EUROPSKI REVIZORSKI SUD

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1

E-pošta: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2015.

Print | ISBN 978-92-872-2995-3 | ISSN 2315-0548 | doi:10.2865/53228 | QJ-AB-15-013-HR-C
PDF | ISBN 978-92-872-3016-4 | ISSN 2315-2230 | doi:10.2865/9553 | QJ-AB-15-013-HR-N
EPUB | ISBN 978-92-872-2971-7 | ISSN 2315-2230 | doi:10.2865/687135 | QJ-AB-15-013-HR-E

© Europska unija, 2015.

Umnožavanje je dopušteno uz uvjet navođenja izvora.

Za svaku uporabu ili umnožavanje fotografija „Osposobljavanje poljoprivrednica” i „Radna skupina poljoprivrednika (terenski posjet)” na str. 10. dopuštenje treba zatražiti izravno od nositelja autorskih prava.

KAKO DOĆI DO PUBLIKACIJA EU-a

Besplatne publikacije:

•jedan primjerak:
u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu);

•više od jednog primjerka ili plakati/zemljovidi:
u predstavništvima Europske unije (http://ec.europa.eu/represent_en.htm),
pri delegacijama u zemljama koje nisu članice EU-a (http://eeas.europa.eu/delegations/index_hr.htm),
kontaktiranjem službe Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_hr.htm)
ili pozivanjem broja 00 800 6 7 8 9 10 11 (besplatni poziv iz EU-a) (*).

(*)Informacije su besplatne, kao i većina poziva (premda neke mreže, javne govornice ili hoteli mogu naplaćivati pozive).

Publikacije koje se plaćaju:

•u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu).

HR
2015

BR. 12

Tematsko izvješće

Na ostvarivanje prioriteta
EU-a u vezi s promicanjem
ruralnog gospodarstva
utemeljenog na znanju
utječe neodgovarajuće
upravljanje mjerama
prijenosa znanja
i savjetovanja

(u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom UFEU-a)

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija uspješnosti i usklađenosti koje su provedene za posebna proračunska područja ili teme povezane s upravljanjem. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je I. revizijsko vijeće, kojem je na čelu član Suda, Augustyn Kubik, a specijalizirano je za rashodovna područja upravljanja prirodnim resursima i njihova očuvanja. Reviziju je predvodio član Suda Jan Kinšt, a na njoj su radili i voditelj ureda gospodina Kinšta, Alejandro Ballester Gallardo, voditelj odjela Michael Bain, voditelj tima Klaus Stern i zamjenica voditelja tima Els Brems. Revizorski tim činili su Stuart Ballantine, Malgorzata Frydel, Athanasios Koustoulidis, Lorenzo Pirelli, Maria Eulàlia Reverté i Casas, Michael Spang i Diana Voinea. Administrativnu potporu pri reviziji pružila je Terje Teppan-Niesen, a jezičnu su potporu pružili Milosz Aponowicz, Cathryn Lindsay, Michał Machowski, Paulina Pruszko i Charlotta Törneling.

Sadržaj

Pojmovnik

Sažetak

Uvod

Ulaganje u znanje i vještine u Europskoj uniji

Potpora ruralnom razvoju usmjerena na usluge prijenosa znanja i savjetovanja

Koordinacija s drugim oblicima potpore EU-a za usluge prijenosa znanja i savjetovanja

Opseg revizije i revizijski pristup

Opažanja

Dio I. – Postupci za utvrđivanje i odabir najrelevantnijih usluga prijenosa znanja i savjetovanja

Države članice utvrdile su potrebe subjekata u ruralnom području u pogledu vještina toliko opširno da je bilo moguće financirati gotovo bilo koju vrstu aktivnosti

Države članice ne provjeravaju u svakom slučaju kvalifikacije i iskustvo pružatelja usluga

U odabiru aktivnosti i pružatelja usluga uočen je nedostatak pravednog i transparentnog tržišnog natjecanja

Komisija je državama članica pružila malo smjernica o mjerama prijenosa znanja i savjetovanja

Dio II. – Postupci kojima se jamči isplativo i koordinirano pružanje usluga prijenosa znanja i savjetovanja

Države članice odobravale su aktivnosti osposobljavanja bez provedbe djelotvorne provjere razumnosti troškova…

…te postoje naznake da su u nekim slučajevima utrošile previše sredstava na usluge osposobljavanja i savjetovanja koje nisu bile u dovoljnoj mjeri opravdane

Revizijama koje je provela Komisija nije pruženo dovoljno informacija o nedostatcima koje je uočio Sud

Financijska sredstva EU-a nisu koordinirana s drugim financijskim sredstvima na način kojim se omogućuje učinkovito pružanje usluga prijenosa znanja i savjetovanja

Dio III. – Postupci za praćenje i evaluaciju rezultata aktivnosti prijenosa znanja i savjetovanja

Pružatelji usluga osposobljavanja u mnogim slučajevima prikupljaju izravne povratne informacije od sudionika osposobljavanja, ali ih nadležna tijela u državama članicama rijetko upotrebljavaju za unaprjeđenje budućih aktivnosti

Postoje određeni primjeri dobre prakse država članica koje nastoje prikupiti korisne informacije o učinku aktivnosti prijenosa znanja i savjetovanja

Podatci prikupljeni u svrhu dobivanja objedinjenih rezultata usluga prijenosa znanja i savjetovanja na razini EU-a nisu pouzdani

Zaključci i preporuke

Prilog I. | – | Provedba mjera prijenosa znanja i savjetovanja u državama članicama obuhvaćenima revizijom
Prilog II. | – | „Kirkpatrickov model s četiri razine”

Odgovori Komisije

Pojmovnik

Europski strukturni i investicijski fondovi (fondovi ESI, ESIF): novi naziv za pet fondova EU-a kojima se pruža potpora u okviru kohezijske politike u programskom razdoblju 2014. – 2020.
Tih pet fondova čine Europski fond za regionalni razvoj (EFRR), Europski socijalni fond (ESF), Kohezijski fond (KF), Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj (EPFRR) i Europski fond za pomorstvo i ribarstvo (EFPR).

Javna nabava: natječajni postupak koji javna tijela moraju slijediti pri nabavi robe, radova i usluga čija vrijednost prelazi određeni prag. Cilj je dobiti ekonomski najpovoljniju ponudu stvaranjem dovoljne razine tržišnog natjecanja među dobavljačima te zajamčiti pravednu i transparentnu dodjelu ugovora bez diskriminacije. Direktivom 2004/18/EZ i Direktivom 2004/17/EZ utvrđuje se pravni okvir za javnu nabavu koji tijela u državama članicama moraju primjenjivati.

Mjera: program potpore za provedbu određene politike. U sklopu svake mjere određuju se posebna pravila s kojima projekti i aktivnosti moraju biti usklađeni da bi se mogli financirati. Dvije su glavne vrste mjera: investicijske mjere i potpora po površini.

Okvirni sporazum: sporazum između jednoga ili više javnih naručitelja i jednoga ili više gospodarskih subjekata čija je svrha utvrđivanje uvjeta kojima se uređuju ugovori koji se dodjeljuju tijekom određenog razdoblja, posebno u pogledu cijene i, po potrebi, predviđenih količina¹.

Podijeljeno upravljanje: način izvršenja proračuna EU-a u okviru kojega se zadaće izvršenja delegiraju državama članicama². U tu svrhu nadležna tijela u državama članicama imenuju tijela odgovorna za upravljanje sredstvima EU-a i njihov nadzor.

Program ruralnog razvoja (PRR): dokument o planiranju i praćenju provedbe politike ruralnog razvoja koji je pripremila određena država članica ili regija, a Komisija odobrila.

Programsko razdoblje: višegodišnji okvir za planiranje i provedbu politika EU-a kao što je politika ruralnog razvoja.

Subjekti u ruralnom području: za potrebe ovog izvješća, subjektima u ruralnom području smatraju se poljoprivrednici, posjednici šuma i drugi poslovni subjekti u ruralnim područjima te dionici, osim ako nije drugačije naznačeno.

Učinak mrtvog tereta: situacija u kojoj bi se subvencionirana aktivnost ili projekt djelomično ili u cijelosti proveli i bez bespovratne pomoći.

Upravljačko tijelo: nacionalno ili regionalno tijelo koje je država članica odredila za upravljanje programom ruralnog razvoja (PRR).

ZOPE: zajednički okvir praćenja i evaluacije ruralnog razvoja na razini cijelog EU-a u programskom razdoblju 2007. – 2013.

ZPP: zajednička poljoprivredna politika; niz zakonskih akata i praksi koje je Europska unija usvojila s ciljem utvrđivanja zajedničke i jedinstvene politike u području poljoprivrede.

ZSPE: zajednički sustav praćenja i evaluacije ruralnog razvoja na razini cijelog EU-a u programskom razdoblju 2014. – 2020. (engl. CMES – Common Monitoring and Evaluation System)

1Članak 1. stavak 5. Direktive 2004/18/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama (SL L 134, 30.4.2004., str. 114.).

2Članak 59. Uredbe (EU, Euratom) br. 966/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. listopada 2012. o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 1605/2002 (SL L 298, 26.10.2012., str. 1.).

Sažetak

I

Aktivnosti prijenosa znanja i savjetovanja postale su prioritetom visoke razine za EU kao cjelinu, a posebno za područje ruralnog razvoja. Europski parlament i nekoliko uzastopnih povjerenika EU-a za poljoprivredu istaknuli su važnost strukovnog obrazovanja i osposobljavanja, razvoja vještina, cjeloživotnog učenja i prijenosa znanja te se ona odražava i u pravnom okviru EU-a.

II

Revizijom je ispitana provedba aktivnosti prijenosa znanja i savjetovanja koje su sufinancirane iz proračuna EU-a za ruralni razvoj (EPFRR) i proračuna država članica u razdoblju 2007. – 2013. U tom je razdoblju za navedene aktivnosti izdvojeno ukupno 1,3 milijarde financijskih sredstava EU-a, a kad se tome pridoda sufinanciranje, ukupni javni rashodi dosežu iznos od 2,2 milijarde eura.

III

Kako bi sredstva izdvojena za aktivnosti prijenosa znanja i savjetovanja bila djelotvorna i kako bi imala željeni učinak, moraju se utrošiti u skladu s utvrđenim potrebama, a aktivnosti trebaju provoditi pružatelji usluga s odgovarajućim kvalifikacijama i iskustvom te po razumnoj cijeni. Rezultati trebaju biti mjerljivi te ih je potrebno procijeniti kako bi se dobile informacije o tome što je stvarno postignuto. Međutim, revizijom koju je proveo Sud pokazalo se da zbog nedostataka u načinu na koji su Komisija i države članice upravljale aktivnostima to nije bio slučaj.

IV

Revizijom je utvrđeno da provedba aktivnosti prijenosa znanja i savjetovanja nije u dovoljnoj mjeri odgovarala važnosti mjera i očekivanim ishodima takvih aktivnosti. Države članice u previše su se slučajeva oslanjale na prijedloge pružatelja usluga te se bilo koji oblik osposobljavanja smatrao „dobrim” i prihvatljivim za javnu financijsku potporu, a tek se u rijetkim slučajevima provodila odgovarajuća analiza mogućnosti da se osposobljavanjem postigne stvarni učinak.

V

Uspostavljenim postupcima nije se u svim slučajevima zajamčilo pravedno i transparentno natjecanje s ciljem promicanja odabira pružatelja usluga čija je kvaliteta na visokoj razini te aktivnosti prijenosa znanja i savjetovanja po najboljoj cijeni.

VI

Isplativo pružanje usluga prijenosa znanja i savjetovanja ključno je za zaštitu financijskih sredstava javnost i za proračun EU-a i za nacionalne proračune. Sud je i u fazi podnošenja prijava i u fazi plaćanja utvrdio nedostatke u provjerama koje države članice moraju obavljati. Postoje naznake da su države članice određene usluge platile po previsokim cijenama te da povezani troškovi nisu dostatno opravdani.

VII

Revizijom je usto uočeno da se znatan broj sličnih usluga financira iz različitih fondova EU-a (npr. i iz ESF-a i iz EPFRR-a). To sa sobom nosi rizik od dvostrukog financiranja i zahtijeva uspostavu dodatnih skupih struktura upravljanja, što Sud smatra neekonomičnim. U programskom razdoblju 2014. – 2020. veći se naglasak stavlja na međusobno nadopunjavanje fondova EU-a u odnosu na prethodnu politiku razgraničenja, što vodi do veće potrebe za koordinacijom kako bi se izbjegli prethodno navedeni rizici.

VIII

Nije se provodila dovoljno detaljna evaluacija onoga što je stvarno postignuto javnim sredstvima, a podatci su se prikupljali samo u okviru jednostavnijih pokazatelja kao što su broj osposobljenih pojedinaca ili broj financiranih dana osposobljavanja. Sud je usto utvrdio probleme u pogledu pouzdanosti prikupljenih podataka.

IX

Nedostatci koji su izneseni u ovom izvješću u prvom se redu odnose na upravljanje mjerama u državama članicama. Međutim, s obzirom na važnost aktivnosti prijenosa znanja i savjetovanja, uloga Komisije u usmjeravanju i nadziranju država članica također se smatra neodgovarajućom te ju je potrebno unaprijediti.

X

Sud na temelju tih nalaza iznosi niz preporuka s ciljem poboljšanja stanja u okviru tekućeg programskog razdoblja za ruralni razvoj (2014. – 2020.) i omogućivanja većih izgleda za ostvarivanje ambicioznih ciljeva koje se želi postići tim aktivnostima.

XI

Sud posebno preporučuje sljedeće:

οDržave članice trebale bi uspostaviti postupke za analizu potreba subjekata u ruralnom području u pogledu njihovih znanja i vještina s ciljem konkretnog utvrđivanja tih potreba, posebno u fazama poziva na podnošenje prijedloga ili ponuda. Države članice trebale bi u okviru stalnih postupaka zajamčiti da se relevantne usluge prijenosa znanja i savjetovanja utvrđuju i odabiru na temelju takve analize te izbjeći rizik da se taj proces u prevelikoj mjeri temelji na mogućnostima pružatelja usluga.

οKomisija bi državama članicama trebala pružiti dodatne smjernice o tome kako provoditi takve redovite analize i poticati ih da ih osmisle tako da budu konkretne, a ne općenite.

οDržave članice trebale bi zajamčiti da se potpora za uvođenje novih usluga savjetovanja dodjeljuje samo u slučaju dokazanog manjka relevantnih usluga u predmetnom području i u slučaju stvarne potrebe za financiranjem novog osoblja, prostorija i/ili opreme.

οDržave članice trebale bi odabirati pružatelje usluga kojima će se dodijeliti javna sredstva na temelju pravednog i transparentnog natjecanja bez obzira na to koriste li se pozivima na podnošenje prijedloga ili službenim postupcima javne nabave. Države članice trebale bi posebno voditi računa o tome da svojim kriterijima odabira ili dodjele ne daju prednost određenim pružateljima usluga ili određenim vrstama pružatelja usluga.

οKomisija bi trebala pružiti posebne konkretne smjernice o internom pružanju usluga, podugovaranju i procjeni usluga koje pružaju konzorciji. Osim toga, Komisija bi trebala na odgovarajući način pratiti postupke država članica kako bi zajamčila tržišno natjecanje, pravednost i transparentnost u odabiru aktivnosti prijenosa znanja i savjetovanja.

οKad je riječ o djelotvornim provjerama razumnosti troškova, Komisija i države članice trebale bi provesti preporuke iz tematskog izvješća Suda o toj temi³. Države članice trebale bi posebno za aktivnosti prijenosa znanja i savjetovanja procijeniti potrebu za pružanjem potpore takvim aktivnostima ako su one već dostupne na tržištu u gotovom obliku i po razumnoj cijeni. Ako je ta potreba opravdana, države članice trebaju zajamčiti da troškovi aktivnosti kojima se pruža potpora ne prelaze troškove sličnih aktivnosti koje se nude na tržištu.

οKomisija bi trebala nastaviti s koracima koje je poduzela kako bi zajamčila međusobno nadopunjavanje fondova EU-a, primjerice s pomoću posebnih radnih skupina s predstavnicima različitih službi, kako bi provela temeljitu procjenu načina na koji se različiti fondovi EU-nadopunjavaju u prijedlozima država članica za programsko razdoblje 2014. – 2020. Ta bi procjena trebala dovesti do koordiniranog pristupa pružanju potpore aktivnostima prijenosa znanja kako bi se ublažio rizik od udvostručenja financiranja i administracije.

οDržave članice trebale bi uspostaviti sustave za prikupljanje povratnih informacija koji se koriste informacijama o praćenju i evaluaciji kako bi poboljšale buduće pozive na podnošenje prijedloga ili natječajne postupke. Tim bi se sustavima od pružatelja usluga trebalo zahtijevati da prikupe informacije o zadovoljstvu korisnika u pogledu usluga, ali i da provjere jesu li korisnici stekli predviđeno znanje i vještine.

οKomisija bi trebala pružiti smjernice o načinu na koji države članice mogu provoditi takve stalne postupke prikupljanja povratnih informacija i pratiti jesu li ih uspostavile. Rezultate prikupljanja takvih povratnih informacija mogu upotrijebiti i ocjenjivači kako bi se tijekom evaluacije usmjerili na analize tih aktivnosti na razini rezultata i učinaka.

οKonačno, Komisija bi bez odgode trebala povećati profil rizika mjera prijenosa znanja i savjetovanja te odgovarajuće ojačati svoj nadzor i upravljanje kako bi u većoj mjeri zajamčila djelotvorno pružanje predmetnih usluga unutar država članica.

3Vidjeti tematsko izvješće br. 22/2014 „Postizanje ekonomičnosti: kontrola troškova u vezi s bespovratnim sredstvima za projekte ruralnog razvoja koje financira EU” (http://eca.europa.eu).

Uvod

Ulaganje u znanje i vještine u Europskoj uniji

01

Brojni su političari naglasili važnost strukovnog obrazovanja i osposobljavanja, razvoja vještina, dugoročnog učenja i prijenosa znanja, a njihova je važnost istaknuta i u nekoliko dokumenata na visokoj razini, uključujući strategiju Europa 2020. za pametan, održiv i uključiv rast⁴.

„Jedan je od važnih aspekata programa ruralnog razvoja jačanje baze znanja u našem poljoprivrednom sektoru.”⁵

Phil Hogan (povjerenik Europske komisije za poljoprivredu i ruralni razvoj)

„Poljoprivreda budućnosti treba se temeljiti na znanju.”⁶

Dacian Cioloș (bivši povjerenik Europske komisije za poljoprivredu i ruralni razvoj)

02

U Ugovoru o funkcioniranju Europske unije (UFEU) izričito se upućuje na „učinkovito koordiniranje napora u područjima strukovnog osposobljavanja, istraživanja i širenja znanja o poljoprivredi” kako bi se ostvarili ciljevi zajedničke poljoprivredne politike (ZPP)⁷.

03

U zakonskim aktima EU-a za programsko razdoblje 2014. – 2020.⁸ usluge prijenosa znanja i savjetovanja posebno se naglašavaju kao temeljne aktivnosti za postizanje održivog razvoja u ruralnim područjima. „Poticanje prijenosa znanja i inovacija u poljoprivredi, šumarstvu i ruralnim područjima” horizontalni je prioritet u području ruralnog razvoja, tj. smatra se važnim sredstvom za unaprjeđenje provedbe drugih prioriteta i mjera u području ruralnog razvoja.

Potpora ruralnom razvoju usmjerena na usluge prijenosa znanja i savjetovanja

04

Financijska potpora za usluge prijenosa znanja i savjetovanja u ruralnim područjima dodjeljuje se iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR). U programskom razdoblju 2007. – 2013. potpora se dodjeljivala u okviru sljedećih četiriju mjera⁹:

οmjera 111 – strukovno osposobljavanje i aktivnosti informiranja;

οmjera 114 – korištenje uslugama savjetovanja;

οmjera 115 – uspostava službi za upravljanje, pomoć i savjetovanje;

οmjera 331 – osposobljavanje i informiranje.

05

Cilj je prvih triju mjera povećati tržišno natjecanje među poljoprivrednicima i posjednicima šuma. Mjera 331 bila je usmjerena na ostale poslovne subjekte u ruralnim područjima i dionike s ciljem povećanja njihove mogućnosti da pridonesu većoj raznolikosti ruralnoga gospodarstva i boljoj kvaliteti života u ruralnim područjima. Mjere 111 i 331 obuhvaćale su tečajeve osposobljavanja, radionice, posjete poljoprivrednim gospodarstvima, mentorstvo itd., te se nazivaju mjerama prijenosa znanja. Mjere 114 i 115 bile su mjere savjetovanja namijenjene pružanju smjernica pojedincima ili skupinama poljoprivrednika i posjednika šuma. Pojedinačne aktivnosti prijenosa znanja i savjetovanja sudionicima su se nudile ili besplatno ili uz umanjenu naknadu.

Poljoprivrednici, posjednici šuma i drugi poslovni subjekti u ruralnim područjima u daljnjem se tekstu nazivaju „subjektima u ruralnom području”.

Okvir 1.

Primjeri usluga prijenosa znanja i savjetovanja financiranih iz EPFRR-a

Osposobljavanje poljoprivrednica

© ZAMm / Gerald Lechner

Osposobljavanje poljoprivrednika

© Europski revizorski sud

Radna skupina poljoprivrednika (terenski posjet)

© BMLFUW/LFI/weinfranz

06

U okviru politike ruralnog razvoja, mjere prijenosa znanja i savjetovanja pod podijeljenim su upravljanjem Komisije i država članica. Države članice predlažu programe ruralnog razvoja (PRR), a Komisija ih odobrava. Države članice zatim na temelju podnesenih projekata odabiru one za koje će se izdvojiti financijska sredstva. Na slici 1. prikazuje se postupak dodjeljivanja financijskih sredstava relevantnim projektima u skladu s pravnim okvirom.

Slika 1.

Pravni okvir dodjele financijskih sredstava EPFRR-a projektima

Izvor: Europski revizorski sud.

07

U programskom razdoblju 2007. – 2013. za mjere prijenosa znanja i savjetovanja izdvojeno je otprilike 1,3 milijardi eura, tj. 1,4 % financijskih sredstava EPFRR-a. Do 31. prosinca 2013. države članice potrošile su otprilike 744 milijuna eura, odnosno 57 % planiranih financijskih sredstava EPFRR-a. Države članice sufinanciraju sve mjere (za pojedinosti vidjeti tablicu 1.). Međutim, kao što je već napomenuto, opća važnost mjera prijenosa znanja i savjetovanja mnogo je veća od njihove novčane vrijednosti.

08

Države članice ne provode nužno sve četiri mjere EPFRR-a za prijenos znanja i savjetovanje. Analizom podataka iz 2012. godine koje je dostavila Komisija pokazalo se da se mjera 111 nije provodila u 19 %, mjera 114 u 52 %, mjera 331 u 66 % i mjera 115 u 74 % od ukupno 88 programa ruralnog razvoja.

09

Za sljedeće programsko razdoblje ruralnog razvoja od 2014. do 2020. godine te su četiri pojedinačne mjere objedinjene u dvije:

οmjera 01 – prenošenje znanja i aktivnosti informiranja;

οmjera 02 – savjetodavne službe, službe za upravljanje poljoprivrednim gospodarstvima i pomoć poljoprivrednim gospodarstvima

10

Planirani rashodi EPFRR-a za mjeru 01 iznose do 1,16 milijardi eura, a za mjeru 02 do 742 milijuna eura, odnosno ukupno 1,9 milijardi eura¹⁰. Kad se tom iznosu pridoda sufinanciranje država članica, ukupni javni rashodi mogli bi prijeći 4 milijarde eura. To znači da je u usporedbi s rashodima planiranima za prethodno programsko razdoblje došlo do povećanja od približno 46 %.

Tablica 1.

Ukupni javni rashodi (EPFRR i nacionalno sufinanciranje) i rashodi EPFRR-a po pojedinačnoj mjeri

Mjera | Opis mjere | Planirano za razdoblje 2007. – 2013. | Rashodi u razdoblju 2007. – 2013.
Rashodi EAFRD-a (u eurima) | Ukupni javni rashodi (u eurima) | Rashodi EAFRD-a (u eurima) | Ukupni javni rashodi (u eurima)
111 | Strukovno osposobljavanje i aktivnosti informiranja | 947 013 157 | 1 599 928 390 | 556 561 212 | 974 023 090
114 | Korištenje uslugama savjetovanja | 197 958 811 | 338 640 512 | 98 320 876 | 169 488 261
115 | Uspostava službi za upravljanje, pomoć i savjetovanje | 50 307 450 | 76 068 793 | 26 540 966 | 43 419 212
331 | Osposobljavanje i informiranje | 115 516 980 | 226 388 227 | 62 498 154 | 122 427 257
Mjere prijenosa znanja i savjetovanja | 1 310 796 398 | 2 241 025 922 | 743 921 208 | 1 309 357 820

Izvor: Podatci Europske mreže za ruralni razvoj (ažurirani u veljači 2014.).

11

Osim pružatelja usluga, u programskom razdoblju 2014. – 2020. mogući korisnici mjera bili su i sudionici u osposobljavanju i primatelji savjeta, no to se sada promijenilo. Korisnici financijske potpore u okviru mjera 01 i 02 u programskom razdoblju 2014. – 2020. bit će pružatelji usluga, odnosno subjekti koji pružaju usluge savjetovanja ili osposobljavanja krajnjim korisnicima (subjektima u ruralnom području).

12

Iako to nije bilo obvezno, neke države članice već su se u programskom razdoblju 2007. – 2013. koristile postupcima javne nabave kako bi odabrale pružatelje usluga prijenosa znanja i savjetovanja. U skladu s novim zakonskim aktima, pravila javne nabave potrebno je primijeniti prije nego što se s pružateljima zaključi ugovor o pružanju usluga obuhvaćenima mjerom 02. Za mjeru 01 javna nabava nije obvezna pri odabiru pružatelja usluga.

Koordinacija s drugim oblicima potpore EU-a za usluge prijenosa znanja i savjetovanja

13

Potpora EU-a za usluge prijenosa znanja i savjetovanja nije ograničena samo na područje politike ruralnog razvoja. Na općenitoj razini i uzimajući u obzir mandate pojedinih fondova, potpora projektima osposobljavanja pruža se iz Europskog socijalnog fonda (ESF) i Europskog fonda za regionalni razvoj (EFRR) čiji je cilj pridonijeti rastu i zapošljavanju. Ti se fondovi, zajedno s EPFRR-om i dvama drugim fondovima, nazivaju europskim strukturnim i investicijskim fondovima (fondovi ESI). Pravnim okvirom za razdoblje 2014. – 2020. zahtijeva se bolja koordinacija europskih investicijskih i strukturnih fondova na razini EU-a i država članica u odnosu na prethodno razdoblje. Novi pravni okvir prikazan je na slici 2.

14

Strategija Europa 2020. provodi se s pomoću europskih strukturnih i investicijskih fondova. Kako bi bili djelotvorni u pružanju potpore, u njihovoj bi uporabi naglasak trebao biti na pridonošenju 11 tematskih ciljeva¹¹. Uredbama o pojedinačnim fondovima ti su ciljevi dodatno raščlanjeni na prioritete ulaganja.

15

Za ovu je reviziju relevantan tematski cilj br. 10 koji se odnosi na „ulaganje u obrazovanje, osposobljavanje, i strukovno osposobljavanje za vještine i cjeloživotno učenje”. Dodatni prioriteti ulaganja utvrđeni su posebnim uredbama za ESF, EFRR i EPFRR¹² (vidjeti sliku 2.).

Slika 2.

Pravni okvir za programsko razdoblje 2014. – 2020.

Izvor: Europski revizorski sud.

4COM(2010) 2020 final od 3. ožujka 2010. „Europa 2020. – strategija za pametan, održiv i uključiv rast”.

5Europska komisija – priopćenje za tisak: „Odobreno dodatnih 18 programa ruralnog razvoja”, Bruxelles, 13. veljače 2015. (http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15. – 442.4_en.htm).

6Izjava o poljoprivredi utemeljenoj na znanju od 12. listopada 2011. (https://www.youtube.com/watch?v=QqOqVed_atA).

7Članak 41. UFEU-a.

8Uredba (EU) br. 1305/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o potpori ruralnom razvoju iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) i stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005 (SL L 347, 20.12.2013., str. 487.).

9Mjera 341 (usvajanje vještina i animiranje s ciljem izrade i provedbe lokalne razvojne strategije) i mjera 431 (upravljanje lokalnom akcijskom grupom, usvajanje vještina, animiranje) također obuhvaćaju osposobljavanje, ali odnose se samo na skupine u okviru osi „LEADER” i slične skupine u okviru 3. osi te je njihov cilj pomoći takvim skupinama u provedbi njihovih lokalnih strategija. Te se mjere stoga ne razmatraju dodatno u kontekstu ove revizije.

10Vrijednosti se temelje na informacijama koje je dostavila Europska komisija. Uključuju iznose navedene u 56 od 118 odobrenih PRR-ova, ali i one o kojima se još raspravlja. Vrijednosti su stoga u ovom trenutku indikativne (10. 07. 2015.).

11Kako je utvrđeno člankom 9. Uredbe (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju zajedničkih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu, Europskom poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo i o utvrđivanju općih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo te o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006 (SL L 347, 20.12.2013., str. 320.).

12Prioriteti ulaganja za pojedinačne fondove utvrđeni su sljedećim dokumentima:
– ESF: članak 3. Uredbe (EU) br. 1303/2013,
– EFRR: članak 5. Uredbe (EU) br. 1301/2013 Europskog parlamenta i Vijeća o Europskom fondu za regionalni razvoj i o posebnim odredbama o cilju „Ulaganje za rast i radna mjesta” te stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1080/2006 (SL L 347, 20.12.2013., str. 289.)
– EAFRD: članak 5. Uredbe (EU) br. 1305/2013.

Opseg revizije i revizijski pristup

16

Sud je proveo reviziju nad postupcima upravljanja rashodima za usluge prijenosa znanja i savjetovanja i njihove kontrole u programskom razdoblju 2007. – 2013. (vidjeti i odlomak 4.) s ciljem pružanja korisnih preporuka za novo programsko razdoblje. One su namijenjene državama članicama kako bi ih mogle uzeti u obzir pri osmišljavanju pravila i postupaka za provedbu svojih programa i Komisiji kako bi ih mogla upotrijebiti radi poboljšanja svojeg praćenja sustava upravljanja i kontrole u državama članicama.

17

Revizijom se ponajprije nastojalo odgovoriti na sljedeće pitanje:

Jesu li uspostavljeni sustavi upravljanja i kontrole kojima se djelotvorno provode mjere prijenosa znanja i savjetovanja u području ruralnog razvoja?

18

U tom kontekstu, u izvješću Suda daju se odgovori na sljedeća potpitanja:

οJesu li uspostavljeni postupci za utvrđivanje i odabir najrelevantnijih usluga prijenosa znanja i savjetovanja za subjekte u ruralnom području?

οJesu li uspostavljeni postupci kojima se jamči isplativo i koordinirano pružanje usluga prijenosa znanja i savjetovanja?

οJesu li uspostavljeni postupci za praćenje i evaluaciju rezultata aktivnosti prijenosa znanja i savjetovanja?

19

Revizijom je obuhvaćeno programsko razdoblje 2007. – 2013. te se, koliko god je to bilo moguće, nastojala uspostaviti poveznica sa sljedećim programskim razdobljem u kojem će koristi od mjera ostvariti samo subjekti koji pružaju usluge osposobljavanja i savjetovanja krajnjim korisnicima (subjektima u ruralnom području). Stoga je u ovoj reviziji naglasak stavljen na takvu vrstu korisnika u razdoblju od 2007. do 2013. godine.

20

Revizija je provedena u razdoblju od srpnja 2014. do veljače 2015. godine. Revizijski dokazi prikupljeni su pregledima dokumentacije, revizijskim posjetima upravljačkim tijelima i pružateljima usluga u pet država članica¹³: Španjolskoj (Galicija), Austriji, Poljskoj, Švedskoj i Ujedinjenoj Kraljevini (Engleska) te provedbom upitnika¹⁴. Stanje u pogledu provedbe različitih mjera u posjećenim državama članicama prikazano je u Prilogu I.

21

Navedene države članice imale su visoke razine planiranih i nastalih rashoda za mjere prijenosa znanja i savjetovanja (vidjeti sliku 3.). Sud je države članice odabrao na temelju cilja da obuhvati sve četiri mjere (vidjeti odlomak 4.) uzimajući u obzir ravnomjernu zemljopisnu raspoređenost. Revizijskim posjetima i upitnikom obuhvaćene su države članice koje su odgovorne za više od 65 % rashoda za mjere prijenosa znanja i savjetovanja.

Slika 3.

Razdoblje ruralnog razvoja 2007. – 2013. – mjere prijenosa znanja i savjetovanja: 20 PRR-a s najvećim rashodima do prosinca 2012.

Izvor: Podatci Europske mreže za ruralni razvoj.

13Za potrebe ovog izvješća, pojam „država članica” može se odnositi na zemlju ili na regiju ili autonomnu zajednicu u toj zemlji.

14Sud je proveo upitnik kojim je obuhvaćeno 19 država članica i uzorak od 25 programa ruralnog razvoja kako bi utvrdio razloge zbog kojih države članice nisu u potpunosti iskoristile sve dostupne mjere.

Opažanja

Dio I. – Postupci za utvrđivanje i odabir najrelevantnijih usluga prijenosa znanja i savjetovanja

22

Kako bi procijenio jesu li odabrane najrelevantnije aktivnosti prijenosa znanja i savjetovanja, Sud je primijenio sljedeće kriterije:

οEPFRR bi se trebao upotrebljavati samo za financiranje aktivnosti kojima se državama članicama pomaže u ostvarivanju njihovih posebnih ciljeva koji su utvrđeni u okviru mjera kako bi se izbjeglo proizvoljno financiranje bilo koje vrste osposobljavanja subjekata u ruralnom području ili njihova savjetovanja. Preduvjet je tome provedba analize potreba subjekata u ruralnom području u pogledu znanja i vještina koja je dovoljno konkretna kako bi državama članicama omogućila usmjeravanje potpore na točno određene aktivnosti.

οIz EPFRR-a bi se trebalo financirati samo osposobljavanje i savjetovanje visoke kvalitete. Kvalitetni pružatelji usluga imaju ključnu ulogu te bi nadležna tijela u državama članicama stoga trebala uspostaviti odgovarajuće uvjete i postupke.

οPružatelje usluga i aktivnosti trebalo bi se odabirati na temelju pravednog i transparentnog natjecanja.

οKomisija bi trebala odobravati samo one PRR-ove u kojima su jasno utvrđene potrebe subjekata u ruralnom području u pogledu znanja i vještina. Komisija bi po potrebi trebala pružati smjernice državama članicama kako bi im pomogla u poboljšanju postupaka procjene potreba.

Države članice utvrdile su potrebe subjekata u ruralnom području u pogledu vještina toliko opširno da je bilo moguće financirati gotovo bilo koju vrstu aktivnosti

23

Kako bi odabrale i provele aktivnosti koje se temelje na potrebama, države članice prije planiranja i/ili odabira aktivnosti osposobljavanja moraju analizirati i utvrditi pojedinačne sklonosti subjekata u ruralnom području i utvrditi objektivne potrebe u pogledu znanja i vještina u ruralnom gospodarstvu i društvu. U kratkoročnom ili srednjoročnom razdoblju može doći do promjene tih potreba. Postupci analize i planiranja stoga bi trebali biti dovoljno fleksibilni kako bi se moglo pronaći rješenje za te promjene.

24

Slijedom toga, Sud smatra da bi države članice trebale u strateške svrhe ispitivati potrebe u pogledu znanja i vještina tijekom duljeg vremenskog okvira (zbog praktičnih razloga, tijekom programskog razdoblja) te uspostaviti stalne postupke za utvrđivanje kratkoročnih i dugoročnih potreba. Države članice trebale bi na temelju takvih analiza raspolagati dostatnim informacijama kako bi u pozivima na podnošenje prijedloga ili ponuda konkretno navele usluge koje su potrebne. To je prikazano na slici 4.

Slika 4.

Stalna analiza potreba za odabir aktivnosti prijenosa znanja i savjetovanja u području ruralnog razvoja

Izvor: Europski revizorski sud.

25

Sud je pregledao nacionalne strateške planove i programe ruralnog razvoja te druge strateške dokumente, kao i dostupne studije, provedbena pravila i specifikacije usluga povezane s posebnim postupcima nabave takvih vrsta aktivnosti. Sud je utvrdio da su države članice obuhvaćene revizijom utvrdile i definirale potrebe subjekata u ruralnom području u pogledu znanja i vještina tek u širokim okvirima, čime se zadovoljava zahtjev u pogledu strateških svrha. Međutim, nijedna od država članica obuhvaćenih revizijom nije pokušala konkretnije utvrditi najrelevantnije aktivnosti (npr. konkretne tečajeve osposobljavanja) u tim područjima. To sa sobom nosi rizik financiranja općenitih aktivnosti koje se odabiru prvenstveno prema mogućnostima pružatelja usluga, kao što su informatički tečajevi, a koje se ne temelje nužno na utvrđenim potrebama (vidjeti okvir 2.).

Okvir 2.

Primjeri opsežnih definicija potreba u pogledu znanja i vještina koje nisu dodatno pojašnjene u svrhe javne nabave

Ujedinjena Kraljevina (Engleska)

Za utvrđivanje potreba subjekata u ruralnom području u pogledu znanja i vještina u Ujedinjenoj Kraljevini (Engleska) upotrebljavali su se postupci na nekoliko razina upravljanja. Međutim, to nije dovelo do detaljnih specifikacija usluga prijenosa znanja na razini javne nabave. Slijedom toga, nadležna tijela oslanjala su se samo na detaljne prijedloge pružatelja usluga.

U PRR-u se kao prioritet u pogledu poboljšanja tržišnog natjecanja te doprinosa kvalitetnijem okolišu i zdravim i uspješnim zajednicama općenito navode nedostatci vještina u poljoprivrednom sektoru, prehrambenom sektoru i sektoru šumarstva te u osposobljavanju. Uz potporu skupine dionika osmišljen je opsežan okvir koji obuhvaća šest skupina tečajeva te su se na njemu temeljili svi natječajni postupci koje su provodila nadležna tijela. Zatim je pokrenut niz manjih natječajnih postupaka za nabavu stvarnih aktivnosti. Međutim, Sud je utvrdio da su specifikacije usluga u manjim postupcima i dalje bile vrlo općenite te su se nadležna tijela oslanjala na planove o pružanju usluga koje su pružatelji prethodno dostavili uz svoje ponude.

Austrija

Slično tome, u programu ruralnog razvoja za Austriju upućuje se na relevantne prioritete EU-a i nisku razinu formalnog obrazovanja u primarnom sektoru. Tematska područja za predmetne mjere utvrđena su u relevantnim provedbenim pravilima¹⁵, ali su i dalje bila razmjerno opsežna (npr. „Povećanje učinkovitosti i tržišnog natjecanja među poljoprivrednim i šumarskim gospodarstvima”). Provedbenim pravilima predviđeno je da se na temelju posebne konferencije, na kojoj sudjeluju i dionici, Ministarstvu poljoprivrede (BMLFUW) predlažu dodatne specifikacije i prioriteti koje nadležna tijela za odobravanje projekata moraju uzeti u obzir pri njihovom odabiru. Unatoč tome što je održano deset sastanaka, nisu utvrđene dodatne specifikacije te su se slijedom toga projekti odabirali samo na temelju opsežnih tematskih područja navedenih u provedbenim pravilima.

26

Države članice obuhvaćene revizijom uključile su pružatelje usluga i dionike u postupak utvrđivanja prioriteta ili tematskih područja za usluge prijenosa znanja i savjetovanja ili održavanjem sastanaka i organizacijom radnih skupina ili tako što su im ponudile mogućnost dostavljanja pisanih prijedloga. Uključivanje pružatelja usluga i dionika trebalo bi dovesti do usluga koje bolje odgovaraju potrebama ciljnih skupina. Međutim, umjesto pronalaženja rješenja za stvarne nedostatke u pogledu znanja i vještina subjekata u ruralnom području, u interesu dionika može biti i promicanje popularnih ili već dostupnih gotovih usluga. Države članice stoga bi trebale razmotriti vanjska mišljenja i prijedloge, ali bi naposljetku trebale donijeti nepristranu odluku o tome nude li se aktivnostima koje su predložili pružatelji usluga uistinu rješenja za stvarne potrebe subjekata u ruralnom području te jesu li te aktivnosti lako dostupne na tržištu po razumnoj cijeni. Sud nije pronašao dokaze koji potvrđuju takvo postupanje. Slijedom toga, nadležna tijela u osnovi su se oslanjala na obratan postupak (tzv. „odozdo prema gore”) u kojem pružatelji usluga predlažu tečajeve koji bi se zapravo trebali odabirati provedbom postupaka nabave, umjesto da odgovaraju na jasno utvrđene potrebe na koje su uputila sama nadležna tijela.

27

Nedostatna analiza prijedloga pružatelja usluga sa sobom ne nosi samo rizik od financiranja nerelevantnih aktivnosti, već i od pružanja aktivnosti osposobljavanja koje su na tržištu već dostupne u gotovom obliku i po cijeni koja je veća od tržišne (vidjeti odlomke 54. i 55.). Time dolazi do nepotrebnih javnih rashoda te se mogu narušiti postojeća tržišta usluga.

28

Još jedan primjer takvog oblika nezadovoljavajuće procjene odnosi se na mjeru 115. U okviru te mjere bi se iz EPFRR-a trebali financirati troškovi uvođenja usluga (kao što su troškovi osoblja, troškovi novih poslovnih prostora, opreme i sl.)¹⁶. Međutim, Sud je utvrdio da su se u okviru mjere 115 ponekad pružala financijska sredstva savjetodavnim tijelima koja su postojala već neko vrijeme za uvođenje usluga koje zapravo nisu bile nove. Odnosile su se na uključivanje novih tema u savjete (u skladu s novim pravnim obvezama). Mogući pružatelji novih usluga u Ujedinjenoj Kraljevini (Engleska) morali su dokazati postojanje manjka prikladnih usluga savjetovanja u određenom području, dok u Španjolskoj (Galicija) to nije bio slučaj (vidjeti okvir 3.). Mjera 115 nije se provodila u drugim državama članicama obuhvaćenima revizijom.

Okvir 3.

Španjolska (Galicija) – Financiranje uvođenja „novih” usluga koje zapravo nisu bile nove

U Španjolskoj (Galiciji) pružateljima usluga dodijeljena su bespovratna sredstva za uvođenje navodno „novih” usluga savjetovanja koje su zapravo već postojale prije provedbe PRR-a za razdoblje 2007. – 2013. Financijska sredstva namijenjena su temama u području savjetovanja koje se smatraju novima, bez obzira na to je li dokazana potreba ili potražnja subjekata u ruralnom području za tim temama i/ili raspolažu li postojeće strukture dovoljnim resursima za uvođenje tih novih tema (tj. je li za pružanje savjeta o novim temama potrebno zaposliti novo osoblje, unajmiti dodatne prostore i/ili nabaviti novu opremu).

S obzirom na činjenicu da je pružatelj usluga obuhvaćen revizijom na kraju petogodišnjeg razdoblja potpore smanjio broj svog osoblja, čini da su mu za pokrivanje tekućih troškova potrebna i financijska sredstva EPFRR-a.

Osim financiranja postojećih pružatelja usluga, postoji rizik i od izdvajanja prekomjernog iznosa sredstava za financiranje osoblja pružatelja usluga. Troškovi osoblja obuhvaćeni su mjerom 115, ali financiraju se i u okviru mjere 114 kojom se subvencioniraju naknade koje poljoprivrednici plaćaju pružateljima usluga za savjetovanje.

29

Revizijom je utvrđeno da se aktivnosti savjetovanja relevantne za prijenos znanja sufinanciraju iz EPFRR-a i u slučajevima kad nije provedena dostatna analiza potreba. Međutim, to nije bio rezultat utvrđivanja posebnih potreba i usmjeravanja na njih (vidjeti okvir 4.).

Okvir 4.

Primjeri financiranja relevantnih i inovativnih projekata

Švedska – „Generationsskifte”

„Generationsskifte” (smjena generacija) odnosi se na slučajeve u kojima starije generacije prepuštaju vođenje poljoprivrednoga gospodarstva mlađima. S obzirom na trendove u pogledu dobi stanovništva koje se aktivno bavi poljoprivredom, smjena generacija ima sve veću važnost (više od 50 %poljoprivrednika u Švedskoj i EU-u ima 55 godina ili više¹⁷). U okviru jednodnevnog tečaja osposobljavanja u Švedskoj koji je obuhvaćen ispitivanjem ponajprije su se pružale informacije o ekonomskim i financijskim pitanjima (posebno o oporezivanju) te o pitanjima iz područja građanskog prava. Spominju se i psihološki i emocionalni aspekti koji isto tako igraju važnu ulogu u prepuštanju obiteljskoga poljoprivrednoga gospodarstva, a detaljnije se obrađuju u okviru također dostupnih programa mentorstva.

Švedska – „Grön Arena”

Projekt pod nazivom „Grön Arena” namijenjen je pružanju potpore poljoprivrednim gospodarstvima koja nude usluge u području socijalne skrbi, obrazovanja, zdravstva i rekreacije, kao što je organizacija aktivnosti na poljoprivrednim gospodarstvima za starije osobe ili izvannastavnih aktivnosti za djecu, zabavnih aktivnosti u seoskim područjima ili sa životinjama itd. Tim se projektom zadovoljavaju društvene potrebe, a poljoprivrednicima se nudi mogućnost diversifikacije prihoda. Projekt je pokusno proveden u jednoj regiji, a nakon toga proširen na cijelu zemlju.

Austrija – tečajevi upravljanja za žene u ruralnim područjima

Cilj tog tečaja upravljanja bio je potaknuti žene i omogućiti im preuzimanje odgovornih položaja u poduzećima i društvenim skupinama u ruralnim područjima kako bi bile uzor drugim ženama i potaknule ih na veću aktivnost u području ruralnog razvoja. Relevantnost tog tečaja izravno se može potvrditi na temelju strateških smjernica Zajednice za programsko razdoblje 2007. – 2013.¹⁸ u kojima su utvrđeni jasni ciljevi poticanja uključivanja žena na tržište rada i razmatranja potreba u pogledu osposobljavanja žena (za dodatne informacije o tečaju vidjeti i okvir 9.)

Države članice ne provjeravaju u svakom slučaju kvalifikacije i iskustvo pružatelja usluga

30

Kako bi se zajamčile kvaliteta i djelotvornost ponuđenih usluga prijenosa znanja i savjetovanja, potrebno je da je stručnost tijela koja pružaju takve usluge na odgovarajućoj razini u pogledu kvalifikacija, iskustva i redovitog osposobljavanja osoblja te administrativnih i tehničkih mogućnosti.

31

Sud je utvrdio da su, kad je riječ o uslugama savjetovanja, sve države članice ispunile očekivane standarde¹⁹, što je poljoprivrednicima i posjednicima šuma omogućilo odabir s popisa ovlaštenih pružatelja usluga. Međutim, u Švedskoj su se uvjeti u pogledu kvalifikacija i iskustva odnosili samo na savjetovanje o višestrukoj sukladnosti i sigurnosti na radnom mjestu jer su se drugi oblici savjeta poljoprivrednicima nudili u okviru mjere 111 za koju takvi uvjeti nisu bili postavljeni.

32

Na razini EU-a nisu utvrđena relevantna pravila, a Švedska nije odredila nikakve uvjete u pogledu mjera prijenosa znanja. Druge države članice obuhvaćene revizijom utvrdile su odgovarajuće kriterije prihvatljivosti ili dodjele, međutim, iako su uočeni neki primjeri dobre prakse, revizijom se pokazalo da su postupci procjene kvalifikacija pružatelja usluga bili poprilično nedjelotvorni.

33

U Austriji i Ujedinjenoj Kraljevini (Engleska) utvrđeni su strogi uvjeti na razini pružatelja usluga. Pružatelji usluga prijenosa znanja u Austriji zadovoljavaju uvjete samo ako posjeduju certifikat za upravljanje kvalitetom koji je važeći za ustanove za osposobljavanje odraslih, a u Ujedinjenoj Kraljevini (Engleska) zainteresirani pružatelji usluga moraju dokazati svoje financijske, tehničke ili profesionalne sposobnosti u prvoj fazi trodijelnog natječajnog postupka. Međutim, u oba slučaja revizijom se utvrdilo da nadležna tijela nisu sustavno provjeravala kvalifikacije i iskustvo poduzeća koja organiziraju tečajeve i njihovih voditelja tečajeva (vidjeti i okvir 5.).

Okvir 5.

Austrija: certifikati za upravljanje kvalitetom pružatelja usluga osposobljavanja nisu se provjeravali

Kako bi provjerila kriterij prihvatljivosti u skladu s kojim pružatelji usluga prijenosa znanja moraju posjedovati certifikat za upravljanje kvalitetom, nadležna tijela u Austriji u svoje su kontrolne popise uvrstile relevantne točke koje je potrebno provjeriti. Međutim, Sud je utvrdio da su u četiri od 30 slučajeva nadležna tijela u svojim kontrolnim popisima potvrdno označila predmetnu točku iako nije postojao certifikat za upravljanje kvalitetom.

Tim četirima pružateljima usluga isplaćena su javna sredstva u ukupnom iznosu od 3,6 milijuna eura (EPFRR: 1,8 milijuna eura), od čega se otprilike 3,1 milijun eura (EPFRR: 1,6 milijuna eura) odnosilo samo na jednog pružatelja. Isti pružatelj usluga objavio je u listopadu 2014. da je stekao certifikat za upravljanje kvalitetom, dok je usluge osposobljavanja pružao od 2007. godine.

34

Slični problemi u pogledu nedostatnih provjera kvalifikacija pružatelja usluga utvrđeni su u Poljskoj i Španjolskoj (Galicija). Nadležna tijela oslanjala su se na informacije pružatelja usluga, a nisu ih potvrdile provjerom popratnih dokumenata. Kad su tečajeve osposobljavanja održavala nadležna tijela u Španjolskoj (Galicija), podrazumijevalo se bez dodatne provjere da njihovo osoblje raspolaže odgovarajućim kvalifikacijama i iskustvom, a tijela tehničkim i administrativnim kapacitetima.

U odabiru aktivnosti i pružatelja usluga uočen je nedostatak pravednog i transparentnog tržišnog natjecanja

35

Tržišnim natjecanjem pružatelje usluga potiče se da poboljšaju kvalitetu svojih usluga, ponude povoljne cijene i predlažu usluge utemeljene na potrebama, čime bi se pak trebala ostvariti veća vrijednost za uloženi novac europskih poreznih obveznika. Osnovna su načela tržišnog natjecanja pravednost i transparentnost. Osim toga, kako je već navedeno u odlomku 24., odgovorna tijela trebala bi imati jasnu predodžbu usluga koje su potrebne kako bi ih mogle konkretno navesti u pozivima na podnošenje prijedloga ili ponuda ili bi trebala utvrditi odgovarajuće kriterije za odabir relevantnih aktivnosti.

36

Kad je riječ o mjerama prijenosa znanja, države članice obuhvaćene revizijom odabirale su pružatelje i usluge na različite načine koji mogu obuhvaćati postupak bez natjecanja, pružanje usluga unutar samih nadležnih tijela ili u okviru povezanih tijela, pojedinačne pozive na podnošenje prijedloga ili provedbu postupaka javne nabave. Međutim, unatoč uporabi širokog raspona postupaka, Sud je utvrdio ponovljeno odabiranje prijedloga pružatelja usluga prijenosa znanja koji postoje već dulje vrijeme i čije je poslovanje dobro uhodano te su oni primili većinu financijskih sredstava iz EPFRR-a. Sud smatra da uzrok tome leži u nedostatku tržišnog natjecanja i/ili nedostatku pravednosti i transparentnosti.

37

U odlomcima koji slijede Sud opisuje postupke uočene u raznim državama članicama koje su obuhvaćene revizijom te određene rizike i nalaze koji su povezani s tim postupcima:

Pri odabiru pružatelja i usluga nije postojalo tržišno natjecanje – Austrija i Švedska

38

Prijedloge projekata moguće je zatražiti ili podnijeti u bilo kojem trenutku tijekom programskog razdoblja, tj. ne postoje utvrđena razdoblja ili rokovi. Time su onemogućeni procjena i odabir projekata i pružatelja usluga na temelju natjecanja te pružatelji nemaju poticaja za podnošenje prijedloga ili ponuda s dobro osmišljenim uslugama koje su posebno usmjerene na potrebe, tj. postoji velik rizik da će se iznos financijske potpore utrošiti na aktivnosti koje se odabiru prvenstveno prema mogućnostima pružatelja usluga.

39

Skupina ustanova za osposobljavanje u okviru jednog javnog tijela u Austriji primila je do trenutka provedbe revizije 77,3 % dostupnih financijskih sredstava EPFRR-a za mjeru 111 i 54,3 % sredstava za mjeru 331. Te ustanove za osposobljavanje imale su natječajnu prednost u odnosu na ostale pružatelje usluga jer oni nisu imali mogućnost sudjelovanja na službenim sastancima koje su organizirala nadležna tijela na kojima se raspravljalo o novim tečajevima i provedbenim pravilima. U izvješću o evaluaciji koje su naručila nadležna tijela u Austriji navodi se da su pokrajine [savezne zemlje] odobravale gotovo isključivo tečajeve osposobljavanja koje su te ustanove već nudile, što može dovesti do znatnog učinka mrtvog tereta²⁰.

Interno pružanje usluga – Španjolska (Galicija) i Švedska

40

Internim pružanjem usluga koristilo se u znatnoj mjeri u Španjolskoj (Galicija) (89 % proračuna za mjeru 111) i Švedskoj (61 % proračuna za mjeru 111 i 35 % proračuna za mjeru 331). Privatnim pružateljima usluga nije pružena mogućnost provedbe takvih projekata, koje su izravno odobravala nadležna tijela u državi članici. Sud nije pronašao dokumentirani postupak donošenja odluke u kojem je utvrđena gornja granica financijskih sredstava i/ili kojim se opravdava interno pružanje usluga (npr. internim iskustvom i kapacitetima, ili nedostatak tržišne pokrivenosti potreba u pogledu vještina).

41

S internim projektima u Švedskoj postupalo se na isti način kao i s projektima koje su provodili vanjski pružatelji usluga osposobljavanja, tj. aktivnost je odobravala druga organizacijska jedinica u okviru istog nadležnog tijela. Međutim, projekti nisu rangirani te je Sud utvrdio da su neke provjere obavljene samo pro forma (vidjeti odlomak 53.).

42

Vanjski pružatelji usluga angažirani su i za provedbu internih projekata, ali troškovi povezanih administrativnih aktivnosti (npr. izrada obavijesti o natječaju, provjera pristiglih ponuda), koje su zapravo činile dio uobičajenih dužnosti nadležnih tijela, naplaćeni su na teret projekta. Osim toga, revizijom su utvrđeni primjeri u kojima su nadležna tijela provodila interne projekte koji su bili znatno skuplji od onih koji su već bili dostupni na tržištu bez potpore EPFRR-a (vidjeti odlomak 55.)

Pozivi na podnošenje prijedloga – Španjolska (Galicija)

43

U Španjolskoj (Galicija) samo je 11 % proračuna za mjeru 111 izvršeno provedbom natjecateljskog postupka, tj. godišnjih poziva na podnošenje prijedloga. Procjena primljenih prijedloga obavljala se na temelju sustava dodjele bodova za različite kriterije o kojima su obaviješteni mogući pružatelji usluga. Međutim, revizijom je utvrđeno da nije postojala objektivna metoda dodjele bodova. To je dovelo do toga da prijavama ili nije dodijeljen nijedan bod (kad nisu sadržavale potrebne informacije) ili im je dodijeljen najveći mogući broj bodova (kad su popunjena relevantna polja, čak i ako su informacije bile samo općenite). Slijedom toga, postupak odabira nije bio transparentan te njime nije zajamčen odabir najboljih pružatelja i usluga.

Javna nabava – Ujedinjena Kraljevina (Engleska) i Poljska

44

Javna nabava ili natječaj odnosi se na natječajni postupak odabira koji se provodi u skladu s utvrđenim pravilima. Ako se pravilno primjenjuje, njime bi se trebalo pružiti razumno jamstvo o pravednosti i transparentnosti te dobrim rezultatima u pogledu odabira pružatelja usluga i projekata. Međutim, Sud je utvrdio nekoliko pitanja koja daju povod za zabrinutost.

45

Jedno od pitanja koje je utvrđeno u Ujedinjenoj Kraljevini (Engleska) odnosi se na podugovaranje. Postupkom javne nabave koji sadržava više faza i podjelom ugovora u veće dijelove prednost se daje velikim pružateljima usluga. Manji pružatelji usluga mogli su postati dijelom provedbene strukture samo podugovaranjem. Kako bi se zajamčilo ostvarivanje željenih rezultata, nadležna tijela u Engleskoj zahtijevala su od ponuditelja da dostave relevantne informacije, npr. ugovore s podizvođačima, informacije o upravljanju ugovorom i planiranu komunikaciju. No, nadležna tijela nisu imala izravnu kontrolu nad podugovaranjem te su i u pogledu odabira podizvođača i u pogledu izdavanja računa za pružene usluge ovisila isključivo o glavnom pružatelju usluga. Potonje je dovelo do toga da je glavni izvođač ostvario prekomjernu dobit od plaćanja nadležnih tijela – taj je aspekt podrobnije razrađen u dijelu 2. ovog izvješća (vidjeti okvir 8.).

46

U Poljskoj je postupak javne nabave ugrožen loše osmišljenim sustavom dodjele kojim se dobro uhodanim konzorcijima daje prednost pred novim pružateljima usluga. Nalazi Suda isto tako pokazuju da nije dovoljno da nadležna tijela provedu samo općenitu procjenu prijavljenih konzorcija, već je potrebno procijeniti i kapacitete i uloge pojedinačnih članova (vidjeti okvir 6.).

Okvir 6.

Sustav dodjele u Poljskoj osmišljen i proveden na zadovoljavajući način

Novoosnovani pružatelji usluga koji imaju manje od dvije godine iskustva ni u kojem slučaju ne mogu prikupiti minimalni broj bodova za iskustvo u organizaciji te se a priori isključuju iz financijske potpore bez obzira na kvalitetu aktivnosti koje su predložili.

Osim toga, u skladu s poljskom provedbenom uredbom, u slučajevima kad se u članove konzorcija koji se natječe ubraja poljoprivredna organizacija moguće je dodijeliti tri boda za „razmjenu iskustva u organizaciji osposobljavanja (…)”. Sud je utvrdio da su nadležna tijela dodijelila tri boda takvom konzorciju iako je predmetna poljoprivredna organizacija imala samo neznatnu ulogu u pružanju usluge koja nije zahtijevala ni plaćanje. Analizom nekoliko uspješnih ponuditelja utvrđeno je da ta tri boda mogu biti ključna za pobjedu na natječaju.

Komisija je državama članica pružila malo smjernica o mjerama prijenosa znanja i savjetovanja

47

Komisija je odobrila PRR-ove na početku programskog razdoblja te od država članica nije zahtijevala da u svojim programskim dokumentima jasno utvrde potrebe subjekata u ruralnom području u pogledu znanja i vještina ili da opišu svoje postupke odabira. Povrh toga, Komisija u programskom razdoblju 2007. – 2013. nije pružila odgovarajuće smjernice koje su mogle pomoći državama članicama da uspostave bolje postupke. Komisija je za novo programsko razdoblje pripremila opsežnije smjernice za provedbu mjera, no nije navela pojedinosti o tome kako utvrditi potrebe u pogledu znanja i vještina (npr. fleksibilnim postupcima analize i planiranja). Sud na temelju programskih dokumenata koji su bili dostupni u vrijeme revizije nije pronašao dokaze o tome da su države članice bolje analizirale potrebe u pogledu znanja i vještina (vidjeti odlomke 23. do 29.).

48

Komisija uz postojeće zakonske odredbe za usluge savjetovanja u razdoblju 2007. – 2013. nije objavila smjernice za države članice o tome kako zajamčiti da pružatelji usluga prijenosa znanja i savjetovanja budu pouzdani te da raspolažu odgovarajućim kvalifikacijama i iskustvom te potrebnim administrativnim i tehničkim kapacitetima. U programskom razdoblju 2014. – 2020. moguća su određena poboljšanja, osobito jer su odredbe EU-a o kapacitetima i kvalifikacijama pružatelja usluga proširene kako bi obuhvatile usluge prijenosa znanja²¹ (vidjeti odlomke 30. do 34.).

49

Komisija u programskom razdoblju 2007. – 2013. nije u svim slučajevima bila upoznata s problemima koji su povezani s postojećim postupcima odabira pružatelja i usluga i stoga od država članica nije mogla zahtijevati provedbu korektivnih mjera (vidjeti odlomke 35. do 46.).

50

Zakonskim aktima za programsko razdoblje 2014. – 2020. propisano je da postupak odabira pružatelja usluga savjetovanja mora biti uređen zakonom o javnoj nabavi²². Stoga postoji rizik da javna nabava dovede do samo jednog pobjednika natječaja po zemljopisnom i/ili tematskom području čime se subjektima u ruralnom području smanjuje mogućnost izbora. Taj bi se rizik mogao umanjiti mogućnošću država članica da potpišu okvirne ugovore s više pružatelja usluga²³ čime se subjektima u ruralnom području omogućuje odabir među nekoliko pružatelja usluga.

51

U relevantnim zakonskim aktima ne postoji izričita odredba o odabiru usluga prijenosa znanja i njihovih pružatelja, ali države članice „mogu odabrati među raznim postupcima u skladu s njihovim nacionalnim zakonskim aktima, uključujući natječaje (…) te interni postupak”²⁴. S obzirom na to da Komisija nije izradila dodatne posebne smjernice, lako je moguće da se nastave problemi koje je Sud utvrdio u pogledu programskog razdoblja 2007. – 2013., kao što su interno pružanje usluga bez transparentnih postupaka donošenja odluka ili opravdanja, podugovaranje nad kojim se ne provode administrativne provjere i ne primjenjuju isti standardi kao na uobičajene ugovore te postupci dodjele koji nisu transparentni i/ili pravedni.

Dio II. – Postupci kojima se jamči isplativo i koordinirano pružanje usluga prijenosa znanja i savjetovanja

Države članice odobravale su aktivnosti osposobljavanja bez provedbe djelotvorne provjere razumnosti troškova…

52

Jamčenje kontrole nad troškovima bespovratnih sredstava za ruralni razvoj ključni je element „dobrog financijskog upravljanja” koje se propisuje financijskim uredbama EU-a, pri čemu se od svih upravitelja proračunom EU-a očekuje da primjenjuju načelo ekonomičnosti, tj. da se potpora pruža za odgovarajuće aktivnosti po odgovarajućoj cijeni. To bi se trebalo postići ex ante provjerom troškova, tj. prije odobravanja i isplate bespovratnih sredstava.

53

Kako je Sud naglasio u svom tematskom izvješću br. 22/2014²⁵, nadležna tijela u državama članicama ne ulažu dovoljno napora kako bi zajamčila razumnost troškova povezanih s odobrenim bespovratnim sredstvima za ruralni razvoj. U slučaju mjera prijenosa znanja, u prijavama projekata često nije navedeno dovoljno pojedinosti kako bi bila moguća korisna procjena troškova povezanih s planiranim aktivnostima. Bez obzira na to, nadležna tijela u Austriji i Švedskoj odobrila su takve općenite prijave projekata, a na svojim su kontrolnim popisima označila da je razumnost troškova provjerena. Drugi primjeri nedostataka u ex ante provjerama u državama članicama navode se u okviru 7.

…te postoje naznake da su u nekim slučajevima utrošile previše sredstava na usluge osposobljavanja i savjetovanja koje nisu bile u dovoljnoj mjeri opravdane

54

Kao što je prethodno opisano, nadležna tijela u državama članicama dužna su provjeriti da se bespovratna sredstva koja odobre temelje na razumnim troškovima. Međutim, nije neobično da se nastali troškovi razlikuju u odnosu na troškove koji su odobreni u fazi podnošenja prijava s obzirom na to da može doći do promjena u specifikacijama i cijenama. Nadležnim tijelima u državama članicama stoga su potrebna pravila i sustavi kako bi otkrila znatna odstupanja od odobrenih troškova projekta i provjerila da su izmijenjeni troškovi i dalje razumni prije nego što dođe do isplate bespovratnih sredstava.

Okvir 7.

Primjeri nedostataka u ex ante provjerama razumnosti troškova

Ujedinjena Kraljevina (Engleska):

Nadležna tijela primila su samo jednu ponudu koju je dostavio jedan pružatelj usluga osposobljavanja u okviru poziva na podnošenje ponuda. Prihvatila su tu ponudu bez usporedbe cijena s povijesnim troškovima ili drugim referentnim vrijednostima. Sud je utvrdio da je cijena po polazniku u zahtjevima za povrat nadležnih tijela bila dva do osam puta veća od standardne cijene navedene u promidžbenom letku pružatelja usluga.

Španjolska (Galicija):

Povećanje proračuna jednog projekta osposobljavanja prihvaćeno je bez traženja popratnih dokumenata kojima bi se opravdalo predloženo povećanje.

Austrija:

Proračun jednog velikog projekta povećan je dva puta, što je dovelo do ukupnog iznosa bespovratnih sredstava u visini od 2,7 milijuna eura. Argument za odobrenje povećanja proračuna koji su navela nadležna tijela bio je da se dostavljeni izračun troškova temelji na stvarnim plaćanjima za slične aktivnosti prijašnjih godina. Međutim, Sud nije pronašao dokaze o provedbi prikladnih provjera.

55

Sud je utvrdio nekoliko nedostataka u postupcima tijekom faze isplate koji su doveli do netočnih ili prekomjernih plaćanja ili nesigurnosti u pogledu točnosti isplaćenog iznosa. Primjeri tih nedostataka opisani su u nastavku:

οObvezno osposobljavanje poljoprivrednika, npr. o rukovanju fitosanitarnim proizvodima i dobrobiti životinja, koje su izravno provela regionalna tijela po cijeni od redom 2680 i 2030 eura u tom je području bilo dostupno po mnogo nižoj cijeni (od redom 150 i 200 eura) (Španjolska – Galicija).

οPlaćanja nisu usklađena sa stvarnim brojem polaznika prisutnih na osposobljavanju, iako je to trebala biti osnova za naplaćivanje troškova projekta (Španjolska – Galicija).

οPopisi polaznika prisutnih na osposobljavanju bili su nepouzdani: bili su unaprijed potpisani ili su sadržavali znakove koji su ukazivali na to da ih je izmijenila osoba koja nije polaznik, ili ih nije bilo moguće protumačiti zbog uporabe različitih znakova i kodova (Poljska, Španjolska – Galicija).

οTroškovi koji su naplaćeni na teret nadležnog tijela države članice za tečajeve osposobljavanja bili su puno veći od iznosa koji su zapravo isplaćeni podizvođačima (Ujedinjena Kraljevina – Engleska, vidjeti okvir 8.).

οKad su nadležna tijela u državama članicama sama provodila projekte nije bilo moguće uspostaviti poveznicu između troškova, pojedinačne aktivnosti osposobljavanja i odgovarajućeg zahtjeva za plaćanje koji je dostavljen agenciji za plaćanja u razumnom roku (Švedska).

οNije postojala obveza čuvanja evidencije radnog vremena ili su pravila o njegovom bilježenju bila nejasna i nisu omogućila točan izračun stvarnog vremena koje su pružatelji usluga ili sama javna tijela utrošili na aktivnosti osposobljavanja (Švedska, Poljska, Španjolska). To znači da u slučaju javnih tijela postoji rizik da će se na teret projekta koji se sufinancira iz EPFRR-a naplatiti aktivnosti koje se ubrajaju među uobičajene zadaće nadležnih tijela (vidjeti i odlomak 42.).

οNeke usluge savjetovanja bile su financirane u cijelosti (Švedska) što nije u skladu s pravnim odredbama kojima se stopa financiranja ograničuje na 80 %.

οU nekim slučajevima s vanjskim voditeljima tečajeva ili govornicima nisu zaključeni jasni ugovori te njihovi računi ne sadrže dovoljno pojedinosti kako bi troškovi bili točni i razumni i kako bi se mogla uspostaviti poveznica s projektom (Austrija, Švedska).

Okvir 8.

Prekomjerno visoka dobit u Ujedinjenoj Kraljevini (Engleska)

Nacionalna nadležna tijela u Ujedinjenoj Kraljevini (Engleska) platila su unatoč provedbi postupka javne nabave prekomjerno visoke cijene za nekoliko tečajeva osposobljavanja. Na zahtjevu za plaćanje za tri tečaja koji je dostavio jedan pružatelj usluga navedeni su troškovi koji su bili 13,8 puta veći od izravnih troškova osposobljavanja koje je taj pružatelj usluga platio svojim podizvođačima. Nedostatak ostvarene vrijednosti za uloženi novac u okviru tog ugovora istaknuo je i jedan inspektor iz agencije za plaćanja (prije nego što je Sud proveo reviziju), ali to nije imalo nikakav utjecaj na iznos koji je plaćen. Iz navedenih razloga nadležna tijela u Ujedinjenoj Kraljevini namjeravaju uspostaviti strože mehanizme za praćenje plana provedbe.

1 Neki od ostalih troškova obuhvaćaju promidžbu i administrativne troškove.

2 U skladu sa zahtjevom za plaćanje.

Izvor: Europski revizorski sud.

Revizijama koje je provela Komisija nije pruženo dovoljno informacija o nedostatcima koje je uočio Sud

56

Komisija provedbom revizija mora pratiti sustave upravljanja i kontrole koji su uspostavljeni u državama članicama²⁶. Usluge prijenosa znanja i savjetovanja smatraju se vrlo važnima za daljnji razvoj ruralnog društva i njegova gospodarstva. Međutim, revizijama koje je provodila radi praćenja upravljanja tim mjerama Komisija nije prikupila dovoljno relevantne informacije o postupcima provedbe i kontrole u državama članicama te nije otkrila nijedan od nedostataka koji su prethodno naglašeni niti poduzela mjere u vezi s njima.

57

Komisija nije provela posebne revizije mjera prijenosa znanja i savjetovanja u razdoblju 2007. – 2013. uz obrazloženje da je s njima povezan razmjerno malen iznos financijskih sredstava. Mjera 111 obuhvaćena je opsegom jedne opširnije revizije koja je provedena 2010. godine. Tom je revizijom utvrđeno nekoliko nedostataka u sustavu upravljanja i kontrole (ključne kontrole) što je dovelo do financijskog ispravka²⁷.

Financijska sredstva EU-a nisu koordinirana s drugim financijskim sredstvima na način kojim se omogućuje učinkovito pružanje usluga prijenosa znanja i savjetovanja

58

Kako je već navedeno u odlomku 13., aktivnosti prijenosa znanja i savjetovanja za subjekte u ruralnom području moguće je osim iz EPFRR-a financirati i iz drugih izvora. Sud je za vrijeme revizijskih posjeta i na temelju upitnika koji je proveo (vidjeti odlomak 20.) utvrdio da se takva vrsta financiranja pruža i iz drugih fondova EU-a (posebno iz ESF-a) kao i iz nacionalnih i regionalnih izvora financiranja.

59

Kako bi se izbjeglo dvostruko financiranje istih aktivnosti iz različitih fondova, države članice obvezne su utvrditi kriterije razgraničenja za različite fondove u svojim programima ruralnog razvoja²⁸ te provoditi djelotvorne postupke upravljanja²⁹.

60

Međutim, za razgraničenje među različitim fondovima EU-a nisu bile zadužene samo države članice. Ono je trebalo započeti na razini Komisije uz pravilnu koordinaciju među glavnim upravama odgovornima za različite fondove. Komisija je trebala procijeniti prikladnost kriterija razgraničenja te ih odobriti u okviru nacionalnih strateških planova za ruralni razvoj, objaviti smjernice i provjeriti provedbu mjera u državama članicama.

61

Komisija za programsko razdoblje 2007. – 2013. nije objavila smjernice o razgraničenju ili izbjegavanju rizika od dvostrukog financiranja te je odobrila PRR-ove država članica bez traženja dodatnih pojedinosti o upotrijebljenim mehanizmima koji su upotrijebljeni kako bi se izbjeglo dvostruko financiranje. Sud je utvrdio nekoliko slučajeva financiranja sličnih aktivnosti iz različitih fondova u kojima je razgraničenje među fondovima bilo nejasno. Očiti je nedostatak takve situacije postojanje dvostrukih upravljačkih struktura. Veća razina nejasnoće u razgraničenju uz nezadovoljavajuće postupke upravljanja vodi do većeg rizika od dvostrukog financiranja.

62

Unatoč tome, Sud je u nekim državama članicama utvrdio primjere dobre prakse u pogledu ublažavanja rizika od dvostrukog financiranja, kao što su potvrđivanje računa pečatom (Španjolska (Galicija), Austrija, Poljska), izjave korisnika (Španjolska (Galicija) te savjetovanje među nadležnim tijelima i obvezne provjere u fazi podnošenja prijava (Švedska).

63

Sud je provjerio nacionalne strateške planove i programe ruralnog razvoja država članica za programsko razdoblje 2007. – 2013. u pogledu razgraničenja među različitim fondovima EU-a te je utvrdio sljedeće nedostatke:

οPotpora aktivnostima osposobljavanja koje se ne ubrajaju u „uobičajeno obrazovanje” u ruralnim područjima u Španjolskoj (Galicija) mogla se pružati iz EPFRR-a, ESF-a ili EFRR-a. Međutim, nisu utvrđeni relevantni kriteriji razgraničenja. Primjeri su pronađeni u okviru informatičkih tečajeva u ruralnim područjima i tečajeva o zadružnom poduzetništvu u ruralnim područjima koji su financirani iz EPFRR-a (mjera 111), EFRR-a ili ESF-a.

οU tečajevima o vodstvu i upravljanju, informacijskoj tehnologiji i uredskim vještinama koji su financirani iz ESF-a u Ujedinjenoj Kraljevini (Engleska) mogle su sudjelovati sve vrste poduzeća, uključujući i ruralna, iako su ona u skladu s kriterijima razgraničenja trebala biti isključena.

οU Poljskoj su slične aktivnosti osposobljavanja financirane u okviru operativnog programa ESF-a za ljudski kapital i mjere 111.

οU Belgiji (Valonija) slične aktivnosti mogle su se financirati u okviru mjere 331 i iz ESF-a. Provedba mjere u početku je financirana sredstvima za ruralni razvoj, no poslije je obustavljena. Nadležna tijela u Belgiji pojasnila su da pružatelji usluga osposobljavanja daju prednost financijskim sredstvima ESF-a jer su, prema njihovom mišljenju, pravila ESF-a za povrat troškova manje stroga od pravila EPFRR-a.

64

Revizijom je utvrđeno da je sustav u Španjolskoj (Galicija) sa sobom nosio rizik od dvostrukog financiranja u okviru mjere 115 i iz ESF-a jer su se troškovi osoblja za nove djelatnike pokrivali iz oba fonda. Uočen je slučaj u kojem je jedan pružatelj usluga bio i korisnik ESF-a (112 400 eura) u vezi s otvaranjem radnih mjesta i korisnik mjere 115 (124 700 eura).

65

Relevantnim propisima za novo programsko razdoblje 2014. – 2020. naglašava se važnost veće usklađenosti među fondovima EU-a. Novim pristupom ne usmjerava se u tolikoj mjeri na razgraničenje, već na međusobno nadopunjavanje. Međutim, Komisija nije pružila dostatne operativne smjernice. Sud je analizirao sporazume o partnerstvu te utvrdio da u slučaju nekoliko država članica nije jasno na koji će se način u novom programskom razdoblju otkloniti nedostatci u koordinaciji koji su se pojavljivali u razdoblju 2007. – 2013.

Dio III. – Postupci za praćenje i evaluaciju rezultata aktivnosti prijenosa znanja i savjetovanja

66

Praćenje i evaluacija ključni su elementi za jamčenje dobre iskorištenosti proračuna EU-a³⁰. Kako je prikazano na slici 4. i opisano u odlomku 1., praćenjem i evaluacijom mogu se prikupiti podatci za provedbu kratkoročnih analiza i utvrđivanje specifikacija programa tijekom sedmogodišnjeg programskog razdoblja, ali i za izradu dugoročnijih programa u budućnosti.

67

S obzirom na to da se Komisija u tu svrhu nije koristila određenim modelom, Sud upućuje na jedan od priznatih modela, „Kirkpatrickov model s četiri razine”, namijenjen evaluaciji programa osposobljavanja. Načela ovog modela mogu se primijeniti na bilo koji program osposobljavanja (vidjeti prilog II.). Kirkpatrickove četiri razine osmišljene su kao niz koraka za evaluaciju programa osposobljavanja. Postupak svakom razinom postaje sve složeniji i zahtijeva sve više vremena, no svaka nova razina pruža i sve više korisnih informacija³¹.

68

Informacije prikupljene na 1. i 2. razini (reakcija i učenje) prvenstveno se upotrebljavaju za utvrđivanje pitanja povezanih s kvalitetom pruženih usluga, opsegom aktivnosti i sl. Te se informacije mogu upotrijebiti kao temelj za dorađivanje specifikacija budućih aktivnosti ili za poboljšanje odabira pružatelja usluga u okviru budućih poziva na podnošenje ponuda ili prijedloga. 3. i 4. razina (ponašanje i rezultati) mogu se upotrijebiti za procjenu učinaka i ishoda aktivnosti te se u većoj mjeri mogu upotrijebiti u strateške svrhe, primjerice za ponovnu procjenu potreba, utvrđivanje novih potreba i sl.

Pružatelji usluga osposobljavanja u mnogim slučajevima prikupljaju izravne povratne informacije od sudionika osposobljavanja, ali ih nadležna tijela u državama članicama rijetko upotrebljavaju za unaprjeđenje budućih aktivnosti

69

Sud je utvrdio da je u slučaju mjera prijenosa znanja u okviru EPFRR-a većina država članica prikupljala izravne povratne informacije od sudionika osposobljavanja, ali te informacije nisu upotrijebile za procjenu kvalitete osposobljavanja ili prilagodbu tečajeva u mjeri u kojoj je to bilo moguće. Malen broj država članica prati informacije o stvarnom procesu učenja (2. razina).

70

U većini država članica obuhvaćenih revizijom, sudionici osposobljavanja odmah nakon njegovog završetka popunjavaju obrasce o povratnim informacijama (koji se nazivaju i „upitnicima o zadovoljstvu”.) Takvi se obrasci uglavnom popunjavaju na inicijativu pružatelja usluga, ali u nekim državama članicama nadležna tijela izradila su smjernice ili standardizirane obrasce za povratne informacije (vidjeti i okvir 9.).

71

Međutim, u mnogim slučajevima nadležna tijela u državama članicama nisu u potpunosti upotrijebila prikupljene informacije. U Poljskoj su nadležnim tijelima u okviru završnog izvješća u fazi plaćanja proslijeđeni rezultati samo za jedno kvalitativno pitanje. U Austriji nadležnim tijelima nisu proslijeđeni ni obrasci s povratnim informacijama ni njihove analize. Koordinatori projekata u Španjolskoj (Galicija) u slučajevima kada se aktivnostima osposobljavanja upravljalo izravnim interveniranjem središnjim službama nadležnih tijela nisu dostavljali popunjene obrasce.

Okvir 9.

Primjeri dobre prakse prikupljanja informacija za evaluaciju projekta

Nadležna tijela u Poljskoj pružateljima usluga daju standardizirane obrasce za povratne informacije koji sadrže 11 kvalitativnih pitanja.

Nadležna tijela u Ujedinjenoj Kraljevini (Engleska) pružateljima uslugama dopuštaju uporabu vlastitih obrazaca za evaluaciju, ali izrađuju smjernice kako bi zajamčila da obrasci ispunjavaju minimalne uvjete. Polaznici imaju tri mogućnosti ocjenjivanja (npr. vrlo zadovoljan, zadovoljan ili nezadovoljan) za šest različitih elemenata: brzina i sadržaj tečaja, materijali, mjesto i prostorije održavanja, razina podrške voditelja osposobljavanja, opća kvaliteta i relevantnost vještina. Od sudionika se traži i da potvrde relevantnost vještina i vjerojatnost da će ih primijeniti u praksi. Obrasci sadrže i prazna polja za primjedbe i prijedloge za poboljšanje.

Nadalje, nadležna tijela u Ujedinjenoj Kraljevini (Engleskoj) provode telefonski upitnik među nasumično odabranim polaznicima. Cilj tog telefonskog upitnika u prvom je redu provjera prisutnosti na tečaju, no on je ujedno i koristan mehanizam za prikupljanje povratnih informacija.

Sud je uočio dobar primjer u Austriji, gdje je evaluacija bila sastavni dio koncepta inovativnog tečaja upravljanja za žene koje su aktivne u području ruralnog razvoja. Tečaj je obuhvaćao procjenu kvalitativnih elemenata za pojedinačne module kao što su nastavno ozračje, sadržaj tečaja i njegova relevantnost u praksi te kvaliteta voditelja tečajeva i nastavnih materijala. Od voditelja tečajeva tražilo se obavljanje samoprocjene koja se zatim uspoređivala s evaluacijom sudionika, a pružatelj usluga potom bi raspravio o povratnim informacijama s austrijskim nadležnim tijelima. Sudionici su morali pripremiti i ispit u obliku dokumenta na kojemu su radili za vrijeme cijelog tečaja, a pružatelj usluga predvidio je provedbu upitnika jednu do dvije godine nakon tečaja kako bi utvrdio upotrebljavaju li sudionici još uvijek znanje i vještine koje su stekli. Na internetu su dostupni i razgovori sa sudionicima kojima se potvrđuju pozitivni rezultati evaluacije.

72

Većina država članica koje su posjećene tijekom revizije ne prate mjeru u kojoj sudionici tijekom osposobljavanja zapravo steknu predviđeno znanje, vještine i stavove (2. razina Kirkpatrickovog modela – učenje). Na primjer, nadležna tijela u Španjolskoj nisu pratila koliko je sudionika osposobljavanja zapravo pristupilo ispitu za koji je ponuđen pripravni tečaj. Nadležna tijela u Ujedinjenoj Kraljevini (Engleska) nisu pratila stope prolaznosti za tečajeve za stjecanje certifikata te je Sud uočio primjere u kojima čak ni glavni izvođač nije bio upoznat sa stopama prolaznosti za tečajeve koje je vodio njegov podizvođač. U Poljskoj se ni prije ni poslije osposobljavanja ne obavljaju ni testiranja ni razgovori radi evaluacije znanja koje su polaznici stekli. Certifikat koji sudionici prime na kraju obuke tek je potvrda njihova sudjelovanja, a ne potvrda da su uspješno položili određeni ispit.

73

S druge strane, polaznici tečajeva za stjecanje certifikata u Austriji moraju položiti ispit. Pružatelji usluga dužni su pratiti i evaluirati tečajeve prema određenim kriterijima te dostaviti sažetak rezultata nacionalnoj poljoprivrednoj komori. Prema pruženim podatcima, godišnje se izdaje više od 850 certifikata, što znači da je stopa uspješnosti otprilike 95 %.

Postoje određeni primjeri dobre prakse država članica koje nastoje prikupiti korisne informacije o učinku aktivnosti prijenosa znanja i savjetovanja

74

Kao što je opisano u prethodnom odjeljku, države članice ne iskorištavaju u potpunosti mogućnosti evaluacije projekta. Neke države članice zatražile su provedbu upitnika ili evaluacijskih studija na razini programa za osposobljavanje kako bi prikupile informacije o promjenama u ponašanju (3. razina Kirkpatrickovog modela) i učinku (4. razina Kirkpatrickovog modela). Te se studije moraju započeti prikupljanjem temeljnih podataka za evaluaciju, ponekad u razdoblju dugo nakon završetka tečajeva, čime donošenje korisnih zaključaka postaje još složenijim i dugotrajnijim.

75

Državni ured za statistiku u Švedskoj redovito provodi poštanske upitnike na razini cijele zemlje kojim se prikupljaju povratne informacije o svim četirima razinama. Zadnji upitnik proveden je u proljeću 2010. godine te je njime obuhvaćeno 8000 pojedinaca koji su sudjelovali u aktivnostima prijenosa znanja ili savjetovanja u području ruralnog razvoja. Slične studije provedene su 1999. i 2006. godine, a novi upitnik planira se za 2015. godinu³².

76

Nadležna tijela u Austriji naručila su posebnu evaluaciju mjera 111 i 331. Autori studije koriste se sljedećim četirima metodama: analizom nacionalnih i međunarodnih studija, izvješća i drugih dokumenata, internetskim upitnicima namijenjenima subjektima u ruralnom području (bez obzira na sudjelovanje u mjerama osposobljavanja), pružateljima usluga i službenicima, „dijalozima” u trajanju od 1 do 2 sata i neslužbenim radionicama („evaluacija uz kavu”, eng. „evaluation cafés”). Autori navode mnoštvo detaljnih informacija, npr. o procijenjenim koristima od mjera osposobljavanja općenito, ali i s obzirom na različite vrste aktivnosti, ili pak o preprekama sudjelovanju. S druge strane, upućuju i na nedostatke u sustavu u Austriji i predlažu uvođenje odabira projekata na temelju natjecanja uporabom posebnih pokazatelja uspjeha po projektu³³.

77

Za Ujedinjenu Kraljevinu (Engleska) i Švedsku također je moguće donijeti zaključke o koristima osposobljavanja i savjetovanja na temelju podataka prikupljenih vanjskim studijama (vidjeti okvir 10.).

Okvir 10.

Primjeri studija o učinku prijenosa znanja i savjetovanja financiranih u okviru ruralnog razvoja

Ujedinjena Kraljevina (Engleska)

Institut za istraživanja o ruralnim područjima i zajednicama (eng. Countryside and Community Research Institute, Sveučilište u Gloucestershireu) izradio je izvješće³⁴ u kojem je nastojao procijeniti društveni povrat ulaganja od 1. i 3. osi PRR-a za Englesku uporabom studija slučaja u četirima područjima.

U izvješću se, među ostalim, zaključuje da se u opaženim ostvarenim koristima (npr. povećanje održivosti poljoprivrednih gospodarstava, angažiranje stočne industrije u području zdravlja životinja i unaprjeđenja vještina, poboljšanje praksi u gospodarenju tlom i zemljištima, razvoj lokalnih kapaciteta u pogledu dodane vrijednosti u okviru 1. osi) u velikoj mjeri odražavaju razine ulaganja u osposobljavanje i savjetovanje.

Švedska

Studija o praćenju pesticida u malom poljoprivrednom slivnom području u južnoj Švedskoj (rijeka Vemmenhög) čija je provedba počela 1990. godine pokazala je da se udio ostataka pesticida u vodotocima smanjio za 90 % iako gotovo uopće nije došlo do promjene u upotrebljavanoj količini sredstava za zaštitu bilja. Analizom se utvrdilo da je to velikim dijelom posljedica povećane osviještenosti poljoprivrednika o sigurnom rukovanju pesticidima nakon što su se 1994. godine počele pružati usluge savjetovanja u tom području.

78

U Švedskoj su se od 2001. godine u okviru inicijative pod nazivom „Greppa Näringen” (usmjerenost na hranjive tvari)³⁵ poljoprivrednim gospodarstvima koja su veća od 50 hektara i/ili imaju više od 25 jedinica životinja pružali besplatni savjeti u području zaštite okoliša. Inicijativa je financirana sredstvima EPFRR-a i ponovno uloženim porezima za zaštitu okoliša. U okviru inicijative se, među ostalim, nude tečajevi za poljoprivrednike te pružatelje usluga savjetovanja kao i alati za izračun bilance hranjivih tvari. Evaluacija savjetovanja poljoprivrednika obuhvaćena je u obliku posjeta u svrhu praćenja i provedbe upitnika u tromjesečnim razmacima. Zadovoljstvo poljoprivrednika posjetima u svrhu savjetovanja na poprilično je visokoj razini, a još je važniji pokazatelj uspjeha smanjenje viškova dušika i fosfora te emisija amonijaka po poljoprivrednom gospodarstvu.

Podatci prikupljeni u svrhu dobivanja sjedinjenih rezultata usluga prijenosa znanja i savjetovanja na razini EU-a nisu pouzdani

79

U prethodnim se odjeljcima praćenje i evaluacija ponajprije opisuju kao sredstvo za poboljšanje specifikacija i unaprjeđenje pružanja usluga prijenosa znanja i savjetovanja na razini država članica. Uredbom o ruralnom razvoju uspostavljen je „zajednički okvir praćenja i evaluacije” (ZOPE) na razini EU-a za razdoblje od 2007. do 2013. godine³⁶. Radilo se o novom sustavu uvedenome 2007. godine, sa zajedničkim pokazateljima čiji je cilj bio obuhvatiti napredak u ostvarivanju ciljeva ruralnog razvoja na način koji omogućava usporedbu svih programa ruralnoga razvoja i sjedinjavanje podataka. Konkretniji uvjeti utvrđeni su uredbom Komisije³⁷ u kojoj se navode pokazatelji osnovnih vrijednosti, izlaznih proizvoda, rezultata i učinaka. S obzirom na to da se zajedničkim pokazateljima ne može u potpunosti obuhvatiti sve što je ostvareno pojedinačnim programima ruralnog razvoja, države članice mogu odrediti i ograničen broj dodatnih pokazatelja. Međutim, nijedna od država članica obuhvaćenih revizijom nije odredila dodatne pokazatelje za mjere prijenosa znanja i savjetovanja.

80

Revizijom koju je proveo Sud potvrđeni su ozbiljni nedostatci u dostupnosti i kvaliteti informacija o praćenju i evaluaciji u vezi s rashodima za ruralni razvoj, kako je istaknuto i u tematskom izvješću br. 12/2013³⁸.

81

Sud je tijekom ove revizije utvrdio sljedeće nedostatke:

οMetoda za izračun kojom se koristilo u Poljskoj nije bila u skladu sa smjernicama ZOPE-a što je dovelo do znatnih razlika u broju stvarnih dana osposobljavanja³⁹.

οUjedinjena Kraljevina (Engleska) i Španjolska (Galicija) nisu mogle dostaviti sve zatražene podatke, a Austrija je pogrešno razvrstala projekte u okviru ZOPE-a (što je dovelo do nepouzdanog broja sudionika i dana osposobljavanja za različite aktivnosti).

82

Međutim, u Švedskoj postoji pozitivni primjer u kojem se od pružatelja usluga i nadležnih tijela zahtijeva da vode evidenciju o svakoj pojedinačnoj aktivnosti osposobljavanja ili savjetovanja u zajedničkoj internetskoj bazi podataka. Financijski podatci i informacije o administrativnim provjerama projekata bilježe se u drugoj bazi podataka. Kako bi se Komisiju moglo izvješćivati o podatcima o praćenju, obje baze podataka moraju biti povezane s pomoću broja projekta. Međutim, razdvajanje na dvije baze podataka znači da nisu raspoložive financijske informacije na razini pojedinačnih aktivnosti osposobljavanja ili savjetovanja, tj. troškovi po sudioniku i/ili danu osposobljavanja. Usto su poveznice između baza podataka problematične te je Sud uočio probleme uvezi s pouzdanošću podataka.

83

Osim toga, sjedinjeni podatci Komisije jasno navode na pogrešne zaključke u pogledu nekoliko država članica (vidjeti okvir 11.).

84

S obzirom na to da osoblje Komisije pregledava godišnja izvješća o napretku i sjedinjuje podatke o praćenju, ona je odgovorna za koordinaciju ZOPE-a. Djelatnici Komisije mogu sudjelovati kao promatrači u odborima država članica za praćenje te održavati godišnje sastanke s upravljačkim tijelima kako bi ispitali glavne rezultate pojedinačnih programa ruralnog razvoja za prijašnju godinu. Komisija je također obvezna izraditi niz izvješća o provedbi i postignućima politike ruralnog razvoja.

85

Međutim, Komisija nije u svim slučajevima svjesna nepravilnosti i problema u vezi s prikupljanjem podataka u državama članicama te je objavila sjedinjene podatke a da se nije pobrinula za njihovu usklađenost. Stoga, zbog nedostatka pouzdanih podataka, Komisija nije u mogućnosti procijeniti jesu li sredstva EPFRR-a za aktivnosti prijenosa znanja i savjetovanja dobro utrošena ili jesu li ostvarene ciljne vrijednosti koje su utvrđene za aktivnosti.

Okvir 11.

Primjeri netočnih podataka za pokazatelje zajedničkog okvira praćenja i evaluacije

Mjera 111

Sud je uočio da su zajedničkim okvirom praćenja i evaluacije utvrđeni nerealno visoki iznosi za Dansku. U podatcima o izlaznim proizvodima navedeno je, na primjer, da rashodi EPFRR-a u razdoblju 2007. – 2011. po sudioniku osposobljavanja iznose 7 770 eura, a po danu osposobljavanja 123 708 eura. U podatcima za razdoblje 2007. – 2012. i dalje se prikazuju usporedivi iznosi.

Slično tome, u podatcima o izlaznim proizvodima za Francusku (Martinique, Guadeloupe i Réunion) za razdoblje 2007. – 2012. navode se nerealno visoki iznosi rashoda EPFRR-a po danu ili sudioniku osposobljavanja (npr. 382 333 eura po danu osposobljavanja na otoku Martinique ili 31 498 eura po sudioniku u otočju Guadeloupeu) zbog toga što su novčani iznosi kodirani za cijelu mjeru, a brojčane vrijednosti dana osposobljavanja ili polaznika kodirane su po podmjerama.

Mjera 115 115

U podatcima o izlaznim proizvodima navodi se da je u Španjolskoj u okviru mjere 115 pružena potpora za 373 novih usluga savjetovanja (tj. više od 50 % svih novih savjetodavnih usluga za koje je pružena potpora u cijelom EU-u). Međutim, čini se da su se godišnja plaćanja istim pružateljima usluga bilježila kao plaćanja za „nove usluge” pa brojka stoga ne odgovara stvarnom broju novih usluga savjetovanja koje su uvedene uz potporu u okviru mjere, koji je mnogo manji.

86

Zakonskim aktima predviđa se novi zajednički sustav praćenja i evaluacije (ZSPE) za područje ruralnog razvoja u razdoblju 2014. – 2020.⁴⁰. Novi okvir sadržava niz izmjena u odnosu na prethodni, kao što je prikupljanje manje količine podataka i neposredna evaluacija u skladu s potrebama država članica. Uvode se sljedeći pokazatelji izlaznih proizvoda:

οmjera 01: broj operacija za koje je dodijeljena potpora, broj ostvarenih dana izobrazbe, broj sudionika u izobrazbi;

οmjera 02: broj operacija za koje je dodijeljena potpora, broj korisnika kojima su pruženi savjeti, broj osposobljenih savjetnika⁴¹.

87

Izvješćivanje o mjeri 01 obavljat će se prema vrsti aktivnosti, čime bi se trebao izbjeći problem da se u okviru istog pokazatelja izvješćuje i o aktivnostima s malim brojem sudionika i o događajima s velikim brojem sudionika. Za evaluaciju mjera prijenosa znanja i savjetovanja postavlja se sljedeće zajedničko pitanje: „U kojoj su mjeri intervencije u okviru PRR-a poduprle cjeloživotno učenje i stručno osposobljavanje u sektorima poljoprivrede i šumarstva?”⁴²

88

Jasno je da Sud u vrijeme revizije nije mogao procijeniti mjeru u kojoj će se novim zajedničkim sustavom praćenja i evaluacije otkloniti prethodno istaknuti nedostatci. Međutim, procjenom uspjeha mjera samo na temelju broja sudionika ili broja dana osposobljavanja ili na temelju opsežnog pitanja za evaluaciju neće biti moguće prikupiti podrobne povratne informacije o uspjehu ili bilo kojem drugom aspektu financijskih sredstava koja su izdvojena za te mjere.

15Sonderrichtlinie des Bundesministers für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft zur Umsetzung von Maßnahmen im Rahmen des Österreichischen Programms für die Entwicklung des ländlichen Raums 2007 – 2013 „Sonstige Maßnahmen“ (Posebna direktiva Saveznog ministarstva za poljoprivredu, šumarstvo, okoliš i gospodarenje vodama o provedbi mjera u okviru austrijskog programa za razvoj ruralnog područja u razdoblju 2007. – 2013., „Ostale mjere”).

16Članak 25. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005 od 20. rujna 2005. o potporama ruralnom razvoju Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) (SL L 277, 21.10.2005., str. 1.): „Potpora [… se] odobrava […] kako bi pokrila troškove nastale ustrojavanjem službi za upravljanje gospodarstvima, službi za pomoć gospodarstvima i savjetodavnih službi kao i savjetodavnih službi za šumarstvo i umanjuje se tijekom maksimalnog razdoblja od pet godina nakon ustrojavanja”.

17Europska komisija (2015.): Informativni članci o državama članicama (Švedska, str. 13., i Europska unija, str. 17.) (http://ec.europa.eu/agriculture/statistics/factsheets/index_en.htm).

18Odluka Vijeća 2006/144/EZ od 20. veljače 2006. o strateškim smjernicama Zajednice za ruralni razvoj (programsko razdoblje od 2007. do 2013.) (SL L 55, 25.2.2006., str. 20.).

19Vidjeti članak 15. stavak 2. Uredbe Komisije (EZ) br. 1974/2006 od 15. prosinca 2006. o utvrđivanju detaljnih pravila za primjenu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005 o potpori ruralnom razvoju iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) (SL L 368, 23.12.2006., str. 15.):
„2. Nadležna tijela koja su odabrana za pružanje usluga savjetovanja poljoprivrednicima moraju imati odgovarajuća sredstva u obliku osposobljenog osoblja te upravnih i tehničkih mogućnosti, imati iskustva u poslovima savjetovanja i biti pouzdani glede zahtjeva, uvjeta i normi o kojima se govori u točkama (a) i (b) drugog podstavka članka 24. stavka 1. Uredbe (EZ) br. 1698/2005”.

20Mandl, C. i Kuttner, T., „Bildungsevaluierung Ländliche Entwicklung LE 07. – 13. – Endbericht” („Evaluacija osposobljavanja u području ruralnog razvoja u razdoblju 2007. – 2013. – završno izvješće”), Beč, 2013., str. 107.
Učinak mrtvog tereta: situacija u kojoj bi se subvencionirana aktivnost ili projekt djelomično ili u cijelosti proveli i bez bespovratne pomoći.

21Članak 14. stavak 3. i članak 15. stavak 3. Uredbe (EU) br. 1305/2013.

22Članak 15. stavak 3. Uredbe (EU) br. 1305/2013.

23U skladu s člankom 32. Direktive 2004/18/EZ.

24Dokument o mjeri „Prenošenje znanja i aktivnosti informiranja”, izdanje za listopad 2014.

25Vidjeti tematsko izvješće br. 22/2014 „Postizanje ekonomičnosti: kontrola troškova u vezi s bespovratnim sredstvima za projekte ruralnog razvoja koje financira EU” (http://eca.europa.eu).

26Članak 59. stavak 2. Uredbe (EU, Euratom) br. 966/2012.

27Komisija može uvesti financijske ispravke kad su rashodi, transakcije ili prakse nepravilni, a države članice ih nisu ispravile. Financijski ispravci mogu se uvesti i u slučaju ozbiljnog nedostatka u sustavu upravljanja i kontrole kojim se ugrožava doprinos EU-a koji je već isplaćen za određeni program ili u slučaju da država članica nije istražila nedostatke i uvela tražene ispravke.

28Članak 60. Uredbe (EZ) br. 1698/2005.

29Članak 24. stavak 5. Uredbe Komisije (EZ) br. 65/2011 od 27. siječnja 2011. o utvrđivanju detaljnih pravila za provedbu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005 vezano uz primjenu postupaka kontrole, kao i uvjeta višestruke sukladnosti u vezi s mjerama ruralnog razvoja (SL L 25, 28.1.2011., str. 8.).

30Praćenje se odnosi na redovitu provjeru rashoda, izlaznih proizvoda i rezultata kojom se dobivaju ažurirane informacije o tome napreduju li programi u skladu s planom. Evaluacija se odnosi na prikupljanje podataka i analizu dokaza – uključujući informacije dobivene praćenjem – koji se obavljaju u određenim vremenskim razmacima s ciljem donošenja zaključaka o djelotvornosti i učinkovitosti određenog programa ili politike.

31Kirkpatrick, Donald L., Kirkpatrick, James D., Evaluating Training Programs: The Four Levels (Evaluacija programa osposobljavanja: četiri razine), treće izdanje, 2006., str. 21.

32Jordbruksverket: Kompetensutveckling inom landsbygdsprogrammet – Rapport från en statistisk undersökning genomförd. Rapport 2010:30.
Jordbruksverket: Analys av kompetensutvecklingen inom landsbygdsprogrammet – Fördjupning av rapport 2010:30. Rapport 2011:39.

33Mandl, C. i Kuttner, T., „Bildungsevaluierung Ländliche Entwicklung LE 07. – 13. – Endbericht” („Evaluacija osposobljavanja u području ruralnog razvoja u razdoblju 2007. – 2013. – završno izvješće”), Beč, 2013., str. 107.

34„An assessment of the Social Return on Investment of Axes 1 and 3 of the Rural Development Programme for England” („Procjena društvenog povrata ulaganja od 1. i 3. osi programa ruralnog razvoja za Englesku”), završno izvješće koje je Odjel za okoliš, hranu i ruralnu politiku naručio od Instituta za istraživanja o ruralnim područjima i zajednicama, 1. studenoga 2013.

35http://www.greppa.nu

36Članak 80. Uredbe (EZ) br. 1698/2005.

37Uredba (EZ) br. 1974/2006. Cjeloviti popis zajedničkih pokazatelja nalazi se u Prilogu VIII.

38Tematsko izvješće br. 12/2013 „Mogu li Komisija i države članice dokazati da su proračunska sredstva EU-a koja su izdvojena za politiku ruralnog razvoja dobro iskorištena?” (http://www.eca.europa.eu).

39U skladu sa smjernicama ZOPE-a, pokazatelj „broj dana obuke” računa se kao zbroj broja sati osposobljavanja svih sudionika podijeljen s osam [sati]. Međutim, nadležna tijela u Poljskoj u svojim su statistikama za ZOPE za 2013. godinu jednostavno navela broj dana u kojima se održavalo osposobljavanje.

40Članci 14 do 16. Provedbene uredbe Komisije (EU) br. 808/2014 od 17. srpnja 2014. o utvrđivanju pravila primjene Uredbe (EU) br. 1305/2013 Europskog parlamenta i Vijeća o potpori ruralnom razvoju iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) (SL L 227, 31.7.2014., str. 18.).

41Pokazatelji izlaznih proizvoda (tj. ostvarenja) br. 11 – 14; vidjeti Prilog IV. Provedbenoj uredbi Komisije (EU) br. 808/2014.

42Vidjeti Prilog V. Provedbenoj uredbi Komisije (EU) br. 808/2014.

Zaključci i preporuke

89

Aktivnosti prijenosa znanja i savjetovanja postale su prioritetom visoke razine u području ruralnog razvoja. Europski parlament i povjerenici EU-a za poljoprivredu istaknuli su važnost strukovnog obrazovanja i osposobljavanja, razvoja vještina, cjeloživotnog učenja i prijenosa znanja te se ona odražava i u pravnom okviru EU-a.

90

U okviru revizije koju je proveo Sud postavilo se sljedeće pitanje:

Jesu li uspostavljeni sustavi upravljanja i kontrole kojima se djelotvorno provode mjere prijenosa znanja i savjetovanja u području ruralnog razvoja?

91

Kako bi sredstva izdvojena za mjere prijenosa znanja i savjetovanja bila djelotvorna i kako bi imala željeni učinak, moraju se utrošiti u skladu s utvrđenim potrebama u pogledu znanja i vještina koje se tijekom određenog programskog razdoblja mogu promijeniti. Aktivnosti koje su odabrane radi zadovoljavanja tih potreba trebaju provoditi pružatelji usluga s odgovarajućim kvalifikacijama i iskustvom, i to na isplativ način, a rezultati bi trebali biti mjerljivi i trebalo bi ih se procjenjivati s ciljem pružanja informacija o tome što je zapravo postignuto. Međutim, revizijom koju je proveo Sud pokazalo se da zbog nedostataka u sustavima upravljanja i kontrole država članica i nadzoru Komisije nad mjerama Komisija to nije bio slučaj.

92

Upravljanje aktivnostima prijenosa znanja i savjetovanja općenito nije bilo u skladu s važnošću mjera i očekivanim ishodima takvih aktivnosti. U previše se slučajeva bilo koji oblik osposobljavanja smatrao „dobrim” i prihvatljivim za javnu financijsku potporu, a primjeri provedbe odgovarajuće analize i usmjeravanja aktivnosti osposobljavanja na područja u kojima mogu imati stvarni učinak bili su rijetki. Nedostatci koji su izneseni u ovom izvješću ponajprije se odnose na upravljanje mjerama u državama članicama. Međutim, ne smije se podcijeniti ni ulogu koju Komisija ima u usmjeravanju i nadziranju država članica.

93

Sud je utvrdio da su u postupcima država članica za utvrđivanje i odabir relevantnih pružatelja usluga postojali nedostatci. Iako su provodile postupke za utvrđivanje potreba u pogledu znanja i vještina subjekata u ruralnom području, definicije utvrđenih potreba bile su previše široke. Nisu dodatno analizirale najrelevantnije aktivnosti (tj. konkretne tečajeve osposobljavanja) u tim područjima te su se uglavnom oslanjale na prijedloge pružatelja usluga. Prema mišljenju Suda uključivanje pružatelja usluga i dionika može dovesti do bolje provedbe mjera, no krajnju odgovornost i dalje snose nadležna tijela u državama članicama (odlomci 23. do 27.).

94

U slučaju potpore EPFRR-a za uvođenje usluga savjetovanja (bivša mjera 115) sredstva su se ponekad dodjeljivala savjetodavnim tijelima koja su postojala već određeno vrijeme za financiranje uvođenja usluga koje zapravo nisu bile nove (odlomak 28. i okvir 3.)

1. preporuka
Analiza potreba

(a)Države članice trebale bi uspostaviti postupke za analizu potreba subjekata u ruralnom području u pogledu njihovih znanja i vještina s ciljem preciznog utvrđivanja tih potreba, posebno u fazama poziva na podnošenje prijedloga ili ponuda. Države članice trebale bi u okviru stalnih postupaka (vidjeti odlomak 24. i sliku 4.) zajamčiti da se relevantne usluge prijenosa znanja i savjetovanja utvrđuju i odabiru na temelju takve analize te izbjeći rizik da se taj proces u prevelikoj mjeri temelji na mogućnostima pružatelja usluga.

(b)Komisija bi državama članicama trebala pružiti dodatne smjernice o tome kako provoditi takve redovite analize i poticati ih da ih osmisle tako da budu konkretne, a ne općenite.

(c)Države članice trebale bi posebno pri uvođenju novih usluga (bivša mjera 115) zajamčiti da se potpora EPFRR-a u programskom razdoblju 2014. – 2020. dodjeljuje samo u slučaju dokazanog manjka relevantnih usluga u predmetnom području i u slučaju stvarne potrebe za financiranjem novog osoblja, prostorija i/ili opreme.

(d)Komisija bi bez odgode trebala pružiti državama članicama dodatne konkretne smjernice o uvođenju usluga savjetovanja te pratiti usklađivanje država članica s tim smjernicama.

95

Zakonskim aktima u programskom razdoblju 2007. – 2013. bilo je propisano da države članice moraju voditi računa o tome da se odabiru samo pružatelji usluga savjetovanja visoke kvalitete⁴³. Takva odredba nije postojala za pružatelje usluga osposobljavanja te je revizijom utvrđeno nekoliko nedostataka u upravljanju država članica u tom pogledu. Uvođenje pravnih obveza o odgovarajućim kapacitetima pružatelja usluga osposobljavanja u novom programskom razdoblju moglo bi pomoći u rješavanju tih problema⁴⁴ (odlomci 30. do 34.).

96

Međutim, Sud je utvrdio da države članice nisu u svim slučajevima zajamčile pravedno i transparentno natjecanje pri odabiru aktivnosti prijenosa znanja i pružatelja usluga. Odabir na temelju natjecanja ne jamči se pukim upućivanjem na javnu nabavu s obzirom na to da posebno u pogledu internog pružanja usluga, podugovaranja i procjene usluga koje pružaju konzorciji ne postoje jasne smjernice, unatoč širokoj uporabi tih praksi. Većina država članica obuhvaćenih revizijom nije zajamčila pravedno ili transparentno natjecanje pri odabiru pružatelja usluga (odlomci 35. do 46.).

2. preporuka
Odabir pružatelja usluga

(a)Države članice trebale bi u novom programskom razdoblju 2014. – 2020. odabirati aktivnosti prijenosa znanja i pružatelje usluga kojima će se dodijeliti javna sredstva na temelju pravednog i transparentnog natjecanja bez obzira na to koriste li se pozivima na podnošenje prijedloga ili službenim postupcima javne nabave. Države članice trebale bi posebno poboljšati procjenu kvalifikacija i iskustva pružatelja usluga osposobljavanja u skladu s novim zakonskim aktima te voditi računa o tome da svojim kriterijima odabira ili dodjele ne daju prednost određenim pružateljima ili vrstama pružatelja usluga.

(b)Komisija bi trebala bez odgode pružiti dodatne konkretne smjernice o internom pružanju usluga, podugovaranju i procjeni usluga koje pružaju konzorciji. Osim toga, Komisija bi se trebala pobrinuti za odgovarajuće praćenje postupaka država članica kao i za tržišno natjecanje, pravednost i transparentnost u odabiru aktivnosti prijenosa znanja i savjetovanja.

97

Sud je utvrdio i da države članice nisu zajamčile isplativost financiranih aktivnosti ili njihovu odgovarajući koordinaciju s drugim fondovima EU-a. Isplativo pružanje usluga prijenosa znanja i savjetovanja ključno je za zaštitu financijskih sredstava javnost i za proračun EU-a i za nacionalne proračune. Sud je i u fazi podnošenja prijava i u fazi plaćanja utvrdio nedostatke u provjerama koje države članice moraju obavljati. Postoje naznake da su države članice određene usluge platile po previsokim cijenama te da povezani troškovi nisu dostatno opravdani (odlomci 52. do 55.).

98

Revizijom je usto uočeno da se znatan broj sličnih usluga financira iz različitih fondova EU-a (npr. i iz ESF-a i iz EPFRR-a). To sa sobom nosi rizik od dvostrukog financiranja i zahtijeva uspostavu dodatnih skupih struktura upravljanja, što Sud smatra neekonomičnim. U programskom razdoblju 2014. – 2020. stavlja se veći naglasak na međusobno nadopunjavanje fondova EU-a u odnosu na prethodnu politiku razgraničenja, što vodi do veće potrebe za koordinacijom kako bi se izbjegli prethodno navedeni rizici (odlomci 58. do 64.).

3. preporuka
Isplativost

(a)Kad je riječ o djelotvornim provjerama razumnosti troškova, Komisija i države članice trebale bi provoditi preporuke iz tematskog izvješća Suda o toj temi⁴⁵. Konkretnije, države članice trebale bi procijeniti potrebu za pružanjem potpore aktivnostima ako su one već dostupne na tržištu u gotovom obliku i po razumnoj cijeni. Ako je ta potreba opravdana, države članice trebaju zajamčiti da troškovi aktivnosti kojima se pruža potpora ne prelaze troškove sličnih aktivnosti koje se nude na tržištu.

(b)Komisija bi trebala nastaviti s koracima koje je poduzela kako bi zajamčila međusobno nadopunjavanje fondova EU-a, primjerice s pomoću posebnih radnih skupina s predstavnicima različitih službi, kako bi provela temeljitu procjenu načina na koji se različiti fondovi EU-nadopunjavaju u prijedlozima država članica za programsko razdoblje 2014. – 2020. Ta bi procjena trebala dovesti do koordiniranog pristupa pružanju potpore aktivnostima prijenosa znanja kako bi se ublažio rizik od udvostručavanja financiranja i administracije u državama članicama.

99

Sud je u pogledu praćenja i evaluacije rezultata aktivnosti prijenosa znanja i savjetovanja zaključio da Komisija i države članice nisu uspostavile djelotvorne i učinkovite postupke. Sud nije pronašao primjere uspostavljenih sustava koji djeluju tako da se rezultati prethodnih poziva na podnošenje prijedloga ili ponuda povezuju s analizama znanja i vještina te potom upotrebljavaju pri izradi budućih postupaka odabira (odlomci 66. do 78.).

100

Povrh toga, Sud je pronašao dodatne dokaze o tome da podatci prikupljeni u sklopu zajedničkog okvira praćenja i evaluacije nisu pouzdani⁴⁶. Prema mišljenju Suda utvrđivanjem broja korisnika dobivaju se samo informacije o popularnosti određenih usluga, ali ne i o njihovoj kvaliteti i djelotvornosti. Slijedom toga, Komisija i države članice nemaju uvid u učinak provedenih mjera ili u to kojim je aktivnostima ostvaren najveći doprinos utvrđenim ciljevima unatoč tome što utrošena sredstva broje milijune eura, a broj dana organiziranog osposobljavanja prelazi nekoliko milijuna (odlomci 79. do 83. i 86. do 88.).

4. preporuka
Praćenje, evaluacija i povratne informacije

(a)Države članice trebale bi uvesti sustave za prikupljanje povratnih informacija koji se koriste informacijama o praćenju i evaluaciji kako bi poboljšale buduće pozive na podnošenje prijedloga ili natječajne postupke (vidjeti odlomak 24. i sliku 4.). Od pružatelja usluga trebalo bi se zahtijevati da prikupe informacije o zadovoljstvu korisnika u pogledu usluga, ali i da provjere jesu li korisnici stekli predviđeno znanje i vještine. Te rezultate mogu upotrijebiti i ocjenjivači kako bi se tijekom evaluacije usmjerili na analize tih aktivnosti na razini rezultata i učinaka.

(b)Komisija bi trebala pružiti smjernice o načinu na koji države članice mogu provoditi takve stalne postupke prikupljanja povratnih informacija i pratiti jesu li ih uspostavile. Komisija bi usto trebala voditi računa o tome da države članice pružaju relevantne i pouzdane informacije o kvaliteti i djelotvornosti svojih usluga prijenosa znanja i savjetovanja.

101

Komisijino upravljanje mjerama nije u skladu s ciljevima koji su utvrđeni za aktivnosti ili očekivanim doprinosom prioritetima EU-a. Sud smatra da Komisija nije u dovoljnoj mjeri ispunila svoje obveze u okviru strukture podijeljenog upravljanja, posebno u pogledu praćenja sustava upravljanja i kontrole koji su uspostavljeni u državama članicama (odlomci 47. do 51., odlomci 56. i 57., odlomak 65., odlomci 84. do 88.)

102

Iznos rashoda za mjere prijenosa znanja i savjetovanja, u usporedbi s drugim mjerama ruralnog razvoja, nije visok u relativnom smislu. Međutim, s obzirom na njihov potencijalni multiplikativni učinak, potrebno je bolje upravljanje aktivnostima prijenosa znanja i savjetovanja i njihovo bolje praćenje.

5. preporuka
Nadzor koji provodi Komisija

Komisija bi bez odgode trebala povećati profil rizika mjera prijenosa znanja i savjetovanja te odgovarajuće ojačati svoj nadzor i upravljanje kako bi pružila veće jamstvo o djelotvornom pružanju predmetnih usluga unutar država članica.

I. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda gospodin Augustyn KUBIK, usvojilo je ovo izvješće na sastanku održanome u Luxembourgu 22. srpnja 2015.

For the Court of Auditors

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Predsjednik

43Članak 15. stavak 2. Uredbe (EZ) br. 1974/2006.

44Članak 14. stavak 3. Uredbe (EU) br. 1305/2013.

45Vidjeti tematsko izvješće br. 22/2014 „Postizanje ekonomičnosti: kontrola troškova u vezi s bespovratnim sredstvima za projekte ruralnog razvoja koje financira EU” (http://eca.europa.eu).

46Vidjeti i Tematsko izvješće br. 12/2013 „Mogu li Komisija i države članice dokazati da su proračunska sredstva EU-a koja su izdvojena za politiku ruralnog razvoja dobro iskorištena?” (http://www.eca.europa.eu).

Prilozi

Prilog I.

Provedba mjera prijenosa znanja i savjetovanja u državama članicama obuhvaćenima revizijom

Država članica | Mjera 111 | Mjera 114 | Mjera 115 | Mjera 331
Austrija | provodila se | nije se provodila | nije se provodila | provodila se
Španjolska (Galicija) | provodila se | provodila se | provodila se | nije se provodila
Ujedinjena Kraljevina (Engleska) | provodila se | provodila se | provodila se | provodila se
Poljska | provodila se | provodila se | nije se provodila | nije se provodila
Švedska¹ | provodila se | provodila se | nije se provodila | provodila se

1 U Švedskoj su se usluge savjetovanja u pravilu financirale u okviru mjera 111 i 331.
Samo su se savjeti o višestrukoj sukladnosti i sigurnosti na radnom mjestu financirali u okviru mjere 114.

Prilog II.

„Kirkpatrickov model s četiri razine”¹

S obzirom na to da se Komisija i države članice pri analizi potreba u pogledu znanja i vještina i evaluaciji usluga prijenosa znanja i savjetovanja nisu koristile određenim modelom, Sud je zatražio potporu stručnjaka. To je dovelo do primjene „Kirkpatrickovog modela s četiri razine”, vrlo utjecajne metodologije za evaluaciju programa osposobljavanja u poslovnom svijetu. Model se može primijeniti i obratnim redoslijedom i pružiti korisne smjernice za analizu potreba polaznika u pogledu znanja i vještina („kraj je početak”).

(a) Evaluacija

1. razina – reakcija: U kojoj su mjeri sudionici pozitivno reagirali na osposobljavanje? Evaluacija ove razine obično se temelji na obrascima s povratnim informacijama, usmenim reakcijama, upitnicima koji se provode nakon osposobljavanja ili anketama.

2. razina – učenje: U kojoj su mjeri sudionici stekli predviđeno znanje, vještine i stavove sudjelovanjem u osposobljavanju? Ova se razina obično procjenjuje testovima prije i nakon osposobljavanja. Može se koristiti i razgovorima ili opažanjem.

3. razina – ponašanje: U kojoj mjeri sudionici primjenjuju ono što su naučili tijekom osposobljavanja kad se vrate na svoje radno mjesto? Evaluacija ove razina obavlja se promatranjem i razgovorima tijekom određenog razdoblja kako bi se procijenila razina promjene te relevantnost i održivost promjena.

4. razina – rezultati: U kojoj mjeri dolazi do ostvarenja očekivanih ishoda na temelju osposobljavanja i kasnijeg utvrđivanja stečenog znanja i vještina? Za evaluaciju ove razine obično već postoje uspostavljene mjere u okviru uobičajenih sustava upravljanja i izvješćivanja – izazov leži u povezivanju tih mjera s polaznicima.

(b) Analiza potreba i osmišljavanje aktivnosti

1. pitanje: Koji su posebni problemi i zazovi ruralnih područja u državama članicama i regijama i doprinosi li se aktivnostima prijenosa znanja i savjetovanja njihovu rješavanju, tj. jesu li one relevantne?

2. pitanje: Na koji bi način subjekti u ruralnom području trebali obavljati svoju djelatnost (kakvo bi trebalo biti njihovo „ponašanje”) kako bi pridonijeli rješavanju utvrđenih problema i izazova?

3. pitanje: Koja su konkretna iskustva, znanja i vještine potrebni kako bi subjekti u ruralnom području obavljali svoju djelatnost na željeni način, kako je utvrđeno u 2. pitanju?

4. pitanje: Koje su sklonosti subjekata u ruralnom području u pogledu okruženja, uvjeta, metoda i alata za osposobljavanje?

Načela Kirkpatrickovog modela vrijedi razmotriti pri analizi potreba subjekata u ruralnom području u pogledu znanja i vještina i evaluaciji usluga prijenosa znanja i savjetovanja. Međutim, Sud želi naglasiti da ne daje isključivu prednost ili ne preporučuje isključivu uporabu tog modela. Postoje i drugi modeli za evaluaciju programa osposobljavanja, kao što je metodologija Phillips ROI (Phillips ROI MethodologyTM)² ili „Okvir za osmišljavanje i analizu usluga savjetovanja u području poljoprivrede” („Framework for Designing and Analyzing Agricultural Advisory Services”) koju je objavio Međunarodni institut za istraživanje u području politike o hrani (IFPRI)³.

1Kirkpatrick, J. and Kirkpatrick, W. Kayser, The Kirkpatrick Four Levels: A Fresh Look After 50 Years (1959 – 2009) (Četiri razine Kirkpatrickovog modela: novi pogled nakon 50 godina), travanj 2009.

2Vidjeti http://www.roiinstitute.net/

3Regina Birner, Kristin Davis, John Pender, Ephraim Nkonya, Ponniah Anandajayasekeram, Javier Ekboir, Adiel Mbabu, David J. Spielman, Daniela Horna, Samuel Benin, i Marc Cohen (2006.): From “Best Practice” to “Best Fit”: A Framework for Analyzing Pluralistic Agricultural Advisory Services Worldwide (Od „najbolje prakse” do „najbolje metode”: okvir za analizu pluralističkih usluga savjetovanja u području poljoprivrede diljem svijeta). Washington D. C. (vidjeti http://www.ifpri.org/publication/best-practice-best-fit-0).

Odgovori Komisije

Sažetak

III

Države članice i regije biraju mjere i aktivnosti koje će se provoditi putem PRR-a u skladu s utvrđenim potrebama u programskom području. Te potrebe treba dalje razraditi do razine konkretnih mjera izobrazbe koje će se provoditi. Komisija osigurava da su PRR-ovi u skladu s ciljevima politike i pravnim zahtjevima, a za stvarnu provedbu odgovorne su države članice. Izvješćivanje Komisije odvija se u okviru sastanaka Odbora za praćenje i putem izvješća o provedbi koje dostavljaju države članice.

IV

Potrebne su aktivnosti izobrazbe i druge aktivnosti prijenosa znanja u cilju poboljšanja tehničkih i mekih vještina. Na taj se način pridonosi jačanju uspješnosti subjekata u ruralnom razvoju. Pružatelji usluga javljaju se na natječaje ili pozive na podnošenje prijedloga, koji se pripremaju na temelju potreba koje države članice utvrđuju provođenjem SWOT analize. Međutim, Komisija smatra da bi se analize ex-ante koje se provode u državama članicama mogle poboljšati.

V

Komisija potvrđuje da bi se odabir najboljeg pružatelja usluga trebao temeljiti na otvorenom i poštenom tržišnom natjecanju koje se mjeri kao omjer cijene i kvalitete. Države članice odgovorne su osigurati da su uspostavljeni ti postupci.

VI

Države članice moraju osigurati da su troškovi povezani s provedbom mjera u okviru PRR-a razumni. Ako su tijekom revizije sukladnosti otkriveni nedostaci, primjenjuju se financijski ispravci.

VII

U PRR-ovima se javilo pitanje razgraničavanja. U takozvanim „Dokumentima o stajalištima službi Komisije” koji se sastavljaju za svaku državu članicu navedene su smjernice za usklađene intervencije ESIF-a u razdoblju 2014. – 2020. Države članice morale su osigurati nadopunjavanje, dosljednost i usklađenost s ostalim instrumentima EU-a u cilju izbjegavanja dvostrukog financiranja¹.

Cilj je regulatornog okvira za programsko razdoblje 2014. – 2020. osigurati veće međusobno nadopunjavanje i bolju koordinaciju između fondova u cilju izbjegavanja preklapanja aktivnosti putem Sporazuma o partnerstvu pri čemu države članice moraju opisati uporabu ESIF-a kako bi se osiguralo nadopunjavanje i sinergije aktivnosti.

Osim toga, u području ruralnog razvoja, pitanje komplementarnosti obuhvaćeno je poglavljem 14. PRR-a „Informacije o nadopunjavanju”.

Nadalje, Odbori za praćenje u državama članicama zaduženi su za osiguravanje ispravne provedbe programa i nadopunjavanja među svim fondovima EU-a.

Naposljetku, službe Komisije surađuju kako bi osigurale usklađeni pristup prema nadopunjavanju ESIF-a u fazi odobravanja odgovarajućih programa.

VIII

Države članice odgovorne su za evaluaciju PRR-ova. Procjena učinkovitosti mjera u odnosu na ciljeve programa složena je zadaća koja mora biti razmjerna uporabi evaluacije. Tu zadaću izvršavaju neovisni stručni ocjenjivači. Oni donose zaključke o nizu čimbenika i metodoloških pristupa, što uključuje detaljnu procjenu intervencijske logike programa, studije slučaja i analize na tlu, analizu interakcija i učinke prelijevanja između različitih mjera i slično. Skup pokazatelja zajedničkog okvira praćenja i evaluacije (ZOPE) samo je jedan alat kojim se rješavaju sva pitanja u postupku evaluacije. Svrha je tih pokazatelja omogućiti ujednačeno strukturiranje izvješća o evaluaciji uz sveobuhvatno rješavanje prioriteta na razini Unije. Komisija potiče razmjenu dobre prakse u evaluaciji koja se može izvršiti putem Europske mreže za ruralni razvoj (EMRR).

IX

Komisija je uvijek preuzimala svoje obveze u pogledu praćenja sustava upravljanja i kontrole uspostavljenih u državama članicama. Komisija nadzire provedbu mjera putem postupka odobravanja PRR-ova u okviru odbora za praćenje koji uključuju dionike i bilateralne godišnje sastanke za preispitivanje s upravljačkim tijelima.

XI. - Prva alineja

Ova je Preporuka upućena državama članicama.

XI. - Druga alineja

Komisija prihvaća ovu preporuku.

Komisija se slaže da bi trebalo poticati države članice da kao dobru praksu provode učestale analize potreba za aktivnostima izobrazbe i ažurirat će dokument o mjeri o prijenosu znanja te izvršiti aktivnosti informiranja u tom pogledu. Komisija će isto promicati razmjenu dobre prakse o metodološkim pristupima u kontekstu aktivnosti umrežavanja.

XI. - Treća alineja

Ova je Preporuka upućena državama članicama.

XI. - Četvrta alineja

Ova je Preporuka upućena državama članicama.

XI. - Peta alineja

Komisija prihvaća ovu preporuku i počela ju je provoditi.

Smjernice o internom pružanju usluga, podugovaranju i pružanju usluga već su dostavljene u obliku dokumenta o mjeri o savjetodavnim službama, službama za upravljanje poljoprivrednim gospodarstvom i pomoći poljoprivrednim gospodarstvima. To je predstavljeno i o tome se u nekoliko navrata raspravljalo s državama članicama u Odboru za ruralni razvoj. Nadalje, Komisija i Europska mreža za ruralni razvoj održali su u ožujku 2015. u Bruxellesu posebnu izobrazbu za nacionalna i regionalna tijela o „Razumnosti troškova i javne nabave”.

U odnosu na praćenje postupaka država članica, Komisija će, kod utvrđivanja svojeg revizijskog plana, uzeti u obzir profil rizika prijenosa znanja i savjetodavnih mjera.

XI. - Šesta alineja

Komisija prihvaća ovu preporuku.

Komisija provodi preporuke iz posebnog izvješća 22/2014² pružanjem posebne izobrazbe upravljačkim tijelima i agencijama za plaćanje, pojačanom procjenom mogućnosti provjere i kontrole mjera i promicanjem uporabe pojednostavljenih mogućnosti troškova. Nadalje, u okviru revizija sukladnosti ocjenjivat će se uspostavljeni sustavi za osiguravanje razumnosti troškova projekta. U slučaju nesukladnosti primjenjivat će se financijski ispravci.

XI. - Sedma alineja

Komisija prihvaća ovu preporuku i počela ju je provoditi.

Komisija je već uspostavila radne postupke i odgovarajuće skupine unutar službe za rješavanje pitanja nadopunjavanja i dvostrukog financiranja između različitih fondova EU-a (npr. mreža za tumačenje ESIF-a, ostale mreže o posebnim elementima uredbe kao što je radna skupina za pojednostavljene troškove, tematske mreže ili platforme za financijske instrumente).

Komisija će dalje razmisliti o tome je li potrebna još jedna struktura (npr. posebna skupina unutar službe).

XI. - Osma alineja

Ova je Preporuka upućena državama članicama.

XI. - Deveta alineja

Komisija djelomično prihvaća ovu preporuku.

Komisija će nastaviti davati smjernice o provedbi ZOPE-a uspostavljenog u odgovarajućim uredbama.

Postoje standardne metodologije za osiguravanje uporabe postupaka za davanje povratnih informacija, praćenje i evaluaciju rezultata te učinak aktivnosti izobrazbe. Komisija će poticati razmjenu dobre prakse u okviru Europske mreže za ruralni razvoj.

Međutim, u skladu s pravnim okvirom, Komisija nije odgovorna pratiti jesu li uspostavljeni takvi postupci za davanje povratnih informacija.

XI. - Deseta alineja

Komisija prihvaća preporuku.

Komisija će, pri utvrđivanju svojeg revizijskog plana, uzeti u obzir profil rizika prijenosa znanja i savjetodavnih mjera.

Opažanja

25

Aktivnosti izobrazbe i savjetodavne aktivnosti koje se financiraju iz EPFRR-a odgovaraju potrebama utvrđenima u programskom području. Te se potrebe ocjenjuju i opisuju u PRR-u i zatim bi u okviru instrumenata za provedbu mjera trebalo planirati konkretne posebne aktivnosti izobrazbe i savjetovanja.

Uzimajući u obzir činjenicu da se potrebe za izobrazbom mijenjanju, upravljačka tijela i davatelji usluga trebali bi svoje ponude prilagoditi promjenjivim zahtjevima subjekata u ruralnom razvoju.

26

U skladu s načelom partnerstva, održat će se blisko savjetovanje o razradi i provedbi PRR-ova s gospodarskim i socijalnim partnerima i drugim dionicima, posebno sa subjektima u ruralnom razvoju. Na sastancima odbora za praćenje i putem neformalnim mehanizama sudjelovanja i savjetovanja, subjekti u ruralnom razvoju imaju priliku izraziti svoje potrebe, koje bi trebala uzeti u obzir upravljačka tijela koja su odgovorna za definiranje strategije i provedbe programa, uključujući odabir odgovarajućih aktivnosti kojima se zadovoljavaju strateški ciljevi programa.

28

Uspostava savjetodavne službe mora biti u skladu s posebnom potrebom utvrđenom u programskom području.

Nova služba može biti tijelo/subjekt osnovano ex novo za pružanje usluga povezanih s određenim temama/područjima stručnosti koje su potrebne u regiji. Međutim, novom službom može se smatrati i osnivanje novog tijela/odjela u već postojećoj savjetodavnoj službi čiji se postojeći opseg usluga može proširiti. Pretpostavka je da bi nova služba trebala moći davati savjete u područjima u kojima ne bi bila nadležna bez stvaranja nove službe.

Zajednički odgovor na točke 35. i 36.

Države članice moraju osigurati otvoren, pošten i transparentan odabir pružatelja usluga u skladu s pravnim okvirom EU-a i nacionalnim pravnim okvirima. Zahtjev za većom transparentnošću pojačan je u programskom razdoblju 2014. – 2020. Člankom 15. Uredbe 1305/2013 propisan je zahtjev raspisivanja natječaja za odabir korisnika. Odabir korisnika potrebno je izvršiti u skladu s definiranim kriterijima. Tijela koja pružaju usluge prijenosa znanja i informacijske usluge imaju odgovarajuće kapacitete u pogledu kvalifikacija osoblja i moraju provoditi redovite aktivnosti izobrazbe.

Vidjeti također odgovor na točku 40.

38

Komisija je i ovo pitanje utvrdila kao nedostatak. U smjernicama o prihvatljivosti i odabiru izričito se preporučuje izbjegavanje podnošenja prijedloga u bilo kojem trenutku tijekom razdoblja programiranja.

40

Države članice mogu interno pružati usluge ako ispunjuju zahtjeve prihvatljivosti utvrđene za mjeru. Situacije u kojima bi uprava bila jedini korisnik mjere moraju biti primjereno opravdane.

Nakon procjene PRR-a za razdoblje 2014. – 2020., Komisija je Galiciji poslala dopis s opažanjima tražeći informacije o mjerama koje bi uprava provodila izravno te o tome kako bi se osigurala najbolja vrijednost za novac.

Zajednički odgovor na točke 47. i 48.

U skladu sa zakonodavstvom koje se primjenjuje na programsko razdoblje 2007. – 2013, PRR-ovi koje je odobrila Komisija uključivali su informacije o utvrđivanju potreba i postupaka za odabir korisnika.

Zahtjev za provođenje SWOT analize situacije i utvrđivanje potreba koje se moraju zadovoljiti u zemljopisnom području obuhvaćenom programom ugrađeni su u zakonodavstvo iz područja ruralnog razvoja za oba programska razdoblja. Ta je analiza nadopunjena ex-ante evaluacijom programa i uključuje potrebe za znanjem i vještinama subjekata u ruralnom razvoju. U fazi odobravanja programa Komisija detaljno provjerava SWOT analize programa, utvrđivanje potreba i strateško usmjerenje programa prema tim potrebama.

Komisija je izdala osnovne smjernice za programsko razdoblje 2007. – 2013. kao bi pomogla državama članicama da pripreme svoje PRR-ove.

U pogledu programskog razdoblja 2014. – 2020., Komisija je pripremila opsežnije i pojačane smjernice i dokumente o mjerama³ o kojima se nekoliko puta raspravljalo s državama članicama u Odboru za ruralni razvoj. Komisija je isto dala odgovore na pitanja koje su dostavile države članice u vezi s pripremom programa.

49

Komisija je svjesna da je javna nabava jedan od glavnih uzroka stopa pogrešaka. U tom kontekstu, i u skladu s načelom supsidijarnosti, Komisija je poduzela mjere za utvrđivanje i sprječavanje rizika ili za ispravljanje odgovarajućih rizika. Na primjer, u PRR moraju biti uključene informacije o rizicima povezanima s provedbom mjere i ublažavajuće mjere. U odnosu na prethodno programsko razdoblje, za programsko razdoblje 2014. – 2020. pojačane su zakonske odredbe i smjernice Komisije o javnoj nabavi.

Komisija prati provedbu osiguravanjem izvršavanja obveze izvješćivanja na godišnjim sastancima za preispitivanje i na sastancima odbora za praćenje. Ako se izvršavaju revizije sukladnosti, ocjenjuje se odabir pružatelja.

Vidjeti također odgovore na točke 38., 40. i 43.

51

Za programsko razdoblje 2014. – 2020., posebni dokument o mjeri koji se odnosi na prijenos znanja detaljniji je od onoga koji je izrađen u prethodnom programskom razdoblju i uključuje informacije o postupcima za odabir korisnika. Nadopunjuje ga skup sveobuhvatnih relevantnih horizontalnih dokumenata sa smjernicama (npr. o programiranju i javnoj nabavi).

Nadalje, Komisija je opsežno raspravljala o tome pitanju s državama članicama u kontekstu Odbora za ruralni razvoj i bilateralno i dostavila je odgovore na postavljena pitanja. Nadalje, Komisija i Europska mreža za ruralni razvoj održali su u ožujku 2015. u Bruxellesu posebnu izobrazbu za nacionalna i regionalna tijela o „Razumnosti troškova i javne nabave”.

Nadalje, čak i u slučajevima kada ne primjenjuju postupke javne nabave, države članice moraju osigurati da se korisnici odabiru otvoreno, pošteno i transparentno.

Interno pružanje usluge predviđeno je kao mogućnost u zakonodavstvu o javnoj nabavi u slučajevima kada ugovaratelj ima odgovarajuće resurse za interno provođenje aktivnosti.

Vidjeti također odgovore na točke 47. – 48., 49. i 50.

55

Vidjeti odgovor na točku 40.

55. - Peta alineja

Odbor za poljoprivredu ne prijavljuje izdatke na razini aktivnosti. Međutim, da bi se mogli smatrati prihvatljivima za potporu, svi izdaci trebali bi biti povezani s provedbom projekta. Ako se izdatak za administrativnu kontrolu ne smatra dijelom provedbe projekta, troškovi se oduzimaju.

55. - Šesta alineja

U pogledu povećane kontrole potpore EU-a ruralnom razvoju u Švedskoj tijekom 2013., Odbor za poljoprivredu izvijestio je o poboljšanjima kontrola. Predviđene su daljnje promjene u pogledu novog programskog razdoblja.

Zajednički odgovor na točke 56. i 57.

U skladu sa zahtjevima iz članka 59. stavka 2. Financijske uredbe, Komisija nadzire sustave upravljanja i kontrole uspostavljene u državama članicama poštujući načelo proporcionalnosti i uzimajući u obzir stupanj procijenjenog rizika. Utvrđuje se program revizije na temelju procjene rizika, čiji je najvažniji element razina izdataka. Budući da je uključeni iznos financiranja razmjerno nizak, proveden je samo ograničeni broj posebnih revizija sukladnosti prijenosa znanja ili savjetodavnih službi.

58

Aktivnosti prijenosa znanja i savjetodavnih službi mogu se podupirati iz različitih izvora ovisno o obuhvaćenoj ciljnoj skupini i temama. Na primjer, iz EPFRR-a podupiru se izobrazba i savjeti za osobe aktivne u sektorima poljoprivrede i šumarstva, a od 2014. usmjeren je i na MSP-ove u ruralnim područjima, dok je potpora iz ESF-a usmjerena na nezaposlene osobe.

Države članice i regije moraju osigurati nadopunjavanje instrumenata, sprječavati preklapanje i dvostruko financiranje.

Zajednički odgovor na točke 60. i 61.

Budući da su aktivnosti povezane s prijenosom znanja prihvatljive u okviru različitih linija, za upravljanje takvim aktivnostima trebalo bi biti odgovorno odgovarajuće tijelo. Slične aktivnosti mogu se podupirati iz više od jednog fonda, nadopunjavanjem. Cilj je razgraničavanja osigurati da se provedbom različitih politika stvaraju sinergije, izbjegavaju preklapanja i sprječava dvostruko financiranje. Tijekom postupka odobravanja, izmjena programa i redovitih bilateralnih sastanaka, Komisija je zatražila više informacija o razgraničavanju, tamo gdje je to primjenjivo.

Tijekom postupka odobravanja i naknadnih izmjena programa, Komisija je ocijenila prikladnost linije razgraničenja s drugim fondovima. Svi su PRR-ovi ocijenjeni u okviru savjetovanja unutar službe, pri čemu glavne uprave odgovorne za različite fondove nastoje spriječiti moguće nedosljednosti ili preklapanja. Nadalje, odbor za praćenje, koji uključuje članove koji zastupaju druge fondove EU-a, ima važnu ulogu za osiguranje razgraničavanja.

Vidjeti također odgovor na točku 58.

64

U dopisu Komisije s opažanjima, koji je poslan Galiciji nakon procjene PRR-ova za 2014. – 2020., istaknuto je da treba izbjegavati dvostruko financiranje. Ako je primjenjivo, u PRR-ovima treba utvrditi rizik od dvostrukog financiranja i predložiti mjere za njegovo ublažavanje.

65

U zakonodavstvu za programsko razdoblje 2014. – 2020. utvrđen je niz pravila kojima se osigurava koordinacija intervencija koje se podupiru iz fondova EU-a i nacionalnih izvora.

Nadopunjavanje se najprije spominje u Sporazumima o partnerstvu (PA) u kojima države članice definiraju mehanizme za koordinaciju potpore dobivene u okviru ESIF-ova. To je zatim navedeno u PRR-ovima u koje je uključen posebni odjeljak o nadopunjavanju (poglavlje 14. PRR-a).

Komisija je razvila opsežne dokumente sa smjernicama za programiranje na obje razine (PA i programi). U tom pogledu uspostavljeni su i skup zajedničkih zakonskih odredbi (Uredba o zajedničkim odredbama) i Zajednički strateški okvir za sve fondove ESI-ja s ciljem jačanja koordinacije, nadopunjavanja i sinergija među fondovima.

Vidjeti također odgovore na točke 60. i 61.

67

Evaluaciju PRR-ova provode vanjski ocjenjivači koji odgovaraju državama članicama. Profesionalna je odgovornost ocjenjivača da predloži najbolju metodologiju za postupak evaluacije.

80

Zajednički okvir praćenja i evaluacije za razdoblje 2007. – 2013. bio je prvi integrirani okvir za praćenje i evaluaciju. Imao je neka ograničenja u pogledu praćenja. Zajednički okvir praćenja i evaluacije za razdoblje 2014. – 2020. odobren je uvođenjem, primjerice, jasnog razdvajanja između događaja izobrazbe i komunikacijskih događaja.

Okvir 11. – Prva alineja

U odnosu na Dansku, mjera 111. uključuje podmjeru kojom su sjedinjene mjere 111. i 123. (demonstracijski projekti). Stoga se trošak izobrazbe po osobi ili po danu izobrazbe ne može izračunati jednostavnim dijeljenjem ukupnog iznosa potpore s brojem osoba koje su prošle izobrazbu.

85

Komisija, koja prvenstveno ovisi o podacima koje su prikupile, sjedinile i dostavile države članice, bila je svjesna ograničenja koja proizlaze iz kvalitete takvih podataka. Zbog toga je Komisija odobrila zajednički okvir praćenja i evaluacije za razdoblje 2014. – 2020. uvođenjem jasne podjele između događaja izobrazbe i komunikacijskih događaja zbog čega su nastajali problemi s prikupljanjem podataka.

Podaci prikupljeni praćenjem jedan su od elemenata koji se upotrebljava za evaluaciju. U okviru ex-post evaluacije PRR-ova ocjenjuje se je li potpora EPFRR-a dobro potrošena.

88

Države članice odgovorne su za evaluaciju PRR-ova. Procjena učinkovitosti mjera u odnosu na ciljeve programa složena je zadaća koja mora biti razmjerna uporabi evaluacije. Tu zadaću izvršavaju neovisni stručni ocjenjivači. Oni donose zaključke o nizu čimbenika i metodoloških pristupa, što uključuje detaljnu procjenu intervencijske logike programa, studije slučaja i analize na tlu, analizu interakcija i učinke prelijevanja između različitih mjera i slično. Skup pokazatelja zajedničkog okvira praćenja i evaluacije (ZOPE) samo je jedan alat kojim se rješavaju sva pitanja u postupku evaluacije. Svrha je tih pokazatelja omogućiti ujednačeno strukturiranje izvješća o evaluaciji uz sveobuhvatno rješavanje prioriteta na razini Unije.

Zaključci i preporuke

91

Države članice i regije biraju mjere i aktivnosti koje će se provoditi putem PRR-a u skladu s utvrđenim potrebama u programskom području. Te potrebe treba dalje razraditi do razine konkretnih mjera izobrazbe koje će se provoditi. Komisija osigurava da su PRR-ovi u skladu s ciljevima politike i pravnim zahtjevima, a za stvarnu provedbu odgovorne su države članice. Izvješćivanje Komisije odvija se u okviru sastanaka Odbora za praćenje i putem izvješća o provedbi koje dostavljaju države članice.

92

Potrebne su aktivnosti izobrazbe i druge aktivnosti prijenosa znanja u cilju poboljšanja tehničkih i mekih vještina. Na taj se način njima pridonosi jačanju uspješnosti subjekata u ruralnom razvoju. Pružatelji usluga javljaju se na natječaje ili pozive na podnošenje prijedloga, koji se pripremaju na temelju potreba utvrđenih nakon SWOT analize država članica. Međutim, Komisija smatra da bi se ex-ante analize koje se provode u državama članicama mogle poboljšati.

93

Komisija priznaje da bi se odabir najboljeg pružatelja usluga trebao temeljiti na otvorenom i poštenom tržišnom natjecanju koje se mjeri kao omjer cijene i kvalitete. Države članice odgovorne su osigurati da su uspostavljeni ti postupci.

Vidjeti također odgovor na točku 92.

94

Uspostava savjetodavne službe mora biti u skladu s posebnom potrebom utvrđenom u programskom području.

Nova služba može biti tijelo/subjekt osnovano ex novo za pružanje usluga povezanih s određenim temama/područjima stručnosti koje su potrebne u regiji. Međutim, novom službom može se smatrati i osnivanje novog tijela/odjela u već postojećoj savjetodavnoj službi čiji se postojeći opseg usluga može proširiti. Pretpostavka je da bi nova služba trebala moći davati savjete u područjima u kojima ne bi bila nadležna bez stvaranja nove službe.

1. preporuka (a)

Ova je Preporuka upućena državama članicama.

1. preporuka (b)

Komisija prihvaća ovu preporuku.

Komisija se slaže da bi trebalo poticati države članice da kao dobru praksu provode učestale analize potreba za aktivnostima izobrazbe i ažurirat će dokument o mjeri o prijenosu znanja te izvršiti aktivnosti informiranja u tom pogledu. Komisija će promicati i razmjenu dobre prakse o metodološkim pristupima u kontekstu aktivnosti umrežavanja.

1. preporuka (c)

Ova je preporuka upućena državama članicama.

1. preporuka (d)

Komisija prihvaća ovu preporuku i počela ju je provoditi.

Komisija je objavila smjernice o članku 15. Uredbe (EU) br. 1305/2013 kao pomoć državama članicama/regijama u provedbi mjera. Međutim, smjernice nisu pravno obvezujuće i njihova primjena ovisi o državama članicama. Komisija je odgovorila i na brojna pitanja koja su postavile države članice.

O provedbi PRR-ova, uključujući o osnivanju savjetodavnih službi, raspravlja se u okviru odbora za praćenje, godišnjih sastanaka za preispitivanje i revizija sukladnosti.

Ako je potrebno, Komisija će nastaviti ažurirati i proširivati postojeće smjernice.

96

Komisija je izradila smjernice o javnoj nabavi u kontekstu ruralnog razvoja. U smjernici o članku 15. Uredbe 1305/2013 posebno se objašnjavaju zahtjevi za interno pružanje usluga.

2. preporuka (a)

Ova je Preporuka upućena državama članicama.

2. preporuka (b)

Komisija prihvaća ovu preporuku i počela ju je provoditi.

Smjernice o internom pružanju usluga, podugovaranju i pružanju usluga već su dostavljene u obliku dokumenta o mjeri o savjetodavnim službama, službama za upravljanje poljoprivrednim gospodarstvom i pomoći poljoprivrednim gospodarstvima. To je predstavljeno i o tome se u nekoliko navrata raspravljalo s državama članicama u Odboru za ruralni razvoj. Nadalje, Komisija i Europska mreža za ruralni razvoj održali su u ožujku 2015. u Bruxellesu posebnu izobrazbu za nacionalna i regionalna tijela o „Razumnosti troškova i javne nabave”.

U odnosu na praćenje postupaka država članica, Komisija će, kod utvrđivanja svojeg revizijskog plana, uzeti u obzir profil rizika prijenosa znanja i savjetodavnih mjera.

97

Države članice moraju osigurati da su troškovi povezani s provedbom mjera u okviru PRR-a razumni. Ako su tijekom revizije sukladnosti otkriveni nedostaci, primjenjuju se financijski ispravci.

98

U PRR-ovima se javilo pitanje razgraničavanja.

U takozvanim „Dokumentima o stajalištima službi Komisije” koji se sastavljaju za svaku državu članicu navedene su smjernice za usklađene intervencije ESIF-a u razdoblju 2014. – 2020. Države članice morale su osigurati nadopunjavanje, dosljednost i usklađenost s ostalim instrumentima EU-a u cilju izbjegavanja dvostrukog financiranja⁴.

Cilj je regulatornog okvira za programskog razdoblje 2014. – 2020. osigurati veće međusobno nadopunjavanje i bolju koordinaciju između fondova radi izbjegavanja preklapanja aktivnosti putem Sporazuma o partnerstvu pri čemu države članice moraju opisati uporabu ESIF-a u cilju osiguranja komplementarnosti i sinergija aktivnosti.

Osim toga, u području ruralnog razvoja, pitanje komplementarnosti obuhvaćeno je poglavljem 14. PRR-a „Informacije o nadopunjavaju”.

Nadalje, Odbori za praćenje u državama članicama zaduženi su za osiguravanje ispravne provedbe programa i nadopunjavanja među svim fondovima EU-a.

Naposljetku, službe Komisije surađuju kako bi osigurale koordinirani pristup prema nadopunjavanju ESIF-a u fazi odobravanja odgovarajućih programa.

3. preporuka (a)

Komisija prihvaća ovu preporuku.

Komisija provodi preporuke iz posebnog izvješća 22/2014⁵ pružanjem posebne izobrazbe upravljačkim tijelima i agencijama za plaćanje, pojačanom procjenom mogućnosti provjere i kontrole mjera i promicanjem uporabe pojednostavljenih mogućnosti troškova. Nadalje, u okviru revizija sukladnosti ocjenjivat će se uspostavljeni sustavi za osiguravanje razumnosti troškova projekta. U slučaju nesukladnosti primjenjivat će se financijski ispravci.

3. preporuka (b)

Komisija prihvaća ovu preporuku i počela ju je provoditi.

Komisija je već uspostavila radne postupke i odgovarajuće skupine unutar službe za rješavanje pitanja nadopunjavanja i dvostrukog financiranja između različitih fondova EU-a (npr. mreža za tumačenje ESIF-a, ostale mreže o posebnim elementima uredbe kao što je radna skupina za pojednostavljene troškove, tematske mreže ili platforme za financijske instrumente.

Komisija će dalje razmisliti je li potrebna još jedna struktura (npr. posebna skupina unutar službe).

Zajednički odgovor na točke 99. i 100.

Države članice odgovorne su za evaluaciju PRR-ova. Procjena učinkovitosti mjera u odnosu na ciljeve programa složena je zadaća koja mora biti razmjerna uporabi evaluacije. Ovu zadaću izvršavaju neovisni stručni ocjenjivači. Oni donose zaključke o nizu čimbenika i metodoloških pristupa, što uključuje detaljnu procjenu intervencijske logike programa, studije slučaja i analize na tlu, analizu interakcija i učinke prelijevanja između različitih mjera i slično. Skup pokazatelja zajedničkog okvira praćenja i evaluacije (ZOPE) samo je jedan alat kojim se rješavaju sva pitanja u postupku evaluacije. Svrha je tih pokazatelja omogućiti ujednačeno strukturiranje izvješća o evaluaciji uz sveobuhvatno rješavanje prioriteta na razini Unije. Komisija potiče razmjenu dobre prakse u evaluaciji koja se može izvršiti putem EMRR-a

4. preporuka (a)

Ova je Preporuka upućena državama članicama.

4. preporuka (b)

Komisija djelomično prihvaća ovu preporuku.

Komisija će nastaviti davati smjernice o provedbi ZOPE-a uspostavljenog u odgovarajućim uredbama.

Postoje standardne metodologije za osiguravanje uporabe postupaka za davanje povratnih informacija, praćenje i evaluaciju rezultata te učinak aktivnosti izobrazbe. Komisija će poticati razmjenu dobre prakse u okviru Europske mreže za ruralni razvoj.

Međutim, u skladu s pravnim okvirom, Komisija nije odgovorna pratiti jesu li uspostavljeni takvi postupci za davanje povratnih informacija.

101

Komisija je uvijek preuzimala svoje obveze u pogledu praćenja sustava upravljanja i kontrole uspostavljenih u državama članicama. Komisija nadzire provedbu mjera putem postupka odobravanja PRR-ova u okviru odbora za praćenje koji uključuju dionike i bilateralne godišnje sastanke za preispitivanje s upravljačkim tijelima.

Utvrđuje se program revizije na temelju analize rizika, čiji je najvažniji element razina izdataka. Budući da je uključeni iznos financiranja relativno nizak, proveden je samo ograničeni broj posebnih revizija sukladnosti izdataka u području prijenosa znanja ili savjetodavnih službi.

5. preporuka

Komisija prihvaća preporuku.

Komisija će, pri utvrđivanju svojeg revizijskog plana, uzeti u obzir profil rizika prijenosa znanja i savjetodavnih mjera.

1Članak 5. Uredbe 1698/2005

2Posebno izvješće br./2014 „Postizanje ekonomičnosti: kontrola troškova u vezi s bespovratnim sredstvima za projekte ruralnog razvoja koje financira EU.” (http://eca.europa.eu).

3Dokumenti smjernica o sljedećemu: 1. SWOT analizi; 2. javnoj nabavi u ruralnom razvoju u razdoblju 2014. – 2020.; 3. uvjetima prihvatljivost i kriterijima za odabir u razdoblju 2014. – 2020.; 4. elementima za strateški program; 5. mogućnostima provjere i kontrole (članak 62.); 6. dokumentu o mjeri, članak 14. Prijenos znanja; 7. dokumentu o mjeri, članak 15. Savjetodavne službe.

4Članak 5. Uredbe 1698/2005.

5Vidjeti Posebno izvješće br. 22/2014 „Postizanje ekonomičnosti: kontrola troškova u vezi s bespovratnim sredstvima za projekte ruralnog razvoja koje financira EU.” (http://eca.europa.eu).

QJ-AB-15-013-HR-E  ISSN 2315-2230

Sud je ispitao jesu li Komisija i države članice uložile dovoljno napora u provedbu aktivnosti prijenosa znanja i savjetovanja visoke kvalitete s ciljem ostvarivanja jednog od glavnih prioriteta – cjeloživotnog učenja i prijenosa znanja u okviru politike ruralnog razvoja EU-a. Revizijom je utvrđeno da to nije slučaj. Države članice u previše su se slučajeva oslanjale na prijedloge pružatelja usluga te se bilo koji oblik osposobljavanja smatrao „dobrim” i prihvatljivim za javnu financijsku potporu. Tek se u rijetkim slučajevima provodila odgovarajuća analiza mogućnosti da se osposobljavanjem postigne stvarni učinak. Države članice pri odabiru aktivnosti osposobljavanja nisu u svim slučajevima zajamčile pravedno i transparentno tržišno natjecanje te su određene aktivnosti platile po prevelikoj cijeni. Kad je riječ o praćenju, revizijom je utvrđen nedostatak detaljne evaluacije onoga što je stvarno ostvareno javnim sredstvima. Sud u svojim preporukama posebno potiče države članice da primjenjuju stalne postupke analize i evaluacije kako bi aktivnosti prijenosa znanja i savjetovanja koje odabiru prilagodile promjenama u potrebama subjekata u ruralnom području.