EUROPESE REKENKAMER

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxemburg

LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1

E-mail: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).

Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2015

Print | ISBN 978-92-872-3015-7 | ISSN 1831-0915 | doi:10.2865/382398 | QJ-AB-15-013-NL-C
PDF | ISBN 978-92-872-3001-0 | ISSN 1977-575X | doi:10.2865/748484 | QJ-AB-15-013-NL-N
EPUB | ISBN 978-92-872-3017-1 | ISSN 1977-575X | doi:10.2865/07233 | QJ-AB-15-013-NL-E

© Europese Unie, 2015

Overneming met bronvermelding toegestaan.

Voor iedere vorm van gebruik of reproductie van de foto’s „Opleiding voor boerinnen” en „Werkgroep van landbouwers” (bezoek ter plaatse) op blz. 10 dient rechtstreeks toestemming aan de auteursrechthebbende te worden gevraagd.

WAAR ZIJN EU-PUBLICATIES VERKRIJGBAAR?

Gratis publicaties:

•één exemplaar:
via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•meerdere exemplaren of posters/kaarten:
bij de vertegenwoordigingen van de Europese Unie (http://ec.europa.eu/represent_nl.htm),
bij de delegaties in niet-EU-landen (http://eeas.europa.eu/delegations/index_nl.htm),
door contact op te nemen met Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_nl.htm),
door te bellen naar 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis in de hele Europese Unie) (*).

(*)De informatie wordt gratis verstrekt en bellen is doorgaans gratis, maar sommige operatoren, telefooncellen of hotels kunnen kosten aanrekenen.

Betaalde publicaties:

•via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

NL
2015

nr. 12

Speciaal verslag

De prioriteit van de EU om een op kennis gebaseerde plattelandseconomie te bevorderen wordt nadelig beïnvloed door slecht beheer van de maatregelen voor kennisoverdracht en adviesverlening

(uitgebracht krachtens artikel 287, lid 4, tweede alinea, VWEU)

Controleteam

In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar doelmatigheids- en nalevingsgerichte controles van specifieke begrotingsterreinen of beheersthema’s uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken zorgt de ERK dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de doelmatigheid of de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten en uitgaven, verwachte ontwikkelingen en politieke en publieke belangstelling.

Deze doelmatigheidscontrole werd verricht door controlekamer I — onder leiding van ERK-lid Augustyn Kubik — die gespecialiseerd is in de uitgaventerreinen instandhouding en beheer van de natuurlijke hulpbronnen. De controle werd geleid door ERK-lid Jan Kinšt, ondersteund door Alejandro Ballester Gallardo, kabinetschef; Michael Bain, eenheidshoofd; Klaus Stern, teamleider en Els Brems, plaatsvervangend teamleider. Het controleteam bestond uit Stuart Ballantine; Malgorzata Frydel; Athanasios Koustoulidis; Lorenzo Pirelli; Maria Eulàlia Reverté i Casas; Michael Spang en Diana Voinea. De secretariaatsondersteuning werd verzorgd door Terje Teppan-Niesen, en de taalkundige ondersteuning door Milosz Aponowicz, Cathryn Lindsay, Michał Machowski, Paulina Pruszko en Charlotta Törneling.

Inhoud

Woordenlijst

Samenvatting

Inleiding

Investeren in kennis en vaardigheden in de Europese Unie

Ondersteuning van plattelandsontwikkeling voor diensten op het gebied van kennisoverdracht en adviesverlening

Coördinatie met andere EU-steun voor diensten op het gebied van kennisoverdracht en adviesverlening

Reikwijdte en aanpak van de controle

Opmerkingen

Deel I — Procedures voor het identificeren en selecteren van de meest doeltreffende diensten op het gebied van kennisoverdracht en adviesverlening

Lidstaten identificeerden de vaardigheidsbehoeften van plattelandsactoren in zulke algemene bewoordingen dat bijna elk soort activiteit kon worden gefinancierd

Lidstaten controleren niet altijd de kwalificaties en ervaring van aanbieders

De selectie van activiteiten en aanbieders heeft te lijden onder een gebrek aan eerlijke en transparante mededinging

Begeleiding door de Commissie van de lidstaten inzake maatregelen voor kennisoverdracht en adviesverlening was beperkt

Deel II — Procedures ter waarborging van een kosteneffectieve en gecoördineerde levering van diensten op het gebied van kennisoverdracht en adviesverlening

Lidstaten hebben opleidingsactiviteiten goedgekeurd zonder doeltreffende controles uit te voeren om na te gaan of de kosten ervan redelijk waren…

… en er zijn aanwijzingen dat ze soms te veel hebben betaald voor opleidingen of adviesdiensten en dat de kosten onvoldoende waren gerechtvaardigd

Het controlebereik van de Commissie bood ontoereikende informatie over de door de Rekenkamer aangetroffen tekortkomingen

Er was geen coördinatie tussen EU-fondsen en andere fondsen voor een doelmatige levering van diensten op het gebied van kennisoverdracht en adviesverlening

Deel III — Procedures voor toezicht op en evaluatie van de resultaten van activiteiten voor kennisoverdracht en adviesverlening

Vaak wordt er wel rechtstreekse feedback van deelnemers aan opleidingen verzameld door de aanbieders van de opleiding, maar die werd zelden door overheden van de lidstaten gebruikt om daaropvolgende acties te verbeteren

Er zijn voorbeelden van goede praktijken waarbij lidstaten trachten nuttige informatie te verzamelen over de impact van activiteiten voor kennisoverdracht en adviesverlening

Verzamelde gegevens tonen aan dat samengevoegde resultaten van diensten op het gebied van kennisoverdracht en adviesverlening op EU-niveau niet betrouwbaar zijn

Conclusies en aanbevelingen

Bijlage I | — | Uitvoering van maatregelen voor kennisoverdracht en adviesverlening in de gecontroleerde lidstaten
Bijlage II | — | De „vier niveaus van Kirkpatrick”

Antwoorden van de Commissie

Woordenlijst

Beheersautoriteit: een nationale of regionale instantie die door de lidstaat is aangewezen voor het uitvoeren van een programma voor plattelandsontwikkeling (POP).

Buitenkanseffect: een situatie waarbij een gesubsidieerde activiteit of een gesubsidieerd project ook zonder steunverlening geheel of gedeeltelijk zou zijn ondernomen.

Europese structuur- en investeringsfondsen (ESI-fonds, ESIF): een nieuwe term voor de vijf EU-fondsen voor ondersteuning in het kader van het cohesiebeleid in de programmeringsperiode 2014-2020.
Deze vijf fondsen zijn: het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO); het Europees Sociaal Fonds (ESF); het Cohesiefonds (CF); het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo); het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij (EFMZV).

Gedeeld beheer: wijze van uitvoering van de EU-begroting, waarbij uitvoeringstaken aan de lidstaten zijn gedelegeerd¹. Daartoe wijzen autoriteiten van de lidstaten instanties aan die verantwoordelijk zijn voor het beheer en de controle van EU-middelen.

GLB: gemeenschappelijk landbouwbeleid —het geheel van wetgeving en praktijken dat door de Europese Unie is vastgesteld om een gemeenschappelijk, uniform beleid voor de landbouw te vormen.

GTEK: EU-breed gemeenschappelijk toezicht- en evaluatiekader voor plattelandsontwikkeling gedurende de programmeringsperiode 2007-2013.

GTES: EU-breed gemeenschappelijk toezicht- en evaluatiesysteem voor plattelandsontwikkeling in de programmeringsperiode 2014-2020.

Maatregel: een steunregeling voor het uitvoeren van beleid. Elke maatregel zet de specifieke regels uiteen die moeten worden nageleefd door de projecten of acties die kunnen worden gefinancierd. Er zijn twee hoofdsoorten maatregelen: investeringsmaatregelen en oppervlaktegebonden steun.

Plaatsing van overheidsopdrachten: door overheidsinstanties te volgen aanbestedingsprocedure bij de aankoop van goederen, werken en diensten boven een bepaalde prijsdrempel. Het doel is om het beste aanbod te krijgen door voldoende concurrentie tussen leveranciers te creëren en om ervoor te zorgen dat de opdrachten eerlijk, transparant en zonder discriminatie worden toegekend. In Richtlijn 2004/18/EG en Richtlijn 2004/17/EG wordt het wettelijk kader voor overheidsopdrachten bepaald, dat door de nationale autoriteiten moet worden uitgevoerd.

Plan voor plattelandsontwikkeling (POP): een document dat is opgesteld door een lidstaat of regio en goedgekeurd door de Commissie om het beleid inzake plattelandsontwikkeling te plannen en uit te voeren.

Plattelandsactoren: ten behoeve van dit verslag worden landbouwers, boseigenaren en andere plattelandsondernemingen en belanghebbenden aangeduid als „plattelandsactoren”, tenzij anders aangegeven.

Programmeringsperiode: meerjarig kader voor het plannen en uitvoeren van EU-beleid zoals plattelandsontwikkeling.

Raamovereenkomst: een overeenkomst tussen een of meer aanbestedende diensten en een of meer ondernemers met het doel, gedurende een bepaalde periode de voorwaarden inzake te plaatsen opdrachten vast te leggen, met name wat betreft de prijs en, in voorkomend geval, de beoogde hoeveelheid².

1Artikel 59 van Verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012 tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie en tot intrekking van Verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 (PB L 298 van 26.10.2012, blz. 1).

2Artikel 1, lid 5, van Richtlijn 2004/18/EG van het Europees Parlement en de Raad van 31 maart 2004 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor werken, leveringen en diensten (PB L 134 van 30.4.2004, blz. 114).

Samenvatting

I

Activiteiten voor kennisoverdracht en adviesverlening zijn naar een hoog prioriteitsniveau getild, zowel voor de EU als geheel als voor plattelandsontwikkeling in het bijzonder. Het belang van beroepsonderwijs en -opleidingen, ontwikkeling van vaardigheden, een leven lang leren en overdracht van kennis wordt onderstreept door het Europees Parlement en opeenvolgende Eurocommissarissen voor Landbouw en is terug te vinden in het wettelijk kader van de EU.

II

Bij deze controle werd de voorziening van activiteiten voor kennisoverdracht en adviesverlening onderzocht die werden gecofinancierd uit de EU-begroting voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) en de eigen begroting van de lidstaten voor de periode 2007-2013. De totale EU-financiering voor deze activiteiten voor die periode bedraagt 1,3 miljard euro; cofinanciering brengt de totale publieke steun op 2,2 miljard euro.

III

Voor de doeltreffendheid en de gewenste impact moeten de toegewezen middelen voor activiteiten voor kennisoverdracht en adviesverlening worden besteed aan geïdentificeerde behoeften, en moeten de activiteiten tegen een redelijke prijs en door voldoende gekwalificeerde en ervaren aanbieders worden aangeboden. De resultaten moeten meetbaar zijn en beoordeeld worden om informatie te verkrijgen over hetgeen daadwerkelijk is gerealiseerd. Uit de controle van de Rekenkamer bleek echter dat dit niet het geval was, als gevolg van tekortkomingen van de lidstaten en de Commissie bij het beheer van de activiteiten.

IV

Uit de controle bleek dat de levering van activiteiten voor kennisoverdracht en adviesverlening niet toereikend was in verhouding tot het belang van de maatregelen en de verwachte uitkomsten voor dergelijke activiteiten. Te vaak vertrouwden de lidstaten op de voorstellen van aanbieders, werd elke vorm van opleiding als „goed” beschouwd en kwam deze dus in aanmerking voor publieke steun; slechts zelden werd er een behoorlijke analyse gemaakt inzake de vraag of ze daadwerkelijk effect zouden sorteren.

V

De bestaande procedures stonden niet altijd garant voor eerlijke en transparante mededinging om de selectie van hoogwaardige aanbieders en activiteiten voor kennisoverdracht en adviesverlening tegen de beste prijs te bevorderen.

VI

Een kosteneffectieve levering van diensten op het gebied van kennisoverdracht en adviesverlening is cruciaal voor de bescherming van de schatkist, zowel de EU-begroting als de nationale begrotingen. De Rekenkamer heeft tekortkomingen aangetroffen bij de controles die lidstaten moeten uitvoeren, zowel in de aanvraag- als in de betalingsfase. Er zijn aanwijzingen dat lidstaten te veel hebben betaald voor bepaalde diensten en dat de gerelateerde kosten niet voldoende werden gemotiveerd.

VII

Verder is uit de controle gebleken dat een groot aantal gelijksoortige diensten is gefinancierd uit verschillende EU-fondsen (bijv. uit het ESF en het Elfpo). Dit impliceert het risico van dubbele financiering en vereist de duplicatie van dure beheersstructuren, iets wat de Rekenkamer oneconomisch vindt. Voor de programmeringsperiode 2014-2020 ligt de nadruk sterker op complementariteit tussen EU-fondsen dan op het vorige beleid van afbakening; dit houdt een grotere noodzaak tot coördinatie in om de hierboven geschetste risico’s te vermijden.

VIII

Er ontbrak een gedetailleerde evaluatie van wat er daadwerkelijk met de publieke middelen was bereikt en er zijn enkele nogal simplistische indicatoren zoals het aantal opgeleide personen of het aantal gefinancierde opleidingsdagen verzameld. Verder constateerde de Rekenkamer problemen met de betrouwbaarheid van de verzamelde gegevens.

IX

De tekortkomingen die in dit verslag worden beschreven, betreffen hoofdzakelijk het beheer van de maatregelen door de lidstaten. Gezien het belang dat aan activiteiten voor kennisoverdracht en adviesverlening wordt gehecht, is ook de rol van de Commissie bij de begeleiding van en het toezicht op de lidstaten echter ontoereikend bevonden; deze moet worden verbeterd.

X

Op basis van deze bevindingen doet de Rekenkamer een aantal aanbevelingen om de situatie voor de huidige programmeringsperiode voor plattelandsontwikkeling (2014-2020) te verbeteren en ervoor te zorgen dat de ambitieuze doelstellingen voor deze activiteiten een grotere kans van slagen hebben.

XI

Concreet adviseert de Rekenkamer het volgende:

οDe lidstaten moeten over procedures beschikken om de kennis- en vaardigheidsbehoeften van plattelandsactoren te analyseren, die verder gaan dan het vaststellen van algemene onderwerpen, met name voor de perioden die betrekking hebben op oproepen tot het indienen van voorstellen of aanbestedingen. De lidstaten moeten er, als onderdeel van terugkerende procedures, voor zorgen dat relevante diensten op het gebied van kennisoverdracht en adviesverlening worden gespecificeerd en geselecteerd op basis van een dergelijke analyse en ze moeten voorkomen dat het proces door de aanbieders wordt aangestuurd.

οDe Commissie moet zorgen voor aanvullende begeleiding met betrekking tot de wijze waarop de lidstaten dergelijke terugkerende analyses moeten uitvoeren en de lidstaten aanmoedigen om in plaats van algemene, specifieke termen te gebruiken bij de formulering van deze analyses.

οLidstaten moeten ervoor zorgen dat er alleen steun wordt verleend voor het opzetten van nieuwe adviesdiensten wanneer er op het betrokken gebied een aantoonbaar tekort bestaat aan dit soort diensten en als er een daadwerkelijke financieringsbehoefte voor nieuwe medewerkers, faciliteiten en/of apparatuur bestaat.

οDe lidstaten moeten dienstaanbieders die in aanmerking kunnen komen voor publieke middelen, via eerlijke en transparante mededinging selecteren, ongeacht of ze gebruikmaken van oproepen tot het indienen van voorstellen of formele procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten. In het bijzonder moeten lidstaten ervoor zorgen dat hun selectie- of gunningscriteria bepaalde aanbieders of soorten aanbieders niet bevoordelen.

οDe Commissie moet aanvullende specifieke begeleiding bieden met betrekking tot interne levering, onderaanneming en beoordeling van dienstverlening door consortia. Bovendien moet de Commissie voldoende toezicht houden op de procedures van de lidstaten om concurrerende, eerlijke en transparante selectieprocedures voor kennisoverdrachtactiviteiten en adviesverlening te waarborgen.

οDe Commissie en de lidstaten moeten met betrekking tot doeltreffende controles van de redelijkheid van kosten de aanbevelingen in het speciaal verslag van de Rekenkamer over dit onderwerp uitvoeren³. Met name voor activiteiten voor kennisoverdracht en adviesverlening moeten de lidstaten beoordelen of activiteiten die al eenvoudig en tegen een redelijke prijs beschikbaar zijn op de markt, echt ondersteuning nodig hebben. Als de behoefte gerechtvaardigd is, moeten de lidstaten ervoor zorgen dat de kosten van de ondersteunde activiteiten niet hoger uitvallen dan de kosten van soortgelijke activiteiten die worden aangeboden op de markt.

οDe Commissie moet voortbouwen op de eerste stappen die al gezet zijn om de complementariteit tussen de EU-middelen te waarborgen, bijvoorbeeld door middel van specifieke interdepartementale werkgroepen, om een grondige evaluatie uit te voeren van de complementariteit tussen de verschillende door de lidstaten voorgestelde EU-fondsen voor de programmeringsperiode 2014-2020. Deze beoordeling moet leiden tot een gecoördineerde aanpak voor de steun aan activiteiten voor kennisoverdracht om het risico op dubbele financiering en overlappende administratie te verminderen.

οDe lidstaten moeten feedbacksystemen instellen die de informatie die toezicht en evaluatie opleveren, gebruiken om ophanden zijnde oproepen tot het indienen van voorstellen of aanbestedingsprocedures te verbeteren. Deze systemen moeten aanbieders dwingen niet alleen informatie te verstrekken over de tevredenheid van de deelnemers over de diensten, maar ook om te testen of ze hebben geleerd wat van hen verwacht werd.

οDe Commissie moet richtsnoeren geven voor de wijze waarop de lidstaten dergelijke terugkerende feedbackprocedures mogen uitvoeren en erop toezien dat de lidstaten over dergelijke feedbackprocedures beschikken. Met de resultaten van dergelijke feedback kunnen beoordelaars hun evaluatie ook toespitsen op de analyses van de activiteiten op het niveau van resultaat en impact.

οTot slot moet de Commissie het risicoprofiel voor maatregelen voor kennisoverdracht en adviesverlening onverwijld verhogen en het toezicht erop en beheer ervan dienovereenkomstig verbeteren om ervoor te zorgen dat lidstaten de respectieve diensten doeltreffend leveren.

3Zie Speciaal verslag nr. 22/2014 „Realiseren van zuinigheid: beheersing van de kosten van door de EU gefinancierde projecten voor plattelandsontwikkeling” (http://eca.europa.eu).

Inleiding

Investeren in kennis en vaardigheden in de Europese Unie

01

Het belang van beroepsonderwijs en -opleidingen, ontwikkeling van vaardigheden, een leven lang leren en overdracht van kennis is door tal van politici verwoord en onderstreept in meerdere documenten van hoog niveau, waaronder de Europa 2020-strategie voor slimme, duurzame en inclusieve groei⁴.

„Een belangrijk aspect van de programma’s voor plattelandsontwikkeling is het stimuleren van de kennisbasis van onze landbouwsector”⁵

Phil Hogan (Eurocommissaris voor Landbouw en Plattelandsontwikkeling)

„De landbouw van de toekomst moet op kennis gebaseerd zijn”⁶

Dacian Cioloș (voormalig Eurocommissaris voor Landbouw en Plattelandsontwikkeling)

02

Het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) verwijst expliciet naar „een doeltreffende coördinatie van hetgeen ondernomen wordt op het gebied van de beroepsopleiding, het landbouwkundig onderzoek en de landbouwkundige voorlichting” om de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB)⁷ te bereiken.

03

EU-wetgeving voor de programmeringsperiode 2014-2020⁸ legt bijzondere nadruk op diensten op het gebied van kennisoverdracht en adviesverlening als kernactiviteiten voor het behalen van een duurzame ontwikkeling in plattelandsgebieden. „Bevordering van kennisoverdracht en innovatie in de landbouwsector, de bosbouwsector en plattelandsgebieden” is een horizontale prioriteit op het gebied van plattelandsontwikkeling, d.w.z. het wordt beschouwd als een belangrijk instrument ter verbetering van de verwezenlijking van andere prioriteiten en maatregelen op het gebied van plattelandsontwikkeling.

Ondersteuning van plattelandsontwikkeling voor diensten op het gebied van kennisoverdracht en adviesverlening

04

Financiële steun voor diensten op het gebied van kennisoverdracht en adviesverlening op het platteland wordt toegekend in het kader van het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo). In de programmeringsperiode 2007-2013 werd deze steun verleend via de volgende vier maatregelen⁹:

οMaatregel 111 — Acties op het gebied van beroepsopleiding en voorlichting.

οMaatregel 114 — Gebruik van adviesdiensten.

οMaatregel 115 — Oprichting van diensten ter ondersteuning van het bedrijfsbeheer, bedrijfsverzorgingsdiensten en bedrijfsadviesdiensten.

οMaatregel 331 — Opleiding en voorlichting.

05

Het doel van de eerste drie maatregelen was om het concurrentievermogen van landbouwers en bosbezitters te versterken. Maatregel 331 was gericht op andere plattelandsondernemingen en belanghebbenden en moest hun vermogen om bij te dragen aan de diversificatie van de plattelandseconomie vergroten en tegelijkertijd de kwaliteit van leven in plattelandsgebieden verbeteren. De maatregelen 111 en 331 betreffen opleidingscursussen, workshops, bedrijfsbezoeken, coaching enz. en worden aangeduid als maatregelen voor kennisoverdracht. De maatregelen 114 en 115 zijn adviesmaatregelen gericht op het geven van begeleiding aan (groepen) landbouwers en bosbezitters. De individuele activiteiten voor kennisoverdracht en adviesverlening werden hetzij gratis, hetzij tegen een gereduceerd tarief aan de deelnemers aangeboden.

Landbouwers, bosbezitters en andere plattelandsondernemingen en belanghebbenden worden hierna aangeduid met „plattelandsactoren”.

Tekstvak 1

Voorbeelden van uit het Elfpo gefinancierde diensten op het gebied van kennisoverdracht en adviesverlening

Opleiding voor boerinnen

© ZAMm/ Gerald Lechner

Opleiding voor landbouwers

© ECA

Werkgroep van landbouwers (bezoek ter plaatse)

© BMLFUW/LFI/weinfranz

06

In het kader van het beleid voor plattelandsontwikkeling zijn maatregelen voor kennisoverdracht en adviesverlening onderworpen aan gedeeld beheer door de Commissie en de lidstaten. Programma’s voor plattelandsontwikkeling (POP’s) worden door de lidstaten voorgesteld en door de Commissie goedgekeurd. De lidstaten kiezen daarna op basis van de ingediende programma’s aan welke projecten ze financiering toekennen. Figuur 1 laat zien hoe financiering wordt toegekend aan relevante projecten binnen het regelgevingskader.

Figuur 1

Regelgevingskader voor de toekenning van Elfpo-financiering aan projecten

Bron: Europese Rekenkamer.

07

Wat betreft de periode 2007-2013 is er ongeveer 1,3 miljard euro, d.w.z. 1,4 % van de Elfpo-middelen voor maatregelen voor kennisoverdracht en adviesverlening gereserveerd. Op 31 december 2013 was er ongeveer 744 miljoen euro, ofwel 57 % van de geplande Elfpo-middelen door de lidstaten besteed. Alle maatregelen worden door de lidstaten medegefinancierd (zie tabel 1 voor meer details). Zoals echter al aangegeven wordt er veel meer belang gehecht aan maatregelen voor kennisoverdracht en adviesverlening dan in louter monetaire termen kan worden uitgedrukt.

08

De lidstaten passen niet per se alle vier de Elfpo-maatregelen voor kennisoverdracht en adviesverlening toe. Uit een analyse van gegevens door de Commissie uit 2012 bleek dat, op een totaal van 88 POP’s, de maatregelen 111, 114, 331 en 115 in respectievelijk 19 %, 52 %, 66 % en 74 % van de POP’s niet werden gebruikt.

09

De vier afzonderlijke maatregelen zijn voor de toekomstige programmeringsperiode 2014-2020 voor plattelandsontwikkeling samengevoegd tot twee maatregelen:

οMaatregel 01 — Acties voor kennisoverdracht en voorlichting.

οMaatregel 02 — Bedrijfsadviesdiensten, bedrijfsbeheersdiensten en bedrijfsverzorgingsdiensten.

10

Geplande Elfpo-uitgaven voor maatregel 01 bedragen ongeveer 1,16 miljard euro en die voor maatregel 02 tot 742 miljoen euro, d.w.z. 1,9 miljard euro in totaal¹⁰. In combinatie met de nationale medefinanciering kan de totale publieke uitgave 4 miljard euro overschrijden. Dit vormt een stijging van ongeveer 46 % ten opzichte van de geplande uitgaven in de vorige programmeringsperiode.

Tabel 1

Totale publieke (Elfpo en nationale medefinanciering) en Elfpo-uitgaven per maatregel

Maatregel | Beschrijving van de maatregel | Gepland voor 2007-2013 | Ontstaan tussen 2007 en 2013
Elfpo (euro) | Totaal publieke uitgaven (euro) | Elfpo (euro) | Totaal publieke uitgaven (euro)
111 | Acties op het gebied van beroepsopleiding en voorlichting | 947 013 157 | 1599 928 390 | 556 561 212 | 974 023 090
114 | Gebruik van adviesdiensten | 197 958 811 | 338 640 512 | 98 320 876 | 169 488 261
115 | Oprichting van diensten ter ondersteuning van het bedrijfsbeheer, bedrijfsverzorgingsdiensten en bedrijfsadviesdiensten | 50 307 450 | 76 068 793 | 26 540 966 | 43 419 212
331 | Opleiding en voorlichting | 115 516 980 | 226 388 227 | 62 498 154 | 122 427 257
Maatregelen voor kennisoverdracht en adviesverlening | 1 310 796 398 | 2241 025 922 | 743 921 208 | 1 309 357 820

Bron: Gegevens van het Europees netwerk voor plattelandsontwikkeling (bijgewerkt in februari 2014).

11

In de programmeringsperiode 2007-2013 waren opleidingsdeelnemers, ontvangers van advies en dienstaanbieders, de potentiële begunstigden van de maatregelen; dit is nu veranderd. In de periode 2014-2020 zijn dienstaanbieders, namelijk de entiteiten die advies of opleidingen bieden aan de eindbegunstigden (plattelandsactoren), de begunstigden van financiële ondersteuning in het kader van de maatregelen 01 en 02.

12

Hoewel dit niet verplicht was, gebruikte een aantal lidstaten tijdens de programmeringsperiode 2007-2013 al procedures voor overheidsopdrachten om leveranciers van diensten op het gebied van kennisoverdracht en adviesverlening te selecteren. In het kader van de nieuwe wetgeving moeten de regels inzake overheidsopdrachten worden toegepast voordat er dienstencontracten met dienstaanbieders worden gesloten op grond van maatregel 02. In het geval van maatregel 01 zijn overheidsopdrachten niet verplicht voor de selectie van dienstaanbieders.

Coördinatie met andere EU-steun voor diensten op het gebied van kennisoverdracht en adviesverlening

13

EU-steun voor diensten op het gebied van kennisoverdracht en adviesverlening blijft niet beperkt tot het beleidsterrein voor plattelandsontwikkeling. Op een zeer algemeen niveau, waarbij rekening wordt gehouden met het mandaat van elk fonds, worden opleidingsfondsen ondersteund via het Europees Sociaal Fonds (ESF) en het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO), die aan groei en werkgelegenheid moeten bijdragen. Deze fondsen worden samen met het Elfpo en twee andere fondsen aangeduid als de Europese structuur- en investeringsfondsen (ESI-fondsen). Het wettelijk kader voor 2014 tot en met 2020 vereist een betere coördinatie tussen de ESI-fondsen dan voorheen het geval was op zowel EU-als lidstaatniveau. Het nieuwe kader is weergegeven in figuur 2.

14

De ESI-fondsen zijn een middel om de Europa 2020-strategie uit te voeren. Voor een doeltreffende ondersteuning moeten de ESI-fondsen gericht zijn op bijdragen aan elf thematische doelstellingen¹¹. Fondsspecifieke verordeningen zorgen voor een verdere uitsplitsing van deze doelstellingen in investeringsprioriteiten.

15

De thematische doelstelling die relevant is voor deze controle is nr. 10 „investering in onderwijs, opleiding en beroepsopleiding voor vaardigheden en een leven lang leren”. Nadere investeringsprioriteiten zijn opgenomen in de specifieke verordeningen van het ESF, het EFRO en het Elfpo¹² (zie figuur 2).

Figuur 2

Wettelijk kader voor de programmeringsperiode 2014-2020

Bron: Europese Rekenkamer.

4COM(2010) 2020 definitief van 3 maart 2010 „Europa 2020 — Een strategie voor slimme, duurzame en inclusieve groei”.

5Perscommuniqué van de Europese Commissie: „Groen licht voor nog eens 18 programma’s voor plattelandsontwikkeling”, Brussel, 13 februari 2015 (http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-4424_en.htm).

6Verklaring over op kennis gebaseerde landbouw 12 oktober 2011 (https://www.youtube.com/watch?v=QqOqVed_atA).

7Artikel 41 VWEU.

8Verordening (EU) nr. 1305/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad (PB L 347 van 20.12.2013, blz. 487).

9Maatregel 341 (Verwerving van vakkundigheid en dynamisering met het oog op de opstelling en de uitvoering van een plaatselijke ontwikkelingsstrategie) en maatregel 431 (Beheer van de plaatselijke groep, de verwerving van vakkundigheid en de dynamisering) omvatten ook opleiding, maar ze zijn alleen relevant voor LEADER en soortgelijke groepen in het kader van as 3 en zijn bedoeld om dergelijke groepen te ondersteunen bij het toepassen van hun lokale strategieën. Ze zijn in het kader van deze controle dan ook niet verder onderzocht.

10Deze cijfers zijn gebaseerd op door de Europese Commissie verstrekte informatie. Hierin zijn de cijfers verwerkt van de 56 goedgekeurde POP’s van de in totaal 118 POP’s en van die welke nog ter discussie staan. Daarom zijn de cijfers momenteel nog indicatief.

11Zoals bepaald in artikel 9 van Verordening (EU) nr. 1303/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 houdende gemeenschappelijke bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds, het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij en algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij, en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad (PB L 347 van 20.12.2013, blz. 320).

12Fondsspecifieke investeringsprioriteiten zijn vastgelegd in de volgende documenten:
— ESF: Artikel 3 van Verordening (EU) nr. 1303/2013;
— EFRO: Artikel 5 van Verordening (EU) nr. 1301/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 betreffende het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling en specifieke bepalingen met betrekking tot de doelstelling „Investeren in groei en werkgelegenheid”, en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1080/2006 (PB L 347 van 20.12.2013, blz. 289);
— Elfpo: Artikel 5 van Verordening (EU) nr. 1305/2013.

Reikwijdte en aanpak van de controle

16

De Rekenkamer heeft een controle uitgevoerd naar de beheer- en de controleprocedures voor de uitgaven aan maatregelen voor kennisoverdracht en adviesverlening in de programmeringsperiode 2007-2013 (zie ook paragraaf 4) om zinvolle aanbevelingen te kunnen doen voor de nieuwe programmeringsperiode. Lidstaten kunnen hiermee rekening houden bij de ontwikkeling van uitvoeringsregels en -procedures voor hun programma’s en de Commissie kan ze met name gebruiken om haar toezicht op de beheers- en controlesystemen van de lidstaten te verbeteren.

17

De controle was gericht op het beantwoorden van de volgende vraag:

Zijn er beheers- en controlesystemen voorhanden voor een doeltreffende levering van maatregelen voor kennisoverdracht en adviesverlening voor plattelandsontwikkeling?

18

Met betrekking hierop staan in het verslag van de Rekenkamer antwoorden op de volgende deelvragen:

οZijn er procedures beschikbaar om de meest relevante diensten op het gebied van kennisoverdracht en adviesverlening voor plattelandsactoren te identificeren en te selecteren?

οZijn er procedures beschikbaar voor het waarborgen van een kosteneffectieve en gecoördineerde levering van diensten op het gebied van kennisoverdracht en adviesverlening?

οZijn er toezicht- en evaluatieprocedures beschikbaar voor de resultaten van activiteiten voor kennisoverdracht en advies?

19

De controle had betrekking op de programmeringsperiode 2007-2013 en legde, waar mogelijk, een verband met de volgende programmeringsperiode, waarin alleen entiteiten die opleidingen en advies aanbieden aan de eindbegunstigden (plattelandsactoren) van de maatregelen profiteren. De controle was daarom vooral gericht op dit soort begunstigden voor de periode 2007-2013.

20

De controle werd tussen juli 2014 en februari 2015 uitgevoerd. Controle-informatie werd verzameld via onderzoek van stukken, controlebezoeken aan de beheersautoriteiten en aan dienstaanbieders in vijf lidstaten¹³: Spanje (Galicië), Oostenrijk, Polen, Zweden en het Verenigd Koninkrijk (Engeland), alsmede een enquête¹⁴. De situatie met betrekking tot de verschillende maatregelen die in de bezochte lidstaten uitgevoerd zijn, wordt in bijlage I geïllustreerd.

21

De geplande en daadwerkelijke uitgaven in verband met maatregelen voor kennisoverdracht en adviesverlening waren hoog in deze lidstaten (zie figuur 3). De keuze van de Rekenkamer viel op deze lidstaten gezien haar doelstelling, alle vier de maatregelen (zie paragraaf 4) te bestrijken en tot een evenwichtige geografische spreiding te komen. De controlebezoeken en de enquête hadden betrekking op lidstaten die verantwoordelijk waren voor meer dan 65 % van de uitgaven voor maatregelen voor kennisoverdracht en adviesverlening.

Figuur 3

Periode 2007-2013 voor plattelandsontwikkeling — maatregelen voor kennisoverdracht en adviesverlening: de 20 POP’s met de hoogste uitgaven per december 2012

Bron: Gegevens van het Europees netwerk voor plattelandsontwikkeling.

13Ten behoeve van dit verslag wordt met „lidstaat” het land of een regio of een autonome gemeenschap in dat land bedoeld.

14De Rekenkamer heeft een enquête in 19 lidstaten met een steekproef van 25 POP’s uitgevoerd om vast te stellen waarom lidstaten niet volledig gebruik hebben gemaakt van alle beschikbare maatregelen.

Opmerkingen

Deel I — Procedures voor het identificeren en selecteren van de meest relevante diensten op het gebied van kennisoverdracht en adviesverlening

22

Om te beoordelen of de meest relevante activiteiten voor kennisoverdracht en adviesverlening waren geselecteerd, heeft de Rekenkamer de volgende criteria toegepast:

οHet Elfpo dient alleen te worden gebruikt voor financiering van activiteiten die bijdragen tot het behalen van de in het kader van de maatregel voor de lidstaten vastgestelde specifieke doelstellingen, zodat willekeurige financiering van om het even welke vorm van opleiding of advies aan plattelandsactoren wordt vermeden. Een voorwaarde hiervoor is een analyse van de kennis- en vaardigheidsbehoeften van de plattelandsactoren die specifiek genoeg is voor de lidstaten om steun op concrete activiteiten te richten.

οHet Elfpo mag alleen hoogwaardige opleidingen en advies financieren. Hoogwaardige aanbieders zijn van groot belang en daarom moeten autoriteiten van de lidstaten over relevante voorschriften en procedures beschikken.

οAanbieders en activiteiten moeten via eerlijke en transparante mededinging worden geselecteerd.

οDe Commissie mag alleen die POP’s goedkeuren die duidelijk de kennis- en vaardigheidsbehoeften van plattelandsactoren identificeren. Waar nodig moet de Commissie de lidstaten begeleiden om hen te helpen betere procedures op te stellen om de behoeften te beoordelen.

Lidstaten identificeerden de vaardigheidsbehoeften van plattelandsactoren in zulke algemene bewoordingen dat bijna elk soort activiteit kon worden gefinancierd

23

Voor de selectie en uitvoering van op behoeften afgestemde activiteiten moeten de lidstaten individuele voorkeuren van plattelandsactoren analyseren en vaststellen en de objectieve kennis- en vaardigheidsbehoeften van de plattelandseconomie en -samenleving identificeren voordat ze overgaan tot de planning en/of selectie van opleidingsactiviteiten. Deze behoeften kunnen op de korte of middellange termijn veranderen. De analytische en planologische procedures moeten daarom flexibel genoeg zijn om op deze veranderingen te kunnen inspelen.

24

Bijgevolg verwacht de Rekenkamer van lidstaten dat ze vanuit strategisch oogpunt onderzoeken welke kennis- en vaardigheidsbehoeften bestaan voor een langer tijdsbestek (om praktische redenen, de programmeringsperiode) en terugkerende procedures toepassen om de behoeften op korte en middellange termijn te bepalen. Dergelijke analyses moeten de lidstaten voldoende informatie verschaffen om de nodige diensten voor uitnodigingen tot het indienen van voorstellen of voor aanbestedingen te kunnen specificeren. Dit wordt weergegeven in figuur 4.

Figuur 4

Terugkerende behoeftenanalyse voor de selectie van activiteiten voor kennisoverdracht en adviesverlening voor plattelandsontwikkeling

Bron: Europese Rekenkamer.

25

De Rekenkamer heeft onderzoek gedaan naar nationale strategische plannen en POP’s en andere strategische documenten, en tevens beschikbare studies, uitvoeringsbepalingen en dienstenspecificaties in verband met de specifieke aanbesteding van dit deze soorten activiteiten. De Rekenkamer constateerde dat de gecontroleerde lidstaten de kennis- en vaardigheidsbehoeften van de plattelandsactoren slechts in algemene termen hadden geïdentificeerd en gedefinieerd, wat het strategische doel dient. Geen van de gecontroleerde lidstaten ging echter verder in die zin dat de meest relevante activiteiten (d.w.z. concrete opleidingscursussen) binnen deze gebieden werden geïdentificeerd. Dit impliceert het risico dat er generieke en aanbiedergestuurde activiteiten worden gefinancierd, zoals elementaire computercursussen, die mogelijkerwijs niet zijn gebaseerd op vastgestelde behoeften (zie tekstvak 2).

Tekstvak 2

Voorbeelden van brede definities van kennis- en vaardigheidsbehoeften zonder nadere specificatie voor overheidsopdrachten

Verenigd Koninkrijk (Engeland)

Het Verenigd Koninkrijk (Engeland) gebruikte procedures op verschillende beheersniveaus om de kennis- en vaardigheidsbehoeften van plattelandsactoren te identificeren. Dit heeft echter niet geleid tot een nadere specificatie van diensten voor kennisoverdracht op aanbestedingsniveau. De autoriteiten vertrouwden dan ook op de gedetailleerde voorstellen van aanbieders.

Het POP wijst in het algemeen op vaardigheidstekorten in de landbouw, bosbouw en voedingssectoren en op opleiding als prioriteit om hun concurrentievermogen te verbeteren en bij te dragen aan een beter milieu en gezonde en welvarende gemeenschappen. Met steun van een vereniging van belanghebbenden is er een breed kader van zes groepen cursussen ontwikkeld die de basis vormen voor iedere aanbestedingsprocedure van de autoriteiten. Er werd vervolgens een aantal mini-gunningsprocedures gelanceerd om de feitelijke activiteiten aan te schaffen. De Rekenkamer constateerde echter dat de dienstenspecificaties voor deze mini-gunningsprocedures zeer algemeen bleven en dat de autoriteiten vertrouwden op de leveringsplannen van de aanbieders, die met ieder aanbod werden ingediend.

Oostenrijk

Ook in Oostenrijk wezen POP’s op relevante EU-prioriteiten en op het lage niveau van het formeel onderwijs in de primaire sector. De thematische gebieden voor de betrokken maatregelen werden wel omschreven in de desbetreffende uitvoeringsvoorschriften¹⁵, maar deze bleven vrij ruim (bijvoorbeeld „Het verbeteren van de efficiëntie en het concurrentievermogen van land- en bosbouwbedrijven”). De uitvoeringsvoorschriften bepaalden dat er tijdens een speciale conferentie, inclusief belanghebbenden, verdere specificaties en prioriteiten aan het ministerie van Landbouw (BMLFUW) zouden worden gepresenteerd, die de goedkeuringsautoriteiten moesten gebruiken bij de selectie van projecten. Ondanks tien bijeenkomsten zijn er geen nadere specificaties verstrekt en bijgevolg vond projectselectie alleen plaats op basis van de ruime thematische gebieden vermeld in de uitvoeringsvoorschriften.

26

De gecontroleerde lidstaten betrokken aanbieders en belanghebbenden bij het proces om prioriteiten of thematische gebieden voor diensten op het gebied van kennisoverdracht en adviesverlening te bepalen, hetzij door middel van vergaderingen en werkgroepen, hetzij door hun de mogelijkheid te bieden schriftelijke voorstellen in te dienen. Betrokkenheid van aanbieders en belanghebbenden zou moeten leiden tot diensten die beter aansluiten op de behoeften van de doelgroep. Belanghebbenden kunnen echter ook interesse hebben voor de bevordering van diensten die populair of reeds beschikbaar zijn, in plaats van diensten die feitelijke kennis- en vaardigheidskloven van plattelandsactoren aanpakken. Daarom moeten lidstaten externe adviezen en voorstellen wel in overweging nemen, maar ze moeten uiteindelijk zelf een onpartijdige beslissing nemen over de vraag of de door de dienstaanbieders voorgestelde activiteiten in de werkelijke behoeften van plattelandsactoren voorzien en of ze eenvoudig en tegen een redelijke prijs verkrijgbaar zijn in de markt. De Rekenkamer heeft geen bewijs gevonden dat dit is gebeurd. Als gevolg hiervan waren de autoriteiten afhankelijk van wat in wezen een bottom-upprocedure was, waarbij aanbieders in feite de cursussen voorstellen die aangeschaft moeten worden, in plaats van dat aanbieders op duidelijke door de autoriteiten omschreven behoeften inspelen.

27

Door onvoldoende analyse van de voorstellen van dienstaanbieders ontstaat niet alleen het risico dat er irrelevante activiteiten worden gefinancierd, maar ook het risico op duplicatie van opleidingsactiviteiten die al ruim beschikbaar zijn op de markt, en het risico dat er meer wordt betaald dan de marktprijs (zie de paragrafen 54 en 55). Dit leidt tot onnodige publieke uitgaven en kan bestaande markten voor diensten verstoren.

28

Een ander voorbeeld van gebrekkige beoordelingen in dit opzicht heeft betrekking op maatregel 115. Door maatregel 115 zou het Elfpo de kosten voor het opzetten van diensten moeten financieren (zoals personeelskosten, kosten voor een nieuw pand, apparatuur, enz.)¹⁶. De Rekenkamer constateerde echter dat maatregel 115 soms werd gebruikt voor de financiering van gevestigde adviesorganen voor het opzetten van diensten die in feite niet nieuw waren. Het betrof hier nieuwe (uit de vereisten van nieuwe verordeningen voortvloeiende) onderwerpen die in het advies werden opgenomen. Terwijl potentiële aanbieders van nieuwe diensten in het Verenigd Koninkrijk (Engeland) het tekort op een bepaald gebied in het aanbod van passend advies moesten aantonen, hoefde dit in Spanje (Galicië) niet (zie tekstvak 3). In de andere gecontroleerde lidstaten werd maatregel 115 niet gebruikt.

Tekstvak 3

Spanje (Galicië) — Financiering van de oprichting van „nieuwe” diensten die in feite niet nieuw waren

Spanje (Galicië) verleent financiering voor het opzetten van zogenaamde „nieuwe” adviesdiensten aan aanbieders die in feite al vóór de uitvoering van het POP 2007-2013 bestonden. De financiering is voor adviesthema’s die als nieuw worden beschouwd, ongeacht of er sprake is van een bewezen behoefte of vraag van plattelandsactoren en/of bestaande structuren volstaan om deze nieuwe onderwerpen in onder te brengen (d.w.z. of er echt nieuw personeel moet worden geworven, extra faciliteiten moeten worden gehuurd en/of het nieuwe apparatuur moet worden gekocht om advies over nieuwe onderwerpen te kunnen verlenen).

Doordat de gecontroleerde dienstaanbieder zijn personeelsbestand aan het eind van de vijfjarige ondersteuningsperiode heeft ingekrompen, leek deze afhankelijk te zijn van Elfpo-financiering om de lopende kosten te dekken.

Afgezien van de financiering van de bestaande dienstaanbieders bestaat er ook een risico op overfinanciering van de personeelskosten van aanbieders. Personeelskosten vallen onder maatregel 115, maar ze worden ook via maatregel 114 gefinancierd in de vorm van subsidies voor vergoedingen die landbouwers aan aanbieders voor hun advies betalen.

29

Uit de controle bleek dat ook relevante acties voor kennisoverdracht en adviesverlening door het Elfpo werden medegefinancierd zonder dat de behoeften voldoende waren geanalyseerd. Dit was echter niet het gevolg van de identificatie van en afstemming op specifieke behoeften (zie tekstvak 4).

Tekstvak 4

Voorbeelden van gefinancierde relevante en innovatieve projecten

Zweden — „Generationsskifte”

„Generationsskifte” (generatiewisseling) heeft betrekking op de overdracht van een landbouwbedrijf van de oudere aan de jongere generatie. Dit wordt steeds belangrijker gezien de leeftijdstrend bij de bevolking die actief is in de landbouw (meer dan 50 % van de landbouwers in Zweden en de EU zijn 55 jaar of ouder¹⁷). De onderzochte eendaagse opleidingscursus in Zweden biedt vooral informatie over economische en financiële vraagstukken (met name belastingen) en civielrechtelijke vragen. Psychologische en emotionele aspecten, die ook belangrijk zijn bij de overdracht van een familiebedrijf, worden wel aangestipt, maar worden nader behandeld in coachingsessies die ook beschikbaar zijn.

Zweden — „Grön Arena”

„Grön Arena” is een project gericht op de ondersteuning van landbouwbedrijven die diensten in verband met sociale zorg, onderwijs, gezondheidszorg en recreatie aanbieden, bijv. boerderijactiviteiten voor ouderen of kinderen na school, „feelgoodactiviteiten” op het platteland of met dieren, enz. Dit project dient maatschappelijke behoeften en biedt een mogelijke inkomensdiversificatie voor de landbouwers. Na tests in één regio werd het project naar het hele land uitgebreid.

Oostenrijk — Managementcursus voor plattelandsvrouwen

Deze managementcursus moest vrouwen stimuleren en hen in staat stellen verantwoordelijke functies in plattelandsondernemingen en maatschappelijke groepen over te nemen; hierdoor konden ze ook als rolmodel dienen en andere vrouwen stimuleren actiever te worden in plattelandsontwikkeling. De relevantie van deze cursus komt duidelijk voort uit de communautaire strategische richtsnoeren voor de programmeringsperiode 2007-2013¹⁸, met het expliciete doel de toegang van vrouwen tot de arbeidsmarkt te bevorderen en rekening te houden met de opleidingsbehoeften van vrouwen (zie tekstvak 9 voor meer informatie over deze cursus).

Lidstaten controleren niet altijd de kwalificaties en ervaring van aanbieders

30

Om de kwaliteit en doeltreffendheid van de aangeboden diensten op het gebied van kennisoverdracht en adviesverlening te waarborgen, moeten instanties die dergelijke diensten aanbieden zowel bekwaam zijn met betrekking tot de kwalificaties, ervaring en regelmatige opleiding van het personeel, als inzake de administratieve en technische capaciteiten.

31

Met betrekking tot adviesdiensten constateerde de Rekenkamer dat alle lidstaten aan de verwachte normen¹⁹ hebben voldaan, waardoor landbouwers en bosbezitters uit een lijst van erkende aanbieders konden kiezen. In Zweden hadden de kwalificatie- en ervaringseisen echter alleen betrekking op advies over randvoorwaarden en de veiligheid op het werk, omdat andere vormen van advies aan landbouwers werden aangeboden in het kader van maatregel 111, waarvoor dergelijke eisen niet waren bepaald.

32

Bij gebrek aan relevante EU-regels had Zweden geen eisen gedefinieerd met betrekking tot maatregelen voor kennisoverdracht. Andere gecontroleerde lidstaten hadden wel relevante subsidiabiliteits- of gunningscriteria opgesteld, hoewel uit deze controle blijkt dat, ondanks het feit dat er ook goede praktijken zijn aangetroffen, de beoordelingsprocedures voor de kwalificaties van de aanbieders tamelijk ondoeltreffend waren.

33

Oostenrijk en het Verenigd Koninkrijk (Engeland) hanteren strenge eisen op het niveau van aanbieders. In Oostenrijk komen dienstaanbieders voor kennisoverdracht alleen in aanmerking als zij in het bezit zijn van een certificaat voor kwaliteitsmanagement voor volwassenenonderwijs, en in het Verenigd Koninkrijk (Engeland) moeten geïnteresseerde dienstaanbieders hun financiële, technische of professionele vaardigheden tijdens de eerste van de drie fasen van een aanbestedingsprocedure aantonen. Uit de controle bleek echter dat de autoriteiten in beide gevallen geen stelselmatige controle uitvoerden naar de kwalificaties en ervaring van de bedrijven die cursussen verzorgden en hun opleiders (zie ook tekstvak 5).

Tekstvak 5

Oostenrijk: certificaten voor kwaliteitsmanagement van opleidingsaanbieders niet gecontroleerd

Om het subsidiabiliteitscriterium te controleren of aanbieders van diensten voor kennisoverdracht een certificaat voor kwaliteitsmanagement bezitten, hebben de Oostenrijkse autoriteiten relevante controlepunten in hun checklists opgenomen. De Rekenkamer constateerde echter in 4 van de 30 gevallen dat de autoriteiten het desbetreffende punt in hun checklist hadden bevestigd zonder dat er een certificaat kwaliteitsmanagement bestond.

De totale publieke uitgave die werd uitbetaald aan deze vier aanbieders bedroeg 3,6 miljoen euro (Elfpo: 1,8 miljoen euro), waarvan circa 3,1 miljoen euro (Elfpo: 1,6 miljoen euro) toegekend was aan één enkele aanbieder. In oktober 2014 verklaarde dezelfde aanbieder het certificaat voor kwaliteitsmanagement te hebben verkregen, terwijl deze al sinds 2007 opleidingen aanbiedt.

34

In Polen en Spanje (Galicië) werden vergelijkbare problemen van ontoereikende controle op de kwalificaties van aanbieders gevonden. De autoriteiten vertrouwden op informatie van aanbieders zonder bewijsstukken te controleren. Toen de autoriteiten in Spanje (Galicië) zelf opleidingscursussen gingen geven, werden de kwalificaties en ervaring van het personeel en hun technische en administratieve capaciteiten als vanzelfsprekend beschouwd zonder dat er controles waren uitgevoerd.

De selectie van activiteiten en aanbieders heeft te lijden onder een gebrek aan eerlijke en transparante mededinging

35

Concurrentie stimuleert aanbieders om de kwaliteit van hun diensten te verbeteren, goede prijzen te bieden en op behoeften afgestemde diensten aan te bieden en zou dus meer waar voor het geld van de Europese belastingbetaler moeten bieden. Eerlijkheid en transparantie vormen de basisprincipes voor concurrentie. Zoals aangegeven in paragraaf 24, moeten de verantwoordelijke autoriteiten bovendien een duidelijk beeld hebben van de diensten die nodig zijn om deze nodige in uitnodigingen tot het indienen van voorstellen of aanbestedingen te kunnen specificeren of om gepaste criteria op te kunnen stellen voor de selectie van relevante activiteiten.

36

Met betrekking tot maatregelen voor kennisoverdracht hebben de gecontroleerde lidstaten verschillende manieren om aanbieders en diensten te selecteren, variërend van geen mededinging, tot interne verstrekking door de autoriteiten of gelieerde organen, uitnodigingen tot het indienen van voorstellen en de toepassing van procedures voor het plaatsen van opdrachten. Ondanks dit brede scala aan procedures is de Rekenkamer van mening dat er meestal voorstellen van reeds lang bestaande en gevestigde aanbieders van diensten voor kennisoverdracht werden geselecteerd en dat deze de meeste Elfpo-steun ontvingen. De Rekenkamer is van oordeel dat dit kwam door een gebrek aan concurrentie en/of als gevolg van een gebrek aan billijkheid en transparantie.

37

In de volgende paragrafen beschrijft de Rekenkamer de procedures die in de verschillende gecontroleerde lidstaten zijn aangetroffen en bepaalde risico’s en bevindingen met betrekking tot deze procedures.

Geen concurrerende selectie van aanbieders en diensten — Oostenrijk en Zweden

38

Projectvoorstellen konden gedurende de hele programmeringsperiode op elk willekeurig moment worden aangevraagd of ingediend, d.w.z. zonder vastgestelde perioden of termijnen. Hierdoor is een op concurrentie gebaseerde beoordeling en selectie van projecten en aanbieders niet mogelijk en krijgen aanbieders geen prikkel om op behoeften gerichte en goed ontworpen diensten voor te stellen, wat leidt tot een hoog risico dat het merendeel van de financiële ondersteuning uitgegeven wordt aan aanbiedergestuurde diensten.

39

Op het moment van de controle had een groep opleidingsinstituten van de overheid in Oostenrijk 77,3 % van de beschikbare middelen van Elfpo voor maatregel 111 en 54,3 % van die voor maatregel 331 ontvangen. Deze opleidingsinstituten hebben een concurrentievoordeel ten opzichte van andere aanbieders, omdat andere aanbieders niet de mogelijkheid hebben gehad deel te nemen aan officiële door de overheid georganiseerde vergaderingen waar nieuwe cursussen en uitvoeringsregels werden besproken. Uit een evaluatieverslag in opdracht van de Oostenrijkse autoriteiten blijkt dat de provincies [Bundesländer] bijna uitsluitend cursussen hebben goedgekeurd die al eerder door deze instituten werden aangeboden, dus met een potentieel hoog buitenkanseffect²⁰.

Interne dienstverlening — Spanje (Galicië) en Zweden

40

Interne leveringen van diensten kwamen erg vaak voor in Spanje (Galicië) (89 % van de begroting voor maatregel 111) en in Zweden (61 % van de begroting voor maatregel 111 en 35 % voor de maatregel 331). Particuliere aanbieders hebben niet de kans gehad dergelijke projecten uit te voeren, omdat de interne leveringen direct werden goedgekeurd door de autoriteiten van de lidstaat. De Rekenkamer heeft geen gedocumenteerde besluitvormingsprocedures gevonden voor een financieel plafond en/of rechtvaardiging van interne leveringen (bijv. de aanwezigheid van interne deskundigheid en capaciteit, vaardigheidsbehoeften die nog niet op de markt beschikbaar waren).

41

In Zweden werden interne projecten op dezelfde manier verwerkt als projecten die door externe opleidingsaanbieders werden uitgevoerd, d.w.z. een andere organisatorische eenheid onder dezelfde autoriteit keurde de activiteit goed. De projecten werden echter niet gerangschikt en de Rekenkamer constateerde dat een aantal controles slechts pro forma waren (zie paragraaf 53).

42

Ook werden interne projecten uitbesteed, maar de kosten van de bijbehorende administratieve werkzaamheden (bijv. het opstellen van een aankondiging van een opdracht, het controleren van inkomende aanbiedingen), die in feite onder de normale taken van de autoriteiten vallen, werden aan het project aangerekend. Verder bleek uit de controle dat de levering van interne projecten door de autoriteiten in sommige gevallen aanzienlijk duurder waren dan projecten die al beschikbaar waren in de markt zonder Elfpo-steun (zie paragraaf 55).

Oproepen tot het indienen van voorstellen — Spanje (Galicië)

43

In Spanje (Galicië) werd slechts 11 % van de begroting voor maatregel 111 uitgevoerd door middel van een op concurrentie gebaseerde selectieprocedure, d.w.z. de jaarlijkse oproepen tot het indienen van voorstellen. De ontvangen voorstellen werden beoordeeld aan de hand van een stelsel van meritepunten voor verschillende criteria, die aan potentiële aanbieders werden meegedeeld. Uit de controle bleek echter dat er geen objectieve methode bestond voor de toekenning van de meritepunten. Hierdoor kregen aanvragen ofwel 0 punten (wanneer de in de aanvraag vereiste informatie ontbrak) of het maximale aantal punten (wanneer de desbetreffende velden waren ingevuld, zelfs met niet-specifieke informatie). Als gevolg hiervan was de selectieprocedure niet transparant en bood deze geen zekerheid dat de beste aanbieders en diensten werden geselecteerd.

Overheidsopdrachten — Verenigd Koninkrijk (Engeland) en Polen

44

Overheidsopdrachten of aanbesteding zijn een op concurrentie gebaseerde selectieprocedure met geformaliseerde regels. Indien correct toegepast, moet dit een redelijke zekerheid van billijkheid en transparantie bieden en tot goede resultaten op het gebied van de selectie van aanbieders en projecten leiden. Maar de Rekenkamer constateerde dat een aantal kwesties zorgwekkend is.

45

In het Verenigd Koninkrijk (Engeland) werd er een probleem aangetroffen met betrekking tot onderaanneming. De aanbestedingsprocedure met meerdere fasen en de omvang van de percelen bevoordelen grote aanbieders. Kleinere aanbieders kunnen slechts door middel van onderaanneming onderdeel uitmaken van een leveringsstelsel. Inschrijvers moeten van de Engelse autoriteiten relevante informatie verschaffen over bijv. hun overeenkomsten met onderaannemers, contractbeheer en de geplande communicatie waarmee de gewenste uitkomst moet worden gerealiseerd. Tegelijkertijd hebben ze geen directe controle over onderaanneming en vertrouwen ze op de hoofdaanbieder, zowel wat betreft de keuze van onderaannemers als wat betreft de facturering van de geleverde diensten. Dit laatste heeft geleid tot buitensporige winsten voor de hoofdaanbieder die de autoriteiten moeten opbrengen, een aspect dat in deel 2 van dit rapport (zie tekstvak 8) verder wordt uitgewerkt.

46

In Polen kwam de aanbestedingsprocedure in gevaar door een slecht ontworpen toekenningsstelsel dat gevestigde consortia bevoordeelde boven nieuwe aanbieders. Uit de bevindingen van de Rekenkamer blijkt ook dat een globale beoordeling van de deelnemende consortia door de autoriteiten niet voldoende is, maar dat ook de capaciteiten en taken van de individuele leden moeten worden beoordeeld (zie tekstvak 6).

Tekstvak 6

Het toekenningsstelsel in Polen is slecht ontworpen en uitgevoerd

Nieuw gevestigde aanbieders met minder dan twee jaar ervaring kunnen nooit het minimale aantal punten behalen voor organisatorische ervaring en zijn bij voorbaat uitgesloten van financiële steun, ongeacht de kwaliteit van hun voorgestelde activiteiten.

Bovendien kunnen er door de Poolse uitvoeringsverordening drie punten worden toegekend voor het „uitwisselen van ervaringen bij het organiseren van opleidingen (…)” in gevallen waarbij een landbouworganisatie lid is van een consortium dat deelneemt aan de aanbesteding. De Rekenkamer constateerde dat de autoriteiten drie punten aan een dergelijk consortium hadden toegekend, hoewel de rol van de landbouworganisatie bij het leveren van de dienst zo klein was dat deze niet eens aanleiding gaf tot een betaling. Uit analyse van een aantal succesvolle inschrijvers is gebleken dat deze drie punten cruciaal kunnen zijn voor selectie bij mededinging.

Begeleiding door de Commissie van de lidstaten inzake maatregelen voor kennisoverdracht en adviesverlening was beperkt

47

De Commissie keurde de POP’s aan het begin van de programmeringsperiode goed zonder de lidstaten ertoe te verplichten de kennis- en vaardigheidsbehoeften van plattelandsactoren duidelijk hun programmeringsdocumenten te identificeren of hun selectieprocedures te beschrijven. Bovendien heeft de Commissie tijdens de programmeringsperiode 2007-2013 geen passende begeleiding gegeven, iets wat de lidstaten geholpen zou kunnen hebben om betere procedures op te stellen. Wat betreft de nieuwe programmeringsperiode heeft de Commissie uitgebreidere richtsnoeren opgesteld voor de maatregelen, zonder daarbij in detail in te gaan op de wijze waarop kennis- en vaardigheidsbehoeften moeten worden vastgesteld (bijvoorbeeld middels flexibele analytische en planningsprocedures). Op basis van de programmeringsdocumenten die beschikbaar waren ten tijde van de controle heeft de Rekenkamer geen bewijs gevonden dat de lidstaten de kennis- en vaardigheidsbehoeften beter hebben geanalyseerd (zie de paragrafen 23-29).

48

De Commissie heeft voor de lidstaten geen richtsnoeren opgesteld als aanvulling op de bestaande wettelijke bepalingen voor adviesdiensten in 2007-2013, die ervoor moeten zorgen dat aanbieders van diensten op het gebied van kennisoverdracht en adviesverlening betrouwbaar, voldoende gekwalificeerd en ervaren zijn en de benodigde administratieve en technische capaciteiten bezitten. Voor de programmeringsperiode 2014-2020 is het mogelijk dat bepaalde verbeteringen zichtbaar worden, vooral omdat de EU-bepalingen betreffende de capaciteiten en kwalificaties van aanbieders naar diensten voor kennisoverdracht zijn uitgebreid²¹ (zie de paragrafen 30-34).

49

Voor de programmeringsperiode 2007-2013 was de Commissie zich niet altijd bewust van problemen met betrekking tot de beschikbare procedures voor de selectie van aanbieders en diensten en kon zij daarom niet van de lidstaten vragen dat ze corrigerende maatregelen zouden toepassen (zie de paragrafen 35-46).

50

Voor de programmeringsperiode 2014-2020 moet de procedure voor het selecteren van aanbieders van adviesdiensten worden geregeld door wetgeving inzake openbare aanbestedingen²². Daarom bestaat het risico dat de aanbesteding maar één winnaar per geografisch en/of thematisch gebied oplevert en de keuze uit plattelandsactoren wordt beperkt. Dit risico kan worden beperkt door het feit dat lidstaten kaderovereenkomsten mogen sluiten met meerdere aanbieders²³, waardoor plattelandsbedrijven uit een aantal dienstaanbieders kunnen kiezen.

51

Voor de selectie van diensten voor kennisoverdracht en aanbieders zijn er geen expliciete bepalingen in de relevante wetgeving, maar kunnen lidstaten „kiezen uit verschillende procedures in overeenstemming met hun nationale wetgeving, met inbegrip van aanbestedingen, (…) en de interne procedure”²⁴. Bij gebrek aan verdere specifieke begeleiding door de Commissie kunnen de problemen die de Rekenkamer met betrekking tot de programmeringsperiode 2007-2013 heeft vastgesteld, zoals interne leveringen zonder transparante besluitvormingsprocedures of rechtvaardiging, onderaanneming zonder administratieve controles of dezelfde normen als normale contracten, en niet-transparante en/of onbillijke gunningsprocedures, blijven bestaan.

Deel II — Procedures ter waarborging van een kosteneffectieve en gecoördineerde levering van diensten op het gebied van kennisoverdracht en adviesverlening

Lidstaten hebben opleidingsactiviteiten goedgekeurd zonder doeltreffende controles uit te voeren om na te gaan of de kosten ervan redelijk waren…

52

Het beheersbaar houden van subsidiekosten voor plattelandsontwikkeling vormt een belangrijk onderdeel van het ‘gezond financieel beheer’ dat de financiële regels van de EU voorschrijven, waarbij alle beheerders van EU-begrotingen het zuinigheidsbeginsel moeten toepassen, d.w.z. dat ze de juiste zaken tegen de juiste prijs ondersteunen. Dit zou gedaan moeten worden door ex-antecontroles, d.w.z. controles vóór goedkeuring van de subsidie en vóór de betaling.

53

Zoals de Rekenkamer in Speciaal verslag nr. 22/2014²⁵ benadrukt, doen de autoriteiten van lidstaten niet genoeg om ervoor te zorgen dat de onderliggende kosten voor goedgekeurde subsidies voor plattelandsontwikkeling redelijk zijn. In het geval van maatregelen voor kennisoverdracht zijn projectaanvragen vaak onvoldoende gedetailleerd om een zinvolle beoordeling van de kosten in verhouding met de geplande activiteiten mogelijk te maken. Desondanks hebben de autoriteiten van Oostenrijk en Zweden dergelijke algemene projectaanvragen goedgekeurd en op hun checklists aangegeven dat ze de redelijkheid van de kosten hadden gecontroleerd. In tekstvak 7 staan andere voorbeelden van tekortkomingen bij ex-antecontroles in de lidstaten.

… en er zijn aanwijzingen dat ze soms te veel hebben betaald voor opleidingen of adviesdiensten en dat de kosten onvoldoende waren gerechtvaardigd

54

Zoals hierboven beschreven, moeten autoriteiten van lidstaten controleren of de subsidies die zij goedkeuren gebaseerd zijn op redelijke kosten. Het is echter niet ongebruikelijk dat de gemaakte kosten afwijken van de kosten die in de aanvraagfase waren goedgekeurd: zowel de specificaties als de prijzen kunnen variëren. Daarom hebben autoriteiten van lidstaten regels en stelsels nodig om aanzienlijke afwijkingen van de goedgekeurde projectkosten op te sporen en om vóór betaling van de subsidie te controleren of de herziene kosten nog steeds redelijk zijn.

Tekstvak 7

Voorbeelden van tekortkomingen bij ex-antecontroles inzake redelijkheid van kosten

Verenigd Koninkrijk (Engeland)

De autoriteiten hebben in reactie op een aanbesteding slechts één aanbod van een opleidingsaanbieder ontvangen. Ze hebben dit aanbod goedgekeurd zonder de prijzen met historische kosten of andere benchmarks te vergelijken. De Rekenkamer constateerde dat de prijs per cursist die werd gevraagd van de autoriteiten twee tot acht keer zo hoog lag als de standaardprijs in de brochure van deze aanbieder.

Spanje (Galicië)

Hier werd een verhoging van de begroting voor een opleidingsproject geaccepteerd zonder dat er om bewijsstukken is gevraagd ter rechtvaardiging van de voorgestelde verhoging.

Oostenrijk

De begroting van een groot project is twee maal verhoogd, wat leidde tot een totale subsidie van 2,7 miljoen euro. De autoriteiten hebben deze begrotingsverhoging goedgekeurd met het argument dat de ingediende kostenberekening gebaseerd was op daadwerkelijke betalingen voor soortgelijke activiteiten in voorafgaande jaren. De Rekenkamer heeft echter geen bewijs van adequate controles gevonden.

55

De Rekenkamer heeft meerdere tekortkomingen in de procedures in de betalingsfase aangetroffen wat heeft geleid tot onjuiste betalingen, gevallen van te hoge betalingen, of onzekerheden over de juistheid van het betaalde bedrag, zoals hieronder wordt geïllustreerd:

οVerplichte opleiding voor landbouwers, bijv. inzake het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen en dierenwelzijn, die rechtstreeks door de regionale autoriteiten werd gegeven voor respectievelijk 2 680 euro en 2 030 euro, was in de regio beschikbaar voor een veel lagere prijs (150, respectievelijk 200 euro) (Spanje (Galicië)).

οBetalingen werden niet aangepast aan de hand van de daadwerkelijke aanwezigheid van de deelnemers op de opleiding, ook al moest het project op deze basis worden aangerekend (Spanje (Galicië)).

οAanwezigheidslijsten van de opleidingen waren onbetrouwbaar: ze waren van te voren ondertekend, vertoonden aanpassingen door andere personen dan de deelnemer, of konden niet worden geïnterpreteerd omdat er verschillende tekens en codes werden gebruikt (Polen, Spanje (Galicië)).

οDe kosten die aan de autoriteit van de lidstaat werden aangerekend voor opleidingscursussen waren veel hoger dan de bedragen die daadwerkelijk aan de onderaannemers werden betaald (Verenigd Koninkrijk (Engeland), zie tekstvak 8).

οIn het geval van projecten uitgevoerd door de autoriteiten van de lidstaat zelf was het niet mogelijk een verband te leggen tussen de kosten voor een individuele opleidingsactiviteit en de bijbehorende betalingsaanvraag die binnen een redelijke tijdsspanne bij het betaalorgaan werd ingediend (Zweden).

οOf er bestond geen verplichting om tijdregistratieformulieren bij te houden, of de regels voor tijdregistratie waren onduidelijk of maakten geen correcte registratie mogelijk van de tijd die daadwerkelijk door de aanbieders of de overheden zelf aan de opleiding werd besteed (Zweden, Polen, Spanje). In het geval van overheden betekent dit dat er een risico bestaat dat activiteiten die binnen de normale taken van de autoriteiten vallen, aangerekend worden aan projecten die door Elfpo worden gecofinancierd (zie ook paragraaf 42).

οSommige adviesdiensten werden volledig gefinancierd (Zweden), wat in strijd is met wettelijke bepalingen die financiering tot 80 % beperken.

οEr zijn niet altijd duidelijke overeenkomsten met externe opleiders of sprekers en hun facturen zijn onvoldoende gedetailleerd om de juistheid en redelijkheid van de kosten en het verband met het project vast te stellen (Oostenrijk, Zweden).

Tekstvak 8

Buitensporig hoge winst in het Verenigd Koninkrijk (Engeland)

In het Verenigd Koninkrijk (Engeland) hebben de autoriteiten van de lidstaat ondanks de toepassing van een procedure voor overheidsopdrachten buitensporig hoge prijzen betaald voor verschillende opleidingscursussen. In een betalingsaanvraag die een aanbieder voor drie cursussen heeft ingediend, lagen de kosten 13,8 maal hoger dan de rechtstreekse opleidingskosten die deze aanbieder had betaald aan zijn onderaannemers. Een inspecteur van het betaalorgaan had al op het gebrek aan prijs-kwaliteitsverhouding van dit contract gewezen (voorafgaand aan de controle van de Rekenkamer), maar daar zijn geen consequenties voor de betaling aan verbonden. Als gevolg hiervan overwegen de Britse autoriteiten een strenger controlestelsel voor het leveringsplan in te voeren.

1 Sommige andere kosten zouden bestaan uit reclame- en administratiekosten.

2 Al naar gelang de betalingsaanvraag.

Bron: Europese Rekenkamer.

Het controlebereik van de Commissie bood ontoereikende informatie over de door de Rekenkamer aangetroffen tekortkomingen

56

De Commissie moet, door middel van haar controles, toezicht houden op de door de lidstaten opgerichte beheersen controlesystemen²⁶. Diensten op het gebied van kennisoverdracht en adviesverlening worden als zeer belangrijk beschouwd voor de verdere ontwikkeling van de plattelandsgemeenschap en haar economie. Het controlebereik van de Commissie voor het toezicht op het beheer van deze maatregelen heeft echter niet voldoende relevante informatie opgeleverd over de uitvoerings- en controleprocedures van de lidstaten en geen van de bovengenoemde tekortkomingen werd ermee opgespoord of verholpen.

57

De Commissie heeft in 2007-2013 echter geen specifieke controles uitgevoerd naar de maatregelen voor kennisoverdracht en adviesverlening omdat de bedragen van de betrokken financiering betrekkelijk laag zijn. In 2010 werd maatregel 111 opgenomen in de reikwijdte van een bredere controle. De controle onthulde meerdere tekortkomingen in het beheers- en controlesysteem (essentiële controles) en gaf aanleiding tot een financiële correctie²⁷.

Er was geen coördinatie tussen EU-fondsen en andere fondsen voor een doelmatige levering van diensten op het gebied van kennisoverdracht en adviesverlening

58

Zoals reeds aangegeven in paragraaf 13, kunnen activiteiten voor kennisoverdracht en adviesverlening voor plattelandsactoren uit andere bronnen dan het Elfpo worden gefinancierd. Tijdens de controlebezoeken en op basis van het onderzoek (zie paragraaf 20) constateerde de Rekenkamer dat andere EU-fondsen (met name het ESF) en nationale en regionale financieringsbronnen ook dergelijke financiering bieden.

59

Om dubbele financiering voor dezelfde activiteiten te voorkomen, moeten lidstaten de verschillende fondsen in hun POP’s gaan afbakenen²⁸ en doeltreffende beheersprocedures invoeren²⁹.

60

Afbakening tussen de verschillende EU-fondsen was echter niet alleen de verantwoordelijkheid van de lidstaten. Dit had op het niveau van de Commissie moeten beginnen met een behoorlijke coördinatie tussen de directoraten-generaal die verantwoordelijk zijn voor de verschillende fondsen. De Commissie had de geschiktheid van de afbakening moeten beoordelen en deze als onderdeel van de nationale strategische plannen voor plattelandsontwikkeling moeten goedkeuren, begeleiding moeten geven en de uitvoering van de maatregelen in de lidstaten moeten controleren.

61

Voor de programmeringsperiode 2007-2013 heeft de Commissie geen begeleiding gegeven bij het afbakenen of het voorkomen van het risico op dubbele financiering en heeft zij POP’s van de lidstaten goedgekeurd zonder om meer details te vragen over toegepaste mechanismen om dubbele financiering te voorkomen. De Rekenkamer heeft meerdere gevallen geïdentificeerd waarbij vergelijkbare activiteiten door verschillende fondsen werden gefinancierd en waarin de afbakening tussen de fondsen vaag was. Het duidelijke nadeel van deze situatie is dat beheersstructuren gedupliceerd kunnen worden. Hoe groter het gebrek aan duidelijke afbakening in combinatie met slecht functionerende beheersprocedures, hoe groter het risico op dubbele financiering.

62

Toch stelde de Rekenkamer vast dat sommige lidstaten goede praktijken bezigden om het risico op dubbele financiering te beperken, zoals het stempelen van facturen (Spanje (Galicië), Oostenrijk, Polen), verklaringen van begunstigden (Spanje (Galicië)) en overleg tussen bevoegde autoriteiten en verplichte controles bij de aanvraagfase (Zweden).

63

Met betrekking tot de afbakening tussen de verschillende EU-fondsen heeft de Rekenkamer de nationale strategische plannen van de lidstaten en POP’s voor de programmeringsperiode 2007-2013 gecontroleerd en heeft zij daarin de volgende tekortkomingen aangetroffen:

οIn Spanje (Galicië) konden opleidingsactiviteiten buiten het ‘reguliere onderwijs’ op het platteland ondersteund worden door zowel het Elfpo, het ESF als het EFRO. Er was echter geen relevante afbakening gedefinieerd. Er zijn voorbeelden gevonden bij IT-cursussen in plattelandsgebieden en bij cursussen over coöperatief ondernemerschap in plattelandsgebieden die door zowel het Elfpo (maatregel 111) als door het EFRO of het ESF waren gefinancierd.

οIn het Verenigd Koninkrijk (Engeland) waren uit het ESF gefinancierde cursussen over leiderschap en beheer, IT- en administratieve vaardigheden toegankelijk voor alle bedrijven, met inbegrip van plattelandsondernemingen, zelfs wanneer de afbakeningscriteria deze laatste leken uit te sluiten.

οIn Polen werden soortgelijke opleidingsactiviteiten gefinancierd in het kader van het operationeel programma menselijk kapitaal van het ESF en maatregel 111.

οIn België (Wallonië) werden soortgelijke activiteiten gefinancierd in het kader van maatregel 331 en het ESF. Deze maatregel werd gestart met financiering voor plattelandsontwikkeling, maar vervolgens gestaakt. De Belgische autoriteiten verklaarden dat opleidingsaanbieders de voorkeur gaven aan ESF-financiering, omdat de ESF-regels voor kostenvergoeding in hun optiek minder streng waren dan de regels van het Elfpo.

64

In Spanje (Galicië) bleek uit de controle dat het systeem het risico liep op dubbele financiering van maatregel 115 en het ESF omdat personeelskosten voor het werven van nieuw personeel door beide fondsen werd gedekt. Er is een geval ontdekt waarin de dienstaanbieder begunstigde was van zowel het ESF (122 400 euro) voor het scheppen van banen en maatregel 115 (124 700 euro).

65

In de nieuwe programmeringsperiode 2014-2020 markeert relevante regelgeving het belang van een grotere samenhang tussen de EU-fondsen. De nieuwe aanpak legt minder nadruk op afbakening en meer op complementariteit. Er was echter een gebrek aan operationele richtsnoeren van de Commissie. De Rekenkamer heeft de partnerschapsovereenkomsten geanalyseerd en bij meerdere lidstaten is niet duidelijk hoe de tekortkomingen op het gebied van coördinatie die zich in de programmeringsperiode 2007-2013 hebben voorgedaan, voor de nieuwe periode kunnen worden verholpen.

Deel III — procedures voor toezicht op en evaluatie van de resultaten van activiteiten voor kennisoverdracht en adviesverlening

66

Toezicht en evaluatie zijn belangrijke elementen om te verzekeren dat de EU-begroting goed wordt besteed³⁰. Zoals weergegeven in figuur 4 en paragraaf 1 kunnen toezicht en evaluatie input bieden voor analyses op korte termijn en programmaspecificaties binnen de zevenjarige programmeringsperiode, maar ook voor het ontwerp van langetermijnprogramma’s voor de toekomst.

67

Bij gebrek aan een model dat de Commissie voor dit doel gebruikt, heeft de Rekenkamer een erkend model, het model van de „vier niveaus van Kirkpatrick” toegepast voor de evaluatie van de opleidingsprogramma’s. De beginselen van dit model zijn toepasbaar op elk opleidingsprogramma (zie bijlage II). De vier niveaus van Kirkpatrick zijn ontworpen als een reeks manieren om opleidingsprogramma’s te evalueren. Bij elke overgang van het ene niveau naar het volgende wordt het proces moeilijker en tijdrovender, maar ieder volgend niveau verschaft ook meer waardevolle informatie³¹.

68

De informatie die verkregen wordt bij niveau 1 en 2 (reactie en leren) is vooral nuttig voor het identificeren van problemen in verband met de kwaliteit van de geleverde diensten, de reikwijdte van de activiteit, enz. Deze informatie kan als input dienen om de specificaties van daaropvolgende acties te verfijnen of om de selectie van aanbieders in de daaropvolgende oproepen tot het indienen van voorstellen of van voorstellen te verbeteren. De niveaus 3 en 4 (gedrag en resultaten) kunnen worden gebruikt om de impact en de uitkomsten van de acties te beoordelen en kunnen meer strategische doeleinden dienen zoals een herbeoordeling van de behoeften, de identificatie van nieuwe behoeften enz.

Vaak wordt er wel rechtstreekse feedback van deelnemers aan opleidingen verzameld door de aanbieders van de opleiding, maar die werd zelden door overheden van de lidstaten gebruikt om daaropvolgende acties te verbeteren

69

De Rekenkamer constateerde dat in het geval van Elfpo-maatregelen voor kennisoverdracht de meeste lidstaten wel directe feedback van opleidingsdeelnemers verzamelen, maar deze niet zoveel mogelijk gebruiken om de kwaliteit van de opleiding te beoordelen of de cursussen te wijzigen. Slechts enkele lidstaten controleren de informatie over het feitelijke leren (niveau 2).

70

In de meeste gecontroleerde lidstaten vullen opleidingsdeelnemers direct na afloop van de opleiding feedbackformulieren in (ook wel „happiness sheets” of tevredenheidsformulieren genoemd). Dit wordt meestal gedaan op initiatief van de dienstaanbieder, maar de autoriteiten van sommige lidstaten hebben richtsnoeren of gestandaardiseerde feedbackformulieren ontwikkeld (zie ook tekstvak 9).

71

In veel gevallen gebruiken de autoriteiten van de lidstaten de verzamelde informatie echter niet volledig. In Polen werden de geconsolideerde resultaten van slechts één kwalitatieve vraag in een eindverslag tijdens de betalingsfase aan de autoriteiten aangeboden. In Oostenrijk werden noch de feedbackformulieren, noch analyses ervan aan de autoriteiten verstrekt. In Spanje (Galicië) hebben de centrale diensten van de autoriteiten in het geval van opleidingsacties via rechtstreeks optreden de ingevulde formulieren van de projectcoördinatoren niet ontvangen.

Tekstvak 9

Voorbeelden van goede praktijken bij het verzamelen van informatie voor projectevaluatie

De Poolse autoriteiten leveren gestandaardiseerde feedbackformulieren aan de dienstaanbieders met elf kwalitatieve vragen.

Van de autoriteiten in het Verenigd Koninkrijk (Engeland) mogen de aanbieders hun eigen evaluatieformulieren gebruiken, maar zorgen richtsnoeren ervoor dat de formulieren aan minimumeisen voldoen. De cursisten krijgen drie of meer keuzes (bijv. zeer tevreden, tevreden, of ontevreden) met betrekking tot zes verschillende onderdelen: tempo en inhoud van de cursus, materialen, locatie en voorzieningen, mate van ondersteuning door de docent, algehele kwaliteit en relevantie van vaardigheden. Ook moeten de deelnemers de relevantie van de vaardigheden en de kans dat zij deze in praktijk zullen brengen bevestigen. Er is wat ruimte beschikbaar voor opmerkingen en suggesties voor verbetering.

Daarnaast voeren de autoriteiten in het Verenigd Koninkrijk (Engeland) een telefonische enquête uit onder willekeurig geselecteerde cursisten. Het belangrijkste doel van de telefonische enquête is om de aanwezigheid te controleren, maar het is ook een handig mechanisme om feedback te krijgen.

In Oostenrijk zag de Rekenkamer een goed voorbeeld waar de evaluatie geïntegreerd werd in het concept van een innovatieve managementcursus voor vrouwen die actief zijn in plattelandsontwikkeling. De cursus omvatte een evaluatie van de kwalitatieve elementen per module, zoals de leeromgeving, inhoud van de cursus en praktische relevantie, de kwaliteit van de opleiders en de cursusdocumentatie. De opleiders moesten een beoordeling van zichzelf geven, die met de evaluatie van de deelnemers werd vergeleken, en tot slot moest de aanbieder een feedbackgesprek met de Oostenrijkse autoriteiten voeren. Ook moesten de deelnemers een onderzoeksdocument presenteren waaraan ze tijdens de gehele cursus moesten werken, en de aanbieder is voornemens om na één of twee jaar een enquête te houden om ernaar te informeren of de deelnemers de verkregen kennis en vaardigheden nog steeds gebruiken. Deelnemerinterviews die de positieve resultaten van de evaluatie bevestigden, werden ook op het internet gezet.

72

Het merendeel van de autoriteiten van de lidstaten die tijdens de controle werden bezocht, controleert niet in hoeverre de deelnemers zich de beoogde kennis, vaardigheden en attitudes op basis van hun deelname aan de cursus (niveau 2 van Kirkpatrick (leren)) daadwerkelijk eigen maken. Zo hebben de autoriteiten in Spanje niet gekeken hoeveel opleidingsdeelnemers daadwerkelijk het examen hebben afgelegd waarvoor de voorbereidende cursus werd aangeboden. In het Verenigd Koninkrijk (Engeland) hebben de autoriteiten niet de slagingspercentages voor de cursussen met een certificaat gecontroleerd en de Rekenkamer heeft voorbeelden gevonden waarbij zelfs de hoofdaannemer niet op de hoogte was van de slagingspercentages van de cursussen van zijn onderaannemers. In Polen waren er geen tests of vraaggesprekken voor en na de cursus om te evalueren wat de cursist had geleerd. Het certificaat dat de deelnemers aan het eind van de cursus ontvingen, was slechts een bevestiging van hun deelname en niet een bevestiging van het feit dat zij geslaagd waren voor een test.

73

In Oostenrijk daarentegen moesten deelnemers van cursussen met een certificaat slagen voor een examen. Aanbieders moeten de cursussen volgens bepaalde criteria controleren en evalueren en een samenvatting van de resultaten bij de nationale landbouwkamer indienen. Volgens de beschikbare gegevens worden er meer dan 850 certificaten per jaar afgegeven, wat gelijkstaat aan een slagingspercentage van ongeveer 95 %.

Er zijn voorbeelden van goede praktijken waarbij lidstaten trachten nuttige informatie te verzamelen over de impact van activiteiten voor kennisoverdracht en adviesverlening

74

Zoals uiteengezet in het vorige hoofdstuk, benutten de lidstaten niet alle mogelijkheden voor projectevaluatie. Sommige lidstaten gaven opdracht tot enquêtes of evaluatieonderzoeken op het niveau van opleidingsprogramma’s om informatie te verkrijgen over gedragsveranderingen (niveau 3 van Kirkpatrick) en impact (niveau 4 van Kirkpatrick). Deze onderzoeken moeten beginnen met het verzamelen van basisgegevens voor evaluatie, soms lang na afloop van de cursussen, wat het nog moeilijker en tijdrovender maakt om er zinvolle conclusies uit te trekken.

75

In Zweden verschaft een regelmatige landelijke enquête, uitgevoerd door de Zweedse statistische dienst, feedback over alle vier de evaluatieniveaus. De laatste enquête is uitgevoerd in het voorjaar van 2010 bij 8 000 deelnemers aan activiteiten voor kennisoverdracht en adviesverlening op het gebied van plattelandsontwikkeling. In 1999 en 2006 zijn soortgelijke onderzoeken gedaan en er is een nieuwe enquête gepland voor 2015³².

76

In Oostenrijk hebben de autoriteiten opdracht gegeven tot een specifieke evaluatie van de maatregelen 111 en 331. De auteurs van het onderzoek gebruiken de volgende vier methoden: analyse van nationale en internationale onderzoeken, verslagen en andere documenten; online-enquêtes bij plattelandsactoren (zowel deelnemers als niet-deelnemers aan opleidingsmaatregelen), opleidingsaanbieders en ambtenaren; „vraaggesprekken” van één à twee uur; „evaluatiecafés”. De auteurs geven veel gedetailleerde informatie, bijv. over de geschatte voordelen van de opleidingsmaatregelen in het algemeen en van verschillende soorten activiteiten, of over belemmeringen voor deelname. Aan de andere kant wijzen ze ook op tekortkomingen in het Oostenrijkse systeem en stellen ze de introductie voor van een op concurrentie gebaseerde projectselectie door middel van specifieke succesindicatoren per project³³.

77

Ook kunnen er uit de door externe onderzoeken verzamelde gegevens in het Verenigd Koninkrijk (Engeland) en Zweden conclusies worden getrokken over de voordelen van opleiding en advies (zie tekstvak 10).

Tekstvak 10

Voorbeelden van onderzoeken naar de impact van uit POP’s gefinancierde kennisoverdracht en adviesverlening

Verenigd Koninkrijk (Engeland)

In 2013 heeft het Countryside and Community Research Institute (Universiteit van Gloucestershire) een verslag³⁴ voltooid waarin werd getracht het maatschappelijk rendement van investeringen van as 1 en 3 van het POP voor Engeland te beoordelen met behulp van vier casestudiegebieden.

In het verslag wordt onder meer geconcludeerd dat de waargenomen voordelen (bijv. verbeterde duurzaamheid op het landbouwbedrijf, betrokkenheid van de veehouderij wat betreft diergezondheid en vaardigheden, verbeteringen van bodem- en landbeheerpraktijken, ontwikkeling van de lokale capaciteit in toegevoegde waarde in as 1) in grote mate een afspiegeling vormden van de investeringsniveaus in opleiding en advies.

Zweden

Een in 1990 gestart controleonderzoek naar bestrijdingsmiddelen in een klein landbouwstroomgebied in Zuid-Zweden (de rivier Vemmenhög) wijst uit dat de aanwezigheid van residuen van bestrijdingsmiddelen in waterlopen met 90 % is afgenomen, ondanks het feit dat er nauwelijks iets is veranderd aan de hoeveelheid gebruikte gewasbeschermingsproducten. Uit analyse blijkt dat dit grotendeels te danken is aan het verhoogde bewustzijn bij landbouwers van veilig gebruik van bestrijdingsmiddelen nadat in 1994 werd gestart met adviesdiensten op dat gebied.

78

Sinds 2001 biedt een initiatief met de naam Greppa Näringen (Focus op Voedingsstoffen)³⁵ in Zweden gratis milieuadvies aan landbouwbedrijven met meer dan 50 hectare en/of meer dan 25 grootveeëenheden. Financiering werd verkregen via het Elfpo en opnieuw geïnvesteerde milieubelastingen. Het initiatief biedt onder meer cursussen voor landbouwers en adviseurs en voorziet in instrumenten om voedingsstoffenbalansen te berekenen. Evaluatie van het advies aan landbouwbedrijven wordt geïntegreerd door vervolginspecties en kwartaalonderzoeken. De tevredenheid onder de landbouwers over de adviesbezoeken is tamelijk hoog en wat een nog belangrijkere indicator voor succes is: de overschotten aan stikstof en fosfor en de ammoniakemissies per landbouwbedrijf zijn afgenomen.

Verzamelde gegevens tonen aan dat samengevoegde resultaten van diensten op het gebied van kennisoverdracht en adviesverlening op EU-niveau niet betrouwbaar zijn

79

De voorgaande hoofdstukken hebben vooral betrekking op toezicht en evaluatie als instrument om de specificaties en uitvoering van diensten op het gebied van kennisoverdracht en adviesverlening op lidstaatniveau te verbeteren. Op EU-niveau is er met de verordening inzake plattelandsontwikkeling een gemeenschappelijk toezicht- en evaluatiekader (GTEK) voor de periode 2007-2013 ingesteld³⁶. Dit nieuwe systeem werd in 2007 ingevoerd en bestaat uit gemeenschappelijke indicatoren om de voortgang in de uitvoering van de doelstellingen voor plattelandsontwikkeling zodanig te meten dat alle POP’s met elkaar kunnen worden vergeleken en de gegevens kunnen worden samengevoegd. In een verordening van de Commissie³⁷ zijn meer specifieke vereisten en een opsomming van uitgangssituatie-, output-, resultaat- en impactindicatoren opgenomen. Aangezien gemeenschappelijke indicatoren niet alle effecten van afzonderlijke POP’s kunnen bestrijken, konden de lidstaten ook een beperkt aantal aanvullende indicatoren vaststellen. Geen van de gecontroleerde lidstaten heeft echter aanvullende indicatoren voor de maatregelen voor kennisoverdracht en adviesverlening opgesteld.

80

De controle van de Rekenkamer bevestigde de ernstige tekortkomingen in de beschikbaarheid en kwaliteit van de toezicht- en evaluatiegegevens met betrekking tot de uitgaven voor plattelandsontwikkeling, zoals benadrukt in Speciaal verslag nr. 12/2013³⁸.

81

Tijdens deze controle heeft de Rekenkamer de volgende tekortkomingen aangetroffen:

οIn Polen kwam de gebruikte berekeningsmethode niet overeen met de GTEK-richtsnoeren waardoor er enorme verschillen ontstonden voor het feitelijke aantal opleidingsdagen³⁹.

οHet Verenigd Koninkrijk (Engeland) en Spanje (Galicië) konden de gevraagde gegevens niet volledig verschaffen en Oostenrijk had projecten aan de verkeerde GTEK-typen toegewezen (waardoor er een onbetrouwbaar aantal deelnemers en opleidingsdagen voor verschillende soorten activiteiten ontstond).

82

Positief is dat aanbieders en autoriteiten in Zweden de deelnemers van iedere afzonderlijke opleidings- of adviesactiviteit in een gemeenschappelijke databank online moeten registreren. Financiële gegevens en informatie over administratieve projectcontroles worden in een andere gegevensbank opgenomen. Om de controlegegevens aan de Commissie te kunnen rapporteren, moeten beide gegevensbanken door middel van het projectnummer worden gekoppeld. De scheiding van twee gegevensbanken betekent echter dat er geen financiële informatie beschikbaar is per afzonderlijke opleidings- of adviesactiviteit, d.w.z. de kosten per deelnemer en/of opleidingsdag. Bovendien verliep de koppeling tussen de gegevensbanken problematisch en heeft de Rekenkamer problemen geconstateerd met betrekking tot de betrouwbaarheid van de gegevens.

83

Daarnaast is de analyse van verzamelde gegevens die door Commissie beschikbaar wordt gesteld voor verschillende lidstaten duidelijk misleidend (zie tekstvak 11).

84

De Commissie coördineert het GTEK, medewerkers van de Commissie kijken de jaarlijkse voortgangsrapporten na en voegen de toezichtgegevens samen. Ze kunnen deelnemen als waarnemers in de toezichtcomités van de lidstaten en vergaderen jaarlijks met de beheersautoriteiten om de belangrijkste resultaten van het voorgaande jaar voor elk POP te onderzoeken. Ook moet de Commissie een aantal verslagen opstellen over de uitvoering en verworvenheden van het beleid voor plattelandsontwikkeling.

85

De Commissie is zich echter niet altijd bewust van anomalieën en problemen bij het verzamelen van gegevens in de lidstaten, en heeft samengevoegde gegevens gepubliceerd zonder de consistentie ervan te waarborgen. Bij gebrek aan betrouwbare gegevens kan de Commissie dan ook niet beoordelen of Elfpo-fondsen voor acties voor kennisoverdracht en adviesverlening goed worden besteed of dat de doelstellingen voor deze acties worden behaald.

Tekstvak 11

Voorbeelden van onjuiste GTEK-indicatorgegevens

Maatregel 111

De Rekenkamer constateerde dat het GTEK in Denemarken onrealistisch hoge cijfers opgaf. Outputgegevens lieten voor de periode 2007-2011 bijvoorbeeld 7 770 euro aan Elfpo-uitgaven per opleidingsdeelnemer en 123 708 euro per opleidingsdag zien. De gegevens voor de periode 2007-2012 vertonen nog steeds vergelijkbare waarden.

Ook de outputgegevens voor de periode 2007-2012 van Frankrijk (Martinique, Guadeloupe en Réunion) resulteerden in onrealistisch hoge waarden voor Elfpo-uitgaven per opleidingsdag of per deelnemer (bijv. 382 333 euro/opleidingsdag in Martinique of 31 498 euro/deelnemer in Guadeloupe) vanwege het feit dat de monetaire bedragen voor de gehele maatregel waren gecodeerd en de opleidingsdagen of deelnemers per submaatregel waren gecodeerd.

Maatregel 115

Uit outputgegevens bleek dat er in Spanje 373 nieuwe adviesdiensten door maatregel 115 werden ondersteund (d.w.z. meer dan 50 % van alle in de EU ondersteunde nieuwe adviesdiensten). Het bleek echter dat alle jaarlijkse betalingen aan dezelfde aanbieders tot „nieuwe diensten” werden gerekend en dat dit cijfer dus niet overeenkomt met het feitelijke aantal nieuwe adviesdiensten dat met steun van de maatregel is opgezet, hetgeen veel lager uitvalt.

86

De wetgeving voorziet voor de periode 2014-2020 in een nieuw gemeenschappelijk toezicht- en evaluatiesysteem (GTES) voor plattelandsontwikkeling⁴⁰. Het bevat een aantal wijzigingen ten opzichte van het vorige GTEK, zoals minder te verzamelen gegevens en tussentijdse evaluatie in overeenstemming met de behoeften van de lidstaten. De nieuwe outputindicatoren zijn:

οMaatregel 01: aantal gesteunde verrichtingen, aantal gegeven opleidingsdagen, aantal deelnemers aan een opleiding.

οMaatregel 02: aantal gesteunde verrichtingen, aantal geadviseerde begunstigden; aantal opgeleide adviseurs⁴¹.

87

Voor maatregel 01 worden verslagen per soort operatie opgemaakt, wat het probleem moet voorkomen dat activiteiten met een klein aantal deelnemers onder dezelfde indicator worden genoemd als evenementen met een groot aantal deelnemers. Met betrekking tot maatregelen voor kennisoverdracht en adviesverlening luidt de gemeenschappelijke evaluatievraag als volgt: „In hoeverre hebben steunmaatregelen in het kader van het POP een leven lang leren en beroepsopleiding in de landbouw- en bosbouwsector ondersteund?”⁴².

88

Uiteraard kon de Rekenkamer tijdens de controle niet beoordelen in hoeverre het nieuwe GTES de hierboven aangegeven tekortkomingen kan voorkomen. Maar het uitsluitend beoordelen van het succes van de maatregelen op grond van het aantal deelnemers of het aantal gegeven opleidingsdagen of op basis van een brede evaluatievraag zal geen nadere feedback opleveren over het succes of anderszins van de aan de maatregelen toegekende middelen.

15Sonderrichtlinie des Bundesministers für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft zur Umsetzung von Maßnahmen im Rahmen des Österreichischen Programms für die Entwicklung des ländlichen Raums 2007 - 2013 „Sonstige Maßnahmen” (bijzondere richtlijn van de federale minister van landbouw, bosbouw, milieu en waterbeheer voor de omzetting van maatregelen in het kader van het Oostenrijkse programma voor plattelandsontwikkeling 2007 - 2013 „Overige maatregelen”).

16Artikel 25 van Verordening (EG) nr. 1698/2005 van 20 september 2005 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (Elfpo) (PB L 277 van 21.10.2005, blz. 1): „(…) steun wordt verleend ter dekking van kosten die zijn gemoeid met de oprichting van diensten ter ondersteuning van het bedrijfsbeheer, bedrijfsverzorgingsdiensten en bedrijfsadviesdiensten voor de landbouw en van bedrijfsadviesdiensten voor de bosbouw en is degressief over een maximumperiode van vijf jaar vanaf de oprichting”.

17Europese Commissie (2015): Informatiebladen over lidstaten (Zweden, blz. 13, en Europese Unie, blz. 17) (http://ec.europa.eu/agriculture/statistics/factsheets/index_en.htm).

182006/144/EG: Besluit van de Raad van 20 februari 2006 inzake communautaire strategische richtsnoeren voor plattelandsontwikkeling (programmeringsperiode 2007-2013) (PB L 55 van 25.2.2006, blz. 20).

19Zie artikel 15, lid 2 van Verordening (EG) nr. 1974/2006 van de Commissie van 15 december 2006 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Elfpo (PB L 368 van 23.12.2006, blz. 15):
„2. De autoriteiten en instanties die worden geselecteerd om adviesdiensten aan landbouwers te verlenen, moeten over passende middelen in de vorm van vakbekwaam personeel en administratieve en technische uitrusting beschikken en ervaren en betrouwbaar zijn wat de adviezen betreft die zij dienen te verstrekken over de in artikel 24, lid 1, tweede alinea, onder a) en b), van Verordening (EG) nr. 1698/2005 bedoelde eisen, condities en normen”.

20Mandl, C. en Kuttner, T., „Bildungsevaluierung Ländliche Entwicklung LE 07-13 - Endbericht” (evaluatie van opleiding inzake plattelandsontwikkeling LE 07-13 - definitief verslag), Wenen, 2013, blz. 107.
Buitenkanseffect: een situatie waarbij een gesubsidieerde activiteit of een gesubsidieerd project ook zonder steunverlening geheel of gedeeltelijk zou zijn ondernomen.

21Artikel 14, lid 3, en artikel 15, lid 3 van Verordening (EU) nr. 1305/2013.

22Artikel 15, lid 3, van Verordening (EU) nr. 1305/2013.

23Overeenkomstig artikel 32 van Richtlijn 2004/18/EG.

24Maatregelenfiche „Acties inzake kennisoverdracht en voorlichting”, versie van oktober 2014.

25Zie Speciaal verslag nr. 22/2014 „Realiseren van zuinigheid: beheersing van de kosten van door de EU gefinancierde projecten voor plattelandsontwikkeling” (http://eca.europa.eu).

26Artikel 59, lid 2 van Verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012.

27Financiële correcties door de Commissie kunnen plaatsvinden bij onregelmatige uitgaven, verrichtingen of praktijken die niet door de lidstaten zijn gecorrigeerd. Ook kunnen er financiële correcties plaatsvinden wanneer het beheers- en controlesysteem een ernstige tekortkoming vertoont die een reeds aan een programma betaalde EU-bijdrage in gevaar brengt, of wanneer een lidstaat onregelmatigheden niet heeft onderzocht en de benodigde correcties niet heeft doorgevoerd.

28Artikel 60 van Verordening (EU) nr. 1698/2005.

29Artikel 24, lid 5, van Verordening (EG) nr. 65/2011 van de Commissie van 27 januari 2011 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad met betrekking tot de toepassing van controleprocedures en van de randvoorwaarden in het kader van de steunmaatregelen voor plattelandsontwikkeling (PB L 25van 28.1.2011, blz. 8).

30Toezicht is het regelmatige onderzoek van uitgaven, output en resultaten en leidt tot actuele informatie over de beoogde voortgang van programma’s. Evaluatie is de periodieke verzameling en analyse van bewijzen, zoals de informatie die voor toezicht wordt gegenereerd, om conclusies te kunnen trekken over de doeltreffendheid en doelmatigheid van een programma of beleidsvorm.

31Kirkpatrick, Donald L., Kirkpatrick, James D., Evaluating Training Programs: The Four Levels (het evalueren van opleidingsprogramma’s: de vier niveaus), 3e editie, 2006, blz. 21.

32Jordbruksverket: Kompetensutveckling inom landsbygdsprogrammet — Rapport från en statistisk undersökning genomförd. Rapport 2010:30.
Jordbruksverket: Analys av kompetensutvecklingen inom landsbygdsprogrammet — Fördjupning av rapport 2010:30. Rapport 2011:39.

33Mandl, C. and Kuttner, T.,„Bildungsevaluierung Ländliche Entwicklung LE 07-13 — Endbericht„, Wenen, 2013.

34Beoordeling van het maatschappelijk rendement van investeringen van as 1 en 3 van het plan voor plattelandsontwikkeling voor Engeland, eindverslag, door het Countryside and Community Research Institute in opdracht van het Ministerie van Milieu, Voedsel en Plattelandszaken, 1 november 2013.

35http://www.greppa.nu

36Artikel 80 van Verordening (EG)nr. 1698/2005.

37Verordening (EG)nr. 1974/2006. De volledige lijst van gemeenschappelijke indicatoren is opgenomen in bijlage VIII.

38Speciaal verslag nr. 12/2013 „Kunnen de Commissie en de lidstaten aantonen dat het aan plattelandsontwikkelingsbeleid toegewezen EU-budget goed besteed is?” (http://www.eca.europa.eu).

39Volgens de GTEK-richtsnoeren moet de indicator „aantal ontvangen opleidingsdagen” berekend worden als de som van het aantal uren ontvangen opleiding door alle deelnemers, gedeeld door acht [uur]. De Poolse autoriteiten hebben in hun GTEK-statistieken van 2013 echter alleen het aantal gehouden opleidingsdagen vermeld.

40Artikelen 14 tot en met 16 van Uitvoeringsverordening (EU) nr. 808/2014 van de Commissie van 17 juli 2014 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor Verordening (EU) nr. 1305/2013 van het Europees Parlement en de Raad inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) (PB L 227 van 31.7.2014, blz. 18).

41Outputindicatoren 11-14: zie Bijlage IV van Uitvoeringsverordening (EU) nr. 808/2014 van de Commissie.

42Bijlage V van Uitvoeringsverordening (EU) nr. 808/2014 van de Commissie.

Conclusies en aanbevelingen

89

Activiteiten voor kennisoverdracht en adviesverlening zijn opgewaardeerd naar een hoog prioriteitsniveau voor plattelandsontwikkeling. Het belang van beroepsonderwijs en -opleidingen, ontwikkeling van vaardigheden, een leven lang leren en overdracht van kennis wordt onderstreept door het Europees Parlement en Eurocommissarissen voor Landbouw, en is terug te vinden in het wettelijk kader van de EU.

90

In het kader van de controle van de Rekenkamer werd de volgende vraag gesteld:

Zijn er beheers- en controlesystemen voorhanden voor een doeltreffende levering van maatregelen voor kennisoverdracht en adviesverlening voor plattelandsontwikkeling?

91

Om doeltreffend te zijn en het gewenste effect te hebben, moeten middelen die aan maatregelen voor opleiding en kennisoverdracht worden toegewezen, uitgegeven worden aan de hand van geïdentificeerde kennis- en vaardigheidsbehoeften, die gedurende een programmeringsperiode kunnen veranderen. De in het kader van deze behoeften geselecteerde activiteiten moeten worden geleverd door goed gekwalificeerde en ervaren aanbieders op een kosteneffectieve manier en moeten de resultaten meetbaar zijn en beoordeeld worden zodat informatie wordt verkregen over de daadwerkelijk behaalde resultaten. Uit de controle van de Rekenkamer bleek echter dat, vanwege de tekortkomingen in beheers- en controlesystemen van lidstaten en het toezicht van de Commissie op de maatregelen, dit niet het geval was.

92

Over het algemeen waren het beheer en de controle van activiteiten voor kennisoverdracht en adviesverlening niet toereikend in verhouding tot het belang van de maatregel en de verwachte uitkomst voor dergelijke activiteiten. Te vaak werd elke vorm van opleiding als „goed” beschouwd en kwam deze dus in aanmerking voor publieke steun; slechts zelden werd er een behoorlijke analyse gemaakt en waren opleidingsactiviteiten gericht op gebieden waar ze daadwerkelijk effect zouden sorteren. De tekortkomingen die in dit verslag worden beschreven, betreffen hoofdzakelijk het beheer van de maatregelen door de lidstaten. Toch mag ook de rol van de Commissie bij het begeleiden van en toezicht houden op de lidstaten niet worden onderschat.

93

De Rekenkamer constateerde dat procedures van de lidstaten voor het identificeren en selecteren van relevante dienstaanbieders tekortschoten. Er werden wel procedures gehanteerd om kennis- en vaardigheidsbehoeften bij plattelandsactoren te identificeren, maar deze behoeften werden in te ruime termen omschreven. De lidstaten gingen niet verder door de meest relevante activiteiten (d.w.z. concrete opleidingscursussen) op deze gebieden te identificeren en vertrouwden voornamelijk op voorstellen van aanbieders. Volgens de Rekenkamer kan betrokkenheid van aanbieders en belanghebbenden mogelijk leiden tot een betere oplevering van de maatregel, maar de uiteindelijke verantwoordelijkheid blijft uiteindelijk toch bij de autoriteiten van de lidstaten liggen (paragraaf 23-27).

94

Specifiek met betrekking tot Elfpo-steun voor het opzetten van adviesdiensten (voormalige maatregel 115) werd steun soms gebruikt om reeds gevestigde adviesorganen te financieren voor het opzetten van diensten die in feite niet nieuw waren (paragraaf 28 en tekstvak 3).

Aanbeveling 1 — Analyse van de behoeften

a)De lidstaten moeten over procedures beschikken om de kennis- en vaardigheidsbehoeften van plattelandsactoren te analyseren, die verder gaan dan het vaststellen van algemene onderwerpen, met name voor de perioden die betrekking hebben op oproepen tot het indienen van voorstellen of aanbestedingen. De lidstaten moeten er, als onderdeel van terugkerende procedures (zie paragraaf 24 en figuur 4), voor zorgen dat relevante diensten op het gebied van kennisoverdracht en adviesverlening worden gespecificeerd en geselecteerd op basis van een dergelijke analyse en ze moeten voorkomen dat het proces door de aanbieders wordt aangestuurd.

b)De Commissie moet zorgen voor aanvullende begeleiding met betrekking tot de wijze waarop de lidstaten dergelijke terugkerende analyses moeten uitvoeren en de lidstaten aanmoedigen om in plaats van algemene, specifieke termen te gebruiken bij de formulering van deze analyses.

c)Specifiek met betrekking tot het opzetten van adviesdiensten (voormalige maatregel 115) moeten lidstaten ervoor zorgen dat voor de programmeringsperiode 2014-2020 Elfpo-steun alleen wordt verleend wanneer er een aantoonbaar tekort aan dit soort diensten op het betrokken gebied bestaat en als er een daadwerkelijke financieringsbehoefte voor nieuwe medewerkers, faciliteiten en/of apparatuur bestaat.

d)De Commissie moet de lidstaten onverwijld meer specifieke begeleiding bieden bij het opzetten van verplichte adviesdiensten en toezicht houden op de daaropvolgende naleving door de lidstaten.

95

In de programmeringsperiode 2007-2013 waren lidstaten wettelijk verplicht ervoor te zorgen dat er alleen hoogwaardige aanbieders van adviesdiensten werden geselecteerd⁴³. Voor opleidingsaanbieders bestond een dergelijke bepaling niet en uit de controle zijn er in dit opzicht meerdere tekortkomingen bij het beheer door de lidstaten gebleken. De invoering van wettelijke vereisten in de nieuwe programmeringsperiode inzake passende capaciteiten van opleidingsaanbieders kan bijdragen aan de oplossing van dit probleem⁴⁴ (zie de paragrafen 30-34).

96

De Rekenkamer constateerde echter dat de lidstaten niet altijd eerlijke en transparante mededinging waarborgden bij de selectie van aanbieders en activiteiten voor kennisoverdracht. Een verwijzing naar overheidsopdrachten alleen is geen waarborg voor op concurrentie gebaseerde selectie, vooral omdat er geen duidelijke begeleiding wordt geboden met betrekking tot interne levering, onderaanneming en de beoordeling van dienstverlening door consortia, ondanks het feit dat deze praktijken heel breed worden toegepast. De meeste gecontroleerde lidstaten konden geen eerlijke of transparante mededinging bij de selectie van dienstaanbieders waarborgen (zie de paragrafen 35-46).

Aanbeveling 2 — Selectie van aanbieders

a)Voor de nieuwe programmeringsperiode 2014-2020 moeten de lidstaten activiteiten voor kennisoverdracht en dienstaanbieders die in aanmerking komen voor publieke middelen, selecteren via eerlijke en transparante mededinging, ongeacht of ze gebruikmaken van oproepen tot het indienen van voorstellen of formele overheidsopdrachten. De lidstaten moeten met name hun beoordeling van de kwaliteiten en ervaring van opleidingsaanbieders verbeteren in overeenstemming met de nieuwe wetgeving en moeten ervoor zorgen dat hun selectie- of gunningscriteria niet bepaalde aanbieders of soorten aanbieders bevoordelen.

b)De Commissie moet onverwijld extra specifieke begeleiding bieden met betrekking tot interne levering, onderaanneming en de beoordeling van dienstverlening door consortia. Bovendien moet de Commissie zorgen voor voldoende toezicht op de procedures van de lidstaten, om concurrerende, eerlijke en transparante selectieprocedures inzake activiteiten voor kennisoverdracht en adviesverlening te waarborgen.

97

De Rekenkamer constateerde ook dat de lidstaten niet waarborgden dat de gefinancierde activiteiten kosteneffectief waren of dat deze behoorlijk werden gecoördineerd met andere EU-fondsen. Een kosteneffectieve levering van activiteiten voor kennisoverdracht en adviesverlening is cruciaal voor de bescherming van de schatkist, zowel de EU-begroting als de nationale begrotingen. De Rekenkamer heeft tekortkomingen aangetroffen bij de controles die lidstaten moeten uitvoeren, zowel in de aanvraag- als in de betalingsfase. Er zijn aanwijzingen dat lidstaten te veel hebben betaald voor bepaalde diensten en dat gerelateerde kosten niet voldoende werden gemotiveerd (zie de paragrafen 52-55).

98

Verder is uit de controle gebleken dat er een groot aantal gelijksoortige diensten zijn gefinancierd uit verschillende EU-fondsen (bijv. uit het ESF en het Elfpo). Dit impliceert het risico van dubbele financiering en vereist de duplicatie van dure beheersstructuren, iets wat de Rekenkamer oneconomisch vindt. Voor de programmeringsperiode 2014-2020 ligt de nadruk sterker op complementariteit tussen EU fondsen dan op het vorige beleid van afbakening; dit houdt een grotere noodzaak tot coördinatie in om de hierboven geschetste risico’s te vermijden (zie de paragrafen 58-64).

Aanbeveling 3 — Kosteneffectiviteit

a)Voor een doeltreffende controle van de redelijkheid van kosten moeten de Commissie en de lidstaten de aanbevelingen uit het speciaal verslag van de Rekenkamer over dit onderwerp uitvoeren⁴⁵. Met name voor activiteiten voor kennisoverdracht en adviesverlening moeten de lidstaten beoordelen of activiteiten die al eenvoudig en tegen een redelijke prijs beschikbaar zijn op de markt, echt ondersteuning nodig hebben. Als deze noodzaak gerechtvaardigd is, moeten de lidstaten ervoor zorgen dat de kosten van de ondersteunde activiteiten niet hoger uitvallen dan de kosten van soortgelijke activiteiten aangeboden op de markt.

b)De Commissie moet voortbouwen op de eerste stappen die al gezet zijn om de complementariteit tussen de EU-middelen te waarborgen, bijvoorbeeld door middel van specifieke interdepartementale werkgroepen, om een grondige evaluatie uit te voeren van de complementariteit tussen de verschillende door de lidstaten voorgestelde EU-fondsen voor de programmeringsperiode 2014-2020. Deze beoordeling moet leiden tot een gecoördineerde aanpak voor de steun aan activiteiten voor kennisoverdracht en het risico op dubbele financiering en overlappende administratie in de lidstaten verminderen.

99

Met betrekking tot de controle en evaluatie van de resultaten van activiteiten voor kennisoverdracht en adviesverlening concludeert de Rekenkamer dat de Commissie en de lidstaten niet over doeltreffende en doelmatige procedures beschikken. De Rekenkamer heeft geen voorbeelden gevonden van systemen waarin de resultaten van vorige oproepen tot het indienen van voorstellen of aanbestedingen werden teruggekoppeld naar de kennis- en vaardigheidsanalyses en van daaruit naar het ontwerp van volgende selectieprocedures (zie de paragrafen 66-78).

100

Verder heeft de Rekenkamer meer bevestiging gevonden dat GTEK-gegevens niet betrouwbaar zijn⁴⁶. Het tellen van het aantal begunstigden voorziet volgens de Rekenkamer alleen in informatie over de populariteit van bepaalde diensten, maar niet over de kwaliteit en doeltreffendheid ervan. Het resultaat is dat ondanks de vele miljoenen euro’s die eraan worden besteed en de miljoenen georganiseerde opleidingsdagen, de Commissie en de lidstaten zich niet bewust zijn van de gevolgen van de maatregelen, noch van activiteiten die het best bijdragen aan de gestelde doelen (zie de paragrafen 79-83 en 86-88).

Aanbeveling 4 — Toezicht, evaluatie en feedback

a)De lidstaten moeten feedbacksystemen invoeren die de informatie die toezicht en evaluatie opleveren, gebruiken om ophanden zijnde oproepen tot het indienen van voorstellen of aanbestedingsprocedures te verbeteren (zie paragraaf 24 en figuur 4). Aanbieders moeten worden verplicht niet alleen informatie te verstrekken over de tevredenheid van de deelnemers over de diensten, maar ook te testen of ze hebben geleerd wat van hen verwacht werd. Met dergelijke resultaten kunnen beoordelaars hun evaluatie van de analyses van activiteiten toespitsen op het niveau van resultaat en impact.

b)De Commissie moet richtsnoeren geven voor de wijze waarop de lidstaten dergelijke terugkerende feedbackprocedures mogen uitvoeren en erop toezien dat de lidstaten over dergelijke feedbackprocedures beschikken. Daarnaast moet de Commissie ervoor zorgen dat de lidstaten relevante en betrouwbare informatie verschaffen over de kwaliteit en doeltreffendheid van hun activiteiten voor kennisoverdracht en adviesverlening.

101

Het beheer door de Commissie van de maatregelen is niet afgestemd op de ambities voor de activiteiten of de verwachte bijdrage aan de EU-prioriteiten. De Rekenkamer is van oordeel dat de Commissie haar verantwoordelijkheden binnen de regelingen voor gedeeld beheer niet voldoende is nagekomen, met name wat betreft het toezicht op de beheers- en controlesystemen die in de lidstaten zijn opgezet (zie de paragrafen 47-51, 56, 57, 65 en 84-88).

102

Naar verhouding is de omvang van de uitgaven voor maatregelen voor kennisoverdracht en adviesverlening in vergelijking met andere maatregelen voor plattelandsontwikkeling niet hoog. Gezien het potentiële hefboomeffect van de activiteiten voor kennisoverdracht en adviesverlening verdienen ze echter beter beheer en toezicht.

Aanbeveling 5 — Toezicht van de Commissie

De Commissie moet onverwijld het risicoprofiel voor maatregelen voor kennisoverdracht en adviesverlening verhogen en het toezicht erop en beheer ervan dienovereenkomstig verbeteren om ervoor te zorgen dat lidstaten de respectieve diensten doeltreffend leveren.

Dit verslag werd door kamer I onder voorzitterschap van de heer Augustyn KUBIK, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 22 juli 2015.

Voor de Rekenkamer

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
President

43Artikel 15, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1974/2006.

44Artikel 14, lid 3, van Verordening (EU) nr. 1305/2013.

45Zie Speciaal verslag nr. 22/2014 „Realiseren van zuinigheid: beheersing van de kosten van door de EU gefinancierde projecten voor plattelandsontwikkeling” (http://eca.europa.eu).

46Zie ook Speciaal verslag nr. 12/2013 „Kunnen de Commissie en de lidstaten aantonen dat het aan plattelandsontwikkelingsbeleid toegewezen EU-budget goed besteed is?” (http://www.eca.europa.eu).

Bijlagen

Bijlage I

Uitvoering van maatregelen voor kennisoverdracht en adviesverlening in de gecontroleerde lidstaten

Lidstaat | Maatregel 111 | Maatregel 114 | Maatregel 115 | Maatregel 331
Oostenrijk | uitgevoerd | niet uitgevoerd | niet uitgevoerd | uitgevoerd
Spanje (Galicië) | uitgevoerd | uitgevoerd | uitgevoerd | niet uitgevoerd
Verenigd Koninkrijk (Engeland) | uitgevoerd | uitgevoerd | uitgevoerd | uitgevoerd
Polen | uitgevoerd | uitgevoerd | niet uitgevoerd | niet uitgevoerd
Zweden¹ | uitgevoerd | uitgevoerd | niet uitgevoerd | uitgevoerd

1 In Zweden worden adviesdiensten in het algemeen gefinancierd in het kader van maatregel 111 en 331.
Alleen advies inzake randvoorwaarden en veiligheid op het werk wordt gefinancierd in het kader van maatregel 114.

Bijlage II

De „vier niveaus van Kirkpatrick”¹

Omdat de Commissie of de lidstaten geen model gebruiken om de kennis- en vaardigheidsbehoeften te analyseren en diensten op het gebied van kennisoverdracht en adviesverlening te evalueren, is de Rekenkamer op zoek gegaan naar deskundige ondersteuning. Dit leidde tot de toepassing van het model met de „vier niveaus van Kirkpatrick”, wat in het bedrijfsleven een zeer invloedrijke evaluatiemethode voor opleidingsprogramma’s is. Het model kan ook in omgekeerde volgorde worden toegepast voor het geven van nuttige begeleiding voor de analyse van kennis- en vaardigheidsbehoeften van de cursisten („begin bij het einde”).

a) Evaluatie

Niveau 1 — Reactie: in welke mate reageren cursisten positief op het leerevenement? Dit niveau wordt meestal met behulp van feedbackformulieren, mondelinge reacties, onderzoeken na de opleiding of enquêtes geëvalueerd.

Niveau 2 — Leren: in welke mate maken cursisten zich de beoogde kennis, vaardigheden en attitudes eigen naar aanleiding van hun deelname aan het leerevenement? Dit niveau wordt gewoonlijk beoordeeld aan de hand van tests vóór en na het opleidingsevenement. Ook kunnen er vraaggesprekken en observaties worden gebruikt.

Niveau 3 — Gedrag: in welke mate gebruiken deelnemers, wanneer ze eenmaal terug zijn op hun werk, wat ze tijdens de opleiding hebben geleerd? Voor de evaluatie van dit niveau zijn observaties en vraaggesprekken na enige tijd nodig om de veranderingen en de relevantie en duurzaamheid van deze veranderingen te beoordelen.

Niveau 4 — Resultaten: in welke mate komen de beoogde uitkomsten als gevolg van de leerevenementen en daaropvolgende bekrachtiging voor? Voor de evaluatie van dit niveau zijn er meestal al maatregelen beschikbaar via normale beheerssystemen en rapportage; de uitdaging is meestal, deze veranderingen aan de cursist te koppelen.

b) Analyse van de behoeften en ontwerp van de acties

Vraag 1: Wat zijn de specifieke problemen en uitdagingen van de plattelandsgebieden in de lidstaten of regio’s en dragen activiteiten voor kennisoverdracht en adviesverlening bij aan de oplossing ervan, met andere woorden, zijn ze relevant?

Vraag 2: Op welke manier moeten plattelandsactoren presteren („zich gedragen”) om bij te dragen aan de oplossing van de geïdentificeerde problemen en uitdagingen?

Vraag 3: Welke concrete opleiding, kennis en vaardigheden zijn er nodig om plattelandsactoren op de gewenste manier, zoals vastgesteld met vraag 2, in staat te stellen om te presteren?

Vraag 4: Wat zijn de voorkeuren van de plattelandsactoren ten aanzien van leeromgeving, omstandigheden, methoden en middelen?

De beginselen van het model van Kirkpatrick zijn het overwegen waard bij de analyse van kennis- en vaardigheidsbehoeften van plattelandsactoren en de evaluatie van diensten op het gebied van kennisoverdracht en adviesverlening. De Rekenkamer benadrukt echter dat gebruik van deze methode niet per se de voorkeur heeft, noch dat het exclusieve gebruik ervan aanbevolen wordt. Er bestaan nog andere evaluatiemodellen voor opleidingsprogramma’s, zoals de Pillips ROI MethodologieTM2 of het „kader voor het ontwerp en de analyse van agrarische adviesdiensten”, uitgegeven door het Internationaal onderzoeksinstituut voor voedselbeleid (Ifpri)³.

1Kirkpatrick, J. and Kirkpatrick, W. Kayser, The Kirkpatrick Four Levels: A Fresh Look After 50 Years (1959 - 2009), april 2009.

2Zie http://www.roiinstitute.net/

3Regina Birner, Kristin Davis, John Pender, Ephraim Nkonya, Ponniah Anandajayasekeram, Javier Ekboir, Adiel Mbabu, David J. Spielman, Daniela Horna, Samuel Benin, en Marc Cohen (2006): From „Best Practice” to „Best Fit”: A Framework for Analyzing Pluralistic Agricultural Advisory Services Worldwide. Washington DC (zie http://www.ifpri.org/publication/best-practice-best-fit-0).

Antwoorden
van de Commissie

Samenvatting

III

De lidstaten en de regio’s selecteren de maatregelen en acties die via de POP’s zullen worden uitgevoerd volgens de binnen het programmeringsgebied geïdentificeerde behoeften. Deze behoeften dienen nader te worden omschreven tot op het niveau van concrete uit te voeren opleidingsactiviteiten. De Commissie ziet erop toe dat de POP’s in overeenstemming zijn met de beleidsdoelstellingen en met de wettelijke vereisten. De daadwerkelijke uitvoering valt onder de verantwoordelijkheid van de lidstaten. De Commissie wordt op de hoogte gehouden in het kader van de vergaderingen van de toezichtcomités en via de uitvoeringsverslagen van de lidstaten.

IV

Opleidings- en andere activiteiten voor kennisoverdracht zijn noodzakelijk ter verbetering van technische en zachte vaardigheden. Zo zorgen deze mee voor een betere prestatie van de plattelandsactoren. Dienstaanbieders gaan in op uitnodigingen tot het indienen van voorstellen of voor aanbestedingen, die worden voorbereid op basis van de behoeften die zijn geïdentificeerd bij de SWOT-analyses van de lidstaten. De Commissie is echter van oordeel dat er bij de analyse die vooraf door de lidstaten wordt uitgevoerd, ruimte voor verbetering is.

V

De Commissie erkent dat de selectie van dienstaanbieders dient gebaseerd te zijn op een open en eerlijke prijs/kwaliteit-vergelijking. Het is de verantwoordelijkheid van de lidstaten om ervoor te zorgen dat deze procedures voorhanden zijn.

VI

De lidstaten moeten erop toezien dat de kosten die verbonden zijn aan de uitvoering van de maatregelen in het kader van de POP’s, redelijk zijn. Wanneer conformiteitsaudits tekortkomingen aan het licht brengen, zijn financiële correcties van toepassing.

VII

Het probleem van de afbakening is aan de orde gesteld in de POP’s. Voor de periode 2014-2020 bevatten de zogenaamde „standpuntnota’s van de diensten van de Commissie” richtsnoeren inzake de gecoördineerde interventies van de ESIF. De lidstaten moesten waken over de complementariteit, coherentie en conformiteit met andere EU-instrumenten om dubbele financiering te voorkomen¹.

Met het regelgevingskader voor de programmeringsperiode 2014-2020 is getracht te zorgen voor meer complementariteit en coördinatie tussen de fondsen om zo overlapping te vermijden door middel van de partnerschapsovereenkomsten, waarin de lidstaten moeten beschrijven hoe ze de ESIF aanwenden, om complementariteit en synergie van de activiteiten te garanderen.

Daarnaast wordt de kwestie van complementariteit op het gebied van plattelandsontwikkeling ook behandeld in hoofdstuk 14 van de POP’s („Informatie over de complementariteit”).

Bovendien moeten de toezichtcomités in de lidstaten zorgen voor de correcte uitvoering van de programma’s en de complementariteit tussen alle EU-fondsen.

Ten slotte werken de diensten van de Commissie samen om tijdens de fase van goedkeuring van de respectieve programma’s te zorgen voor een gecoördineerde benadering van ESIF-complementariteit.

VIII

De evaluatie van de POP’s valt onder de verantwoordelijkheid van de lidstaten. De doeltreffendheid van de maatregelen toetsen aan de doelstellingen van de programma’s is een complexe taak, die in verhouding tot het gebruik van de evaluatie moet staan. Deze taak wordt uitgevoerd door onafhankelijke professionele beoordelaars. Zij trekken hun conclusies op basis van een aantal factoren en methodologische benaderingen, waaronder een diepgaande beoordeling van de interventielogica van de programma’s, casestudies en onderzoek ter plaatse, een analyse van interacties en overloopeffecten tussen verschillende maatregelen, enz. De GTEK-indicatoren zijn slechts één middel voor de evaluatie. Ze zijn gericht op een eenvormige structuur van de evaluatieverslagen en een alomvattende aanpak van de strategische prioriteiten op EU-niveau. De Commissie moedigt de uitwisseling van goede praktijken op het gebied van evaluatie via het Europees netwerk voor plattelandsontwikkeling aan.

IX

De Commissie heeft zich altijd gekweten van haar taken wat betreft de monitoring van de beheers- en controlesystemen van de lidstaten. De Commissie houdt toezicht op de uitvoering van de maatregelen via het proces van goedkeuring van de POP’s, binnen de toezichtcomités met belanghebbenden en via de bilaterale jaarlijkse evaluatievergaderingen met de beheersautoriteiten.

XI — Eerste streepje

Deze aanbeveling is tot de lidstaten gericht.

XI — Tweede streepje

De Commissie stemt in met deze aanbeveling.

De Commissie is het ermee eens dat de lidstaten in het kader van de goede praktijken dienen te worden aangemoedigd om de behoefte aan opleidingsactiviteiten periodiek te analyseren en zij zal de maatregelenfiche inzake kennisoverdracht bijwerken en hieromtrent voorlichtingsactiviteiten uitvoeren. Ook zal de Commissie de uitwisseling van goede praktijken inzake methodologische benaderingen in het kader van netwerkactiviteiten bevorderen.

XI — Derde streepje

Deze aanbeveling is tot de lidstaten gericht.

XI — Vierde streepje

Deze aanbeveling is tot de lidstaten gericht.

XI — Vijfde streepje

De Commissie stemt in met deze aanbeveling en is reeds begonnen met de uitvoering ervan.

Begeleiding met betrekking tot interne levering, onderaanneming en dienstverlening werd reeds geboden in de vorm van een maatregelenfiche inzake bedrijfsadviesdiensten, bedrijfsbeheersdiensten en bedrijfsverzorgingsdiensten. Dit werd meermaals besproken met de lidstaten in het kader van het Comité voor plattelandsontwikkeling. Bovendien hebben de Commissie en het Europees netwerk voor plattelandsontwikkeling in maart 2015 in Brussel een specifieke opleiding inzake „redelijkheid van de kosten en overheidsopdrachten” georganiseerd voor nationale en regionale autoriteiten.

Wat het toezicht op de procedures van de lidstaten betreft, zal de Commissie bij de vaststelling van haar auditplanning rekening houden met het risicoprofiel van de maatregelen voor kennisoverdracht en advies.

XI — Zesde streepje

De Commissie stemt in met deze aanbeveling.

De Commissie voert de aanbevelingen van speciaal verslag nr. 22/2014² uit door middel van specifieke opleidingen voor de beheersautoriteiten en de betaalorganen, betere beoordeling van de verifieerbaarheid en de controleerbaarheid van de maatregelen en bevordering van het gebruik van vereenvoudigde kostenopties. Voorts zullen de bestaande systemen die ervoor moeten zorgen dat de kosten van de projecten redelijk zijn, worden beoordeeld in het kader van conformiteitsaudits. Bij niet-naleving zullen financiële correcties worden toegepast.

XI — Zevende streepje

De Commissie stemt in met deze aanbeveling en is reeds begonnen met de uitvoering ervan.

De Commissie heeft reeds werkprocedures en desbetreffende interdienstengroepen ingesteld voor de beoordeling van de complementariteit tussen en de dubbele financiering uit verschillenden EU-fondsen (bijv. het ESIF-interpretatienetwerk, andere netwerken inzake specifieke elementen van de regelgeving zoals de werkgroep vereenvoudigde kosten, thematische netwerken of het platform fi-compass).

De Commissie zal zich er verder over beraden of een andere structuur (bijv. een specifieke interdienstengroep) nodig is.

XI — Achtste streepje

Deze aanbeveling is tot de lidstaten gericht.

XI — Negende streepje

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling ten dele.

De Commissie zal richtsnoeren blijven opstellen betreffende de uitvoering van het in de desbetreffende regelgeving vastgestelde GMES.

Er bestaan standaardmethoden om het gebruik van feedbackprocedures, toezicht en evaluatie van de resultaten en de impact van de opleidingsactiviteiten te waarborgen. De Commissie zal de uitwisseling van goede praktijken in het kader van het Europees netwerk voor plattelandsontwikkeling aanmoedigen.

Krachtens het wettelijke kader is het evenwel niet de verantwoordelijkheid van de Commissie erop toe te zien dat dergelijke feedbackprocedures voorhanden zijn.

XI — Tiende streepje

De Commissie stemt in met deze aanbeveling.

De Commissie zal bij de vaststelling van haar auditplanning rekening houden met het risicoprofiel van de maatregelen voor kennisoverdracht en advies.

Opmerkingen

25

De uit het Elfpo gefinancierde opleidings- en adviesactiviteiten spelen in op de binnen het programmeringsgebied geïdentificeerde behoeften. Deze behoeften worden beoordeeld en beschreven in het POP en vervolgens dienen concrete specifieke opleidings- en adviesactiviteiten te worden gepland in het kader van regelingen voor de uitvoering van maatregelen.

Aangezien de opleidingsbehoeften evolueren, dienen de beheersautoriteiten en de dienstaanbieders hun aanbod aan te passen aan de veranderende vraag van de plattelandsactoren.

26

Ingevolge het partnerschapsbeginsel dient nauw overleg te worden gepleegd met de economische en sociale partners evenals andere belanghebbenden, met name plattelandsactoren, over de uitwerking en de uitvoering van het POP. Tijdens vergaderingen van toezichtcomités en via informele deelname- en raadplegingsmechanismen hebben de plattelandsactoren de gelegenheid hun behoeften kenbaar te maken. Deze dienen in acht te worden genomen door de beheersautoriteiten, die uiteindelijk verantwoordelijk zijn voor het bepalen van de strategie en de uitvoering van het programma, met inbegrip van de selectie van relevante activiteiten die voldoen aan de strategische doelstellingen van het programma.

28

Het opzetten van een adviesdienst moet inspelen op een specifieke binnen het programmeringsgebied geconstateerde behoefte.

Een nieuwe dienst kan worden geïnterpreteerd als een orgaan/instantie dat/die nieuw is opgericht om diensten aan te bieden betreffende bepaalde onderwerpen/specialismen waaraan nood is in de regio. Het opzetten van een nieuw orgaan/departement in een bestaande adviesdienst om het aanbod aan diensten uit te breiden, kan echter ook als een nieuwe dienst worden gezien. Voorwaarde is dat in het kader van de nieuwe dienst advies moet kunnen worden verleend op gebieden waar de bestaande dienst zonder de oprichting van de nieuwe dienst niet bevoegd zou zijn.

Gezamenlijk antwoord op paragrafen 35 en 36

De lidstaten moeten zorgen voor een open, eerlijke en transparante selectie van dienstaanbieders in overeenstemming met het nationale wettelijke kader en met dat van de EU. De vereiste van meer transparantie is aangescherpt in de programmeringsperiode 2014-2020. Met name moeten de begunstigden krachtens artikel 15 van Verordening (EU) nr. 1305/2013 worden geselecteerd door middel van aanbestedingen. De selectie van begunstigden moet gebeuren volgens de vastgestelde criteria. De organen die kennisoverdracht- en voorlichtingsdiensten aanbieden, moeten over hiertoe gekwalificeerd personeel beschikken en moeten geregeld opleidingsactiviteiten uitvoeren.

Zie ook het antwoord op paragraaf 40.

38

De Commissie ziet deze kwestie ook als een zwak punt. In de richtsnoeren inzake subsidiabiliteit en selectie staat expliciet vermeld dat moet worden vermeden voorstellen in te dienen op elk willekeurig moment in de loop van de programmeringsperiode.

40

De lidstaten beschikken over de optie van interne dienstverlening mits zij voldoen aan de voor de maatregel vastgestelde subsidiabiliteitsvoorwaarde. Situaties waarbij de overheidsdiensten de enige begunstigde van een maatregel zijn, dienen naar behoren te worden gemotiveerd.

Ingevolge de beoordeling van het POP 2014-2020 heeft de Commissie Galicië een brief met opmerkingen toegestuurd, waarin zij verzoekt om informatie over acties die rechtstreeks door de overheid zouden worden uitgevoerd en over de manier waarop de beste prijs-kwaliteitsverhouding zou worden gewaarborgd.

Gezamenlijk antwoord op de paragrafen 47 en 48

Overeenkomstig de regelgeving die van toepassing was op de programmeringsperiode 2007-2013, bevatten de door de Commissie goedgekeurde POP’s informatie over de identificatie van behoeften en de procedures voor de selectie van begunstigden.

De vereiste om een SWOT-analyse van de situatie uit te voeren en een identificatie van de behoeften in het geografische gebied waarop het programma betrekking heeft, is vervat in de wetgeving inzake plattelandsontwikkeling voor beide programmeringsperiodes. Deze analyse wordt aangevuld met de voorafgaande evaluatie van het programma en heeft onder meer betrekking op de kennis- en vaardigheidsbehoeften van plattelandsactoren. Tijdens de fase van de goedkeuring van de programma’s bekijkt de Commissie van zeer nabij de SWOT-analyse van de programma’s, de identificatie van de behoeften en de strategische afstemming van de programma’s op deze behoeften.

De Commissie heeft voor de programmeringsperiode 2007-2013 elementaire richtsnoeren afgegeven om de lidstaten te helpen bij de opstelling van hun POP’s.

Voor de programmeringsperiode 2014-2020 heeft de Commissie meer uitgebreide en aangescherpte richtsnoeren vastgesteld, evenals maatregelenfiches³, die meermaals met de lidstaten werden besproken in het Comité voor plattelandsontwikkeling. De Commissie heeft ook antwoorden gegeven op vragen van de lidstaten betreffende de voorbereiding van de programma’s.

49

De Commissie is er zich van bewust dat de plaatsing van overheidsopdrachten een van de belangrijkste oorzaken van fouten is. In deze context en overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel heeft de Commissie maatregelen getroffen om de desbetreffende risico’s te identificeren en te voorkomen of te corrigeren. Zo moet in het POP bijvoorbeeld informatie worden opgenomen over de risico’s die verbonden zijn aan de uitvoering van de maatregel en over acties om deze risico’s te beperken. Voor de programmeringsperiode 2014-2020 zijn zowel de wettelijke bepalingen als de richtsnoeren van de Commissie inzake plaatsing van overheidsopdrachten aangescherpt ten opzichte van de vorige programmeringsperiode.

De Commissie monitort de uitvoering door de handhaving van de verslagleggingsverplichtingen, via de jaarlijkse evaluatievergaderingen en de toezichtcomités. Wanneer conformiteitsaudits worden uitgevoerd, wordt de selectie van aanbieders beoordeeld.

Zie ook de antwoorden op de paragrafen 38, 40 en 43.

51

Voor de programmeringsperiode 2014-2020 is de specifieke maatregelenfiche inzake kennisoverdracht veel gedetailleerder dan die van de vorige programmeringsperiode en bevat ze informatie betreffende de procedures voor de selectie van begunstigden. De fiche wordt aangevuld door een reeks horizontale documenten met desbetreffende alomvattende richtsnoeren (bijv. inzake programmering en plaatsing van overheidsopdrachten).

Daarnaast heeft de Commissie de kwestie uitvoerig besproken met de lidstaten in het kader van het Comité voor plattelandsontwikkeling en bilateraal en heeft zij antwoorden verstrekt op de gestelde vragen. Bovendien hebben de Commissie en het Europees netwerk voor plattelandsontwikkeling in maart 2015 in Brussel een specifieke opleiding inzake „redelijkheid van de kosten en overheidsopdrachten” georganiseerd voor nationale en regionale autoriteiten.

Bovendien moeten zelfs lidstaten die geen procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten toepassen, ervoor zorgen dat de selectie van begunstigden op een open, eerlijke en transparante wijze plaatsvindt.

De regelgeving inzake plaatsing van overheidsopdrachten voorziet in de mogelijkheid van interne dienstverlening in gevallen waar de aanbestedende diensten beschikken over de gepaste middelen om de concrete actie intern uit te voeren.

Zie ook de antwoorden op de paragrafen 47-48, 49 en 50.

55

Zie het antwoord op paragraaf 40.

55 — Vijfde streepje

De Zweedse Raad voor de landbouw rapporteert geen uitgaven op het niveau van de activiteit. Om in aanmerking te kunnen komen voor steun, moeten alle uitgaven echter verband houden met de uitvoering van het project. Indien de uitgaven van de administratieve controle geen deel uitmaken van de uitvoering van het project, worden de kosten afgetrokken.

55 — Zesde streepje

In verband met het scherpere toezicht op EU-steun voor plattelandsontwikkeling in Zweden in 2013 heeft de Raad voor de landbouw verbeteringen van de controles gemeld. Voor de nieuwe programmeringsperiode worden verdere ontwikkelingen verwacht.

Gezamenlijk antwoord op paragrafen 56 en 57

Overeenkomstig artikel 59, lid 2, van het financieel reglement monitort de Commissie de door de lidstaten vastgestelde beheers- en controlesystemen met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel en rekening houdend met het niveau van het beoordeelde risico. Het werkprogramma voor audits wordt bepaald op basis van een risicobeoordeling, waarbij het niveau van de uitgaven het belangrijkste element is. Aangezien het bedrag van de betrokken financiering betrekkelijk laag is, is slechts een beperkt aantal specifieke conformiteitsaudits uitgevoerd met betrekking tot de diensten voor kennisoverdracht en advies.

58

Activiteiten voor kennisoverdracht en advies kunnen uit verschillende bronnen worden gefinancierd, afhankelijk van de doelgroep en de onderwerpen. Het Elfpo ondersteunt bijvoorbeeld opleiding en advies voor mensen die actief zijn in de landbouwsector en de bosbouwsector en sinds 2014 ook voor kmo’s in plattelandsgebieden, terwijl steun uit het ESF op werklozen is gericht.

De lidstaten en de regio’s moeten complementariteit tussen de instrumenten waarborgen en overlapping en dubbele financiering voorkomen.

Gezamenlijk antwoord op de paragrafen 60 en 61

Aangezien activiteiten voor kennisoverdracht via verschillende kanalen kunnen worden gefinancierd, dient de verantwoordelijkheid voor het beheer van dergelijke activiteiten bij de desbetreffende autoriteit te blijven. Vergelijkbare activiteiten kunnen op complementaire wijze uit meer dan een fonds worden gefinancierd. De doelstelling van afbakening is ervoor te zorgen dat de uitvoering van verschillende beleidslijnen synergieën creëert en dat overlappingen worden vermeden en dubbele financiering wordt voorkomen. Tijdens het goedkeuringsproces, de programmawijzigingen en de geregelde bilaterale vergaderingen heeft de Commissie, waar van toepassing, om meer informatie betreffende afbakening verzocht.

De Commissie heeft de geschiktheid van de afbakening tussen de fondsen beoordeeld tijdens het goedkeuringsproces en bij de beoordeling van de opeenvolgende programmawijzigingen. Alle POP’s werden ook beoordeeld tijdens overleg tussen de diensten, waar de DG’s die verantwoordelijk zijn voor de verschillende fondsen, mogelijke inconsistenties of overlappingen trachten te voorkomen. Bovendien speelt het toezichtcomité, waarin leden zitten die andere EU-fondsen vertegenwoordigen, een belangrijke rol bij het waarborgen van de afbakening.

Zie ook het antwoord op paragraaf 58.

64

In de brief met opmerkingen die de Commissie Galicië heeft toegestuurd na de beoordeling van het POP 2014-2020, is beklemtoond dat dubbele financiering moet worden vermeden. Waar van toepassing moet het risico op dubbele financiering worden geïdentificeerd in het POP en moeten acties worden voorgesteld om die risico’s te beperken.

65

In de regelgeving voor de programmeringsperiode 2014-2020 is een aantal voorschriften vastgesteld met het oog op coördinatie van acties die steun ontvangen uit EU-fondsen en uit nationale bronnen.

Vooreerst is complementariteit aan de orde in de partnerschapsovereenkomsten, waarin de lidstaten de mechanismen bepalen om in het kader van ESIF’s ontvangen steun te coördineren. Vervolgens wordt dit nader omschreven in de POP’s, die een specifiek onderdeel over complementariteit bevatten (hoofdstuk 14 van het POP).

De Commissie heeft uitgebreide richtsnoeren opgesteld voor de programmering op beide niveaus (partnerschapsovereenkomsten en programma’s). In dit opzicht is eveneens een aantal gemeenschappelijke wettelijke bepalingen (de verordening gemeenschappelijke bepalingen) en een gemeenschappelijk strategisch kader voor alle ESI-fondsen vastgesteld ter versterking van coördinatie, complementariteit en synergieën tussen de fondsen.

Zie eveneens de antwoorden op de paragrafen 60 en 61.

67

De evaluatie van de POP’s wordt uitgevoerd door externe beoordelaars onder de verantwoordelijkheid van de lidstaten. De beoordelaar heeft uit hoofde van zijn functie de verantwoordelijkheid om de best mogelijke evaluatiemethode voor te stellen.

80

Het GTEK 2007-2013 was het eerste geïntegreerde toezicht-en evaluatiekader. Op het niveau van het toezicht vertoonde het enkele beperkingen. Het GMES 2014-2020 is verbeterd door bijvoorbeeld een duidelijk scheiding tussen opleidings- en communicatieactiviteiten in te voeren.

Tekstvak 11 — Eerste streepje

Wat Denemarken betreft, omvat maatregel 111 een submaatregel die de maatregelen 111 en 123 (demonstratieprojecten) combineert. Bijgevolg kan de kost van de opleiding per persoon per opleidingsdag niet zomaar worden berekend door de totale steun te delen door het aantal opgeleide personen.

85

De Commissie, die hoofdzakelijk aangewezen blijft op de door de lidstaten verzamelde, samengevoegde en ingediende gegevens, was zich bewust van de beperkingen die voortvloeien uit de kwaliteit van dergelijke data. Daarom heeft de Commissie het GMES 2014-2020 verbeterd met de invoering van een duidelijke scheiding tussen de opleidings- en communicatieactiviteiten die problemen veroorzaakten bij de gegevensverzameling.

De toezichtgegevens zijn een van de elementen die worden gebruikt bij de evaluatie. De beoordeling of Elfpo-steun goed is aangewend, zal gebeuren in het kader van de evaluatie achteraf van de POP’s.

88

De evaluatie van de POP’s valt onder de verantwoordelijkheid van de lidstaten. De doeltreffendheid van de maatregelen toetsen aan de doelstellingen van de programma’s is een complexe taak, die in verhouding tot het gebruik van de evaluatie moet staan. Deze taak wordt uitgevoerd door onafhankelijke professionele beoordelaars. Zij trekken hun conclusies op basis van een aantal factoren en methodologische benaderingen, waaronder een diepgaande beoordeling van de interventielogica van de programma’s, casestudies en onderzoek ter plaatse, een analyse van interacties en overloopeffecten tussen verschillende maatregelen, enz. De GTEK-indicatoren zijn slechts één middel voor de evaluatie. Ze zijn gericht op een eenvormige structuur van de evaluatieverslagen en een alomvattende aanpak van de strategische prioriteiten op EU-niveau.

Conclusies en aanbevelingen

91

De lidstaten en de regio’s selecteren de maatregelen en acties die via de POP’s zullen worden uitgevoerd volgens de binnen het programmeringsgebied geconstateerde behoeften. Deze behoeften dienen nader te worden omschreven tot op het niveau van concrete uit te voeren opleidingsactiviteiten. De Commissie ziet erop toe dat de POP’s in overeenstemming zijn met de beleidsdoelstellingen en met de wettelijke vereisten. De daadwerkelijke uitvoering valt onder de verantwoordelijkheid van de lidstaten. De Commissie wordt op de hoogte gehouden in het kader van de vergaderingen van de toezichtcomités en via de uitvoeringsverslagen van de lidstaten.

92

Opleidings- en andere activiteiten voor kennisoverdracht zijn noodzakelijk ter verbetering van technische en zachte vaardigheden. Zo zorgen deze mee voor een betere prestatie van de plattelandsactoren. Dienstaanbieders gaan in op uitnodigingen tot het indienen van voorstellen of voor aanbestedingen, die worden voorbereid op basis van de behoeften die zijn geïdentificeerd bij de SWOT-analyses van de lidstaten. De Commissie is echter van oordeel dat er bij de analyse die vooraf door de lidstaten wordt uitgevoerd, ruimte voor verbetering is.

93

De Commissie erkent dat de selectie van dienstaanbieders dient gebaseerd te zijn op een open en eerlijke prijs/kwaliteit-vergelijking. Het is de verantwoordelijkheid van de lidstaten om ervoor te zorgen dat deze procedures voorhanden zijn.

Zie ook het antwoord op paragraaf 92.

94

Het opzetten van een adviesdienst moet inspelen op een specifieke binnen het programmeringsgebied geconstateerde behoefte.

Een nieuwe dienst kan worden geïnterpreteerd als een orgaan/instantie dat/die nieuw is opgericht om diensten aan te bieden betreffende bepaalde onderwerpen/specialismen waaraan nood is in de regio. Het opzetten van een nieuw orgaan/departement in een bestaande adviesdienst om het aanbod aan diensten uit te breiden, kan echter ook als een nieuwe dienst worden gezien. Voorwaarde is dat in het kader van de nieuwe dienst advies moet kunnen worden verleend op gebieden waar de bestaande dienst zonder de oprichting van de nieuwe dienst niet bevoegd zou zijn.

Aanbeveling 1 a)

Deze aanbeveling is tot de lidstaten gericht.

Aanbeveling 1 b)

De Commissie stemt in met deze aanbeveling.

De Commissie is het ermee eens dat de lidstaten in het kader van de goede praktijken dienen te worden aangemoedigd om de behoefte aan opleidingsactiviteiten periodiek te analyseren en zij zal de maatregelenfiche inzake kennisoverdracht bijwerken en hieromtrent voorlichtingsactiviteiten uitvoeren. Ook zal de Commissie de uitwisseling van goede praktijken inzake methodologische benaderingen in het kader van netwerkactiviteiten bevorderen.

Aanbeveling 1 c)

Deze aanbeveling is tot de lidstaten gericht.

Aanbeveling 1 d)

De Commissie stemt in met deze aanbeveling en voert deze reeds uit.

De Commissie heeft begeleiding geboden met betrekking tot artikel 15 van Verordening (EU) nr. 1305/2013 om de lidstaten/regio’s te helpen bij de uitvoering van de maatregelen. Deze richtsnoeren zijn echter niet wettelijk bindend en de toepassing ervan ligt in de handen van de lidstaten. De Commissie heeft ook antwoord gegeven op de talrijke vragen van de lidstaten.

De uitvoering van de POP’s, met inbegrip van het opzetten van adviesdiensten, wordt besproken in het kader van de toezichtcomités, de jaarlijkse evaluatievergaderingen en de conformiteitsaudits.

Waar nodig zal de Commissie de huidige richtsnoeren blijven bijwerken en aanvullen.

96

De Commissie heeft begeleiding verschaft inzake overheidsopdrachten in de context van plattelandsontwikkeling. Met name worden in de richtsnoeren betreffende artikel 15 van Verordening (EU) nr. 1305/2013 de vereisten voor interne dienstverlening toegelicht.

Aanbeveling 2 a)

Deze aanbeveling is tot de lidstaten gericht.

Aanbeveling 2 b)

De Commissie stemt in met deze aanbeveling en is reeds begonnen met de uitvoering ervan.

Begeleiding met betrekking tot interne levering, onderaanneming en dienstverlening werd reeds geboden in de vorm van een maatregelenfiche inzake bedrijfsadviesdiensten, bedrijfsbeheersdiensten en bedrijfsverzorgingsdiensten. Dit werd meermaals besproken met de lidstaten in het kader van het Comité voor plattelandsontwikkeling. Bovendien hebben de Commissie en het Europees netwerk voor plattelandsontwikkeling in maart 2015 in Brussel een specifieke opleiding inzake „redelijkheid van de kosten en overheidsopdrachten” georganiseerd voor nationale en regionale autoriteiten.

Wat het toezicht op de procedures van de lidstaten betreft, zal de Commissie bij de vaststelling van haar auditplanning rekening houden met het risicoprofiel van de maatregelen voor kennisoverdracht en advies.

97

De lidstaten moeten erop toezien dat de kosten die verbonden zijn aan de uitvoering van de maatregelen in het kader van de POP’s, redelijk zijn. Wanneer conformiteitsaudits tekortkomingen aan het licht brengen, zijn financiële correcties van toepassing.

98

Het probleem van de afbakening is aan de orde gesteld in de POP’s.

Voor de periode 2014-2020 bevatten de zogenaamde „standpuntnota’s van de diensten van de Commissie” richtsnoeren inzake de gecoördineerde interventies van de ESIF. De lidstaten moesten waken over de complementariteit, coherentie en conformiteit met andere EU-instrumenten om dubbele financiering te voorkomen⁴.

Met het regelgevingskader voor de programmeringsperiode 2014-2020 is getracht te zorgen voor meer complementariteit en coördinatie tussen de fondsen om zo overlapping te vermijden door middel van de partnerschapsovereenkomsten, waarin de lidstaten moeten beschrijven hoe ze de ESIF aanwenden, om complementariteit en synergie van de activiteiten te garanderen.

Daarnaast wordt de kwestie van complementariteit op het gebied van plattelandsontwikkeling ook behandeld in hoofdstuk 14 van de POP’s („Informatie over de complementariteit”).

Bovendien moeten de toezichtcomités in de lidstaten zorgen voor de correcte uitvoering van de programma’s en de complementariteit tussen alle EU-fondsen.

Ten slotte werken de diensten van de Commissie samen om tijdens de fase van goedkeuring van de respectieve programma’s te zorgen voor een gecoördineerde benadering van ESIF-complementariteit.

Aanbeveling 3 a)

De Commissie stemt in met deze aanbeveling.

De Commissie voert de aanbevelingen van speciaal verslag nr. 22/2014⁵ uit door middel van specifieke opleidingen voor de beheersautoriteiten en de betaalorganen, betere beoordeling van de verifieerbaarheid en de controleerbaarheid van de maatregelen en bevordering van het gebruik van vereenvoudigde kostenopties. Voorts zullen de bestaande systemen die ervoor moeten zorgen dat de kosten van de projecten redelijk zijn, worden beoordeeld in het kader van conformiteitsaudits. Bij niet-naleving zullen financiële correcties worden toegepast.

Aanbeveling 3 b)

De Commissie stemt in met deze aanbeveling en voert deze reeds uit.

De Commissie heeft reeds werkprocedures en desbetreffende interdienstengroepen ingesteld voor de beoordeling van de complementariteit tussen en de dubbele financiering uit verschillenden EU-fondsen (bijv. het ESIF-interpretatienetwerk, andere netwerken inzake specifieke elementen van de regelgeving zoals de werkgroep vereenvoudigde kosten, thematische netwerken of het platform fi-compass).

De Commissie zal zich er verder over beraden of een andere structuur (bijv. een specifieke interdienstengroep) nodig is.

Gezamenlijk antwoord op de paragrafen 99 en 100

De evaluatie van de POP’s valt onder de verantwoordelijkheid van de lidstaten. De doeltreffendheid van de maatregelen toetsen aan de doelstellingen van de programma’s is een complexe taak, die in verhouding tot het gebruik van de evaluatie moet staan. Deze taak wordt uitgevoerd door onafhankelijke professionele beoordelaars. Zij trekken hun conclusies op basis van een aantal factoren en methodologische benaderingen, waaronder een diepgaande beoordeling van de interventielogica van de programma’s, casestudies en onderzoek ter plaatse, een analyse van interacties en overloopeffecten tussen verschillende maatregelen, enz. De GTEK-indicatoren zijn slechts één middel voor de evaluatie. Ze zijn gericht op een eenvormige structuur van de evaluatieverslagen en een alomvattende aanpak van de strategische prioriteiten op EU-niveau. De Commissie moedigt de uitwisseling van goede praktijken op het gebied van evaluatie via het Europees netwerk voor plattelandsontwikkeling aan.

Aanbeveling 4 a)

Deze aanbeveling is tot de lidstaten gericht.

Aanbeveling 4 b)

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling ten dele.

De Commissie zal richtsnoeren blijven opstellen betreffende de uitvoering van het in de desbetreffende regelgeving vastgestelde GMES.

Er bestaan standaardmethoden om het gebruik van feedbackprocedures, toezicht en evaluatie van de resultaten en de impact van de opleidingsactiviteiten te waarborgen. De Commissie zal de uitwisseling van goede praktijken in het kader van het Europees netwerk voor plattelandsontwikkeling aanmoedigen.

Krachtens het wettelijke kader is het evenwel niet de verantwoordelijkheid van de Commissie erop toe te zien dat dergelijke feedbackprocedures voorhanden zijn.

101

De Commissie heeft zich altijd gekweten van haar taken wat betreft het toezicht op de beheers- en controlesystemen van de lidstaten. De Commissie houdt toezicht op de uitvoering van de maatregelen via het proces van goedkeuring van de POP’s, binnen de toezichtcomités met belanghebbenden en via de bilaterale jaarlijkse evaluatievergaderingen met de beheersautoriteiten.

Het werkprogramma voor audits wordt bepaald op basis van een risicoanalyse, waarbij het niveau van de uitgaven het belangrijkste element is. Aangezien het bedrag van de betrokken financiering betrekkelijk laag is, is slechts een beperkt aantal specifieke conformiteitsaudits van de uitgaven voor de diensten voor kennisoverdracht en advies uitgevoerd.

Aanbeveling 5

De Commissie stemt in met deze aanbeveling.

De Commissie zal bij de vaststelling van haar auditplanning rekening houden met het risicoprofiel van de maatregelen voor kennisoverdracht en advies.

1Artikel 5 van Verordening (EG) nr. 1698/2005.

2Speciaal verslag nr. 22/2014: „Realiseren van zuinigheid: beheersing van de kosten van door de EU gefinancierde projecten voor plattelandsontwikkeling” (http://eca.europa.eu).

3Richtsnoeren inzake: 1) SWOT-analyse, 2) plaatsing van overheidsopdrachten in plattelandsontwikkeling 2014-2020, 3) subsidiabiliteitsvoorwaarden en selectiecriteria 2014-2020, 4) elementen voor een strategisch programma, 5) verifieerbaarheid en controleerbaarheid (art. 62), 6) maatregelenfiche art. 14 kennisoverdracht, 7) maatregelenfiche art.15 adviesdiensten.

4Artikel 5 van Verordening (EG) nr. 1698/2005.

5Zie Speciaal verslag nr. 22/2014: „Realiseren van zuinigheid: beheersing van de kosten van door de EU gefinancierde projecten voor plattelandsontwikkeling” (http://eca.europa.eu).

QJ-AB-15-013-NL-E  ISSN 1977-575X

De Rekenkamer onderzocht of de hoge prioriteit die werd gegeven aan een leven lang leren en kennisoverdracht binnen het plattelandsontwikkelingsbeleid van de EU gepaard ging met dienovereenkomstige inspanningen van de Commissie en de lidstaten om hoogwaardige activiteiten te ontplooien op het gebied van kennisoverdracht en advies. De controle wees uit dat dit niet het geval was. Te vaak vertrouwden de lidstaten op de voorstellen van aanbieders, werd elke vorm van opleiding als „goed” beschouwd en kwam deze dus in aanmerking voor publieke steun. Slechts zelden werd er een behoorlijke analyse gemaakt inzake de vraag of ze daadwerkelijk effect zouden sorteren. De lidstaten stonden niet altijd garant voor eerlijke en transparante mededinging bij de selectie van opleidingsactiviteiten en betaalden te veel voor bepaalde diensten. Wat de follow-up betreft, wees de controle op een gebrek aan gedetailleerde evaluatie van wat er daadwerkelijk met de publieke middelen was bereikt. In haar aanbevelingen spoort de Rekenkamer de lidstaten met name aan, de door hen gekozen kennisoverdrachtsactiviteiten en adviesverlening af te stemmen op de evoluerende behoeften van de plattelandsactoren door middel van periodieke analyse- en evaluatieprocedures.