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EPUB | ISBN 978-92-872-2967-0 | ISSN 1977-5695 | doi:10.2865/38412 | QJ-AB-15-013-FR-E

© Union européenne, 2015

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FR
2015

n° 12

Rapport spécial

La priorité que s’était fixée
l’UE de promouvoir une
économie rurale fondée sur
la connaissance a souffert
de la mauvaise gestion des
mesures de transfert de
connaissances et de conseil

(présenté en vertu de l’article 287, paragraphe 4, deuxième alinéa, du TFUE)

Équipe d’audit

Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits de la performance et de conformité relatifs à des domaines budgétaires ou questions de gestion spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d’audit de manière à maximiser leur incidence en tenant compte des risques susceptibles d’affecter la performance ou la conformité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l’importance politique et de l’intérêt du public.

Le présent audit de la performance a été réalisé par la Chambre I, présidée par M. Augustyn Kubik, Membre de la Cour, et compétente pour les domaines de dépenses relatifs à la conservation et à la gestion des ressources naturelles. L’audit a été effectué sous la responsabilité de M. Jan Kinšt, Membre de la Cour, assisté de: M. Alejandro Ballester Gallardo, chef de cabinet; M. Michael Bain, chef d’unité; M. Klaus Stern, chef d’équipe et Mme Els Brems, chef d’équipe adjoint. L’équipe d’audit était composée de M. Stuart Ballantine; Mme Malgorzata Frydel; M. Athanasios Koustoulidis; M. Lorenzo Pirelli; Mme Maria Eulàlia Reverté i Casas; M. Michael Spang et Mme Diana Voinea. L’assistance en matière de secrétariat a été assurée par Mme Terje Teppan-Niesen et l’assistance linguistique par M. Milosz Aponowicz, Mme Cathryn Lindsay, M. Michał Machowski, Mme Paulina Pruszko et Mme Charlotta Törneling.

Table des matières

Glossaire

Synthèse

Introduction

Investissement dans les connaissances et les compétences au sein de l’Union européenne

Aide au développement rural pour les services de transfert de connaissances et de conseil

Coordination avec d’autres formes d’aide de l’Union pour les services de transfert de connaissances et de conseil

Étendue et approche de l’audit

Observations

Première partie – Procédures utilisées pour définir et sélectionner les services de transfert de connaissances et de conseil les plus pertinents

Les États membres ont défini les besoins en matière de compétences des opérateurs ruraux dans des termes si généraux que n’importe quelle activité, ou presque, pouvait être financée

Les États membres ne vérifient pas toujours les qualifications et l’expérience des prestataires

La sélection des activités et des prestataires pâtit d’un manque de concurrence équitable et transparente

Les orientations de la Commission aux États membres sur les mesures de transfert de connaissances et de conseil étaient limitées

Deuxième partie – Procédures visant à garantir que les services de transfert de connaissances et de conseil soient d’un bon rapport coût/efficacité et fournis de manière coordonnée

Les États membres ont approuvé les activités de formation sans contrôler de manière efficace le caractère raisonnable de leurs coûts…

… et certains éléments indiquent qu’ils ont parfois payé des montants trop élevés pour des services de formation et de conseil qui n’étaient pas suffisamment justifiés

L’étendue de l’audit de la Commission n’a pas permis de fournir suffisamment d’informations sur les lacunes relevées par la Cour

Les Fonds de l’Union et les autres Fonds ne sont pas coordonnés pour assurer une fourniture efficace des services de transfert de connaissances et de conseil

Troisième partie – Procédures de suivi et d’évaluation des résultats des activités de transfert de connaissances et de conseil

Les commentaires des participants aux formations sont souvent recueillis directement par les prestataires de formations, mais ils sont rarement exploités par les autorités des États membres pour améliorer les activités ultérieures

Les efforts déployés par les États membres pour recueillir des informations utiles en ce qui concerne l’incidence des activités de transfert de connaissances et de conseil constituent des exemples de bonnes pratiques

Les informations recueillies pour montrer les résultats globaux des services de transfert de connaissances et de conseil au niveau de l’Union ne sont pas fiables

Conclusions et recommandations

Annexe I | – | Mise en œuvre des mesures de transfert de connaissances et de conseil dans les États membres audités
Annexe II | – | Le modèle à quatre niveaux de Kirkpatrick

Réponses de la Commission

Glossaire

Accord-cadre: accord conclu entre un ou plusieurs pouvoirs adjudicateurs et un ou plusieurs opérateurs économiques ayant pour objet d’établir les termes régissant les marchés à passer au cours d’une période donnée, notamment en ce qui concerne les prix et, le cas échéant, les quantités envisagées¹.

Autorité de gestion: organisme désigné par l’État membre au niveau national ou régional pour gérer un programme de développement rural (PDR).

CCSE: cadre commun de suivi et d’évaluation à l’échelle de l’Union européenne dans le domaine du développement rural pour la période de programmation 2007-2013.

Effet d’aubaine: situation dans laquelle une activité ou un projet subventionné aurait pleinement ou partiellement été entrepris sans l’octroi de l’aide.

Fonds structurels et d’investissement européens (Fonds ESI): nouveau terme employé pour désigner cinq Fonds de l’UE qui apportent un soutien dans le cadre de la politique de cohésion pour la période de programmation 2014-2020.
Ces cinq Fonds sont les suivants: le Fonds européen de développement régional (FEDER), le Fonds social européen (FSE), le Fonds de cohésion (FC), le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) ainsi que le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP).

Gestion partagée: mode d’exécution du budget de l’UE dans lequel des tâches d’exécution sont déléguées aux États membres². À cet effet, les autorités des États membres désignent des organismes responsables de la gestion et du contrôle interne des Fonds de l’Union.

Marchés publics: procédure d’appel d’offres que les organismes publics doivent suivre lors de l’achat de biens, de travaux et de services dont la valeur excède un seuil donné, et dont le but est d’obtenir la meilleure offre possible en instaurant une concurrence suffisante entre les fournisseurs, ainsi que de garantir une attribution des marchés équitable, transparente et exempte de toute discrimination. Les directives 2004/17/CE et 2004/18/CE définissent le cadre juridique en matière de marchés publics que les autorités nationales sont tenues de mettre en place.

Mesure: régime d’aide pour la mise en œuvre d’une politique. Chaque mesure définit des règles spécifiques auxquelles doivent se conformer les projets ou les actions susceptibles d’être financés. Ces mesures sont principalement de deux natures: les mesures d’investissement et les aides à la surface.

Opérateurs ruraux: aux fins du présent rapport, les agriculteurs, sylviculteurs et autres entreprises ou parties prenantes du milieu rural sont désignés par l’expression «opérateurs ruraux», sauf indication contraire.

PAC: politique agricole commune. Il s’agit des actes juridiques et des pratiques adoptés par l’Union européenne, et dont l’ensemble constitue une politique commune et unifiée en matière d’agriculture.

Période de programmation: cadre pluriannuel de programmation et de mise en œuvre des politiques de l’UE, telles que le développement rural.

Programme de développement rural (PDR): document élaboré par un État membre ou une région et approuvé par la Commission pour planifier la mise en œuvre de la politique de développement rural et en assurer le suivi.

SCSE: système commun de suivi et d’évaluation à l’échelle de l’Union européenne dans le domaine du développement rural pour la période de programmation 2014-2020.

1Article 1er, paragraphe 5, de la directive 2004/18/CE du Parlement européen et du Conseil du 31 mars 2004 relative à la coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services (JO L 134 du 30.4.2004, p. 114).

2Article 59 du règlement (UE, Euratom) n° 966/2012 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2012 relatif aux règles financières applicables au budget de l’Union et abrogeant le règlement (CE, Euratom) n° 1605/2002 du Conseil (JO L 298 du 26.10.2012, p. 1).

Synthèse

I

Les activités de transfert de connaissances et de conseil ont été érigées au rang de priorités de haut niveau, pour l’Union en général et pour le développement rural en particulier. L’importance de l’enseignement et de la formation professionnels, du développement des compétences, de l’apprentissage tout au long de la vie et du transfert de connaissances a été mise en avant par le Parlement européen et par les commissaires européens à l’agriculture qui se sont succédé, et transparaît dans le cadre juridique de l’Union.

II

Le présent audit a porté sur la prestation d’activités de transfert de connaissances et de conseil cofinancées par le budget de l’Union consacré au développement rural (Feader) et par les budgets nationaux des États membres pour la période 2007-2013. Le montant total des fonds de l’Union alloués à ces activités pour ladite période s’élève à 1,3 milliard d’euros, le cofinancement portant le total de l’aide publique à 2,2 milliards d’euros.

III

Pour être efficaces et avoir l’incidence escomptée, les fonds alloués aux activités de transfert de connaissances et de conseil doivent être utilisés pour répondre aux besoins déterminés, et les activités doivent être fournies à un prix raisonnable par des prestataires ayant les qualifications et l’expérience adéquates. Les résultats doivent être mesurables et évalués pour pouvoir fournir des informations sur les réalisations effectivement obtenues. Toutefois, l’audit de la Cour a montré que, en raison de lacunes dans la gestion des activités par les États membres et la Commission, tel n’était pas le cas.

IV

L’audit a révélé que les activités de transfert de connaissances et de conseil prestées étaient insuffisantes au regard de l’importance des mesures et des résultats escomptés pour ce type d’activités. Trop souvent, les États membres s’en remettaient aux propositions des prestataires et toute formation était considérée comme «satisfaisante» et éligible au bénéfice d’une aide publique; les analyses en bonne et due forme visant à déterminer si les propositions pouvaient avoir une véritable incidence étaient rares.

V

Les procédures en vigueur ne garantissaient pas toujours une concurrence équitable et transparente permettant de promouvoir la sélection de prestataires et d’activités de transfert de connaissances et de conseil de qualité au meilleur prix.

VI

La fourniture de services de transfert de connaissances et de conseil d’un bon rapport coût/efficacité est essentielle pour protéger les fonds publics au niveau des budgets tant des États membres que de l’Union. La Cour a relevé des lacunes dans les contrôles que les États membres doivent réaliser, aussi bien au stade de la demande qu’à celui du paiement. Certains éléments indiquent que les États membres ont payé un montant trop élevé pour certains services et que les coûts correspondants n’étaient pas suffisamment étayés.

VII

L’audit a par ailleurs montré qu’un nombre considérable de services similaires sont financés par différents Fonds de l’Union (comme le FSE et le Feader). Cette situation comporte un risque de double financement et entraîne la duplication de structures de gestion coûteuses, ce que la Cour juge peu rentable. Pour la période de programmation 2014-2020, l’accent est davantage mis sur la complémentarité entre les Fonds de l’Union que sur la politique de délimitation appliquée précédemment, ce qui suppose d’intensifier la coordination pour éviter les risques décrits dans ce qui précède.

VIII

Les évaluations détaillées des réalisations que les fonds publics avaient réellement permis d’obtenir étaient insuffisantes, et seuls des indicateurs peu élaborés comme le nombre de personnes ayant suivi une formation donnée ou le nombre de jours de formation financés ont été recueillis. La Cour a par ailleurs constaté que les données collectées n’étaient pas entièrement fiables.

IX

Les lacunes décrites dans le présent rapport concernent principalement la gestion des mesures par les États membres. Compte tenu toutefois de l’importance accordée aux activités de transfert de connaissances et de conseil, le rôle de la Commission en matière d’orientation et de supervision des États membres a également été jugé inapproprié et doit être amélioré.

X

Sur la base de ces constatations, la Cour formule une série de recommandations visant à améliorer la situation pour la période de programmation actuelle dans le domaine du développement rural (2014-2020) et à faire en sorte que les objectifs ambitieux fixés pour les activités aient davantage de chance d’être réalisés.

XI

En particulier, la Cour recommande ce qui suit:

οLes États membres devraient disposer de procédures permettant d’analyser en détail les besoins des opérateurs ruraux en matière de connaissances et de compétences, en particulier pour les périodes correspondant aux appels à propositions ou aux appels d’offres. Ils devraient veiller, dans le cadre de procédures récurrentes, à ce que les services de transfert de connaissances et de conseil appropriés soient définis et sélectionnés sur la base d’une analyse de ce type et éviter que le processus ne soit piloté par les prestataires eux-mêmes.

οLa Commission devrait fournir des orientations supplémentaires aux États membres concernant les modalités de ces analyses récurrentes et encourager ces derniers à les formuler en termes spécifiques plutôt que généraux.

οLes États membres devraient veiller à ce que l’aide destinée à la mise en place de nouveaux services de conseil ne soit accordée qu’en cas de déficit avéré au niveau de ces services dans la région concernée et lorsqu’il existe un besoin réel de financement de nouveaux agents, de nouvelles installations et/ou de nouveaux équipements.

οLes États membres devraient sélectionner les prestataires de services bénéficiaires de fonds publics dans le cadre d’une mise en concurrence équitable et transparente, que ce soit dans le cadre d’appels à propositions ou de procédures de marchés publics en bonne et due forme. Ils devraient en particulier s’assurer que leurs critères de sélection ou d’attribution ne favorisent pas certains prestataires ou types de prestataires.

οLa Commission devrait fournir des orientations spécifiques supplémentaires sur la fourniture des services en interne, la sous-traitance et l’évaluation des services fournis par les consortiums. Elle devrait par ailleurs réaliser un suivi approprié des procédures des États membres afin de veiller à ce que la sélection des activités de transfert de connaissances et de conseil soit concurrentielle, équitable et transparente.

οEn ce qui concerne l’efficacité des contrôles portant sur le caractère raisonnable des coûts, la Commission et les États membres devraient mettre en œuvre les recommandations formulées dans le rapport spécial de la Cour sur le sujet³. En particulier pour les activités de transfert de connaissances et de conseil, les États membres devraient évaluer la nécessité de soutenir des activités qui sont déjà couramment proposées sur le marché à un coût raisonnable. Lorsque ce besoin se justifie, les États membres devraient veiller à ce que les coûts des activités soutenues n’excèdent pas ceux d’activités similaires disponibles sur le marché.

οLa Commission devrait s’appuyer sur les premières mesures adoptées afin de garantir la complémentarité entre les Fonds de l’Union, par exemple en faisant appel à des groupes de travail interservices spécifiques, pour réaliser une analyse approfondie de la complémentarité entre ces différents Fonds telle qu’elle ressort des propositions des États membres pour la période de programmation 2014-2020. Cette évaluation devrait aboutir à une approche coordonnée en matière de soutien des activités de transfert de connaissances qui permettrait d’atténuer le risque de double financement et de doublons administratifs.

οLes États membres devraient mettre en place des systèmes de retour d’information qui utilisent les données sur le suivi et l’évaluation pour améliorer les futurs appels à propositions ou procédures d’appel d’offres. Ces systèmes devraient prévoir que les prestataires non seulement fournissent des informations sur la satisfaction des participants par rapport aux services, mais qu’ils évaluent aussi si ces participants ont appris ce qu’ils étaient censés apprendre.

οLa Commission devrait fournir des orientations sur la manière dont les États membres pourraient mettre en œuvre des processus de retour d’information récurrents et veiller à ce qu’ils le fassent. Les résultats de ce retour d’information peuvent également être utilisés par les évaluateurs afin de concentrer les travaux d’évaluation sur l’analyse des activités sur le plan des résultats et de l’incidence.

οEnfin, la Commission devrait augmenter sans délai le profil de risque des mesures de transfert de connaissances et de conseil et renforcer sa supervision et sa gestion en conséquence pour offrir davantage de garanties que la prestation des services concernés par les États membres est efficace.

3Voir le rapport spécial n° 22/2014 intitulé «Maîtriser le coût des subventions de l’UE allouées à des projets de développement rural pour respecter le principe d’économie» (http://eca.europa.eu).

Introduction

Investissement dans les connaissances et les compétences au sein de l’Union européenne

01

L’importance de l’enseignement et de la formation professionnels, du développement des compétences, de l’apprentissage tout au long de la vie et du transfert de connaissances a été exprimée par de nombreux responsables politiques et soulignée dans plusieurs documents de haut niveau, y compris dans la stratégie Europe 2020 pour une croissance intelligente, durable et inclusive⁴.

«Le renforcement de la base de connaissances de notre secteur agricole est un aspect important des programmes de développement rural.»⁵

Phil Hogan, commissaire européen chargé de l’agriculture et du développement rural

«L’agriculture de demain, c’est l’agriculture de la connaissance.»⁶

Dacian Cioloș, ancien commissaire européen chargé de l’agriculture et du développement rural

02

Le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) mentionne explicitement «une coordination efficace des efforts entrepris dans les domaines de la formation professionnelle, de la recherche et de la vulgarisation agronomique» parmi les moyens permettant d’atteindre les objectifs de la politique agricole commune (PAC)⁷.

03

La législation de l’UE pour la période de programmation 2014-2020⁸ insiste sur le fait que les services de transfert de connaissances et de conseil sont les principales activités permettant d’atteindre les objectifs de développement durable des zones rurales. «Favoriser le transfert de connaissances et l’innovation dans les secteurs de l’agriculture et de la foresterie, ainsi que dans les zones rurales» est une priorité horizontale en matière de développement rural, c’est-à-dire qu’on considère qu’il s’agit d’un outil important pour améliorer la mise en œuvre des autres priorités et mesures dans le domaine du développement rural.

Aide au développement rural pour les services de transfert de connaissances et de conseil

04

L’aide financière pour les services de transfert de connaissances et de conseil dans les zones rurales est octroyée au titre du Feader. Au cours de la période de programmation 2007-2013, cette aide a été octroyée au moyen des quatre mesures suivantes⁹:

οmesure 111 – formation professionnelle et actions d’information;

οmesure 114 – recours aux services de conseil;

οmesure 115 – mise en place de services de gestion, de remplacement et de conseil;

οmesure 331 – formation et information.

05

Les trois premières mesures avaient pour but de renforcer la compétitivité des agriculteurs et des sylviculteurs. La mesure 331 s’adressait à d’autres entreprises rurales et acteurs du monde rural dans le but d’accroître leur capacité à contribuer à la diversification de l’économie rurale, d’une part, et d’améliorer les conditions de vie dans les zones rurales, d’autre part. Les mesures 111 et 331, qui portaient sur les formations, ateliers, visites d’exploitations, accompagnement, etc., sont désignées sous l’expression «mesures de transfert de connaissances». Les mesures 114 et 115 étaient des mesures de conseil destinées à fournir des orientations à un ou plusieurs agriculteur(s) ou à sylviculteur(s). Les différentes activités de transfert de connaissances et de conseil étaient proposées aux participants gratuitement ou à prix réduit.

Ci-après, les agriculteurs, sylviculteurs et autres entreprises rurales et acteurs du monde rural sont désignés par l’expression «opérateurs ruraux».

Encadré 1

Exemples de services de transfert de connaissances et de conseil financés par le Feader

Formation destinée aux agricultrices

© ZAMm/Gerald Lechner

Formation destinée aux agriculteurs

© ECA

Groupe de travail d’agriculteurs (visite sur le terrain)

© BMLFUW/LFI/weinfranz

06

Dans le cadre de la politique de développement rural, les mesures de transfert de connaissances et de conseil font l’objet d’une gestion partagée entre la Commission et les États membres. Les programmes de développement rural (PDR) sont proposés par les États membres et approuvés par la Commission. Les États membres sélectionnent ensuite les projets qui bénéficieront d’un financement, sur la base des programmes présentés. La figure 1 illustre le mode d’attribution du financement aux projets pertinents en application du cadre réglementaire.

Figure 1

Cadre réglementaire régissant l’octroi de fonds aux projets au titre du Feader

Source: Cour des comptes européenne.

07

En ce qui concerne la période de programmation 2007-2013, environ 1,3 milliard d’euros, soit 1,4 % du financement au titre du Feader, ont été réservés aux mesures de transfert de connaissances et de conseil. Au 31 décembre 2013, quelque 744 millions d’euros, soit 57 % de l’aide prévue au titre du Feader, avaient été dépensés par les États membres. Toutes les mesures sont cofinancées par les États membres (pour plus d’informations, voir tableau 1). Toutefois, comme indiqué précédemment, l’importance globale accordée aux mesures de transfert de connaissances et de conseil dépasse largement leur valeur sur le plan purement monétaire.

08

Les États membres ne mettent pas nécessairement en œuvre les quatre mesures de transfert de connaissances et de conseil. Une analyse des données de 2012 communiquées par la Commission a montré que les mesures 111, 114, 331 et 115 n’étaient pas utilisées dans respectivement 19 %, 52 %, 66 % et 74 % des 88 PDR.

09

Pour la période de programmation du développement rural à venir (2014-2020), les quatre mesures ont été regroupées en deux nouvelles mesures:

οmesure 01 – transfert de connaissances et actions d’information;

οmesure 02 – services de conseil, services d’aide à la gestion agricole et services de remplacement sur l’exploitation.

10

Les dépenses du Feader prévues pour la mesure 01 s’élèvent à 1,16 milliard d’euros et celles pour la mesure 02 à 742 millions d’euros, soit 1,9 milliard d’euros au total¹⁰. En ajoutant le cofinancement national, les dépenses publiques totales pourraient dépasser 4 milliards d’euros, ce qui représente une hausse d’environ 46 % par rapport aux dépenses prévues pour la période de programmation précédente.

Tableau 1

Total des dépenses publiques (Feader + cofinancement national) et dépenses du Feader, par mesure

Mesure | Description de la mesure | Montant prévu pour 2007-2013 | Dépenses encourues entre 2007 et 2013
Feader (euros) | Total des dépenses publiques (euros) | Feader (euros) | Total des dépenses publiques (euros)
111 | Formation professionnelle et actions d’information | 947 013 157 | 1 599 928 390 | 556 561 212 | 974 023 090
114 | Recours aux services de conseil | 197 958 811 | 338 640 512 | 98 320 876 | 169 488 261
115 | Mise en place de services de gestion, de remplacement et de conseil | 50 307 450 | 76 068 793 | 26 540 966 | 43 419 212
331 | Formation et information | 115 516 980 | 226 388 227 | 62 498 154 | 122 427 257
Mesures de transfert de connaissances et de conseil | 1 310 796 398 | 2 241 025 922 | 743 921 208 | 1 309 357 820

Source: Données du réseau européen de développement rural (mise à jour: février 2014).

11

Si les participants aux formations et les destinataires des conseils, ainsi que les prestataires de services, étaient des bénéficiaires potentiels des mesures prévues pour la période de programmation 2007-2013, tel n’est plus le cas actuellement. Pour la période 2014-2020, les bénéficiaires de l’aide financière dans le cadre des mesures 01 et 02 seront des prestataires de services, à savoir des organismes dispensant des conseils ou des formations destinés aux bénéficiaires finals (opérateurs ruraux).

12

Même si ce n’était pas obligatoire, certains États membres avaient déjà recours à des procédures de marchés publics pour sélectionner les prestataires de services de transfert de connaissances et de conseil au cours de la période de programmation 2007-2013. Conformément à la nouvelle législation, les règles en matière de marchés publics doivent être appliquées avant la conclusion des marchés de services avec les prestataires au titre de la mesure 02. En ce qui concerne la mesure 01, les prestataires de services ne doivent pas obligatoirement être sélectionnés par marché public.

Coordination avec d’autres formes d’aide de l’Union pour les services de transfert de connaissances et de conseil

13

L’aide de l’Union aux services de transfert de connaissances et de conseil ne se limite pas à la politique de développement rural. De manière très générale et compte tenu du mandat de chaque Fonds, les projets de formation bénéficient du soutien du FSE et du FEDER, dont l’objectif est de contribuer à la croissance et à l’emploi. Avec le Feader et deux autres Fonds, ceux-ci sont appelés «Fonds structurels et d’investissement européens» (Fonds ESI). Le cadre législatif pour la période 2014-2020 requiert une meilleure coordination entre les Fonds ESI qu’auparavant, tant au niveau de l’Union qu’à celui des États membres. Le nouveau cadre est illustré à la figure 2.

14

Les Fonds ESI constituent un moyen de mettre en œuvre la stratégie Europe 2020. Pour apporter une aide efficace, les Fonds ESI devraient contribuer à la réalisation de 11 objectifs thématiques¹¹. Les règlements établissant les différents Fonds ventilent ces objectifs en priorités d’investissement.

15

L’objectif thématique s’appliquant au présent audit est l’objectif n° 10, qui consiste à «investir dans l’éducation, la formation et la formation professionnelle pour l’acquisition de compétences et l’apprentissage tout au long de la vie». D’autres priorités d’investissement détaillées sont présentées dans les règlements propres au FSE, au FEDER et au Feader¹² (voir figure 2).

Figure 2

Cadre juridique pour la période de programmation 2014-2020

Source: Cour des comptes européenne.

4Document COM(2010) 2020 final du 3 mars 2010 intitulé «EUROPE 2020 – Une stratégie pour une croissance intelligente, durable et inclusive».

5Commission européenne – communiqué de presse intitulé «Feu vert pour 18 programmes de développement rural supplémentaires», Bruxelles, 13 février 2015 (http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-4424_fr.htm).

6Déclaration du 12 octobre 2011 sur l’agriculture de la connaissance (https://www.youtube.com/watch?v=Tz5tz5yOPXw).

7Article 41 du TFUE.

8Règlement (UE) n° 1305/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 relatif au soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) et abrogeant le règlement (CE) n° 1698/2005 du Conseil (JO L 347 du 20.12.2013, p. 487).

9La mesure 341 (acquisition de compétences et animation en vue de l’élaboration et de la mise en œuvre d’une stratégie locale de développement) et la mesure 431 (fonctionnement du groupe d’action locale, acquisition de compétences, animation) incluent également des formations, mais ne s’appliquent qu’à LEADER et à des groupes similaires au titre de l’axe 3, et ont pour objectif de permettre à ces groupes de mettre en œuvre leurs stratégies locales. Elles ne sont donc pas examinées plus avant dans le cadre du présent audit.

10Les chiffres sont fondés sur les informations fournies par la Commission européenne. Ils comprennent ceux figurant dans les PDR approuvés (56 sur 118), ainsi que dans les PDR encore à l’examen. Ces chiffres ne sont donc qu’indicatifs à ce jour (10 juillet 2015).

11Comme énoncé à l’article 9 du règlement (UE) n° 1303/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 portant dispositions communes relatives au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen, au Fonds de cohésion, au Fonds européen agricole pour le développement rural et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, portant dispositions générales applicables au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen, au Fonds de cohésion et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, et abrogeant le règlement (CE) n° 1083/2006 du Conseil (JO L 347 du 20.12.2013, p. 320).

12Les priorités d’investissement spécifiques des différents Fonds sont présentées dans les documents suivants:
– FSE: article 3 du règlement (UE) n° 1303/2013;
– FEDER: article 5 du règlement (UE) n° 1301/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 relatif au Fonds européen de développement régional et aux dispositions particulières relatives à l’objectif «Investissement pour la croissance et l’emploi», et abrogeant le règlement (CE) n° 1080/2006 (JO L 347 du 20.12.2013, p. 289);
– Feader: article 5 du règlement (UE) n° 1305/2013.

Étendue et approche de l’audit

16

La Cour a réalisé un audit des procédures de gestion et de contrôle des dépenses pour les mesures de transfert de connaissances et de conseil au cours de la période de programmation 2007-2013 (voir également point 4) dans le but de formuler des recommandations utiles en vue de la nouvelle période de programmation. Celles-ci sont destinées à être prises en considération par les États membres lors de l’élaboration des règles et procédures de mise en œuvre de leurs programmes, et peuvent également être utilisées par la Commission, en particulier pour améliorer sa surveillance des systèmes de contrôle et de gestion des États membres.

17

L’audit visait à répondre à la question suivante:

Les systèmes de gestion et de contrôle en place permettent-ils d’assurer la mise en œuvre efficace des mesures de transfert de connaissances et de conseil dans le domaine du développement rural?

18

À cet égard, le rapport de la Cour apporte des réponses aux sousquestions suivantes:

οLes procédures en vigueur permettent-elles de recenser et de sélectionner les services de transfert de connaissances et de conseil les plus pertinents pour les opérateurs ruraux?

οLes procédures existantes permettent-elles de garantir la prestation de manière coordonnée de services de transfert de connaissances et de conseil d’un bon rapport coût/efficacité?

οExiste-t-il des procédures de suivi et d’évaluation des résultats des activités de transfert de connaissances et de conseil?

19

L’audit a couvert la période de programmation 2007-2013 et établi le lien, dans la mesure du possible, avec la période de programmation suivante, durant laquelle seuls les organismes dispensant des formations ou fournissant des conseils destinés aux bénéficiaires finals (opérateurs ruraux) pourront bénéficier des mesures. L’audit a donc été centré sur ce type de bénéficiaires pour la période 2007-2013.

20

L’audit s’est déroulé de juillet 2014 à février 2015. Les informations probantes ont été recueillies au moyen d’examens documentaires, de visites d’audit auprès des autorités de gestion et de prestataires de services de cinq États membres¹³ (l’Espagne (Galice), l’Autriche, la Pologne, la Suède et le Royaume-Uni (Angleterre)) ainsi que d’une enquête¹⁴. La situation concernant les différentes mesures mises en œuvre dans les États membres ayant fait l’objet d’une visite est présentée à l’annexe I.

21

Les dépenses prévues et encourues relatives aux mesures de transfert de connaissances et de conseil étaient élevées dans ces États membres (voir figure 3). Le choix des États membres par la Cour a été déterminé par son objectif de couvrir les quatre mesures (voir point 4) et d’obtenir une répartition géographique équilibrée. Les visites d’audit et l’enquête ont porté sur les États membres représentant ensemble plus de 65 % des dépenses relatives aux mesures de transfert de connaissances et de conseil.

Figure 3

Période de programmation du développement rural 2007-2013 – Mesures de transfert de connaissances et de conseil: les 20 PDR représentant les dépenses les plus élevées en décembre 2012

Source: Données du réseau européen de développement rural.

13Aux fins du présent rapport, l’expression «État membre» peut désigner le pays lui-même, ou une région ou une communauté autonome de ce pays.

14La Cour a réalisé une enquête sur 19 États membres couvrant un échantillon de 25 PDR, afin de déterminer les raisons pour lesquelles les États membres n’ont pas fait pleinement usage de toutes les mesures existantes.

Observations

Première partie – Procédures utlisées pour définir et sélectionner les services de transfert de connaissances et de conseil les plus pertinents

22

Pour déterminer si les activités de transfert de connaissances et de conseil les plus pertinentes ont été sélectionnées, la Cour a appliqué les critères suivants:

οles aides du Feader devraient être uniquement utilisées pour financer des activités qui contribuent à la réalisation des objectifs spécifiques des États membres définis pour les mesures afin d’éviter le financement arbitraire de tout type de formations ou de conseils destinés aux opérateurs ruraux. Il convient pour cela de réaliser une analyse préalable des besoins en matière de connaissances et de compétences des opérateurs ruraux qui soit suffisamment précise pour permettre aux États membres de cibler l’aide sur des activités concrètes;

οseuls devraient être financés au titre du Feader des formations et des conseils de qualité élevée. La qualité des prestataires de services étant de la plus haute importance, les autorités des États membres devraient appliquer des critères et des procédures adéquats;

οles prestataires et les activités devraient être sélectionnés dans le cadre d’une mise en concurrence loyale et transparente;

οla Commission ne devrait approuver que les PDR qui définissent clairement les besoins en matière de connaissances et de compétences des opérateurs ruraux. Si nécessaire, elle devrait fournir des orientations aux États membres pour les aider à mettre en place des procédures d’évaluation des besoins plus efficaces.

Les États membres ont défini les besoins en matière de compétences des opérateurs ruraux dans des termes si généraux que n’importe quelle activité, ou presque, pouvait être financée

23

Aux fins de la sélection et de la mise en œuvre d’activités axées sur les besoins, les États membres doivent analyser et déterminer les préférences des différents opérateurs ruraux et déterminer les besoins objectifs de l’économie rurale et de la société en matière de connaissances et de compétences avant de se lancer dans la planification et/ou la sélection des activités de formation. Ces besoins peuvent changer à court ou moyen terme. Les procédures d’analyse et de planification devraient donc être suffisamment souples pour pouvoir s’adapter à ces changements.

24

Par conséquent, la Cour s’attendrait à ce que les États membres examinent, à des fins stratégiques, les besoins en matière de connaissances et de compétences sur une période plus longue (l’ensemble de la période de programmation, pour des raisons pratiques) et disposent de procédures récurrentes pour déterminer les besoins à court et à moyen termes. Ce type d’analyses devrait permettre aux États membres de disposer d’une quantité d’informations suffisante pour préciser les services nécessaires à des appels à propositions et à des appels d’offres (voir figure 4).

Figure 4

Analyse des besoins récurrents pour la sélection des activités de transfert de connaissances et de conseil dans le domaine du développement rural

Source: Cour des comptes européenne.

25

La Cour a examiné les plans stratégiques nationaux, les PDR et d’autres documents stratégiques, ainsi que les études disponibles, les règles d’exécution et les cahiers des charges relatifs aux services mis en adjudication pour ce type d’activité. La Cour a constaté que les États membres audités n’avaient défini et établi les besoins en matière de connaissances et de compétences que de manière générale, ce qui sert l’objectif stratégique. Toutefois, aucun de ces États membres n’a été jusqu’à recenser les activités les plus pertinentes (à savoir des formations concrètes) dans ces domaines. Cette situation comporte le risque que soient financées des activités génériques et déterminées par les prestataires, comme des cours d’informatique de base susceptibles de n’être pas fondés sur une définition des besoins (voir encadré 2).

Encadré 2

Exemples de définitions des besoins en matière de connaissances et de compétences restées trop générales dans le cadre de la procédure de marché

Royaume-Uni (Angleterre)

Le Royaume-Uni (Angleterre) a eu recours à des procédures à plusieurs niveaux de gestion pour déterminer les besoins en matière de connaissances et de compétences des opérateurs ruraux. Toutefois, les services de transfert de connaissances n’ont pas fait l’objet de spécifications détaillées dans le cadre des marchés. Par conséquent, les autorités s’en sont remises aux propositions détaillées des prestataires.

De manière générale, le PDR fait état d’un manque de compétences dans les secteurs agricole, agroalimentaire et forestier, et désigne la formation comme une priorité pour renforcer la compétitivité de ces secteurs et contribuer à l’amélioration de l’environnement, ainsi qu’à la prospérité et à la bonne santé des communautés. Avec le soutien d’une assemblée de parties prenantes, un large ensemble de six groupes de cours a été mis au point, sur lequel les autorités ont fondé toutes leurs procédures d’appel d’offres. Une série de miniconcours a ensuite été lancée pour les activités à proprement parler. La Cour a toutefois constaté que les spécifications des services pour les miniconcours étaient très générales et que les autorités s’étaient appuyées sur les plans de livraison des prestataires, qui accompagnaient chaque offre.

Autriche

De même, en Autriche, le PDR faisait référence aux priorités pertinentes de l’Union et au faible niveau de l’enseignement formel dans le secteur primaire. Les domaines thématiques pour les mesures concernées étaient définis dans les règles d’exécution correspondantes¹⁵, mais restaient plutôt généraux (par exemple «améliorer l’efficience et la compétitivité des entreprises agricoles et forestières»). Les règles d’exécution précisaient qu’une conférence ad hoc, incluant les parties prenantes, proposerait au ministère de l’agriculture (BMLFUW) des spécifications et des priorités plus précises à prendre en considération par les autorités d’agrément pour la sélection des projets. Malgré la tenue de dix réunions, aucune spécification plus précise n’a été fournie et, par conséquent, la sélection des projets s’est opérée sur la seule base des domaines thématiques généraux figurant dans les règles d’exécution.

26

Les États membres audités associaient les prestataires et les parties prenantes au processus de définition des priorités ou des domaines thématiques pour les services de transfert de connaissances et de conseil, soit dans le cadre de réunions et de groupes de travail, soit en leur offrant la possibilité de présenter des propositions écrites. La participation des prestataires et des parties prenantes devrait déboucher sur des services qui répondent mieux aux besoins des groupes cibles. Toutefois, les parties prenantes peuvent avoir un intérêt à promouvoir des services populaires ou déjà facilement accessibles plutôt que de combler les lacunes des opérateurs ruraux au niveau des connaissances et des compétences. Les États membres devraient donc tenir compte des avis et propositions extérieurs, mais déterminer finalement de manière impartiale si les activités proposées par les prestataires de services répondent effectivement aux besoins réels des opérateurs ruraux et sont accessibles sur le marché facilement et à un prix abordable. La Cour n’a relevé aucun élément de preuve en ce sens. De fait, les autorités s’appuyaient sur une procédure fondamentalement ascendante, où les prestataires proposaient les cours devant faire l’objet d’une procédure de marché plutôt que de répondre à des besoins clairement définis exprimés par les autorités elles-mêmes.

27

Une analyse insuffisante des propositions formulées par les prestataires de services comporte non seulement un risque de financement d’activités non pertinentes, mais aussi un risque de duplication d’activités de formation qui sont déjà facilement accessibles sur le marché et de paiement d’un prix supérieur à celui du marché (voir points 54 et 55). Cette situation engendre des dépenses publiques inutiles et peut fausser les marchés des services existants.

28

Un autre exemple d’analyse insuffisante à cet égard concerne la mesure 115, à travers laquelle le Feader devait financer les frais encourus pour la mise en place des services (frais de personnel, frais liés aux nouveaux locaux, aux équipements, etc.)¹⁶. Or, la Cour a constaté que la mesure 115 avait parfois été utilisée pour financer des organismes de conseil existant de longue date en vue de la mise en place de services qui, en réalité, n’étaient pas nouveaux. Il s’agissait d’élargir le nombre de bénéficiaires de conseils (en raison de nouvelles exigences réglementaires). Si, au Royaume-Uni (Angleterre), les prestataires potentiels de nouveaux services devaient démontrer que la fourniture de services de conseil appropriés dans un domaine donné était insuffisante, ce n’était pas le cas en Espagne (Galice) (voir encadré 3). Dans les autres États membres audités, la mesure 115 n’était pas utilisée.

Encadré 3

Espagne (Galice) – Financement de la mise en place de «nouveaux» services qui en réalité ne l’étaient pas

L’Espagne (Galice) octroie des fonds pour la mise en place de services de conseil présumés «nouveaux» à des prestataires qui, en réalité, existaient déjà avant la mise en œuvre du PDR relatif à la période 2007-2013. Le financement est destiné à des domaines de conseil qui sont considérés comme nouveaux, qu’il existe ou non un besoin ou une demande avérés de la part des opérateurs ruraux et/ou que les structures existantes soient suffisantes ou non pour intégrer ces nouveaux domaines (c’est-à-dire sans déterminer si la fourniture de conseils dans ces nouveaux domaines requiert le recrutement de nouveaux collaborateurs, la location d’infrastructures supplémentaires et/ou l’achat de nouveaux équipements).

Étant donné qu’il a réduit son personnel à la fin de la période de financement de cinq ans, le prestataire de services audité semble également dépendre des fonds du Feader pour couvrir ses frais de gestion.

Outre le financement de prestataires de services existants, on peut également craindre un surfinancement des frais de personnel des prestataires. Les frais de personnel sont couverts par la mesure 115, mais ils sont également financés à travers la mesure 114, qui subventionne les honoraires versés par les agriculteurs aux prestataires de conseils.

29

L’audit a révélé que, en dépit d’une analyse des besoins insuffisante, des actions pertinentes en matière de transfert de connaissances et de conseil sont également cofinancées par le Feader. Ce cofinancement ne découle toutefois pas du recensement ni du ciblage des besoins particuliers (voir encadré 4).

Encadré 4

Exemples de financement de projets pertinents et innovants

Suède – «Generationsskifte»

Le projet «Generationsskifte» (changement de génération) concerne la transmission d’exploitations agricoles d’une génération à l’autre. Cette transmission est de plus en plus importante compte tenu de la moyenne d’âge de la population active travaillant dans l’agriculture (plus de 50 % des agriculteurs en Suède et dans l’Union sont âgés de 55 ans ou plus¹⁷). La formation d’une journée examinée en Suède consistait principalement à fournir des informations sur les aspects économiques et financiers (en particulier la fiscalité) et des questions de droit civil. Les aspects psychologiques et émotionnels, qui sont également importants dans la transmission d’une exploitation familiale, sont évoqués, mais sont traités de manière plus approfondie dans les séances d’accompagnement, également proposées.

Suède – «Grön Arena»

«Grön Arena» est un projet qui vise à aider les exploitations agricoles qui fournissent des services dans les domaines de l’aide sociale, de l’éducation, de la santé et des loisirs, en proposant par exemple des activités à la ferme pour les personnes âgées ou les enfants après l’école, des activités «de bien-être» à la campagne ou avec les animaux, etc. Ce projet répond à des besoins de la société et offre aux agriculteurs une possibilité de diversifier leurs revenus. Après avoir été mis à l’essai dans une région, le projet a été étendu à l’ensemble du pays.

Autriche – Cours de gestion pour les femmes dans les zones rurales

L’objectif de ce cours de gestion était d’encourager les femmes, en leur en donnant les moyens, à occuper des postes à responsabilité dans des entreprises et groupes sociaux du monde rural, et, ainsi, à servir de modèles et à encourager d’autres femmes à jouer un rôle plus actif dans le domaine du développement rural. La pertinence de ce cours découle clairement des orientations stratégiques de la Communauté pour la période de programmation 2007-2013¹⁸, qui établissent explicitement les objectifs consistant à encourager l’entrée des femmes sur le marché du travail et à examiner les besoins de formation des femmes (pour en savoir plus à ce sujet, voir également encadré 9).

Les États membres ne vérifient pas toujours les qualifications et l’expérience des prestataires

30

En vue de garantir la qualité et l’efficacité des services de transfert de connaissances et de conseil qui sont proposés, les organismes fournissant de tels services devraient être compétents en ce qui concerne tant les qualifications du personnel, l’expérience et la formation régulière que les capacités administratives et techniques.

31

Dans le domaine des services de conseil, la Cour a constaté que les normes attendues avaient été respectées par tous les États membres¹⁹, ce qui a permis aux agriculteurs et aux sylviculteurs d’effectuer un choix sur une liste de prestataires agréés. En Suède, cependant, les exigences liées aux qualifications et à l’expérience ne concernaient que les conseils en matière d’écoconditionnalité et de sécurité au travail, car les autres types de services de conseil aux agriculteurs étaient proposés dans le cadre de la mesure 111, pour laquelle aucune exigence de cette nature n’avait été fixée.

32

En l’absence de réglementation de l’Union en la matière, la Suède n’avait pas défini d’exigences relatives aux mesures de transfert de connaissances. Certains des autres États membres audités avaient défini des critères d’éligibilité ou d’attribution pertinents, même si, malgré certains exemples de bonnes pratiques, l’audit a fait apparaître que les procédures d’évaluation des qualifications des fournisseurs étaient relativement inefficaces.

33

L’Autriche et le Royaume-Uni (Angleterre) appliquent des exigences strictes au niveau des prestataires. En Autriche, les prestataires de services de transfert de connaissances ne sont éligibles que s’ils sont titulaires d’un certificat de gestion de la qualité valable pour les établissements de formation pour adultes, et au Royaume-Uni (Angleterre), les prestataires de services intéressés doivent fournir la preuve de leurs capacités financières, techniques ou professionnelles lors de la première phase d’une procédure d’adjudication qui en compte trois. Toutefois, dans les deux cas, l’audit a révélé que les autorités ne vérifiaient pas systématiquement les qualifications et l’expérience des entreprises dispensant les cours ni de leurs formateurs (voir également encadré 5).

Encadré 5

Autriche: non-vérification des certificats de gestion de la qualité des prestataires de formations

Aux fins du contrôle du critère d’éligibilité selon lequel les prestataires de services de transfert de connaissances doivent disposer d’un certificat de gestion de la qualité, les autorités autrichiennes ont inclus des points pertinents dans leurs listes de contrôle. Toutefois, la Cour a constaté que, dans 4 cas sur 30, les autorités avaient validé le point concerné dans leur liste de contrôle malgré l’absence de certificat de gestion de la qualité.

Le montant total des fonds publics versés à ces quatre prestataires de services s’élevait à 3,6 millions d’euros (Feader: 1,8 million d’euros), dont environ 3,1 millions d’euros (Feader: 1,6 million d’euros) pour un seul d’entre eux. En octobre 2014, ce même prestataire a annoncé qu’il venait d’obtenir son certificat de gestion de la qualité, alors qu’il dispensait des formations depuis 2007.

34

Des problèmes analogues concernant l’insuffisance du contrôle des qualifications des prestataires ont été constatés en Pologne et en Espagne (Galice). Les autorités se fiaient aux informations fournies par les prestataires, sans les vérifier sur la base de pièces justificatives. Lorsque les autorités espagnoles (galiciennes) dispensaient elles-mêmes les formations, les qualifications et l’expérience de leur personnel ainsi que leurs capacités techniques et administratives étaient tenues pour acquises, et aucun contrôle n’était effectué.

La sélection des activités et des prestataires pâtit d’un manque de concurrence équitable et transparente

35

La concurrence encourage les prestataires à améliorer la qualité de leurs services, à proposer des prix avantageux et à offrir des services qui répondent aux besoins, ce qui devrait ainsi permettre une meilleure utilisation de l’argent du contribuable européen. Les principes de base de la concurrence sont l’équité et la transparence. En outre, comme indiqué précédemment au point 24, les autorités responsables devraient avoir une idée précise des besoins pour être en mesure de spécifier les services nécessaires dans les appels à propositions ou les appels d’offres, ou de définir des critères pertinents pour la sélection des activités concernées.

36

En ce qui concerne les mesures de transfert de connaissances, les États membres audités ne sélectionnent pas les prestataires et les services de la même manière: absence de mise en concurrence, prestation interne par les autorités ou organismes affiliés, appels à propositions uniques ou encore procédures de marchés publics. Toutefois, malgré la diversité des procédures utilisées, la Cour a constaté que, de manière générale, les propositions des prestataires de services de transfert de connaissances établis de longue date étaient sélectionnées de manière récurrente et bénéficiaient de la majeure partie des financements du Feader. La Cour y voit la conséquence d’un manque de concurrence et/ou de l’absence d’équité et de transparence.

37

Aux points suivants sont décrits les procédures rencontrées par la Cour dans les différents États membres audités et certains risques et constatations qui en découlent:

Aucune sélection concurrentielle des prestataires et des services – Autriche et Suède

38

Les propositions de projets peuvent être sollicitées ou déposées à tout moment pendant la période de programmation, c’est-à-dire qu’aucune période ni délai n’ont été fixés. En conséquence, une évaluation et une sélection concurrentielles des projets et des prestataires ne sont pas possibles, et ces derniers n’ont aucun intérêt à proposer des services bien conçus répondant spécifiquement aux besoins. Il existe par conséquent un risque élevé que la majeure partie de l’aide financière soit consacrée à des services déterminés par les prestataires.

39

Au moment de l’audit, un groupe d’instituts de formation pour organismes publics en Autriche avait bénéficié de 77,3 % des fonds du Feader disponibles pour la mesure 111 et de 54,3 % de ceux disponibles pour la mesure 331. Ces instituts de formation ont un avantage concurrentiel sur les autres prestataires, étant donné qu’aucun autre prestataire n’avait eu la possibilité de participer aux réunions officielles organisées par les autorités, au cours desquelles les nouveaux cours et les nouvelles règles d’exécution avaient été examinés. Un rapport d’évaluation commandé par les autorités autrichiennes a montré que les provinces (Bundesländer) approuvaient presque exclusivement des formations déjà proposées par ces instituts. De ce fait, l’effet d’aubaine est potentiellement élevé²⁰.

Fourniture des services en interne – Espagne (Galice) et Suède

40

La fourniture des services en interne était très répandue en Espagne (Galice) (89 % du budget pour la mesure 111) et en Suède (61 % du budget pour la mesure 111 et 35 % pour la mesure 331). Les prestataires privés n’ont pas eu la possibilité de mener ce type de projets, qui étaient approuvés directement par les autorités de l’État membre. La Cour n’a trouvé aucune procédure décisionnelle documentée fixant un plafond financier et/ou justifiant la fourniture en interne (par exemple expertise et capacités internes ou besoins en matière de compétences non couverts par le marché).

41

En Suède, les projets internes étaient traités de la même manière que les projets menés par des prestataires de services de formation externes. Cela signifie que les activités étaient approuvées par une unité organisationnelle distincte placée sous la même autorité. Toutefois, les projets n’étaient pas classés, et la Cour a constaté que plusieurs contrôles étaient uniquement effectués pour la forme (voir point 53).

42

Des projets internes avaient également été externalisés, mais le coût des activités administratives correspondantes (par exemple la rédaction d’un avis d’appel d’offres ou le contrôle des offres), qui comptent en réalité parmi les tâches habituelles des autorités, avait été imputé au projet. En outre, la Cour a relevé des cas de projets réalisés en interne par les autorités qui étaient sensiblement plus chers que des services déjà disponibles sur le marché sans le soutien du Feader (voir point 55).

Appels à propositions – Espagne (Galice)

43

En Espagne (Galice), 11 % seulement du budget consacré à la mesure 111 ont été exécutés au moyen d’une procédure de sélection concurrentielle, à savoir les appels à propositions annuels. Les propositions reçues ont été évaluées sur la base d’un système de points de mérite au regard de différents critères, qui ont été communiqués aux prestataires potentiels. Toutefois, l’audit a révélé qu’il n’existait aucune méthode objective d’attribution des points de mérite. De ce fait, les demandes se sont vu attribuer soit la note minimale, 0 point (lorsque les informations requises dans la demande étaient absentes) soit la note maximale (lorsque les champs concernés étaient remplis, même si les informations n’étaient pas suffisamment précises). En conséquence, la procédure n’était pas transparente et ne permettait pas de garantir la sélection des meilleurs prestataires et services.

Marchés publics – Royaume-Uni (Angleterre) et Pologne

44

Les marchés publics ou appels d’offres constituent des procédures de sélection concurrentielles régies par des règles formelles. Si elles sont correctement appliquées, ces procédures doivent fournir une assurance raisonnable en matière d’équité et de transparence et garantir la sélection de prestataires et de projets de qualité. Toutefois, la Cour a relevé plusieurs points qui suscitent des préoccupations.

45

Un problème rencontré au Royaume-Uni (Angleterre) a trait à la sous-traitance. La procédure de marchés en plusieurs étapes et la taille des lots favorisent les grands prestataires. Les petits prestataires ne peuvent faire partie d’une structure de prestation que par sous-traitance. Les autorités anglaises demandent aux soumissionnaires de fournir des informations pertinentes, relatives, par exemple, à leurs accords avec les sous-traitants, à la gestion des contrats et à la communication prévue pour garantir l’obtention des réalisations souhaitées. En revanche, elles n’ont pas de prise directe sur la sous-traitance et dépendent du prestataire principal en ce qui concerne tant la sélection des sous-traitants que la facturation des services fournis. Les autorités ont ainsi versé des dividendes excessifs au contractant principal, point abordé plus en détail dans la deuxième partie du présent rapport (voir encadré 8).

46

En Pologne, la procédure de marchés a été mise en péril par un système d’attribution mal conçu qui favorise les consortiums bien établis par rapport aux nouveaux prestataires. Il ressort également des constatations de la Cour qu’il ne suffit pas, pour les autorités, de procéder à une évaluation globale des consortiums soumissionnaires, mais qu’il faut également analyser les capacités et les rôles de chaque membre (voir encadré 6).

Encadré 6

La conception et la mise en œuvre du système d’attribution en Pologne sont insuffisantes

Les nouveaux prestataires ayant moins de deux ans d’expérience ne peuvent jamais obtenir le nombre minimal de points pour l’expérience organisationnelle et sont a priori exclus de l’aide financière, indépendamment de la qualité des activités qu’ils proposent.

En outre, le règlement d’application polonais autorise l’attribution de trois points pour «partage d’expérience dans l’organisation de formations […]» aux organisations agricoles membres d’un consortium soumissionnaire. La Cour a constaté que les autorités avaient attribué trois points à un consortium de ce type, alors que le rôle de l’organisation agricole dans la fourniture du service était mineur et n’avait pas même été rémunéré. L’analyse de plusieurs offres retenues a révélé que ces trois points peuvent être essentiels pour remporter un marché.

Les orientations de la Commission aux États membres sur les mesures de transfert de connaissances et de conseil étaient limitées

47

La Commission a approuvé les PDR au début de la période de programmation et n’a pas imposé aux États membres d’indiquer clairement dans leurs documents de programmation les besoins des opérateurs ruraux en matière de connaissances et de compétences ni de décrire leurs procédures de sélection. En outre, la Commission n’a fourni au cours de la période de programmation 2007-2013 aucune orientation appropriée qui aurait pu aider les États membres à mettre en place des procédures plus efficaces. En ce qui concerne la nouvelle période de programmation, la Commission a établi des orientations plus détaillées sur les mesures, sans préciser la manière de définir les besoins en matière de connaissances et de compétences (par exemple au moyen de procédures d’analyse et de planification souples). Au vu des documents de programmation qui étaient disponibles au moment de l’audit, la Cour n’a relevé aucun élément probant indiquant que les États membres ont mieux analysé les besoins en matière de connaissances et de compétences (voir points 23 à 29).

48

Outre les dispositions législatives en vigueur pour les services de conseil au cours de la période 2007-2013, la Commission n’a pas émis de lignes directrices à l’intention des États membres quant à la manière de veiller à ce que les prestataires de services de transfert de connaissances et de conseil soient fiables, dûment qualifiés et expérimentés, et disposent des capacités administratives et techniques nécessaires. Certaines améliorations pourraient être apportées pour la période de programmation 2014-2020, notamment parce que les dispositions de l’Union concernant les capacités et les qualifications des prestataires ont été étendues aux services de transfert de connaissances²¹ (voir points 30 à 34).

49

Pour la période de programmation 2007-2013, la Commission n’avait pas toujours connaissance des problèmes liés aux procédures en place pour la sélection des prestataires et des services et, par conséquent, n’a pas pu obliger les États membres à appliquer des mesures correctrices (voir points 35 à 46).

50

S’agissant de la période de programmation 2014-2020, la procédure de sélection des prestataires de services de conseil doit être régie par la législation en matière de marchés publics²². Il existe donc un risque que, à l’issue de la procédure de marché, un seul soumissionnaire soit retenu par zone géographique et/ou domaine thématique, limitant ainsi le choix des opérateurs ruraux. Ce risque pourrait être atténué par le fait que les États membres peuvent conclure des contrats-cadres avec plusieurs prestataires²³, ce qui donne aux opérateurs ruraux la possibilité de choisir.

51

En ce qui concerne la sélection des prestataires et des services de transfert de connaissances, il n’existe pas de dispositions spécifiques dans la législation applicable, mais les États membres peuvent choisir entre différentes procédures conformément à leur législation nationale, notamment les appels d’offres, etc., et la procédure interne²⁴. Faute d’orientations complémentaires spécifiques de la part de la Commission, il est probable que les problèmes relevés par la Cour pour la période de programmation 2007-2013 (fourniture de services en interne sans procédure décisionnelle transparente ni justification, sous-traitance non soumise à des contrôles administratifs et aux mêmes normes que les contrats normaux, absence de transparence et/ou d’équité des procédures d’attribution, etc.) persisteront.

Deuxième partie – Procédures visant à garantir que les services de transfert de connaissances et de conseil soient d’un bon rapport coût/efficacité et fournis de manière coordonnée

Les États membres ont approuvé les activités de formation sans contrôler de manière efficace le caractère raisonnable de leurs coûts…

52

La maîtrise du coût des subventions pour le développement rural est un élément clé de la «bonne gestion financière» imposée par la réglementation financière de l’Union, qui dispose que tous les gestionnaires du budget de l’UE sont censés appliquer le principe d’économie, c’est-à-dire soutenir ce qu’il convient au juste prix. Il faut, à cet effet, vérifier les coûts ex ante, c’est-à-dire avant l’approbation de la subvention, et avant le paiement.

53

Comme la Cour l’a souligné dans son rapport spécial n° 22/2014²⁵, les autorités des États membres ne veillent pas suffisamment au caractère raisonnable des coûts sous-jacents aux subventions en faveur du développement rural approuvées. Dans le cas des mesures de transfert de connaissances, il est fréquent que les demandes de projet ne contiennent pas suffisamment d’informations détaillées pour permettre une évaluation pertinente des coûts par rapport aux activités prévues. Néanmoins, en Autriche et en Suède, les autorités ont approuvé ces demandes de projet générales et indiqué sur leurs listes de contrôle que le caractère raisonnable des coûts avait effectivement été contrôlé. D’autres exemples illustrant les faiblesses des contrôles ex ante dans les États membres sont fournis dans l’encadré 7.

… et certains éléments indiquent qu’ils ont parfois payé des montants trop élevés pour des services de formation et de conseil qui n’étaient pas suffisamment justifiés

54

Comme cela a été décrit dans ce qui précède, les autorités des États membres sont tenues de vérifier que les subventions qu’elles approuvent sont fondées sur des coûts raisonnables. Toutefois, il n’est pas inhabituel que les coûts encourus diffèrent des coûts approuvés lors de la demande, les spécifications et les prix pouvant varier. Les autorités des États membres ont dès lors besoin de règles et de systèmes leur permettant de déceler les écarts significatifs par rapport aux coûts du projet approuvés et de vérifier que les coûts révisés restent raisonnables avant de verser la subvention.

Encadré 7

Exemples illustrant les faiblesses des contrôles ex ante en ce qui concerne le caractère raisonnable des coûts

Royaume-Uni (Angleterre)

Les autorités n’ont reçu qu’une offre présentée par un prestataire de formations en réponse à un appel d’offres. Elles ont accepté l’offre sans comparer les prix avec les coûts historiques ou d’autres points de référence. La Cour a constaté que le coût par participant demandé aux autorités était entre deux et huit fois supérieur au prix standard annoncé dans la brochure du prestataire.

Espagne (Galice)

Les autorités ont accepté l’augmentation du budget d’un projet de formation sans demander de pièces justificatives.

Autriche

Le budget d’un projet d’envergure a été augmenté à deux reprises, ce qui a porté la subvention globale à 2,7 millions d’euros. Les autorités ont justifié leur approbation de l’augmentation du budget par le fait que le calcul des coûts présenté reposait sur les paiements réels effectués pour des activités similaires au cours des années précédentes. Toutefois, la Cour n’a trouvé aucun élément attestant la réalisation de contrôles appropriés.

55

La Cour a relevé plusieurs lacunes dans les procédures au stade du paiement, lesquelles ont donné lieu à des paiements incorrects, à des paiements indus ou à des incertitudes quant à l’exactitude du montant versé, comme illustré ci-dessous:

οdes formations obligatoires pour les agriculteurs, par exemple en ce qui concerne la manipulation des produits phytosanitaires et le bien-être des animaux, assurées directement par les autorités régionales au prix respectivement de 2 680 euros et de 2 030 euros, auraient pu être dispensées par d’autres prestataires de la région à un prix nettement inférieur (respectivement 150 euros et 200 euros) (Espagne – Galice);

οles paiements n’ont pas été ajustés en fonction de la présence effective des participants à la formation, même si le projet devait être facturé sur cette base (Espagne – Galice);

οles listes de présence aux formations n’étaient pas fiables: elles étaient signées à l’avance, comportaient des signes indiquant qu’elles avaient été modifiées par une personne autre que le participant ou ne pouvaient pas être interprétées en raison des différents signes et codes utilisés (Pologne, Espagne – Galice);

οles coûts des formations demandés à l’autorité de l’État membre étaient beaucoup plus élevés que les montants effectivement payés aux sous-traitants (Royaume-Uni – Angleterre, voir encadré 8);

οdans le cas de projets menés à bien par les autorités de l’État membre elles-mêmes, il n’a pas été possible d’établir le lien entre les coûts d’une action de formation spécifique et la demande de paiement correspondante déposée auprès de l’organisme payeur dans un délai raisonnable (Suède);

οsoit il n’existait pas d’obligation de tenir des relevés de temps de travail, soit les règles d’enregistrement du temps de travail n’étaient pas claires ou ne permettaient pas de comptabiliser correctement le temps réellement consacré aux activités de formation par les prestataires ou les autorités publiques elles-mêmes (Suède, Pologne, Espagne). Dans le cas des autorités publiques, cela signifie qu’il existe un risque que des activités qui relèvent du domaine de compétence normal des autorités soient imputées aux projets cofinancés par le Feader (voir également point 42);

οcertains services de conseil étaient intégralement financés (Suède), contrairement à ce que prévoient les dispositions juridiques en vigueur, qui limitent le taux de financement à 80 %;

οil n’existe pas toujours d’accords clairs avec les formateurs ou les intervenants externes, et leurs factures ne sont pas suffisamment détaillées pour permettre d’établir à la fois l’exactitude et le caractère raisonnable des coûts ainsi que leur lien avec le projet (Autriche, Suède).

Encadré 8

Bénéfices excessifs au Royaume-Uni (Angleterre)

Au Royaume-Uni (Angleterre), en dépit de l’application d’une procédure de marchés publics, les autorités de l’État membre ont payé des prix excessivement élevés pour plusieurs formations. Une demande de paiement pour trois cours introduite par un fournisseur affichait des coûts 13,8 fois plus élevés que les coûts directs de la formation que ce prestataire avait payés à ses sous-traitants. Le rapport coûts/avantages nul de ce marché avait également été souligné par un inspecteur de l’organisme payeur (avant l’audit de la Cour), mais sans effet en ce qui concerne le paiement effectué. En conséquence, les autorités britanniques envisagent la mise en place d’un système plus rigoureux de surveillance du plan de livraison.

1 Les autres coûts, peu importants, concernent les coûts administratifs et les frais de publicité.

2 Selon la demande de paiement.

Source: Cour des comptes européenne.

L’étendue de l’audit de la Commission n’a pas permis de fournir suffisamment d’informations sur les lacunes relevées par la Cour

56

Les audits de la Commission doivent lui permettre d’assurer la surveillance des systèmes de gestion et de contrôle établis dans les États membres²⁶. Les services de transfert de connaissances et de conseil sont considérés comme revêtant une grande importance pour la poursuite du développement de la société rurale et de son économie. Toutefois, l’étendue de l’audit de la Commission visant à surveiller la gestion de ces mesures n’a permis ni de fournir suffisamment d’informations pertinentes sur les procédures de mise en œuvre et de contrôle appliquées par les États membres, ni de détecter ou de corriger les faiblesses mises en évidence dans ce qui précède.

57

La Commission n’a réalisé aucun audit spécifique des mesures de transfert de connaissances et de conseil au cours de la période 2007-2013, au motif que le montant de financement en jeu est relativement faible. Un audit plus vaste réalisé en 2010 portait notamment sur la mesure 111. Il a permis de mettre au jour plusieurs faiblesses affectant le système de gestion et de contrôle (contrôles clés) et donné lieu à l’application d’une correction financière²⁷.

Les Fonds de l’Union et les autres Fonds ne sont pas coordonnés pour assurer une fourniture efficace des services de transfert de connaissances et de conseil

58

Comme indiqué au point 13, il est possible que les services de transfert de connaissances et de conseil pour les opérateurs ruraux soient financés par d’autres sources que le Feader. Pendant les visites d’audit et sur la base de son enquête (voir point 20), la Cour a constaté que d’autres Fonds de l’Union (en particulier le FSE), ainsi que des sources de financement nationales et régionales, offraient de telles possibilités.

59

Afin d’éviter le double financement des mêmes activités par différents Fonds, les États membres sont tenus d’établir une délimitation entre ceux-ci dans leurs PDR²⁸ et de mettre en œuvre des procédures de gestion efficace²⁹.

60

La délimitation entre les différents Fonds de l’Union ne relevait pas uniquement de la responsabilité des États membres. Elle aurait dû débuter, au niveau de la Commission, par une bonne coordination entre les directions générales responsables des différents Fonds. La Commission aurait dû évaluer la validité de la délimitation et l’approuver dans le cadre des plans stratégiques nationaux pour le développement rural, émettre des orientations et vérifier la mise en œuvre des mesures dans les États membres.

61

Pour la période de programmation 2007-2013, la Commission n’a pas émis d’orientations sur la délimitation ou la prévention du risque de double financement, et elle a approuvé les PDR des États membres sans exiger plus de précisions sur les mécanismes utilisés afin d’éviter les doubles financements. La Cour a relevé plusieurs cas où des activités similaires avaient été financées par différents Fonds et où la délimitation entre ceux-ci était vague. L’inconvénient manifeste de cette situation réside dans le risque de duplication des structures de gestion. Plus le manque de clarté de la délimitation, combiné à des procédures de gestion qui ne fonctionnent pas bien, est important, plus le risque de double financement est élevé.

62

Toutefois, la Cour a constaté que certains États membres avaient recours à de bonnes pratiques afin d’atténuer le risque de double financement, telles que l’apposition d’un cachet sur les factures (Espagne (Galice), Autriche, Pologne), des déclarations par les bénéficiaires (Espagne (Galice)) ainsi que des consultations entre les autorités compétentes et des vérifications obligatoires au stade de la demande (Suède).

63

En ce qui concerne la délimitation entre les différents Fonds de l’Union, la Cour a examiné les plans stratégiques nationaux des États membres et leurs PDR pour la période de programmation 2007-2013. Elle a relevé les faiblesses suivantes:

οen Espagne (Galice), les actions de formation ne relevant pas de l’enseignement «normal» dans les zones rurales pouvaient être subventionnées par le Feader, le FSE ou le FEDER. Toutefois, aucun critère de délimitation n’avait été défini. La Cour a relevé des exemples de cours d’informatique et sur l’entrepreneuriat coopératif dans les zones rurales qui avaient été financés par le Feader (mesure 111), le FEDER ou le FSE;

οau Royaume-Uni (Angleterre), des cours financés par le FSE sur le leadership et la gestion ainsi que sur les compétences informatiques et bureautiques étaient ouverts à toutes les entreprises, y compris aux entreprises rurales, alors que les critères de délimitation semblaient les en exclure;

οen Pologne, des actions de formation similaires avaient été financées au titre du programme opérationnel «Capital humain» du FSE et de la mesure 111;

οen Belgique (Wallonie), des activités similaires pouvaient être financées au titre de la mesure 331 et du FSE. Cette mesure, lancée avec le financement du développement rural, a ensuite été abandonnée. Les autorités belges ont expliqué que les prestataires de formations privilégiaient le financement du FSE, parce que les règles de remboursement des coûts correspondantes étaient, à leur avis, moins strictes que les règles du Feader.

64

En Espagne (Galice), l’audit a révélé que le système était exposé au risque de double financement par le FSE et la mesure 115, étant donné que les coûts relatifs au personnel nouvellement recruté étaient couverts par les deux Fonds. La Cour a relevé un cas dans lequel le prestataire de services avait bénéficié d’un financement au titre à la fois du FSE (122 400 euros), en ce qui concerne la création d’emplois, et de la mesure 115 (124 700 euros).

65

Pour la nouvelle période de programmation (2014-2020), les règlements applicables soulignent l’importance d’une plus grande cohérence entre les Fonds de l’Union. La nouvelle approche est davantage axée sur la complémentarité que sur la délimitation. Toutefois, on constatait un manque de documents d’orientation de la part de la Commission. La Cour a analysé les accords de partenariat, et, dans le cas de plusieurs États membres, la manière dont les faiblesses au niveau de la coordination observées au cours de la période de programmation 2007-2013 seront surmontées au cours de la nouvelle période n’apparaît pas clairement.

Troisième partie – Procédures de suivi et d’évaluation des résultats des activités de transfert de connaissances et de conseil

66

Le suivi et l’évaluation sont des outils essentiels pour garantir la bonne utilisation du budget de l’Union³⁰. Comme on peut le voir à la figure 4 et au point 1, le suivi et l’évaluation peuvent apporter une contribution aux analyses à court terme et aux spécifications du programme au cours de la période de programmation de sept ans, ainsi que lors de la conception de futurs programmes à plus long terme.

67

En l’absence de modèle utilisé à cet effet par la Commission, la Cour se réfère à un modèle reconnu, le «modèle de Kirkpatrick à quatre niveaux», pour l’évaluation des programmes de formation. Les principes de ce modèle sont applicables à tout programme de formation (voir annexe II). Les quatre niveaux de Kirkpatrick sont conçus comme une séquence de moyens permettant d’évaluer les programmes de formation. La difficulté et la durée augmentent au fur et à mesure des niveaux, mais l’utilité des informations augmente également³¹.

68

Les informations obtenues aux niveaux 1 et 2 (réaction et apprentissage) sont surtout utiles pour déceler les problèmes liés à la qualité du service fourni, à la portée de l’activité, etc. Ces informations peuvent servir à détailler les spécifications d’actions ultérieures, ou à améliorer la sélection de prestataires dans les appels d’offres ou appels à propositions ultérieurs. Les niveaux 3 et 4 (comportement et résultats) peuvent être utilisés pour évaluer l’incidence et les résultats des actions et servir à des fins plus stratégiques telles que la réévaluation des besoins et le recensement des nouveaux besoins.

Les commentaires des participants aux formations sont souvent recueillis directement par les prestataires de formations, mais ils sont rarement exploités par les autorités des États membres pour améliorer les activités ultérieures

69

La Cour a constaté que, dans le cas des mesures de transfert de connaissances au titre du Feader, la plupart des États membres recueillaient immédiatement les commentaires des participants aux activités de formation, mais qu’ils ne les exploitaient pas au maximum pour évaluer la qualité des formations ou pour modifier leur contenu. Peu d’États membres assurent un suivi des informations sur l’apprentissage réel (niveau 2).

70

Dans la plupart des États membres audités, les participants remplissent des formulaires d’évaluation (appelés également «enquêtes de satisfaction») immédiatement après avoir terminé la formation. Cette démarche intervient la plupart du temps à l’initiative du prestataire de services, mais certains États membres ont élaboré des lignes directrices ou des formulaires d’évaluation normalisés (voir également encadré 9).

71

Néanmoins, dans de nombreux cas, les autorités des États membres ne mettent pas pleinement à profit les informations recueillies. En Pologne, les résultats consolidés d’une question qualitative seulement sont transmis aux autorités dans le rapport final au moment du paiement. En Autriche, ni les formulaires d’évaluation ni leur analyse ne sont transmis aux autorités. En Espagne (Galice), dans le cas des actions de formation gérées au moyen d’interventions directes, les coordinateurs des projets ne transmettent pas les formulaires complétés aux services centraux des autorités.

Encadré 9

Exemples de bonnes pratiques en matière de collecte d’informations pour l’évaluation des projets

Les autorités polonaises fournissent aux prestataires de services des formulaires d’évaluation normalisés comportant 11 questions qualitatives.

Au Royaume-Uni (Angleterre), les autorités permettent aux prestataires d’utiliser leurs propres formulaires d’évaluation, mais elles veillent, au moyen d’orientations, à ce que les formulaires répondent aux exigences minimales. Trois possibilités au moins (par exemple: très satisfait, satisfait, non satisfait) sont proposées aux participants à la formation en ce qui concerne six aspects différents: rythme et contenu du cours, matériel, locaux et équipements, niveau de soutien apporté par le formateur, qualité globale et utilité des compétences. Les participants sont également invités à confirmer l’utilité des compétences et à indiquer la probabilité qu’elles soient mises en pratique. Des champs sont prévus pour les commentaires et les suggestions d’amélioration.

Toujours au Royaume-Uni (Angleterre), les autorités mènent une enquête téléphonique auprès de participants aux formations sélectionnés de manière aléatoire. L’objectif principal de ces enquêtes est de vérifier la participation aux formations, mais il s’agit également d’un bon moyen d’obtenir des informations en retour.

En Autriche, la Cour a relevé un exemple de bonnes pratiques qui consistait à intégrer l’évaluation dans le concept d’une formation innovante à la gestion destinée aux femmes actives dans le domaine du développement rural. Le cours comportait une évaluation d’éléments qualitatifs par module, tels que l’ambiance d’apprentissage, le contenu du cours et son intérêt pratique, ainsi que la qualité des formateurs et des documents d’apprentissage. Les formateurs étaient tenus de procéder à une autoévaluation, qui était comparée à l’évaluation des participants, puis le prestataire faisait un bilan de l’évaluation avec les autorités autrichiennes. Les participants étaient également tenus de présenter un document de projet sur lequel ils travaillaient tout au long des différents modules du cours, et le prestataire envisage de mener une enquête après un ou deux ans, afin de savoir si les participants utilisent toujours les connaissances et les compétences acquises. Des entretiens avec des participants, qui confirment les résultats positifs de l’évaluation, peuvent également être consultés sur l’internet.

72

La plupart des autorités des États membres visités au cours de l’audit ne vérifient pas dans quelle mesure les participants acquièrent effectivement les connaissances, les aptitudes et les comportements souhaités à la suite de leur participation à l’action de formation (équivalent au niveau 2 de Kirkpatrick (apprentissage)). En Espagne, par exemple, les autorités ne réalisaient pas de suivi du nombre de participants à la formation qui passaient effectivement l’examen pour lequel le cours préparatoire était proposé. Au Royaume-Uni (Angleterre), les autorités ne contrôlent pas les taux de réussite aux formations sanctionnées par un certificat, et la Cour a relevé des exemples où même le contractant principal ne connaissait pas les taux de réussite aux cours dispensés par son sous-traitant. En Pologne, aucun examen ni entretien n’est réalisé avant et après l’action de formation pour évaluer ce que le participant a appris. Le certificat que les participants reçoivent à la fin de la formation atteste uniquement de leur participation et non de leur réussite d’une épreuve.

73

En Autriche, au contraire, dans le cas des cours sanctionnés par un certificat, les participants sont tenus de réussir un examen. Les prestataires sont tenus de contrôler et d’évaluer les cours en fonction de certains critères et de fournir une synthèse des résultats à la chambre nationale d’agriculture. D’après les données fournies, plus de 850 certificats sont délivrés chaque année, ce qui représente un taux de réussite de l’ordre de 95 %.

Les efforts déployés par les États membres pour recueillir des informations utiles en ce qui concerne l’incidence des activités de transfert de connaissances et de conseil constituent des exemples de bonnes pratiques

74

Comme indiqué dans la section précédente, les États membres n’exploitent pas pleinement les possibilités offertes par l’évaluation des projets. Certains États membres ont commandé des enquêtes ou des études d’évaluation au niveau des programmes de formation dans le but d’obtenir des informations sur les changements de comportement (niveau 3 de Kirkpatrick) et l’incidence (niveau 4 de Kirkpatrick). Ces études doivent commencer par la collecte de données d’évaluation de base, parfois très longtemps après la fin des cours concernés, ce qui rend l’établissement de conclusions significatives encore plus difficile et encore plus long.

75

En Suède, des enquêtes par voie postale effectuées régulièrement à l’échelle du pays par l’Office statistique suédois permettent de recueillir des informations en retour sur les quatre niveaux d’évaluation. La dernière enquête en date a été réalisée au printemps 2010 auprès de 8 000 personnes ayant participé à des activités de transfert de connaissances ou de conseil dans le domaine du développement rural. Des études similaires ont été réalisées en 1999 et en 2006, et une nouvelle enquête est prévue pour 2015.³²

76

En Autriche, les autorités ont commandé une évaluation spécifique des mesures 111 et 331. Les auteurs de l’étude ont recours aux quatre méthodes suivantes: analyse d’études, de rapports et d’autres documents nationaux et internationaux; enquête en ligne auprès d’opérateurs ruraux (ayant ou non participé aux actions de formations), de prestataires de formations et de fonctionnaires; «entretiens-dialogues» d’une durée d’une à deux heure, «séances d’évaluation autour d’un café». Les auteurs fournissent beaucoup d’informations détaillées, par exemple en ce qui concerne les avantages estimés de la formation en général et de différents types d’actions, ou les obstacles à la participation. Par ailleurs, ils soulignent également les faiblesses du système autrichien et suggèrent la mise en place d’une procédure de sélection de projets concurrentielle utilisant des indicateurs de réussite spécifiques par projet.³³

77

Les données recueillies au moyen d’études externes au Royaume-Uni (Angleterre) et en Suède permettent également de tirer des conclusions sur les avantages de la formation et des conseils (voir encadré 10).

Encadré 10

Exemples d’études sur l’incidence du transfert de connaissances et des conseils financés dans le cadre du développement rural

Royaume-Uni (Angleterre)

En 2013, le Countryside and Community Research Institute (université du Gloucestershire) a établi un rapport³⁴ dans lequel il a tenté d’évaluer le retour social sur investissement des axes 1 et 3 du PDR pour l’Angleterre, au moyen de quatre domaines d’étude de cas.

Le rapport conclut, entre autres, que les avantages observés (par exemple l’amélioration de la durabilité environnementale des exploitations, l’engagement du secteur de l’élevage en ce qui concerne la santé animale et les compétences, l’amélioration des pratiques de gestion des terres et du sol ou le développement des capacités locales sur le plan de la valeur ajoutée dans l’axe 1) reflètent, dans une large mesure, le niveau des investissements dans les actions de formation et de conseil.

Suède

Une étude de contrôle des pesticides dans un petit bassin de captage agricole du sud de la Suède (Vemmenhög), commencée en 1990, montre que la présence de résidus de pesticides dans les cours d’eau a diminué de 90 %, alors que les quantités de produits phytosanitaires utilisées sont restées pratiquement inchangées. L’analyse montre que cette amélioration résulte en grande partie d’une sensibilisation accrue des agriculteurs quant à la manipulation sûre des pesticides, à la suite du lancement de services de conseil dans ce domaine en 1994.

78

En Suède, depuis 2001, une initiative appelée «Greppa Näringen» (Gros plan sur les nutriments)³⁵ offre gratuitement des conseils environnementaux aux agriculteurs dont l’exploitation a plus de 50 hectares et/ou plus de 25 unités de bétail. Le financement provient du Feader et des taxes environnementales réinvesties. L’initiative propose, entre autres, des cours à l’intention des agriculteurs et des conseillers et fournit des outils permettant de calculer les bilans nutritifs. L’évaluation du conseil agricole est intégrée dans des visites de suivi et des enquêtes trimestrielles. La satisfaction des agriculteurs à l’égard des visites de conseil est très élevée et, signe encore plus important de réussite, les excédents d’azote et de phosphore et les émissions d’ammoniac par exploitation ont été réduits.

Les informations recueillies pour montrer les résultats globaux des services de transfert de connaissances et de conseil au niveau de l’Union ne sont pas fiables

79

Dans les sections précédentes, le suivi et l’évaluation sont principalement mentionnés comme des outils permettant d’améliorer les spécifications et la mise en œuvre des services de transfert de connaissances et de conseil au niveau des États membres. Au niveau de l’Union, le règlement relatif au développement rural a institué un «cadre commun de suivi et d’évaluation» (CCSE) pour la période 2007-2013³⁶. Ce nouveau système, mis en place en 2007, est assorti d’indicateurs communs dont le but est d’enregistrer les progrès accomplis vers la réalisation des objectifs de développement rural de manière à permettre la comparaison de chacun des PDR et l’agrégation des données. Un règlement de la Commission³⁷ définit des exigences plus spécifiques et énumère des indicateurs communs de référence, de réalisations, de résultats et d’impact. Dans la mesure où les indicateurs communs ne peuvent refléter pleinement tous les effets produits par les différents PDR, les États membres pouvaient également définir un nombre limité d’indicateurs complémentaires. Toutefois, aucun des États membres audités n’a défini d’indicateurs complémentaires pour les services de transfert de connaissances et de conseil.

80

L’audit de la Cour a confirmé les graves déficiences affectant la disponibilité et la qualité des informations de suivi et d’évaluation liées aux dépenses de développement rural mises en évidence dans le rapport spécial n° 12/2013³⁸.

81

Dans le cadre du présent audit, la Cour a constaté les faiblesses suivantes:

οen Pologne, la méthode de calcul utilisée n’était pas conforme au manuel relatif au CCSE, ce qui s’est traduit par des différences considérables en ce qui concerne le nombre de jours de formation effectifs³⁹;

οLe Royaume-Uni (Angleterre) et l’Espagne (Galice) n’ont pas pu fournir l’intégralité des données demandées, et l’Autriche a affecté des projets au mauvais type d’activités du CCSE (ce qui s’est traduit par un nombre de participants et de jours de formation non fiable pour les différents types d’activités).

82

Élément positif, en Suède, les prestataires et les autorités sont tenus d’enregistrer en ligne, dans une base de données commune, les participants à chaque activité de formation ou de conseil. Les données financières et les informations sur les contrôles administratifs des projets sont consignées dans une base de données distincte. Aux fins de la communication des données de suivi à la Commission, les deux bases de données doivent être reliées entre elles par le numéro du projet. Toutefois, la séparation en deux bases de données signifie qu’aucune information financière au niveau des différentes activités de formation ou de conseil ne peut être fournie, par exemple, le coût par participant et/ou jour de formation. En outre, les liens entre les bases de données posent problème, et la Cour a relevé des insuffisances quant à la fiabilité des données.

83

Par ailleurs, l’analyse des données agrégées fournies par la Commission est manifestement trompeuse pour plusieurs États membres (voir encadré 11).

84

La Commission coordonne le CCSE, étant donné que ses services examinent les rapports annuels sur l’état d’avancement et agrègent les données de suivi. Les agents concernés peuvent participer aux comités de suivi des États membres en qualité d’observateurs et organisent une réunion annuelle avec les autorités de gestion afin d’examiner les principaux résultats de l’exercice précédent pour chacun des PDR. La Commission est également tenue de produire une série de rapports sur la mise en œuvre et les réalisations de la politique de développement rural.

85

Toutefois, la Commission n’est pas toujours consciente des anomalies et des problèmes de collecte de données dans les États membres et a publié des données agrégées sans en assurer la cohérence. En l’absence de données fiables, la Commission n’est donc pas en mesure d’évaluer si les ressources du Feader consacrées aux actions de transfert de connaissances et de conseil sont dépensées à bon escient ou permettent d’atteindre les objectifs fixés pour ces actions.

Encadré 11

Exemples de données incorrectes concernant les indicateurs du CCSE

Mesure 111

La Cour a constaté que le CCSE indiquait des chiffres manifestement excessifs pour le Danemark. Par exemple, selon les données concernant les réalisations, les dépenses du Feader s’élevaient à 7 770 euros par participant et à 123 708 euros par jour de formation pour la période 2007-2011. Les données pour la période 2007-2012 affichent toujours des valeurs comparables.

De même, les données concernant les réalisations pour la France (Martinique, Guadeloupe et La Réunion) pour la période 2007-2012 indiquaient des valeurs manifestement excessives pour les dépenses du Feader par jour de formation ou par participant (par exemple 382 333 euros/jour de formation à la Martinique ou 31 498 euros/participant en Guadeloupe), étant donné que les montants ont été encodés pour l’ensemble de la mesure, tandis que le nombre de jours de formation ou de participants a été encodé par sous-mesure.

Mesure 115

Les données concernant les réalisations indiquaient que 373 nouveaux services de conseil avaient été soutenus via la mesure 115 en Espagne (soit plus de 50 % de l’ensemble des nouveaux services de conseil subventionnés dans l’Union). Cependant, il est apparu que tous les paiements annuels aux mêmes prestataires de services avaient été comptabilisés comme des «nouveaux services»; par conséquent, les chiffres ne correspondent pas au nombre réel de nouveaux services de conseil mis en place avec le soutien de la mesure, qui est beaucoup plus faible.

86

La législation prévoit un nouveau système commun de suivi et d’évaluation (SCSE) pour le développement rural dans le cadre de la période 2014-2020⁴⁰, qui comporte plusieurs changements par rapport au cadre précédent, tels que la diminution du nombre de données collectées et une évaluation intermédiaire en fonction des besoins des États membres. Les nouveaux indicateurs de réalisation sont les suivants:

οmesure 01: nombre d’opérations bénéficiant d’un soutien, nombre de jours de formation dispensés, nombre de participants aux formations;

οmesure 02: nombre d’opérations bénéficiant d’un soutien, nombre de bénéficiaires conseillés, nombre de conseillers formés⁴¹.

87

Pour la mesure 01, les rapports seront présentés par type d’opération, ce qui devrait permettre d’éviter le problème qui se pose lorsque des activités avec un petit nombre de participants sont déclarées sous le même indicateur que des événements rassemblant un grand nombre de participants. En ce qui concerne les mesures de transfert de connaissances et de conseil, la question d’évaluation commune est la suivante: «Dans quelle mesure les interventions du PDR ont-elles soutenu l’apprentissage tout au long de la vie et la formation professionnelle dans les secteurs de l’agriculture et de la foresterie?»⁴².

88

À l’évidence, la Cour n’a pas pu évaluer, au moment de l’audit, dans quelle mesure le nouveau SCSE permettra de remédier aux faiblesses mises en évidence dans ce qui précède. Toutefois, fonder l’évaluation de l’efficacité des mesures sur le seul nombre de participants ou de jours de formation dispensés ou sur une question d’évaluation générale ne permettra pas d’obtenir un retour d’information détaillé sur le succès ou l’échec du financement des actions.

15Sonderrichtlinie des Bundesministers für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft zur Umsetzung von Maßnahmen im Rahmen des Österreichischen Programms für die Entwicklung des ländlichen Raums 2007 -2013 „Sonstige Maßnahmen“.

16Article 25 du règlement (CE) n° 1698/2005 du Conseil du 20 septembre 2005 concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (JO L 277 du 21.10.2005, p. 1): «L’aide […] est accordée pour couvrir les dépenses résultant de la mise en place des services d’aide à la gestion agricole, de remplacement sur l’exploitation et de conseil agricole ainsi que de services de conseil dans le secteur forestier; elle est dégressive sur une période maximale de cinq ans à compter de la mise en place.»

17Commission européenne (2015): Fiches techniques sur les États membres (Suède, p. 13, et Union européenne, p. 17) (http://ec.europa.eu/agriculture/statistics/factsheets/index_en.htm).

18Décision 2006/144/CE du Conseil du 20 février 2006 relative aux orientations stratégiques de la Communauté pour le développement rural (période de programmation 2007-2013) (JO L 55 du 25.2.2006, p. 20).

19Voir l’article 15, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 1974/2006 de la Commission du 15 décembre 2006 portant modalités d’application du règlement (CE) n° 1698/2005 du Conseil concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (JO L 368 du 23.12.2006, p. 15):
«2. Les autorités et organismes sélectionnés pour fournir des services de conseil aux agriculteurs disposent des ressources adéquates en personnel qualifié et en équipement administratif et technique, et offrent l’expérience en matière de conseil et la fiabilité requises en ce qui concerne les exigences, les conditions et les normes visées à l’article 24, paragraphe 1, deuxième alinéa, points a) et b), du règlement (CE) n° 1698/2005.»

20Mandl, C., et Kuttner, T., «Bildungsevaluierung Ländliche Entwicklung LE 07-13 – Endbericht», Vienne, 2013, p. 107.
Effet d’aubaine: situation dans laquelle une activité ou un projet subventionné aurait été pleinement ou partiellement entrepris sans l’octroi de l’aide.

21Article 14, paragraphe 3, et article 15, paragraphe 3, du règlement (UE) n° 1305/2013.

22Article 15, paragraphe 3, du règlement (UE) n° 1305/2013.

23Conformément aux dispositions de l’article 32 de la directive 2004/18/CE.

24Fiche relative à la mesure «transfert de connaissances et actions d’information», version d’octobre 2014.

25Voir le rapport spécial n° 22/2014 intitulé «Maîtriser le coût des subventions de l’UE allouées à des projets de développement rural pour respecter le principe d’économie» (http://eca.europa.eu).

26Article 59, paragraphe 2, du règlement (UE, Euratom) nº 966/2012.

27La Commission peut procéder à des corrections financières lorsque des dépenses, des transactions ou des pratiques irrégulières n’ont pas été corrigées par l’État membre. Des corrections financières peuvent également être effectuées lorsqu’il existe une grave déficience du système de gestion et de contrôle qui a mis en péril la contribution que l’Union a déjà versée à un programme, ou lorsqu’un État membre n’a pas enquêté sur les irrégularités ni effectué les corrections nécessaires.

28Article 60 du règlement (CE) n° 1698/2005.

29Article 24, paragraphe 5, du règlement (UE) n° 65/2011 de la Commission du 27 janvier 2011 portant modalités d’application du règlement (CE) n° 1698/2005 du Conseil en ce qui concerne l’application de procédures de contrôle et de conditionnalité pour les mesures de soutien au développement rural (JO L 25 du 28.1.2011, p. 8).

30Le suivi est l’examen régulier des dépenses, des réalisations et des résultats; il permet d’obtenir des informations actualisées sur la progression des programmes. L’évaluation consiste dans la collecte et l’analyse périodiques d’informations probantes – y compris les informations obtenues aux fins du suivi – afin de formuler des conclusions sur l’efficacité et l’efficience d’un programme ou d’une politique.

31Kirkpatrick, Donald L., Kirkpatrick, James D., Evaluating Training Programs: The Four Levels, 3e édition, 2006, p. 21.

32Jordbruksverket: Kompetensutveckling inom landsbygdsprogrammet – Rapport från en statistisk undersökning genomförd. Rapport 2010:30.
– Jordbruksverket: Analys av kompetensutvecklingen inom landsbygdsprogrammet – Fördjupning av rapport 2010:30. Rapport 2011:39.

33Mandl, C., et Kuttner, T., «Bildungsevaluierung Ländliche Entwicklung LE 07-13 – Endbericht», Vienne, 2013.

34«An assessment of the Social Return on Investment of Axes 1 and 3 of the Rural Development Programme for England», rapport final, Countryside and Community Research Institute au nom du Department for Environment Food and Rural Affairs, 1er novembre 2013.

35http://www.greppa.nu

36Article 80 du règlement (CE) n° 1698/2005.

37Règlement (CE) n° 1974/2006. La liste complète des indicateurs communs figure à l’annexe VIII.

38Rapport spécial n° 12/2013 intitulé «La Commission et les États membres peuvent-ils démontrer la bonne utilisation du budget alloué par l’UE à la politique de développement rural?».

39Selon le manuel relatif au CCSE, l’indicateur «nombre de jours de formation suivis» correspond à la somme du nombre d’heures de formations suivies par tous les demandeurs, divisée par huit [heures]. Toutefois, dans leurs statistiques relatives au CCSE pour 2013, les autorités polonaises ont simplement indiqué le nombre de jours de formation qui ont eu lieu.

40Articles 14 à 16 du règlement d’exécution (UE) n° 808/2014 de la Commission du 17 juillet 2014 portant modalités d’application du règlement (UE) n° 1305/2013 du Parlement européen et du Conseil relatif au soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (JO L 227 du 31.7.2014, p. 18).

41Indicateurs de réalisation 11 à 14, voir l’annexe IV du règlement d’exécution (UE) n° 808/2014.

42Annexe V du règlement d’exécution (UE) n° 808/2014.

Conclusions et recommandations

89

Les activités de transfert de connaissances et de conseil ont été érigées au rang de priorité de haut niveau pour le développement rural. L’importance de l’enseignement et de la formation professionnels, du développement des compétences, de l’apprentissage tout au long de la vie et du transfert de connaissances a été mise en avant par le Parlement européen et par différents commissaires européens chargés de l’agriculture, et transparaît dans le cadre juridique de l’Union.

90

L’audit de la Cour a posé la question suivante:

Les systèmes de gestion et de contrôle en place permettent-ils d’assurer la mise en œuvre efficace des mesures de transfert de connaissances et de conseil dans le domaine du développement rural?

91

Pour être efficaces et avoir l’incidence escomptée, les fonds alloués à la formation et aux mesures de transfert de connaissances doivent être dépensés en réponse aux besoins déterminés en matière de connaissances et de compétences, lesquels sont susceptibles de varier au cours d’une période de programmation. Les activités sélectionnées pour répondre à ces besoins doivent être fournies, à un bon rapport coûts/avantages, par des prestataires ayant les qualifications et l’expérience adéquates; les résultats doivent en outre être mesurables et évalués afin de pouvoir fournir des informations sur les réalisations effectivement obtenues. Toutefois, l’audit de la Cour a montré que, en raison de lacunes dans les systèmes de gestion et de contrôle des États membres et dans la supervision des mesures assurée par la Commission, tel n’était pas le cas.

92

Globalement, la gestion et le contrôle des activités de transfert de connaissances et de conseil étaient insuffisants au regard de l’importance des mesures et des résultats escomptés pour ce type d’activités. Trop souvent, toute formation était considérée comme «satisfaisante» et éligible au bénéfice d’une aide publique; les analyses en bonne et due forme et les activités de formation ciblées sur les domaines où elles pouvaient avoir une véritable incidence étaient rares. Les lacunes décrites dans le présent rapport concernent principalement la gestion des mesures par les États membres. Toutefois, le rôle de la Commission dans l’orientation et la supervision des États membres ne devrait pas être sous-estimé.

93

La Cour a constaté que les procédures suivies par les États membres pour le recensement et la sélection des prestataires de services concernés étaient déficientes. Bien que les États membres aient mis en œuvre des procédures pour définir les besoins des opérateurs ruraux en matière de connaissances et de compétences, ces besoins étaient définis dans des termes trop généraux. Ils ne sont pas allés jusqu’à recenser les activités les plus pertinentes (c’est-à-dire des formations concrètes) dans ces domaines et se sont principalement basés sur les propositions des prestataires. De l’avis de la Cour, la participation des prestataires et des parties prenantes peut se traduire par une meilleure mise en œuvre des mesures, mais la responsabilité finale incombe aux autorités de l’État membre (voir points 23 à 27).

94

En ce qui concerne plus particulièrement le soutien du Feader pour la mise en place de services de conseil (ancienne mesure 115), l’aide avait parfois été utilisée pour financer des organismes de conseil existant de longue date en vue de la mise en place de services qui, en réalité, n’étaient pas nouveaux (point 28 et encadré 3).

Recommandation n° 1
Analyse des besoins

a)Les États membres devraient disposer de procédures permettant d’analyser en détail les besoins des opérateurs ruraux en matière de connaissances et de compétences, en particulier pour les périodes correspondant aux appels à propositions ou aux appels d’offres. Ils devraient veiller, dans le cadre de procédures récurrentes (voir point 24 et figure 4), à ce que les services de transfert de connaissances et de conseil appropriés soient définis et sélectionnés sur la base d’une analyse de ce type et éviter que le processus ne soit piloté par les prestataires eux-mêmes.

b)La Commission devrait fournir des orientations supplémentaires aux États membres concernant les modalités de ces analyses récurrentes et encourager ces derniers à les formuler en termes spécifiques plutôt que généraux.

c)En ce qui concerne plus particulièrement la mise en place des services de conseil (ancienne mesure 115), les États membres devraient veiller à ce que, pour la période de programmation 2014-2020, le soutien du Feader ne soit accordé qu’en cas de déficit avéré pour les services concernés dans la zone considérée et lorsqu’il existe un besoin réel de financement de nouveaux agents, de nouvelles installations et/ou de nouveaux équipements.

d)La Commission devrait fournir, sans délai, de nouvelles orientations spécifiques à l’intention des États membres en ce qui concerne la mise en place de services de conseil, et vérifier ensuite si les États membres respectent les règles en question.

95

Au cours de la période de programmation 2007-2013, les États membres étaient juridiquement tenus de garantir que seuls des prestataires de services de conseil de haute qualité seraient sélectionnés⁴³. Une telle disposition n’existait pas pour les prestataires de formations et, à cet égard, l’audit a mis en évidence plusieurs lacunes dans la gestion des États membres. L’introduction, lors de la nouvelle période de programmation, d’obligations juridiques concernant les capacités appropriées des prestataires de formations pourrait contribuer à remédier à ces problèmes⁴⁴ (points 30 à 34).

96

La Cour a cependant constaté que les États membres n’avaient pas toujours garanti une concurrence équitable et transparente lors de la sélection des activités de transfert de connaissances et des prestataires de services. Une simple référence aux marchés publics ne garantit pas une sélection concurrentielle, en particulier puisqu’il n’existe aucune ligne directrice claire en ce qui concerne la fourniture en interne, la sous-traitance et l’évaluation des services fournis par les consortiums, bien que ces pratiques soient largement répandues. La plupart des États membres audités n’ont pas garanti une concurrence équitable et transparente lors de la sélection des prestataires de services (points 35 à 46).

Recommandation n° 2
Sélection des prestataires

a)Pour la nouvelle période de programmation 2014-2020, les États membres devraient sélectionner les activités de transfert de connaissances et les prestataires de services bénéficiaires de fonds publics dans le cadre d’une mise en concurrence équitable et transparente, que ce soit dans le cadre d’appels à propositions ou de procédures de marchés publics en bonne et due forme. Ils devraient, en particulier, améliorer leur évaluation des qualifications et de l’expérience professionnelle des prestataires de formations conformément à la nouvelle législation et s’assurer que leurs critères de sélection ou d’attribution ne favorisent pas certains prestataires ou types de prestataires.

b)La Commission devrait fournir sans délai des orientations spécifiques supplémentaires sur la prestation des services en interne, la sous-traitance et l’évaluation des services fournis par les consortiums. Elle devrait par ailleurs veiller à ce que les procédures des États membres fassent l’objet d’un suivi approprié et à ce que la sélection des activités de transfert de connaissances et de conseil soit concurrentielle, équitable et transparente.

97

La Cour a également constaté que les États membres ne veillaient pas au bon rapport coût/efficacité des activités financées ni à la coordination adéquate de celles-ci avec les autres Fonds de l’Union. La fourniture de services de transfert de connaissances et de conseil d’un bon rapport coût/efficacité est essentielle pour protéger les fonds publics au niveau des budgets tant des États membres que de l’Union. La Cour a relevé des lacunes dans les contrôles que les États membres doivent réaliser, aussi bien au stade de la demande qu’à celui du paiement. Certains éléments indiquent que les États membres ont payé un montant trop élevé pour certains services et que les coûts correspondants n’étaient pas suffisamment étayés (points 52 à 55).

98

L’audit a par ailleurs montré qu’un nombre considérable de services similaires sont financés par différents Fonds de l’Union (comme le FSE et le Feader). Cette situation comporte un risque de double financement et entraîne la duplication de structures de gestion coûteuses, ce que la Cour juge peu rentable. Pour la période de programmation 2014-2020, l’accent est davantage mis sur la complémentarité entre les Fonds de l’Union que sur la politique de délimitation appliquée précédemment, ce qui suppose d’intensifier la coordination pour éviter les risques décrits dans ce qui précède (points 58 à 64).

Recommandation n° 3
Rapport coût/efficacité

a)En ce qui concerne l’efficacité des contrôles portant sur le caractère raisonnable des coûts, la Commission et les États membres devraient mettre en œuvre les recommandations formulées dans le rapport spécial de la Cour sur le sujet⁴⁵. Plus concrètement, les États membres devraient évaluer la nécessité de soutenir des activités qui sont déjà couramment proposées sur le marché à un coût raisonnable. Lorsque ce besoin se justifie, les États membres devraient veiller à ce que les coûts des activités soutenues n’excèdent pas ceux d’activités similaires disponibles sur le marché.

b)La Commission devrait s’appuyer sur les premières mesures adoptées afin de garantir la complémentarité entre les Fonds de l’Union, par exemple en faisant appel à des groupes de travail interservices spécifiques, pour réaliser une analyse approfondie de la complémentarité entre les différents Fonds de l’Union telle qu’elle ressort des propositions des États membres pour la période de programmation 2014-2020. Cette évaluation devrait aboutir à une approche coordonnée en matière de soutien des activités de transfert de connaissances qui permettrait d’atténuer le risque de double financement et de doublons administratifs dans les États membres.

99

En ce qui concerne le suivi et l’évaluation des résultats des activités de transfert de connaissances et de conseil, la Cour conclut que la Commission et les États membres ne disposent pas de procédures efficaces et efficientes. La Cour n’a relevé aucun exemple de systèmes en place dans lesquels les résultats des précédents appels à propositions ou appels d’offres sont pris en considération dans les analyses des connaissances et des compétences et, partant, lors de la conception des futures procédures de sélection (points 66 à 78).

100

La Cour a par ailleurs relevé d’autres éléments confirmant que les données du CCSE ne sont pas fiables⁴⁶. De l’avis de la Cour, le comptage des bénéficiaires fournit uniquement des informations sur la popularité de certains services, et non sur leur qualité et leur efficacité. Il en résulte que, en dépit des millions d’euros dépensés et des millions de journées de formation organisées, la Commission et les États membres ne savent pas quelle est l’incidence des mesures, ni quelles activités contribuent le mieux à la réalisation des objectifs fixés (points 79 à 83 et 86 à 88).

Recommandation n° 4
Suivi, évaluation et retour d’information

a)Les États membres devraient mettre en œuvre des systèmes de retour d’information qui utilisent les données sur le suivi et l’évaluation pour améliorer les futurs appels à propositions ou procédures d’appel d’offres (voir point 24 et figure 4). Les prestataires devraient non seulement être tenus de fournir des informations sur la satisfaction des participants par rapport aux services, mais aussi d’évaluer si ces participants ont appris ce qu’ils étaient censés apprendre. Ces résultats peuvent également être utilisés par les évaluateurs pour leur permettre de concentrer leurs travaux d’évaluation sur l’analyse des activités sur le plan des résultats et de l’incidence.

b)La Commission devrait fournir des orientations sur la manière dont les États membres pourraient mettre en œuvre des processus de retour d’information récurrents et veiller à ce qu’ils le fassent. Elle devrait en outre s’assurer que les États membres fournissent des informations fiables et pertinentes sur la qualité et l’efficacité de leurs services de transfert de connaissances et de conseil.

101

La gestion des mesures par la Commission n’est pas à la hauteur des ambitions fixées pour les activités ni de la contribution attendue à la réalisation des priorités de l’Union. La Cour estime que la Commission n’a pas suffisamment assumé les responsabilités prévues par les dispositions relatives à la gestion partagée, en particulier en ce qui concerne la surveillance des systèmes de contrôle et de gestion mis en place dans les États membres (points 47 à 51; points 56 et 57; point 65 et points 84 à 88).

102

L’importance relative des dépenses pour les mesures de transfert de connaissances et de conseil, par rapport à d’autres mesures de développement rural, est peu élevée. Toutefois, du fait de l’effet multiplicateur potentiel des activités de transfert de connaissances et de conseil, celles-ci doivent être mieux gérées et contrôlées.

Recommandation n° 5
Supervision de la Commission

La Commission devrait augmenter sans délai le profil de risque des mesures de transfert de connaissances et de conseil et renforcer sa supervision et sa gestion en conséquence pour offrir davantage de garanties que la prestation des services concernés par les États membres est efficace.

Le présent rapport a été adopté par la Chambre I, présidée par M. Augustyn KUBIK, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 22 juillet 2015.

Par la Cour des comptes

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Président

43Article 15, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 1974/2006.

44Article 14, paragraphe 3, du règlement (UE) n° 1305/2013.

45Voir le rapport spécial n° 22/2014 intitulé «Maîtriser le coût des subventions de l’UE allouées à des projets de développement rural pour respecter le principe d’économie» (http://eca.europa.eu).

46Voir également le rapport spécial n° 12/2013 intitulé «La Commission et les États membres peuvent-ils démontrer la bonne utilisation du budget alloué par l’UE à la politique de développement rural?» (http://www.eca.europa.eu).

Annexes

Annexe I

Mise en œuvre des mesures de transfert de connaissances et de conseil dans les États membres audités

État membre
Mesure 111
Mesure 114
Mesure 115
Mesure 331

Autriche
mise en œuvre
non mise
en œuvre
non mise
en œuvre
mise en œuvre

Espagne (Galice)
mise en œuvre
mise en œuvre
mise en œuvre
non mise
en œuvre

Royaume-Uni (Angleterre)
mise en œuvre
mise en œuvre
mise en œuvre
mise en œuvre

Pologne
mise en œuvre
mise en œuvre
non mise
en œuvre
non mise
en œuvre

Suède¹
mise en œuvre
mise en œuvre
non mise
en œuvre
mise en œuvre

1 En Suède, les services de conseil étaient généralement financés au titre des mesures 111 et 331.
Seuls les services de conseil concernant l’écoconditionnalité et la sécurité au travail étaient financés au titre de la mesure 114.

Annexe II

Le modèle à quatre niveaux de Kirkpatrick¹

En l’absence de modèle utilisé par la Commission ou les États membres pour analyser les besoins en matière de connaissances et de compétences et pour évaluer les services de transfert de connaissances et de conseil, la Cour a demandé l’aide d’experts. Elle a ainsi appliqué le «modèle à quatre niveaux de Kirkpatrick», une méthode d’évaluation des programmes de formation très influente dans les entreprises. Ce modèle peut aussi être appliqué dans l’ordre inverse pour fournir des orientations utiles aux fins de l’analyse des besoins en matière de connaissances et de compétences des participants aux formations («La fin est le début.»).

a) Évaluation

Niveau 1 – Réaction: dans quelle mesure la réaction des participants au sujet de l’action de formation est-elle positive? Ce niveau est généralement évalué au moyen de formulaires de retour d’information, de réactions verbales, d’enquêtes ou de questionnaires postformation.

Niveau 2 – Apprentissage: dans quelle mesure la participation à l’action de formation permet-elle aux participants d’acquérir les connaissances, compétences et attitudes souhaitées? Ce niveau est généralement évalué au moyen de tests passés avant et après l’action de formation. Il est également possible de recourir aux entretiens ou à l’observation.

Niveau 3 – Comportement: dans quelle mesure les participants appliquent-ils ce qu’ils ont appris au cours de la formation quand ils reprennent le travail? Des observations et des entretiens réguliers sont nécessaires pour évaluer le changement, ainsi que son utilité et sa durabilité.

Niveau 4 – Résultats: dans quelle mesure les résultats escomptés se produisent-ils à la suite de l’action ou des actions de formation et de consolidation ultérieures? Pour évaluer ce niveau, des mesures sont généralement déjà en place dans le cadre des systèmes de gestion et d’établissement de rapports courants; la difficulté consiste à établir un lien entre ces changements et le participant à la formation.

b) Analyse des besoins et conception des actions

Question n° 1: Quels sont les problèmes et défis spécifiques des zones rurales des États membres ou des régions? Les activités de transfert de connaissances et de conseil contribuent-elles à y remédier? Autrement dit, sont-elles pertinentes?

Question n° 2: Comment les opérateurs ruraux devraient-ils agir («se comporter») pour contribuer à la résolution des problèmes et défis recensés?

Question n° 3: Concrètement, quelles sont les formations, connaissances et compétences requises pour permettre aux opérateurs ruraux d’agir de la façon souhaitée, établie à la question n° 2?

Question n° 4: Quelles sont les préférences des opérateurs ruraux en ce qui concerne l’environnement, les conditions, les méthodes et les outils d’apprentissage?

Il y a lieu de prendre en considération les principes du modèle de Kirkpatrick lors de l’analyse des besoins en matière de connaissances et de compétences des opérateurs ruraux ainsi que lors de l’évaluation des services de transfert de connaissances et de conseil. Toutefois, la Cour tient à souligner qu’elle n’est pas favorable à son utilisation exclusive et qu’elle ne la recommande pas formellement. Il existe d’autres modèles d’évaluation des programmes, comme la méthodologie ROITM 2 de Phillips ou le cadre de conception et d’analyse des services de conseil agricole, publié par l’Institut international de recherche sur les politiques alimentaires (IFPRI)³.

1Kirkpatrick, J., et Kirkpatrick Kayser, W., The Kirkpatrick Four Levels: A Fresh Look After 50 Years (1959-2009), avril 2009.

2Voir http://www.roiinstitute.net/

3Birner, R., Davis, K., Pender, J., Nkonya, E., Anandajayasekeram, P., Ekboir, J., Mbabu, A., Spielman, D J., Horna, D., Benin, S., et Cohen, M. (2006): From «Best Practice» to «Best Fit»: A Framework for Analyzing Pluralistic Agricultural Advisory Services Worldwide. Washington DC (voir http://www.ifpri.org/publication/best-practice-best-fit-0).

Réponses de la Commission

Synthèse

III

Les États membres et les régions sélectionnent les mesures et opérations à mettre en œuvre par l’intermédiaire du PDR sur la base des besoins identifiés dans le domaine de programmation. Ces besoins doivent être détaillés de manière plus approfondie quant au niveau de formation concrète à mettre en œuvre. La Commission s’assure que les PDR sont compatibles avec les objectifs politiques et les obligations juridiques. Leur mise en œuvre effective relève de la responsabilité des États membres. La Commission est informée dans le cadre des réunions des comités de suivi et des rapports d’exécution fournis par les États membres.

IV

La formation et les autres activités de transfert de connaissances sont nécessaires au renforcement des compétences techniques et non techniques. Elles contribuent ainsi à l’amélioration des performances des opérateurs ruraux. Les prestataires de services répondent aux appels d’offres ou aux propositions, qui sont préparés sur la base des besoins identifiés à la suite de l’analyse SWOT (forces, faiblesses, opportunités, menaces) réalisée par les États membres. La Commission estime cependant que l’analyse ex ante menée par les États membres peut être améliorée.

V

La Commission reconnaît que la sélection des meilleurs prestataires de services doit se faire au moyen d’une compétition ouverte et équitable basée sur un rapport qualité/prix. Il revient aux États membres de veiller à ce que ces procédures soient mises en place.

VI

Les États membres doivent s’assurer que les coûts liés à la mise en œuvre des mesures au titre des PDR sont raisonnables. Lorsque des lacunes sont détectées au cours de l’audit de conformité, il convient d’appliquer des corrections financières.

VII

La question de la délimitation a été soulevée dans les PDR. Pour la période 2014-2020, les «documents des services de la Commission» élaborés pour chaque État membre fournissent des orientations sur les interventions coordonnées des Fonds ESI. Les États membres ont dû veiller au respect des principes de complémentarité, de cohérence et de conformité vis-à-vis des autres instruments de l’UE afin d’éviter un double financement¹.

Le cadre réglementaire pour la période de programmation 2014-2020 vise à garantir une complémentarité et une coordination renforcées entre les Fonds dans le but d’éviter un chevauchement des activités prévues dans les accords de partenariat, dans lesquels les États membres doivent décrire l’utilisation des Fonds ESI afin de garantir la complémentarité et les synergies entre les activités.

En outre, dans le domaine du développement rural, la question de la complémentarité a été abordée au chapitre 14 des PDR, intitulé «Informations sur la complémentarité».

Les comités de suivi des États membres sont de plus chargés de garantir la mise en œuvre correcte des programmes et la complémentarité entre l’ensemble des Fonds de l’Union.

Enfin, les services de la Commission travaillent conjointement afin de garantir une approche coordonnée vis-à-vis de la complémentarité des Fonds ESI au cours de la phase d’approbation des programmes respectifs.

VIII

Il incombe aux États membres de procéder à l’évaluation des PDR. Il est souvent complexe d’apprécier l’efficacité des mesures au regard des objectifs des programmes, et cette tâche doit être proportionnelle à l’utilisation qui sera réservée à l’évaluation. Celle-ci est menée à bien par des évaluateurs professionnels indépendants. Ces derniers tirent des conclusions sur un certain nombre de facteurs et d’approches méthodologiques, en réalisant notamment une évaluation approfondie de la logique d’intervention des programmes, des études de cas et des analyses sur le terrain, des analyses des interactions et des effets de contagion entre les différentes mesures, etc. La série d’indicateurs prévue par le CCSE ne constitue qu’un des outils destinés à aborder les questions relatives à l’évaluation. Celui-ci vise à structurer les rapports d’évaluation d’une manière uniforme, dans le respect total des priorités stratégiques au niveau de l’Union. La Commission encourage l’échange de bonnes pratiques en matière d’évaluation, qui peut se faire par l’intermédiaire du réseau européen de développement rural.

IX

La Commission a toujours satisfait à ses obligations en ce qui concerne le suivi des systèmes de contrôle et de gestion mis en place dans les États membres. Elle supervise la mise en œuvre des mesures au moyen du processus d’approbation des PDR, au sein des comités de suivi auxquels participent les parties prenantes et des réunions annuelles d’évaluation bilatérales avec les autorités de gestion.

X –Premier tiret

Cette recommandation s’adresse aux États membres.

X – Deuxième tiret

La Commission accepte cette recommandation.

Elle convient du fait qu’il y a lieu d’encourager l’analyse récurrente des besoins en matière d’activités de formation par les États membres à titre de bonne pratique, et procédera à la mise à jour de la fiche relative à la mesure «Transfert de connaissances» et organisera des activités d’information à cet égard. Elle encouragera également l’échange de bonnes pratiques en ce qui concerne les approches méthodologiques dans le cadre des activités de mise en réseau.

X – Troisième tiret

Cette recommandation s’adresse aux États membres.

XI – Quatrième tiret

Cette recommandation s’adresse aux États membres.

X – Cinquième tiret

La Commission accepte cette recommandation et a commencé à la mettre en œuvre.

Des orientations sur la fourniture des services en interne, la sous-traitance et la fourniture de services ont déjà été émises sous la forme d’une fiche sur les services de conseil, les services d’aide à la gestion agricole et les services de remplacement sur l’exploitation. Celles-ci ont été présentées et ont fait l’objet de discussions à plusieurs occasions avec les États membres au sein du comité pour le développement rural. En outre, la Commission et le réseau européen de développement rural ont organisé une formation spécifique à l’attention des autorités nationales et régionales sur la «gestion raisonnable des coûts et des marchés publics» à Bruxelles, en mars 2015.

En ce qui concerne le suivi des procédures des États membres, la Commission prendra bonne note du profil de risque des mesures de transfert de connaissances et de conseil lors de l’élaboration de sa planification des audits.

XI – Sixième tiret

La Commission accepte cette recommandation.

Elle met en œuvre les recommandations formulées dans le rapport spécial n° 22/2014² en organisant des formations spécifiques pour les autorités de gestion et les organismes payeurs, en améliorant l’évaluation du caractère vérifiable et contrôlable des mesures et en encourageant l’utilisation d’options simplifiées en matière de coûts. En outre, les systèmes mis en place pour veiller à ce que les coûts des projets soient raisonnables feront l’objet d’une évaluation dans le cadre d’audits de conformité. En cas de non-conformité, des corrections financières seront appliquées.

XI – Septième tiret

La Commission accepte cette recommandation et a commencé à la mettre en œuvre.

Elle a déjà instauré des procédures de travail et des groupes interservices pertinents pour l’évaluation des questions de complémentarité et de double financement entre les différents Fonds de l’Union (par exemple le réseau pour l’interprétation des Fonds ESI ainsi que d’autres réseaux sur des éléments spécifiques de la réglementation, tels que le groupe de travail sur les coûts simplifiés, des réseaux thématiques, ou la plateforme fi-compass).

La Commission examinera également la nécessité de mettre en place d’autres structures (par exemple un groupe interservices spécifique).

XI – Huitième tiret

Cette recommandation s’adresse aux États membres.

XI – Neuvième tiret

La Commission accepte en partie cette recommandation.

Elle continuera à fournir des orientations sur la mise en œuvre du SCSE établi dans les réglementations concernées.

Il existe des méthodologies types pour garantir l’utilisation des procédures relatives au retour d’information ainsi que le suivi et l’évaluation des résultats et de l’incidence des activités de formation. La Commission encouragera l’échange de bonnes pratiques dans le cadre du réseau européen de développement rural.

Cependant, conformément au cadre juridique, elle n’est pas chargée de veiller à ce que les États membres aient mis en place ces procédures de retour d’information

XI – Dixième tiret

La Commission accepte cette recommandation.

Elle prendra bonne note du profil de risque des mesures de transfert de connaissances et de conseil lors de l’élaboration de sa planification d’audits.

Observations

25

Les activités de formation et de conseil financées par le Feader répondent aux besoins identifiés dans le domaine de programmation. Ces besoins sont évalués et décrits dans les PDR, et des activités de formation et de conseil spécifiques et concrètes doivent ensuite être planifiées dans le cadre des accords relatifs à la mise en œuvre des mesures.

En tenant compte du fait que les besoins en matière de formation évoluent, les autorités de gestion et les prestataires de services doivent adapter leurs offres aux demandes changeantes des opérateurs ruraux.

26

Selon le principe du partenariat, une consultation étroite doit avoir lieu avec les partenaires économiques et sociaux et les autres parties prenantes, en particulier les opérateurs ruraux, au sujet de l’élaboration et de la mise en œuvre des PDR. Au cours des réunions des comités de suivi, ainsi que par l’intermédiaire des mécanismes informels de participation et de consultation, les opérateurs ruraux ont l’opportunité d’exprimer leurs besoins, qui doivent être pris en considération par les autorités de gestion. Celles-ci sont finalement chargées de définir la stratégie et la mise en œuvre du programme, notamment la sélection des activités pertinentes qui rencontrent les objectifs stratégiques du programme.

28

La mise en place d’un service de conseil doit répondre à un besoin spécifique identifié dans le domaine de programmation.

On peut entendre par «nouveau service» un organisme ou une entité créé(e) ex novo afin de fournir des services sur certains thèmes/domaines d’expertise nécessaires dans la région. Cependant, la mise en place d’un nouvel organe/département au sein d’un service de conseil préexistant afin de permettre l’élargissement de la portée des services fournis auparavant peut également être considérée comme un nouveau service. On part alors du principe que le nouveau service doit pouvoir fournir des conseils dans des domaines pour lesquels il n’était pas compétent avant la création du nouveau service.

Réponse commune aux points 35 et 36

Les États membres doivent garantir une sélection ouverte, équitable et transparente des prestataires de services conformément aux cadres juridiques européen et national. L’exigence d’une plus grande transparence a été renforcée pour la période de programmation 2014-2020. L’article 15 du règlement (UE) nº 1305/2013, en particulier, impose l’organisation d’appels d’offres pour la sélection de bénéficiaires. Celle-ci doit être conforme au critère défini. Les organismes fournissant des services de transfert de connaissances et d’information disposent des capacités appropriées en termes de qualifications du personnel et doivent organiser régulièrement des activités de formation.

Voir aussi la réponse au point 40.

38

La Commission a également identifié ce point comme étant une faiblesse. Les lignes directrices relatives à l’éligibilité et la sélection recommandent de manière explicite d’éviter de déposer des propositions à n’importe quel moment au cours de la période de programmation.

40

Les États membres ont la possibilité de fournir des services en interne à condition qu’ils respectent les critères d’éligibilité fixés pour la mesure. Il convient de dûment justifier les situations dans lesquelles l’administration est la seule bénéficiaire.

À la suite de l’évaluation du PDR 2014-2020, la Commission a envoyé une lettre d’observation à la Galice demandant des informations au sujet des activités qui seraient mises en œuvre directement par l’administration et la façon dont le meilleur rapport qualité/prix serait garanti.

Réponse commune aux points 47 et 48

Conformément à la réglementation applicable à la période de programmation 2007-2013, les PDR approuvés par la Commission comprenaient des informations relatives à l’identification des besoins et aux procédures de sélection des bénéficiaires.

Le critère pour mener une analyse SWOT de la situation et identifier les besoins qui doivent être comblés dans la zone géographique couverte par le programme est intégré dans la réglementation sur le développement rural applicable aux deux périodes de programmation. Cette analyse est complétée par une évaluation ex ante du programme et comprend les besoins des opérateurs ruraux en matière de connaissances et de compétences. Les analyses SWOT des programmes, l’identification des besoins et l’orientation stratégique des programmes en vue de combler ces besoins sont examinées de manière approfondie par la Commission au cours de la phase d’approbation.

La Commission a émis des orientations générales pour la période de programmation 2007-2013 afin d’aider les États membres à préparer leur PDR.

En ce qui concerne la période de programmation 2014-2020, elle a préparé des lignes directrices renforcées et plus approfondies ainsi que des fiches relatives aux mesures³, qui ont fait l’objet de plusieurs discussions avec les États membres au sein du comité pour le développement rural. La Commission a également répondu aux questions soumises par les États membres au sujet de la préparation des programmes.

49

La Commission est consciente du fait que le marché public est l’un des causes principales des taux d’erreur. Dans ce contexte, et conformément au principe de subsidiarité, elle a pris des mesures pour identifier et prévenir ou corriger les risques correspondants. Par exemple, des informations concernant les risques liés à la mise en œuvre de la mesure et les mesures d’atténuation doivent être incluses dans le PDR. Pour la période de programmation 2014-2020, aussi bien les dispositions juridiques que les orientations de la Commission relatives aux marchés publics ont été renforcées par rapport à la période de programmation précédente.

La Commission assure le suivi de la mise en œuvre des mesures en veillant au respect de l’obligation d’information, par l’intermédiaire des réunions annuelles d’évaluation et des comités de suivi. Lorsque des audits de conformité sont réalisés, la sélection des prestataires est évaluée.

Voir aussi les réponses aux points 38, 40 et 43.

51

Pour la période de programmation 2014-2020, la fiche spécifique relative à la mesure «Transfert de connaissances» est beaucoup plus détaillée que celle des périodes précédentes et contient des informations au sujet des procédures de sélection des bénéficiaires. Elle est complétée par une série de documents d’orientation pertinents de nature horizontale (par exemple sur la programmation et les marchés publics).

La Commission a de plus débattu longuement de cette question avec les États membres dans le cadre du comité pour le développement rural et au cours de discussions bilatérales, et a répondu aux questions posées. En outre, la Commission et le réseau européen de développement rural ont organisé une formation spécifique à l’attention des autorités nationales et régionales sur la «gestion raisonnable des coûts et des marchés publics» à Bruxelles, en mars 2015.

Même si les États membres n’appliquent pas les procédures en matière de marchés publics, ils doivent veiller à ce que la sélection des bénéficiaires soit ouverte, équitable et transparente.

La fourniture du service en interne est une possibilité prévue dans la législation en matière de marchés publics dans le cas où le pouvoir adjudicateur possède les ressources appropriées pour mettre en œuvre l’opération en interne.

Voir aussi les réponses aux points 47 à 50.

55

Voir la réponse au point 40.

55 – Cinquième tiret

L’Office national de l’agriculture ne rend pas compte de ses dépenses au niveau des activités. Toutes les dépenses doivent cependant être liées à la mise en œuvre du projet pour être considérées comme éligibles au financement. Si les dépenses du contrôle administratif ne sont pas considérées comme entrant dans le cadre de la mise en œuvre du projet, les coûts sont déduits.

55 – Sixième tiret

En ce qui concerne l’examen renforcé du soutien de l’UE au développement rural en Suède en 2013, l’Office national de l’agriculture a observé une amélioration des contrôles. De nouvelles évolutions sont attendues pour la nouvelle période de programmation.

Réponse commune aux points 56 et 57

Conformément aux exigences de l’article 59, paragraphe 2, du règlement financier, la Commission assure la surveillance des systèmes de gestion et de contrôle établis dans les États membres, en respectant le principe de proportionnalité et en tenant compte de l’évaluation du niveau de risque évalué. Le programme de travail de l’audit est déterminé sur la base d’une évaluation des risques, dont l’élément le plus important est le niveau des dépenses. Le montant du financement étant relativement faible, seul un nombre limité d’audits de conformité spécifiques a été réalisé au sujet du transfert de connaissances ou des services de conseil.

58

Les services de transfert de connaissances et de conseil peuvent être financés par d’autres sources en fonction du groupe cible et des thèmes abordés. Par exemple, le Feader finance les activités de formation et de conseil pour les personnes actives dans les secteurs agricoles et forestiers, et vise également, depuis 2014, les petites et moyennes entreprises (PME) établies dans les zones rurales, tandis que le FSE est destiné aux personnes sans emploi.

Les États membres et les régions doivent garantir la complémentarité des instruments et éviter le chevauchement et le double financement.

Réponse commune aux points 60 et 61

Les activités liées au transfert de connaissances étant éligibles sous différents volets, c’est à l’autorité concernée qu’il revient de gérer de telles activités. Des activités similaires peuvent faire l’objet de financement de la part de plus d’un Fonds, de manière complémentaire. L’objectif de la délimitation est de garantir que la mise en œuvre des différentes politiques crée une synergie et que les chevauchements et le double financement sont évités. Durant le processus d’approbation, les modifications de programme et les réunions bilatérales régulières, la Commission a demandé plus d’informations sur la délimitation, le cas échéant.

Elle a évalué le caractère approprié de la délimitation entre le Feader et les autres Fonds au cours du processus d’approbation et de l’évaluation des modifications de programme ultérieures. Tous les PDR ont également été évalués lors de consultations interservices, au cours desquelles les directions générales responsables des différents Fonds visent à prévenir d’éventuels incohérences et chevauchements. Le comité de suivi, qui compte des membres représentant d’autres Fonds de l’Union, joue de plus un rôle important pour garantir la délimitation.

Voir aussi la réponse au point 58.

64

Dans sa lettre d’observation envoyée à la Galice à la suite de l’évaluation du PDR 2014-2020, la Commission souligne la nécessité d’éviter le double financement. Le cas échéant, le risque de double financement doit être identifié dans le PDR, et des mesures d’atténuation doivent être proposées.

65

La législation encadrant la période de programmation 2014-2020 fixe une série de règles destinées à assurer la coordination des interventions financées par des Fonds de l’Union et des ressources nationales.

La question de la complémentarité est tout d’abord abordée dans les accords de partenariat, dans lesquels les États membres définissent les mécanismes de coordination du soutien reçu dans le cadre des Fonds ESI. Elle figure ensuite dans les PDR, lesquels comprennent une section spécifique sur la complémentarité (chapitre 14 du PDR).

Des documents d’orientation très complets relatifs à la programmation aux deux niveaux (les accords de partenariat et les programmes) ont été élaborés par la Commission. À cet égard, une série de dispositions juridiques communes (le règlement portant dispositions communes) et un cadre stratégique commun pour l’ensemble des Fonds ESI ont aussi été élaborés dans le but de renforcer la coordination, les complémentarités et les synergies entre les Fonds.

Voir aussi les réponses aux points 60 et 61.

67

L’évaluation des PDR est réalisée par des évaluateurs externes sous la responsabilité des États membres. Il relève de la responsabilité professionnelle de l’évaluateur de proposer la meilleure méthodologie pour effectuer cette tâche.

80

Le CCSE pour la période 2007-2013 a été le premier cadre de suivi et d’évaluation intégré. En termes de suivi, il a montré quelques limitations. Le SCSE pour la période 2014-2020 a été amélioré par l’introduction, par exemple, d’une séparation claire entre les événements de formation et ceux de communication.

Encadré 11 – Premier tiret

En ce qui concerne le Danemark, la mesure 111 comprend une sous-mesure qui intègre les mesures 111 et 123 (projets de démonstration). Par conséquent, une simple division du financement total par le nombre de participants à la formation ne peut être utilisée pour calculer le coût de la formation par participant ou par jour.

85

La Commission, qui reste principalement dépendante des données collectées, agrégées et soumises par les États membres, avait conscience des limitations liées à la qualité de ces données. Elle a donc amélioré le SCSE pour la période 2014-2020 en introduisant une séparation claire entre les événements de formation et ceux de communication, qui provoquaient les problèmes dans la collecte des données.

Les données de suivi sont l’un des éléments utilisés pour l’évaluation. L’évaluation de l’utilisation utile ou non du Feader sera réalisée dans le cadre de l’évaluation ex post des PDR.

88

Il incombe aux États membres de procéder à l’évaluation des PDR. Il est souvent complexe d’apprécier l’efficacité des mesures au regard des objectifs des programmes, et cette tâche doit être proportionnelle à l’utilisation qui sera réservée à l’évaluation. Celle-ci est menée à bien par des évaluateurs professionnels indépendants. Ces derniers tirent des conclusions sur un certain nombre de facteurs et d’approches méthodologiques, en réalisant notamment une évaluation approfondie de la logique d’intervention des programmes, des études de cas et des analyses sur le terrain, des analyses des interactions et des effets de contagion entre les différentes mesures, etc. La série d’indicateurs prévue par le CCSE ne constitue qu’un des outils destinés à aborder les questions relatives à l’évaluation. Celui-ci vise à structurer les rapports d’évaluation d’une manière uniforme, tout en répondant de manière globale aux priorités au niveau de l’Union.

Conclusions et recommandations

91

Les États membres et les régions sélectionnent les mesures et opérations à mettre en œuvre par l’intermédiaire du PDR, sur la base des besoins identifiés dans le domaine de programmation. Ces besoins doivent être détaillés de manière plus approfondie quant au niveau de formation concrète à mettre en œuvre. La Commission s’assure que les PDR sont compatibles avec les objectifs politiques et les obligations juridiques. La mise en œuvre effective relève de la responsabilité des États membres. La Commission est informée dans le cadre des réunions des comités de suivi et des rapports d’exécution fournis par les États membres.

92

La formation et les autres activités de transfert de connaissances sont nécessaires au renforcement des compétences techniques et non techniques. Elles contribuent ainsi à l’amélioration des performances des opérateurs ruraux. Les prestataires de services répondent aux appels d’offres ou aux propositions, qui sont préparés sur la base des besoins identifiés à la suite de l’analyse SWOT réalisée par les États membres. La Commission estime cependant que l’analyse ex ante menée par les États membres peut être améliorée.

93

La Commission reconnaît que la sélection des meilleurs prestataires de services doit se faire au moyen d’une compétition ouverte et équitable basée sur un rapport qualité/prix. Il revient aux États membres de veiller à ce que ces procédures soient mises en place.

Voir aussi la réponse au point 92.

94

La mise en place d’un service de conseil doit répondre à un besoin spécifique identifié dans le domaine de programmation.

On peut entendre par «nouveau service» un organisme ou une entité créé(e) ex novo afin de fournir des services sur certains thèmes/domaines d’expertise nécessaires dans la région. Cependant, la mise en place d’un nouvel organe/département au sein d’un service de conseil préexistant afin de permettre l’élargissement de la portée des services fournis auparavant peut également être considérée comme un nouveau service. On part alors du principe que le nouveau service doit pouvoir fournir des conseils dans des domaines pour lesquels il n’était pas compétent avant la création du nouveau service.

Recommandation nº 1 a)

Cette recommandation s’adresse aux États membres.

Recommandation nº 1 b)

La Commission accepte cette recommandation.

Elle convient du fait qu’il y a lieu d’encourager l’analyse récurrente des besoins en matière d’activités de formation par les États membres à titre de bonne pratique, et procédera à la mise à jour de la fiche relative à la mesure «Transfert de connaissances» et organisera des activités d’information à cet égard. Elle encouragera également l’échange de bonnes pratiques en ce qui concerne les approches méthodologiques dans le cadre des activités de mise en réseau.

Recommandation nº 1 c)

Cette recommandation s’adresse aux États membres.

Recommandation nº 1 d)

La Commission accepte cette recommandation et a commencé à la mettre en œuvre.

La Commission a émis des orientations relatives à l’article 15 du règlement (UE) nº 1305/2013 afin d’aider les États membres/régions à mettre en œuvres ces mesures. Les orientations ne sont toutefois pas contraignantes et leur application dépend des États membres. La Commission a également répondu à de nombreuses questions soulevées par les États membres.

La mise en œuvre des PDR, notamment la mise en place de services de conseil, fait l’objet de discussions au sein des comités de suivi, des réunions d’évaluation annuelles et dans le cadre d’audits de conformité.

Le cas échéant, la Commission continuera à mettre à jour et à développer les orientations actuelles.

96

La Commission a fourni des orientations sur les marchés publics dans le cadre du développement rural. Les orientations sur l’article 15 du règlement (UE)nº 1305/2013, en particulier, expliquent les exigences pour la fourniture en interne du service.

Recommandation nº 2 a)

Cette recommandation s’adresse aux États membres.

Recommandation nº 2 b)

La Commission accepte cette recommandation et a commencé à la mettre en œuvre.

Des orientations sur la fourniture des services en interne, la sous-traitance et la fourniture de services ont déjà été émises sous la forme d’une fiche sur les services de conseil, les services d’aide à la gestion agricole et les services de remplacement sur l’exploitation. Celles-ci ont été présentées et ont fait l’objet de discussions à plusieurs occasions avec les États membres au sein du comité pour le développement rural. En outre, la Commission et le réseau européen de développement rural ont organisé une formation spécifique à l’attention des autorités nationales et régionales sur la «gestion raisonnable des coûts et des marchés publics» à Bruxelles, en mars 2015.

En ce qui concerne le suivi des procédures des États membres, la Commission prendra bonne note du profil de risque des mesures de transfert de connaissances et de conseil lors de l’élaboration de sa planification d’audits.

97

Les États membres doivent s’assurer que les coûts liés à la mise en œuvre des mesures au titre des PDR sont raisonnables. Lorsque des lacunes sont détectées au cours de l’audit de conformité, il convient d’appliquer des corrections financières.

98

La question de la délimitation a été soulevée dans les PDR.

Pour la période 2014-2020, les «notes de synthèse des services de la Commission» élaborées pour chaque État membre fournissent des orientations sur les interventions coordonnées des Fonds ESI. Les États membres ont dû veiller au respect des principes de complémentarité, de cohérence et de conformité vis-à-vis des autres instruments de l’UE afin d’éviter un double financement⁴.

Le cadre réglementaire pour la période de programmation 2014-2020 vise à garantir une complémentarité et une coordination renforcées entre les Fonds dans le but d’éviter un chevauchement des activités prévues dans les accords de partenariat, dans lesquels les États membres doivent décrire l’utilisation des Fonds ESI afin de garantir la complémentarité et les synergies entre les activités.

En outre, dans le domaine du développement rural, la question de la complémentarité a été abordée dans le chapitre 14 des PDR, intitulé «Informations sur la complémentarité».

Les comités de suivi des États membres sont de plus chargés de garantir la mise en œuvre correcte des programmes et la complémentarité entre l’ensemble des Fonds de l’Union.

Enfin, les services de la Commission travaillent conjointement afin de garantir une approche coordonnée vis-à-vis de la complémentarité des Fonds ESI au cours de la phase d’approbation des programmes respectifs.

Recommandation nº 3 a)

La Commission accepte cette recommandation.

Elle met en œuvre les recommandations formulées dans le rapport spécial nº 22/2014⁵ en organisant des formations spécifiques pour les autorités de gestion et les organismes payeurs, en améliorant l’évaluation du caractère vérifiable et contrôlable des mesures et en encourageant l’utilisation d’options simplifiées en matière de coûts. En outre, les systèmes mis en place pour veiller à ce que les coûts des projets soient raisonnables feront l’objet d’une évaluation dans le cadre d’audits de conformité. En cas de non-conformité, des corrections financières seront appliquées.

Recommandation nº 3 b)

La Commission accepte cette recommandation et a commencé à la mettre en œuvre.

Elle a déjà instauré des procédures de travail et des groupes interservices pertinents pour l’évaluation des questions de complémentarité et de double financement entre les différents Fonds de l’Union (par exemple le réseau pour l’interprétation des Fonds ESI ainsi que d’autres réseaux sur des éléments spécifiques de la réglementation, tels que le groupe de travail sur les coûts simplifiés, des réseaux thématiques, ou la plateforme fi-compass).

La Commission examinera également la nécessité de mettre en place d’autres structures (par exemple un groupe interservices spécifique).

Réponse commune aux points 99 et 100

Il incombe aux États membres de procéder à l’évaluation des PDR. Il est souvent complexe d’apprécier l’efficacité des mesures au regard des objectifs des programmes, et cette tâche doit être proportionnelle à l’utilisation qui sera réservée à l’évaluation. Celle-ci est menée à bien par des évaluateurs professionnels indépendants. Ces derniers tirent des conclusions sur un certain nombre de facteurs et d’approches méthodologiques, en réalisant notamment une évaluation approfondie de la logique d’intervention des programmes, des études de cas et des analyses sur le terrain, des analyses des interactions et des effets de contagion entre les différentes mesures, etc. La série d’indicateurs prévue par le CCSE ne constitue qu’un des outils destinés à aborder les questions relatives à l’évaluation. Celui-ci vise à structurer les rapports d’évaluation d’une manière uniforme, tout en répondant de manière globale aux priorités au niveau de l’Union. La Commission encourage l’échange de bonnes pratiques en matière d’évaluation, qui peut se faire par l’intermédiaire du réseau européen de développement rural.

Recommandation nº 4 a)

Cette recommandation s’adresse aux États membres.

Recommandation nº 4 b)

La Commission accepte en partie cette recommandation.

Elle continuera à fournir des orientations sur la mise en œuvre du SCSE établi dans les réglementations concernées.

Il existe des méthodologies types pour garantir l’utilisation des procédures relatives au retour d’information ainsi que le suivi et l’évaluation des résultats et de l’incidence des activités de formation. La Commission encouragera l’échange de bonnes pratiques dans le cadre du réseau européen de développement rural.

Cependant, conformément au cadre juridique, elle n’est pas chargée de veiller à ce que les États membres aient mis en place ces procédures de retour d’information

101

La Commission a toujours satisfait à ses obligations en ce qui concerne le suivi des systèmes de contrôle et de gestion mis en place dans les États membres. Elle supervise la mise en œuvre des mesures au moyen du processus d’approbation des PDR, au sein des comités de suivi auxquels participent les parties prenantes et des réunions annuelles d’évaluation bilatérales avec les autorités de gestion.

Le programme de travail de l’audit est déterminé sur la base d’une analyse des risques, dont l’élément le plus important est le niveau des dépenses. Le montant du financement étant relativement faible, seul un nombre limité d’audits de conformité spécifiques a été réalisé au sujet des dépenses encourues dans le cadre du transfert de connaissances ou des services de conseil.

Recommandation nº 5

La Commission accepte cette recommandation.

Elle prendra bonne note du profil de risque des mesures de transfert de connaissances et de conseil lors de l’élaboration de sa planification d’audits.

1Article 5 du règlement (CE) nº 1698/2005.

2Rapport spécial nº 22/2014 intitulé «Maîtriser le coût des subventions de l’UE allouées à des projets de développement rural pour respecter le principe d’économie» (http://eca.europa.eu).

3Documents d’orientation sur: 1) l’analyse SWOT, 2) les marchés publics dans le domaine du développement rural 2014-2020, 3) les conditions d’éligibilité et le critère de sélection 2014-2020, 4) les éléments pour le programme stratégique, 5) le caractère vérifiable et contrôlable (article 62), 6) la fiche relative à l’article 14, «Transfert de connaissances», 7) la fiche relative à l’article 15, «Services de conseil».

4Article 5 du règlement (CE) nº 1698/2005.

5Voir le rapport spécial nº 22/2014 intitulé «Maîtriser le coût des subventions de l’UE allouées à des projets de développement rural pour respecter le principe d’économie» (http://eca.europa.eu).

QJ-AB-15-013-FR-E  ISSN 1977-5695

La Cour a examiné s’il existait une adéquation entre la priorité fondamentale que constituent l’apprentissage tout au long de la vie et le transfert de connaissances pour la politique de développement rural de l’UE, d’une part, et les efforts déployés par la Commission et les États membres en ce qui concerne la prestation d’activités de transfert de connaissances et de conseil de qualité élevée, d’autre part. L’audit a permis de constater que cela n’a pas été le cas. Trop souvent, les États membres s’en sont remis aux propositions des prestataires de formations et toute formation était considérée comme «satisfaisante» et éligible au bénéfice d’une aide publique. Les analyses réalisées en bonne et due forme pour déterminer si de telles activités pouvaient avoir une véritable incidence ont été rares. Les États membres n’ont pas toujours garanti une concurrence équitable et transparente lors de la sélection des activités de formation et de services et ont payé un montant trop élevé pour certains services. Sur le plan du suivi, l’audit a révélé que les évaluations détaillées des réalisations que les fonds publics avaient réellement permis d’obtenir étaient insuffisantes. Dans ses recommandations, la Cour encourage tout particulièrement les États membres à adapter les activités de transfert de connaissances et de conseil qu’ils sélectionnent aux besoins changeants des opérateurs ruraux au moyen de procédures d’analyse et d’évaluation récurrentes.