EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

P. +352 4398-1

Sähköposti: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2015

Print | ISBN 978-92-872-2985-4 | ISSN 1831-0958 | doi:10.2865/492478 | QJ-AB-15-013-FI-C
PDF | ISBN 978-92-872-3020-1 | ISSN 1977-5792 | doi:10.2865/548909 | QJ-AB-15-013-FI-N
EPUB | ISBN 978-92-872-2956-4 | ISSN 1977-5792 | doi:10.2865/606550 | QJ-AB-15-013-FI-E

© Euroopan unioni, 2015

Tekstin jäljentäminen on sallittua, kunhan lähde mainitaan.

Sivulla 10 olevien valokuvien (”Koulutusta tiloilla työskenteleville naisille” ja ”Viljelijöiden työryhmä –kenttäkäynti”) käyttöön tai jäljentämiseen on pyydettävä lupa suoraan tekijänoikeuden haltijalta.

MISTÄ EU:N JULKAISUJA SAA?

Maksuttomat julkaisut:

•yksi kappale:
EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)

•enemmän kuin yksi kappale tai julisteet/kartat:
Euroopan unionin edustustoista (http://ec.europa.eu/represent_fi.htm),
muissa kuin EU-maissa sijaitsevista lähetystöistä (http://eeas.europa.eu/delegations/index_fi.htm),
ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun (http://europa.eu/europedirect/index_fi.htm)
tai soittamalla 00 800 6 7 8 9 10 11 (maksuton numero koko EU:n alueella) (*).

(*)Saat pyytämäsi tiedot maksutta. Myös useimmat puhelut ovat maksuttomia, joskin jotkin operaattorit, puhelinkioskit tai hotellit voivat periä puheluista maksun.

Maksulliset julkaisut:

•EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu).

FI
2015

nro 12

Erityiskertomus

Tietämyksen siirron
ja neuvontatoimien
heikko hallinnointi on
haitannut maaseudun
osaamistalouden
edistämistä koskevan
EU:n painopisteen
toteuttamista

(annettu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 287 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)

Tarkastustiimi

Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksissa käsitellään eri talousarvioaloilla tai hallinnollisilla aloilla toimitettujen tuloksellisuuden ja säännönmukaisuuden tarkastusten tuloksia. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät niin, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tämän tuloksellisuuden tarkastuksen toimitti I tarkastusjaosto, jonka puheenjohtaja on tilintarkastustuomioistuimen jäsen Augustyn Kubik. Jaosto on erikoistunut luonnonvarojen suojelun ja hallinnoinnin menoaloihin. Tarkastus toimitettiin tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Jan Kinštin johdolla, ja siihen osallistuivat kabinettipäällikkö Alejandro Ballester Gallardo, yksikönpäällikkö Michael Bain, tiiminvetäjä Klaus Stern ja apulaistiiminvetäjä Els Brems. Tarkastustiimiin kuuluivat Stuart Ballantine, Malgorzata Frydel, Athanasios Koustoulidis, Lorenzo Pirelli, Maria Eulàlia Reverté i Casas, Michael Spang ja Diana Voinea. Sihteeripalveluista vastasi Terje Teppan-Niesen ja kielipalveluista vastasivat Milosz Aponowicz, Cathryn Lindsay, Michał Machowski, Paulina Pruszko sekä Charlotta Törneling.

Sisällys

Sanasto

Tiivistelmä

Johdanto

Investoiminen osaamiseen ja taitoihin Euroopan unionissa

Maaseudun kehittämistuki tietämyksen siirrolle ja neuvontapalveluille

Koordinointi tietämyksen siirrolle ja neuvontapalveluille myönnettävän muun EU-tuen kanssa

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

Huomautukset

I osa – tehokkaimpien tietämyksen siirron ja neuvontapalvelujen yksilöinti- ja valintamenettelyt

Jäsenvaltiot määrittelivät maaseudun toimijoiden osaamistarpeet niin laajasti, että rahoitusta voitiin myöntää lähes kaikenlaiselle toiminnalle

Jäsenvaltiot eivät aina tarkista palveluntarjoajien pätevyyttä ja kokemusta

Toimien ja palveluntarjoajien valintaa leimaa tasapuolisen ja avoimen kilpailun puute

Komission jäsenvaltioille antama tietämyksen siirtoa ja neuvontatoimia koskeva ohjaus oli vähäistä

II osa – menettelyt tietämyksen siirron ja neuvontapalvelujen kustannustehokkaan ja koordinoidun toteuttamisen varmistamiseksi

Jäsenvaltiot hyväksyivät koulutustoimia tarkastamatta vaikuttavasti, että aiheutuvat kustannukset olivat kohtuulliset…

…ja on viitteitä siitä, että ne maksoivat toisinaan liikaa riittämättömästi perustelluista koulutus- tai neuvontapalveluista

Komission tarkastukset eivät olleet niin kattavia, että ne olisivat tuottaneet riittävästi tietoja tilintarkastustuomioistuimen havaitsemista puutteista

EU:n rahastoja ja muita rahastoja ei ole koordinoitu tehokkaan tietämyksen siirron ja neuvontapalvelujen tarjoamiseksi

III osa – tietämyksen siirron ja neuvontatoimien tulosten seuranta- ja arviointimenettelyt

Koulutuksen järjestäjät keräävät usein suoraa palautetta koulutukseen osallistuvilta, mutta jäsenvaltioiden viranomaiset käyttävät sitä harvoin myöhempien toimien parantamiseen

Joitakin esimerkkejä hyvistä käytännöistä on olemassa, ja jäsenvaltiot pyrkivät keräämään hyödyllistä tietoa tietämyksen siirron ja neuvontatoimien vaikutuksista

Kerätyt tiedot, joilla on tarkoitus osoittaa tietämyksen siirron ja neuvontapalvelujen kokonaistulokset EU:n tasolla, eivät ole luotettavia

Johtopäätökset ja suositukset

Liite I | – | Tietämyksen siirron ja neuvontatoimien täytäntöönpano tarkastetuissa jäsenvaltioissa
Liite II | – | Kirkpatrickin neljän tason malli

Komission vastaukset

Sanasto

CMEF: EU:n laajuiset maaseudun kehittämisen yhteiset seuranta- ja arviointisäännöt ohjelmakaudella 2007–2013 (Common Monitoring and Evaluation Framework).

CMES: EU:n laajuinen maaseudun kehittämisen yhteinen seuranta- ja arviointijärjestelmä ohjelmakaudella 2014–2020 (Common Monitoring and Evaluation System).

Euroopan rakenne- ja investointirahastot (ERI-rahastot) Uusi termi, jolla tarkoitetaan viittä EU:n rahastoa, joilla annetaan koheesiopolitiikan mukaista tukea ohjelmakaudella 2014–2020.
Nämä viisi rahastoa ovat Euroopan aluekehitysrahasto (EAKR), Euroopan sosiaalirahasto (ESR), koheesiorahasto (KR), Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahasto (maaseuturahasto) ja Euroopan meri- ja kalatalousrahasto (EMKTR).

Hallintoviranomainen: Kansallinen tai alueellinen elin, jonka jäsenvaltio on nimennyt hallinnoimaan maaseudun kehittämisohjelmaa.

Julkinen hankintamenettely: Tarjousmenettely, jota julkisten elinten on noudatettava hankkiessaan tietyn hintarajan ylittäviä tavaroita, urakoita ja palveluita. Tarkoituksena on saada parhaan vastineen rahalle antava tarjous luomalla riittävästi kilpailua toimittajien välille ja varmistaa, että sopimukset myönnetään tasapuolisesti, avoimesti ja syrjimättömästi. Direktiiveillä 2004/18/EY ja 2004/17/EY asetetaan julkisia hankintoja koskeva oikeuskehys, joka kansallisten viranomaisten on pantava täytäntöön.

Maaseudun kehittämisohjelma: Jäsenvaltion tai alueen laatima ja komission hyväksymä asiakirja maaseudun kehittämispolitiikan täytäntöönpanon suunnittelua ja seurantaa varten.

Maaseudun toimijat: Tässä kertomuksessa ’maaseudun toimijoilla’ tarkoitetaan viljelijöitä, metsänomistajia ja muita maaseudun yrityksiä ja sidosryhmiä, ellei toisin ilmoiteta.

Nollavaikutus: Tilanne, jossa tuettu toimi tai hanke olisi toteutettu kokonaan tai osittain myös ilman myönnettyä tukea.

Ohjelmakausi: Monivuotinen kehys EU:n toimintalinjojen, kuten maaseudun kehittämispolitiikan, suunnittelemiseksi ja täytäntöön panemiseksi.

Puitesopimus: Yhden tai useamman hankintaviranomaisen ja yhden tai useamman taloudellisen toimijan välinen sopimus, jonka tarkoituksena on vahvistaa tietyn ajan kuluessa tehtäviä hankintasopimuksia koskevat ehdot erityisesti hintojen ja tarvittaessa ennakoitujen määrien osalta¹.

Toimenpide: Tukiohjelma jonkin toimintapolitiikan toteuttamiseksi. Kussakin toimenpiteessä vahvistetaan erityiset säännöt, joita hankkeiden tai toimien on noudatettava, jotta niitä voidaan rahoittaa. Toimenpiteitä on kahta päätyyppiä: investointitoimenpiteet ja pinta-alatuki.

Yhteinen hallinnointi: EU:n talousarvion toteuttamistapa, jossa toteuttamistehtäviä delegoidaan jäsenvaltioille². Tätä varten jäsenvaltioiden viranomaiset nimeävät elimiä, jotka vastaavat EU:n varojen hallinnoinnista ja valvonnasta.

YMP: Yhteinen maatalouspolitiikka: Euroopan unionin hyväksymät säädökset ja käytännöt, joilla on tarkoitus muodostaa yhteinen ja yhtenäinen maatalouspolitiikka.

1Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/18/EY, annettu 31 päivänä maaliskuuta 2004, julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta (EUVL L 134, 30.4.2004, s. 114), 1 artiklan 5 kohta.

2Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU, Euratom) N:o 966/2012, annettu 25 päivänä lokakuuta 2012, unionin yleiseen talousarvioon sovellettavista varainhoitosäännöistä ja neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 1605/2002 kumoamisesta (EUVL L 298, 26.10.2012, s. 1), 59 artikla.

Tiivistelmä

I

Tietämyksen siirto ja neuvontatoimet on kohotettu tärkeäksi painopisteeksi niin koko EU:n kuin erityisesti maaseudun kehittämisen kannalta. Euroopan parlamentti ja useat EU:n maataloudesta vastaavat komission jäsenet ovat korostaneet ammatillisen koulutuksen, taitojen kehittämisen, elinikäisen oppimisen ja tietämyksen siirron merkitystä. Painotus näkyy myös EU:n oikeuskehyksessä.

II

Tarkastuksessa perehdyttiin EU:n maaseudun kehittämisvaroista (maaseuturahasto) ja jäsenvaltioiden omista talousarvioista yhteisrahoitettujen tietämyksen siirron ja neuvontatoimien toteutukseen kaudella 2007–2013. EU myönsi näihin toimiin rahoitusta kyseisellä kaudella yhteensä 1,3 miljardia euroa; yhteisrahoituksen myötä julkisen tuen kokonaismäärä on yhteensä 2,2 miljardia euroa.

III

Jotta tietämyksen siirtoon ja neuvontatoimiin osoitetut varat käytetään tehokkaasti ja niillä saavutetaan toivottu vaikutus, varojen avulla on vastattava havaittuihin tarpeisiin, kustannusten on oltava kohtuullisia ja koulutuksen järjestäjien on oltava riittävän päteviä ja kokeneita. Tulosten olisi oltava mitattavissa ja niitä olisi arvioitava, jotta saadaan tietoa siitä, mitä itse asiassa on saatu aikaan. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastus osoitti kuitenkin, että näin ei ole, koska jäsenvaltioiden ja komission suorittamassa toimien hallinnoinnissa on puutteita.

IV

Tarkastuksessa havaittiin, että tietämyksen siirron ja neuvontatoimien toteutus ei ollut riittävää suhteessa toimenpiteiden merkitykseen ja tällaisten toimien odotettuihin tuloksiin. Jäsenvaltiot luottivat liian usein koulutuksen järjestäjien ehdotuksiin, ja minkä tahansa tyyppistä koulutusta pidettiin ”hyvänä” ja julkisen tuen kannalta tukikelpoisena; kunnollinen analyysi siitä, voitiinko koulutuksella saada aikaan todellista vaikutusta, tehtiin vain harvoin.

V

Sovelletuilla menettelyillä ei aina varmistettu tasapuolista ja avointa kilpailua, mikä olisi edistänyt laadukkaiden koulutuksen järjestäjien valintaa sekä tietämyksen siirtoa koskevien ja neuvontatoimien saamista edullisimpaan hintaan.

VI

Tietämyksen siirron ja neuvontapalvelujen kustannustehokas toimittaminen on erittäin tärkeää sekä EU:n että jäsenvaltioiden talousarvioiden julkisten varojen suojelemista silmällä pitäen. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi puutteita tarkastuksissa, joita jäsenvaltioiden on tehtävä sekä hakemus- että maksuvaiheessa. On viitteitä siitä, että jäsenvaltiot maksoivat liikaa tietyistä palveluista ja että niihin liittyviä kuluja ei perusteltu riittävästi.

VII

Lisäksi tarkastuksessa havaittiin, että huomattava määrä samankaltaisia palveluita rahoitetaan EU:n eri rahastoista (esimerkiksi sekä ESR:sta että maatalousrahastosta). Tämä merkitsee kaksinkertaisen rahoituksen riskiä ja edellyttää päällekkäisiä kalliita hallinnointirakenteita, mitä tilintarkastustuomioistuin pitää epätaloudellisena. Ohjelmakaudella 2014–2020 korostetaan EU:n rahastojen keskinäistä täydentävyyttä aiemman rajaamispolitiikan sijasta; tämä lisää koordinoinnin tarvetta, jotta edellä kuvatut riskit kyetään välttämään.

VIII

Sitä, mitä julkisilla varoilla tosiasiallisesti oli saavutettu, ei arvioitu yksityiskohtaisesti, vaan kerättiin vain varsin yksinkertaistavia indikaattoreita, jotka koskivat esimerkiksi koulutettujen henkilöiden tai rahoitettujen koulutuspäivien määrää. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin havaitsi ongelmia kerättävien tietojen luotettavuudessa.

IX

Tässä kertomuksessa esitetyt puutteet koskevat lähinnä jäsenvaltioiden suorittamaa toimenpiteiden hallinnointia. Tietämyksen siirrolle ja neuvontatoimille annetun merkityksen vuoksi katsottiin kuitenkin myös, että komission rooli jäsenvaltioiden ohjauksessa ja valvonnassa oli riittämätön ja sitä pitäisi tehostaa.

X

Näiden havaintojen perusteella tilintarkastustuomioistuin esittää joukon suosituksia, joilla pyritään parantamaan maaseudun kehittämisohjelman nykyisen ohjelmakauden (2014–2020) tilannetta ja varmistamaan, että toimille asetetuilla kunnianhimoisilla tavoitteilla on paremmat mahdollisuudet toteutua.

XI

Tilintarkastustuomioistuin suosittaa erityisesti seuraavaa:

οJäsenvaltioilla olisi oltava käytössä sellaisia maaseudun toimijoiden osaamis- ja taitotarpeiden analysointimenettelyjä, jotka menevät varsinkin ehdotuspyynnöille tai tarjouskilpailujaksoille asetettavia yleisiä aiheita pidemmälle. Jäsenvaltioiden olisi varmistettava osana toistuvia menettelyjä, että asianmukaiset tietämyksen siirtoa koskevat ja neuvontapalvelut täsmennetään ja valitaan tällaisen analyysin perusteella. Jäsenvaltioiden olisi lisäksi vältettävä sitä, että prosessista tulee koulutuksen järjestäjiin perustuva.

οKomission olisi annettava lisäohjeita siitä, miten jäsenvaltioiden olisi tehtävä tällaiset toistuvat analyysit ja kannustettava jäsenvaltioita laatimaan tarkkoja analyysejä yleisluontoisten sijaan.

οJäsenvaltioiden olisi varmistettava, että tukea uusien neuvontapalvelujen perustamiseen myönnetään vain, kun kyseiseltä alueelta on osoitettu puuttuvan asianmukaisia palveluja ja kun uusien työntekijöiden, tilojen ja/tai laitteiden rahoitustarve on olemassa.

οJäsenvaltioiden olisi valittava julkisia varoja saavat palveluntarjoajat tasapuolisen ja avoimen kilpailun avulla siitä riippumatta, käyttävätkö ne ehdotuspyyntöjä vai virallisia julkisia hankintoja koskevia menettelyjä. Jäsenvaltioiden olisi erityisesti varmistettava, että niiden valinta- tai sopimuksentekoperusteet eivät suosi tiettyjä tai tietyntyyppisiä palveluntarjoajia.

οKomission olisi annettava erityistä lisäohjeistusta viranomaisten itse toimittamista palveluista, alihankinnasta ja konsernien toimittamien palvelujen arvioinnista. Lisäksi komission olisi seurattava riittävästi jäsenvaltioiden menettelyjä, jotta varmistetaan, että tietämyksen siirron ja neuvontatoimien valinta tapahtuu kilpailuun perustuen, tasapuolisesti ja avoimesti.

οKulujen kohtuullisuutta koskevien vaikuttavien tarkastusten osalta komission ja jäsenvaltioiden olisi pantava täytäntöön tilintarkastustuomioistuimen tästä aiheesta antamassa erityiskertomuksessa³ esittämät suositukset. Varsinkin tietämyksen siirron ja neuvontatoimien osalta jäsenvaltioiden olisi arvioitava tarvetta sellaisten toimien tukemiseen, joita on helposti saatavilla markkinoilta kohtuulliseen hintaan. Kun tämä tarve on perusteltu, jäsenvaltioiden olisi varmistettava, että tuettujen toimien kulut eivät ylitä vastaavien markkinoilla tarjottavien palvelujen kuluja.

οKomission olisi suoritettava perusteellinen arviointi jäsenvaltioiden ohjelmakaudeksi 2014–2020 ehdottamien EU:n eri rahastojen keskinäisestä täydentävyydestä. Arvioinnin perustana olisi käytettävä EU:n rahastojen keskinäisen täydentävyyden varmistamiseksi toteutettuja ensimmäisiä toimia esimerkiksi hyödyntämällä erityisiä yksiköiden välisiä työryhmiä. Arvioinnin tuloksena olisi laadittava koordinoitu lähestymistapa tietämyksen siirtoa koskevien toimien tukemiseen kaksinkertaisen rahoituksen ja hallinnon päällekkäisyyden riskin pienentämiseksi.

οJäsenvaltioiden olisi perustettava palautejärjestelmiä, joiden yhteydessä käytetään seuranta- ja arviointitietoja tulevien ehdotuspyyntöjen ja tarjouskilpailumenettelyjen parantamiseen. Järjestelmien avulla olisi pyydettävä palveluntarjoajia toimittamaan tietoja osallistujien tyytyväisyydestä palveluihin. Lisäksi niiden avulla olisi testattava, ovatko osallistujat oppineet sen, mitä heidän piti oppia.

οKomission olisi annettava ohjeita siitä, miten jäsenvaltiot voivat toteuttaa toistuvia palautemenettelyjä, ja seurattava, että jäsenvaltiot perustavat tällaiset menettelyt. Myös arvioijat voivat käyttää palautteen tuloksia, jotta arviointityössä voidaan keskittyä analysoimaan toimien tuloksia ja vaikutuksia.

οLisäksi komission olisi viipymättä nostettava tietämyksen siirron ja neuvontatoimien riskiprofiilia ja lisättävä valvontaa ja hallinnointia tämän mukaisesti, jotta saadaan parempi varmuus siitä, että jäsenvaltiot toimittavat tällaiset palvelut vaikuttavasti.

3Ks. erityiskertomus nro 22/2014 ”Tavoitteena taloudellisuus: maaseudun kehittämiseen osoitettujen EU:n hankeavustusten perusteena olevien kulujen hallinta” (http://eca.europa.eu).

Johdanto

Investoiminen osaamiseen ja taitoihin Euroopan unionissa

01

Monet poliitikot ovat tuoneet esiin ammatillisen koulutuksen, taitojen kehittämisen, elinikäisen oppimisen ja tietämyksen siirron merkityksen, ja sitä on korostettu useissa korkean tason asiakirjoissa, muun muassa älykästä, kestävää ja osallistavaa kasvua edistävässä Eurooppa 2020 -strategiassa⁴.

”Maatalousalan tietopohjan parantaminen on tärkeä osa maaseudun kehittämisohjelmia”⁵

Phil Hogan (maataloudesta ja maaseudun kehittämisestä vastaava Euroopan komission jäsen)

”Tulevaisuuden maatalouden on oltava tietoon perustuvaa”⁶

Dacian Cioloș (entinen maataloudesta ja maaseudun kehittämisestä vastaava Euroopan komission jäsen)

02

Euroopan unionin toiminnasta tehdyssä sopimuksessa (SEUT) todetaan selväsanaisesti, että yhteisen maatalouspolitiikan (YMP) tavoitteiden saavuttamiseksi voidaan ”sovittaa tehokkaalla tavalla yhteen pyrkimykset ammatillisessa koulutuksessa, tutkimuksessa ja maatalousneuvonnassa”⁷.

03

Ohjelmakautta 2014–2020 koskevassa EU:n lainsäädännössä⁸ painotetaan erityisesti tietämyksen siirtoa ja neuvontapalveluita keskeisinä toimina kestävän kehityksen aikaan saamiseksi maaseutualueilla. ”Tietämyksen siirron ja innovaatioiden edistäminen maa- ja metsätaloudessa sekä maaseudulla” on horisontaalinen painopiste maaseudun kehittämisen alalla. Sitä pidetään siis tärkeänä välineenä, jolla parannetaan muiden painopisteiden ja toimenpiteiden täytäntöönpanoa maaseudun kehittämisen alalla.

Maaseudun kehittämistuki tietämyksen siirrolle ja neuvontapalveluille

04

Rahoitustukea tietämyksen siirrolle ja neuvontapalveluille maaseutualueilla myönnetään Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta (maaseuturahasto). Ohjelmakaudella 2007–2013 tätä tukea myönnettiin seuraavien neljän toimenpiteen avulla⁹:

οToimenpide 111 – Ammatillista koulutusta ja tiedotusta koskevat toimet

οToimenpide 114 – Neuvontapalvelujen käyttö

οToimenpide 115 – Tilanhoito-, lomitus- ja neuvontapalvelujen käyttöönotto

οToimenpide 331 – Koulutus ja tiedotus.

05

Kolmen ensimmäisen toimenpiteen tavoitteena oli parantaa viljelijöiden ja metsänomistajien kilpailukykyä. Toimenpide 331 oli suunnattu muille maaseudun yrityksille ja sidosryhmille, ja sen tarkoituksena oli sekä lisätä niiden kykyä edistää maaseudun elinkeinoelämän monipuolistamista että parantaa maaseudun elämänlaatua. Toimenpiteisiin 111 ja 331 kuului muun muassa koulutuskursseja, työpajoja, tilavierailuja ja valmennusta. Niitä kutsutaan tietämyksen siirtoa koskeviksi toimenpiteiksi. Toimenpiteet 114 ja 115 olivat neuvontatoimia, joilla oli tarkoitus antaa neuvontaa yksittäisille viljelijöille ja metsänomistajille tai viljelijä- ja metsänomistajaryhmille. Yksittäisiä tietämyksen siirtoa koskevia ja neuvontatoimia tarjottiin osallistujille joko ilmaiseksi tai alennettuun hintaan.

Viljelijöistä, metsänomistajista ja muista maaseudun yrityksistä ja sidosryhmistä käytetään jäljempänä termiä ’maaseudun toimijat’.

Laatikko 1

Esimerkkejä maaseuturahastosta rahoitetusta tietämyksen siirrosta ja neuvontapalveluista

Koulutusta tiloilla työskenteleville naisille

© ZAMm/ Gerald Lechner

Viljelijöiden koulutus

© ECA

Viljelijöiden työryhmä (kenttäkäynti)

© BMLFUW/LFI/weinfranz

06

Maaseudun kehittämispolitiikan puitteissa tietämyksen siirtoon ja neuvontatoimiin sovelletaan komission ja jäsenvaltioiden yhteistä hallinnointia. Jäsenvaltiot ehdottavat maaseudun kehittämisohjelmia, ja komissio hyväksyy ne. Tämän jälkeen jäsenvaltiot valitsevat toimitettujen ohjelmien perusteella hankkeet, joille rahoitusta myönnetään. Kaaviossa 1 esitetään, miten rahoitusta myönnetään hankkeille sääntelykehyksen mukaisesti.

Kaavio 1

Maaseuturahaston hankerahoitusta koskeva sääntelykehys

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

07

Ohjelmakaudella 2007–2013 tietämyksen siirtoon ja neuvontatoimiin varattiin noin 1,3 miljardia euroa eli 1,4 prosenttia maaseuturahaston rahoituksesta. Joulukuun 31. päivään 2013 mennessä jäsenvaltiot olivat käyttäneet noin 744 miljoonaa euroa eli 57 prosenttia maaseuturahaston suunnitellusta rahoituksesta. Kaikki toimenpiteet saavat jäsenvaltioilta yhteisrahoitusta (ks. lähemmin taulukko 1). Kuten edellä jo todettiin, tietämyksen siirrolle ja neuvontatoimille annettu yleinen merkitys on kuitenkin paljon suurempi kuin niiden puhtaasti rahallinen arvo.

08

Jäsenvaltiot eivät välttämättä pane täytäntöön kaikkia neljää tietämyksen siirtoa ja neuvontapalveluja koskevaa maaseuturahaston toimenpidettä. Komissiolta saatujen vuoden 2012 tietojen analysointi osoitti, että toimenpiteet 111 jäivät hyödyntämättä 19 prosentissa, toimenpiteet 114 jäivät hyödyntämättä 52 prosentissa, toimenpiteet 331 puolestaan jäivät hyödyntämättä 66 prosentissa ja toimenpiteet 115 jäivät hyödyntämättä 74 prosentissa yhteensä 88:sta maaseudun kehittämisohjelmasta.

09

Tulevaisuutta varten nämä neljä yksittäistä toimenpidettä on nyt yhdistetty kahdeksi toimenpiteeksi maaseudun kehittämisen ohjelmakaudeksi 2014–2020:

οtoimenpide 01 – Tietämyksen siirtoa ja tiedotusta koskevat toimet

οtoimenpide 02 – Neuvonta-, tilanhoito- ja lomituspalvelut.

10

Maaseuturahaston suunnitellut menot toimenpidettä 1 varten ovat 1,16 miljardia euroa ja toimenpidettä 2 varten 742 miljoonaa euroa eli yhteensä 1,9 miljardia euroa¹⁰. Kun tähän lisätään kansallinen yhteisrahoitus, julkiset kokonaismenot saattavat ylittää neljä miljardia euroa. Tämä merkitsee noin 46 prosentin lisäystä edellisen ohjelmakauden suunniteltuihin menoihin.

Taulukko 1

Julkiset kokonaismenot (maaseuturahasto sekä kansallinen yhteisrahoitus) ja maaseuturahaston menot toimenpiteittäin

Toimenpide | Toimenpiteen kuvaus | Suunniteltu kaudeksi 2007–2013 | Toteutunut kaudella 2007–2013
Maaseuturahasto (euroa) | Julkinen rahoitus yhteensä (euroa) | Maaseuturahasto (euroa) | Julkinen rahoitus yhteensä (euroa)
111 | Ammatillista koulutusta ja tiedotusta koskevat toimet | 947 013 157 | 1 599 928 390 | 556 561 212 | 974 023 090
114 | Neuvontapalvelujen käyttö | 197 958 811 | 338 640 512 | 98 320 876 | 169 488 261
115 | Tilanhoito-, lomitus- ja neuvontapalvelujen käyttöönotto | 50 307 450 | 76 068 793 | 26 540 966 | 43 419 212
331 | Koulutus ja tiedotus | 115 516 980 | 226 388 227 | 62 498 154 | 122 427 257
Tietämyksen siirto ja neuvontatoimet | 1 310 796 398 | 2 241 025 922 | 743 921 208 | 1 309 357 820

Lähde: Eurooppalaisen maaseudun kehittämisverkoston tiedot (päivitetty helmikuussa 2014).

11

Koulutukseen osallistujat ja neuvonnan vastaanottajat sekä palveluntarjoajat olivat ohjelmakauden 2007–2013 toimenpiteiden potentiaalisia tuensaajia, mutta tähän on nyt tullut muutos. Ohjelmakaudella 2014–2020 toimenpiteiden 01 ja 02 mukaisen rahoitustuen saajia ovat palveluntarjoajat eli yhteisöt, jotka tarjoavat neuvontaa tai koulutusta tuen lopullisille vastaanottajille (maaseudun toimijoille).

12

Eräät jäsenvaltiot käyttivät julkisia hankintoja koskevia menettelyjä tietämyksen siirtoa koskevien ja neuvontapalvelujen tarjoajien valinnassa jo ohjelmakaudella 2007–2013, vaikka tämä ei ollut pakollista. Uuden lainsäädännön mukaan julkisia hankintoja koskevia sääntöjä on sovellettava, ennen kuin toimenpiteen 02 piiriin kuuluvien palvelujen tarjoajien kanssa tehdään palveluhankintasopimuksia. Toimenpiteessä 01 julkisia hankintoja koskevat menettelyt eivät ole pakollisia palveluntarjoajien valinnassa.

Koordinointi tietämyksen siirrolle ja neuvontapalveluille myönnettävän muun EU-tuen kanssa

13

EU:n tuki tietämyksen siirrolle ja neuvontapalveluille ei rajoitu maaseudun kehittämispolitiikkaan. Hyvin yleisellä tasolla, ja ottaen huomioon kunkin rahaston tehtävän, koulutushankkeita tuetaan Euroopan sosiaalirahastosta (ESR) ja Euroopan aluekehitysrahastosta (EAKR), joiden tavoitteena on edistää kasvua ja työpaikkojen luomista. Näitä rahastoja kutsutaan yhdessä maaseuturahaston ja kahden muun rahaston kanssa Euroopan rakenne- ja investointirahastoiksi (ERI-rahastoiksi). Kauden 2014–2020 lainsäädäntökehyksessä edellytetään aikaisempaa parempaa koordinointia ERI-rahastojen välillä sekä EU:n että jäsenvaltioiden tasolla. Uutta kehystä kuvataan kaaviossa 2.

14

ERI-rahastojen avulla pannaan täytäntöön Eurooppa 2020 -strategiaa. Vaikuttavan tuen tarjoamiseksi ERI-rahastojen olisi keskityttävä 11 temaattisen tavoitteen edistämiseen¹¹. Rahastokohtaisissa asetuksissa nämä tavoitteet jaetaan edelleen investointien painopisteisiin.

15

Tämän tarkastuksen kannalta merkityksellinen temaattinen tavoite on tavoite 10 (investoinnit yleissivistävään ja ammatilliseen koulutukseen osaamisen ja elinikäisen oppimisen tukemiseksi). Muita yksityiskohtaisia investointien painopisteitä asetetaan ESR:a, EAKR:a ja maaseuturahastoa koskevissa erityisasetuksissa¹² (ks. kaavio 2).

Kaavio 2

Ohjelmakauden 2014–2020 säädöskehys

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

4KOM(2010) 2020 lopullinen, 3. maaliskuuta 2010, ”Eurooppa 2020: Älykkään, kestävän ja osallistavan kasvun strategia”.

5Euroopan komission lehdistötiedote: ”Vihreää valoa 18 uudelle maaseudun kehittämisohjelmalle”, Bryssel, 13. helmikuuta 2015 (http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-4424_fi.htm).

6Lausunto tietoon perustuvasta viljelystä, 12. lokakuuta 2011 (https://www.youtube.com/watch?v=QqOqVed_atA).

7SEUT, 41 artikla.

8Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1305/2013, annettu 17 päivänä joulukuuta 2013, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahasto) tuesta maaseudun kehittämiseen ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 kumoamisesta (EUVL L 347, 20.12.2013, s. 487).

9Myös toimenpiteet 341 (pätevyyden hankkiminen ja toiminnan kannustaminen, jonka tavoitteena on paikallisen kehittämisstrategian valmistelu ja täytäntöönpano) ja 431 (paikallisen toimintaryhmän toiminnan takaaminen, pätevyyden hankkiminen ja toiminnan kannustaminen) sisältävät koulutusta, mutta niillä on merkitystä vain Leader-toimintalinjalle ja vastaaville toimintalinja 3:n ryhmille. Toimenpiteillä pyritään auttamaan tällaisia ryhmiä toteuttamaan paikalliset strategiansa. Tästä syystä niitä ei oteta lähemmin huomioon tässä tarkastuksessa.

10Luvut perustuvat Euroopan komission toimittamiin tietoihin. Ne sisältävät sekä luvut, jotka liittyvät jo hyväksyttyihin 56:een maaseudun kehittämisohjelmaan, että luvut, jotka koskevat yhä käsiteltävänä olevia ohjelmia. Ohjelmia on yhteensä 118. Luvut ovat siis tällä hetkellä (10.7.2015) viitteellisiä.

11Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1303/2013, annettu 17 päivänä joulukuuta 2013, Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yhteisistä säännöksistä sekä Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yleisistä säännöksistä sekä neuvoston asetuksen (EY) N:o 1083/2006 kumoamisesta (EUVL L 347, 20.12.2013, s. 320), 9 artikla.

12Rahastokohtaiset investointien painopisteet asetetaan seuraavissa asiakirjoissa:
– ESR: Asetus (EU) N:o 1303/2013, 3 artikla
– EAKR: Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1301/2013, annettu 17 päivänä joulukuuta 2013, Euroopan aluekehitysrahastoa ja investoinnit kasvuun ja työpaikkoihin -tavoitetta koskevista erityissäännöksistä sekä asetuksen (EY) N:o1080/2006 kumoamisesta (EUVL L 347, 20.12.2013, s. 289), 5 artikla
– Maaseuturahasto: Asetus (EU) N:o 1305/2013, 5 artikla.

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

16

Tilintarkastustuomioistuin tarkasti menojen hallinnointi- ja valvontamenettelyt ohjelmakauden 2007–2013 tietämyksen siirtoa koskevien ja neuvontatoimien (ks. myös kohta 4) osalta voidakseen antaa mielekkäitä suosituksia uutta ohjelmakautta varten. Näin jäsenvaltiot voivat ottaa ne huomioon laatiessaan uusia täytäntöönpanosääntöjä ja -menettelyjä ohjelmiaan varten ja komissio voi käyttää niitä erityisesti parantaakseen jäsenvaltioiden hallinnointi- ja valvontajärjestelmien seurantaa.

17

Tarkastuksessa keskityttiin seuraaviin kysymyksiin:

Onko käytössä hallinnointi- ja valvontajärjestelmät, joilla maaseudun kehittämisen tietämyksen siirtoa koskevat ja neuvontatoimet toteutetaan vaikuttavasti?

18

Tältä osin tilintarkastustuomioistuimen kertomuksessa vastataan seuraaviin alakysymyksiin:

οOnko käytössä menettelyt, joilla tunnistetaan ja valitaan maaseudun toimijoiden kannalta tarkoituksenmukaisimmat tietämyksen siirtoa koskevat ja neuvontapalvelut?

οOnko käytössä menettelyt tietämyksen siirron ja neuvontapalvelujen kustannustehokkaan ja koordinoidun toteuttamisen varmistamiseksi?

οOnko käytössä menettelyt, joilla seurataan ja arvioidaan tietämyksen siirron ja neuvontatoimien tuloksia?

19

Tarkastus kattoi ohjelmakauden 2007–2013, ja siinä muodostettiin mahdollisuuksien mukaan yhteys seuraavaan ohjelmakauteen, jolla vain koulutusta ja neuvontaa tuen lopullisille vastaanottajille (maaseudun toimijoille) tarjoavat toimijat saavat tukea toimenpiteistä. Tarkastuksessa keskityttiin näin ollen tämäntyyppisiin ohjelmakauden 2007–2013 tuensaajiin.

20

Tarkastus suoritettiin heinäkuun 2014 ja helmikuun 2015 välisenä aikana. Tarkastusevidenssiä kerättiin käymällä läpi asiakirjoja ja tekemällä tarkastuskäyntejä hallintoviranomaisten ja palveluntarjoajien luo viidessä jäsenvaltiossa¹³ (Espanja (Galicia), Itävalta, Puola, Ruotsi ja Yhdistynyt kuningaskunta (Englanti)). Lisäksi suoritettiin kyselytutkimus¹⁴. Tarkastetuissa jäsenvaltioissa toteutettuja eri toimenpiteitä koskeva tilanne esitetään liitteessä I.

21

Tietämyksen siirtoon ja neuvontatoimiin liittyvät suunnitellut ja toteutuneet menot olivat suuret näissä jäsenvaltioissa (ks. kaavio 3). Tilintarkastustuomioistuimen suorittamaa jäsenvaltioiden valintaa ohjasi sen tavoite kattaa kaikki neljä toimenpidettä (ks. 4 kohta) ja pyrkimys tasapainoiseen maantieteelliseen jakaumaan. Tarkastuskäynnit ja kyselytutkimus kattoivat jäsenvaltiot, jotka vastaavat yli 65 prosentista tietämyksen siirtoon ja neuvontatoimiin liittyvistä menoista.

Kaavio 3

Maaseudun kehittämispolitiikan ohjelmakausi 2007–2013 – tietämyksen siirto ja neuvontatoimet: 20 menoiltaan suurinta maaseudun kehittämisohjelmaa (tilanne joulukuussa 2012)

Lähde: Eurooppalaisen maaseudun kehittämisverkoston tiedot.

13Tässä kertomuksessa jäsenvaltiolla voidaan tarkoittaa maata tai kyseisen maan aluetta tai itsehallintoaluetta.

14Tilintarkastustuomioistuin suoritti kyselytutkimuksen 19 jäsenvaltiossa. Kyselyotos kattoi 25 maaseudun kehittämisohjelmaa, ja tarkoituksena oli selvittää syyt siihen, että jäsenvaltiot eivät olleet hyödyntäneet täysimääräisesti kaikkia saatavilla olleita toimenpiteitä.

Huomautukset

I osa – Tehokkaimpien tietämyksen siirron ja neuvontapalvelujen yksilöinti- ja valintamenettelyt

22

Tilintarkastustuomioistuin arvioi seuraavien perusteiden avulla, olivatko valitut tietämyksen siirtoa koskevat ja neuvontatoimet kaikkein tarkoituksenmukaisimpia:

οMaaseuturahastoa olisi käytettävä ainoastaan toimiin, jotka auttavat saavuttamaan jäsenvaltioiden toimenpiteille asettamat erityistavoitteet. Näin vältetään kaikenlaisen maaseudun toimijoille annettavan koulutuksen tai neuvonnan mielivaltainen rahoittaminen. Tämä edellyttää riittävän täsmällistä maaseudun toimijoiden osaamis- ja taitotarpeiden analysointia, jotta jäsenvaltiot voivat kohdentaa tuen konkreettisiin toimiin.

οMaaseuturahastosta olisi rahoitettava vain laadukasta koulutusta ja neuvontaa. Laadukkaat palveluntarjoajat ovat ratkaisevan tärkeitä, ja tästä syystä jäsenvaltioiden viranomaisten olisi sovellettava asianmukaisia vaatimuksia ja menettelyjä.

οPalveluntarjoajat ja toimet olisi valittava tasapuolisella ja avoimella kilpailulla.

οKomission pitäisi hyväksyä vain sellaisia maaseudun kehittämisohjelmia, joissa määritellään selvästi maaseudun toimijoiden osaamis- ja taitotarpeet. Tarvittaessa komission olisi annettava jäsenvaltioille ohjeita, joiden avulla ne voivat laatia parempia tarpeidenarviointimenettelyjä.

Jäsenvaltiot määrittelivät maaseudun toimijoiden osaamistarpeet niin laajasti, että rahoitusta voitiin myöntää lähes kaikenlaiselle toiminnalle

23

Tarpeisiin perustuvien toimien valinta ja toteuttaminen edellyttää, että jäsenvaltiot analysoivat ja määrittävät maaseudun toimijoiden yksilölliset mieltymykset ja yksilöivät maaseudun elinkeinoelämän ja maaseutuyhteisön objektiiviset osaamis- ja taitotarpeet ennen kuin ne ryhtyvät suunnittelemaan ja/tai valitsemaan koulutustoimia. Nämä tarpeet saattavat muuttua lyhyellä tai keskipitkällä aikavälillä. Analysointi- ja suunnittelumenettelyjen olisikin oltava riittävän joustavia, jotta tällaisiin muutoksiin kyetään reagoimaan.

24

Näin ollen tilintarkastustuomioistuin olettaisi, että jäsenvaltiot tarkastelevat osaamis- ja taitotarpeita pidemmällä aikavälillä strategisia tarkoituksia varten (sopiva aikaväli on käytännön syistä ohjelmakausi) ja että niillä on toistuvia menettelyjä lyhyen ja keskipitkän aikavälin tarpeiden määrittelyyn. Tällaisten analyysien pohjalta jäsenvaltioilla pitäisi olla käytettävissään riittävästi tietoa voidakseen tehdä ehdotuspyyntöjä tai tarjouskilpailuja varten tarvittavat palvelujen eritelmät. Tätä havainnollistetaan kaaviossa 4.

Kaavio 4

Toistuva tarveanalyysi maaseudun kehittämisen tietämyksen siirtoa koskevien ja neuvontatoimien valintaa varten

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

25

Tilintarkastustuomioistuin kävi läpi kansalliset strategiasuunnitelmat ja maaseudun kehittämisohjelmat sekä muita strategisia asiakirjoja. Lisäksi perehdyttiin tämäntyyppisten toimien hankintaan liittyviin saatavilla oleviin tutkimuksiin, täytäntöönpanosääntöihin ja palvelueritelmiin. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että tarkastetut jäsenvaltiot olivat yksilöineet ja määritelleet maaseudun toimijoiden osaamis- ja taitotarpeet vain hyvin yleisluonteisesti, mikä palvelee strategisia tarkoituksia. Mikään tarkastetuista jäsenvaltioista ei kuitenkaan mennyt tätä pidemmälle ja määritellyt tarkoituksenmukaisimpia toimia (kuten konkreettisia koulutuskursseja) näillä aloilla. Tähän liittyy riski siitä, että rahoitettavat toimet ovat yleisluontoisia ja palveluntarjoajien tarjontaan perustuvia toimia, kuten perustason tietokonekursseja, jotka eivät ehkä perustu yksilöityihin tarpeisiin (ks. laatikko 2).

Laatikko 2

Esimerkkejä osaamis- ja taitotarpeiden yleisistä määritelmistä, joita ei ole täsmennetty tarkemmin hankintatarkoituksiin

Yhdistynyt kuningaskunta (Englanti):

Yhdistyneessä kuningaskunnassa (Englanti) pyrittiin useilla hallintotasoilla yksilöimään maaseudun toimijoiden osaamis- ja taitotarpeita erilaisten menettelyiden avulla. Tämä ei kuitenkaan johtanut tietämyksen siirtoa koskevien palveluiden tarkkoihin eritelmiin hankintojen tasolla. Näin ollen viranomaiset luottivat palveluntarjoajien toimittamiin yksityiskohtaisiin ehdotuksiin.

Maaseudun kehittämisohjelmassa viitataan yleisesti viljely-, elintarvike- ja metsäalojen taitopuutteisiin ja koulutuksen ensisijaiseen merkitykseen näiden alojen kilpailukyvyn parantamisen sekä ympäristön tilan kohentamisen ja terveellisten ja hyvinvoivien yhteisöjen luomisen kannalta. Sidosryhmien edustajakokouksen tuella laadittiin kuudesta kurssien ryhmästä muodostuva laaja kehys, joka muodosti kaikkien viranomaisten suorittamien hankintamenettelyjen perustan. Tämän jälkeen käynnistettiin joukko pienoiskilpailuja varsinaisten toimien hankkimiseksi. Tilintarkastustuomioistuin katsoi kuitenkin, että pienoiskilpailujen palvelueritelmät jäivät hyvin yleisluonteisiksi ja että viranomaiset luottivat palvelujentarjoajien kunkin tarjouksen yhteydessä toimittamiin toteutussuunnitelmiin.

Itävalta

Myös Itävallassa maaseudun kehittämissuunnitelmassa viitattiin asianomaisiin EU:n painopisteisiin ja alkutuotantoa varten tarjolla olevan virallisen koulutuksen vähäiseen määrään. Kyseisten toimenpiteiden aihealat määriteltiin asianomaisissa täytäntöönpanosäännöissä¹⁵, mutta ne olivat varsin laajoja (esimerkiksi ”maa- ja metsätalousyritysten tehokkuuden ja kilpailukyvyn parantaminen”). Täytäntöönpanosäännöissä määrättiin, että tätä varten nimenomaisesti koolle kutsuttu konferenssi, johon myös sidosryhmät osallistuvat, ehdottaisi maatalousministeriölle (BMLFUW) lisätäsmennyksiä ja painopisteitä, jotka hyväksyntäviranomaisten on otettava huomioon hankkeiden valinnassa. Tällaisia kokouksia on järjestetty kymmenen, mutta lisätäsmennyksiä ei ole annettu, joten hankkeet valittiin vain täytäntöönpanosäännöissä mainittujen laajojen aihealueiden perusteella.

26

Tarkastetuissa jäsenvaltioissa palveluntarjoajat ja sidosryhmät otettiin mukaan tietämyksen siirron ja neuvontapalvelujen painopisteiden tai aihealueiden määrittelyyn joko kokousten ja työryhmien kautta tai antamalla niille mahdollisuus esittää kirjallisia ehdotuksia. Palveluntarjoajien ja sidosryhmien osallistumisella on tarkoitus saada aikaan palveluja, jotka vastaavat paremmin kohderyhmien tarpeita. Sidosryhmien etujen mukaista saattaa kuitenkin myös olla, että ne edistävät suosittuja tai jo helposti saatavilla olevia palveluja sellaisten palvelujen sijasta, joilla vastattaisiin maaseudun toimijoiden todellisiin osaamis- ja taitopuutteisiin. Tästä syystä jäsenvaltioiden olisi otettava huomioon ulkopuoliset näkemykset ja ehdotukset, mutta viime kädessä niiden olisi tehtävä puolueeton päätös siitä, vastaavatko palveluntarjoajien ehdottamat toimet todella maaseudun toimijoiden tosiasiallisia tarpeita ja onko niitä helposti saatavilla markkinoilla kohtuulliseen hintaan. Tilintarkastustuomioistuin ei havainnut evidenssiä siitä, että näin olisi toimittu. Tämän seurauksena viranomaiset luottivat menettelyyn, joka on ensisijaisesti alhaalta ylöspäin suuntautuva prosessi. Menettelyn yhteydessä palveluntarjoajat ehdottivat hankittavia kursseja sen sijaan että ne olisivat vastanneet viranomaisten itse ilmaisemiin, selvästi määriteltyihin tarpeisiin.

27

Palveluntarjoajien ehdotusten riittämätön analysointi aiheuttaa riskin siitä, että rahoitettavat toimet ovat epätarkoituksenmukaisia. Lisäksi toimet saattavat olla päällekkäisiä markkinoilla jo helposti saatavilla olevien koulutustoimien kanssa ja niistä saatetaan maksaa markkinahintaa enemmän (ks. kohdat 54 ja 55). Tämä aiheuttaa tarpeettomia julkisia menoja ja saattaa vääristää nykyisiä palvelumarkkinoita.

28

Toinen esimerkki toimien heikosta arvioinnista koskee toimenpidettä 115. Maaseuturahaston on tarkoitus maksaa toimenpiteestä 115 palvelujen perustamisesta aiheutuneet kustannukset (kuten henkilöstökustannukset sekä uusista tiloista ja laitteista aiheutuneet kustannukset)¹⁶. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin, että toimenpiteestä 115 oli joissakin tapauksissa suunnattu rahoitusta pitkään toiminnassa olleille neuvontaelimille sellaisten palvelujen perustamiseen, jotka itse asiassa eivät olleet uusia. Niissä oli kyse (uuden asetuksen vaatimuksesta johtuvien) uusien aiheiden sisällyttämisestä neuvontaan. Vaikka Yhdistyneessä kuningaskunnassa (Englanti) uusien palvelujen mahdollisten tarjoajien oli osoitettava tarkoituksenmukaisen neuvonnan puute tietyllä alalla, näin ei ollut Espanjassa (Galicia) (ks. laatikko 3). Muissa tarkastetuissa jäsenvaltiossa toimenpidettä 115 ei käytetty.

Laatikko 3

Espanja (Galicia) – Sellaisten ”uusien” palvelujen perustamisen rahoitus, jotka eivät itse asiassa olleet uusia

Espanja (Galicia) myönsi palveluntarjoajille rahoitusta sellaisten ”uusina” pidettyjen neuvontapalvelujen perustamiseen, jotka olivat itse asiassa olemassa ennen maaseudun kehittämisohjelman 2007–2013 täytäntöönpanoa. Rahoitus on tarkoitettu sellaisia aihealueita koskevaan neuvontaan, joiden katsotaan olevan uusia, riippumatta siitä, onko osoitettu, että maaseudun toimijoiden keskuudessa on niille tarvetta tai kysyntää, ja/tai siitä, ovatko olemassa olevat rakenteet riittäviä näiden uusien aihealueiden käsittelyyn (eli edellyttääkö uusia aiheita koskeva neuvonta uusien työntekijöiden rekrytointia, lisätilojen vuokrausta ja/tai uusien laitteiden ostamista).

Palveluntarjoaja vähensi henkilöstöään viisivuotisen tukikauden lopussa. Tämän perusteella näyttää siltä, että se oli riippuvainen maaseuturahaston rahoituksesta myös toimintakustannustensa kattamisen osalta.

Olemassa olevien palveluntarjoajien rahoittamisen lisäksi on myös olemassa riski palveluntarjoajien henkilöstökulujen liiallisesta rahoittamisesta. Henkilöstökulut kuuluvat toimenpiteen 115 piiriin, mutta niitä rahoitetaan myös toimenpiteestä 114, jolla tuetaan viljelijöiden palveluntarjoajille neuvonnasta maksamia maksuja.

29

Tarkastus osoitti, että riittämättömästä tarveanalyysista huolimatta maaseuturahastosta osarahoitetaan myös relevantteja tietämyksen siirtoa koskevia ja neuvontatoimia. Tämä ei kuitenkaan ollut tulosta erityisten tarpeiden yksilöinnistä ja toimien kohdentamisesta niihin (ks. laatikko 4).

Laatikko 4

Esimerkkejä rahoitetuista relevanteista ja innovatiivisista hankkeista

Ruotsi – ”Generationsskifte”

”Generationsskifte” eli sukupolvenvaihdos koskee tilan siirtämistä vanhemmalta sukupolvelta nuoremmalle. Tämä on yhä tärkeämpää, kun otetaan huomioon aktiivisesti viljelyä harjoittavan väestön ikäkehitys (yli 50 prosenttia Ruotsin ja EU:n viljelijöistä on 55-vuotiaita tai sitä vanhempia¹⁷). Ruotsissa tarkastetulla yhden päivän koulutuskurssilla annetaan lähinnä tietoa talous- ja rahoituskysymyksistä (erityisesti verotuksesta) sekä siviilioikeudellisista asioista. Psykologiset ja emotionaaliset näkökohdat, jotka myös ovat merkittäviä perhetilan siirtämisen yhteydessä, mainitaan, mutta niitä käsitellään perusteellisemmin valmennustilaisuuksissa, joita myös on saatavilla.

Ruotsi – ”Grön Arena”

”Grön Arena” on hanke, jolla pyritään tukemaan tiloja, jotka tarjoavat sosiaalihuoltoon, koulutukseen, terveyteen ja virkistykseen liittyviä palveluja esimerkiksi järjestämällä tilalla tapahtuvaa toimintaa ikääntyneille tai koulun jälkeistä aktiviteettia lapsille, taikka maaseudulla tai eläinten kanssa harjoitettavaa hyvinvointia edistävää toimintaa jne. Hankkeella vastataan yhteiskunnallisiin tarpeisiin ja annetaan viljelijöille mahdollisuus monipuolistaa tulonlähteitään. Kun hanketta oli kokeiltu yhdellä alueella, se laajennettiin koko maahan.

Itävalta – Johtamiskurssi maaseudun naisille

Johtamiskurssin tavoitteena oli kannustaa naisia ja antaa heille valmiudet ryhtyä hoitamaan vastuullisia tehtäviä maaseudun yrityksissä ja yhteiskunnallisissa ryhmissä ja toimia näin myös roolimalleina, jotka rohkaisevat muita naisia osallistumaan aktiivisemmin maaseudun kehittämiseen. Tämän kurssin merkityksellisyys käy selvästi ilmi yhteisön strategisista suuntaviivoista ohjelmakaudeksi 2007–2013¹⁸, joissa asetetaan nimenomaisiksi tavoitteiksi naisten työssäkäynnin edistäminen ja naisten koulutustarpeiden huomioon ottaminen (lisätietoja kurssista on myös laatikossa 9).

Jäsenvaltiot eivät aina tarkista palveluntarjoajien pätevyyttä ja kokemusta

30

Tarjolla olevien tietämyksen siirtoa koskevien ja neuvontapalvelujen laadun ja vaikuttavuuden varmistamiseksi tällaisia palveluja tarjoavien elinten olisi oltava päteviä niin henkilöstön pätevyyden, kokemuksen ja koulutuksen kuin hallinnollisten ja teknisten valmiuksien osalta.

31

Neuvontapalvelujen osalta tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että kaikki jäsenvaltiot olivat täyttäneet edellytetyt vaatimukset¹⁹, ja tämän ansiosta viljelijät ja metsänomistajat voivat valita palveluntarjoajan hyväksyttyjen palveluntarjoajien luettelosta. Ruotsissa pätevyys- ja kokemusvaatimukset koskivat kuitenkin vain täydentäviä ehtoja ja työturvallisuuteen liittyvää neuvontaa, koska muuntyyppistä neuvontaa tarjottiin viljelijöille toimenpiteestä 111, jolle ei ollut asetettu tällaisia vaatimuksia.

32

Koska asiaan liittyviä EU:n sääntöjä ei ollut, Ruotsi ei ollut määritellyt mitään vaatimuksia tietämyksen siirtoa koskeville toimille. Muut tarkastetut jäsenvaltiot olivat asettaneet asianmukaisia tukikelpoisuus- tai sopimuksentekoperusteita, joskin tarkastuksessa kävi ilmi eräistä havaituista hyvistä käytännöistä huolimatta, että palveluntarjoajien pätevyyden arviointimenettelyt olivat suhteellisen tehottomia.

33

Itävallassa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa (Englanti) on asetettu tiukkoja vaatimuksia palveluntarjoajien tasolla. Itävallassa tietämyksen siirtoa koskevien palvelujen tarjoajat ovat oikeutettuja tukeen vain, jos niillä on aikuiskoulutuslaitoksia koskeva laadunhallintatodistus, ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa (Englanti) kiinnostuneiden palveluntarjoajien on osoitettava taloudelliset, tekniset ja ammatilliset valmiutensa kolmivaiheisen tarjouskilpailumenettelyn ensimmäisessä vaiheessa. Molemmissa tapauksissa tarkastus kuitenkin osoitti, että viranomaiset eivät tarkastaneet järjestelmällisesti kursseja tarjoavien yritysten ja niiden kouluttajien pätevyyttä ja kokemusta (ks. myös laatikko 5).

Laatikko 5

Itävalta: Palveluntarjoajien laadunhallintatodistuksia ei tarkastettu

Tarkastaakseen tukikelpoisuusperusteen, jonka mukaan tietämyksen siirtoa koskevien palvelujen tarjoajilla on oltava laadunhallintatodistus, Itävallan viranomaiset ovat sisällyttäneet tätä koskevia tarkastuskohtia tarkastuslistoihinsa. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin, että 30 tapauksesta neljässä viranomaiset vahvistivat tämän tarkastuslistan kohdan täyttyneen, vaikka laadunhallintatodistusta ei ollut.

Näille neljälle palveluntarjoajalle julkisia menoja varten suoritetut maksut olivat yhteensä 3,6 miljoonaa euroa (maaseuturahasto: 1,8 miljoonaa euroa). Määrästä noin 3,1 miljoonaa euroa (maaseuturahasto: 1,6 miljoonaa euroa) maksettiin vain yhdelle palveluntarjoajalle. Lokakuussa 2014 sama palveluntarjoaja ilmoitti saaneensa vastikään laadunhallintatodistuksen, vaikka se oli järjestänyt koulutusta vuodesta 2007 lähtien.

34

Samankaltaisia palveluntarjoajien pätevyyden riittämättömään tarkastamiseen liittyviä ongelmia havaittiin Puolassa ja Espanjassa (Galicia). Viranomaiset luottivat palveluntarjoajien antamiin tietoihin tarkastamatta niitä täydentävien asiakirjojen avulla. Kun Espanjan (Galicia) viranomaiset järjestivät itse koulutuskursseja, henkilöstön pätevyyttä ja kokemusta ja palveluntarjoajan teknisiä ja hallinnollisia valmiuksia pidettiin itsestään selvinä eikä tarkastuksia tehty.

Toimien ja palveluntarjoajien valintaa leimaa tasapuolisen ja avoimen kilpailun puute

35

Kilpailu kannustaa palveluntarjoajia parantamaan palvelujensa laatua, tarjoamaan edullisia hintoja ja ehdottamaan tarpeisiin perustuvia palveluja. Kilpailun avulla pitäisi näin ollen saada parempi vastine eurooppalaisten veronmaksajien rahoille. Kilpailun perusperiaatteet ovat tasapuolisuus ja avoimuus. Kuten edellä 24 kohdassa jo todettiin, asiasta vastaavilla viranomaisilla olisi lisäksi oltava selvä käsitys tarvittavista palveluista, jotta ne voivat eritellä vaadittavat palvelut ehdotus- tai tarjouspyynnöissä tai asettaa tarkoituksenmukaisia kriteereitä kyseisten toimien valintaa varten.

36

Tietämyksen siirtoa koskevien toimenpiteiden osalta tarkastetuilla jäsenvaltioilla on erilaisia tapoja valita palveluntarjoajat ja palvelut. Ne vaihtelevat täydellisestä kilpailun puutteesta viranomaisten tai niihin sidoksissa olevien elinten itse toteuttamaan palvelujen toimittamiseen, yksittäisiin ehdotuspyyntöihin ja julkisia hankintoja koskevien menettelyjen soveltamiseen. Vaikka käytössä on hyvin monia erilaisia menettelyjä, tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että yleisesti ottaen valituiksi tulivat usein pitkään toiminnassa olleiden ja vakiintuneiden tietämyksen siirtoa koskevien palvelujen tarjoajien ehdotukset; kyseiset palveluntarjoajat saivat suurimman osan maaseuturahaston rahoituksesta. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että tämä johtui kilpailun puutteesta ja/tai tasapuolisuuden ja avoimuuden puutteesta.

37

Seuraavissa kohdissa tilintarkastustuomioistuin esittelee tarkastetuissa jäsenvaltioissa havaitut menettelyt ja tuo esille menettelyihin liittyviä riskejä ja havaintoja.

Palveluntarjoajien ja palvelujen valinta ei perustu kilpailuun – Itävalta ja Ruotsi

38

Hanke-ehdotuksia voidaan pyytää ja toimittaa milloin tahansa ohjelmakauden aikana, eli mitään asetettuja määräaikoja ei ole. Tämän seurauksena hankkeita ja palveluntarjoajia ei ole mahdollista valita kilpailuun perustuvan arvioinnin avulla ja eikä palveluntarjoajilla ole mitään kannustinta ehdottaa erityisen tarvelähtöisiä ja hyvin suunniteltuja palveluja. Tällöin on suurena riskinä, että valtaosa rahoitustuesta käytetään palveluntarjoajien intressien mukaisiin palveluihin.

39

Tarkastuksen ajankohtana eräs julkisten elinten koulutuslaitosten ryhmä oli saanut Itävallassa 77,3 prosenttia toimenpiteeseen 111 käytettävissä olleesta maaseuturahaston rahoituksesta ja 54,3 prosenttia toimenpiteen 331 rahoituksesta. Näillä koulutuslaitoksilla oli muihin palveluntarjoajiin nähden kilpailuetu, koska muut palveluntarjoajat eivät voineet osallistua viranomaisten järjestämiin virallisiin kokouksiin, joissa käsiteltiin uusia kursseja ja täytäntöönpanosääntöjä. Itävallan viranomaisten tilaamassa arviointiraportissa todettiin, että osavaltiot (Bundesländer) hyväksyivät lähes yksinomaan näiden laitosten jo tarjoamia koulutuskursseja, jolloin potentiaalinen nollavaikutus oli suuri²⁰.

Palvelujen sisäinen toimittaminen – Espanja (Galicia) ja Ruotsi

40

Viranomaisten itse toimittamat palvelut olivat yleisiä Espanjassa (Galicia) (89 prosenttia toimenpiteen 111 määrärahoista) ja Ruotsissa (61 prosenttia toimenpiteen 111 ja 35 prosenttia toimenpiteen 331 määrärahoista). Yksityisille palveluntarjoajille ei annettu mahdollisuutta toteuttaa tällaisia hankkeita, vaan jäsenvaltion viranomaiset hyväksyivät ne suoraan. Tilintarkastustuomioistuin ei havainnut dokumentoitua päätöksentekomenettelyä, jossa olisi asetettu rahoituskatto ja/tai esitetty perustelut sille, että viranomaiset tuottivat palvelut itse (esimerkiksi sisäisen asiantuntemuksen ja valmiuksien olemassaolo, tarvittavien taitojen puuttuminen markkinoiden tarjonnasta).

41

Ruotsissa viranomaisten itse toteuttamat hankkeet käsiteltiin samalla tavalla kuin ulkoisten koulutuksen järjestäjien toteuttamat hankkeet, eli saman viranomaisen eri organisaatioyksikkö hyväksyi toimen. Hankkeita ei kuitenkaan asetettu paremmuusjärjestykseen, ja tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että monet tarkastukset tehtiin vain muodon vuoksi (ks. kohta 53).

42

Sisäisiä hankkeita myös ulkoistettiin, mutta tähän liittyvistä hallintotoimista aiheutuneet kulut veloitettiin hankkeesta, vaikka ne kuuluivat viranomaisten tavanomaisiin tehtäviin (esimerkiksi tarjouskilpailuilmoituksen laatiminen, saapuneiden tarjousten tarkastaminen). Lisäksi tarkastuksessa havaittiin tapauksia, joissa viranomaisten sisäisesti toimittamat palvelut olivat huomattavasti kalliimpia kuin markkinoilla jo ilman maaseuturahaston tukea saatavilla olleet palvelut (ks. kohta 55).

Ehdotuspyynnöt – Espanja (Galicia)

43

Espanjassa (Galicia) vain 11 prosenttia toimenpiteen 111 määrärahoista käytettiin kilpailuun perustuvan valintamenettelyn eli vuosittaisten ehdotuspyyntöjen kautta. Saadut ehdotukset arvioitiin järjestelmällä, jossa mahdollisille palveluntarjoajille ilmoitetuista eri kriteereistä myönnettiin ansiopisteitä. Tarkastuksessa kuitenkin kävi ilmi, että ansiopisteiden myöntämiseen ei ollut objektiivista menetelmää. Tämä johti siihen, että hakemuksille myönnettiin joko 0 pistettä (kun hakemuksesta puuttui vaadittu tieto) tai suurin mahdollinen pistemäärä (kun asiaa koskevat kentät oli täytetty edes yleisluonteisilla tiedoilla). Näin ollen valintamenettely ei ollut avoin eikä sen avulla saatu varmuutta siitä, että valituiksi tulivat parhaat palveluntarjoajat ja palvelut.

Julkinen hankintamenettely – Yhdistynyt kuningaskunta (Englanti) ja Puola

44

Julkinen hankintamenettely tai tarjouskilpailu on kilpailuun perustuva valintamenettely, jossa noudatetaan vakiomuotoisia sääntöjä. Jos menettelyä sovelletaan oikein, se antaa kohtuullisen varmuuden tasapuolisuudesta ja avoimuudesta sekä hyviä tuloksia palveluntarjoajien ja hankkeiden valinnassa. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin useita ongelmallisia osa-alueita.

45

Yksi Yhdistyneessä kuningaskunnassa (Englanti) havaittu ongelma liittyy alihankintoihin. Monivaiheinen julkinen hankintamenettely ja hankintaerien koko suosivat suuria palveluntarjoajia. Pienemmät palveluntarjoajat voivat osallistua palvelujen toimittamisrakenteeseen vain alihankintojen kautta. Englannin viranomaiset edellyttävät, että tarjoajat toimittavat asiaan kuuluvat tiedot, kuten alihankkijoiden kanssa tekemänsä sopimukset, hankintasopimusten hallintaa koskevat tiedot sekä suunnitellun viestinnän, joilla varmistetaan halutun tuloksen aikaan saaminen. Toisaalta ne eivät voi valvoa suoraan alihankintoja ja luottavat pääpalveluntarjoajaan sekä alihankkijoiden valinnan että toimitettujen palvelujen laskutuksen osalta. Tämä johti siihen, että viranomaiset maksoivat liiallisia tuottoja päätoimeksisaajalle, mitä käsitellään lähemmin tämän kertomuksen osassa 2 (ks. laatikko 8).

46

Puolassa julkisen hankintamenettelyn vaaransi huonosti suunniteltu sopimuksentekojärjestelmä, joka suosii vakiintuneita konserneja suhteessa uusiin palveluntarjoajiin. Tilintarkastustuomioistuimen havainnot osoittavat myös, että viranomaisten suorittama hakemuksen jättäneiden konsernien yleinen arviointi ei riitä, vaan on arvioitava myös yksittäisten jäsenten valmiuksia ja rooleja (ks. laatikko 6).

Laatikko 6

Puolan sopimuksentekojärjestelmä on huonosti suunniteltu ja toteutettu

Hiljattain perustetut palveluntarjoajat, joilla on alle kahden vuoden kokemus, eivät voi koskaan saada vaadittavia vähimmäispisteitä organisatorisesta kokemuksesta ja jäävät siten lähtökohtaisesti rahoitustuen ulkopuolelle ehdottamiensa toimien laadusta riippumatta.

Lisäksi Puolan täytäntöönpanoasetuksen mukaan ”koulutuksen järjestämistä koskevan kokemuksen jakamisesta” voidaan myöntää kolme pistettä, jos tarjouksen tehneen konsernin jokin jäsen on maatalousalan organisaatio. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että viranomaiset olivat myöntäneet kolme pistettä tällaiselle konsernille, vaikka maatalousalan organisaation rooli palvelun toimittamisessa oli vähäinen eikä edes aiheuttanut maksua. Useiden valittujen tarjousten analyysi osoitti, että nämä kolme pistettä saattavat olla ratkaisevia tarjouskilpailun voittamiseksi.

Komission jäsenvaltioille antama tietämyksen siirtoa ja neuvontatoimia koskeva ohjaus oli vähäistä

47

Komissio hyväksyi maaseudun kehittämisohjelmat ohjelmakauden alussa eikä vaatinut jäsenvaltioita määrittelemään selvästi maaseudun toimijoiden osaamis- ja taitotarpeita ohjelma-asiakirjoissaan tai kuvailemaan valintamenettelyitään. Komissio ei myöskään antanut ohjelmakaudella 2007–2013 asianmukaisia ohjeita, jotka olisivat voineet auttaa jäsenvaltioita laatimaan parempia menettelyjä. Uudelle ohjelmakaudelle komissio laati laajaa ohjeistusta toimenpiteistä, mutta ei eritellyt, miten osaamis- ja taitotarpeet yksilöidään (esimerkiksi joustavien analyyttisten ja suunnittelumenettelyjen avulla). Tilintarkastustuomioistuin ei tarkastuksen ajankohtana saatavilla olleiden ohjelma-asiakirjojen perusteella löytänyt näyttöä siitä, että jäsenvaltiot ovat analysoineet osaamis- ja taitotarpeita paremmin (ks. kohdat 23–29).

48

Komissio ei antanut jäsenvaltioille kauden 2007–2013 neuvontapalveluja koskevan nykyisen säännöksen lisäksi suuntaviivoja sen varmistamisesta, että tietämyksen siirtoa koskevien ja neuvontapalvelujen tarjoajat ovat luotettavia ja riittävän päteviä ja kokeneita ja että niillä on tarvittavat hallinnolliset ja tekniset valmiudet. Ohjelmakauden 2014–2020 osalta saatetaan toteuttaa tiettyjä parannuksia erityisesti siksi, että palveluntarjoajien valmiuksia ja pätevyyttä koskevia EU:n säännöksiä on laajennettu kattamaan tietämyksen siirtoa koskevat palvelut²¹ (ks. kohdat 30–34).

49

Ohjelmakaudella 2007–2013 komissio ei aina ollut tietoinen palveluntarjoajien ja palvelujen valintaan käytettyihin menettelyihin liittyvistä ongelmista eikä siten voinut vaatia jäsenvaltioita toteuttamaan korjaavia toimia (ks. kohdat 35–46).

50

Ohjelmakauden 2014–2020 osalta lainsäädännössä edellytetään, että neuvontapalvelujen tarjoajien valintamenettelyä säännellään julkisia hankintoja koskevalla lainsäädännöllä²². Näin ollen on olemassa riski siitä, että hankintamenettely johtaa vain yhden voittajan valintaan maantieteellistä ja/tai temaattista aluetta kohden ja vähentää maaseudun toimijoiden valinnanvaraa. Tätä riskiä voitaisiin lieventää sillä, että jäsenvaltiot voisivat tehdä puitesopimuksia useiden palveluntarjoajien kanssa²³, jolloin maaseudun toimijat voisivat valita useista palveluntarjoajista.

51

Tietämyksen siirtoa koskevien palvelujen ja palveluntarjoajien valinnasta ei ole nimenomaista säännöstä asiaa koskevassa lainsäädännössä, mutta jäsenvaltiot voivat valita kansallisen lainsäädäntönsä mukaisesti useiden menettelyjen, kuten tarjouskilpailujen, ja viranomaisten itse suorittaman palvelujen toimittamisen, välillä²⁴. Koska komissio ei ole antanut erityisiä lisäohjeita, esimerkiksi seuraavat tilintarkastustuomioistuimen havaitsemat ohjelmakauden 2007–2013 ongelmat saattavat hyvinkin olla edelleen olemassa: viranomaisten itse suorittama palvelujen toimittaminen ilman avoimia päätöksentekomenettelyjä tai perusteluja, alihankinnat, joihin ei sovelleta hallinnollisia tarkastuksia ja samoja vaatimuksia kuin tavanomaisiin hankintasopimuksiin, sekä sopimuksentekomenettelyt, jotka eivät ole avoimia ja/tai tasapuolisia.

II osa – Menettelyt tietämyksen siirron ja neuvontapalvelujen kustannustehokkaan ja koordinoidun toteuttamisen varmistamiseksi

Jäsenvaltiot hyväksyivät koulutustoimia tarkastamatta vaikuttavasti, että aiheutuvat kustannukset olivat kohtuulliset…

52

Sen varmistaminen, että maaseudun kehittämisavustuksista aiheutuvat kulut pysyvät hallinnassa, on varainhoitoa koskevissa EU:n säännöksissä edellytetyn ”moitteettoman varainhoidon” keskeinen osatekijä. Säännösten mukaan jokaisen EU:n talousarviovaroja hallinnoivan tahon on noudatettava taloudellisuuden periaatetta eli tuki on annettava oikeisiin kohteisiin oikeaan hintaan. Tämä edellyttää kulujen tarkastamista ennalta eli ennen avustuksen hyväksymistä ja maksun suorittamista.

53

Kuten tilintarkastustuomioistuin korosti erityiskertomuksessaan nro 22/2014²⁵, jäsenvaltioiden viranomaiset eivät tee riittävästi varmistaakseen, että maaseudun kehittämiseen myönnettyjen avustusten perustana olevat kulut ovat kohtuulliset. Kun kyse on tietämyksen siirtoa koskevista toimista, hankehakemukset eivät usein ole riittävän tarkkoja, jotta kulut voitaisiin arvioida mielekkäästi suhteessa suunniteltuihin toimiin. Itävallan ja Ruotsin viranomaiset kuitenkin hyväksyivät tällaisia yleisiä hankehakemuksia ja ilmoittivat tarkistuslistoissaan, että kulujen kohtuullisuus oli tarkastettu. Muita esimerkkejä jäsenvaltioiden ennakkotarkastusten puutteista annetaan laatikossa 7.

…ja on viitteitä siitä, että ne maksoivat toisinaan liikaa riittämättömästi perustelluista koulutus- tai neuvontapalveluista

54

Kuten edellä kuvattiin, jäsenvaltioiden viranomaisten on tarkastettava, että niiden hyväksymät avustukset perustuvat kohtuullisiin kuluihin. Ei kuitenkaan ole epätavallista, että tosiasialliset kulut poikkeavat hakemusvaiheessa hyväksytyistä kuluista: sekä eritelmät että hinnat saattavat muuttua. Tästä syystä jäsenvaltioiden viranomaisilla on oltava käytössään sääntöjä ja järjestelmiä, joilla havaitaan merkittävät poikkeamat hyväksytyistä hankekuluista ja tarkastetaan ennen avustuksen maksua, että tarkistetut kulut ovat yhä kohtuulliset.

Laatikko 7

Esimerkkejä kulujen kohtuullisuutta koskevien ennakkotarkastusten puutteista

Yhdistynyt kuningaskunta (Englanti):

Viranomaiset saivat vain yhden tarjouksen eräältä koulutuksen järjestäjältä vastauksena tarjouspyyntöön. Ne hyväksyivät tarjouksen vertailematta hintoja aikaisempiin kuluihin tai muihin vertailuarvoihin. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että viranomaisilta pyydetty hinta koulutettavaa kohti oli 2–8 kertaa korkeampi kuin palveluntarjoajan esitteessä mainostettu vakiohinta.

Espanja (Galicia):

Koulutushankkeen määrärahojen lisäys hyväksyttiin pyytämättä mitään täydentäviä asiakirjoja, joissa ehdotettua lisäystä olisi perusteltu.

Itävalta:

Erään suuren hankkeen määrärahoja lisättiin kahdesti niin, että avustuksen kokonaismääräksi tuli 2,7 miljoonaa euroa. Viranomaiset hyväksyivät määrärahojen lisäyksen sillä perusteella, että toimitetut kululaskelmat perustuivat samantyyppisistä toimista aiempina vuosina suoritettuihin tosiasiallisiin maksuihin. Tilintarkastustuomioistuin ei kuitenkaan havainnut näyttöä asianmukaisista tarkastuksista.

55

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi maksuvaiheen menettelyissä useita puutteita, jotka johtivat virheellisiin maksuihin, liian suurina suoritettuihin maksuihin tai epävarmuuteen maksetun määrän oikeellisuudesta. Tämä käy ilmi seuraavasta:

οAlueviranomaisten suoraan järjestämä viljelijöiden pakollinen koulutus, joka koski kasvinsuojelutuotteiden käsittelyä ja eläinten hyvinvointia, maksoi kasvinsuojelutuotteiden osalta 2 680 euroa ja eläinten hyvinvoinnin osalta 2 030 euroa. Samaa koulutusta oli saatavilla alueella paljon edullisempaan hintaan (150 ja 200 euroa) (Espanja – Galicia).

οMaksuja ei mukautettu osallistujien todellisen koulutukseen osallistumisen perusteella, vaikka hanketta oli tarkoitus laskuttaa tämän perusteella (Espanja – Galicia).

οKoulutuksen osallistujalistat olivat epäluotettavia: ne oli allekirjoitettu etukäteen, niissä oli viitteitä siitä, että joku muu kuin osallistuja oli muuttanut niitä, tai niitä ei voitu tulkita käytettyjen erilaisten merkkien ja koodien vuoksi (Puola, Espanja – Galicia).

οJäsenvaltion viranomaiselta koulutuskursseista perityt kulut olivat paljon suuremmat kuin alihankkijoille tosiasiallisesti maksetut määrät (Yhdistynyt kuningaskunta – Englanti, ks. laatikko 8).

οKun jäsenvaltion viranomaiset toteuttivat hankkeen itse, ei ollut mahdollista yhdistää yksittäisen koulutustoimen kuluja vastaavaan maksajavirastolle kohtuullisen ajan kuluessa toimitettuun kuluilmoitukseen (Ruotsi).

οTuntilistojen pitämistä ei vaadittu tai ajankirjaussäännöt olivat epäselviä tai eivät mahdollistaneet paikkansapitävää kirjanpitoa sen paremmin palveluntarjoajien kuin viranomaisten koulutustoimiin tosiasiallisesti käyttämästä ajasta (Ruotsi, Puola, Espanja). Viranomaisten tapauksessa tämä tarkoittaa riskiä siitä, että niiden normaaliin vastuualueeseen kuuluvia toimia laskutetaan maaseuturahastosta yhteisrahoitetuista hankkeista (ks. myös kohta 42).

οEräät neuvontapalvelut rahoitettiin kokonaan (Ruotsi), mikä on vastoin säännöksiä, joissa rahoitusosuus rajoitetaan 80 prosenttiin.

οUlkopuolisten kouluttajien tai esitelmöijien kanssa ei aina ole tehty selviä sopimuksia, ja toimia koskevat laskut eivät ole riittävän yksityiskohtaisia, jotta kulujen oikeellisuus ja kohtuullisuus sekä yhteys hankkeeseen voitaisiin todentaa (Itävalta, Ruotsi).

Laatikko 8

Liian suuret voitot Yhdistyneessä kuningaskunnassa (Englanti)

Vaikka Yhdistyneessä kuningaskunnassa (Englanti) sovellettiin julkista hankintamenettelyä, jäsenvaltion viranomaiset maksoivat liian korkeita hintoja useista koulutuskursseista. Erään palveluntarjoajan toimittama kuluilmoitus kolmesta kurssista osoitti, että kulut olivat 13,8 kertaa korkeammat kuin palveluntarjoajan alihankkijoilleen maksamat suorat koulutuskulut. Myös maksajaviraston tarkastaja oli huomauttanut (ennen tilintarkastustuomioistuimen tarkastusta), ettei kyseinen sopimus antanut vastinetta rahalle. Tällä ei kuitenkaan ollut vaikutusta suoritettuun maksuun. Tämän seurauksena Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset aikovat ottaa käyttöön tiukemman toteutussuunnitelman seurantajärjestelmän.

1 Eräitä muita kuluja ovat mainos- ja hallintokulut.

2 Maksupyynnön mukaan.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Komission tarkastukset eivät olleet niin kattavia, että ne olisivat tuottaneet riittävästi tietoja tilintarkastustuomioistuimen havaitsemista puutteista

56

Komission on seurattava tarkastuksin jäsenvaltioiden käyttöön ottamia hallinto- ja valvontajärjestelmiä²⁶. Tietämyksen siirtoa ja neuvontapalveluja pidetään erittäin tärkeinä maaseutuyhteiskunnan ja sen elinkeinoelämän jatkokehityksen kannalta. Komission tarkastukset, joilla se seuraa näiden toimenpiteiden hallinnointia, eivät kuitenkaan olleet niin kattavia, että ne olisivat tuottaneet riittävästi tarkoituksenmukaista tietoa jäsenvaltioiden täytäntöönpano- ja valvontamenettelyistä eikä niiden avulla havaittu tai korjattu mitään edellä esiin tuoduista puutteista.

57

Komissio ei ole suorittanut nimenomaan tietämyksen siirtoa ja neuvontatoimia koskevia tarkastuksia kaudella 2007–2013 sillä perusteella, että toimiin liittyvän rahoituksen määrä on suhteellisen pieni. Vuonna 2010 suoritettiin yksi laajempi tarkastus, joka kattoi myös toimenpiteen 111. Tarkastuksessa havaittiin useita heikkouksia hallinto- ja valvontajärjestelmässä (keskeiset kontrollit), ja sen perusteella tehtiin rahoitusoikaisu²⁷.

EU:n rahastoja ja muita rahastoja ei ole koordinoitu tehokkaan tietämyksen siirron ja neuvontapalvelujen tarjoamiseksi

58

Kuten edellä kohdassa 13 jo todettiin, maaseudun toimijoille tarkoitettuja tietämyksen siirtoa koskevia ja neuvontatoimia on mahdollista rahoittaa myös muista lähteistä kuin maaseuturahastosta. Tarkastuskäynneillä ja kyselytutkimuksen perusteella (ks. kohta 20) tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että myös muut EU:n rahastot (etenkin ESR) sekä kansalliset ja alueelliset rahoituslähteet myöntävät tällaista rahoitusta.

59

Jotta vältetään samojen toimien kaksinkertainen rahoitus eri rahastoista, jäsenvaltioiden on rajattava eri rahastot maaseudun kehittämisohjelmissaan²⁸ ja otettava käyttöön vaikuttavia hallinnointimenettelyjä²⁹.

60

EU:n eri rahastojen rajaaminen ei kuitenkaan ollut vain jäsenvaltioiden tehtävä. Rajaamisen olisi pitänyt alkaa komission tasolla eri rahastoista vastaavien pääosastojen välisellä asianmukaisella koordinoinnilla. Komission olisi pitänyt arvioida rajaamisperusteiden asianmukaisuus ja hyväksyä ne osana maaseudun kehittämisen kansallisia strategiasuunnitelmia, antaa ohjeita ja tarkastaa toimenpiteiden täytäntöönpano jäsenvaltioissa.

61

Komissio ei antanut ohjelmakaudeksi 2007–2013 ohjeita rajaamisesta tai kaksinkertaisen rahoituksen riskin välttämisestä. Se hyväksyi jäsenvaltioiden maaseudun kehittämisohjelmat vaatimatta tarkempia tietoja kaksinkertaisen rahoituksen välttämiseksi sovelletuista järjestelyistä. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi useita tapauksia, joissa samankaltaisia toimia oli rahoitettu eri rahastoista ja joissa rahastot oli rajattu epämääräisesti. Tämän tilanteen ilmeinen haitta on se, että saattaa syntyä päällekkäisiä hallintorakenteita. Mitä epäselvemmin rajaaminen on tehty, sitä suurempi on kaksinkertaisen rahoituksen riski, kun hallinnointimenettelyt eivät ole toimivia.

62

Tästä huolimatta tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että eräät jäsenvaltiot sovelsivat kaksinkertaisen rahoituksen riskin pienentämiseksi hyviä käytäntöjä, kuten laskujen leimaamista (Espanja (Galicia), Itävalta, Puola), tuensaajien antamia vakuutuksia (Espanja (Galicia)) sekä toimivaltaisten viranomaisen välisiä neuvotteluja ja pakollisia tarkastuksia hakemusvaiheessa (Ruotsi).

63

EU:n eri rahastojen välisen rajaamisen osalta tilintarkastustuomioistuin tarkasti ohjelmakautta 2007–2013 koskevat jäsenvaltioiden kansalliset strategiasuunnitelmat ja maaseudun kehittämisohjelmat ja havaitsi seuraavat puutteet:

οEspanjassa (Galicia) maaseudun koulutustoimia, jotka eivät kuuluneet ”tavanomaisen koulutuksen” piiriin, voitiin tukea joko maaseuturahastosta, ESR:sta tai EAKR:sta. Mitään asiaan liittyviä rajaamisperusteita ei kuitenkaan ollut määritelty. Tarkastuksessa havaittiin esimerkkejä sekä maaseudun tietotekniikkakursseista että maaseudun osuustoimintayrittäjyyttä koskevista kursseista, jotka oli rahoitettu joko maaseuturahastosta (toimenpide 111), EAKR:sta tai ESR:sta.

οYhdistyneessä kuningaskunnassa (Englanti) ESR:sta rahoitetut, johtamista ja hallinnointia, tietotekniikkaa ja toimistotyötä koskevat kurssit olivat avoimia kaikille yrityksille, myös maaseudun yrityksille, vaikka rajaamisperusteet näyttivät sulkevan ne kurssien ulkopuolelle.

οPuolassa samankaltaisia koulutustoimia oli rahoitettu ESR:n Inhimillinen pääoma -toimintaohjelmasta ja toimenpiteestä 111.

οBelgiassa (Vallonia) samankaltaisia toimia voitiin rahoittaa toimenpiteestä 331 ja ESR:sta. Tämä toimenpide aloitettiin maaseudun kehittämiseen tarkoitetulla rahoituksella, mutta keskeytettiin sitten. Belgian viranomaiset selittivät, että koulutuksen järjestäjät pitivät ESR:n rahoitusta parempana, koska ESR:n kulukorvaussäännöt ovat niiden näkemyksen mukaan väljemmät kuin maaseuturahaston säännöt.

64

Espanjassa (Galicia) tarkastuksessa kävi ilmi, että järjestelmässä oli ollut toimenpiteestä 115 ja ESR:sta myönnettävän kaksinkertaisen rahoituksen riski, koska molemmat rahastot kattoivat vastikään rekrytoiduista työntekijöistä aiheutuvat henkilöstökulut. Tarkastuksessa havaittiin tapaus, jossa palveluntarjoaja oli ollut sekä työpaikkojen luomiseen liittyvän ESR:n tuen (122 400 euroa) että toimenpiteen 115 tuen (124 700 euroa) edunsaaja.

65

Uudella ohjelmakaudella 2014–2020 sovellettavissa asetuksissa korostetaan EU:n rahastojen välistä suurempaa johdonmukaisuutta. Uudessa lähestymistavassa keskitytään vähemmän rajaamiseen ja enemmän täydentävyyteen. Komissio ei kuitenkaan ole antanut riittäviä toimintaohjeita. Tilintarkastustuomioistuin on analysoinut kumppanuussopimuksia, ja useiden jäsenvaltioiden kohdalla on epäselvää, miten ohjelmakaudella 2007–2013 esiintyneet koordinoinnin puutteet poistetaan uudella kaudella.

III osa – Tietämyksen siirron ja neuvontatoimien tulosten seuranta- ja arviointimenettelyt

66

Seuranta ja arviointi ovat keskeisiä tekijöitä varmistettaessa, että EU:n talousarvio käytetään tarkoituksenmukaisesti³⁰. Kuten kaaviossa 4 ja kohdassa 1 kuvataan, seuranta ja arviointi voivat antaa tietoja lyhyen aikavälin analyyseja ja ohjelman eritelmiä varten seitsenvuotisella ohjelmakaudella ja suunniteltaessa pidemmän aikavälin ohjelmia tulevaisuutta varten.

67

Koska komission tähän tarkoitukseen käyttämää mallia ei ole, tilintarkastustuomioistuin viittaa koulutusohjelmien arvioinnissa käytettyyn yleisesti tunnustettuun Kirkpatrickin neljän tason malliin. Mallin periaatteita voidaan soveltaa mihin tahansa koulutusohjelmaan (ks. liite II). Kirkpatrickin neljä tasoa on suunniteltu jatkumon muodostaviksi tasoiksi koulutusohjelmien arviointiin. Siirryttäessä yhdeltä tasolta seuraavalle prosessista tulee vaikeampi ja enemmän aikaa vievä, mutta jokainen seuraava taso antaa myös arvokkaampaa tietoa³¹.

68

Tasojen 1 ja 2 (reaktio ja oppiminen) avulla saadut tiedot ovat ensisijaisesti hyödyllisiä muun muassa toimitetun palvelun laatuun tai toimen laajuuteen liittyvien ongelmien yksilöimisen kannalta. Näitä tietoja voidaan käyttää myöhempiä toimia koskevien eritelmien tarkentamiseen tai palveluntarjoajien valinnan parantamiseen myöhemmissä tarjous- tai ehdotuspyynnöissä. Tasoja 3 ja 4 (käyttäytyminen ja tulokset) voidaan käyttää toimien vaikutusten ja tuotosten arviointiin, ja ne palvelevat strategisempia tarkoituksia, kuten tarpeiden uudelleenarviointia tai uusien tarpeiden yksilöintiä.

Koulutuksen järjestäjät keräävät usein suoraa palautetta koulutukseen osallistuvilta, mutta jäsenvaltioiden viranomaiset käyttävät sitä harvoin myöhempien toimien parantamiseen

69

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että maaseuturahaston tietämyksen siirtoa koskevien toimenpiteiden kohdalla useimmat jäsenvaltiot keräävät välitöntä palautetta koulutukseen osallistujilta, mutta ne eivät hyödynnä sitä täysimittaisesti arvioidakseen koulutuksen laatua tai muuttaakseen kursseja. Harvat jäsenvaltiot seuraavat tosiasiallista oppimista koskevia tietoja (taso 2).

70

Useimmissa tarkastetuissa jäsenvaltioissa koulutukseen osallistujat täyttävät palautelomakkeita (joita kutsutaan myös ”tyytyväisyyslomakkeiksi”) välittömästi koulutuksen päätyttyä. Tämä tapahtuu useimmiten palveluntarjoajan aloitteesta, mutta joidenkin jäsenvaltioiden viranomaiset ovat laatineet asiaa koskevia suuntaviivoja tai vakiomuotoisia palautelomakkeita (ks. myös laatikko 9).

71

Monissa tapauksissa jäsenvaltion viranomaiset eivät kuitenkaan käytä kerättyjä tietoja täysimääräisesti. Puolassa vain yhden laadullisen kysymyksen osalta kootut tulokset toimitetaan viranomaisille maksuvaiheessa esitettävässä loppuraportissa. Itävallassa sen paremmin palautelomakkeita kuin niiden analyysejakaan ei toimiteta viranomaisille. Espanjassa (Galicia) viranomaisten keskusyksiköt eivät viranomaisten suoraan hallinnoimien koulutustoimien kohdalla saa täytettyjä lomakkeita hankekoordinaattoreilta.

Laatikko 9

Esimerkkejä hyvistä käytännöistä tietojen keräämisessä hankkeiden arviointia varten

Puolan viranomaiset antavat palveluntarjoajille vakiomuotoisia palautelomakkeita, jotka sisältävät 11 laatua koskevaa kysymystä.

Yhdistyneen kuningaskunnan (Englanti) viranomaiset sallivat palveluntarjoajien käyttää omia arviointilomakkeitaan, mutta varmistavat suuntaviivojen avulla, että lomakkeet täyttävät tietyt vähimmäisvaatimukset. Koulutettaville annetaan vähintään kolme vaihtoehtoa (esimerkiksi erittäin tyytyväinen, tyytyväinen tai tyytymätön), joilla arvostellaan kuutta eri tekijää: kurssin etenemisvauhtia ja sisältöä, opetusmateriaalia, tiloja, ohjaajan antamaa tukea, yleistä laatua ja merkitystä taitojen kannalta. Osallistujia pyydetään myös vahvistamaan, että taidoilla on merkitystä ja että niitä todennäköisesti hyödynnetään käytännössä. Kommenteille ja parannusehdotuksille on jätetty hieman tilaa.

Myös Yhdistyneessä kuningaskunnassa (Englanti) viranomaiset suorittavat puhelimitse satunnaisesti valittujen koulutettavien kyselytutkimuksen. Puhelinkyselyn ensisijaisena tavoitteena on tarkistaa osallistuminen koulutukseen, mutta se on myös hyödyllinen mekanismi palautteen saamiseksi.

Itävallassa tilintarkastustuomioistuin havaitsi hyvän esimerkin, jossa arviointi oli sisällytetty maaseudun kehittämisessä aktiivisesti toimiville naisille tarkoitetun innovatiivisen johtamiskurssin suunnitelmaan. Kurssi sisälsi osioittain arvioinnin laadullisista tekijöistä, kuten oppimisilmapiiristä, kurssin sisällöstä ja käytännön merkityksestä sekä kouluttajien ja opetusasiakirjojen laadusta. Kouluttajia pyydettiin tekemään itsearviointi, jota verrattiin osallistujien tekemään arviointiin, ja lopuksi palveluntarjoaja kävi palautekeskustelun Itävallan viranomaisten kanssa. Osallistujia pyydettiin myös esittämään koeasiakirja, jota he laativat jatkuvasti kurssin aikana. Lisäksi palveluntarjoaja aikoo tehdä 1–2 vuoden kuluttua kyselytutkimuksen siitä, käyttävätkö osallistujat yhä saamaansa tietämystä ja taitoja. Osallistujien haastatteluja, jotka vahvistavat arvioinnin myönteiset tulokset, on myös asetettu saataville internetiin.

72

Useimmat jäsenvaltioiden viranomaisista, joiden luo tehtiin tarkastuskäynti, eivät seuraa, missä määrin osallistujat todella saavat halutun tietämyksen, taidot ja asenteet opetustapahtumaan osallistumisen perusteella (vastaa Kirkpatrickin tasoa 2 (oppiminen)). Esimerkiksi Espanjassa viranomaiset eivät seuranneet, kuinka moni koulutukseen osallistujista itse asiassa suoritti tutkinnon, jota varten valmistavaa kurssi tarjottiin. Yhdistyneessä kuningaskunnassa (Englanti) viranomaiset eivät seuraa todistukseen johtavien kurssien läpäisseiden osuutta, ja tilintarkastustuomioistuin havaitsi esimerkkejä, joissa edes päätoimeksisaaja ei tiennyt, kuinka moni osallistujista läpäisi sen alihankkijan järjestämät kurssit. Puolassa ei järjestetä ennen koulutustapahtumaa eikä sen jälkeen kokeita tai haastatteluja sen arvioimiseksi, mitä koulutettava on oppinut. Todistus, jonka osallistujat saavat koulutustapahtuman päätteeksi, on vain vahvistus heidän osallistumisestaan eikä siitä, että he ovat suorittaneet kokeen menestyksellisesti.

73

Itävallassa sitä vastoin todistukseen johtavilla kursseilla osallistujien on läpäistävä koe. Palveluntarjoajien on seurattava ja arvioitava kursseja tiettyjen kriteerien mukaisesti ja toimitettava yhteenveto tuloksista kansalliselle maatalouskamarille. Toimitettujen tietojen mukaan vuosittain annetaan yli 850 todistusta, mikä merkitsee noin 95 prosentin onnistumisastetta.

Joitakin esimerkkejä hyvistä käytännöistä on olemassa, ja jäsenvaltiot pyrkivät keräämään hyödyllistä tietoa tietämyksen siirron ja neuvontatoimien vaikutuksista

74

Kuten edellisessä jaksossa esitettiin, jäsenvaltiot eivät hyödynnä täysimääräisesti hankearvioinnin mahdollisuuksia. Eräät jäsenvaltiot tilasivat koulutusohjelmien tasolla kysely- tai arviointitutkimuksia, joiden tavoitteena oli saada tietoa käyttäytymisen muutoksista (Kirkpatrickin taso 3) ja vaikutuksista (Kirkpatrickin taso 4). Näissä tutkimuksissa on aluksi kerättävä arvioinnin perustietoja joissakin tapauksissa kauan kurssien päättymisen jälkeen, mikä tekee merkityksellisten päätelmien tekemisestä entistä vaikeampaa ja hitaampaa.

75

Ruotsissa Ruotsin tilastokeskuksen säännöllisesti suorittamat, koko maan kattavat postitse toimitettavat kyselyt tuottavat palautetta kaikilla neljällä arviointitasolla. Viimeisin kysely suoritettiin keväällä 2010, ja se kattoi 8 000 henkilöä, jotka olivat osallistuneet maaseudun kehittämisen tietämyksen siirtoon tai neuvontatoimiin. Samankaltaisia tutkimuksia tehtiin vuosina 1999 ja 2006, ja uusi kysely on suunnitteilla vuodeksi 2015.³²

76

Itävallassa viranomaiset teettivät erityisen arvioinnin toimenpiteistä 111 ja 331. Tutkimuksen tekijät käyttivät seuraavia neljää menetelmää: kansallisten ja kansainvälisten tutkimusten, raporttien ja muiden asiakirjojen analyysi; maaseudun toimijoiden (sekä koulutustoimiin osallistuneiden että muiden), koulutuksen järjestäjien ja virkamiesten keskuudessa suoritettu verkkokysely; 1–2 tuntia kestävät henkilökohtaiset haastattelut; ”arviointikahvilat”. Tekijät antavat runsaasti yksityiskohtaisia tietoja esimerkiksi koulutustoimenpiteiden sekä erityyppisten toimien arvioiduista hyödyistä yleensä ja osallistumisen esteistä. Toisaalta he myös tuovat esille Itävallan järjestelmän puutteita ja ehdottavat, että käyttöön otetaan kilpailuun perustuva hankkeiden valintajärjestelmä käyttämällä erityisiä hankekohtaisia menestyksen indikaattoreita³³.

77

Yhdistyneessä kuningaskunnassa (Englanti) ja Ruotsissa ulkoisilla tutkimuksilla kerättyjen tietojen perusteella voidaan myös tehdä päätelmiä koulutuksen ja neuvonnan hyödyistä (ks. laatikko 10).

Laatikko 10

Esimerkkejä maaseudun kehittämisvaroista rahoitetun tietämyksen siirron ja neuvonnan vaikutuksia koskevista tutkimuksista

Yhdistynyt kuningaskunta (Englanti)

Gloucestershiren yliopiston maaseutua ja yhteisöjä tutkiva tutkimusinstituutti (Countryside and Community Research Institute) laati vuonna 2013 raportin³⁴, jossa se pyrki arvioimaan Englannin maaseudun kehittämisohjelman toimintalinjojen 1 ja 3 investointien yhteiskunnallista tuottoa neljän tapaustutkimuksen kohteena olleen alan avulla.

Raportissa pääteltiin muun muassa, että havaitut hyödyt (kuten tilojen kohentunut kestävyys, karjankasvatusalan sitoutuminen eläinten terveyteen ja siihen liittyviin taitoihin, maaperän ja maan hoidon käytäntöjen parannukset sekä paikallisten lisäarvoa tuottavien valmiuksien kehittyminen toimintalinjassa 1) kuvastavat pitkälti koulutukseen ja neuvontaan tehtyjen investointien tasoa.

Ruotsi

Pienellä Etelä-Ruotsissa sijaitsevalla maatalousalueen valuma-alueella (Vemmenhög-joki) vuonna 1990 aloitettu torjunta-aineiden seurantatutkimus osoittaa, että torjunta-ainejäämien esiintyminen vesistöissä väheni 90 prosenttia, vaikka käytettyjen kasvinsuojelukemikaalien määriä ei muutettu lähes lainkaan. Analyysi osoittaa, että tämä johtuu pitkälti siitä, että viljelijöiden tietoisuus torjunta-aineiden turvallisesta käsittelystä on lisääntynyt sen jälkeen, kun alaa koskevat neuvontapalvelut käynnistettiin vuonna 1994.

78

Ruotsissa on vuodesta 2001 lähtien tarjottu aloitteella ”Greppa Näringen” (”Ravinteet talteen”’)³⁵ ilmaista ympäristöneuvontaa tiloille, joiden viljelyala on yli 50 hehtaaria ja/tai joilla on yli 25 eläinyksikköä. Aloitetta rahoitetaan maaseuturahastosta ja uudelleen investoiduista ympäristöveroista. Aloitteessa tarjotaan muun muassa viljelijöille ja neuvojille tarkoitettuja kursseja sekä välineitä ravinnetasapainoa koskevien laskelmien tekemiseen. Tiloille annettavan neuvonnan arviointi tapahtuu seurantakäyntien ja neljännesvuosittain tehtävien kyselytutkimusten avulla. Viljelijöiden tyytyväisyys neuvontakäynteihin on varsin suuri, ja vielä merkittävämpi onnistumisen indikaattori on se, että tilakohtaiset typen ja fosforin ylijäämät ja ammoniakkipäästöt ovat vähentyneet.

Kerätyt tiedot, joilla on tarkoitus osoittaa tietämyksen siirron ja neuvontapalvelujen kokonaistulokset EU:n tasolla, eivät ole luotettavia

79

Aiemmissa osioissa seurantaan ja arviointiin viitataan lähinnä välineenä, jolla voidaan parantaa tietämyksen siirron ja neuvontapalvelujen eritelmiä ja täytäntöönpanoa jäsenvaltioiden tasolla. EU:n tasolla maaseudun kehittämisestä annetulla asetuksella perustettiin ”yhteiset seuranta- ja arviointisäännöt” ohjelmakaudelle 2007–2013³⁶. Tämä oli uusi järjestelmä, joka otettiin käyttöön vuonna 2007 ja joka sisälsi yhteisiä indikaattoreita, joilla oli tarkoitus seurata maaseudun kehittämistavoitteiden saavuttamisessa tapahtunutta edistystä siten, että kutakin maaseudun kehittämisohjelmaa oli mahdollista vertailla ja tietoja voitiin yhdistää. Komission antamassa asetuksessa³⁷ asetetaan tarkempia vaatimuksia ja luetellaan yhteiset perus-, tuotos-, tulos- ja vaikutusindikaattorit. Koska yhteisillä indikaattoreilla ei voida täysin kuvata kaikkia yksittäisten maaseudun kehittämisohjelmien vaikutuksia, jäsenvaltiot voivat myös asettaa rajallisen määrän lisäindikaattoreita. Mikään tarkastetuista jäsenvaltioista ei kuitenkaan määritellyt tietämyksen siirtoa ja neuvontatoimia koskevia lisäindikaattoreita.

80

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastus vahvisti, että maatalouden kehittämismenoja koskevien seuranta- ja arviointitietojen saatavuudessa ja laadussa on vakavia puutteita, kuten erityiskertomuksessa nro 12/2013³⁸ korostettiin.

81

Tässä tarkastuksessa tilintarkastustuomioistuin havaitsi seuraavat puutteet:

οPuolassa käytetty laskentamenetelmä ei vastannut yhteisten seuranta- ja arviointisääntöjen suuntaviivoja, mikä johti valtaviin eroihin tosiasiallisten koulutuspäivien määrässä³⁹.

οYhdistynyt kuningaskunta (Englanti) ja Espanja (Galicia) eivät pystyneet toimittamaan kaikkia pyydettyjä tietoja, ja Itävalta osoitti hankkeita vääriin yhteisten seuranta- ja arviointisääntöjen tyyppeihin (mikä teki erityyppisiin toimiin osallistuneita ja koulutuspäiviä koskeneista määrällisistä tiedoista epäluotettavia).

82

Myönteistä on, että Ruotsissa palveluntarjoajien ja viranomaisten on kirjattava jokaisen yksittäisen koulutus- tai neuvontatoimen osallistujat verkossa yhteiseen tietokantaan. Rahoitustiedot ja hallinnollisia hanketarkastuksia koskevat tiedot kirjataan toiseen tietokantaan. Komissiolle ilmoitettavia seurantatietoja varten molemmat tietokannat on yhdistettävä hankkeen numeron avulla. Eriyttäminen kahteen tietokantaan merkitsee kuitenkin sitä, ettei yksittäisiä koulutus- tai neuvontatoimia koskevia rahoitustietoja, esimerkiksi kuluja osallistujaa ja/tai koulutuspäivää kohti, voida ilmoittaa. Tietokantojen väliset yhteydet ovat myös ongelmallisia, ja tilintarkastustuomioistuin havaitsi ongelmia tietojen luotettavuudessa.

83

Lisäksi komission käyttöön asettamat kootut tiedot ovat selvästi harhaanjohtavia useiden jäsenvaltioiden osalta (ks. laatikko 11).

84

Komissio koordinoi yhteisiä seuranta- ja arviointisääntöjä, ja sen työntekijät tarkistavat vuotuiset edistymiskertomukset ja kokoavat seurantatiedot. He voivat osallistua tarkkailijoina jäsenvaltioiden seurantakomiteoihin ja pitävät vuosittain hallintoviranomaisten kanssa kokouksen, jossa tarkastellaan edellisvuoden tärkeimpiä tuloksia kunkin maaseudun kehittämisohjelman osalta. Komission on myös laadittava useita kertomuksia maaseudun kehittämispolitiikan täytäntöönpanosta ja saavutuksista.

85

Komissio ei kuitenkaan aina ole tietoinen jäsenvaltioissa esiintyvistä poikkeamista ja ongelmista tietojen keräämisessä. Se on julkaissut koottuja tietoja varmistamatta niiden johdonmukaisuutta. Luotettavien tietojen puuttuessa komissio ei siis kykene arvioimaan, käytetäänkö maaseuturahaston tietämyksen siirtoon ja neuvontatoimiin tarkoitetut varat tarkoituksenmukaisesti tai saavutetaanko niillä toimille asetetut tavoitearvot.

Laatikko 11

Esimerkkejä epätarkoista yhteisten seuranta- ja arviointisääntöjen indikaattoritiedoista

Toimenpide 111

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että yhteiset seuranta- ja arviointisäännöt tuottivat epärealistisen korkeita lukuja Tanskassa. Tuotostietojen mukaan esimerkiksi maaseuturahaston menot kutakin koulutukseen osallistujaa kohden olivat 7 770 euroa ja koulutuspäivää kohden 123 708 euroa kaudella 2007–2011. Kauden 2007–2012 tiedot osoittavat yhä vastaavia arvoja.

Vastaavasti Ranskan (Martinique, Guadeloupe ja Réunion) tuotostiedot kaudelta 2007–2012 osoittivat epärealistisen korkeita arvoja maaseuturahaston koulutuspäivä- tai osallistujakohtaisille menoille (esim. 382 333 euroa koulutuspäivää kohden Martiniquessa ja 31 498 euroa osallistujaa kohden Guadeloupessa). Tämä johtui siitä, että rahasummat kirjattiin koko toimenpiteen osalta, kun taas koulutuspäivät tai osallistujat kirjattiin alatoimenpiteittäin.

Toimenpide 115

Tuotostiedot osoittivat, että toimenpiteestä 115 tuettiin Espanjassa 373:a uutta neuvontatoimea (tämä on yli 50 prosenttia kaikista tuetuista uusista neuvontapalveluista koko EU:ssa). Vaikutti kuitenkin siltä, että kaikki samoille palveluntarjoajille maksetut vuotuiset maksut laskettiin ”uusiksi palveluiksi”, ja tästä syystä luku ei vastaa toimenpiteen tuen avulla perustettujen uusien neuvontapalvelujen todellista määrää, joka on paljon pienempi.

86

Lainsäädännössä säädetään uudesta maaseudun kehittämistä koskevasta yhteisestä seuranta- ja arviointijärjestelmästä (CMES) kaudeksi 2014–2020⁴⁰. Se sisältää aiempiin sääntöihin verrattuna useita muutoksia, kuten kerättävien tietojen vähentämisen ja väliarvioinnin jäsenvaltioiden tarpeiden mukaan. Uudet tuotosindikaattorit ovat seuraavat:

οtoimenpide 01: tuettujen toimien lukumäärä, koulutuspäivien lukumäärä, koulutukseen osallistujien lukumäärä

οtoimenpide 02: tuettujen toimien lukumäärä, neuvontaa saaneiden edunsaajien lukumäärä, koulutettujen neuvojien lukumäärä⁴¹.

87

Toimenpiteen 01 osalta raportointi tapahtuu toimintatyyppikohtaisesti. Näin vältettäneen ongelma siitä, että toimista, joiden osallistujamäärä on vähäinen, raportoidaan samalla indikaattorilla kuin tapahtumista, joissa on paljon osallistujia. Tietämyksen siirtoa ja neuvontatoimia koskeva yhteinen arviointikysymys on seuraava: ”Missä määrin maaseudun kehittämisohjelman toimenpiteillä on tuettu elinikäistä oppimista ja ammatillista koulutusta maa- ja metsätalousaloilla?”⁴²

88

On selvää, ettei tilintarkastustuomioistuin voinut tarkastuksen ajankohtana arvioida, missä määrin uusi yhteinen seuranta- ja arviointijärjestelmä korjaa edellä esitettyjä puutteita. Toimenpiteiden menestyksellisyyden arviointi vain osallistujien tai tarjottujen koulutuspäivien määrän taikka yleisluonteisen arviointikysymyksen perusteella ei kuitenkaan anna yksityiskohtaista palautetta toimenpiteisiin osoitettujen varojen käytön menestyksellisyydestä tai epäonnistumisesta.

15Sonderrichtlinie des Bundesministers für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft zur Umsetzung von Maßnahmen im Rahmen des Österreichischen Programms für die Entwicklung des ländlichen Raums 2007 – 2013 ”Sonstige Maßnahmen”.

16Neuvoston asetus EY) N:o 1698/2005, annettu 20 päivänä syyskuuta 2005, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahaston) tuesta maaseudun kehittämiseen (EUVL L 277, 21.10.2005, s. 1), 25 artikla: ”Tukea myönnetään maatilan tilanhoito-, lomitus- ja neuvontapalvelujen sekä metsätalouden neuvontapalvelujen perustamisesta aiheutuviin kustannuksiin, ja alenevaa tukea maksetaan enintään viiden vuoden ajan palvelujen perustamisesta.”

17Euroopan komissio (2015): Member States Factsheets (Jäsenvaltioita koskevat tietosivut) (Ruotsi, s. 13, ja Euroopan unioni, s. 17) (http://ec.europa.eu/agriculture/statistics/factsheets/index_en.htm).

18Neuvoston päätös 2006/144/EY, tehty 20 päivänä helmikuuta 2006, maaseudun kehittämistä koskevista yhteisön strategisista suuntaviivoista (ohjelmakausi 2007–2013) (EUVL L 55, 25.2.2006, s. 20).

19Ks. komission asetus (EY) N:o 1974/2006, annettu 15 päivänä joulukuuta 2006, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahaston) tuesta maaseudun kehittämiseen annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä (EUVL L 368, 23.12.2006, s.15), 15 artiklan 2 kohta:
”2. Maatalouden neuvontapalveluiden tarjoajiksi valituilla viranomaisilla ja elimillä on oltava tarkoituksenmukaiset resurssit eli pätevää henkilöstöä, hallinnolliset ja tekniset tilat ja välineet sekä neuvontakokemusta, ja sen neuvontatoiminnan on oltava luotettavaa suhteessa asetuksen (EY) N:o 1698/2005 24 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan a ja b alakohdassa tarkoitettuihin vaatimuksiin.”

20Mandl, C. ja Kuttner, T., ”Bildungsevaluierung Ländliche Entwicklung LE 07-13 – Endbericht”, Wien, 2013, s. 107.
Nollavaikutus: Tilanne, jossa tuettu toimi tai hanke olisi toteutettu kokonaan tai osittain myös ilman myönnettyä tukea.

21Asetus (EU) N:o 1305/2013, 14 artiklan 3 kohta ja 15 artiklan 3 kohta.

22Asetus (EU) N:o 1305/2013, 15 artiklan 3 kohta.

23Direktiivin 2004/18/EY 32 artiklan mukaisesti.

24Toimenpideselvitys ”Knowledge transfer and information actions”, lokakuun 2014 versio.

25Ks. erityiskertomus nro 22/2014 ”Tavoitteena taloudellisuus: maaseudun kehittämiseen osoitettujen EU:n hankeavustusten perusteena olevien kulujen hallinta” (http://eca.europa.eu).

26Asetus (EU, Euratom) N:o 966/2012, 59 artiklan 2 kohta.

27Komissio voi tehdä rahoitusoikaisuja, jos menot, tapahtumat tai käytännöt ovat sääntöjenvastaisia eikä jäsenvaltio ole korjannut niitä. Rahoitusoikaisuja voidaan tehdä myös, jos hallinto- ja valvontajärjestelmässä on vakava puute, joka on vaarantanut ohjelmalle jo maksetun EU:n rahoitusosuuden, tai jos jäsenvaltio ei ole tutkinut sääntöjenvastaisuuksia eikä tehnyt tarvittavia korjauksia.

28Asetus (EY) N:o 1698/2005, 60 artikla.

29Komission asetus (EU) N:o 65/2011, annettu 27 päivänä tammikuuta 2011, neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä maaseudun kehittämisen tukitoimenpiteitä koskevien tarkastusmenettelyjen ja täydentävien ehtojen täytäntöönpanon osalta (EUVL L 25, 28.1.2011, s. 8), 24 artiklan 5 kohta.

30Seuranta on menojen, tuotosten ja tulosten säännöllistä tarkastelua, jonka avulla saadaan ajantasaista tietoa siitä, etenevätkö ohjelmat tarkoitetulla tavalla. Arviointi on määräajoin suoritettavaa evidenssin – seurantaa varten tuotetut tiedot mukaan lukien – keräämistä ja analysointia, jotta voidaan tehdä päätelmiä ohjelman tai toimintapolitiikan vaikuttavuudesta ja tehokkuudesta.

31Kirkpatrick, Donald L., Kirkpatrick, James D., Evaluating Training Programs: The Four Levels, 3. painos, 2006, s. 21.

32Jordbruksverket: Kompetensutveckling inom landsbygdsprogrammet - Rapport från en statistisk undersökning genomförd. Rapport 2010:30.
Jordbruksverket: Analys av kompetensutvecklingen inom landsbygdsprogrammet - Fördjupning av rapport 2010:30. Rapport 2011:39.

33Mandl, C. ja Kuttner, T., Bildungsevaluierung Ländliche Entwicklung LE 07-13 – Endbericht, Wien, 2013.

34An assessment of the Social Return on Investment of Axes 1 and 3 of the Rural Development Programme for England, loppuraportti, Countryside and Community Research Institute ympäristö-, elintarvike- ja maaseutuministeriön toimeksiannosta, 1. marraskuuta 2013.

35http://www.greppa.nu

36Asetus (EY) N:o 1698/2005, 80 artikla.

37Asetus (EY) N:o 1974/2006. Luettelo kaikista yhteisistä indikaattoreista on liitteessä VIII.

38Erityiskertomus nro 12/2013 ”Pystyvätkö komissio ja jäsenvaltiot osoittamaan, että maaseudun kehittämispolitiikkaan osoitetut EU:n määrärahat on käytetty tarkoituksenmukaisesti?” (http://www.eca.europa.eu).

39Yhteisten seuranta- ja arviointisääntöjen suuntaviivojen mukaan ”tarjottujen koulutuspäivien lukumäärä” lasketaan kaikkien hakijoiden saamien koulutustuntien lukumääränä, joka jaetaan kahdeksalla [tunnilla]. Puolan viranomaiset kuitenkin ilmoittivat vuotta 2013 koskevissa yhteisten seuranta- ja arviointisääntöjen mukaisissa tilastoissaan pelkästään järjestettyjen koulutuspäivien lukumäärän.

40Komission täytäntöönpanoasetus (EU) N:o 808/2014, annettu 17 päivänä heinäkuuta 2014, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahasto) tuesta maaseudun kehittämiseen annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1305/2013 soveltamissäännöistä (EUVL L 227, 31.7.2014, s. 18), 14–16 artikla.

41Tuotosindikaattorit 11–14. Ks. komission täytäntöönpanoasetus (EU) N:o 808/2014, liite IV.

42Komission täytäntöönpanoasetus (EU) N:o 808/2014, liite V.

Johtopäätökset ja suositukset

89

Tietämyksen siirto ja neuvontatoimet on kohotettu tärkeäksi painopisteeksi maaseudun kehittämisen kannalta. Euroopan parlamentti ja EU:n maataloudesta vastaavat komission jäsenet ovat korostaneet ammatillisen koulutuksen, taitojen kehittämisen, elinikäisen oppimisen ja tietämyksen siirron merkitystä, ja se näkyy EU:n oikeuskehyksessä.

90

Tilintarkastustuomioistuin esitti tarkastuksessa seuraavan kysymyksen:

Onko käytössä hallinto- ja valvontajärjestelmät, joilla maaseudun kehittämisen tietämyksen siirtoa koskevat ja neuvontatoimet toteutetaan vaikuttavasti?

91

Jotta tietämyksen siirtoon ja neuvontatoimiin osoitetut varat käytetään vaikuttavasti ja niillä saavutetaan toivottu vaikutus, niillä on vastattava yksilöityihin osaamis- ja taitotarpeisiin, jotka saattavat muuttua ohjelmakauden aikana. Niitä toimia, jotka on valittu vastaamaan näihin tarpeisiin, tarjoavien palveluntarjoajien on oltava riittävän päteviä ja kokeneita. Toimet on toteutettava kustannustehokkaasti ja tulosten on oltava mitattavissa ja ne on arvioitava, jotta saadaan tietoa siitä, mitä tosiasiallisesti on saatu aikaan. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastus osoitti kuitenkin, että näin ei ole, koska jäsenvaltioiden hallinto- ja valvontajärjestelmissä ja komission suorittamassa toimenpiteiden valvonnassa on puutteita.

92

Yleisesti ottaen tietämyksen siirron ja neuvontatoimien hallinto ja valvonta eivät olleet riittäviä suhteessa toimenpiteiden merkitykseen ja tällaisten toimien odotettuihin tuloksiin. Liian usein minkä tahansa tyyppistä koulutusta pidettiin ”hyvänä” ja tukikelpoisena saamaan julkista tukea; vain harvoin tehtiin kunnollinen analyysi ja kohdennettiin koulutustoimet aloille, joilla niillä voi olla todellista vaikutusta. Tässä kertomuksessa esitetyt heikkoudet koskevat lähinnä jäsenvaltioiden suorittamaa toimenpiteiden hallinnointia. Komission roolia jäsenvaltioiden ohjauksessa ja valvonnassa ei kuitenkaan pitäisi aliarvioida.

93

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että jäsenvaltioiden soveltamissa palveluntarjoajien yksilöinti- ja valintamenettelyissä oli puutteita. Vaikka ne ottivat käyttöön maaseudun toimijoiden osaamis- ja taitotarpeiden yksilöintiin tähtääviä menettelyjä, tarpeet määriteltiin liian yleisluonteisesti. Jäsenvaltiot eivät menneet tätä pidemmälle ja määritelleet tarkoituksenmukaisimpia toimia (kuten konkreettisia koulutuskursseja) näillä aloilla, vaan turvautuivat lähinnä palveluntarjoajien ehdotuksiin. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että palveluntarjoajien ja sidosryhmien osallistuminen saattaa johtaa parempaan toimenpiteiden toteutukseen, mutta viime kädessä vastuu on yhä jäsenvaltioiden viranomaisilla (kohdat 23–27).

94

Erityisesti neuvontapalvelujen perustamista koskevan maaseuturahaston tuen osalta (aiempi toimenpide 115) tukea oli joskus käytetty jo pitkään toiminnassa olleiden neuvontaelinten rahoittamiseen sellaisten palvelujen perustamiseksi, jotka tosiasiallisesti eivät olleet uusia (kohta 28 ja laatikko 3).

Suositus 1 – Tarveanalyysi

a)Jäsenvaltioilla olisi oltava käytössään varsinkin ehdotuspyyntöjen ja tarjouskilpailujaksojen osalta sellaisia maaseudun toimijoiden osaamis- ja taitotarpeiden analysointimenettelyjä, jotka menevät laajaa aiheiden asettelua pidemmälle. Jäsenvaltioiden olisi varmistettava osana toistuvia menettelyjä (ks. kohta 24 ja kaavio 4), että asianmukaiset tietämyksen siirtoa koskevat ja neuvontapalvelut täsmennetään ja valitaan tällaisen analyysin perusteella, ja vältettävä sitä, että prosessista tulee koulutuksen järjestäjiin perustuva.

b)Komission olisi annettava lisäohjeita siitä, miten jäsenvaltioiden olisi tehtävä tällaiset toistuvat analyysit ja kannustettava jäsenvaltioita laatimaan tarkkoja analyysejä yleisluontoisten sijaan.

c)Erityisesti neuvontapalvelujen perustamisen osalta (entinen toimenpide 115) jäsenvaltioiden olisi varmistettava, että ohjelmakaudella 2014–2020 maaseuturahaston tukea uusien neuvontapalvelujen perustamiseen myönnetään vain, kun kyseiseltä alueelta on osoitettu puuttuvan asianmukaisia palveluja ja kun uusien työntekijöiden, tilojen ja/tai laitteiden rahoitustarve on olemassa.

d)Komission olisi viipymättä annettava jäsenvaltioille erityisiä lisäohjeita neuvontapalvelujen perustamisesta ja seurattava, että jäsenvaltiot noudattavat niitä.

95

Ohjelmakaudella 2007–2013 jäsenvaltioilla oli lakisääteinen velvollisuus varmistaa, että valituksi tuli vain laadukkaita neuvontapalvelujen tarjoajia⁴³. Tällaista säännöstä ei ollut olemassa koulutuksen järjestäjien osalta, ja tältä osin tarkastuksessa tuli esiin useita puutteita jäsenvaltioiden hallinnoinnissa. Koulutuksen järjestäjien riittäviä valmiuksia koskevien lakisääteisten vaatimusten käyttöönotto uudella ohjelmakaudella saattaa auttaa näiden ongelmien korjaamisessa⁴⁴ (kohdat 30–34).

96

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin, että jäsenvaltiot eivät aina varmistaneet tasapuolista ja avointa kilpailua valitessaan tietämyksen siirtoa koskevia toimia ja palveluntarjoajia. Vain viittaamalla julkiseen hankintamenettelyyn ei varmisteta kilpailuun perustuvaa valintaa, varsinkaan kun ei ole annettu selviä ohjeita viranomaisten itse tuottamista palveluista, alihankinnasta ja konsernien toimittamien palvelujen arvioinnista, vaikka näitä käytäntöjä sovelletaan laajasti. Useimmat tarkastetuista jäsenvaltioista eivät varmistaneet tasapuolista ja avointa kilpailua valitessaan palveluntarjoajia (kohdat 35–46).

Suositus 2 – Palveluntarjoajien valinta

a)Uudella ohjelmakaudella 2014–2020 jäsenvaltioiden olisi valittava julkisia varoja saavat tietämyksen siirtoa koskevat toimet ja palveluntarjoajat tasapuolisen ja avoimen kilpailun avulla riippumatta siitä, käyttävätkö ne ehdotuspyyntöjä vai virallisia julkisia hankintoja koskevia menettelyjä. Jäsenvaltioiden olisi erityisesti parannettava palveluntarjoajien pätevyyden ja kokemuksen arviointia uuden lainsäädännön mukaisesti ja varmistettava, että niiden valinta- tai sopimuksentekoperusteet eivät suosi tiettyjä tai tietyntyyppisiä palveluntarjoajia.

b)Komission olisi viipymättä annettava erityistä lisäohjeistusta viranomaisten itse tuottamista palveluista, alihankinnasta ja konsernien toimittamien palvelujen arvioinnista. Lisäksi komission olisi varmistettava, että jäsenvaltioiden menettelyjä seurataan riittävästi ja että tietämyksen siirron ja neuvontatoimien valinta tapahtuu kilpailuun perustuen, tasapuolisesti ja avoimesti.

97

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, että jäsenvaltiot eivät varmistaneet rahoitettujen toimen kustannustehokkuutta tai niiden asianmukaista koordinointia muiden EU:n rahastojen kanssa. Tietämyksen siirron ja neuvontapalvelujen kustannustehokas toimittaminen on erittäin tärkeää sekä EU:n että jäsenvaltioiden talousarvioiden julkisten varojen suojelemiseksi. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi puutteita tarkastuksissa, joita jäsenvaltioiden on tehtävä sekä hakemus- että maksuvaiheessa. On viitteitä siitä, että jäsenvaltiot maksoivat liikaa tietyistä palveluista ja että niihin liittyviä kuluja ei perusteltu riittävästi (kohdat 52–55).

98

Lisäksi tarkastuksessa kävi ilmi, että huomattava määrä samankaltaisia palveluita rahoitetaan EU:n eri rahastoista (esimerkiksi sekä ESR:sta että maatalousrahastosta). Tämä merkitsee kaksinkertaisen rahoituksen riskiä ja edellyttää päällekkäisiä kalliita hallinnointirakenteita, mitä tilintarkastustuomioistuin pitää epätaloudellisena. Ohjelmakaudella 2014–2020 korostetaan EU:n rahastojen keskinäistä täydentävyyttä aiemman rajaamispolitiikan sijasta, ja tämä merkitsee koordinoinnin tarpeen lisääntymistä edellä esitettyjen riskien välttämiseksi (kohdat 58–64).

Suositus 3 – Kustannustehokkuus

a)Kulujen kohtuullisuutta koskevien vaikuttavien tarkastusten osalta komission ja jäsenvaltioiden olisi pantava täytäntöön tilintarkastustuomioistuimen tästä aiheesta antamassa erityiskertomuksessa⁴⁵ esitetyt suositukset. Konkreettisemmin ilmaistuna jäsenvaltioiden olisi arvioitava tarvetta tukea toimia, joita on helposti saatavilla markkinoilta kohtuulliseen hintaan. Kun tämä tarve on perusteltu, jäsenvaltioiden olisi varmistettava, että tuettujen toimien kulut eivät ylitä vastaavien markkinoilla tarjottavien palvelujen kuluja.

b)Komission olisi suoritettava EU:n rahastojen keskinäisen täydentävyyden varmistamiseksi toteutettujen ensimmäisten toimien, esimerkiksi yksiköiden välillä perustettujen erityisten työryhmien, avulla perusteellinen arviointi jäsenvaltioiden ohjelmakaudeksi 2014–2020 ehdottamien EU:n eri rahastojen keskinäisestä täydentävyydestä. Tämän arvioinnin tuloksena olisi laadittava koordinoitu lähestymistapa tietämyksen siirtoa koskevien toimien tukemiseen kaksinkertaisen rahoituksen ja hallinnon päällekkäisyyden riskin pienentämiseksi jäsenvaltioissa.

99

Tietämyksen siirron ja neuvontatoimien tulosten seurannasta ja arvioinnista tilintarkastustuomioistuin toteaa, että komissiolla ja jäsenvaltioilla ei ole käytössä vaikuttavia ja tehokkaita menettelyjä. Tilintarkastustuomioistuin ei havainnut esimerkkejä käytössä olevista järjestelmistä, joissa aiempien ehdotus- tai tarjouspyyntöjen tulokset syötetään takaisin tietämystä ja taitoja koskeviin analyyseihin ja sitä kautta tulevien valintamenettelyjen suunnitteluun (kohdat 66–78).

100

Tilintarkastustuomioistuin sai myös lisävahvistusta siihen, että yhteisten seuranta- ja arviointisääntöjen mukaiset tiedot eivät ole luotettavia⁴⁶. Tuensaajien laskenta antaa tilintarkastustuomioistuimen näkemyksen mukaan tietoa pelkästään tiettyjen palvelujen suosiosta, mutta ei niiden laadusta eikä vaikuttavuudesta. Tästä seuraa, että monista miljoonista kulutetuista euroista ja järjestetyistä koulutuspäivistä huolimatta komissio ja jäsenvaltiot eivät tiedä, millaisia vaikutuksia tarjotuilla toimenpiteillä on tai mitkä toimet edistävät parhaiten asetettujen tavoitteiden saavuttamista (kohdat 79–83 ja 86–88).

Suositus 4 – Seuranta, arviointi ja palaute

a)Jäsenvaltioiden olisi otettava käyttöön palautejärjestelmiä, jotka käyttävät seuranta- ja arviointitietoja tulevien ehdotuspyyntöjen ja tarjouskilpailumenettelyjen parantamiseen (ks. kohta 24 ja kaavio 4). Palveluntarjoajia olisi vaadittava toimittamaan tietoja osallistujien tyytyväisyydestä palveluihin sekä testaamaan, ovatko osallistujat oppineet sen, mitä heidän piti oppia. Arvioijat voivat myös käyttää tällaisen palautteen tuloksia, jotta he voivat arviointityössään keskittyä analysoimaan toimia tulosten ja vaikutusten tasolla.

b)Komission olisi annettava ohjeita siitä, miten jäsenvaltiot voivat toteuttaa toistuvat palautemenettelyt, ja seurattava, että jäsenvaltiot perustavat tällaiset menettelyt. Lisäksi komission olisi varmistettava, että jäsenvaltiot toimittavat merkityksellistä ja luotettavaa tietoa niiden tietämyksen siirron ja neuvontapalvelujen laadusta ja vaikuttavuudesta.

101

Komission suorittama toimenpiteiden hallinnointi ei vastaa toimille asetettuja kunnianhimoisia tavoitteita eikä niiltä odotettua vaikutusta EU:n painopisteisiin. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että komissio ei riittävällä tavalla täyttänyt velvollisuuksiaan yhteisissä hallinnointijärjestelyissä etenkään jäsenvaltioiden perustamien hallinto- ja valvontajärjestelmien seurannan suhteen (kohdat 47–51 ja 56–57, kohta 65 sekä kohdat 84–88).

102

Tietämyksen siirtoon ja neuvontatoimiin käytettyjen menojen määrä ei ole suhteellisesti ottaen suuri muihin maaseudun kehittämistoimenpiteisiin verrattuna. Tietämyksen siirtoa koskevilla ja neuvontatoimilla saattaa kuitenkin olla kerrannaisvaikutuksia, joten niitä on hallinnoitava ja seurattava paremmin.

Suositus 5 – Komission suorittama valvonta

Komission olisi viipymättä nostettava tietämyksen siirron ja neuvontatoimien riskiprofiilia ja lisättävä valvontaa ja hallinnointia tämän mukaisesti, jotta saadaan parempi varmuus siitä, että jäsenvaltiot toimittavat tällaiset palvelut vaikuttavasti.

Tilintarkastustuomioistuimen I jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Augustyn Kubikin johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 22. heinäkuuta 2015 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
presidentti

43Asetus (EY) N:o 1974/2006, 15 artiklan 2 kohta

44Asetus (EU) N:o 1305/2013, 14 artiklan 3 kohta.

45Ks. erityiskertomus nro 22/2014 ”Tavoitteena taloudellisuus: maaseudun kehittämiseen osoitettujen EU:n hankeavustusten perusteena olevien kulujen hallinta” (http://eca.europa.eu).

46Ks. myös erityiskertomus nro 12/2013 ”Pystyvätkö komissio ja jäsenvaltiot osoittamaan, että maaseudun kehittämispolitiikkaan osoitetut EU:n määrärahat on käytetty tarkoituksenmukaisesti?” (http://www.eca.europa.eu).

Liitteet

Liite I

Tietämyksen siirron ja neuvontatoimien täytäntöönpano tarkastetuissa jäsenvaltioissa

Jäsenvaltio | Toimenpide 111 | Toimenpide 114 | Toimenpide 115 | Toimenpide 331
Itävalta | pantu täytäntöön | ei ole pantu täytäntöön | ei ole pantu täytäntöön | pantu täytäntöön
Espanja (Galicia) | pantu täytäntöön | pantu täytäntöön | pantu täytäntöön | ei ole pantu täytäntöön
Yhdistynyt kuningaskunta (Englanti) | pantu täytäntöön | pantu täytäntöön | pantu täytäntöön | pantu täytäntöön
Puola | pantu täytäntöön | pantu täytäntöön | ei ole pantu täytäntöön | ei ole pantu täytäntöön
Ruotsi¹ | pantu täytäntöön | pantu täytäntöön | ei ole pantu täytäntöön | pantu täytäntöön

1 Ruotsissa neuvontapalvelut rahoitettiin yleensä toimenpiteistä 111 ja 331.
Toimenpiteestä 114 rahoitettiin vain täydentäviä ehtoja ja työturvallisuutta koskevaa neuvontaa.

Liite II

Kirkpatrickin neljän tason malli¹

Koska komission tai jäsenvaltioiden osaamis- ja taitotarpeiden analysointiin ja tietämyksen siirron ja neuvontapalvelujen arviointiin käyttämää mallia ei ole, tilintarkastustuomioistuin haki asiantuntija-apua. Tämä johti siihen, että sovellettiin Kirkpatrickin neljän tason mallia, joka on hyvin merkittävä liike-elämän koulutusohjelmien arviointimenetelmä. Mallia voidaan soveltaa myös käännetyssä järjestyksessä, jotta saadaan hyödyllistä osviittaa koulutettavien osaamis- ja taitotarpeiden analysoimiseksi (”loppu on alku”).

a) Arviointi

Taso 1 – Reaktio: missä määrin osallistujat reagoivat myönteisesti opetustapahtumaan? Tätä tasoa arvioidaan tavallisesti palautelomakkeilla, suullisen palautteen perusteella, koulutuksen jälkeisillä kyselyillä tai kyselylomakkeilla.

Taso 2 – Oppiminen: missä määrin osallistujat saavat halutun tietämyksen, taidot ja asenteet opetustapahtumaan osallistumisen perusteella? Tätä tasoa arvioidaan yleensä ennen koulutusta ja sen jälkeen suoritettavilla kokeilla. Myös haastatteluja tai havainnointia voidaan käyttää.

Taso 3 – Käyttäytyminen: missä määrin osallistujat soveltavat koulutuksessa oppimaansa palattuaan työpaikoilleen? Tämän tason arvioimiseksi tarvitaan pidemmän ajan kuluessa tehtävää havainnointia ja haastatteluja, jotta voidaan arvioida muutosta ja sen merkityksellisyyttä ja pysyvyyttä.

Taso 4 – Tulokset: missä määrin haluttuja tuloksia esiintyy opetustapahtuman tai -tapahtumien ja myöhemmän vahvistamisen tuloksena? Normaaleissa hallinnointi- ja raportointijärjestelmissä on jo yleensä käytössä toimenpiteitä tämän tason arvioimiseksi – haasteena on yhdistää kyseiset muutokset koulutettavaan.

b) Tarveanalyysi ja toimien suunnittelu

Kysymys 1: Mitkä ovat jäsenvaltioiden tai alueiden maaseutualueiden erityiset ongelmat ja haasteet ja edistävätkö tietämyksen siirto ja neuvontatoimet niiden ratkaisemista eli ovatko ne merkityksellisiä?

Kysymys 2: Miten maaseudun toimijoiden olisi toimittava (”käyttäydyttävä”) edistääkseen havaittujen ongelmien ja haasteiden ratkaisemista?

Kysymys 3: Mitä konkreettista oppimista, tietämystä ja taitoja tarvitaan, jotta maaseudun toimijat voivat toimia kysymyksen 2 avulla määritellyllä halutulla tavalla?

Kysymys 4: Millaisia mieltymyksiä maaseudun toimijoilla on oppimisympäristön, -olosuhteiden, -menetelmien ja -välineiden suhteen?

Kirkpatrickin mallin periaatteet kannattaa ottaa huomioon analysoitaessa maaseudun toimijoiden osaamis- ja taitotarpeita ja arvioitaessa tietämyksen siirtoa ja neuvontapalveluita. Tilintarkastustuomioistuin korostaa kuitenkin, että se ei nimenomaisesti puolla tai suosittele mallin yksinomaista käyttöä. Myös muita koulutusohjelmien arviointimalleja on olemassa, kuten Phillips ROI -menetelmäTM2 tai kansainvälisen elintarviketalouden tutkimuskeskuksen (IFPRI) julkaisema maatalouden neuvontapalvelujen suunnittelu- ja analysointikehys³.

1Kirkpatrick, J. ja Kirkpatrick, W. Kayser, The Kirkpatrick Four Levels: A Fresh Look After 50 Years (1959–2009), huhtikuu 2009.

2Ks. http://www.roiinstitute.net/

3Regina Birner, Kristin Davis, John Pender, Ephraim Nkonya, Ponniah Anandajayasekeram, Javier Ekboir, Adiel Mbabu, David J. Spielman, Daniela Horna, Samuel Benin ja Marc Cohen (2006): From ”Best Practice” to ”Best Fit”: A Framework for Analyzing Pluralistic Agricultural Advisory Services Worldwide. Washington DC (ks. http://www.ifpri.org/publication/best-practice-best-fit-0).

Komission vastaus

Tiivistelmä

III

Jäsenvaltiot ja alueet valitsevat maaseudun kehittämisohjelmien avulla toteutettavat toimenpiteet ja operaatiot ohjelma-alueella havaittujen tarpeiden mukaisesti. Tarpeet olisi määriteltävä tarkemmin sen selvittämiseksi, mitä konkreettisia koulutustoimia on toteutettava. Komissio pitää huolen siitä, että maaseudun kehittämisohjelmat ovat poliittisten tavoitteiden ja oikeudellisten vaatimusten mukaisia. Jäsenvaltioiden vastuulle jää ohjelmien varsinainen täytäntöönpano. Komissio saa tietoja seurantakomitean kokousten yhteydessä ja jäsenvaltioiden toimittamien täytäntöönpanokertomusten välityksellä.

IV

Koulutus ja muunlainen tietämyksen siirto ovat tarpeen, jotta teknisiä ja ”pehmeitä” taitoja voidaan parantaa. Näin voidaan osaltaan edistää maaseudun toimijoiden toimintakykyä. Palveluntarjoajat vastaavat tarjouskilpailuihin tai ehdotuspyyntöihin, jotka laaditaan jäsenvaltioiden SWOT-analyysien perusteella havaittujen tarpeiden mukaisesti. Komissio on kuitenkin sitä mieltä, että jäsenvaltioiden tekemissä ennakkoarvioinneissa on parantamisen varaa.

V

Komissio toteaa, että parhaat palveluntuottajat voidaan valita vain, jos valinta perustuu avoimeen ja tasapuoliseen kilpailuun, jossa on otettu huomioon hinta-laatusuhde. Näiden menettelyjen noudattamisen valvonta on jäsenvaltioiden vastuulla.

VI

Jäsenvaltioiden on varmistettava, että maaseudun kehittämisohjelmien mukaisten toimenpiteiden täytäntöönpanoon liittyvät kustannukset ovat kohtuullisia. Jos sääntöjenmukaisuutta koskevissa tarkastuksissa havaitaan puutteita, sovelletaan rahoitusoikaisuja.

VII

Rajaamista koskeva kysymys nousi esiin maaseudun kehittämisohjelmissa. Ohjelmakauden 2014–2020 osalta niin kutsutuissa komission yksiköiden kannanotoissa (Commission Services’ Position Papers), jotka laadittiin kustakin jäsenvaltiosta, annettiin neuvoja ERI-rahastojen koordinoiduista toimista. Jäsenvaltioiden oli varmistettava täydentävyys, johdonmukaisuus ja yhdenmukaisuus muiden EU:n välineiden kanssa kaksinkertaisen rahoituksen välttämiseksi¹.

Ohjelmakautta 2014–2020 koskevilla säännöksillä pyritään parantamaan rahastojen välistä täydentävyyttä ja koordinointia, jotta voidaan välttää päällekkäisiä toimia kumppanuussopimusten yhteydessä. Jäsenvaltioiden on kuvattava kumppanuussopimuksissa, miten toimien täydentävyys ja synergia varmistetaan ERI-rahastoja käytettäessä.

Täydentävyyttä maaseudun kehittämisen alalla on käsitelty myös maaseudun kehittämisohjelmien luvussa 14 ”Täydentävyyttä koskevat tiedot”.

Lisäksi jäsenvaltioissa toimivien seurantakomiteoiden tehtävänä on huolehtia ohjelmien asianmukaisesta täytäntöönpanosta ja kaikkien EU:n rahastojen keskinäisestä täydentävyydestä.

Lopuksi voidaan todeta, että komission yksiköt tekevät yhteistyötä varmistaakseen koordinoidun lähestymistavan ERI-rahastojen täydentävyyteen kunkin ohjelman hyväksymisvaiheessa.

VIII

Maaseudun kehittämisohjelmien arviointi on jäsenvaltioiden vastuulla. Toimenpiteiden tehokkuuden arviointi ohjelmien tavoitteisiin nähden on monimutkainen tehtävä, jonka on oltava oikeassa suhteessa arvioinnin käyttöön. Tehtävän suorittavat riippumattomat ammattiarvioijat. Arvioijat tekevät johtopäätöksensä lukuisten tekijöiden ja menettelytapojen perusteella. Näihin kuuluvat esimerkiksi ohjelmien toimintalogiikan perusteellinen arviointi, tapaustutkimukset ja paikan päällä tehtävät tutkimukset sekä eri toimenpiteiden välisten vuorovaikutusten ja heijastusvaikutusten tutkiminen. Yhteisten seuranta- ja arviointisääntöjen mukaiset indikaattorit ovat vain yksi väline arviointiin liittyvien kysymysten ratkaisemisessa. Tarkoituksena on, että arviointikertomusten rakenne olisi yhdenmukainen ja että unionin strategiset painopisteet otettaisiin kattavasti huomioon. Komissio kannustaa vaihtamaan hyviä arviointikäytäntöjä. Siinä voi käyttää hyväksi eurooppalaista maaseudun kehittämisverkostoa.

IX

Komissio on aina täyttänyt velvoitteensa, kun kyse on jäsenvaltioiden perustamien ohjaus- ja valvontajärjestelmien seurannasta. Komissio valvoo toimenpiteiden täytäntöönpanoa maaseudun kehittämisohjelmien hyväksymismenettelyn avulla, seurantakomiteoissa, joissa sidosryhmät ovat mukana, sekä vuosittaisissa kahdenvälisissä arviointikokouksissa hallintoviranomaisten kanssa.

XI – Ensimmäinen luetelmakohta

Tämä suositus on osoitettu jäsenvaltioille.

XI – Toinen luetelmakohta

Komissio hyväksyy tämän suosituksen.

Komissio on samaa mieltä siitä, että jäsenvaltioita olisi kannustettava analysoimaan koulutustarpeita aika ajoin hyvän käytännön mukaisesti. Komissio aikoo päivittää tietämyksen siirtoa koskevan toimenpideselvityksen ja tiedottaa asiasta. Lisäksi komissio aikoo edistää hyvien käytäntöjen vaihtoa menettelytavoista verkostoitumisen yhteydessä.

XI – Kolmas luetelmakohta

Tämä suositus on osoitettu jäsenvaltioille.

XI – Neljäs luetelmakohta

Tämä suositus on osoitettu jäsenvaltioille.

XI – Viides luetelmakohta

Komissio hyväksyy tämän suosituksen ja on aloittanut sen täytäntöönpanon.

Viranomaisten itse tuottamista palveluista, alihankinnasta ja palvelujen toimittamisesta on jo annettu ohjeistusta neuvontapalveluja sekä tilanhoito- ja lomituspalveluja koskevassa toimenpideselvityksessä. Asia on ollut esillä ja siitä on keskusteltu useaan otteeseen jäsenvaltioiden kanssa maaseudun kehittämiskomiteassa. Maaliskuussa 2015 komissio ja eurooppalainen maaseudun kehittämisverkosto järjestivät Brysselissä kansallisille ja alueellisille viranomaisille erityiskoulutusta, joka koski kustannusten kohtuullisuutta ja julkisia hankintoja.

Jäsenvaltioiden menettelyjen seurannan osalta komissio aikoo ottaa tarkastusten suunnittelussa asianmukaisesti huomioon tietämyksen siirron ja neuvontatoimien riskiprofiilin.

XI – Kuudes luetelmakohta

Komissio hyväksyy tämän suosituksen.

Komissio panee täytäntöön erityiskertomuksessa 22/2014² annetut suositukset tarjoamalla erityiskoulutusta hallintoviranomaisille ja maksajavirastoille, vahvistamalla toimenpiteiden todennettavuuden ja valvottavuuden arviointia ja edistämällä yksinkertaistettujen kustannusvaihtoehtojen käyttöä. Lisäksi sääntöjenmukaisuutta koskevien tarkastusten yhteydessä arvioidaan käytössä olevia järjestelmiä, joiden avulla hankkeiden kustannukset pyritään pitämään kohtuullisina. Tapauksiin, joissa havaitaan sääntöjenvastaisuuksia, sovelletaan rahoitusoikaisuja.

XI – Seitsemäs luetelmakohta

Komissio hyväksyy tämän suosituksen ja on aloittanut sen täytäntöönpanon.

Komissio on jo laatinut työmenettelyt ja perustanut niitä vastaavat yksiköiden väliset ryhmät EU:n eri rahastojen keskinäisen täydentävyyden ja kaksinkertaisen rahoituksen ongelmien arvioimiseksi. Näitä ovat esimerkiksi ERI-rahastojen tulkintaverkosto, muut sääntelyn erityiselementtejä koskevat verkostot, kuten yksinkertaistettuja kustannuksia käsittelevä työryhmä, temaattiset verkostot ja rahoitusvälineiden neuvoa-antava foorumi (Financial Instruments Compass Platform).

Komissio aikoo vielä pohtia, tarvitaanko toinenkin järjestelmä (esimerkiksi erityinen yksiköiden välinen ryhmä).

XI – Kahdeksas luetelmakohta

Tämä suositus on osoitettu jäsenvaltioille.

XI – Yhdeksäs luetelmakohta

Komissio hyväksyy suosituksen osittain.

Komissio jatkaa ohjeistuksen antamista asianomaisissa asetuksissa säädetyn yhteisen seuranta- ja arviointijärjestelmän täytäntöönpanosta.

Palautemenettelyjen käytön, tulosten seurannan ja arvioinnin sekä koulutustoiminnan vaikutusten varmistamiseen on olemassa vakiomenettelyt. Komissio kannustaa vaihtamaan hyviä käytäntöjä eurooppalaisen maaseudun kehittämisverkoston puitteissa.

Komissio ei ole kuitenkaan oikeudellisesti vastuussa sen seuraamisesta, että kyseiset palautemenettelyt on perustettu.

XI – Kymmenes luetelmakohta

Komissio hyväksyy suosituksen.

Komissio aikoo ottaa tarkastusten suunnittelussa asianmukaisesti huomioon tietämyksen siirron ja neuvontatoimien riskiprofiilin.

Huomautukset

25

Maaseuturahastosta rahoitettavat koulutus- ja neuvontatoimet vastaavat ohjelma-alueella havaittuja tarpeita. Nämä tarpeet arvioidaan ja kuvaillaan maaseudun kehittämisohjelmassa, ja konkreettiset koulutus- ja neuvontatoimet on sitten suunniteltava toimenpiteiden täytäntöönpanojärjestelyjen yhteydessä.

Koulutustarpeet muuttuvat, ja sen vuoksi hallintoviranomaisten ja palveluntarjoajien on mukautettava tarjottavaa koulutusta niin, että otetaan huomioon maaseudun toimijoiden muuttuvat tarpeet.

26

Kumppanuusperiaatteen mukaisesti talous- ja yhteiskuntaelämän toimijoiden sekä muiden sidosryhmien, erityisesti maaseudun toimijoiden, kanssa on käytävä tiivistä keskustelua maaseudun kehittämisohjelman laatimisesta ja täytäntöönpanosta. Maaseudun toimijoilla on mahdollisuus ilmaista toiveitaan seurantakomiteoissa sekä epävirallisten osallistumis- ja kuulemisjärjestelyjen puitteissa. Hallintoviranomaisten, jotka ovat viime kädessä vastuussa ohjelman strategian määrittelystä ja täytäntöönpanosta sekä siitä, että valitut toimet ovat ohjelman strategisten tavoitteiden mukaisia, on otettava huomioon nämä toiveet.

28

Perustetun neuvontapalvelun on vastattava johonkin ohjelma-alueella havaittuun erityistarpeeseen.

Uutena palveluna voidaan pitää vasta perustettua elintä tai yhteisöä, joka tarjoaa alueella tarvittavaa, tiettyjä aiheita tai aloja koskevaa asiantuntijapalvelua. Uudeksi palveluksi voidaan kuitenkin katsoa myös aiemmin käytössä olleeseen neuvontapalveluun perustettu uusi elin tai osasto, joka mahdollistaa palvelujen laajentamisen. Edellytyksenä on, että uuden yksikön avulla neuvontapalvelu voi tarjota neuvontaa aloilla, joilla sillä ei olisi ollut asiantuntemusta ilman uuden yksikön käyttöönottoa.

Yhteinen vastaus 35 ja 36 kohtaan

Jäsenvaltioiden on varmistettava, että palveluntarjoajat valitaan avoimella, tasapuolisella ja läpinäkyvällä menettelyllä EU:n ja kansallisten lainsäädäntöjen mukaisesti. Avoimuuden lisäämiseen liittyvää vaatimusta on vahvistettu ohjelmakaudella 2014–2020. Tarjouskilpailun järjestämistä tuensaajien valitsemiseksi vaaditaan erityisesti asetuksen (EU) N:o 1305/2013 15 artiklassa. Tuensaajat on valittava määritettyjen kriteerien mukaisesti. Tietämyksen siirtoa ja neuvontapalveluja tarjoavilla elimillä on oltava asianmukaiset valmiudet henkilöstön pätevyyden osalta, ja niiden on järjestettävä säännöllisesti koulutusta.

Ks. myös vastaus 40 kohtaan.

38

Komissio on myös havainnut tämän puutteen. Hankkeiden tukikelpoisuutta ja valintaa koskevissa ohjeissa suositellaan selvästi, että ehdotuspyyntöjä ei pitäisi voida toimittaa milloin tahansa ohjelmakauden aikana.

40

Jäsenvaltiot voivat halutessaan toimittaa sisäisiä palveluja edellyttäen, että ne täyttävät toimenpiteelle asetetut kelpoisuusehdot. Tilanteet, joissa hallintoviranomaiset ovat toimenpiteen ainoa tuensaaja, on perusteltava asianmukaisesti.

Komissio lähetti vuosien 2014–2020 maaseudun kehittämisohjelman arvioinnin johdosta Galiciaan huomautuskirjeen, jossa pyydettiin tietoja toimista, jotka hallintoviranomaisten oli tarkoitus panna täytäntöön suoraan, sekä siitä, miten vastineen saaminen rahoille aiottiin varmistaa.

Yhteinen vastaus 47 ja 48 kohtaan

Komission hyväksymät maaseudun kehittämisohjelmat sisälsivät ohjelmakaudella 2007–2013 sovelletun lainsäädännön mukaiset tiedot tarpeiden tunnistamisesta ja tuensaajien valintaa koskevista menettelyistä.

Vaatimus tehdä SWOT-analyysi tilanteesta ja tunnistaa tarpeet, jotka on otettava huomioon ohjelmaan kuuluvalla maantieteellisellä alueella, sisältyy maaseudun kehittämistä koskevaan lainsäädäntöön kummallakin ohjelmakaudella. Analyysia täydennetään ohjelman ennakkoarvioinnilla, ja siihen sisältyy myös maaseudun toimijoiden osaamis- ja taitotarpeiden analysointi. Komissio tarkistaa perusteellisesti ohjelmien hyväksymisvaiheessa ohjelmien SWOT-analyysit, tarpeiden tunnistamisen ja ohjelmien strategisen ohjaamisen kyseisten tarpeiden suuntaan.

Komissio antoi ohjelmakautta 2007–2013 koskevat perusohjeet auttaakseen jäsenvaltioita laatimaan maaseudun kehitysohjelmat.

Komissio on laatinut ohjelmakautta 2014–2020 varten entistä kattavammat ja tehokkaammat suuntaviivat ja toimenpideselvitykset³, joista keskusteltiin useaan otteeseen jäsenvaltioiden kanssa maaseudun kehittämiskomiteassa. Lisäksi komissio on vastannut jäsenvaltioiden kysymyksiin ohjelmien valmistelusta.

49

Komissio on tietoinen siitä, että julkiset hankinnat ovat tärkein perussyy korkeisiin virhetasoihin. Komissio on tämän vuoksi ja suhteellisuusperiaatteen noudattamiseksi ryhtynyt toimenpiteisiin niihin liittyvien riskien tunnistamiseksi ja ehkäisemiseksi tai poistamiseksi. Esimerkkinä tästä on, että maaseudun kehittämisohjelmaan on sisällyttävä tiedot toimenpiteen täytäntöönpanoon liittyvistä riskeistä ja riskien lieventämistoimista. Julkisia hankintoja koskevaa lainsäädäntöä ja komission ohjeistusta on lisätty ohjelmakaudella 2014–2020 verrattuna edelliseen ohjelmakauteen.

Komissio seuraa täytäntöönpanoa raportointivelvoitteiden avulla, vuosittaisissa arviointikokouksissa ja seurantakomiteoissa. Sääntöjenmukaisuutta koskevissa tarkastuksissa arvioidaan palveluntarjoajien valintaa.

Ks. myös komission vastaukset 38, 40 ja 43 kohtaan.

51

Tietämyksen siirtoa koskeva toimenpideselvitys on ohjelmakaudella 2014–2020 paljon yksityiskohtaisempi kuin edellisellä ohjelmakaudella. Siinä on tietoja tuensaajien valintamenettelyistä. Sen lisäksi on laadittu useita kattavia horisontaalisia ohjeasiakirjoja (esimerkiksi ohjelmasuunnittelusta ja julkisista hankinnoista).

Lisäksi komissio on keskustellut aiheesta laajasti jäsenvaltioiden kanssa maaseudun kehittämiskomitean yhteydessä sekä kahdenvälisesti ja vastannut esitettyihin kysymyksiin. Maaliskuussa 2015 komissio ja eurooppalainen maaseudun kehittämisverkosto järjestivät Brysselissä kansallisille ja alueellisille viranomaisille erityiskoulutusta, joka koski kustannusten kohtuullisuutta ja julkisia hankintoja.

Niissäkin tapauksissa, joissa jäsenvaltiot eivät sovella julkisia hankintamenettelyjä, niiden on varmistettava, että tuensaajat valitaan avoimella, tasapuolisella ja läpinäkyvällä menettelyllä.

Palvelujen sisäinen toimittaminen on yksi julkisia hankintoja koskevaan lainsäädäntöön sisältyvä mahdollisuus silloin, kun hankintaviranomaisella on tarvittavat resurssit panna operaatio täytäntöön sisäisesti.

Ks. myös komission vastaukset 47, 48, 49 ja 50 kohtaan.

55

Ks. vastaus 40 kohtaan.

55 – Viides luetelmakohta

Maatalousvirasto ei ilmoita toimintatason kuluja. Kaikkien kulujen on kuitenkin liityttävä hankkeen toteuttamiseen, jotta ne voidaan katsoa tukikelpoisiksi. Ellei hallinnollisen valvonnan kuluja katsota osaksi hankkeen toteutusta, kustannukset vähennetään.

55 – Kuudes luetelmakohta

EU:n maaseudun kehittämistukea koskevaa valvontaa lisättiin Ruotsissa vuonna 2013, ja maatalousvirasto ilmoitti parantavansa valvontaa. Uutta ohjelmakautta varten on kehitteillä lisäparannuksia.

Yhteinen vastaus 56 ja 57 kohtaan

Komissio seuraa jäsenvaltioiden käyttöön ottamia hallinto- ja valvontajärjestelmiä varainhoitoasetuksen 59 artiklan 2 kohdassa esitettyjen vaatimusten mukaisesti suhteellisuusperiaatetta noudattaen ja ottaen huomioon arvioidun riskitason. Tarkastusohjelmasta päätetään riskinarvioinnin perusteella. Riskinarvioinnin tärkein osatekijä on menojen kokonaismäärä. Tietämyksen siirron ja neuvontapalvelujen sääntöjenmukaisuutta koskevia erityisiä tarkastuksia on tehty vain muutamia, koska näihin toimiin liittyvän rahoituksen määrä on suhteellisen pieni.

58

Tietämyksen siirtoa ja neuvontatoimia voidaan tukea eri lähteistä riippuen siitä, mikä on niiden kohderyhmä ja aihe. Esimerkkinä tästä maaseuturahasto tukee maa- ja metsätalousaloilla toimivien henkilöiden koulutusta ja neuvontaa, ja vuodesta 2014 sen kohteena ovat olleet myös maaseutualueiden pk-yritykset, kun taas ESR:n antama tuki keskittyy työttömiin.

Jäsenvaltioiden ja alueiden on varmistettava rahoitusinstrumenttien täydentävyys sekä estettävä toimien päällekkäisyys ja kaksinkertainen rahoitus.

Yhteinen vastaus 60 ja 61 kohtaan

Koska tietämyksen siirtoon liittyvät toimet voivat saada rahoitusta eri lähteistä, vastuun kyseisten toimien johtamisesta on oltava asianomaisella viranomaisella. Samantyyppisiin operaatioihin voidaan saada täydentävää tukea useasta eri rahastosta. Rajaamisen tarkoituksena on varmistaa synergioiden syntyminen sekä estää päällekkäisyydet ja kaksinkertainen rahoitus, kun erilaisia toimia toteutetaan. Komissio on pyytänyt hyväksymisprosessin, ohjelmaan tehtyjen muutosten ja säännöllisten kahdenvälisten kokousten yhteydessä lisätietoja rajaamisesta silloin, kun se on ollut tarpeen.

Komissio on arvioinut hyväksymisprosessin aikana ja ohjelmaan tehtäviä muutoksia arvioitaessa, onko rahastojen rajaaminen tarkoituksenmukaista. Lisäksi kaikkia maaseudun kehittämisohjelmia on arvioitu sisäisellä lausuntokierroksella, jolloin eri rahastoista vastaavat pääosastot pyrkivät estämään mahdolliset epäjohdonmukaisuudet tai päällekkäisyydet. Myös seurantakomitealla, johon kuuluu muita EU:n rahastoja edustavia jäseniä, on tärkeä rooli rajaamisessa.

Ks. myös vastaus 58 kohtaan.

64

Huomautuskirjeessä, jonka komissio lähetti Galiciaan vuosien 2014–2020 maaseudun kehittämisohjelman arvioinnin johdosta, korostettiin kaksinkertaisen rahoituksen välttämistä. Kaksinkertaisen rahoituksen riski ja ehdotukset sen lieventämistoimiksi on tarvittaessa mainittava maaseudun kehittämisohjelmassa.

65

Ohjelmakautta 2014–2020 koskevassa lainsäädännössä on useita säännöksiä, joilla varmistetaan EU:n rahastoista ja kansallisista lähteistä tuettujen toimien koordinointi.

Täydentävyyttä käsitellään ensiksi kumppanuussopimuksissa, joissa jäsenvaltiot määrittelevät ERI-rahastoista saatavan tuen koordinointimekanismit. Tätä täsmennetään sitten maaseudun kehittämisohjelmissa, joihin on sisällytetty erityinen täydentävyyttä koskeva kohta (maaseudun kehittämisohjelman 14 luku).

Komissio on laatinut kattavia ohjeasiakirjoja ohjelmasuunnittelusta kummallakin tasolla (kumppanuussopimuksissa ja ohjelmissa). On myös laadittu joukko yhteisiä säännöksiä (yhteisiä säännöksiä koskeva asetus) ja yhteinen strategiakehys kaikille ERI-rahastoille, jotta on voitu lisätä rahastojen välistä koordinointia, täydentävyyttä ja synergioita.

Ks. myös komission vastaukset 60 ja 61 kohtaan.

67

Maaseudun kehittämisohjelmien arvioinnin suorittavat ulkoiset arvioijat jäsenvaltioiden vastuulla. Arvioijan on ammatillisen vastuun nojalla ehdotettava parasta menettelytapaa arviointityöhön.

80

Vuosien 2007–2013 yhteiset seuranta- ja arviointisäännöt olivat ensimmäiset integroidut seuranta- ja arviointipuitteet. Niissä ilmeni joitakin rajoituksia seurannan suhteen. Vuosien 2014–2020 yhteisiä seuranta- ja arviointisääntöjä on parannettu esimerkiksi siten, että koulutus- ja viestintätapahtumat erotetaan selvästi toisistaan.

Laatikko 11 - Ensimmäinen luetelmakohta

Tanskan osalta toimenpiteeseen 111 kuuluu alatoimenpide, jossa yhdistetään toimenpiteet 111 ja 123 (esittelyhankkeet). Näin ollen koulutuskustannuksia henkilöä tai koulutuspäivää kohden ei voida laskea pelkästään jakamalla kokonaistuki koulutettujen henkilöiden määrällä.

85

Komissio, joka on ensisijaisesti jäsenvaltioiden keräämien, yhdistämien ja toimittamien tietojen varassa, oli tietoinen rajoituksista, jotka johtuvat kyseisten tietojen laadusta. Tämän vuoksi komissio on parantanut vuosien 2014–2020 yhteisiä seuranta- ja arviointisääntöjä erottamalla selvästi toisistaan tiedon keräämisessä ongelmia aiheuttaneet koulutus- ja viestintätapahtumat.

Seurantatiedot ovat yksi arvioinnissa käytetty osatekijä. Maaseuturahaston tuen käytön asianmukaisuutta arvioidaan maaseudun kehittämisohjelmien jälkiarvioinnin yhteydessä.

88

Maaseudun kehittämisohjelmien arviointi on jäsenvaltioiden vastuulla. Toimenpiteiden vaikuttavuuden arviointi ohjelmien tavoitteisiin nähden on monimutkainen tehtävä, jonka on oltava oikeassa suhteessa arvioinnin käyttöön. Tehtävän suorittavat riippumattomat ammattiarvioijat. Arvioijat tekevät johtopäätöksensä lukuisten tekijöiden ja menettelytapojen perusteella. Näihin kuuluvat esimerkiksi ohjelmien toimintalogiikan perusteellinen arviointi, tapaustutkimukset ja paikan päällä tehtävät tutkimukset sekä eri toimenpiteiden välisten vuorovaikutusten ja heijastusvaikutusten tutkiminen. Tarkoituksena on, että arviointikertomusten rakenne olisi yhdenmukainen ja että unionin strategiset painopisteet otettaisiin kattavasti huomioon.

Päätelmät ja suositukset

91

Jäsenvaltiot ja alueet valitsevat maaseudun kehittämisohjelmien avulla toteutettavat toimenpiteet ja operaatiot ohjelma-alueella havaittujen tarpeiden mukaisesti. Tarpeet on määriteltävä tarkemmin sen selvittämiseksi, mitä konkreettisia koulutustoimia on toteutettava. Komissio pitää huolen siitä, että maaseudun kehittämisohjelmat ovat poliittisten tavoitteiden ja oikeudellisten vaatimusten mukaisia. Jäsenvaltioiden vastuulle jää ohjelmien varsinainen täytäntöönpano. Komissio saa tietoja seurantakomitean kokousten yhteydessä ja jäsenvaltioiden toimittamien täytäntöönpanokertomusten välityksellä.

92

Koulutus ja muunlainen tietämyksen siirto ovat tarpeen, jotta teknisiä ja ”pehmeitä” taitoja voidaan parantaa. Näin voidaan osaltaan edistää maaseudun toimijoiden toimintakykyä. Palveluntarjoajat vastaavat tarjouskilpailuihin tai ehdotuspyyntöihin, jotka laaditaan jäsenvaltioiden SWOT-analyysien perusteella havaittujen tarpeiden mukaisesti. Komissio on kuitenkin sitä mieltä, että jäsenvaltioiden tekemissä ennakkoarvioinneissa on parantamisen varaa.

93

Komissio toteaa, että parhaat palveluntarjoajat voidaan valita vain, jos valinta perustuu avoimeen ja tasapuoliseen kilpailuun, jossa on otettu huomioon hinta-laatusuhde. Näiden menettelyjen noudattamisen valvonta on jäsenvaltioiden vastuulla.

Ks. myös vastaus 92 kohtaan.

94

Perustetun neuvontapalvelun on vastattava johonkin ohjelma-alueella havaittuun erityistarpeeseen.

Uutena palveluna voidaan pitää vasta perustettua elintä tai yhteisöä, joka tarjoaa alueella tarvittavaa, tiettyjä aiheita tai aloja koskevaa asiantuntijapalvelua. Uudeksi palveluksi voidaan kuitenkin katsoa myös aiemmin käytössä olleeseen neuvontapalveluun perustettu uusi elin tai osasto, joka mahdollistaa palvelujen laajentamisen. Edellytyksenä on, että uuden yksikön avulla neuvontapalvelu voi tarjota neuvontaa aloilla, joilla sillä ei olisi ollut asiantuntemusta ilman uuden yksikön käyttöönottoa.

Suositus 1 (a)

Tämä suositus on osoitettu jäsenvaltioille.

Suositus 1 (b)

Komissio hyväksyy suosituksen.

Komissio on samaa mieltä siitä, että jäsenvaltioita olisi kannustettava analysoimaan koulutustarpeita aika ajoin hyvän käytännön mukaisesti. Komissio aikoo päivittää tietämyksen siirtoa koskevan toimenpideselvityksen ja tiedottaa asiasta. Lisäksi komissio aikoo edistää hyvien käytäntöjen vaihtoa menettelytavoista verkostoitumisen yhteydessä.

Suositus 1 (c)

Tämä suositus on osoitettu jäsenvaltioille.

Suositus 1 (d)

Komissio hyväksyy tämän suosituksen ja on aloittanut sen täytäntöönpanon.

Komissio on antanut asetuksen (EU) N:o 1305/2013 15 artiklan soveltamista koskevia neuvoja auttaakseen jäsenvaltioita/alueita toimenpiteiden täytäntöönpanossa. Ohjeistus ei ole kuitenkaan oikeudellisesti sitovaa, ja ohjeiden soveltaminen riippuu jäsenvaltioista. Komissio on myös vastannut lukuisiin jäsenvaltioiden esittämiin kysymyksiin.

Maaseudun kehittämisohjelmien täytäntöönpanosta ja myös neuvontapalvelujen perustamisesta keskustellaan seurantakomiteoissa, vuosittaisissa arviointikokouksissa ja sääntöjenmukaisuutta koskevissa tarkastuksissa.

Komissio päivittää ja laajentaa tarpeen vaatiessa nykyistä ohjeistusta.

96

Komissio on antanut ohjeita maaseudun kehittämisen yhteydessä tehtävistä julkisista hankinnoista. Viranomaisten itse tuottamia palveluita koskevia vaatimuksia selitetään erityisesti asetuksen (EU) N:o 1305/2013 15 artiklaa koskevassa ohjeistuksessa.

Suositus 2 (a)

Tämä suositus on osoitettu jäsenvaltioille.

Suositus 2 (b)

Komissio hyväksyy tämän suosituksen ja on aloittanut sen täytäntöönpanon.

Viranomaisten itse tuottamista palveluista, alihankinnasta ja palvelujen toimittamisesta on jo annettu ohjeistusta neuvontapalveluja sekä tilanhoito- ja lomituspalveluja koskevassa toimenpideselvityksessä. Asia on ollut esillä ja siitä on keskusteltu useaan otteeseen jäsenvaltioiden kanssa maaseudun kehittämiskomiteassa. Maaliskuussa 2015 komissio ja eurooppalainen maaseudun kehittämisverkosto järjestivät Brysselissä kansallisille ja alueellisille viranomaisille erityiskoulutusta, joka koski kustannusten kohtuullisuutta ja julkisia hankintoja.

Jäsenvaltioiden menettelyjen seurannan osalta komissio aikoo ottaa tarkastusten suunnittelussa asianmukaisesti huomioon tietämyksen siirron ja neuvontatoimien riskiprofiilin.

97

Jäsenvaltioiden on varmistettava, että maaseudun kehittämisohjelmien mukaisten toimenpiteiden täytäntöönpanoon liittyvät kustannukset ovat kohtuullisia. Jos sääntöjenmukaisuutta koskevissa tarkastuksissa havaitaan puutteita, sovelletaan rahoitusoikaisuja.

98

Rajaamista koskeva kysymys nousi esiin maaseudun kehittämisohjelmissa.

Ohjelmakauden 2014–2020 osalta niin kutsutuissa komission yksiköiden kannanotoissa (Commission Services’ Position Papers), jotka laadittiin kustakin jäsenvaltiosta, annettiin neuvoja ERI-rahastojen koordinoiduista toimista. Jäsenvaltion oli varmistettava täydentävyys, johdonmukaisuus ja yhdenmukaisuus muiden EU:n välineiden kanssa kaksinkertaisen rahoituksen välttämiseksi⁴.

Ohjelmakautta 2014–2020 koskevilla säännöksillä pyritään parantamaan rahastojen välistä täydentävyyttä ja koordinointia, jotta voidaan välttää päällekkäisiä toimia kumppanuussopimusten yhteydessä. Jäsenvaltioiden on kuvattava kumppanuussopimuksissa, miten toimien täydentävyys ja synergia varmistetaan ERI-rahastoja käytettäessä.

Täydentävyyttä maaseudun kehittämisen alalla on käsitelty myös maaseudun kehittämisohjelmien luvussa 14 ”Täydentävyyttä koskevat tiedot”.

Lisäksi jäsenvaltioissa toimivien seurantakomiteoiden tehtävänä on huolehtia ohjelmien asianmukaisesta täytäntöönpanosta ja kaikkien EU:n rahastojen keskinäisestä täydentävyydestä.

Lopuksi voidaan todeta, että komission yksiköt tekevät yhteistyötä varmistaakseen koordinoidun lähestymistavan ERI-rahastojen täydentävyyteen kunkin ohjelman hyväksymisvaiheessa.

Suositus 3 (a)

Komissio hyväksyy suosituksen.

Komissio panee täytäntöön erityiskertomuksessa 22/2014⁵ annetut suositukset tarjoamalla erityiskoulutusta hallintoviranomaisille ja maksajavirastoille, vahvistamalla toimenpiteiden todennettavuuden ja valvottavuuden arviointia ja edistämällä yksinkertaistettujen kustannusvaihtoehtojen käyttöä. Lisäksi sääntöjenmukaisuutta koskevien tarkastusten yhteydessä arvioidaan käytössä olevia järjestelmiä, joiden avulla hankkeiden kustannukset pyritään pitämään kohtuullisina. Tapauksiin, joissa havaitaan sääntöjenvastaisuuksia, sovelletaan rahoitusoikaisuja.

Suositus 3 (b)

Komissio hyväksyy tämän suosituksen ja on aloittanut sen täytäntöönpanon.

Komissio on jo laatinut työmenettelyt ja perustanut niitä vastaavat yksiköiden väliset ryhmät EU:n eri rahastojen keskinäisen täydentävyyden ja kaksinkertaisen rahoituksen ongelmien arvioimiseksi. Näitä ovat esimerkiksi ERI-rahastojen tulkintaverkosto, muut sääntelyn erityiselementtejä koskevat verkostot, kuten yksinkertaistettuja kustannuksia käsittelevä työryhmä, temaattiset verkostot ja rahoitusvälineiden neuvoa-antava foorumi (Financial Instruments Compass Platform).

Komissio aikoo vielä pohtia, tarvitaanko toinenkin järjestelmä (esimerkiksi erityinen yksiköiden välinen ryhmä).

Yhteinen vastaus 99 ja 100 kohtaan

Maaseudun kehittämisohjelmien arviointi on jäsenvaltioiden vastuulla. Toimenpiteiden tehokkuuden arviointi ohjelmien tavoitteisiin nähden on monimutkainen tehtävä, jonka on oltava oikeassa suhteessa arvioinnin käyttöön. Tehtävän suorittavat riippumattomat ammattiarvioijat. Arvioijat tekevät johtopäätöksensä lukuisten tekijöiden ja menettelytapojen perusteella. Näihin kuuluvat esimerkiksi ohjelmien toimintalogiikan perusteellinen arviointi, tapaustutkimukset ja paikan päällä tehtävät tutkimukset sekä eri toimenpiteiden välisten vuorovaikutusten ja heijastusvaikutusten tutkiminen. Yhteisten seuranta- ja arviointisääntöjen mukaiset indikaattorit ovat vain yksi väline arviointiin liittyvien kysymysten ratkaisemisessa. Tarkoituksena on, että arviointikertomusten rakenne olisi yhdenmukainen ja että unionin strategiset painopisteet otettaisiin kattavasti huomioon. Komissio kannustaa vaihtamaan hyviä arviointikäytäntöjä. Siinä voi käyttää hyväksi eurooppalaista maaseudun kehittämisverkostoa.

Suositus 4 (a)

Tämä suositus on osoitettu jäsenvaltioille.

Suositus 4 (b)

Komissio hyväksyy suosituksen osittain.

Komissio jatkaa ohjeistuksen antamista asianomaisissa asetuksissa säädetyn yhteisen seuranta- ja arviointijärjestelmän täytäntöönpanosta.

Palautemenettelyjen käytön, tulosten seurannan ja arvioinnin sekä koulutustoiminnan vaikutusten varmistamiseen on olemassa vakiomenettelyt. Komissio kannustaa vaihtamaan hyviä arviointikäytäntöjä eurooppalaisen maaseudun kehittämisverkoston puitteissa.

Komissio ei ole kuitenkaan oikeudellisesti vastuussa sen seuraamisesta, että kyseiset palautemenettelyt on perustettu.

101

Komissio on aina täyttänyt velvoitteensa, kun kyse on jäsenvaltioiden perustamien ohjaus- ja valvontajärjestelmien seurannasta. Komissio valvoo toimenpiteiden täytäntöönpanoa maaseudun kehittämisohjelmien hyväksymismenettelyn avulla, seurantakomiteoissa, joissa sidosryhmät ovat mukana, sekä vuosittaisissa kahdenvälisissä arviointikokouksissa hallintoviranomaisten kanssa.

Tarkastusohjelmasta päätetään riskinarvioinnin perusteella. Riskinarvioinnin tärkein osatekijä on menojen kokonaismäärä. Tietämyksen siirron ja neuvontapalvelujen sääntöjenmukaisuutta koskevia erityisiä tarkastuksia on tehty vain muutamia, koska näihin toimiin liittyvän rahoituksen määrä on suhteellisen pieni.

Suositus 5

Komissio hyväksyy suosituksen.

Komissio aikoo ottaa tarkastusten suunnittelussa asianmukaisesti huomioon tietämyksen siirron ja neuvontatoimien riskiprofiilin.

1Asetuksen (EY) N:o 1698/2005 5 artikla.

2Erityiskertomus nro 22/2014 ”Tavoitteena taloudellisuus: maaseudun kehittämiseen osoitettujen EU:n hankeavustusten perusteena olevien kulujen hallinta” (http://eca.europa.eu).

3Ohjeasiakirjat seuraavista aiheista: 1) SWOT-analyysi, 2) julkiset hankinnat maaseudun kehittämisessä 2014–2020, 3) tukikelpoisuusehdot ja valintakriteerit vuosina 2014–2020, 4) strategisen ohjelman osatekijät, 5) todennettavuus ja valvottavuus (62 artikla), 6) toimenpideselvitys (14 artikla), tietämyksen siirto, 7) toimenpideselvitys (15 artikla), neuvontapalvelut.

4Asetuksen (EY) N:o 1698/2005 5 artikla.

5Ks. erityiskertomus nro 22/2014 ”Tavoitteena taloudellisuus: maaseudun kehittämiseen osoitettujen EU:n hankeavustusten perusteena olevien kulujen hallinta” (http://eca.europa.eu).

QJ-AB-15-013-FI-E  ISSN 1977-5792

Tilintarkastustuomioistuin tutki, ilmensivätkö komission ja jäsenvaltioiden toimet laadukkaan tietämyksen siirron ja neuvontatoimien tarjoamiseksi painoarvoa, joka elinikäiselle oppimiselle ja tietämyksen siirrolle on määritetty EU:n maaseudun kehittämispolitiikassa. Tarkastuksessa havaittiin, että näin ei ollut. Jäsenvaltiot luottivat liian usein koulutuksen järjestäjien ehdotuksiin, ja minkä tahansa tyyppistä koulutusta pidettiin ”hyvänä” ja julkisen tuen kannalta tukikelpoisena. Kunnollinen analyysi siitä, voitiinko koulutuksella saada aikaan todellista vaikutusta, tehtiin vain harvoin. Jäsenvaltiot eivät aina varmistaneet tasapuolista ja avointa kilpailua, kun ne valitsivat koulutustoimia, ja ne maksoivat joistakin palveluista liikaa. Seurannan osalta tarkastuksessa havaittiin, että yksityiskohtaisesti ei arvioitu, mitä julkisilla varoilla tosiasiallisesti oli saavutettu. Suosituksissaan tilintarkastustuomioistuin kannustaa jäsenvaltioita erityisesti mukauttamaan valitut tietämyksen siirtoa koskevat toimet ja neuvontatoimet maaseudun toimijoiden muuttuviin tarpeisiin toistuvien analyysi- ja arviointimenettelyjen avulla.