

79

In den vorangegangenen Abschnitten werden Begleitung und Bewertung hauptsächlich als Instrument zur Verbesserung der Spezifikationen und zur Durchführung der Wissenstransfer- und Beratungsdienste auf Ebene der Mitgliedstaaten behandelt. Auf EU-Ebene wurde mit der Verordnung über die Entwicklung des ländlichen Raums ein gemeinsamer Begleitungs- und Bewertungsrahmen (Common Monitoring and Evaluation Framework, CMEF) für den Zeitraum 2007-2013 geschaffen³⁶. Dieses neue, 2007 eingeführte System sah gemeinsame Indikatoren vor, mit denen die Fortschritte bei den Zielen der Entwicklung des ländlichen Raums so erfasst werden sollten, dass ein Vergleich aller EPLR und eine Aggregation der Daten möglich war. In einer Verordnung der Kommission³⁷ sind genauere Anforderungen festgelegt und gemeinsame Basis-, Output-, Ergebnis- und Wirkungsindikatoren aufgeführt. Da mit gemeinsamen Indikatoren nicht alle Auswirkungen einzelner EPLR vollauf erfasst werden können, konnten die Mitgliedstaaten zudem eine begrenzte Zahl von Zusatzindikatoren festlegen. Allerdings legte keiner der geprüften Mitgliedstaaten zusätzliche Indikatoren für Wissenstransfer- und Beratungsmaßnahmen fest.

80

Bei der Prüfung des Hofes wurden erhebliche Schwachstellen in Bezug auf die Verfügbarkeit und Qualität der mithilfe der Begleitung und Bewertung gewonnenen Informationen über die Ausgaben für die Entwicklung des ländlichen Raums bestätigt. Diese Schwachstellen werden bereits im Sonderbericht Nr. 12/2013 hervorgehoben³⁸.

81

Im Zuge dieser Prüfung stellte der Hof folgende Schwachstellen fest:

οIn Polen stimmte die verwendete Berechnungsmethode nicht mit den Leitlinien für den CMEF überein; dies führte zu starken Abweichungen hinsichtlich der Anzahl der tatsächlichen Schulungstage³⁹.

οDas Vereinigte Königreich (England) und Spanien (Galicien) konnten die angeforderten Daten nicht vollständig vorlegen, Österreich wies Projekte den falschen CMEF-Kategorien zu (dies führte bei verschiedenen Vorhaben zu einer unzuverlässigen Angabe der Anzahl der Teilnehmer und Schulungstage).

82

Positiv ist zu vermerken, dass Anbieter und Behörden in Schweden die Teilnehmer jeder einzelnen Schulungs- oder Beratungsmaßnahme online in einer gemeinsamen Datenbank erfassen müssen. Finanzdaten und Informationen zu administrativen Projektkontrollen werden in einer anderen Datenbank erfasst. Zum Zweck der Meldung der Überwachungsdaten an die Kommission müssen beide Datenbanken durch die Projektnummer verbunden sein. Die Trennung in zwei Datenbanken bedeutet jedoch, dass zu den einzelnen Schulungs- oder Beratungsvorhaben keine finanziellen Daten vorgelegt werden können, beispielsweise Kosten je Teilnehmer und/oder Schulungstag. Die Verbindungen zwischen den Datenbanken sind zudem problematisch, und der Hof stellte Probleme bei der Verlässlichkeit der Daten fest.

83

Überdies ist die Analyse der aggregierten, von der Kommission bereitgestellten Daten in Bezug auf mehrere Mitgliedstaaten offensichtlich irreführend (siehe Kasten 11).

84

Die Kommission koordiniert den CMEF; ihre Dienststellen überprüfen die jährlichen Fortschrittsberichte und aggregieren die Begleitdaten. Sie können als Beobachter an den Begleitausschüssen der Mitgliedstaaten teilnehmen und halten eine jährliche Sitzung mit den Verwaltungsbehörden ab, um die wichtigsten Ergebnisse des Vorjahres für jedes EPLR zu untersuchen. Die Kommission muss ferner eine Reihe von Berichten über die Umsetzung und die Erfolge der Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums erstellen.

85

Der Kommission sind jedoch die Unstimmigkeiten und die Datenerhebungsprobleme in den Mitgliedstaaten nicht immer bekannt, und sie hat aggregierte Daten veröffentlicht, ohne deren Kohärenz sicherzustellen. Da keine verlässlichen Daten vorliegen, kann die Kommission somit nicht bewerten, ob die ELER-Mittel für Wissenstransfer- und Beratungsmaßnahmen sinnvoll ausgegeben oder die für die Maßnahmen festgesetzten Ziele erreicht werden.

Kasten 11

Beispiele für ungenaue CMEF-Indikatordaten

Maßnahme 111

Der Hof stellte fest, dass der CMEF für Dänemark unrealistisch hohe Zahlen anzeigte. Laut Output-Daten beliefen sich beispielsweise die ELER-Ausgaben auf 7 770 Euro je Schulungsteilnehmer und 123 708 Euro je Schulungstag im Zeitraum 2007-2011. Die Daten für den Zeitraum 2007-2012 sind nach wie vor damit vergleichbar.

In ähnlicher Weise ergaben die Output-Daten für Frankreich (Martinique, Guadeloupe und Réunion) im Programmplanungszeitraum 2007-2012 unrealistisch hohe Werte für ELER-Ausgaben je Schulungstag oder Teilnehmer (z. B. 382 333 Euro/Schulungstag in Martinique oder 31 498 Euro/Teilnehmer in Guadeloupe). Dies war darauf zurückzuführen, dass Geldbeträge für die gesamte Maßnahme erfasst wurden, Schulungstage und Teilnehmer aber pro Untermaßnahme.

Maßnahme 115

Aus den Output-Daten geht hervor, dass in Spanien 373 neue Beratungsdienste durch Maßnahme 115 gefördert wurden (d. h. mehr als 50 % aller neuen in der EU geförderten Beratungsdienste). Es zeigte sich jedoch, dass alle jährlichen Zahlungen an dieselben Anbieter als „neue Dienste“ gezählt wurden und die Zahl daher nicht der tatsächlichen Anzahl neuer, mit Unterstützung der Maßnahmen eingerichteter Dienste entspricht. Diese liegt deutlich niedriger.

86

In den Rechtsvorschriften ist ein neues gemeinsames Begleitungs- und Bewertungssystem (Common Monitoring and Evaluation System, CMES) für die Entwicklung des ländlichen Raums im Programmplanungszeitraum 2014-2020 vorgesehen⁴⁰. Es enthält einige Änderungen gegenüber dem vorherigen Rahmen, wie die Erhebung von weniger Daten und eine Zwischenbewertung, die dem Bedarf der Mitgliedstaaten entspricht. Die neuen Output-Indikatoren sind folgende:

οMaßnahme 01: Anzahl der durchgeführten Vorhaben, Anzahl der Schulungstage, Anzahl der Teilnehmer an Schulungsmaßnahmen;

οMaßnahme 02: Anzahl der durchgeführten Vorhaben, Zahl der Begünstigten, die beraten wurden, Zahl der geschulten Berater⁴¹.

87

Zu Maßnahme 01 erfolgt die Meldung je Art des Vorhabens. Dadurch sollte das Problem vermieden werden, dass Vorhaben mit einer geringen Teilnehmerzahl unter dem gleichen Indikator wie Veranstaltungen mit einer großen Teilnehmerzahl gemeldet werden. Im Hinblick auf die Wissenstransfer- und Beratungsmaßnahmen lautet die gemeinsame Bewertungsfrage: „In welchem Umfang wurden durch die Interventionen im Rahmen des Programms zur Entwicklung des ländlichen Raums das lebenslange Lernen und die berufliche Bildung in der Land- und Forstwirtschaft gefördert?“⁴²

88

Natürlich konnte der Hof zum Zeitpunkt der Prüfung nicht bewerten, inwieweit mit dem neuen CMES die genannten Mängel behoben werden. Aus der Bewertung des Erfolgs der Maßnahmen allein anhand der Anzahl der Teilnehmer oder Schulungstage oder anhand einer allgemeinen Bewertungsfrage wird jedoch kein umfassendes Feedback zum Erfolg oder Misserfolg der für Maßnahmen bereitgestellten Mittel hervorgehen.

15Sonderrichtlinie des Bundesministers für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft zur Umsetzung von Maßnahmen im Rahmen des Österreichischen Programms für die Entwicklung des ländlichen Raums 2007-2013 „Sonstige Maßnahmen“.

16Artikel 25 der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 des Rates vom 20. September 2005 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) (ABl. L 277 vom 21.10.2005, S. 1): „Die Beihilfe (…) wird zur Deckung der Kosten, die beim Aufbau von Betriebsführungs-, Vertretungs- und Beratungsdiensten für Landwirte sowie von forstlichen Beratungsdiensten entstehen, degressiv über einen Zeitraum von höchstens fünf Jahren ab dem Aufbau gewährt.“

17Europäische Kommission (2015): Member States Factsheets (Faktenblätter zu den Mitgliedstaaten) (Schweden, S. 13 und Europäische Union, S. 17) (http://ec.europa.eu/agriculture/statistics/factsheets/index_en.htm).

18Beschluss 2006/144/EG des Rates vom 20. Februar 2006 über die strategischen Leitlinien der Gemeinschaft für die Entwicklung des ländlichen Raums (Programmplanungszeitraum 2007 bis 2013) (ABl. L 55 vom 25.2.2006, S. 20).

19Siehe Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1974/2006 der Kommission vom 15. Dezember 2006 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 des Rates über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den ELER (ABl. L 368 vom 23.12.2006, S. 15):
„2. Die Behörden und Einrichtungen, die mit den Betriebsberatungsdiensten für Landwirte beauftragt werden, müssen über angemessene Ressourcen in Form von qualifiziertem Personal, technischen und Verwaltungseinrichtungen sowie über ausreichende Erfahrung in der Beratungstätigkeit verfügen und verlässlich in Bezug auf die in Artikel 24 Absatz 1 Unterabsatz 2 Buchstaben a und b der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 genannten Anforderungen, Bedingungen und Standards sein.“

20Mandl, C. und Kuttner, T., „Bildungsevaluierung Ländliche Entwicklung LE 07-13 – Endbericht“, Wien, 2013, S. 107.
Mitnahmeeffekt: der Sachverhalt, dass eine geförderte Tätigkeit oder ein gefördertes Projekt ganz oder teilweise auch ohne die Finanzhilfe durchgeführt worden wäre.

21Artikel 14 Absatz 3 und Artikel 15 Absatz 3 der Verordnung (EU) Nr. 1305/2013.

22Artikel 15 Absatz 3 der Verordnung (EU) Nr. 1305/2013.

23Gemäß Artikel 32 der Richtlinie 2004/18/EG.

24Maßnahmenbeschreibung „Wissenstransfer- und Informationsmaßnahmen“, Ausgabe Oktober 2014.

25Siehe Sonderbericht Nr. 22/2014 „Sparsam wirtschaften: die Kontrolle behalten über die Kosten der EU-finanzierten Beihilfen für Projekte zur Entwicklung des ländlichen Raums“ (http://eca.europa.eu).

26Artikel 59 Absatz 2 der Verordnung (EU, Euratom) Nr. 966/2012.

27Finanzkorrekturen können von der Kommission im Fall unregelmäßiger Ausgaben, Vorgänge oder Verfahrensweisen, die von den Mitgliedstaaten nicht berichtigt wurden, vorgenommen werden. Finanzkorrekturen können auch vorgenommen werden, wenn das Verwaltungs- und Kontrollsystem für das Programm einen gravierenden Mangel aufweist, durch den der bereits für das Programm gezahlte EU-Beitrag infrage gestellt wird, oder wenn ein Mitgliedstaat Unregelmäßigkeiten nicht untersucht und die erforderlichen Berichtigungen nicht vorgenommen hat.

28Artikel 60 der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005.

29Artikel 24 Absatz 5 der Verordnung (EU) Nr. 65/2011 der Kommission vom 27. Januar 2011 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 des Rates hinsichtlich der Kontrollverfahren und der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen bei Maßnahmen zur Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums (ABl. L 25 vom 28.1.2011, S. 8).

30Begleitung ist die regelmäßige Untersuchung der Ausgaben, Outputs und Ergebnisse, die aktuelle Informationen darüber liefert, ob die Programme wie geplant voranschreiten. Bewertung ist die regelmäßige Sammlung und Analyse von Nachweisen, einschließlich der für die Begleitung ermittelten Informationen, damit Schlussfolgerungen in Bezug auf die Wirksamkeit und Effizienz eines Programms oder einer Politik gezogen werden können.

31Kirkpatrick, Donald L., Kirkpatrick, James D., Evaluating Training Programs: The Four Levels, 3. Auflage, 2006, S. 21.

32Jordbruksverket: Kompetensutveckling inom landsbygdsprogrammet – Rapport från en statistisk undersökning genomförd våren 2010. Rapport 2010:30 (Landwirtschaftsbehörde: Kompetenzentwicklung im Rahmen des Entwicklungsprogramms für den ländlichen Raum – Bericht über eine im Frühjahr 2010 durchgeführte statistische Untersuchung. Bericht 2010:30).
Jordbruksverket: Analys av kompetensutvecklingen inom landsbygdsprogrammet – Fördjupning av rapport 2010:30. Rapport 2011:39 (Landwirtschaftsbehörde: Analyse der Kompetenzentwicklung im Rahmen des Entwicklungsprogramms für den ländlichen Raum – Vertiefung des Berichts 2010:30. Bericht 2011:39).

33Mandl, C. und Kuttner, T., „Bildungsevaluierung Ländliche Entwicklung LE 07-13 – Endbericht“, Wien, 2013.

34An assessment of the Social Return on Investment of Axes 1 and 3 of the Rural Development Programme for England (Eine Bewertung der sozialen Wirkung von Investitionen der Schwerpunkte 1 und 3 der Entwicklungsprogramme für den ländlichen Raum für England), Abschlussbericht des Countryside and Community Research Institute im Auftrag des Department for Environment Food and Rural Affairs (Ministerium für Umwelt, Ernährung und Angelegenheiten des ländlichen Raums), 1. November 2013.

35http://www.greppa.nu.

36Artikel 80 der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005.

37Verordnung (EG) Nr. 1974/2006. Die vollständige Liste der gemeinsamen Indikatoren ist Anhang VIII zu entnehmen.

38Sonderbericht Nr. 12/2013 „Können die Kommission und die Mitgliedstaaten nachweisen, dass die EU-Haushaltsmittel für die Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums sinnvoll eingesetzt werden?“ (http://www.eca.europa.eu).

39Laut den CMEF-Leitlinien wird der Indikator „Anzahl der Schulungstage“ als die Summe der Anzahl der Fortbildungsstunden, die alle Bewerber erhalten haben, geteilt durch acht [Stunden] berechnet. Die polnischen Behörden gaben in ihrer CMEF-Statistik 2013 jedoch lediglich die Anzahl der Schulungstage an, die stattgefunden hatten.

40Artikel 14 bis 16 der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 808/2014 der Kommission vom 17. Juli 2014 mit Durchführungsvorschriften zur Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates über die Förderung der ländlichen Entwicklung durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) (ABl. L 227 vom 31.7.2014, S. 18).

41Output-Indikatoren 11-14; siehe Anhang IV der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 808/2014 der Kommission.

42Anhang V der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 808/2014 der Kommission.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

89

Wissenstransfer- und Beratungsvorhaben wurden aufgewertet und haben für die Entwicklung des ländlichen Raums hohe Priorität erhalten. Die Bedeutung von beruflicher Aus- und Weiterbildung, Kompetenzentwicklung, lebenslangem Lernen und Wissenstransfer wurde vom Europäischen Parlament und EU-Landwirtschaftskommissaren hervorgehoben und spiegelt sich im Rechtsrahmen der EU wider.

90

Bei der Prüfung des Hofes wurde folgende Frage gestellt:

Bestehen Verwaltungs- und Kontrollsysteme, um Wissenstransfer- und Beratungsmaßnahmen im Bereich der Entwicklung des ländlichen Raums wirksam umzusetzen?

91

Damit die Mittel für Ausbildungs- und Wissenstransfermaßnahmen wirksam verwendet werden und die gewünschte Wirkung entfalten, müssen sie gemäß dem festgestellten Wissens- und Qualifikationsbedarf eingesetzt werden. Dieser kann sich im Laufe eines Programmplanungszeitraums ändern. Die zur Deckung dieses Bedarfs ausgewählten Vorhaben müssen von entsprechend qualifizierten und erfahrenen Anbietern kosteneffizient durchgeführt werden; die Ergebnisse sollten messbar sein und bewertet werden, um Aufschluss über die tatsächlich erzielten Resultate zu geben. Die Prüfung des Hofes zeigte jedoch, dass dies aufgrund der Schwachstellen in den Verwaltungs- und Kontrollsystemen der Mitgliedstaaten und bei der Überwachung der Maßnahmen durch die Kommission nicht der Fall war.

92

Insgesamt waren Verwaltung und Kontrolle der Wissenstransfer- und Beratungsvorhaben angesichts der Bedeutung der Maßnahmen und der erwarteten Ergebnisse dieser Vorhaben ungenügend. Zu oft wurde jegliche Art von Schulung als „gut“ und als für eine öffentliche Förderung infrage kommend betrachtet; nur selten wurde eine geeignete Analyse vorgenommen und waren die Schulungsvorhaben auf Bereiche ausgerichtet, in denen sie tatsächlich etwas bewirken konnten. Die in diesem Bericht dargelegten Mängel betreffen hauptsächlich die Verwaltung der Maßnahmen durch die Mitgliedstaaten. Jedoch sollte die Rolle der Kommission bei Anleitung und Überwachung der Mitgliedstaaten nicht unterschätzt werden.

93

Der Hof stellte fest, dass die Verfahren der Mitgliedstaaten zur Bestimmung und Auswahl einschlägiger Dienstleister unzureichend waren. Die Mitgliedstaaten führten zwar Verfahren zur Feststellung des Wissens- und Qualifikationsbedarfs ländlicher Akteure durch, doch der festgestellte Bedarf war zu allgemein beschrieben. Sie unternahmen keine weiteren Schritte, um die wichtigsten Vorhaben (z. B. konkrete Schulungsmaßnahmen) innerhalb dieser Bereiche zu bestimmen, und verließen sich hauptsächlich auf die Vorschläge der Anbieter. Nach Ansicht des Hofes kann eine Beteiligung der Anbieter und Interessengruppen eine bessere Durchführung der Maßnahme ermöglichen; die Verantwortung liegt jedoch letztlich bei den Behörden der Mitgliedstaaten (siehe Ziffern 23-27).

94

Insbesondere im Hinblick auf die ELER-Mittel für den Aufbau von Beratungsdiensten (die frühere Maßnahme 115) war die Unterstützung zuweilen zur Finanzierung seit Langem bestehender Beratungsstellen verwendet worden, um Dienstleistungen aufzubauen, die de facto nicht neu waren (Ziffer 28 und Kasten 3).

Empfehlung 1 – Bedarfsanalyse

a)Die Mitgliedstaaten sollten über Verfahren zur Analyse des Wissens- und Qualifikationsbedarfs ländlicher Akteure verfügen, die über die Festlegung allgemeiner Themen hinausgehen, insbesondere im Rahmen von Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen oder Ausschreibungen. Die Mitgliedstaaten sollten im Rahmen wiederkehrender Verfahren (siehe Ziffer 24 und Abbildung 4) sicherstellen, dass relevante Wissenstransfer- und Beratungsdienste anhand einer solchen Analyse bestimmt und ausgewählt werden, und vermeiden, dass die Verfahren von den Anbietern bestimmt werden.

b)Die Kommission sollte zusätzliche Leitlinien zur Durchführung solcher wiederkehrender Analysen durch die Mitgliedstaaten bereitstellen und diese dazu anhalten, in den Analysen anstelle allgemeiner Formulierungen spezifische zu verwenden.

c)Insbesondere im Hinblick auf den Aufbau von Beratungsdiensten (die frühere Maßnahme 115) sollten die Mitgliedstaaten sicherstellen, dass im Programmplanungszeitraum 2014-2020 ELER-Mittel nur gewährt werden, wenn es ein nachgewiesenes Defizit bei den entsprechenden Diensten in dem betreffenden Gebiet gibt und die Notwendigkeit der Finanzierung neuer Mitarbeiter, Einrichtungen und/oder Ausrüstung besteht.

d)Die Kommission sollte den Mitgliedstaaten unverzüglich konkrete Leitlinien zum Aufbau von Beratungsdiensten vorlegen und die nachfolgende Einhaltung durch die Mitgliedstaaten überwachen.

95

Im Programmplanungszeitraum 2007-2013 mussten die Mitgliedstaaten gemäß den Vorschriften sicherstellen, dass lediglich hochwertige Anbieter von Beratungsdiensten ausgewählt wurden⁴³. Eine solche Bestimmung besteht für Schulungsanbieter nicht, und bei der Prüfung wurden in dieser Hinsicht mehrere Schwachstellen in der Verwaltung der Mitgliedstaaten festgestellt. Die Einführung rechtlicher Anforderungen zu geeigneten Fähigkeiten der Ausbildungsanbieter im neuen Programmplanungszeitraum trägt möglicherweise zur Lösung dieser Probleme bei⁴⁴ (siehe Ziffern 30-34).

96

Der Hof stellte allerdings fest, dass die Mitgliedstaaten bei der Auswahl der Wissenstransfervorhaben und Dienstleistungsanbieter nicht immer für einen fairen und transparenten Wettbewerb Sorge trugen. Allein der Verweis auf die öffentliche Auftragsvergabe reicht für die Sicherstellung einer wettbewerbsorientierten Auswahl nicht aus, insbesondere da keine klaren Leitlinien im Hinblick auf interne Dienstleistungserbringung, Unterauftragsvergabe und Bewertung der Dienstleistungserbringung durch Konsortien bestehen, obwohl diese Verfahrensweisen weithin genutzt werden. Die meisten der geprüften Mitgliedstaaten stellten bei der Auswahl der Dienstleister keinen fairen oder transparenten Wettbewerb sicher (siehe Ziffern 35-46).

Empfehlung 2 – Auswahl der Anbieter

a)Im Programmplanungszeitraum 2014-2020 sollten die Mitgliedstaaten Wissenstransfervorhaben und Dienstleister, die öffentliche Mittel erhalten, über einen fairen und transparenten Wettbewerb auswählen, unabhängig davon, ob sie Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen oder formelle öffentliche Vergabeverfahren verwenden. Insbesondere sollten die Mitgliedstaaten ihre Bewertung der Qualifikationen und Erfahrung der Ausbildungsanbieter entsprechend den neuen Rechtsvorschriften verbessern und sicherstellen, dass ihre Auswahl- oder Vergabekriterien weder bestimmte Anbieter noch Arten von Anbietern begünstigen.

b)Die Kommission sollte unverzüglich zusätzliche spezifische Leitlinien zur internen Dienstleistungserbringung, Unterauftragsvergabe und Bewertung der Dienstleistungserbringung durch Konsortien vorlegen. Überdies sollte die Kommission dafür sorgen, dass die Verfahren der Mitgliedstaaten angemessen überwacht werden und dass die Auswahl der Wissenstransfer- und Beratungsvorhaben wettbewerbsorientiert, fair und transparent ist.

97

Der Hof stellte ferner fest, dass die Mitgliedstaaten die Kosteneffizienz der geförderten Vorhaben und deren angemessene Koordinierung mit anderen EU-Fonds nicht sicherstellten. Eine kosteneffiziente Erbringung von Wissenstransfer- und Beratungsdiensten ist äußerst wichtig, um die öffentlichen Finanzen sowohl des EU-Haushalts als auch der mitgliedstaatlichen Haushalte zu schützen. Der Hof stellte Mängel bei den Kontrollen fest, die die Mitgliedstaaten vornehmen müssen, und zwar sowohl in der Antrags- als auch in der Zahlungsphase. Es gibt Hinweise darauf, dass die Mitgliedstaaten für bestimmte Dienstleistungen zu viel zahlten und die damit verbundenen Kosten nicht ausreichend begründet waren (siehe Ziffern 52-55).

98

Die Prüfung zeigte zudem, dass eine beträchtliche Anzahl ähnlicher Dienstleistungen aus verschiedenen EU-Fonds finanziert wird (beispielsweise sowohl aus dem ESF als auch aus dem ELER). Dies birgt das Risiko einer Doppelfinanzierung und erfordert kostspielige Doppelstrukturen in der Verwaltung, die der Hof für unwirtschaftlich hält. Im Programmplanungszeitraum 2014-2020 wird die Komplementarität zwischen den EU-Fonds stärker betont als die vorherige Politik der Abgrenzung; daher besteht ein größerer Koordinierungsbedarf, um die genannten Risiken zu vermeiden (siehe Ziffern 58-64).

Empfehlung 3 – Kostenwirksamkeit

a)Im Hinblick auf wirksame Kontrollen der Angemessenheit der Kosten sollten Kommission und Mitgliedstaaten die Empfehlungen des Sonderberichts des Hofes zu diesem Thema umsetzen⁴⁵. Konkret sollten die Mitgliedstaaten die Notwendigkeit einer Unterstützung von Vorhaben bewerten, die auf dem Markt zu einem angemessenen Preis ohne Weiteres erhältlich sind. Ist der Bedarf begründet, sollten die Mitgliedstaaten sicherstellen, dass die Kosten der unterstützten Vorhaben nicht über den Kosten ähnlicher Vorhaben liegen, die auf dem Markt angeboten werden.

b)Die Kommission sollte auf die ersten Schritte aufbauen, die zur Sicherstellung der Komplementarität der EU-Fonds unternommen wurden, beispielsweise im Rahmen von spezifischen dienststellenübergreifenden Arbeitsgruppen, um eine gründliche Bewertung der Komplementarität verschiedener EU-Fonds vorzunehmen, die von den Mitgliedstaaten für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 vorgeschlagen wurden. Diese Bewertung sollte zu einem koordinierten Vorgehen bei der Unterstützung von Wissenstransfervorhaben führen, um das Risiko von Doppelfinanzierung und Doppelungen in der Verwaltung der Mitgliedstaaten zu verringern.

99

Was die Begleitung und Bewertung der Ergebnisse von Wissenstransfer- und Beratungsvorhaben angeht, so kommt der Hof zu dem Schluss, dass Kommission und Mitgliedstaaten keine wirksamen und effizienten Verfahren eingerichtet haben. Der Hof fand keine Beispiele für bestehende Systeme, bei denen die Ergebnisse früherer Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen oder Ausschreibungen in die Wissens- und Qualifikationsanalysen und von dort in die Gestaltung anstehender Auswahlverfahren einflossen (siehe Ziffern 66-78).

100

Darüber hinaus fand der Hof eine zusätzliche Bestätigung dafür, dass die CMEF-Daten nicht zuverlässig sind⁴⁶. Das Zählen der Begünstigten gibt nach Ansicht des Hofes lediglich Aufschluss über die Beliebtheit bestimmter Dienstleistungen, nicht jedoch über ihre Qualität und Wirksamkeit. Dies führt dazu, dass trotz der Verausgabung von vielen Millionen Euro und trotz der Veranstaltung mehrerer Millionen Schulungstage Kommission und Mitgliedstaaten weder die Wirkung der Maßnahmen kennen noch wissen, welche Vorhaben am besten zu den festgelegten Zielen beitragen (siehe Ziffern 79-83 und 86-88).

Empfehlung 4 – Begleitung, Bewertung und Feedback

a)Die Mitgliedstaaten sollten Feedbacksysteme einrichten, bei denen Begleitungs- und Bewertungsinformationen genutzt werden, um künftige Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen oder Ausschreibungsverfahren zu verbessern (siehe Ziffer 24 und Abbildung 4). Die Anbieter sollten verpflichtet werden, nicht nur Angaben zur Zufriedenheit der Teilnehmer mit den Dienstleistungen vorzulegen, sondern auch zu überprüfen, ob diese gelernt haben, was sie lernen sollten. Diese Ergebnisse könnten auch von Evaluatoren verwendet werden, um ihre Bewertungsarbeit auf die Analyse der Vorhaben auf Wirkungs- und Ergebnisebene zu konzentrieren.

b)Die Kommission sollte Leitlinien dazu vorlegen, wie die Mitgliedstaaten solche wiederkehrenden Feedbackverfahren durchführen können, und überwachen, dass die Mitgliedstaaten diese anwenden. Überdies sollte die Kommission sicherstellen, dass die Mitgliedstaaten relevante und zuverlässige Informationen zur Qualität und Wirksamkeit ihrer Wissenstransfer- und Beratungsdienste vorlegen.

101

Die Verwaltung der Maßnahmen durch die Kommission wird den Zielen, die für die Vorhaben festgelegt wurden, und dem erwarteten Beitrag zu den Prioritäten der EU nicht gerecht. Nach Ansicht des Hofes hat die Kommission ihre Aufgaben im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung nicht ausreichend erfüllt, insbesondere im Hinblick auf die Überwachung der in den Mitgliedstaaten eingerichteten Verwaltungs- und Kontrollsysteme (siehe Ziffern 47-51, 56-57, 65 und 84-88).

102

Im Vergleich zu anderen Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums sind die Ausgaben für Wissenstransfer- und Beratungsmaßnahmen relativ niedrig. Aufgrund ihres potenziellen Multiplikatoreffekts müssen Wissenstransfer- und Beratungsvorhaben jedoch besser verwaltet und überwacht werden.

Empfehlung 5 – Überwachung durch die Kommission

Die Kommission sollte umgehend das Risikoprofil der Wissenstransfer- und Beratungsmaßnahmen erhöhen und ihre Überwachung und Verwaltung entsprechend verstärken, um besser zu gewährleisten, dass die Mitgliedstaaten die jeweiligen Dienste wirksam erbringen.

Dieser Bericht wurde von Kammer I unter Vorsitz von Herrn Augustyn KUBIK, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 22. Juli 2015 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Präsident

43Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1974/2006.

44Artikel 14 Absatz 3 der Verordnung (EU) Nr. 1305/2013.

45Siehe Sonderbericht Nr. 22/2014 „Sparsam wirtschaften: die Kontrolle behalten über die Kosten der EU-finanzierten Beihilfen für Projekte zur Entwicklung des ländlichen Raums“ (http://eca.europa.eu).

46Siehe auch Sonderbericht Nr. 12/2013 „Können die Kommission und die Mitgliedstaaten nachweisen, dass die EU-Haushaltsmittel für die Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums sinnvoll eingesetzt werden?“ (http://www.eca.europa.eu).

Anhänge

Anhang I

Durchführung von Wissenstransfer- und Beratungsmaßnahmen in den geprüften Mitgliedstaaten

Mitgliedstaat | Maßnahme 111 | Maßnahme 114 | Maßnahme 115 | Maßnahme 331
Österreich | umgesetzt | Nicht umgesetzt | Nicht umgesetzt | umgesetzt
Spanien (Galicien) | umgesetzt | umgesetzt | umgesetzt | Nicht umgesetzt
Vereinigtes Königreich (England) | umgesetzt | umgesetzt | umgesetzt | umgesetzt
Polen | umgesetzt | umgesetzt | Nicht umgesetzt | Nicht umgesetzt
Schweden¹ | umgesetzt | umgesetzt | Nicht umgesetzt | umgesetzt

1 In Schweden wurden Beratungsdienste im Allgemeinen im Rahmen der Maßnahmen 111 und 331 finanziert.
Lediglich Beratung zu Cross-Compliance und Sicherheit am Arbeitsplatz wurde im Rahmen von Maßnahme 114 finanziert.

Anhang II

Das Vier-Ebenen-Modell von Kirkpatrick¹

Da Kommission und Mitgliedstaaten über kein Modell zur Analyse des Wissens- und Qualifikationsbedarfs und zur Evaluierung von Wissenstransfer- und Beratungsdiensten verfügen, holte der Hof den Rat von Experten ein. Dies führte zur Anwendung des Vier-Ebenen-Modells von Kirkpatrick, einer sehr einflussreichen Evaluierungsmethode für Bildungsprogramme in der Wirtschaft. Das Modell kann auch in umgekehrter Reihenfolge als nützliche Anleitung zur Analyse des Wissens- und Qualifikationsbedarfs der Schulungsteilnehmer verwendet werden („Das Ende ist der Anfang“).

a) Evaluierung

Ebene 1 – Reaktion: In welchem Umfang reagieren die Teilnehmer positiv auf die Lernveranstaltung? Diese Ebene wird üblicherweise mithilfe von Feedbackformularen, mündlichen Reaktionen, Umfragen nach der Schulung oder Fragebögen evaluiert.

Ebene 2 – Lernen: In welchem Umfang erwerben die Teilnehmer durch die Teilnahme an der Lernveranstaltung die vorgesehenen Kenntnisse, Fähigkeiten und Einstellungen? Diese Ebene wird in der Regel durch Tests vor und nach der Schulung bewertet. Befragungen oder Beobachtung können ebenfalls eingesetzt werden.

Ebene 3 – Verhalten: In welchem Umfang wenden die Teilnehmer das während der Schulung Erlernte nach ihrer Rückkehr an den Arbeitsplatz an? Zur Evaluierung dieser Ebene sind Beobachtung und Befragungen über einen gewissen Zeitraum erforderlich, um die Veränderung sowie die Relevanz und Nachhaltigkeit der Veränderung zu bewerten.

Ebene 4 – Ergebnisse: In welchem Umfang treten infolge der Lernveranstaltung(en) und nachfolgender Vertiefung die angestrebten Ergebnisse ein? Zur Bewertung dieser Ebene bestehen im Rahmen der üblichen Verwaltungssysteme und Berichterstattung zumeist bereits Maßnahmen – die Herausforderung liegt darin, eine Verbindung zwischen den Veränderungen und dem Schulungsteilnehmer herzustellen.

b) Bedarfsanalyse und Gestaltung von Maßnahmen

Frage 1: Worin bestehen die spezifischen Probleme und Herausforderungen der ländlichen Gebiete von Mitgliedstaaten oder Regionen, und tragen Wissenstransfer- und Beratungsvorhaben zu ihrer Lösung bei, d. h., sind sie relevant?

Frage 2: Wie sollten ländliche Akteure arbeiten („sich verhalten“), um zur Lösung der festgestellten Probleme und Herausforderungen beizutragen?

Frage 3: Welches Lernen, welches Wissen und welche Qualifikationen werden konkret benötigt, damit ländliche Akteure auf die gewünschte in Frage 2 genannte Weise arbeiten?

Frage 4: Worin bestehen die Präferenzen ländlicher Akteure im Hinblick auf Lernumgebung, -bedingungen, -methoden und -instrumente?

Die Grundsätze des Kirkpatrick-Modells sollten berücksichtigt werden, wenn der Wissens- und Qualifikationsbedarf ländlicher Akteure analysiert wird und Wissenstransfer- und Beratungsdienste evaluiert werden. Der Hof hebt jedoch hervor, dass er die ausschließliche Verwendung dieses Modells weder ausdrücklich bevorzugt noch empfiehlt. Zur Evaluierung von Ausbildungsprogrammen bestehen andere Modelle, wie die Phillips ROI MethodologyTM (ROI-Methode von Phillips)² oder der Framework for Designing and Analyzing Agricultural Advisory Services (Rahmen für die Gestaltung und Analyse landwirtschaftlicher Beratungsdienste), veröffentlicht vom International Food Policy Research Institute (Internationales Forschungsinstitut für Ernährungs- und Entwicklungspolitik; IFPRI)³.

1Kirkpatrick, J. und Kirkpatrick, W. Kayser, The Kirkpatrick Four Levels: A Fresh Look After 50 Years (1959-2009), April 2009.

2Siehe http://www.roiinstitute.net/.

3Regina Birner, Kristin Davis, John Pender, Ephraim Nkonya, Ponniah Anandajayasekeram, Javier Ekboir, Adiel Mbabu, David J. Spielman, Daniela Horna, Samuel Benin und Marc Cohen (2006): From „Best Practice“ to „Best Fit“: A Framework for Analyzing Pluralistic Agricultural Advisory Services Worldwide. Washington DC (siehe http://www.ifpri.org/publication/best-practice-best-fit-0).

Antworten der Kommission

Zusammenfassung

III

Die Mitgliedstaaten und Regionen wählen die Maßnahmen und Vorhaben aus, die im Rahmen der EPLR entsprechend dem im Programmgebiet festgestellten Bedarf umgesetzt werden. Dieser Bedarf sollte auf der Ebene der durchzuführenden konkreten Schulungsmaßnahmen näher ausgeführt werden. Die Kommission gewährleistet, dass die EPLR mit den politischen Zielen und rechtlichen Anforderungen im Einklang stehen. Die tatsächliche Umsetzung ist Aufgabe der Mitgliedstaaten. Die Kommission wird im Rahmen der Sitzungen des Begleitausschusses und der Durchführungsberichte der Mitgliedstaaten informiert.

IV

Es sind Schulungs- und andere Wissenstransfertätigkeiten erforderlich, um die fachlichen und sozialen Kompetenzen zu verbessern. Auf diese Weise leisten sie einen Beitrag zur Verbesserung der Leistungen der ländlichen Akteure. Dienstleister nehmen an Ausschreibungen oder Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen teil, die anhand des im Zuge der SWOT-Analyse der Mitgliedstaaten ermittelten Bedarfs erarbeitet werden. Die Kommission ist jedoch der Ansicht, dass bei der Ex-ante-Analyse seitens der Mitgliedstaaten Verbesserungsbedarf besteht.

V

Die Kommission räumt ein, dass die Auswahl auf einem offenen und fairen Wettbewerb basieren sollte, damit der – auf das Preis-Leistungs-Verhältnis bezogen – beste Anbieter ausgewählt wird. Dabei ist es Aufgabe der Mitgliedstaaten, dafür zu sorgen, dass nach diesen Verfahren vorgegangen wird.

VI

Die Mitgliedstaaten müssen gewährleisten, dass die mit der Durchführung der Maßnahmen im Rahmen des EPLR verbundenen Kosten angemessen sind. Werden bei Konformitätsprüfungen Unzulänglichkeiten festgestellt, kommen Finanzkorrekturen zur Anwendung.

VII

Im EPLR wurde die Frage der Abgrenzung angesprochen. Für den Zeitraum 2014-2020 enthielten die für jeden Mitgliedstaat erstellten sogenannten „Positionspapiere der Kommissionsdienststellen“ einen Leitfaden zu den koordinierten Maßnahmen der ESI-Fonds. Die Mitgliedstaaten mussten für Komplementarität, Kohärenz und Konformität mit anderen EU-Instrumenten sorgen, um eine Doppelfinanzierung zu vermeiden.¹

Mit dem Rechtsrahmen für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 soll durch Partnerschaftsvereinbarungen größere Komplementarität und eine bessere Koordination zwischen den Fonds gewährleistet werden, um Überschneidungen von Aktivitäten zu vermeiden; in den Vereinbarungen müssen die Mitgliedstaaten die Verwendung der ESI-Fonds beschreiben, um für Komplementarität und Synergieeffekte der Aktivitäten zu sorgen.

Darüber hinaus wurde im Bereich der Entwicklung des ländlichen Raums die Frage der Komplementarität in Kapitel 14 des EPLR („Angaben zur Komplementarität“) angesprochen.

Des Weiteren sind die Begleitausschüsse in den Mitgliedstaaten für die korrekte Durchführung der Programme und die Komplementarität aller EU-Fonds zuständig.

Außerdem arbeiten die Kommissionsdienststellen zusammen, um eine koordinierte Vorgehensweise hinsichtlich der Komplementarität der ESI-Fonds während der Genehmigungsphase der jeweiligen Programme zu gewährleisten.

VIII

Die Bewertung der EPLR liegt in der Verantwortung der Mitgliedstaaten. Dabei ist die Beurteilung der Wirksamkeit der Maßnahmen im Hinblick auf die Programmziele eine komplexe Aufgabe, die im Verhältnis zum Nutzen der Bewertung stehen muss. Sie wird von unabhängigen Fachleuten vorgenommen. Diese ziehen ihre Schlussfolgerungen auf der Grundlage mehrerer Faktoren und methodischer Ansätze, einschließlich einer eingehenden Prüfung der Eingriffslogik des Programms, sowie von Fallstudien und Analysen vor Ort, einer Analyse des Zusammenspiels und der möglichen Wechselwirkungen zwischen den verschiedenen Maßnahmen usw. Die Indikatoren des Gemeinsamen Begleitungs- und Bewertungsrahmens (CMEF) stellen lediglich ein Instrument dar, mit dem die Fragen der Bewertung beantwortet werden können. Letztere dienen der einheitlichen Strukturierung der Bewertungsberichte, während strategische Prioritäten umfassend auf der Ebene der Union angesprochen werden. Die Kommission fördert den Austausch bewährter Verfahren bei der Bewertung, der über das Europäische Netzwerk für ländliche Entwicklung (ENRD) erfolgen kann.

IX

Die Kommission ist ihren Verpflichtungen zur Überwachung der von den Mitgliedstaaten eingerichteten Verwaltungs- und Kontrollsysteme stets nachgekommen. Die Kommission überwacht die Durchführung der Maßnahmen im Rahmen des Genehmigungsverfahrens der EPLR, innerhalb der Begleitausschüsse, in die alle betroffenen Akteure einbezogen sind, sowie bei den bilateralen jährlichen Überprüfungssitzungen mit den Verwaltungsbehörden.

XI – Erster Punkt

Diese Empfehlung ist an die Mitgliedstaaten gerichtet.

XI – Zweiter Punkt

Die Kommission nimmt diese Empfehlung an.

Die Kommission räumt ein, dass wiederholte Analysen des Schulungsbedarfs der Mitgliedstaaten als empfehlenswerte Verfahren gefördert werden sollten, und wird die Maßnahmenbeschreibung zum Wissenstransfer entsprechend aktualisieren und einschlägige Informationsmaßnahmen durchführen. Ferner wird die Kommission den Austausch empfehlenswerter Verfahren bei methodischen Ansätzen im Zuge von Vernetzungsaktivitäten fördern.

XI – Dritter Punkt

Diese Empfehlung ist an die Mitgliedstaaten gerichtet.

XI – Vierter Punkt

Diese Empfehlung ist an die Mitgliedstaaten gerichtet.

XI – Fünfter Punkt

Die Kommission nimmt diese Empfehlung an und hat bereits mit ihrer Umsetzung begonnen.

Leitlinien zur internen Dienstleistungserbringung, Unterauftragsvergabe und Bewertung der Dienstleistungserbringung wurden bereits in Form einer Maßnahmenbeschreibung der Beratungs-, Betriebsführungs- und Vertretungsdienste vorgelegt. Diese wurden den Mitgliedstaaten im Ausschuss für die Entwicklung des ländlichen Raums bereits mehrfach vorgestellt und dort auch erörtert. Darüber hinaus veranstalteten die Kommission und das Europäische Netzwerk für ländliche Entwicklung im März 2015 in Brüssel eine spezielle Schulung für nationale und regionale Behörden zum Thema „Kostenplausibilität und Vergabe öffentlicher Aufträge“.

Was die Überwachung der Verfahren der Mitgliedstaaten anbelangt, so wird die Kommission bei der Erstellung ihres Prüfplans das Risikoprofil der Wissenstransfer- und Beratungsmaßnahmen gebührend berücksichtigen.

XI – Sechster Punkt

Die Kommission nimmt diese Empfehlung an.

Die Kommission setzt die Empfehlungen des Sonderberichts 22/2014² um, indem sie für die Verwaltungsbehörden und Zahlstellen spezielle Schulungen durchführt, die Bewertung der Überprüfbarkeit und Kontrollierbarkeit der Maßnahmen verbessert und die Nutzung vereinfachter Kostenoptionen fördert. Darüber hinaus sollen die bestehenden Systeme zur Gewährleistung eines angemessenen Kostenrahmens von Projekten im Zuge der Konformitätsprüfungen überprüft werden. Bei Nichteinhaltung werden Finanzkorrekturen angewandt.

XI – Siebter Punkt

Die Kommission nimmt diese Empfehlung an und hat bereits mit ihrer Umsetzung begonnen.

Die Kommission hat bereits Arbeitsverfahren eingeführt und entsprechende dienststellenübergreifende Arbeitsgruppen eingerichtet, um die Fragen der Komplementarität und Doppelfinanzierung durch verschiedene EU-Fonds zu bewerten (beispielsweise ESI-Fonds-Auslegungsnetz, andere Netze zu speziellen Punkten der Verordnung wie z. B. eine Arbeitsgruppe zum Thema „vereinfachte Kosten“, thematische Netze oder die Fi-Compass-Plattform).

Die Kommission wird Überlegungen über die Notwendigkeit eines weiteren Gremiums (z. B. einer speziellen dienststellenübergreifenden Arbeitsgruppe) anstellen.

XI – Achter Punkt

Diese Empfehlung ist an die Mitgliedstaaten gerichtet.

XI – Neunter Punkt

Die Kommission ist mit dieser Empfehlung teilweise einverstanden.

Die Kommission wird den Mitgliedstaaten weiterhin Hilfestellung bei der Anwendung des in den einschlägigen Verordnungen festgelegten gemeinsamen Begleitungs- und Bewertungsrahmens leisten.

Es gibt Standardmethoden, um zu gewährleisten, dass Feedbackverfahren verwendet, Überwachungen durchgeführt und Ergebnisse sowie Auswirkungen von Schulungstätigkeiten bewertet werden. Die Kommission wird den Austausch bewährter Verfahren im Rahmen des Europäischen Netzwerks für ländliche Entwicklung fördern.

Den Rechtsvorschriften zufolge ist es jedoch nicht Aufgabe der Kommission, das Bestehen solcher Feedbackverfahren zu überwachen.

XI – Zehnter Punkt

Die Kommission nimmt diese Empfehlung an.

Die Kommission wird das Risikoprofil der Wissenstransfer- und Beratungsmaßnahmen bei der Erstellung ihres Prüfplans gebührend berücksichtigen.

Bemerkungen

25

Die aus dem ELER finanzierten Schulungs- und Beratungsmaßnahmen entsprechen dem im Programmgebiet festgestellten Bedarf. Dieser Bedarf wird bewertet und im EPLR beschrieben; anschließend sollten konkrete spezielle Schulungs- und Beratungsmaßnahmen im Rahmen der maßnahmenbezogenen Durchführungsbestimmungen geplant werden.

Da sich der Schulungsbedarf weiterentwickelt, sollten die Verwaltungsbehörden und Dienstleister ihre Angebote an die sich ändernden Erfordernisse der ländlichen Akteure anpassen.

26

Gemäß dem Partnerschaftsprinzip soll zwischen den Wirtschafts- und Sozialpartnern und anderen Beteiligten, vor allem ländlichen Akteuren, eine enge Zusammenarbeit bei der Ausarbeitung und Umsetzung des EPLR bestehen. In den Begleitausschüssen sowie durch informelle Beteiligungs- und Anhörungsmechanismen haben ländliche Akteure die Möglichkeit, ihre Bedürfnisse zu äußern, die von den Verwaltungsbehörden berücksichtigt werden sollten, da diese letztlich für die Festlegung der Strategie des Programms und seine Umsetzung zuständig sind, wozu auch die Auswahl der maßgeblichen Aktivitäten zum Erreichen der strategischen Programmziele gehört.

28

Die Einrichtung eines Beratungsdiensts muss einem speziellen Bedarf eines Programmgebiets entsprechen.

Als neuer Dienst gilt eine neu gegründete Einrichtung/Stelle, die eine Dienstleistung zu bestimmten in der Region benötigten Themen/Fachgebieten anbietet. Aber auch die Schaffung einer neuen Einrichtung/Abteilung in einem bereits bestehenden Beratungsdienst, die eine Erweiterung der bisher angebotenen Dienstleistungen ermöglicht, kann als neuer Dienst gelten. Voraussetzung dafür ist, dass der neue Dienst in Bereichen beraten kann, in denen ohne die Einrichtung eines neuen Dienstes keine Zuständigkeit bestünde.

Gemeinsame Antwort zu den Ziffern 35 und 36

Die Mitgliedstaaten müssen eine offene, faire und transparente Auswahl der Anbieter gemäß EU-Recht und einzelstaatlichem Recht gewährleisten. Der Forderung nach größerer Transparenz wurde im Programmplanungszeitraum 2014-2020 mehr Nachdruck verliehen. Insbesondere in Artikel 15 der Verordnung 1305/2013 wird festgeschrieben, dass die Auswahl von Begünstigten anhand von Ausschreibungen zu erfolgen hat. Dabei sind für die Auswahl von Begünstigten bestimmte Kriterien heranzuziehen. Die Anbieter von Wissenstransfer und Informationsdiensten müssen über die geeigneten Fähigkeiten in Form von qualifiziertem Personal verfügen und regelmäßig Schulungen durchführen.

Siehe auch die Antwort zu Ziffer 40.

38

Diese Frage wurde auch von der Kommission als Schwachpunkt erkannt. Laut ausdrücklicher Empfehlung in den Leitlinien zur Förderfähigkeit und zu den Auswahlkriterien soll vermieden werden, dass während des Programmplanungszeitraums jederzeit Vorschläge eingereicht werden.

40

Die Mitgliedstaaten haben die Möglichkeit der internen Dienstleistungserbringung, solange sie die für die betreffende Maßnahme geltende Förderfähigkeitsvoraussetzung erfüllen. Fälle, in denen die Verwaltung alleiniger Begünstigter einer Maßnahme wäre, sind hinreichend zu begründen.

Nach der Bewertung des EPLR 2014-2020 übermittelte die Kommission Galicien ein Mitteilungsschreiben mit der Bitte um Auskunft zu Maßnahmen, die von der Verwaltung direkt umgesetzt werden sollten, und um Angaben dazu, wie das beste Kosten-Nutzen-Verhältnis gewährleistet werden soll.

Gemeinsame Antwort zu den Ziffern 47 und 48

Gemäß den für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 geltenden Rechtsvorschriften umfassten die von der Kommission genehmigten EPLR Informationen über die Bedarfsermittlung und die Verfahren für die Auswahl der Begünstigten.

Die Pflicht zur Durchführung einer SWOT-Analyse der Situation und zur Feststellung der Bedürfnisse, auf die in dem unter das Programm fallenden geografischen Gebiet eingegangen werden muss, ist in den Rechtsvorschriften für die Entwicklung des ländlichen Raums beider Programmplanungszeiträume verankert. Diese Analyse wird durch die Ex-ante-Bewertung des Programms ergänzt und umfasst den Wissens- und Qualifikationsbedarf ländlicher Akteure. Während der Genehmigungsphase der Programme werden deren SWOT-Analyse, die Feststellung der Bedürfnisse und die strategische Ausrichtung der Programme auf diese Bedürfnisse von der Kommission gründlich geprüft.

Die Kommission hat grundlegende Leitlinien für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 herausgegeben, um die Mitgliedstaaten bei der Ausarbeitung ihrer EPLR zu unterstützen.

Was den Programmplanungszeitraum 2014-2020 betrifft, so hat die Kommission umfassendere und verbesserte Leitlinien und Maßnahmenbeschreibungen³ erstellt, die mit den Mitgliedstaaten im Ausschuss für die Entwicklung des ländlichen Raums mehrfach erörtert wurden. Ferner hat die Kommission Fragen der Mitgliedstaaten bezüglich der Aufstellung der Programme beantwortet.

49

Der Kommission ist bekannt, dass die öffentliche Auftragsvergabe zu den Hauptfehlerquellen zählt. In Anbetracht dessen und in Einklang mit dem Subsidiaritätsprinzip hat die Kommission Maßnahmen ergriffen, um die entsprechenden Risiken zu ermitteln und zu verhindern bzw. zu korrigieren. So müssen in das EPLR beispielsweise Informationen über die mit der Umsetzung der Maßnahmen verbundenen Risiken und Abhilfemaßnahmen aufgenommen werden. Für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 wurden sowohl die Rechtsvorschriften als auch die Leitlinien der Kommission zur öffentlichen Auftragsvergabe gegenüber dem vorherigen Programmplanungszeitraum gestärkt.

Die Kommission überwacht die Umsetzung im Wege der Durchsetzung der Berichterstattungspflichten sowie in den jährlichen Überprüfungssitzungen und im Rahmen der Begleitausschüsse. Wenn Konformitätsprüfungen durchgeführt werden, wird die Auswahl der Anbieter bewertet.

Siehe auch die Antworten zu den Ziffern 38, 40 und 43.

51

Die spezifische Maßnahmenbeschreibung zum Wissenstransfer für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 ist viel ausführlicher als für den vorangegangenen Programmplanungszeitraum und enthält Informationen über die Verfahren zur Auswahl der Begünstigten. Sie wird ergänzt durch eine Reihe umfassender einschlägiger Leitfäden horizontaler Art (z. B. zur Programmplanung und zur öffentlichen Auftragsvergabe).

Des Weiteren hat die Kommission diese Frage mit den Mitgliedstaaten im Rahmen des Ausschusses für die Entwicklung des ländlichen Raums sowie bilateral ausführlich erörtert und entsprechende Fragen beantwortet. Darüber hinaus veranstalteten die Kommission und das Europäische Netzwerk für ländliche Entwicklung im März 2015 in Brüssel eine spezielle Schulung für nationale und regionale Behörden zum Thema „Kostenplausibilität und Vergabe öffentlicher Aufträge“.

Ferner müssen die Mitgliedstaaten auch in Fällen, in denen sie keine öffentlichen Vergabeverfahren verwenden, sicherstellen, dass die Auswahl der Begünstigten offen, fair und transparent erfolgt.

Die interne Dienstleistungserbringung ist in den Vorschriften für die öffentliche Auftragsvergabe als Möglichkeit vorgesehen, wenn der Auftraggeber über die geeigneten Ressourcen verfügt, das Vorhaben intern durchzuführen.

Siehe auch die Antworten zu den Ziffern 47-48, 49 und 50.

55

Siehe die Antwort zu Ziffer 40.

55 – Fünfter Punkt

Der Landwirtschaftsausschuss meldet keine Ausgaben auf der Ebene der Tätigkeiten. Alle Ausgaben sollten jedoch mit der Durchführung des Projekts in Verbindung stehen, um als förderfähig gelten zu können. Gelten die Ausgaben der Verwaltungskontrolle nicht als Bestandteil der Durchführung des Projekts, werden die Kosten abgezogen.

55 – Sechster Punkt

Was die verstärkte Überprüfung der EU-Förderung für die ländliche Entwicklung in Schweden im Jahr 2013 betrifft, so meldete der Landwirtschaftsausschuss Verbesserungen bei den Kontrollen. Für den neuen Programmplanungszeitraum sind weitere Entwicklungen vorgesehen.

Gemeinsame Antwort zu den Ziffern 56 und 57

Entsprechend den Bestimmungen von Artikel 59 Absatz 2 der Haushaltsordnung überwacht die Kommission die von den Mitgliedstaaten eingerichteten Verwaltungs- und Kontrollsysteme unter Einhaltung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit und unter Berücksichtigung des Ausmaßes des bewerteten Risikos. Das Prüfprogramm wird auf der Grundlage einer Risikobewertung festgelegt, deren wichtigster Aspekt die Höhe der Ausgaben ist. Da es um relativ geringe Beträge geht, wurden bei den Wissenstransfer- und Beratungsdiensten nur wenige spezielle Konformitätsprüfungen vorgenommen.

58

Wissenstransfer- und Beratungstätigkeiten können je nach Zielgruppe und behandelten Themen aus verschiedenen Quellen gefördert werden. So unterstützt der ELER beispielsweise Ausbildungsmaßnahmen und Beratung für in der Land- und Forstwirtschaft tätige Personen und richtet sich seit 2014 auch an KMU in ländlichen Gebieten, während mit dem ESF hauptsächlich Arbeitslose unterstützt werden.

Die Mitgliedstaaten und Regionen müssen die Komplementarität der Instrumente gewährleisten und Überschneidungen bzw. Doppelfinanzierungen verhindern.

Gemeinsame Antwort zu den Ziffern 60 und 61

Da Maßnahmen zum Wissenstransfer über verschiedene Zweige gefördert werden können, sollte die jeweilige Behörde für die Verwaltung dieser Maßnahmen zuständig bleiben. Ähnliche Vorhaben können komplementär aus mehr als einem Fonds gefördert werden. Ziel der Abgrenzung ist es, zu gewährleisten, dass mit der Durchführung verschiedener Maßnahmen Synergieeffekte geschaffen, Überschneidungen vermieden und Doppelfinanzierungen verhindert werden. Während des Genehmigungsprozesses sowie bei den Programmänderungen und regelmäßigen bilateralen Treffen hat die Kommission, sofern erforderlich, mehr Informationen über die Abgrenzung angefordert.

Die Kommission hat die Angemessenheit der Abgrenzung zu anderen Fonds im Zuge der Genehmigung und Beurteilung der anschließenden Programmänderungen bewertet. Alle EPLR wurden auch bei dienststellenübergreifenden Beratungen bewertet, bei denen die für die verschiedenen Fonds zuständigen Generaldirektionen etwaige Unstimmigkeiten oder Überschneidungen verhindern sollen. Darüber hinaus spielt der Begleitausschuss, dem andere EU-Fonds vertretende Mitglieder angehören, eine maßgebliche Rolle bei der Gewährleistung der Abgrenzung.

Siehe auch die Antwort zu Ziffer 58.

64

Im Mitteilungsschreiben, das die Kommission an Galicien nach der Bewertung des EPLR 2014-2020 übermittelt hat, wurde die notwendige Vermeidung der Doppelfinanzierung in den Mittelpunkt gestellt. Das Risiko einer Doppelfinanzierung sollte gegebenenfalls im EPLR benannt werden, und es sollten entsprechende Abhilfemaßnahmen unterbreitet werden.

65

In den Rechtsvorschriften für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 wird eine Reihe von Vorschriften festgelegt, um die Koordinierung der aus EU-Fonds und nationalen Mitteln geförderten Maßnahmen zu gewährleisten.

Die Komplementarität wird zunächst in den Partnerschaftsvereinbarungen angesprochen, in denen die Mitgliedstaaten Mechanismen zur Koordinierung der im Rahmen von ESI-Fonds erhaltenen Fördermittel festlegen. Nähere Ausführungen dazu werden dann in den EPLR gemacht, in die ein spezieller Abschnitt zur Komplementarität aufgenommen wurde (Kapitel 14 des EPLR).

Die Kommission hat umfassende Leitlinien zur Programmplanung auf beiden Ebenen (Partnerschaftsvereinbarungen und Programme) ausgearbeitet. In diesem Zusammenhang wurden auch eine Reihe gemeinsamer Rechtsvorschriften (die Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen) und ein Gemeinsamer Strategischer Rahmen für alle ESI-Fonds festgelegt, um die Koordinierung, die Komplementarität und die Synergieeffekte zwischen den Fonds zu stärken.

Siehe auch die Antworten zu den Ziffern 60 und 61.

67

Die Bewertung der EPLR wird von externen Prüfern unter der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten durchgeführt. Diese Prüfer sind fachlich dafür verantwortlich, bei der Bewertung die beste Methode anzuwenden.

80. Der CMEF 2007-2013 war der erste integrierte Begleitungs- und Bewertungsrahmen. Hinsichtlich der Überwachung wies er einige Schwachpunkte auf. Der CMEF 2014-2020 wurde verbessert, indem beispielsweise eine klare Trennung zwischen Schulungs- und Kommunikationsmaßnahmen eingeführt wurde.

Kasten 11 – Erster Punkt

Was Dänemark anbelangt, so umfasst Maßnahme 111 eine Untermaßnahme, in der die Maßnahmen 111 und 123 (Demonstrationsprojekte) zusammengefasst werden. Daher kann nicht einfach der Betrag der Gesamtförderung durch die Anzahl der geschulten Personen geteilt werden, um die Schulungskosten pro Person oder pro Schulungstag zu berechnen.

85

Die Kommission, die im Wesentlichen auf die von den Mitgliedstaaten erfassten, aggregierten und vorgelegten Daten angewiesen ist, war sich der Einschränkungen bewusst, die mit der Qualität dieser Daten einhergehen. Daher hat sie den CMEF 2014-2020 verbessert, indem sie eine klare Trennung zwischen Schulungs- und Kommunikationsmaßnahmen einführte, die die Probleme bei der Datenerfassung verursacht hatten.

Zu den bei der Bewertung herangezogenen Aspekten gehören die Überwachungsdaten. Die Bewertung, ob ELER-Fördermittel gut verwendet wurden, erfolgt im Rahmen der Ex-post-Bewertung des EPLR.

88

Die Bewertung der EPLR liegt in der Verantwortung der Mitgliedstaaten. Dabei ist die Beurteilung der Wirksamkeit der Maßnahmen im Hinblick auf die Programmziele eine komplexe Aufgabe, die im Verhältnis zum Nutzen der Bewertung stehen muss. Sie wird von unabhängigen Fachleuten vorgenommen. Diese ziehen ihre Schlussfolgerungen auf der Grundlage mehrerer Faktoren und methodischer Ansätze, einschließlich einer eingehenden Prüfung der Eingriffslogik des Programms, sowie von Fallstudien und Analysen vor Ort, einer Analyse des Zusammenspiels und der möglichen Wechselwirkungen zwischen den verschiedenen Maßnahmen usw. Die Indikatoren des Gemeinsamen Begleitungs- und Bewertungsrahmens (CMEF) stellen lediglich ein Instrument dar, mit dem die Fragen der Bewertung beantwortet werden können. Letztere dienen der einheitlichen Strukturierung der Bewertungsberichte, während strategische Prioritäten umfassend auf der Ebene der Union angesprochen werden.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

91

Die Mitgliedstaaten und Regionen wählen die Maßnahmen und Vorhaben aus, die im Rahmen der EPLR entsprechend des im Programmgebiet festgestellten Bedarfs umgesetzt werden. Dieser Bedarf sollte auf der Ebene der durchzuführenden konkreten Schulungsmaßnahmen näher ausgeführt werden. Die Kommission gewährleistet, dass die EPLR mit den politischen Zielen und rechtlichen Anforderungen im Einklang stehen. Die tatsächliche Umsetzung ist Aufgabe der Mitgliedstaaten. Die Kommission wird im Rahmen der Sitzungen des Begleitausschusses und der Durchführungsberichte der Mitgliedstaaten informiert.

92

Es sind Schulungs- und andere Wissenstransfertätigkeiten erforderlich, um die fachlichen und sozialen Kompetenzen zu verbessern. Auf diese Weise leisten sie einen Beitrag zur Verbesserung der Leistungen der ländlichen Akteure. Dienstleister nehmen an Ausschreibungen oder Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen teil, die anhand des im Zuge der SWOT-Analyse der Mitgliedstaaten ermittelten Bedarfs erarbeitet werden. Die Kommission ist jedoch der Ansicht, dass bei der Ex-ante-Analyse seitens der Mitgliedstaaten Verbesserungsbedarf besteht.

93

Die Kommission räumt ein, dass die Auswahl auf einem offenen und fairen Wettbewerb basieren sollte, damit der – auf das Preis-Leistungs-Verhältnis bezogen – beste Anbieter ausgewählt wird. Dabei ist es Aufgabe der Mitgliedstaaten, dafür zu sorgen, dass nach diesen Verfahren vorgegangen wird.

Siehe auch die Antwort zu Ziffer 92.

94

Die Einrichtung eines Beratungsdiensts muss einem speziellen Bedarf eines Programmgebiets entsprechen.

Als neuer Dienst gilt eine neu gegründete Einrichtung/Stelle, die eine Dienstleistung zu bestimmten in der Region benötigten Themen/Fachgebieten anbietet. Aber auch die Schaffung einer neuen Einrichtung/Abteilung in einem bereits bestehenden Beratungsdienst, die eine Erweiterung der bisher angebotenen Dienstleistungen ermöglicht, kann als neuer Dienst gelten. Voraussetzung dafür ist, dass der neue Dienst in Bereichen beraten kann, in denen ohne die Einrichtung eines neuen Dienstes keine Zuständigkeit bestünde.

Empfehlung 1 a)

Diese Empfehlung ist an die Mitgliedstaaten gerichtet.

Empfehlung 1 b)

Die Kommission nimmt diese Empfehlung an.

Die Kommission räumt ein, dass wiederholte Analysen des Schulungsbedarfs der Mitgliedstaaten als empfehlenswerte Verfahren gefördert werden sollten, und wird die Maßnahmenbeschreibung zum Wissenstransfer entsprechend aktualisieren und einschlägige Informationsmaßnahmen durchführen. Ferner wird die Kommission den Austausch empfehlenswerter Verfahren bei methodischen Ansätzen im Zuge von Vernetzungsaktivitäten fördern.

Empfehlung 1 c)

Diese Empfehlung ist an die Mitgliedstaaten gerichtet.

Empfehlung 1 d)

Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung und hat bereits mit ihrer Umsetzung begonnen.

Die Kommission hat Leitlinien zu Artikel 15 der Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 vorgelegt, um die Mitgliedstaaten/Regionen bei der Umsetzung der Maßnahmen zu unterstützen. Leitlinien sind jedoch nicht rechtsverbindlich, und für die Umsetzung sind die Mitgliedstaaten zuständig. Die Kommission hat auch die zahlreichen Fragen der Mitgliedstaaten beantwortet.

Die Umsetzung der EPLR, einschließlich der Einrichtung von Beratungsdiensten, wird in den Begleitausschüssen, bei den jährlichen Überprüfungssitzungen und den Konformitätsprüfungen erörtert.

Sofern erforderlich, wird die Kommission die geltenden Leitlinien weiterhin aktualisieren und erweitern.

96

Die Kommission hat Leitlinien für die öffentliche Auftragsvergabe im Rahmen der Entwicklung des ländlichen Raums herausgegeben. Vor allem in den Leitlinien zu Artikel 15 der Verordnung 1305/2013 werden die Anforderungen für die interne Dienstleistungserbringung erläutert.

Empfehlung 2 a)

Diese Empfehlung ist an die Mitgliedstaaten gerichtet.

Empfehlung 2 b)

Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung und hat bereits mit ihrer Umsetzung begonnen.

Leitlinien zur internen Dienstleistungserbringung, Unterauftragsvergabe und Bewertung der Dienstleistungserbringung wurden bereits in Form einer Maßnahmenbeschreibung der Beratungs-, Betriebsführungs- und Vertretungsdienste vorgelegt. Diese wurden den Mitgliedstaaten im Ausschuss für die Entwicklung des ländlichen Raums bereits mehrfach vorgestellt und dort auch erörtert. Darüber hinaus veranstalteten die Kommission und das Europäische Netzwerk für ländliche Entwicklung im März 2015 in Brüssel eine spezielle Schulung für nationale und regionale Behörden zum Thema „Kostenplausibilität und Vergabe öffentlicher Aufträge“.

Was die Überwachung der Verfahren der Mitgliedstaaten anbelangt, so wird die Kommission bei der Erstellung ihres Prüfplans das Risikoprofil der Wissenstransfer- und Beratungsmaßnahmen gebührend berücksichtigen.

97

Die Mitgliedstaaten müssen gewährleisten, dass die mit der Durchführung der Maßnahmen im Rahmen des EPLR verbundenen Kosten angemessen sind. Werden bei Konformitätsprüfungen Unzulänglichkeiten festgestellt, kommen Finanzkorrekturen zur Anwendung.

98

Im EPLR wurde die Frage der Abgrenzung angesprochen.

Für den Zeitraum 2014-2020 enthielten die für jeden Mitgliedstaat erstellten „Positionspapiere der Kommissionsdienststellen“ einen Leitfaden zu den koordinierten Maßnahmen der ESI-Fonds. Die Mitgliedstaaten mussten für Komplementarität, Kohärenz und Konformität mit anderen EU-Instrumenten sorgen, um eine Doppelfinanzierung zu vermeiden.⁴

Mit dem Rechtsrahmen für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 soll durch Partnerschaftsvereinbarungen größere Komplementarität und eine bessere Koordination zwischen den Fonds gewährleistet werden, um Überschneidungen von Aktivitäten zu vermeiden; in den Vereinbarungen müssen die Mitgliedstaaten die Verwendung der ESI-Fonds beschreiben, um für Komplementarität und Synergieeffekte der Aktivitäten zu sorgen.

Darüber hinaus wurde im Bereich der Entwicklung des ländlichen Raums die Frage der Komplementarität in Kapitel 14 des EPLR („Angaben zur Komplementarität“) angesprochen.

Des Weiteren sind die Begleitausschüsse in den Mitgliedstaaten für die korrekte Durchführung der Programme und die Komplementarität aller EU-Fonds zuständig.

Außerdem arbeiten die Kommissionsdienststellen zusammen, um eine koordinierte Vorgehensweise hinsichtlich der Komplementarität der ESI-Fonds während der Genehmigungsphase der jeweiligen Programme zu gewährleisten.

Empfehlung 3 a)

Die Kommission nimmt diese Empfehlung an.

Die Kommission setzt die Empfehlungen des Sonderberichts 22/2014⁵ um, indem sie für die Verwaltungsbehörden und Zahlstellen spezielle Schulungen durchführt, die Bewertung der Überprüfbarkeit und Kontrollierbarkeit der Maßnahmen verbesserte und die Nutzung vereinfachter Kostenoptionen fördert. Darüber hinaus sollen die bestehenden Systeme zur Gewährleistung eines angemessenen Kostenrahmens von Projekten im Zuge der Konformitätsprüfungen überprüft werden. Bei Nichteinhaltung werden Finanzkorrekturen angewandt.

Empfehlung 3 b)

Die Kommission nimmt diese Empfehlung an und hat bereits mit ihrer Umsetzung begonnen.

Die Kommission hat bereits Arbeitsverfahren eingeführt und entsprechende dienststellenübergreifende Arbeitsgruppen eingerichtet, um die Fragen der Komplementarität und Doppelfinanzierung durch verschiedene EU-Fonds zu bewerten (beispielsweise ESI-Fonds-Auslegungsnetz, andere Netze zu speziellen Punkten der Verordnung wie z. B. eine Arbeitsgruppe zum Thema „vereinfachte Kosten“, thematische Netze oder die Fi-Compass-Plattform).

Die Kommission wird Überlegungen über die Notwendigkeit eines weiteren Gremiums (z. B. einer speziellen dienststellenübergreifenden Arbeitsgruppe) anstellen.

Gemeinsame Antwort zu den Ziffern 99 und 100

Die Bewertung der EPLR liegt in der Verantwortung der Mitgliedstaaten. Dabei ist die Beurteilung der Wirksamkeit der Maßnahmen im Hinblick auf die Programmziele eine komplexe Aufgabe, die im Verhältnis zum Nutzen der Bewertung stehen muss. Sie wird von unabhängigen Fachleuten vorgenommen. Diese ziehen ihre Schlussfolgerungen auf der Grundlage mehrerer Faktoren und methodischer Ansätze, einschließlich einer eingehenden Prüfung der Eingriffslogik des Programms, sowie von Fallstudien und Analysen vor Ort, einer Analyse des Zusammenspiels und der möglichen Wechselwirkungen zwischen den verschiedenen Maßnahmen usw. Die Indikatoren des Gemeinsamen Begleitungs- und Bewertungsrahmens (CMEF) stellen lediglich ein Instrument dar, mit dem die Fragen der Bewertung beantwortet werden können. Letztere dienen der einheitlichen Strukturierung der Bewertungsberichte, während strategische Prioritäten umfassend auf der Ebene der Union angesprochen werden. Die Kommission fördert den Austausch bewährter Verfahren bei der Bewertung, der über das Europäische Netzwerk für ländliche Entwicklung (ENRD) erfolgen kann.

Empfehlung 4 a)

Diese Empfehlung ist an die Mitgliedstaaten gerichtet.

Empfehlung 4 b)

Die Kommission ist mit dieser Empfehlung teilweise einverstanden.

Die Kommission wird den Mitgliedstaaten weiterhin Hilfestellung bei der Anwendung des in den einschlägigen Verordnungen festgelegten gemeinsamen Begleitungs- und Bewertungsrahmens leisten.

Es gibt Standardmethoden, um zu gewährleisten, dass Feedbackverfahren verwendet, Überwachungen durchgeführt und Ergebnisse sowie Auswirkungen von Schulungstätigkeiten bewertet werden. Die Kommission wird den Austausch bewährter Verfahren im Rahmen des Europäischen Netzwerks für ländliche Entwicklung fördern.

Den Rechtsvorschriften zufolge ist es jedoch nicht Aufgabe der Kommission, das Bestehen solcher Feedbackverfahren zu überwachen.

101

Die Kommission ist ihren Verpflichtungen zur Überwachung der von den Mitgliedstaaten eingerichteten Verwaltungs- und Kontrollsysteme stets nachgekommen. Die Kommission überwacht die Durchführung der Maßnahmen im Rahmen des Genehmigungsverfahrens der EPLR, innerhalb der Begleitausschüsse, in die alle betroffenen Akteure einbezogen sind, sowie bei den bilateralen jährlichen Überprüfungssitzungen mit den Verwaltungsbehörden.

Das Prüfprogramm wird auf der Grundlage einer Risikobewertung festgelegt, deren wichtigster Aspekt die Höhe der Ausgaben ist. Da es um relativ geringe Beträge geht, wurden bei den Wissenstransfer- und Beratungsdiensten nur wenige spezielle Konformitätsprüfungen vorgenommen.

Empfehlung 5

Die Kommission nimmt diese Empfehlung an.

Die Kommission wird das Risikoprofil der Wissenstransfer- und Beratungsmaßnahmen bei der Erstellung ihres Prüfplans gebührend berücksichtigen.

1Artikel 5 der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005.

2Sonderbericht Nr. 22/2014 „Sparsam wirtschaften: die Kontrolle behalten über die Kosten der EU-finanzierten Beihilfen für Projekte zur Entwicklung des ländlichen Raums“ (http://eca.europa.eu).

3Leitlinien zu: 1) SWOT-Analyse, 2) Öffentliche Auftragsvergabe in der ländlichen Entwicklung 2014-2020, 3) Fördervoraussetzungen und Auswahlkriterien 2014-2020, 4) Elemente des strategischen Programms, 5) Überprüfbarkeit und Kontrollierbarkeit (Art. 62), 6) Maßnahmenbeschreibung (Art. 14) Wissenstransfer, 7) Maßnahmenbeschreibung (Art. 15) Beratungsdienste.

4Artikel 5 der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005.

5Siehe den Sonderbericht Nr. 22/2014 „Sparsam wirtschaften: die Kontrolle behalten über die Kosten der EU-finanzierten Beihilfen für Projekte zur Entwicklung des ländlichen Raums“ (http://eca.europa.eu).

QJ-AB-15-013-DE-E  ISSN 1977-5644

Der Hof untersuchte, ob der hohen Priorität, welche die EU lebenslangem Lernen und Wissenstransfer innerhalb ihrer Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums einräumt, entsprechende Bemühungen zur Bereitstellung hochwertiger Wissenstransfer- und Beratungsvorhaben durch Kommission und Mitgliedstaaten gegenüberstehen. Bei der Prüfung wurde festgestellt, dass dies nicht der Fall war. Die Mitgliedstaaten verließen sich zu oft auf die Vorschläge der Anbieter von Schulungsmaßnahmen, jede Art von Schulung wurde als „gut“ und für eine öffentliche Förderung infrage kommend betrachtet, und nur selten wurde wirklich geprüft, ob die Vorhaben tatsächlich etwas bewirken konnten. Die Mitgliedstaaten stellten bei der Auswahl von Schulungsmaßnahmen nicht immer einen fairen und transparenten Wettbewerb sicher und bezahlten zu viel für bestimmte Dienstleistungen. Hinsichtlich der Weiterverfolgung ergab die Prüfung, dass eine eingehende Evaluierung dessen, was tatsächlich mit den öffentlichen Mitteln erreicht wurde, fehlte. In seinen Empfehlungen ermuntert der Hof die Mitgliedstaaten insbesondere, die von ihnen ausgewählten Wissenstransfer- und Beratungsvorhaben mithilfe wiederkehrender Analyse- und Bewertungsverfahren an den sich ändernden Bedarf der ländlichen Akteure anzupassen.