EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luksemburg

LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1

E-mail: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2015

Print | ISBN 978-92-872-3006-5 | ISSN 1831-0923 | doi:10.2865/399792 | QJ-AB-15-013-PL-C
PDF | ISBN 978-92-872-2963-2 | ISSN 1977-5768 | doi:10.2865/253397 | QJ-AB-15-013-PL-N
EPUB | ISBN 978-92-872-3012-6 | ISSN 1977-5768 | doi:10.2865/45960 | QJ-AB-15-013-PL-E

© Unia Europejska, 2015

Powielanie materiałów dozwolone pod warunkiem podania źródła.

W celu wykorzystania lub powielenia zdjęć „Szkolenie dla kobiet rolników” i „Grupa robocza rolników (wizyta w terenie)” na s. 10 należy wystąpić o zgodę bezpośrednio do właściciela praw autorskich.

JAK OTRZYMAĆ PUBLIKACJE UE

Publikacje bezpłatne:

•jeden egzemplarz:
w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)

•kilka egzemplarzy (lub mapy, plakaty):
w przedstawicielstwach Unii Europejskiej (http://ec.europa.eu/represent_pl.htm)
w delegaturach Unii Europejskiej w krajach poza UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_pl.htm)
kontaktując się z Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_pl.htm)
lub dzwoniąc pod numer 00 800 6 7 8 9 10 11 (numer bezpłatny w całej UE) (*)

(*)Informacje są udzielane nieodpłatnie, większość połączeń również jest bezpłatna (niektórzy operatorzy, hotele lub telefony publiczne mogą naliczać opłaty).

Publikacje płatne:

•w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)

PL
2015

nr 12

Sprawozdanie specjalne

Nieumiejętne zarządzanie
działaniami w obszarze
transferu wiedzy
i doradztwa wpływa
negatywnie na realizację
celu priorytetowego UE
polegającego
na wspieraniu gospodarki
wiejskiej opartej na wiedzy

(przedstawione na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE)

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli wykonania zadań i kontroli zgodności wybranych obszarów działalności UE lub kwestii związanych z zarządzaniem. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę kontroli I, której przewodniczy członek Trybunału Augustyn Kubik i która zajmuje się takimi obszarami wydatków, jak zarządzanie zasobami naturalnymi i ich ochrona. Kontrolą kierował Jan Kinšt, członek Trybunału, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Alejandro Ballester Gallardo, szef gabinetu; Michael Bain, kierownik działu; Klaus Stern, kierownik zespołu, i Els Brems, zastępca kierownika zespołu. W skład zespołu kontrolnego weszli: Stuart Ballantine, Małgorzata Frydel, Athanasios Koustoulidis, Lorenzo Pirelli, Maria Eulàlia Reverté i Casas, Michael Spang i Diana Voinea. Wsparcie administracyjne zapewniła Terje Teppan-Niesen, a za pomoc językową odpowiedzialni byli: Miłosz Aponowicz, Cathryn Lindsay, Michał Machowski, Paulina Pruszko i Charlotta Törneling.

Spis treści

Glosariusz

Streszczenie

Wprowadzenie

Inwestowanie w wiedzę i umiejętności w Unii Europejskiej

Wsparcie w ramach rozwoju obszarów wiejskich na potrzeby usług transferu wiedzy i doradztwa

Koordynacja z innymi formami wsparcia UE na potrzeby usług transferu wiedzy i doradztwa

Zakres kontroli i podejście kontrolne

Uwagi

Część I – Procedury określania i wyboru najbardziej odpowiednich usług transferu wiedzy i doradztwa

Państwa członkowskie określiły zapotrzebowanie na umiejętności wśród podmiotów na obszarach wiejskich w tak ogólny sposób, iż finansowaniu mógł podlegać prawie każdy rodzaj usługi

Państwa członkowskie nie zawsze weryfikują kwalifikacje i doświadczenie dostawców usług

Wybór działań i dostawców usług nie jest oparty na uczciwej i przejrzystej konkurencji

Wytyczne Komisji dla państw członkowskich dotyczące działań w obszarze transferu wiedzy i doradztwa były ograniczone

Część II – Procedury zapewniania efektywnego kosztowo i skoordynowanego świadczenia usług transferu wiedzy i doradztwa

Państwa członkowskie zatwierdzały działania szkoleniowe bez przeprowadzenia skutecznych weryfikacji racjonalności ich kosztów…

… i istnieją przesłanki świadczące o ponoszeniu przez państwa członkowskie niekiedy nadmiernych wydatków na szkolenia lub usługi doradcze, które nie były odpowiednio uzasadnione

Zakres kontroli przeprowadzonych przez Komisję nie zapewnił wystarczających informacji na temat uchybień stwierdzonych przez Trybunał

Fundusze UE nie są koordynowane z innymi funduszami pod kątem zapewnienia wydajnego świadczenia usług transferu wiedzy i doradztwa

Część III – Procedury monitorowania i oceny wyników działań w obszarze transferu wiedzy i doradztwa

Bezpośrednie informacje zwrotne od uczestników szkoleń są często zbierane przez organizatorów szkoleń, a rzadko przez organy państw członkowskich w celu udoskonalenia przyszłych działań

Stwierdzono przykłady dobrych praktyk, które pokazują, że państwa członkowskie starają się zebrać przydatne informacje dotyczące wpływu działań w obszarze transferu wiedzy i doradztwa

Dane zgromadzone w celu zaprezentowania zagregowanych rezultatów dotyczących usług transferu wiedzy i doradztwa na poziomie UE nie są wiarygodne

Wnioski i zalecenia

Załącznik I | – | Wdrożenie działań w obszarze transferu wiedzy i doradztwa w państwach członkowskich poddanych kontroli
Załącznik II | – | Czteropoziomowy model Kirkpatricka

Odpowiedzi Komisji

Glosariusz

CMEF: ogólnounijne wspólne ramy monitorowania i oceny w zakresie rozwoju obszarów wiejskich w okresie programowania 2007–2013.

CMES: ogólnounijny wspólny system monitorowania i oceny w zakresie rozwoju obszarów wiejskich w okresie programowania 2014–2020.

Działanie: program pomocy mający na celu wdrożenie polityki. W ramach każdego działania ustalane są szczegółowe zasady obowiązujące dla projektów lub działań, które mogą zostać dofinansowane. Istnieją dwa główne rodzaje działań: działania inwestycyjne i pomoc obszarowa.

Efekt deadweight: sytuacja, w której finansowane działania lub projekty zostałyby w całości lub częściowo zrealizowane, nawet gdyby dotacja nie została przyznana.

Europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne (EFSI): nowy termin określający pięć funduszy UE zapewniających wsparcie w ramach polityki spójności w okresie programowania 2014–2020.
Te pięć funduszy to Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR); Europejski Fundusz Społeczny (EFS); Fundusz Spójności; Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW); Europejski Fundusz Morski i Rybacki (EFMR).

Instytucja zarządzająca: organ krajowy lub regionalny wyznaczony przez państwo członkowskie do zarządzania programem rozwoju obszarów wiejskich (PROW).

Okres programowania: wieloletnie ramy wykorzystywane do planowania i wdrażania polityk UE, takich jak polityka rozwoju obszarów wiejskich.

Podmioty na obszarach wiejskich: do celów niniejszego sprawozdania rolnicy, właściciele lasów oraz inne przedsiębiorstwa i zainteresowane strony działające na obszarach wiejskich określane są mianem „podmiotów na obszarach wiejskich”, chyba że wskazano inaczej.

Program rozwoju obszarów wiejskich (PROW): dokument opracowany przez państwo członkowskie lub jego region oraz zatwierdzony przez Komisję w celu zaplanowania i monitorowania, jak wdrażana jest polityka rozwoju obszarów wiejskich.

Umowa ramowa: umowa zawarta pomiędzy jedną lub kilkoma instytucjami zamawiającymi a jednym lub kilkoma wykonawcami, której celem jest określenie warunków dotyczących zamówień, które zostaną udzielone w danym okresie, w szczególności w odniesieniu do ceny oraz, o ile ma zastosowanie, przewidywanych ilości¹.

WPR: wspólna polityka rolna: zbiór przepisów i praktyk przyjętych przez Unię Europejską w celu zapewnienia wspólnej, jednolitej polityki dotyczącej rolnictwa.

Zamówienie publiczne: procedura przetargowa, której muszą przestrzegać organy administracji publicznej przy nabywaniu towarów, robót i usług o wartości przekraczającej określony próg cenowy. Celem jest uzyskanie najkorzystniejszej oferty – poprzez stworzenie wystarczającej konkurencji między dostawcami – oraz zapewnienie, by zamówienia były przyznawane w sposób uczciwy, przejrzysty i wykluczający dyskryminację. W dyrektywie 2004/18/WE i dyrektywie 2004/17/WE określono ramy prawne dotyczące zamówień publicznych, które władze krajowe są zobowiązane realizować.

Zarządzanie dzielone: tryb wykonywania budżetu UE, w przypadku którego zadania związane z wykonaniem są przekazywane państwom członkowskim². W tym celu władze państw członkowskich wskazują organy odpowiedzialne za zarządzanie unijnymi funduszami i ich kontrolowanie.

1Art. 1 ust. 5 dyrektywy 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi (Dz.U. L 134 z 30.4.2004, s. 114).

2Art. 59 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 966/2012 z dnia 25 października 2012 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 (Dz.U. L 298 z 26.10.2012, s. 1).

Streszczenie

I

Działania w obszarze transferu wiedzy i doradztwa stały się ogólnym celem priorytetowym zarówno dla całej UE, jak i w szczególności dla rozwoju obszarów wiejskich. Znaczenie kształcenia i szkolenia zawodowego, rozwoju umiejętności, uczenia się przez całe życie i transferu wiedzy zostało podkreślone przez Parlament Europejski i kolejnych komisarzy UE do spraw rolnictwa oraz jest odzwierciedlone w ramach prawnych UE.

II

Niniejsza kontrola obejmowała analizę realizacji działań w obszarze transferu wiedzy i doradztwa współfinansowanych z budżetu UE na rozwój obszarów wiejskich (EFRROW) i własnych budżetów państw członkowskich w latach 2007–2013. Całkowita kwota środków UE przeznaczonych na te działania w tym okresie wyniosła 1,3 mld euro. Dzięki współfinansowaniu całkowita wartość wsparcia publicznego osiągnęła kwotę 2,2 mld euro.

III

Aby zapewnić skuteczność i wywrzeć zamierzony wpływ, fundusze przeznaczone na działania w obszarze transferu wiedzy i doradztwa muszą być wydatkowane jako odpowiedź na zidentyfikowane potrzeby, przeprowadzane przy zachowaniu racjonalnych kosztów oraz realizowane przez odpowiednio wykwalifikowanych i doświadczonych dostawców usług. Wyniki powinny być mierzalne i oceniane, tak aby umożliwić uzyskanie informacji o faktycznie osiągniętych rezultatach. Kontrola Trybunału wykazała jednak, że założenia nie zostały spełnione ze względu na niedociągnięcia w zarządzaniu działaniami w państwach członkowskich i Komisji.

IV

W wyniku kontroli stwierdzono, że realizacja usług w obszarze transferu wiedzy i doradztwa nie odpowiadała w wystarczającym stopniu znaczeniu działań oraz ich spodziewanym wynikom. Państwa członkowskie zbyt często polegały na ofertach dostawców usług, a każdy rodzaj szkolenia był traktowany jako odpowiedni i kwalifikujący się do otrzymania wsparcia publicznego. Tylko w nielicznych przypadkach przeprowadzono właściwą analizę faktycznego oddziaływania tych usług.

V

Stosowane procedury nie zawsze gwarantowały uczciwą i przejrzystą konkurencję wspierającą wybór podmiotów świadczących wysokiej jakości usługi w obszarze transferu wiedzy i doradztwa po najlepszej cenie.

VI

Świadczenie usług w obszarze transferu wiedzy i doradztwa w sposób racjonalny pod względem kosztów ma zasadnicze znaczenie dla ochrony środków publicznych w odniesieniu zarówno do budżetu UE, jak i budżetów krajowych. Trybunał stwierdził niedociągnięcia w kontrolach, które muszą przeprowadzać państwa członkowskie, zarówno na etapie składania wniosków, jak i na etapie dokonywania płatności. Występują przesłanki świadczące o nadmiernych wydatkach państw członkowskich na niektóre usługi oraz o braku wystarczającego uzasadnienia dla związanych z nimi kosztów.

VII

Kontrola wykazała ponadto, że znaczna liczba podobnych usług jest finansowana z różnych funduszy UE (np. z EFS oraz z EFRROW). Oznacza to występowanie ryzyka podwójnego finansowania i wymaga dublowania kosztownych struktur zarządzania, co w opinii Trybunału jest nieekonomiczne. W okresie programowania 2014–2020 większe znaczenie niż stosowanej wcześniej strategii demarkacji nadano zasadzie komplementarności funduszy UE. Świadczy to o większej potrzebie koordynacji w celu uniknięcia opisanych wcześniej zagrożeń.

VIII

Odnotowano brak szczegółowej oceny faktycznych rezultatów osiągniętych z wykorzystaniem środków publicznych. Informacje zbierane były jedynie za pośrednictwem uproszczonych wskaźników, takich jak liczba szkolonych osób lub liczba dni finansowanego szkolenia. Ponadto Trybunał stwierdził problemy związane z wiarygodnością gromadzonych danych.

IX

Niedociągnięcia wskazane w niniejszym sprawozdaniu dotyczą przede wszystkim zarządzania działaniami przez państwa członkowskie. Biorąc pod uwagę znaczenie działań w obszarze transferu wiedzy i doradztwa, stwierdzono jednak, że także Komisja nie wywiązała się odpowiednio ze swoich zadań w zakresie kierowania działaniami państw członkowskich i ich nadzorowania oraz że aspekt ten powinien zostać udoskonalony.

X

Na podstawie tych ustaleń Trybunał przedstawia szereg zaleceń mających na celu poprawę sytuacji w bieżącym okresie programu rozwoju obszarów wiejskich (lata 2014–2020) oraz zapewnienie, by osiągnięcie ambitnych celów wyznaczonych dla tych działań stało się bardziej prawdopodobne.

XI

W ujęciu szczegółowym Trybunał zaleca, co następuje:

οPaństwa członkowskie powinny wprowadzić procedury służące do analizy potrzeb podmiotów na obszarach wiejskich w zakresie wiedzy i umiejętności, które to procedury będą wykraczać poza określenie ogólnej tematyki, w szczególności na potrzeby zaproszeń do składania wniosków lub postępowań o udzielenie zamówienia. Państwa członkowskie powinny zapewnić, aby w ramach cyklicznej procedury odpowiednie usługi transferu wiedzy i doradztwa były określane i wybierane na podstawie takiej analizy, bez ryzyka kierowania procesem przez dostawcę usług.

οKomisja powinna przedstawić dodatkowe wytyczne dotyczące sposobu, w jaki państwa członkowskie powinny przeprowadzać takie cykliczne analizy, oraz zachęcać państwa członkowskie do formułowania analiz w sposób bardziej szczegółowy.

οPaństwa członkowskie powinny zapewnić, by wsparcie na potrzeby tworzenia systemów nowych usług doradczych było udzielane wyłącznie wówczas, gdy występuje potwierdzony niedobór odpowiednich usług w danym obszarze oraz istnieje potrzeba finansowania nowego personelu, obiektów lub sprzętu.

οPaństwa członkowskie powinny wybierać dostawców usług, którzy otrzymają środki publiczne w drodze uczciwej i przejrzystej konkurencji, niezależnie od tego, czy stosowane są zaproszenia do składania wniosków czy formalne procedury zamówień publicznych. Państwa członkowskie powinny zapewnić w szczególności, by ustanowione przez nie kryteria wyboru lub udzielenia zamówienia nie faworyzowały pewnych dostawców usług lub typów dostawców usług.

οKomisja powinna przedstawić dodatkowe szczegółowe wytyczne dotyczące świadczenia usług przez władze, a także podwykonawstwa i oceny usług świadczonych przez konsorcja. Ponadto Komisja powinna należycie monitorować procedury państw członkowskich, aby zapewnić konkurencyjność, uczciwość i przejrzystość wyboru działań w obszarze transferu wiedzy i doradztwa.

οW odniesieniu do skuteczności kontroli w zakresie racjonalności kosztów Komisja i państwa członkowskie powinny wdrożyć zalecenia przedstawione w sprawozdaniu specjalnym Trybunału dotyczącym tej kwestii³. W szczególności jeśli chodzi o działania w obszarze transferu wiedzy i doradztwa państwa członkowskie powinny ocenić potrzebę wspierania działań, które są łatwo dostępne na rynku po rozsądnych cenach. Jeśli jest to uzasadnione, państwa członkowskie powinny zapewnić, by koszty wspieranych działań nie przekraczały kosztów podobnych działań oferowanych na rynku.

οAby przeprowadzić dogłębną ocenę komplementarności między różnymi funduszami UE zaproponowanymi przez państwa członkowskie na okres programowania 2014–2020, Komisja powinna oprzeć się na pierwszych działaniach podjętych w celu zapewnienia tego rodzaju komplementarności, na przykład za pośrednictwem specjalnych międzywydziałowych grup roboczych. Ocena ta powinna doprowadzić do przyjęcia skoordynowanego podejścia do wspierania działań w obszarze transferu wiedzy w celu ograniczenia ryzyka podwójnego finansowania i dublowania struktur administracyjnych.

οPaństwa członkowskie powinny ustanowić systemy informacji zwrotnych wykorzystujące informacje uzyskane w ramach monitorowania i oceny w celu udoskonalenia przyszłych zaproszeń do składania wniosków lub postępowań o udzielenie zamówienia. Za pośrednictwem tych systemów należy wymagać od dostawców usług nie tylko przekazania informacji dotyczących zadowolenia uczestników z usług, ale także do sprawdzenia, czy uczestnicy zdobyli potrzebną wiedzę.

οKomisja powinna przedstawić wytyczne na temat sposobu, w jaki państwa członkowskie mogą przeprowadzać tego rodzaju cykliczne procedury uzyskiwania informacji zwrotnych, a także dopilnować, by zostały one wprowadzone przez państwa członkowskie. Wyniki uzyskane z informacji zwrotnych mogą również zostać wykorzystane przez podmioty oceniające do skoncentrowania się na analizach działań na poziomie ich rezultatów i oddziaływania.

οKomisja powinna niezwłocznie zwiększyć profil ryzyka działań w obszarze transferu wiedzy i doradztwa oraz odpowiednio podnieść jakość swoich działań nadzorczych i zarządczych, aby w lepszym stopniu zagwarantować skuteczność świadczenia odnośnych usług w państwach członkowskich.

3Zob. sprawozdanie specjalne nr 22/2014 pt. „Uzyskiwanie oszczędności: jak utrzymywać pod kontrolą koszty projektów w zakresie rozwoju obszarów wiejskich dotowanych ze środków UE” (http://eca.europa.eu).

Wprowadzenie

Inwestowanie w wiedzę i umiejętności w Unii Europejskiej

01

Znaczenie kształcenia i szkolenia zawodowego, rozwoju umiejętności, uczenia się przez całe życie i transferu wiedzy było poruszane przez wielu polityków i podkreślane w kilku dokumentach wysokiego szczebla, w tym w strategii „Europa 2020” na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu⁴.

„Rozwijanie bazy wiedzy specjalistycznej w sektorze rolnym UE stanowi istotny aspekt programów rozwoju obszarów wiejskich”⁵

Phil Hogan (komisarz UE do spraw rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich)

„Rolnictwo przyszłości musi być oparte na wiedzy”⁶

Dacian Cioloș (były komisarz UE do spraw rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich)

02

Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) jednoznacznie nawiązuje do konieczności „skutecznej koordynacji wysiłków podejmowanych w dziedzinach kształcenia zawodowego, badań naukowych i upowszechniania wiedzy rolniczej” do umożliwienia osiągnięcia celów określonych w ramach wspólnej polityki rolnej (WPR)⁷.

03

W przepisach UE na okres programowania 2014–2020⁸ położono szczególny nacisk na usługi transferu wiedzy i doradztwa jako podstawowe działania w celu zapewnienia zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich. „Wspieranie transferu wiedzy i innowacji w rolnictwie, leśnictwie i na obszarach wiejskich” stanowi horyzontalny cel priorytetowyw dziedzinie rozwoju obszarów wiejskich, tj. uważa się je za ważne narzędzie wspomagające wdrażanie innych priorytetów i środków w dziedzinie rozwoju obszarów wiejskich.

Wsparcie w ramach rozwoju obszarów wiejskich na potrzeby usług transferu wiedzy i doradztwa

04

Wsparcia finansowego na potrzeby usług transferu wiedzy i doradztwa w obszarach wiejskich udziela się w ramach Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W okresie programowania 2007–2013 wsparcie to było udzielane poprzez cztery działania⁹:

οdziałanie 111 – szkolenia zawodowe i akcje informacyjne,

οdziałanie 114 – korzystanie z usług doradczych,

οdziałanie 115 – tworzenie systemu usług z zakresu zarządzania, pomocy i doradztwa,

οdziałanie 331 – szkolenia i informowanie.

05

Celem pierwszych trzech działań było zwiększenie konkurencyjności rolników i właścicieli lasów. Działanie 331 było ukierunkowane na inne przedsiębiorstwa i zainteresowane strony działające na obszarach wiejskich i miało na celu zwiększenie ich zdolności do zapewniania wkładu w różnicowanie gospodarki wiejskiej oraz poprawę jakości życia na obszarach wiejskich. Działania 111 i 331 obejmowały kursy szkoleniowe, warsztaty, wizyty w gospodarstwach, coaching itd. i są określane jako działania w obszarze transferu wiedzy. Działania 114 i 115 stanowiły działania doradcze, których celem było zapewnianie wytycznych dla poszczególnych osób lub grup rolników i właścicieli lasów. Poszczególne usługi w obszarze transferu wiedzy i doradztwa były oferowane uczestnikom bezpłatnie lub za ograniczoną opłatą.

Rolnicy, właściciele lasów oraz inne przedsiębiorstwa i zainteresowane strony działające na obszarach wiejskich są zwane dalej „podmiotami na obszarach wiejskich”.

Ramka 1

Przykłady usług transferu wiedzy i doradztwa finansowanych w ramach EFRROW

Szkolenie dla kobiet-rolników

© ZAMm/Gerald Lechner

Szkolenie dla rolników

© ECA

Grupa robocza rolników (wizyta w terenie)

© BMLFUW/LFI/weinfranz

06

W ramach polityki rozwoju obszarów wiejskich działania w obszarze transferu wiedzy i doradztwa są objęte zarządzaniem dzielonym Komisji i państw członkowskich. Programy rozwoju obszarów wiejskich (PROW) są przygotowywane przez państwa członkowskie i zatwierdzane przez Komisję. Państwa członkowskie następnie wybierają projekty, dla których mają zostać przydzielone środki finansowe, na podstawie przedłożonych programów. Sposób, w jaki środki finansowe są przydzielane do poszczególnych projektów na podstawie ram prawnych przedstawiono na wykresie 1.

Wykres 1

Ramy prawne dotyczące przydzielania środków z EFRROW na rzecz projektów

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

07

W latach 2007–2013 na działania w obszarze transferu wiedzy i doradztwa przeznaczono około 1,3 mld euro, tj. 1,4% dofinansowania z EFRROW. Do dnia 31 grudnia 2013 r. państwa członkowskie wykorzystały około 744 mln euro lub 57% planowanych środków z EFRROW. Wszystkie działania są współfinansowane przez państwa członkowskie (zob. szczegółowe dane w tabeli 1). Jednak jak już wspomniano wcześniej, ogólna waga przywiązywana do działań w obszarze transferu wiedzy i doradztwa znacznie przekracza ich wartość w ujęciu czysto pieniężnym.

08

Państwa członkowskie niekoniecznie wdrażały wszystkie cztery działania EFRROW w obszarze transferu wiedzy i doradztwa. Analiza danych z 2012 r. uzyskanych od Komisji wykazała, że w ramach wszystkich 88 PROW działania 111, 114, 331 i 115 nie zostały wykorzystane odpowiednio w 19%, 52%, 66% i 74% PROW.

09

Na potrzeby przyszłego zastosowania cztery osobne działania zostały obecnie połączone w dwa działania na okres programowania rozwoju obszarów wiejskich 2014–2020:

οdziałanie 01 – transfer wiedzy i działalność informacyjna,

οdziałanie 02 – usługi doradcze, usługi z zakresu zarządzania gospodarstwem i usługi z zakresu zastępstw.

10

Kwota planowanych wydatków ze środków EFRROW wynosi 1,16 mld euro w przypadku działania 01 oraz 742 mln euro w przypadku działania 02, tj. łącznie 1,9 mld euro¹⁰. W połączeniu ze współfinansowaniem krajowym kwota całkowitych wydatków publicznych może przekroczyć 4 mld euro. Stanowi to wzrost o około 46% w porównaniu z wydatkami planowanymi w poprzednim okresie programowania.

Tabela 1

Całkowita kwota wydatków publicznych (ze środków EFRROW i współfinansowania krajowego) oraz kwota wydatków z EFRROW w podziale na działania

Działanie | Opis działania | Wydatki planowane na lata 2007–2013 | Wydatki poniesione w latach 2007–2013
Kwota ze środków EFRROW (w euro) | Kwota całkowitych wydatków publicznych (w euro) | Kwota ze środków EFRROW (w euro) | Kwota całkowitych wydatków publicznych (w euro)
111 | Szkolenia zawodowe i akcje informacyjne | 947 013 157 | 1 599 928 390 | 556 561 212 | 974 023 090
114 | Korzystanie z usług doradczych | 197 958 811 | 338 640 512 | 98 320 876 | 169 488 261
115 | Tworzenie systemu usług z zakresu zarządzania, pomocy i doradztwa | 50 307 450 | 76 068 793 | 26 540 966 | 43 419 212
331 | Szkolenia i informowanie | 115 516 980 | 226 388 227 | 62 498 154 | 122 427 257
Działania w obszarze transferu wiedzy i doradztwa | 1 310 796 398 | 2 241 025 922 | 743 921 208 | 1 309 357 820

Źródło: Dane Europejskiej Sieci na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (zaktualizowane w lutym 2014 r.).

11

Podczas gdy w okresie programowania 2007–2013 potencjalnymi beneficjentami działań byli uczestnicy szkoleń i odbiorcy usług doradczych oraz dostawcy usług, sytuacja ta uległa obecnie zmianie. W latach 2014–2020 beneficjentami wsparcia finansowego w ramach działań 01 i 02 będą dostawcy usług, tj. podmioty świadczące usługi doradcze i szkoleniowe na rzecz beneficjentów końcowych (podmiotów na obszarach wiejskich).

12

Chociaż nie było to obowiązkowe, w okresie programowania 2007–2013 niektóre państwa członkowskie wykorzystywały już postępowania o udzielenie zamówienia w celu wyboru dostawców usług transferu wiedzy i usług doradczych. Zgodnie z nowymi przepisami przed zawarciem umów o usługi z dostawcami usług w ramach działania 02 muszą być stosowane zasady dotyczące zamówień publicznych. W przypadków działania 01 dostawcy usług nie muszą być wybierani w ramach zamówień publicznych.

Koordynacja z innymi formami wsparcia UE na potrzeby usług transferu wiedzy i doradztwa

13

Wsparcie UE na potrzeby usług transferu wiedzy i doradztwa nie jest ograniczone do obszaru polityki rozwoju obszarów wiejskich. Na bardzo ogólnym poziomie i biorąc pod uwagę mandat każdego z funduszy, projekty szkoleniowe otrzymują wsparcie ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS) i Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), których celem jest zapewnienie wkładu we wzrost i tworzenie miejsc pracy. Fundusze te, wraz z EFRROW i dwoma innymi funduszami, są określane mianem europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych (EFSI). Ramy prawne na lata 2014–2020 wymagają lepszej koordynacji między EFSI niż wcześniej, zarówno na poziomie UE, jak i na poziomie państw członkowskich. Nowe ramy przedstawiono na wykresie 2.

14

EFSI stanowią środek wdrażania strategii „Europa 2020”. Aby zapewnić skuteczne wsparcie, nacisk w przypadku EFSI należy położyć na wkład w realizację 11 celów tematycznych¹¹. Rozporządzenia dotyczące poszczególnych funduszy przewidują dalszy podział tych celów na priorytety inwestycyjne.

15

Cel tematyczny istotny w kontekście niniejszej kontroli to cel nr 10 obejmujący „inwestowanie w kształcenie, szkolenie oraz szkolenie zawodowe na rzecz zdobywania umiejętności i uczenia się przez całe życie”. Bardziej szczegółowe priorytety inwestycyjne są określone w konkretnych rozporządzeniach w sprawie EFS, EFRR i EFRROW¹² (zob. wykres 2).

Wykres 2

Ramy prawne na okres programowania 2014–2020

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

4COM(2010) 2020 final z dnia 3 marca 2010 r. „Europa 2020 – Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu”.

5Komisja Europejska – komunikat prasowy: „A further 18 Rural Development Programmes get green light” (Zielone światło dla kolejnych 18 programów rozwoju obszarów wiejskich), Bruksela, dnia 13 lutego 2015 r. (http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-4424_en.htm).

6Deklaracja w sprawie rolnictwa opartego na wiedzy z dnia 12 października 2011 r. (https://www.youtube.com/watch?v=QqOqVed_atA).

7Art. 41 TFUE.

8Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz.U. L 347 z 20.12.2013, s. 487).

9Działanie 341 (nabywanie umiejętności i aktywizacja w celu przygotowania i wdrożenia lokalnej strategii rozwoju) oraz działanie 431 (funkcjonowanie lokalnej grupy działania (LGD), nabywanie umiejętności i aktywizacja) także obejmują aspekt szkoleniowy, ale mają znaczenie jedynie dla inicjatywy LEADER i podobnych grup w ramach osi 3 oraz są przeznaczone do wsparcia takich grup we wdrażaniu ich strategii lokalnych. W związku z tym nie są one analizowane bardziej szczegółowo w kontekście omawianej kontroli.

10Dane liczbowe są oparte na informacjach przekazanych przez Komisję. Obejmują one dane przedstawione w 56 ze 118 zatwierdzonych PROW, jak i w tych nadal omawianych. W związku z tym dane mają obecnie (stan na dzień 10 lipca 2015 r.) charakter orientacyjny.

11Zgodnie z art. 9 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U. L 347 z 20.12.2013, s. 320).

12Priorytety inwestycyjne poszczególnych funduszy zostały określone w następujących dokumentach:
– EFS: art. 3 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013,
– EFRR: art. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1301/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i przepisów szczególnych dotyczących celu „Inwestycje na rzecz wzrostu i zatrudnienia” oraz w sprawie uchylenia rozporządzenia (WE) nr 1080/2006 (Dz.U. L 347 z 20.12.2013, s. 289),
– EFRROW: art. 5 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

16

Trybunał przeprowadził kontrolę procedur kontroli wydatków na działania w obszarze transferu wiedzy i doradztwa oraz zarządzania tymi wydatkami w okresie programowania 2007–2013 (zob. także pkt 4) w celu sformułowania istotnych zaleceń w odniesieniu do nowego okresu programowania. Dzięki temu państwa członkowskie mogą uwzględnić je podczas opracowywania zasad i procedur dotyczących wdrażania swoich programów, a Komisja może wykorzystać je w szczególności w celu lepszego monitorowania systemów zarządzania i kontroli stosowanych przez państwa członkowskie.

17

Kontrola koncentrowała się na udzieleniu odpowiedzi na następujące pytanie:

Czy wprowadzone zostały systemy zarządzania i kontroli mające na celu skuteczną realizację działań w obszarze transferu wiedzy i doradztwa w ramach rozwoju obszarów wiejskich?

18

W tym względzie sprawozdanie Trybunału zawiera odpowiedzi na następujące pytania szczegółowe:

οCzy wprowadzone zostały procedury określania i wyboru najbardziej odpowiednich usług transferu wiedzy i doradztwa dla podmiotów na obszarach wiejskich?

οCzy wprowadzone zostały procedury zapewniania efektywnego kosztowo i skoordynowanego świadczenia usług transferu wiedzy i doradztwa?

οCzy wprowadzone zostały procedury monitorowania i oceny rezultatów działań w obszarze transferu wiedzy i doradztwa?

19

Kontrola obejmowała okres programowania 2007–2013 i nawiązywała, w możliwym do wykonania zakresie, do następnego okresu programowania, w którym beneficjentami działań będą wyłącznie podmioty świadczące usługi szkoleniowe i doradcze na rzecz beneficjentów końcowych (podmiotów na obszarach wiejskich). W związku z tym kontrola koncentrowała się na tym typie beneficjentów w latach 2007–2013.

20

Kontrola została przeprowadzona w okresie od lipca 2014 r. do lutego 2015 r. Dowody kontroli zebrano w drodze przeglądu dokumentów, wizyt kontrolnych w instytucjach zarządzających i u dostawców usług w pięciu państwach członkowskich¹³ – Hiszpanii (Galicja), Austrii, Polsce, Szwecji i Zjednoczonym Królestwie (Anglia) – oraz w ramach ankiety¹⁴. Sytuację w odniesieniu do różnych działań wdrażanych w skontrolowanych państwach członkowskich przedstawiono w załączniku I.

21

Wydatki zaplanowane i poniesione na działania w obszarze transferu wiedzy i doradztwa były w tych państwach członkowskich wysokie (zob. wykres 3). Trybunał dokonał wyboru państw członkowskich w taki sposób, aby objąć wszystkie cztery działania (zob. pkt 4) oraz zapewnić równomierny zakres geograficzny. Wizyty kontrolne i ankieta objęły państwa członkowskie odpowiedzialne za ponad 65% wydatków na działania w obszarze transferu wiedzy i doradztwa.

Wykres 3

Rozwój obszarów wiejskich w latach 2007–2013 – działania w obszarze transferu wiedzy i doradztwa: 20 PROW o najwyższym poziomie wydatków według stanu na grudzień 2012 r.

Źródło: Dane z Europejskiej Sieci na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.

13Do celów niniejszego sprawozdania „państwo członkowskie” może oznaczać kraj lub region bądź wspólnotę autonomiczną w takim kraju.

14Trybunał przeprowadził ankietę w 19 państwach członkowskich obejmującą próbę złożoną z 25 PROW w celu ustalenia, dlaczego państwa członkowskie nie wykorzystały w pełni wszystkich dostępnych działań.

Uwagi

Część I – Procedury określania i wyboru najbardziej odpowiednich usług transferu wiedzy i doradztwa

22

Aby dokonać oceny, czy wybrane zostały najbardziej odpowiednie działania w obszarze transferu wiedzy i doradztwa, Trybunał zastosował następujące kryteria:

οEFRROW powinien być wykorzystywany wyłącznie do finansowania usług, które pomogą państwom członkowskim osiągnąć konkretne cele ustalone dla działań, tak aby uniknąć arbitralnego finansowania dowolnego rodzaju szkoleń lub doradztwa dla podmiotów na obszarach wiejskich. Warunkiem wstępnym jest w tym przypadku analiza potrzeb podmiotów na obszarach wiejskich w zakresie wiedzy i umiejętności, wystarczająco szczegółowa, aby umożliwić państwom członkowskim ukierunkowanie pomocy na konkretne działania;

οze środków EFRROW powinny być finansowane wyłącznie usługi szkoleniowe i doradcze wysokiej jakości. Dostawcy usług o wysokiej jakości mają zasadnicze znaczenie, w związku z czym państwa członkowskie powinny wdrożyć odpowiednie wymagania i procedury;

οdostawców usług i same usługi należy wybierać na zasadach uczciwej i przejrzystej konkurencji;

οKomisja powinna zatwierdzać jedynie te PROW, w ramach których jasno określono potrzeby podmiotów na obszarach wiejskich w zakresie wiedzy i umiejętności. Jeśli jest to konieczne, Komisja powinna zapewnić państwom członkowskim wytyczne, aby pomóc im ustanowić lepsze procedury oceny potrzeb.

Państwa członkowskie określiły zapotrzebowanie na umiejętności wśród podmiotów na obszarach wiejskich w tak ogólny sposób, iż finansowaniu mógł podlegać prawie każdy rodzaj usługi

23

Wybór i wdrożenie usług opartych na zapotrzebowaniu wymaga od państw członkowskich przeprowadzenia analizy i ustalenia indywidualnych preferencji podmiotów na obszarach wiejskich oraz określenia obiektywnych potrzeb w zakresie wiedzy i umiejętności w dziedzinie gospodarki wiejskiej i wśród społeczności wiejskiej przed przystąpieniem do planowania lub wyboru usług szkoleniowych. Potrzeby te mogą ulegać zmianie w perspektywie krótko- lub średnioterminowej. Procedury analizy i planowania powinny być zatem wystarczająco elastyczne, aby umożliwić reagowanie na te zmiany.

24

W związku z tym Trybunał oczekuje od państw członkowskich przeprowadzenia analizy potrzeb w zakresie wiedzy i umiejętności w perspektywie długoterminowej do celów strategicznych (ze względów praktycznych na okres programowania) oraz stosowania stałych procedur w celu ustalenia potrzeb krótko- i średnioterminowych. Po przeprowadzeniu takiej analizy państwa członkowskie powinny posiadać wystarczające informacje do sprecyzowania usług wymaganych w ramach zaproszeń do składania wniosków lub postępowań o udzielenie zamówienia. Zostało to przedstawione na wykresie 4.

Wykres 4

Stałe analizy potrzeb w celu wyboru usług w obszarze transferu wiedzy i doradztwa w ramach rozwoju obszarów wiejskich

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

25

Trybunał dokonał przeglądu krajowych planów strategicznych i PROW oraz innych dokumentów strategicznych, a także dostępnych badań, przepisów wykonawczych i specyfikacji usług związanych ze szczególnymi zamówieniami na działania tego typu. Trybunał stwierdził, że państwa członkowskie objęte kontrolą jedynie w sposób ogólny określiły i zdefiniowały potrzeby podmiotów na obszarach wiejskich w zakresie wiedzy i umiejętności do celów strategicznych. Jednak żadne z tych państw nie poczyniło dalszych kroków w celu określenia najbardziej odpowiednich usług (tj. konkretnych kursów szkoleniowych) w tych obszarach. Wiąże się to z ryzykiem finansowania działań ogólnych i opartych na ofertach dostawców usług, takich jak podstawowe kursy komputerowe, które mogą nie być oparte na stwierdzonych potrzebach (zob. ramka 2).

Ramka 2

Przykłady ogólnych definicji potrzeb w zakresie wiedzy i umiejętności, które nie zostały doprecyzowane na potrzeby zamówień

Zjednoczone Królestwo (Anglia):

W Zjednoczonym Królestwie (Anglia) zastosowano procedury na kilku szczeblach zarządzania w celu określenia potrzeb w zakresie wiedzy i umiejętności podmiotów na obszarach wiejskich. Nie skutkowało to jednak szczegółową specyfikacją usług transferu wiedzy na etapie postępowania o udzielenie zamówienia. W rezultacie władze polegały na szczegółowych ofertach składanych przez dostawców usług.

PROW odnosi się ogólnie do deficytu umiejętności w sektorze rolnym, spożywczym i leśniczym, a także szkoleń mających priorytetowe znaczenie dla zwiększania konkurencyjności tych sektorów oraz zapewniania wkładu w lepsze środowisko i zdrowsze, zamożne społeczności. We współpracy z grupą zainteresowanych stron opracowano ogólne ramy dla sześciu grup kursów, które stanowiły podstawę wszystkich postępowań o udzielenie zamówienia prowadzonych przez władze. Aby udzielić zamówień konkretne działania, ogłoszono następnie szereg mniejszych konkursów. Trybunał stwierdził jednak, że specyfikacje usług w ramach tych mniejszych konkursów były nadal bardzo ogólne, a organy polegały na planach świadczenia usług przedkładanych przez dostawców usług wraz z każdą ofertą.

Austria:

W Austrii PROW także odnosił się do odpowiednich celów priorytetowych UE oraz niskiego poziomu kształcenia formalnego w sektorze podstawowym. Obszary tematyczne odnośnych działań zostały zdefiniowane w odpowiednich przepisach wykonawczych¹⁵, ale były nadal dosyć ogólne (np. „zwiększenie wydajności i konkurencyjności przedsiębiorstw rolnych i leśnych”). Przepisy wykonawcze stanowiły, że dalsze specyfikacje i cele priorytetowe należy przedłożyć Ministerstwu Rolnictwa (BMLFUW) na specjalnej konferencji z udziałem zainteresowanych stron, a organy zatwierdzające musiałyby uwzględniać je przy wyborze projektów. Mimo iż odbyło się 10 posiedzeń, nie przedstawiono dalszych specyfikacji, w związku z czym wyboru projektów dokonywano jedynie na podstawie ogólnych obszarów tematycznych określonych w przepisach wykonawczych.

26

Skontrolowane państwa członkowskie angażowały dostawców usług i zainteresowane strony w proces definiowania celów priorytetowych lub obszarów tematycznych dla usług transferu wiedzy i usług doradczych poprzez posiedzenia i grupy robocze lub poprzez umożliwienie im składania pisemnych wniosków. Zaangażowanie dostawców usług i zainteresowanych stron powinno prowadzić do pozyskania usług w większym stopniu odpowiadających potrzebom grup docelowych. W interesie zainteresowanych stron może jednak leżeć promowanie usług, które cieszą się popularnością lub są już łatwo dostępne, zamiast reagowania na rzeczywiste braki w wiedzy i umiejętnościach podmiotów na obszarach wiejskich. Państwa członkowskie powinny zatem uwzględniać opinie i wnioski zewnętrzne, ale ostatecznie powinny obiektywnie decydować, czy działania zaproponowane przez dostawców usług faktycznie odpowiadają rzeczywistym potrzebom podmiotów na obszarach wiejskich i czy są łatwo dostępne na rynku po rozsądnej cenie. Trybunał nie znalazł dowodów na potwierdzenie, że miało to miejsce. W rezultacie władze opierały się zasadniczo na procedurze oddolnej, w ramach której dostawcy usług proponowali kursy możliwe do pozyskania, zamiast reagować na jasno zdefiniowane potrzeby wyrażone przez same władze.

27

Niewystarczająca analiza wniosków składanych przez dostawców usług wiąże się nie tylko z ryzykiem finansowania nieodpowiednich działań, ale także z ryzykiem powielania działań szkoleniowych, które są już łatwo dostępne na rynku, oraz dokonywania za nie zapłaty przekraczającej cenę rynkową (zob. pkt 54, 55). Prowadzi to do niepotrzebnych wydatków publicznych i może zakłócić istniejące rynki usług.

28

Kolejny przykład niewystarczającej oceny w tym kontekście odnosi się do działania 115. Za pośrednictwem działania 115 EFRROW powinien finansować koszty wynikające z tworzenia systemu usług (takie jak koszty pracownicze, koszty nowych obiektów, sprzętu itd.)¹⁶. Trybunał stwierdził jednak, że działanie 115 było czasem wykorzystywane do finansowania działających od długiego czasu organów doradczych tworzących systemy usług, które w rzeczywistości nie były nowe. Dotyczyły one uwzględnienia w usługach doradczych nowej tematyki (wynikającej z wymogów nowego rozporządzenia). Podczas gdy w Zjednoczonym Królestwie (Anglia) potencjalni dostawcy usług musieli wykazać braki w świadczeniu odpowiednich usług na określonym obszarze, w Hiszpanii (Galicja) nie było takiego obowiązku (zob. ramka 3). W pozostałych państwach członkowskich objętych kontrolą działanie 115 nie było wykorzystywane.

Ramka 3

Hiszpania (Galicja) – Finansowanie tworzenia systemu „nowych” usług, które w rzeczywistości nie były nowe

Hiszpania (Galicja) udziela finansowania dostawcom usług na tworzenie rzekomo „nowych” systemów usług doradczych, które w rzeczywistości istniały już przed wdrożeniem PROW na lata 2007–2013. Środki finansowe przeznaczane są na usługi doradcze o tematyce uznawanej za nową, niezależnie od tego, czy wykazano zapotrzebowanie lub popyt na takie usługi wśród podmiotów na obszarach wiejskich lub czy istniejące struktury były wystarczające do przyjęcia tej nowej tematyki (tj. czy świadczenie doradztwa na nowe tematy wymagało zatrudnienia nowego personelu, wynajmu dodatkowych obiektów lub zakupu nowego sprzętu).

Uwzględniając fakt, że dostawca usług objęty kontrolą zredukował liczbę swoich pracowników na koniec pięcioletniego okresu udzielania wsparcia, wydaje się, że wykorzystywał on środki finansowe z EFRROW także do pokrywania swoich wydatków bieżących.

Oprócz finansowania istniejących dostawców usług istnieje także ryzyko nadmiernego finansowania ich kosztów pracowniczych. Koszty pracownicze są objęte działaniem 115, lecz są także finansowane za pośrednictwem działania 114, który zapewnia dopłaty do płatności uiszczanych przez rolników dostawcom za usługi doradcze.

29

Kontrola wykazała, że pomimo braku wystarczającej oceny potrzeb odpowiednie działania w obszarze transferu wiedzy i doradztwa są także współfinansowane z EFRROW. Nie było to jednak wynikiem określenia konkretnych potrzeb i ukierunkowania się na nie (zob. ramka 4).

Ramka 4

Przykłady odpowiednich i innowacyjnych finansowanych projektów

Szwecja – „Generationsskifte”

Projekt „Generationsskifte” (Zmiana pokoleniowa) dotyczy przejmowania gospodarstw rolnych od starszego pokolenia przez młodsze. Kwestia ta ma coraz większe znaczenie w perspektywie tendencji dotyczących wieku populacji aktywnie zaangażowanej w działalność rolniczą (ponad 50% rolników w Szwecji oraz w UE ma 55 lat i więcej¹⁷). Jednodniowy kurs szkoleniowy analizowany w Szwecji dostarcza przede wszystkim informacji na temat kwestii ekonomicznych i finansowych (głównie opodatkowania) oraz prawa cywilnego. Aspekty psychologiczne i emocjonalne, które także mają duże znaczenie w procesie przejmowania rodzinnego gospodarstwa rolnego, są również wspominane, jednak omawiane są bardziej szczegółowo podczas sesji coachingowych.

Szwecja – „Grön Arena”

„Grön Arena” jest projektem, którego celem jest udzielenie wsparcia gospodarstwom rolnym świadczącym usługi związane z opieką społeczną, kształceniem, zdrowiem i rekreacją, np. organizującym zajęcia w gospodarstwie dla osób starszych lub dzieci w ramach zajęć pozaszkolnych, działania poprawiające samopoczucie na obszarach wiejskich lub z udziałem zwierząt itd. Projekt ten odpowiada na potrzeby społeczne i zapewnia możliwość dywersyfikacji dochodów rolników. Po przetestowaniu projektu w jednym regionie jego zakres rozszerzono na cały kraj.

Austria – kurs zarządzania dla kobiet na obszarach wiejskich

Celem tego kursu zarządzania było zachęcenie kobiet do zajmowania odpowiedzialnych stanowisk w przedsiębiorstwach rolnych i grupach społecznych, a zatem stanowienia również wzoru do naśladowania, a także zachęcenie innych kobiet do aktywniejszego udziału w rozwoju obszarów wiejskich. Adekwatność tego kursu wynika jasno ze strategicznych wytycznych Wspólnoty na okres programowania 2007–2013¹⁸, w których ustanowiono wyraźne cele dotyczące promowania wchodzenia kobiet na rynek pracy oraz uwzględniania potrzeb szkoleniowych kobiet (aby uzyskać dodatkowe informacje na temat tego kursu, zob. ramka 9).

Państwa członkowskie nie zawsze weryfikują kwalifikacje i doświadczenie dostawców usług

30

Aby zagwarantować jakość i skuteczność oferowanych usług transferu wiedzy i usług doradczych, dostawcy tych usług powinni posiadać odpowiednie kompetencje zarówno pod względem kwalifikacji, doświadczenia i regularnego szkolenia personelu, jak zdolności administracyjnych i technicznych.

31

W odniesieniu do usług doradczych Trybunał stwierdził, że zgodność z oczekiwanymi normami¹⁹ została zapewniona we wszystkich państwach członkowskich, w których rolnicy i właściciele lasów mieli możliwość dokonania wyboru dostawcy usług z wykazu upoważnionych dostawców. W Szwecji wymogi dotyczące kwalifikacji i doświadczenia odnosiły się jednak wyłącznie do doradztwa w obszarze zasad wzajemnej zgodności i bezpieczeństwa w miejscu pracy, gdyż inne rodzaje usług doradczych dla rolników były oferowane w ramach działania 111, względem którego takie wymogi nie zostały ustanowione.

32

Wobec braku odpowiednich zasad na poziomie UE Szwecja nie zdefiniowała żadnych wymogów dotyczących działań w obszarze transferu wiedzy. Inne państwa członkowskie objęte kontrolą określiły odpowiednie kryteria kwalifikowalności lub udzielenia zamówienia, jednak pomimo zidentyfikowania pewnych dobrych praktyk kontrola wykazała, że procedury stosowane w celu oceny kwalifikacji dostawców usług były raczej nieskuteczne.

33

Austria i Zjednoczone Królestwo (Anglia) określiły rygorystyczne wymogi na poziomie dostawców usług. W Austrii dostawcy usług transferu wiedzy kwalifikują się jedynie wówczas, gdy posiadają certyfikat zarządzania jakością ważny w odniesieniu do instytucji kształcenia dorosłych, a w Zjednoczonym Królestwie (Anglia) zainteresowani dostawcy usług muszą wykazać swoje zdolności finansowe, techniczne i zawodowe na pierwszym z trzech etapów postępowania o udzielenie zamówienia. W obu przypadkach kontrola wykazała jednak, że władze nie sprawdzały regularnie kwalifikacji i doświadczenia firm prowadzących kursy i zatrudnionych w nich instruktorów (zob. także ramka 5).

Ramka 5

Austria: brak kontroli, czy dostawcy usług szkoleniowych posiadali certyfikaty zarządzania jakością

Aby sprawdzić kryterium kwalifikowalności wymagające posiadania certyfikatu zarządzania jakością przez dostawców usług transferu wiedzy, władze austriackie uwzględniły w swoich listach kontrolnych odpowiednie punkty. Trybunał stwierdził jednak, że w czterech z 30 przypadków władze potwierdziły zgodność z odpowiednimi punktami list kontrolnych, chociaż certyfikaty zarządzania jakością nie istniały.

Całkowite wydatki publiczne na rzecz tych czterech dostawców usług osiągnęły kwotę 3,6 mln euro (ze środków EFRROW: 1,8 mln euro), z czego około 3,1 mln euro (ze środków EFRROW: 1,6 mln euro) przeznaczono na jednego dostawcę. W październiku 2014 r. ten sam dostawca ogłosił, iż uzyskał właśnie certyfikat zarządzania jakością, podczas gdy świadczył on usługi szkoleniowe od 2007 r.

34

Podobne problemy związane z niewystarczającą weryfikacją kwalifikacji dostawców usług zidentyfikowano w Polsce i Hiszpanii (Galicja). Władze opierały się na informacjach przekazanych przez dostawców usług, nie sprawdzając ich na podstawie dokumentów potwierdzających. Jeśli władze w Hiszpanii (Galicja) same prowadziły kursy szkoleniowe, kwalifikacje i doświadczenie ich personelu oraz ich zdolności techniczne i administracyjne były uważane za oczywiste i nie były przeprowadzane żadne weryfikacje.

Wybór działań i dostawców usług nie jest oparty na uczciwej i przejrzystej konkurencji

35

Konkurencja motywuje dostawców do podnoszenia jakości ich usług, oferowania korzystnych cen i proponowania usług opartych na zapotrzebowaniu, a zatem przyczynia się do bardziej optymalnego wykorzystania środków finansowych europejskich podatników. Podstawowymi zasadami konkurencji są uczciwość i przejrzystość. Ponadto, jak już wspomniano w pkt 24, odpowiedzialne władze powinny dokładnie wiedzieć, jakie usługi są potrzebne, aby móc sprecyzować usługi wymagane w zaproszeniach do składania wniosków lub ofert bądź ustanowić stosowne kryteria wyboru odpowiednich działań.

36

W odniesieniu do działań w obszarze transferu wiedzy państwa członkowskie stosują różne metody wyboru dostawców i usług, od braku konkurencji po świadczenie usług przez same organy lub podmioty powiązane, pojedyncze zaproszenia do składania wniosków i zastosowanie postępowań o udzielenie zamówienia. Trybunał stwierdził jednak, że pomimo stosowania różnorodnych procedur najczęściej wielokrotnie wybierane były wnioski działających od długiego czasu dostawców usług transferu wiedzy o ugruntowanej pozycji i te podmioty otrzymały najwięcej środków finansowych z EFRROW. Trybunał uważa, że wynika to z braku konkurencji lub braku uczciwości i przejrzystości.

37

W kolejnych punktach Trybunał prezentuje procedury stosowane w różnych państwach członkowskich objętych kontrolą oraz pewne zagrożenia i wnioski powiązane z tymi procedurami:

Brak procedur wyboru dostawców i usług opartych na zasadach konkurencji – Austria i Szwecja

38

Wnioski projektowe mogą być pozyskiwane lub składane w dowolnym momencie w okresie programowania, tj. nie są ustalone żadne stałe okresy lub terminy. W rezultacie konkurencyjna ocena oraz wybór projektów i dostawców usług nie są możliwe, a dostawcy nie są motywowani do oferowania usług szczególnie ukierunkowanych na potrzeby i dobrze zaprojektowanych. Innymi słowy, istnieje duże ryzyko, że znaczna część wsparcia finansowego jest przeznaczana na usługi oparte na ofertach dostawców.

39

W czasie przeprowadzania kontroli grupa instytucji szkoleniowych podmiotów publicznych w Austrii otrzymała 77,3% środków finansowych z EFRROW dostępnych w ramach działania 111 oraz 54,3% w ramach działania 331. Te instytucje szkoleniowe mają przewagę konkurencyjną nad innymi dostawcami usług, ponieważ inni dostawcy nie mogą uczestniczyć w oficjalnych posiedzeniach organizowanych przez władze, podczas których omawiane są nowe kursy i przepisy wykonawcze. W sprawozdaniu z oceny przedłożonym przez władze austriackie stwierdza się, że kraje związkowe [Bundesländer] zatwierdzały niemal wyłącznie kursy szkoleniowe już oferowane przez te instytucje, co mogło skutkować znacznym efektem deadweight²⁰.

Świadczenie usług przez władze (wewnętrznie) – Hiszpania (Galicja) i Szwecja

40

Świadczenie usług przez władze było częstym zjawiskiem w Hiszpanii (Galicja) (89% budżetu w ramach działania 111) oraz w Szwecji (61% budżetu w ramach działania 111 i 35% w ramach działania 331). Prywatnym dostawcom usług nie dano możliwości realizacji takich projektów, które były zatwierdzane bezpośrednio przez organy państw członkowskich. Trybunał stwierdził brak udokumentowanej procedury decyzyjnej ustalającej pułap finansowy lub uzasadniającej świadczenie usług przez władze (np. dostępność specjalistycznej wiedzy i zdolności w ramach organu, potrzeby w zakresie umiejętności niezaspokajane przez rynek).

41

W Szwecji projekty wewnętrzne były rozpatrywane w taki sam sposób jak projekty realizowane przez zewnętrznych dostawców usług szkoleniowych, tj. inna jednostka organizacyjna tego samego organu zatwierdzała działanie. Nie utworzono jednak rankingu projektów, a Trybunał stwierdził, że w kilku przypadkach kontrole miały jedynie charakter pro forma (zob. pkt 53).

42

Projekty wewnętrzne były także zlecane na zewnątrz, jednak koszt powiązanych działań administracyjnych (np. sporządzenie ogłoszenia o zamówieniu, sprawdzanie otrzymanych ofert), które w rzeczywistości stanowią część zwykłych obowiązków organów, był doliczany do kosztów projektu. Ponadto kontrola wykazała przypadki świadczenia przez władze usług w ramach projektów wewnętrznych, które były znacznie droższe niż usługi już dostępne na rynku bez wsparcia z EFRROW (zob. pkt 55).

Zaproszenia do składania wniosków – Hiszpania (Galicja)

43

W Hiszpanii (Galicja) tylko 11% budżetu dla działania 111 zrealizowano w oparciu o procedurę wyboru opartą na zasadach konkurencji, czyli coroczne zaproszenia do składania wniosków. Otrzymywane wnioski były oceniane na podstawie systemu przyznawania punktów za różne kryteria, o których poinformowano potencjalnych dostawców usług. Kontrola wykazała jednak, że nie stosowano obiektywnej metody przyznawania tych punktów. Oznaczało to, że wnioski otrzymywały albo zero punktów (jeśli wnioski nie zawierały wymaganych informacji) albo maksymalną liczbę możliwych punktów (jeśli odpowiednie pola we wniosku były wypełnione, nawet niesprecyzowanymi informacjami). W rezultacie procedura wyboru nie była przejrzysta i nie dawała pewności, że dokonano wyboru najlepszych dostawców i usług.

Zamówienia publiczne – Zjednoczone Królestwo (Anglia) i Polska

44

Zamówienia publiczne lub postępowania o udzielenie zamówienia stanowią procedury wyboru oparte na zasadach konkurencji, które są przeprowadzane na podstawie sformalizowanych zasad. W przypadku prawidłowego stosowania powinny dawać racjonalną gwarancję uczciwości i przejrzystości oraz odpowiednie wyniki pod względem wyboru dostawców usług i projektów. Trybunał odnotował jednak kilka problematycznych kwestii.

45

Problem zidentyfikowany w Zjednoczonym Królestwie (Anglia) dotyczy podwykonawstwa. Wieloetapowe postępowania o udzielenie zamówienia i wielkość ich części faworyzują dużych dostawców usług. Mniejsi dostawcy mogą stanowić część struktury świadczącej usługi tylko w drodze podwykonawstwa. Władze angielskie wymagają od oferentów przekazania odpowiednich informacji, np. dotyczących ich umów z podwykonawcami, zarządzania umowami oraz przewidywanych metod komunikacji w celu zagwarantowania osiągnięcia pożądanych wyników. Z drugiej strony nie sprawują one bezpośredniej kontroli nad podwykonawstwem i polegają na głównym dostawcy usług zarówno w odniesieniu do wyboru podwykonawców, jak i wystawiania faktur za świadczone usługi. Ostatnia z tych kwestii skutkowała nadmiernymi płatnościami ze strony władz na rzecz głównego wykonawcy, co zostało bardziej szczegółowo omówione w części II niniejszego sprawozdania (zob. ramka 8).

46

W Polsce skuteczność postępowań o udzielenie zamówienia była obniżona z uwagi na niedostatecznie dopracowany system udzielania zamówień, który faworyzuje ugruntowane konsorcja względem nowych dostawców usług. Ustalenia Trybunału wykazują także, że przeprowadzenie ogólnej oceny konsorcjum składającego wniosek przez władze nie jest wystarczające; wymagane jest także dokonanie oceny zdolności i roli jego poszczególnych członków (zob. ramka 6).

Ramka 6

System udzielania zamówień w Polsce jest niedostatecznie dopracowany i nieodpowiednio wdrażany

Nowi dostawcy usług posiadający mniej niż dwa lata doświadczenia nigdy nie mogą uzyskać minimalnej liczby punktów za doświadczenie organizacyjne i są a priori pozbawieni możliwości uzyskania wsparcia finansowego, niezależnie od jakości oferowanych przez nich usług.

Ponadto polskie rozporządzenie wykonawcze umożliwia przyznanie trzech punktów za „wymianę doświadczeń w przeprowadzaniu szkoleń”, jeśli członkiem konsorcjum składającego wniosek jest organizacja rolnicza. Trybunał stwierdził, że organy przyznawały trzy punkty takim konsorcjom, chociaż rola organizacji rolniczej w świadczeniu usług była niewielka i nie wiązała się nawet z płatnością. Analiza kilku zwycięskich ofert wykazała, że te trzy punkty mogą mieć zasadnicze znaczenie przy wygrywaniu konkursów.

Wytyczne Komisji dla państw członkowskich dotyczące działań w obszarze transferu wiedzy i doradztwa były ograniczone

47

Komisja zatwierdziła PROW na początku okresu programowania i nie wymagała od państw członkowskich dokładnego określenia potrzeb podmiotów na obszarach wiejskich w zakresie wiedzy i umiejętności w dokumentach programowych ani opisania stosowanych przez nie procedur wyboru. Ponadto Komisja nie przedstawiła odpowiednich wytycznych w okresie programowania 2007–2013, które pomogłyby państwom członkowskim ustanowić lepsze procedury. W odniesieniu do nowego okresu programowania Komisja opracowała obszerniejsze wytyczne na temat działań, lecz nie sprecyzowała w nich, w jaki sposób określić potrzeby w zakresie wiedzy i umiejętności (np. poprzez elastyczne procedury planowania i analizy). Na podstawie dokumentów programowych dostępnych w momencie przeprowadzania kontroli Trybunał nie znalazł dowodów potwierdzających, że państwa członkowskie dokonały lepszej analizy potrzeb w zakresie wiedzy i umiejętności(zob. pkt 23–29).

48

Komisja nie wydała wytycznych dla państw członkowskich, oprócz istniejących przepisów prawnych dla usług doradczych w okresie 2007–2013, dotyczących zapewniania, aby dostawcy usług transferu wiedzy i usług doradczych byli wiarygodni, odpowiednio wykwalifikowani i doświadczeni, a także by posiadali konieczne zdolności administracyjne i techniczne. W odniesieniu do okresu programowania 2014–2020 niektóre usprawnienia mogą nabrać realnych kształtów, w szczególności w związku z rozszerzeniem zakresu przepisów UE dotyczących zdolności i kwalifikacji dostawców usług na usługi transferu wiedzy²¹ (zob. pkt 30–34).

49

W okresie programowania 2007–2013 Komisja nie zawsze zdawała sobie sprawę z problemów związanych ze stosowanymi procedurami wyboru dostawców i usług, w związku z czym nie mogła wymagać od państw członkowskich podjęcia działań naprawczych (zob. pkt 35–46).

50

W odniesieniu do okresu programowania 2014–2020 przepisy wymagają, aby procedura wyboru dostawców usług doradczych była regulowana prawem zamówień publicznych²². Istnieje zatem ryzyko, że postępowanie o udzielenie zamówienia doprowadzi do wyłonienia tylko jednego zwycięskiego oferenta w danym obszarze geograficznym lub tematycznym i tym samym podmioty na obszarach wiejskich pozbawione zostaną możliwości wyboru. Ryzyko to można było ograniczyć, ponieważ państwa członkowskie mogą podpisywać umowy ramowe z kilkoma wykonawcami²³, co umożliwi podmiotom na obszarach wiejskich dokonanie wyboru spośród kilku dostawców usług.

51

W odniesieniu do usług transferu wiedzy i ich dostawców w odpowiednich przepisach nie zostały zawarte dokładne wymagania, ale państwa członkowskie „mogą wybrać różne procedury zgodnie z ich prawem krajowym, w tym oferty, […] i procedury wewnętrzne”²⁴. Wobec braku dalszych szczegółowych wytycznych ze strony Komisji problemy zidentyfikowane przez Trybunał w odniesieniu do okresu programowania 2007–2013, takie jak świadczenie usług przez władze bez zastosowania przejrzystych procedur decyzyjnych lub bez uzasadnienia, podwykonawstwo niepodlegające kontrolom administracyjnym oraz stosowanie takich samych standardów jak wobec zwykłych zamówień, a także procedur udzielania zamówienia, które nie są przejrzyste lub uczciwe, mogą nadal występować.

Część II – Procedury zapewniania efektywnego kosztowo i skoordynowanego świadczenia usług transferu wiedzy i doradztwa

Państwa członkowskie zatwierdzały działania szkoleniowe bez przeprowadzenia skutecznych weryfikacji racjonalności ich kosztów…

52

Zapewnienie kontroli nad kosztami dotacji w dziedzinie rozwoju obszarów wiejskich stanowi podstawowy element należytego zarządzania finansami. Należyte zarządzanie finansami jest wymagane przez rozporządzenia finansowe UE i w jego ramach od wszystkich zarządzających budżetem UE oczekuje się stosowania zasady oszczędności – wspierania odpowiednich działań po odpowiedniej cenie. Należy tego dokonać poprzez przeprowadzenie kontroli kosztów ex ante, czyli przed zatwierdzeniem dotacji i dokonaniem płatności.

53

Jak podkreślił Trybunał w swoim sprawozdaniu specjalnym nr 22/2014²⁵, państwa członkowskie nie zapewniają w wystarczającym stopniu racjonalności kosztów leżących u podstaw dotacji na rozwój obszarów wiejskich. W przypadku działań w obszarze transferu wiedzy wnioski projektowe często nie zawierają wystarczających danych szczegółowych, które umożliwiłyby przeprowadzenie ważnej oceny kosztów w odniesieniu do planowanych działań. Władze w Austrii i Szwecji zatwierdzały jednak takie ogólne wnioski projektowe, a z ich list kontrolnych wynikało, że racjonalność kosztów została rzeczywiście zweryfikowana. Inne przykłady pokazujące niedociągnięcia w kontrolach ex ante w państwach członkowskich przedstawiono w ramce 7.

… i istnieją przesłanki świadczące o ponoszeniu przez państwa członkowskie niekiedy nadmiernych wydatków na szkolenia lub usługi doradcze, które nie były odpowiednio uzasadnione

54

Jak wspomniano, od władz państw członkowskich wymaga się sprawdzenia, czy zatwierdzane przez nie dotacje opierają się na racjonalnych kosztach. Często zdarza się jednak, że poniesione koszty różnią się od kosztów zatwierdzonych na etapie składania wniosków: ulec zmianie mogą zarówno specyfikacje, jak i ceny. Władze państw członkowskich muszą zatem wdrożyć zasady i systemy w celu wykrywania znacznych odchyleń od zatwierdzonych kosztów projektu oraz w celu sprawdzenia przed wypłatą dotacji, czy skorygowane koszty są nadal racjonalne.

Ramka 7

Przykłady pokazujące niedociągnięcia w kontrolach ex ante dotyczących racjonalności kosztów

Zjednoczone Królestwo (Anglia)

Władze otrzymały tylko jedną ofertę od dostawcy usług szkoleniowych w odpowiedzi na zaproszenie do składania ofert. Zaakceptowały ofertę, nie dokonując porównania cen z kosztami historycznymi i innymi wartościami odniesienia. Trybunał stwierdził, że cena w przeliczeniu na jednego uczestnika szkolenia żądana od władz była od dwóch do ośmiu razy wyższa od standardowej ceny zawartej w broszurze dostawcy usług.

Hiszpania (Galicja)

Zaakceptowano zwiększenie budżetu projektu szkoleniowego bez zażądania jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, uzasadniających proponowane zwiększenie.

Austria

Budżet jednego z dużych projektów został dwukrotnie zwiększony, w związku z czym całkowita wartość dotacji osiągnęła 2,7 mln euro. Organy zatwierdziły zwiększenie budżetu, stwierdzając, że przedłożone kalkulacje kosztów były oparte na rzeczywistych płatnościach dokonanych za podobne działania w poprzednich latach. Trybunał nie znalazł jednak dowodów przeprowadzenia odpowiednich kontroli.

55

Trybunał stwierdził kilka uchybień w procedurach na etapie płatności, które skutkowały nieprawidłowymi płatnościami, nadpłatami lub niepewnością co do prawidłowości wypłaconej kwoty, jak wykazano poniżej:

οobowiązkowe szkolenia dla rolników, np. dotyczące postępowania z produktami fitosanitarnymi i dobrostanu zwierząt, prowadzone bezpośrednio przez władze regionalne za odpowiednio 2680 i 2030 euro, były dostępne w danym regionie po o wiele niższych cenach (odpowiednio 150 i 200 euro) (Hiszpania – Galicja);

οpłatności nie były dostosowywane na podstawie rzeczywistej liczby uczestników szkolenia, nawet jeśli projekt miał być rozliczany na tej podstawie (Hiszpania – Galicja);

οlisty uczestników szkoleń nie były wiarygodne; były podpisywane wcześniej, wykazywały ślady modyfikacji przez osoby inne niż uczestnicy lub nie mogły zostać zweryfikowane ze względu na stosowanie różnych znaków i kodów (Polska, Hiszpania – Galicja);

οkoszty kursów szkoleniowych, którymi obciążane były władze państwa członkowskiego, były znacznie wyższe niż kwoty faktycznie wypłacone podwykonawcom (Zjednoczone Królestwo – Anglia, zob. ramka 8);

οw przypadku projektów realizowanych przez władze państwa członkowskiego nie można było ustalić powiązania między kosztami określonego działania szkoleniowego a odpowiednim wnioskiem o płatność przedłożonym agencji płatniczej w rozsądnych ramach czasowych (Szwecja);

οnie występował obowiązek rozliczania czasu pracy albo zasady dotyczące rejestracji czasu pracy były niejasne lub nie pozwalały na prawidłowe ewidencjowanie czasu faktycznie spędzonego na działaniach szkoleniowych przez dostawcę usług lub władze publiczne (Szwecja, Polska, Hiszpania). W przypadku organów publicznych wiąże się to z ryzykiem, że koszty działań objętych zwykłym zakresem ich odpowiedzialności będą doliczane do kosztów projektów współfinansowanych ze środków EFRROW (zob. także pkt 42);

οniektóre usługi doradcze były w pełni finansowane (Szwecja), co stoi w sprzeczności z przepisami prawnymi, które ograniczają poziom finansowania do 80%;

οnie zawsze istnieją przejrzyste umowy z zewnętrznymi instruktorami lub prelegentami, a wystawiane przez nich faktury nie są wystarczająco szczegółowe, aby umożliwić ustalenie prawidłowości i racjonalności kosztów oraz powiązania z projektem (Austria, Szwecja).

Ramka 8

Nadmiernie wysokie zyski w Zjednoczonym Królestwie (Anglia)

W Zjednoczonym Królestwie (Anglia), pomimo stosowania postępowań o udzielenie zamówienia, władze państwa członkowskiego wypłaciły nadmiernie wysokie kwoty za kilka kursów szkoleniowych. Wniosek o płatność za trzy kursy złożony przez jednego dostawcę usług obejmował koszty o 13,8 raza większe od bezpośrednich kosztów szkolenia, jakie dostawca ten wypłacił na rzecz swoich podwykonawców. Brak optymalnego wykorzystania środków finansowych w ramach tej umowy został także wskazany przez inspektora agencji płatniczej (przed kontrolą Trybunału), jednak nie miało to żadnych konsekwencji w odniesieniu do dokonanej płatności. W rezultacie władze Zjednoczonego Królestwa przewidują wprowadzenie bardziej rygorystycznego systemu monitorowania planów realizacji.

1 Niewielką część pozostałych kosztów stanowiły koszty reklamy i koszty administracyjne.

2 Zgodnie z wnioskiem o płatność.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Zakres kontroli przeprowadzonych przez Komisję nie zapewnił wystarczających informacji na temat uchybień stwierdzonych przez Trybunał

56

Komisja jest zobowiązana do monitorowania – za pośrednictwem przeprowadzanych kontroli – systemów zarządzania i kontroli wprowadzonych w państwach członkowskich²⁶. Usługi transferu wiedzy i doradztwa uważane są za wyjątkowo istotne z punktu widzenia dalszego rozwoju społeczeństwa wiejskiego i gospodarki wiejskiej. Niemniej jednak zakres kontroli przeprowadzonych przez Komisję służących do monitorowania zarządzania tymi działaniami nie zapewnił wystarczającej ilości istotnych informacji na temat procedur wdrażania i kontroli stosowanych przez państwa członkowskie oraz nie umożliwił wykrycia ani skorygowania uchybień opisanych powyżej.

57

Komisja nie przeprowadziła szczegółowych kontroli działań w obszarze transferu wiedzy i doradztwa w latach 2007–2013, gdyż kwota finansowania jest stosunkowo niska. W 2010 r. w zakresie jednej z szerzej zakrojonych kontroli znalazło się działanie 111. Kontrola ta wykazała kilka uchybień w systemach zarządzania i kontroli (kontrole kluczowe) i skutkowała korektą finansową²⁷.

Fundusze UE nie są koordynowane z innymi funduszami pod kątem zapewnienia wydajnego świadczenia usług transferu wiedzy i doradztwa

58

Jak wspomniano w pkt 13, działania w obszarze transferu wiedzy i doradztwa na rzecz podmiotów na obszarach wiejskich mogą być finansowane ze źródeł innych niż EFRROW. Podczas wizyt kontrolnych i na podstawie przeprowadzonej ankiety (zob. pkt 20) Trybunał stwierdził, że takie finansowanie zapewniane jest z innych funduszy UE (w szczególności EFS), a także funduszy krajowych i regionalnych.

59

Aby uniknąć podwójnego finansowania tych samych działań z różnych funduszy, od państw członkowskich wymaga się rozgraniczenia poszczególnych funduszy w swoich PROW²⁸ oraz wdrożenia skutecznych procedur zarządzania²⁹.

60

Rozgraniczenie poszczególnych funduszy UE nie stanowiło jednak obowiązku wyłącznie państw członkowskich. Powinno zostać zapoczątkowane na poziomie Komisji poprzez odpowiednią koordynację działań dyrekcji generalnych odpowiedzialnych za różne fundusze. Komisja powinna ocenić stosowność rozgraniczenia i zatwierdzić je w ramach krajowych planów strategicznych dotyczących rozwoju obszarów wiejskich, wydać wytyczne i sprawdzić wdrażanie środków w państwach członkowskich.

61

W odniesieniu do okresu programowania 2007–2013 Komisja nie wydała żadnych wytycznych dotyczących rozgraniczenia ani unikania ryzyka podwójnego finansowania i zatwierdzała PROW państw członkowskich, nie wymagając danych szczegółowych na temat mechanizmów stosowanych w celu unikania podwójnego finansowania. Trybunał stwierdził kilka przypadków finansowania podobnych działań z różnych funduszy, gdy fundusze nie były jasno rozgraniczone. Oczywistym minusem takiej sytuacji jest możliwość powielania się struktur zarządzania. Im słabsze rozgraniczenie występujące w powiązaniu z mało skutecznymi procedurami zarządzania, tym większe ryzyko podwójnego finansowania.

62

Niemniej Trybunał stwierdził, że niektóre państwa członkowskie przyjęły dobre praktyki ograniczające ryzyko podwójnego finansowania, takie jak stemplowanie faktur (Hiszpania – Galicja, Austria, Polska), deklaracje składane przez beneficjentów (Hiszpania – Galicja) oraz konsultacje między właściwymi organami i obowiązkowe kontrole na etapie składania wniosków (Szwecja).

63

W odniesieniu do rozgraniczania poszczególnych funduszy UE Trybunał skontrolował krajowe plany strategiczne i PROW państw członkowskich w okresie programowania 2007–2013 i stwierdził następujące uchybienia:

οw Hiszpanii (Galicja) działania szkoleniowe wykraczające poza zakres „zwykłego kształcenia” na obszarach wiejskich mogły być finansowane ze środków EFRROW, EFS lub EFRR. Nie określono jednak odpowiednich kryteriów rozgraniczenia. Stwierdzono przykłady zarówno kursów informatycznych na obszarach wiejskich, jak i kursów w dziedzinie przedsiębiorczości spółdzielczej na obszarach wiejskich, które były finansowane z EFRROW (działanie 111), EFRR lub EFS;

οw Zjednoczonym Królestwie (Anglia) finansowane z EFS kursy w dziedzinie przywództwa i zarządzania, informatyki i umiejętności w zakresie administracji biurowej były otwarte dla wszystkich przedsiębiorstw, w tym przedsiębiorstw rolnych, nawet jeśli kryteria rozgraniczenia zdawały się je wykluczać;

οw Polsce podobne działania szkoleniowe były finansowane w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z EFS oraz działania 111;

οw Belgii (Walonia) podobne działania mogły być finansowane w ramach działania 331 i EFS. Wdrażanie tego działania rozpoczęto przy wykorzystaniu finansowania na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, ale następnie zaprzestano jego realizacji. Władze belgijskie wyjaśniły, że dostawcy usług szkoleniowych preferowali finansowanie z EFS, ponieważ w ich opinii zasady zwrotu kosztów w ramach EFS są mniej rygorystyczne niż zasady EFRROW.

64

W Hiszpanii (Galicja) kontrola wykazała, że system był narażony na ryzyko podwójnego finansowania ze środków działania 115 i EFS, ponieważ koszty pracownicze ponoszone w odniesieniu do nowo zatrudnionego personelu były pokrywane z obu funduszy. Stwierdzono przypadek, w którym dostawca usług był beneficjentem zarówno EFS (122 400 euro) w związku tworzeniem miejsc pracy, jak i działania 115 (124 700 euro).

65

W nowym okresie programowania 2014–2020 odpowiednie przepisy podkreślają znaczenie większej spójności między funduszami UE. Nowe podejście koncentruje się w mniejszym stopniu na rozgraniczaniu, a w większym na komplementarności. Komisja nie wydała jednak żadnych wytycznych operacyjnych. Trybunał przeanalizował umowy partnerstwa i w przypadku kilku państw członkowskich nie jest jasne, jak problemy związane ze słabością koordynacji, które zaobserwowano w okresie programowania 2007–2013, zostaną rozwiązane w nowym okresie.

Część III – Procedury monitorowania i oceny wyników działań w obszarze transferu wiedzy i doradztwa

66

Monitorowanie i ocena stanowią kluczowy element gwarantujący, że budżet UE jest odpowiednio wykorzystywany³⁰. Jak pokazano na wykresie 4 i w pkt 1, monitorowanie i ocena mogą zapewniać wkład w analizy krótkoterminowe oraz specyfikacje programu w siedmioletnim okresie programowania oraz w przypadku tworzenia programów długoterminowych na przyszłość.

67

Wobec braku modelu wykorzystywanego w tym celu przez Komisję Trybunał powołuje się na uznany czteropoziomowy model Kirkpatricka na potrzeby dokonania oceny programów szkoleniowych. Zasady tego modelu mają zastosowanie do wszystkich programów szkoleniowych (zob. załącznik II). Czteropoziomowy model Kirkpatricka ma formę stosowanych kolejno metod oceny programów szkoleniowych. Po przejściu z jednego poziomu na drugi proces staje się trudniejszy i bardziej czasochłonny, ale każdy następny poziom dostarcza także cenniejszych informacji³¹.

68

Informacje uzyskane na poziomie 1 i 2 (reakcja i uczenie się) są przede wszystkim przydatne do zidentyfikowania kwestii związanych z jakością świadczonych usług, zakresem działania itd. Informacje te mogą być wykorzystane do udoskonalania specyfikacji dalszych działań lub procedury wyboru dostawców usług w ramach kolejnych zaproszeń do składania ofert lub wniosków. Poziomy 3 i 4 (zachowanie i wyniki) mogą być wykorzystane do oceny oddziaływania i wyników działań oraz do celów strategicznych, takich jak ponowna ocena potrzeb, identyfikowanie nowych potrzeb itd.

Bezpośrednie informacje zwrotne od uczestników szkoleń są często zbierane przez organizatorów szkoleń, a rzadko przez organy państw członkowskich w celu udoskonalenia przyszłych działań

69

Trybunał stwierdził, że w przypadku działań w obszarze transferu wiedzy finansowanych z EFRROW większość państw członkowskich zbiera informacje zwrotne od uczestników szkoleń zaraz po ich zakończeniu, jednak nie wykorzystuje ich w możliwym zakresie do oceny jakości szkolenia lub modyfikowania kursów. Nieliczne państwa członkowskie monitorowały informacje dotyczące faktycznie pozyskanej wiedzy (poziom 2).

70

W większości państw członkowskich objętych kontrolą uczestnicy szkoleń wypełniają formularze informacji zwrotnych (zwane także kartami oceny satysfakcji) bezpośrednio po zakończeniu szkolenia. Najczęściej jest to dokonywane z inicjatywy dostawcy usług, jednak niektóre władze państw członkowskich opracowały wytyczne lub ujednolicone formularze informacji zwrotnych (zob. także ramka 9).

71

W wielu przypadkach jednak władze państw członkowskich nie wykorzystywały w pełni zebranych informacji. W Polsce skonsolidowane wyniki dla tylko jednego pytania dotyczącego jakości były przekazywane władzom w sprawozdaniu końcowym na etapie płatności. W Austrii ani formularze informacji zwrotnych, ani ich analizy nie są przekazywane władzom. W Hiszpanii (Galicja) w przypadku działań szkoleniowych zarządzanych poprzez interwencję bezpośrednią centralne służby organów nie otrzymują wypełnionych formularzy od koordynatorów projektów.

Ramka 9

Przykłady dobrych praktyk w obszarze gromadzenia informacji na potrzeby oceny projektu

Władze w Polsce dostarczają ujednolicone formularze informacji zwrotnych dostawcom usług, zawierające 11 pytań dotyczących jakości.

Władze w Zjednoczonym Królestwie (Anglia) pozwalają dostawcom usług na stosowanie własnych formularzy oceny, jednak poprzez wytyczne zapewniają zgodność formularzy z wymogami minimalnymi. Uczestnicy szkoleń mogą wybrać spośród trzech lub więcej opcji (np. bardzo zadowolony, zadowolony lub niezadowolony) w odniesieniu do sześciu różnych elementów: tempa i zawartości kursu, materiałów, miejsca i wyposażenia, poziomu wsparcia zapewnianego przez instruktora, ogólnej jakości i adekwatności umiejętności. Od uczestników wymaga się także potwierdzenia adekwatności umiejętności i prawdopodobieństwa, że znajdą one zastosowanie w praktyce. Pozostawiono miejsce na wpisanie uwag i propozycji dotyczących usprawnień.

Także w Zjednoczonym Królestwie (Anglia) władze przeprowadzają telefoniczną ankietę wśród przypadkowo wybranych uczestników szkolenia. Podstawowym celem takiej ankiety jest sprawdzenie frekwencji, ale stanowi ona także użyteczny mechanizm uzyskiwania informacji zwrotnych.

W Austrii Trybunał zaobserwował dobry przykład zintegrowania oceny z koncepcją kursu zarządzania innowacyjnego dla kobiet biorących aktywny udział w rozwoju obszarów wiejskich. Kurs obejmował ocenę elementów jakościowych w każdym module, takich jak atmosfera wspomagająca naukę, zawartość kursu i zastosowanie praktyczne oraz jakość pracy instruktorów i dokumentów dydaktycznych. Uczestnicy szkolenia byli proszeni o dokonanie samooceny, która była porównywana z oceną uczestników, a na koniec informacje zwrotne były omawiane przez dostawcę usług z władzami austriackimi. Od uczestników wymagano także zaprezentowania dokumentu egzaminacyjnego, nad którym pracowali podczas całego kursu, a dostawca usług przewidywał przeprowadzenie ankiety po roku lub dwóch latach, aby dowiedzieć się, czy uczestnicy nadal wykorzystują zdobytą wiedzę i umiejętności. Wywiady z uczestnikami potwierdzające pozytywne wyniki oceny były także udostępnione w internecie.

72

Większość organów państw członkowskich objętych kontrolą nie monitoruje, w jakim stopniu uczestnicy faktycznie nabyli oczekiwaną wiedzę, umiejętności i nastawienie dzięki uczestnictwu w szkoleniu (równoważnik poziomu 2 Kirkpatricka – uczenie się). Na przykład w Hiszpanii władze nie kontrolowały, ilu uczestników szkoleń faktycznie przystąpiło do egzaminu, w odniesieniu do którego oferowany był kurs przygotowawczy. W Zjednoczonym Królestwie (Anglia) władze nie monitorują poziomów zdawalności w ramach kursów kończących się wydaniem świadectwa, a Trybunał stwierdził, że w niektórych przypadkach nawet główny wykonawca nie znał poziomów zdawalności kursów prowadzonych przez swojego podwykonawcę. W Polsce nie są przeprowadzane testy ani rozmowy przed szkoleniem ani po jego zakończeniu w celu oceny faktycznej wiedzy zdobytej przez jego uczestników. Świadectwo, jakie uczestnicy otrzymują na zakończenie szkolenia, jest jedynie potwierdzeniem ich uczestnictwa, a nie pomyślnie zdanego testu.

73

Inaczej wygląda sytuacja w Austrii, gdzie w przypadku kursów kończących się wydaniem świadectwa uczestnicy muszą zdać egzamin. Dostawcy usług muszą monitorować i ocenić kursy zgodnie z określonymi kryteriami i przedłożyć podsumowanie wyników krajowej izbie rolniczej. Według przedstawionych danych w ciągu roku wydawanych jest 850 świadectw, co odzwierciedla współczynnik skuteczności na poziomie około 95%.

Stwierdzono przykłady dobrych praktyk, które pokazują, że państwa członkowskie starają się zebrać przydatne informacje dotyczące wpływu działań w obszarze transferu wiedzy i doradztwa

74

Jak wskazano w poprzednim punkcie, państwa członkowskie nie wykorzystują w pełni możliwości wynikających z oceny projektu. Niektóre państwa członkowskie zleciły przeprowadzenie ankiet lub badań oceniających na poziomie programów szkoleniowych w celu uzyskania informacji na temat zmian w zachowaniu (poziom 3 Kirkpatricka) i skutków (poziom 4 Kirkpatricka). Takie badania muszą rozpocząć się od zebrania podstawowych danych na temat oceny, niejednokrotnie po długim czasie od zakończenia kursów, co sprawia, że wyciągnięcie znaczących wniosków staje się jeszcze trudniejsze i bardziej czasochłonne.

75

W Szwecji ogólnokrajowe ankiety pocztowe prowadzone regularnie przez szwedzkie służby statystyczne zapewniają informacje zwrotne na wszystkich czterech poziomach oceny. Ostatnia ankieta została przeprowadzona wiosną 2010 r. i objęła 8000 osób, które uczestniczyły w działaniach w obszarze transferu wiedzy i doradztwa w ramach rozwoju obszarów wiejskich. Podobne ankiety zostały przeprowadzone w 1999 r. i 2006 r., a następna planowana jest na 2015 r.³²

76

W Austrii władze zleciły przeprowadzenie szczegółowej oceny działań 111 i 331. Autorzy badania wykorzystali następujące cztery metody: analizę krajowych i międzynarodowych badań, sprawozdań i innych dokumentów; ankiety internetowe wśród podmiotów na obszarach wiejskich (zarówno uczestniczących, jak i nieuczestniczących w działaniach szkoleniowych), dostawców usług szkoleniowych i urzędników; wywiady trwające 1–2 godziny; oceny grupowe. Autorzy przedstawili wiele szczegółowych informacji, np. dotyczących spodziewanych korzyści wynikających z działań związanych ze szkoleniami w ujęciu ogólnym oraz z różnych typów usług lub dotyczących utrudnień w uczestnictwie. Z drugiej strony wskazali oni uchybienia w austriackim systemie i zaproponowali wprowadzenie metody wyboru projektów w oparciu o zasady konkurencji poprzez stosowanie określonych wskaźników skuteczności dla każdego projektu³³.

77

Dane zebrane w ramach badań zewnętrznych w Zjednoczonym Królestwie (Anglia) i Szwecji również pozwalają na wyciągnięcie wniosków na temat korzyści ze szkoleń i doradztwa (zob. ramka 10).

Ramka 10

Przykłady badań na temat oddziaływania transferu wiedzy i doradztwa finansowanych w ramach rozwoju obszarów wiejskich

Zjednoczone Królestwo (Anglia)

W 2013 r. Instytut Badań nad Obszarami Wiejskimi i Społecznościami (Uniwersytet Gloucestershire) ukończył sprawozdanie³⁴, w którym próbował dokonać oceny stopy społecznego zwrotu z inwestycji (SROI) osi 1 i 3 PROW w Anglii z wykorzystaniem czterech badanych obszarów.

W sprawozdaniu stwierdzono między innymi, że zaobserwowane korzyści (np. poprawa zrównoważonego charakteru gospodarstw rolnych, zaangażowanie sektora produkcji zwierzęcej w kwestie zdrowia zwierząt i rozwój umiejętności, udoskonalenie praktyk zarządzania glebą i gruntami, rozwój lokalnych zdolności do tworzenia wartości dodanej w ramach osi 1) w dużym stopniu odzwierciedlają poziomy inwestycji w szkolenia i doradztwo.

Szwecja

Badanie dotyczące monitorowania pestycydów w małej zlewni rolniczej w południowej części Szwecji (rzeka Vemmenhög) rozpoczęte w 1990 r. wykazało, że występowanie pozostałości pestycydów w ciekach wodnych zmniejszyło się o 90%, mimo że nie wprowadzono prawie żadnych zmian w ilości stosowanych środków ochrony roślin. Analiza wykazała, że było to w dużej mierze spowodowane zwiększeniem świadomości wśród rolników na temat bezpiecznego postępowania z pestycydami w związku z rozpoczęciem świadczenia usług doradczych w tym obszarze w 1994 r.

78

W Szwecji od 2001 r. inicjatywa o nazwie Greppa Näringen (Nacisk na składniki pokarmowe)³⁵ udziela bezpłatnych porad środowiskowych gospodarstwom rolnym o wielkości ponad 50 ha lub o dużej jednostce przeliczeniowej inwentarza wynoszącej ponad 25. Środki finansowe pozyskiwane są z EFRROW i ponownie inwestowanych podatków środowiskowych. Inicjatywa oferuje m.in. kursy dla rolników i doradców oraz zapewnia narzędzia do obliczania bilansu składników pokarmowych. Ocena doradztwa na rzecz gospodarstw rolnych jest prowadzona w zintegrowany sposób w ramach wizyt kontrolnych i kwartalnych ankiet. Zadowolenie rolników z wizyt doradczych jest całkiem wysokie, a nawet ważniejszym wskaźnikiem skuteczności jest zmniejszenie ilości azotu i fosforu oraz emisji amoniaku na gospodarstwo rolne.

Dane zgromadzone w celu zaprezentowania zagregowanych rezultatów dotyczących usług transferu wiedzy i doradztwa na poziomie UE nie są wiarygodne

79

Poprzednie punkty odnoszą się do monitorowania i oceny głównie jako do narzędzi służących poprawie specyfikacji oraz wdrażania usług transferu wiedzy i doradztwa na poziomie państwa członkowskiego. Na poziomie UE w rozporządzeniu w sprawie rozwoju obszarów wiejskich ustanowiono wspólne ramy monitorowania i oceny (CMEF) na lata 2007–2013³⁶. Był to nowy system wprowadzony w 2007 r. obejmujący wspólne wskaźniki przeznaczone do rejestrowania postępów w zakresie osiągania celów rozwoju obszarów wiejskich w sposób umożliwiający porównanie każdego PROW i zagregowanie danych. Rozporządzenie Komisji³⁷ ustanawia bardziej szczegółowe wymogi oraz wspólny wykaz wskaźników bazowych, wskaźników produktu, rezultatu i oddziaływania. Ponieważ wspólne wskaźniki nie mogą w pełni zarejestrować wszystkich skutków poszczególnych PROW, państwa członkowskie mogły także ustanowić ograniczoną liczbę wskaźników dodatkowych. Żadne z państw członkowskich objętych kontrolą nie zdefiniowało jednak dodatkowych wskaźników dla działań w obszarze transferu wiedzy i doradztwa.

80

Kontrola Trybunału potwierdziła poważne uchybienia w dostępności i jakości informacji dotyczących monitorowania i oceny w zakresie wydatków na rozwój obszarów wiejskich, co podkreślono w sprawozdaniu specjalnym nr 12/2013³⁸.

81

Podczas kontroli Trybunał stwierdził następujące uchybienia:

οw Polsce stosowana metoda obliczania nie była zgodna z wytycznymi wspólnych ram monitorowania i oceny, co skutkowało ogromnymi różnicami w liczbie faktycznych dni szkoleń³⁹,

οZjednoczone Królestwo (Anglia) i Hiszpania (Galicja) nie były w stanie przedstawić pełnych wymaganych danych, a Austria przydzielała projekty do nieodpowiednich kategorii przewidzianych we wspólnych ramach monitorowania i oceny (co skutkowało niewiarygodnymi danymi dotyczącymi liczby uczestników i dni szkoleń dla różnych typów działań).

82

Jeśli chodzi o aspekty pozytywne, w Szwecji dostawcy usług i władze muszą rejestrować uczestników każdego pojedynczego działania w obszarze szkoleń lub doradztwa on-line we wspólnej bazie danych. Dane finansowe i informacje dotyczące administracyjnych kontroli projektów są rejestrowane w innej bazie danych. Do celów przekazywania Komisji danych dotyczących monitorowania obie bazy danych należy powiązać ze sobą za pomocą numeru projektu. Rozdzielenie na dwie bazy danych oznacza jednak, że nie można dostarczyć informacji finansowych na poziomie pojedynczej usługi w obszarze szkoleń lub doradztwa, np. na temat kosztów na uczestnika lub dzień szkolenia. Ponadto powiązania między bazami danych są problematyczne, a Trybunał zaobserwował problemy związane z wiarygodnością danych.

83

Dodatkowo analiza zagregowanych danych udostępniona przez Komisję jest wyraźnie myląca w odniesieniu do kilku państw członkowskich (zob. ramka 11).

84

Wspólne ramy monitorowania i oceny są koordynowane przez Komisję, jako że pracownicy Komisji dokonują przeglądu rocznych sprawozdań z realizacji i agregują dane dotyczące monitorowania. Mogą oni uczestniczyć jako obserwatorzy w komitetach monitorujących państw członkowskich i organizują doroczne posiedzenie z udziałem instytucji zarządzających w celu analizy głównych wyników każdego PROW w poprzednim roku. Zadaniem Komisji jest także opracowanie szeregu sprawozdań dotyczących wdrażania i osiągnięć w ramach polityki rozwoju obszarów wiejskich.

85

Komisja nie zawsze zdaje sobie sprawę z nieprawidłowości i problemów z gromadzeniem danych w państwach członkowskich i publikuje zagregowane dane bez zapewnienia ich spójności. W sytuacji braku wiarygodnych danych Komisja nie jest zatem w stanie ocenić, czy fundusze EFRROW na potrzeby działań w obszarze transferu wiedzy i doradztwa są prawidłowo wydatkowane lub czy działania te osiągają wyznaczone cele.

Ramka 11

Przykłady niedokładnych danych dotyczących wskaźników wspólnych ram monitorowania i oceny

Działanie 111

Trybunał stwierdził, że w Danii wspólne ramy monitorowania i oceny wykazały nierealistycznie wysokie dane. Według danych wyjściowych w okresie 2007–2011 wydano np. 7770 euro w ramach EFRROW na uczestnika szkolenia i 123 708 euro na dzień szkolenia. Dane za okres 2007–2012 wykazują porównywalne wartości.

Podobnie dane wyjściowe dla Francji (Martynika, Gwadelupa i Reunion) za okres 2007–2013 wskazały nierealistycznie wysokie wartości wydatków z EFRROW w przeliczeniu na dzień szkolenia lub na uczestnika (np. 382 333 euro na dzień szkolenia na Martynice lub 31 498 euro na uczestnika na Gwadelupie) ze względu na fakt, że wartości pieniężne były przypisane do całego działania, natomiast dni szkoleń lub uczestnicy byli przypisani do poddziałania.

Działanie 115

Według danych wyjściowych w ramach działania 115 w Hiszpanii sfinansowano 373 nowe usługi doradcze (co stanowi ponad 50% wszystkich nowych usług doradczych finansowanych w UE). Stwierdzono jednak, że wszystkie roczne płatności na rzecz tych samych dostawców usług liczono jako nowe usługi, w związku z czym dane nie odzwierciedlają faktycznej liczby nowych usług doradczych ustanowionych dzięki wsparciu w ramach działania, która jest zdecydowanie mniejsza.

86

Przepisy określają nowy wspólny system monitorowania i oceny (CMES) dotyczący rozwoju obszarów wiejskich na okres 2014–2020⁴⁰. Obejmują one szereg zmian względem poprzedniej wersji, np. gromadzenie mniejszej ilości danych i natychmiastową ocenę na podstawie potrzeb państw członkowskich. Nowe wskaźniki produktu są następujące:

οw przypadku działania 01: liczba wspieranych operacji, liczba dni przeprowadzonych szkoleń, liczba uczestników szkolenia,

οw przypadku działania 02: liczba wspieranych operacji, liczba beneficjentów, którzy skorzystali z usług doradczych, liczba przeszkolonych doradców⁴¹.

87

W ramach działania 01 sprawozdania będą opracowywane według rodzaju operacji, co powinno pozwolić na uniknięcie problemu związanego ze zgłaszaniem działań o niewielkiej liczbie uczestników z użyciem takich samych wskaźników jak dla wydarzeń o dużej liczbie uczestników. W odniesieniu do działań w obszarze transferu wiedzy i doradztwa wspólne pytanie ewaluacyjne brzmi: „W jakim stopniu interwencje w ramach PROW wspierają uczenie się przez całe życie oraz szkolenie zawodowe w sektorach rolnym i leśnym?”⁴²

88

Trybunał nie mógł ocenić w czasie przeprowadzania kontroli, w jakim stopniu nowy wspólny system monitorowania i oceny zaradzi uchybieniom wskazanym powyżej. Ocena skuteczności działań tylko na podstawie liczby uczestników lub liczby dni przeprowadzonych szkoleń bądź na podstawie ogólnego pytania ewaluacyjnego nie zapewni jednak szczegółowych informacji zwrotnych na temat skuteczności funduszy przydzielonych na działania.

15Sonderrichtlinie des Bundesministers für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft zur Umsetzung von Maßnahmen im Rahmen des Österreichischen Programms für die Entwicklung des ländlichen Raums 2007–2013 „Sonstige Maßnahmen“.

16Art. 25 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. L 277 z 21.10.2005, s. 1): „Wsparcia (…) udziela się w celu pokrycia kosztów wynikających z tworzenia systemu usług z zakresu zarządzania gospodarstwem rolnym, zastępstwa, usług doradczych oraz usług doradczych w zakresie leśnictwa, i ma ono charakter degresywny przez okres maksymalnie 5 lat od momentu utworzenia”.

17Komisja Europejska (2015): Zestawienia informacji na temat państw członkowskich (Szwecja, s. 13, i Unia Europejska, s. 17) (http://ec.europa.eu/agriculture/statistics/factsheets/index_en.htm).

18Decyzja Rady 2006/144/WE z dnia 20 lutego 2006 r. w sprawie strategicznych wytycznych Wspólnoty dla rozwoju obszarów wiejskich (okres programowania 2007–2013) (Dz.U. L 55 z 25.2.2006, s. 20).

19Zob. art. 15 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. L 368 z 23.12.2006, s. 15):
„2. Instytucje i podmioty wybrane do świadczenia usług doradczych dla rolników posiadają odpowiednie zasoby w formie wykwalifikowanego personelu, zaplecza administracyjnego i specjalistycznego, doświadczenie w zakresie doradztwa oraz wiarygodność zgodnie z wymogami, warunkami i normami określonymi w art. 24 ust. 1 akapit drugi lit. a) i b) rozporządzenia (WE) nr 1698/2005”.

20Mandl, C. i Kuttner, T., „Bildungsevaluierung Ländliche Entwicklung LE 07-13 – Endbericht”, Wiedeń, 2013, s. 107.
Efekt deadweight: sytuacja, w której finansowane działania lub projekty zostałyby w całości lub częściowo zrealizowane, nawet gdyby dotacja nie została przyznana.

21Art. 14 ust. 3 i art. 15 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013.

22Art. 15 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013.

23Zgodnie z art. 32 dyrektywy 2004/18/WE.

24Karta działania „Transfer wiedzy i działalność informacyjna”, wersja z października 2014 r.

25Zob. sprawozdanie specjalne nr 22/2014 pt. „Uzyskiwanie oszczędności: jak utrzymywać pod kontrolą koszty projektów w zakresie rozwoju obszarów wiejskich dotowanych ze środków UE” (http://eca.europa.eu).

26Art. 59 ust. 2 rozporządzenia (UE, EURATOM) nr 966/2012.

27Komisja może dokonywać korekt finansowych, jeśli wydatki, transakcje lub praktyki są sprzeczne z prawem i nie zostały skorygowane przez państwo członkowskie. Korekt finansowych można także dokonywać, jeśli występują znaczące braki w systemach zarządzania i kontroli, które naraziły na ryzyko wkład UE już wypłacony na rzecz programu lub jeśli państwo członkowskie nie przeanalizowało nieprawidłowości i nie dokonało wymaganych korekt.

28Art. 60 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005.

29Art. 24 ust. 5 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. L 25 z 28.1.2011, s. 8).

30Monitorowanie stanowi regularną analizę wydatków, wyników i rezultatów, która zapewnia aktualne informacje na temat zgodności przebiegu programów z przewidywaniami. Ocena stanowi okresowe zbieranie i analizę dowodów – w tym informacji opracowanych na potrzeby monitorowania – w celu sformułowania wniosków na temat skuteczności i wydajności programu lub polityki.

31Kirkpatrick, Donald L., Kirkpatrick, James D., „Evaluating Training Programs: The Four Levels”, wydanie 3, 2006, s. 21.

32Jordbruksverket: Kompetensutveckling inom landsbygdsprogrammet – Rapport från en statistisk undersökning genomförd. Rapport 2010:30.
Jordbruksverket: Analys av kompetensutvecklingen inom landsbygdsprogrammet – Fördjupning av rapport 2010:30. Rapport 2011:39.

33Mandl, C. i Kuttner, T., „Bildungsevaluierung Ländliche Entwicklung LE 07-13 – Endbericht”, Wiedeń 2013.

34Ocena stopy społecznego zwrotu z inwestycji osi 1 i 3 programu rozwoju obszarów wiejskich w Anglii, sprawozdanie końcowe, przeprowadzona przez Instytut Badań nad Obszarami Wiejskimi i Społecznościami w imieniu Departamentu Środowiska, Żywności i Spraw Wiejskich, 1 listopada 2013 r.

35http://www.greppa.nu

36Art. 80 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005.

37Rozporządzenie (WE) nr 1974/2006. Pełny wykaz wspólnych wskaźników przedstawiono w załączniku VIII.

38Sprawozdanie specjalne nr 12/2013 pt. „Czy Komisja i państwa członkowskie mogą wykazać, że budżet UE przeznaczony na politykę rozwoju obszarów wiejskich jest wydawany rozsądnie?” (http://www.eca.europa.eu).

39Zgodnie z wytycznymi wspólnych ram monitorowania i oceny wskaźnik „liczba dni przeprowadzonych szkoleń” należy obliczyć jako sumę liczby godzin przeprowadzonych szkoleń przez wszystkich wnioskodawców podzieloną następnie przez osiem [godzin]. W statystykach dotyczących wspólnych ram monitorowania i oceny za 2013 r. władze polskie podały jednak wyłącznie liczbę dni zrealizowanych szkoleń.

40Art. 14–16 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 808/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. L 227 z 31.7.2014, s. 18).

41Wskaźniki produktu 11–14; zob. załącznik IV do rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 808/2014.

42Załącznik V do rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 808/2014.

Wnioski i zalecenia

89

Działania w obszarze transferu wiedzy i doradztwa stały się ogólnym celem priorytetowym dla rozwoju obszarów wiejskich. Znaczenie kształcenia i szkolenia zawodowego, rozwoju umiejętności, uczenia się przez całe życie i transferu wiedzy zostało podkreślone przez Parlament Europejski i komisarzy UE do spraw rolnictwa oraz jest odzwierciedlone w ramach prawnych UE.

90

W ramach przeprowadzanej kontroli Trybunał zadał następujące pytanie:

Czy wprowadzone zostały systemy zarządzania i kontroli mające na celu skuteczną realizację działań w obszarze transferu wiedzy i doradztwa w ramach rozwoju obszarów wiejskich?

91

Aby zapewnić skuteczność i spodziewane oddziaływanie, fundusze przeznaczone na działania w obszarze szkoleń i transferu wiedzy należy wydawać w odpowiedzi na stwierdzone potrzeby w zakresie wiedzy i umiejętności, które w trakcie okresu programowania mogą ulec zmianie. Działania, które zostały wybrane w celu zaspokojenia tych potrzeb, muszą zostać zrealizowane w sposób efektywny kosztowo przez odpowiednio wykwalifikowanych i doświadczonych dostawców usług. Ich rezultaty powinny być mierzalne i oceniane w celu uzyskania informacji na temat faktycznie osiągniętych celów. Kontrola Trybunału wykazała jednak, że nie miało to miejsca z powodu uchybień w systemach zarządzania i kontroli państw członkowskich oraz niedociągnięć w nadzorze Komisji nad tymi działaniami.

92

W ujęciu ogólnym kontrola działań podjętych w obszarze transferu wiedzy i doradztwa oraz zarządzanie nimi nie odpowiadały w wystarczającym stopniu znaczeniu tych działań oraz ich spodziewanym rezultatom. Zbyt często każdy rodzaj szkolenia był traktowany jako odpowiedni i kwalifikujący się do otrzymania wsparcia publicznego; sporadycznie przeprowadzana była właściwa analiza oraz organizowane były działania szkoleniowe ukierunkowane na obszary, w których działania te mogłyby przynieść realne skutki. Uchybienia wskazane w niniejszym sprawozdaniu dotyczą przede wszystkim zarządzania działaniami przez państwa członkowskie. Nie należy jednak lekceważyć roli Komisji w zakresie doradzania państwom członkowskim i ich nadzorowania.

93

Trybunał stwierdził, że procedury państw członkowskich stosowane w celu identyfikacji i wyboru odpowiednich dostawców usług nie działały prawidłowo. Chociaż państwa członkowskie wdrażały procedury w celu określenia wiedzy i umiejętności podmiotów na obszarach wiejskich, zidentyfikowane potrzeby definiowały one zbyt szeroko. Nie podjęły dalszych wysiłków w celu określenia najbardziej odpowiednich działań (tj. konkretnych kursów szkoleniowych) w tych obszarach i polegały głównie na ofertach dostawców usług. W opinii Trybunału zaangażowanie dostawców usług i zainteresowanych stron może prowadzić do lepszej realizacji działania, ale ostateczną odpowiedzialność ponoszą w tym zakresie władze państw członkowskich (pkt 23–27).

94

Zwłaszcza w odniesieniu do wsparcia z EFRROW na rzecz tworzenia systemów usług doradczych (dawne działanie 115) wsparcie to było czasem wykorzystywane do finansowania działających od długiego czasu organów doradczych tworzących systemy usług, które w rzeczywistości nie były nowe (pkt 28 i ramka 3).

Zalecenie 1
Analiza potrzeb

a)Państwa członkowskie powinny wprowadzić procedury w celu dokonania analizy potrzeb podmiotów na obszarach wiejskich w zakresie wiedzy i umiejętności, które będą wykraczać poza określenie ogólnej tematyki, w szczególności na potrzeby zaproszeń do składania wniosków lub postępowań o udzielenie zamówienia. Państwa członkowskie powinny zapewnić, aby w ramach cyklicznej procedury (zob. pkt 24 i wykres 4) odpowiednie usługi transferu wiedzy i usługi doradcze były precyzowane i wybierane na podstawie takiej analizy, bez ryzyka kierowania procesem przez dostawcę.

b)Komisja powinna przedstawić dodatkowe wytyczne dotyczące sposobu, w jaki państwa członkowskie powinny przeprowadzać takie cykliczne analizy, oraz zachęcać państwa członkowskie do formułowania analiz w sposób bardziej szczegółowy.

c)Zwłaszcza w odniesieniu do tworzenia systemów usług doradczych (dawne działanie 115) państwa członkowskie powinny zagwarantować, by w okresie programowania 2014–2020 wsparcie z EFRROW było udzielane wyłącznie wówczas, gdy występuje potwierdzony niedobór powiązanych usług w danym obszarze oraz istnieje potrzeba finansowania nowego personelu, obiektów lub sprzętu.

d)Komisja powinna niezwłocznie przedstawić dalsze szczegółowe wytyczne dla państw członkowskich dotyczące tworzenia systemów usług doradczych, a następnie monitorować stosowanie się do nich przez państwa członkowskie.

95

W okresie programowania 2007–2013 państwa członkowskie były prawnie zobowiązane do zagwarantowania wyboru dostawców usług doradczych o wysokiej jakości⁴³. Taki zapis nie istniał w odniesieniu do dostawców usług szkoleniowych i w tym względzie kontrola ujawniła niedociągnięcia w obszarze zarządzania sprawowanego przez państwa członkowskie. Wprowadzenie wymogu prawnego w nowym okresie programowania dotyczącego odpowiednich zdolności dostawców usług szkoleniowych może pomóc w rozwiązaniu tych problemów⁴⁴ (pkt 30–34).

96

Trybunał stwierdził jednak, że państwa członkowskie nie zawsze zapewniały uczciwą i przejrzystą konkurencję podczas wyboru podmiotów realizujących działania w obszarze transferu wiedzy i dostawców usług. Samo odniesienie się do zamówienia publicznego nie gwarantuje wyboru opartego na zasadach konkurencji, w szczególności jeśli nie istnieją jasne wytyczne świadczenia usług przez władze, podwykonawstwa i oceny usług świadczonych przez konsorcja, mimo iż takie praktyki są często stosowane. Większość państw członkowskich objętych kontrolą nie zapewniała uczciwej i przejrzystej konkurencji podczas wyboru dostawców usług (pkt 35–46).

Zalecenie 2
Wybór dostawców usług

a)W nowym okresie programowania 2014–2020 państwa członkowskie powinny wybierać podmioty realizujące działania w obszarze transferu wiedzy i dostawców usług, którzy otrzymają fundusze publiczne, na zasadach uczciwej i przejrzystej konkurencji, niezależnie od tego, czy stosowane są zaproszenia do składania wniosków czy formalne postępowania o udzielenie zamówienia. Państwa członkowskie powinny w szczególności udoskonalić ocenę kwalifikacji i doświadczenia dostawców usług szkoleniowych zgodnie z nowymi przepisami oraz zapewnić, by kryteria wyboru lub udzielenia zamówienia nie faworyzowały pewnych dostawców usług lub typów dostawców usług.

b)Komisja powinna niezwłocznie przedstawić dodatkowe szczegółowe wytyczne dotyczące świadczenia usług przez władze, a także podwykonawstwa i oceny usług świadczonych przez konsorcja. Ponadto Komisja powinna zapewnić odpowiednie monitorowanie procedur państw członkowskich, a także konkurencyjność, uczciwość i przejrzystość wyboru działań w obszarze transferu wiedzy i doradztwa.

97

Trybunał stwierdził także, że państwa członkowskie nie zapewniały efektywności kosztowej finansowanych działań oraz ich prawidłowej koordynacji z innymi funduszami UE. Świadczenie usług w obszarze transferu wiedzy i doradztwa w sposób racjonalny pod względem kosztów ma zasadnicze znaczenie dla ochrony środków publicznych w odniesieniu zarówno do budżetu UE, jak i budżetów krajowych. Trybunał stwierdził niedociągnięcia w kontrolach, które muszą przeprowadzać państwa członkowskie, zarówno na etapie składania wniosków, jak i na etapie dokonywania płatności. Występują przesłanki świadczące o nadmiernych wydatkach państw członkowskich na określone usługi oraz o braku wystarczającego uzasadnienia powiązanych kosztów (pkt 52–55).

98

Kontrola ujawniła ponadto, że znaczna liczba podobnych usług jest finansowana z różnych funduszy UE (np. z EFS oraz z EFRROW). Sugeruje to występowanie ryzyka podwójnego finansowania i wymaga dublowania kosztownych struktur zarządzania, co według Trybunału jest nieekonomiczne. W odniesieniu do okresu programowania 2014–2020 podkreśla się znaczenie komplementarności funduszy UE, a nie jak poprzednio polityki rozgraniczania. Oznacza to większą potrzebę koordynacji w celu uniknięcia ryzyka opisanego powyżej (pkt 58–64).

Zalecenie 3
Efektywność kosztowa

a)W odniesieniu do skutecznych kontroli racjonalności kosztów Komisja i państwa członkowskie powinny wdrożyć zalecenia przedstawione w sprawozdaniu specjalnym Trybunału dotyczącym tych kwestii⁴⁵. Państwa członkowskie powinny zatem ocenić potrzebę wspierania działań, które są łatwo dostępne na rynku po rozsądnych cenach. Jeśli jest to uzasadnione, państwa członkowskie powinny zapewnić, by koszty wspieranych działań nie przekraczały kosztów podobnych działań oferowanych na rynku.

b)Aby przeprowadzić dokładną ocenę komplementarności między różnymi funduszami UE zaproponowanymi przez państwa członkowskie na okres programowania 2014–2020, Komisja powinna oprzeć się na pierwszych działaniach podjętych w celu zapewnienia tego rodzaju komplementarności, na przykład za pośrednictwem specjalnych międzywydziałowych grup roboczych. Ocena ta powinna doprowadzić do przyjęcia skoordynowanego podejścia do wspierania działań w obszarze transferu wiedzy w celu ograniczenia ryzyka podwójnego finansowania i dublowania struktur administracyjnych w państwach członkowskich.

99

W odniesieniu do monitorowania i oceny rezultatów działań w obszarze transferu wiedzy i doradztwa Trybunał stwierdza, że Komisja i państwa członkowskie nie stosują skutecznych i sprawnych procedur. Trybunał nie znalazł przykładów wdrożonych systemów, w ramach których wyniki wcześniejszych zaproszeń do składania wniosków lub ofert byłyby wykorzystywane do analizy wiedzy i umiejętności, a następnie do opracowywania kolejnych procedur wyboru (pkt 66–78).

100

Ponadto Trybunał uzyskał dodatkowe potwierdzenie braku wiarygodności danych dotyczących wspólnych ram monitorowania i oceny⁴⁶. Liczenie beneficjentów zapewnia według Trybunału jedynie informacje na temat popularności danej usługi, a nie jej jakości i skuteczności. W rezultacie pomimo wydania milionów euro i zorganizowania kilku milionów dni szkoleń Komisja i państwa członkowskie nie wiedzą, jakie jest oddziaływanie wdrożonych działań ani jakie usługi przyczyniają się w największym stopniu do osiągnięcia wyznaczonych celów (pkt 79–83 i 86–88).

Zalecenie 4
Monitorowanie, ocena i informacje zwrotne

a)Państwa członkowskie powinny wdrożyć systemy informacji zwrotnych wykorzystujące informacje uzyskane w ramach monitorowania i oceny w celu udoskonalenia przyszłych zaproszeń do składania wniosków lub postępowań o udzielenie zamówienia (zob. pkt 24 i wykres 4). Dostawcy usług powinni być zobowiązani nie tylko do przekazywania informacji dotyczących zadowolenia uczestników z usług, ale także do sprawdzenia, czy uczestnicy zdobyli określoną wiedzę. Takie rezultaty mogą być także wykorzystane przez podmioty oceniające w celu skoncentrowania oceny na analizach działań na poziomie ich rezultatów i oddziaływania.

b)Komisja powinna przedstawić wytyczne na temat sposobu, w jaki państwa członkowskie mogą przeprowadzać tego rodzaju cykliczne procedury uzyskiwania informacji zwrotnych, a także dopilnować, by zostały one wprowadzone przez państwa członkowskie. Ponadto Komisja powinna zagwarantować, by państwa członkowskie przekazywały odpowiednie i wiarygodne informacje na temat jakości i skuteczności oferowanych usług transferu wiedzy i usług doradczych.

101

Sprawowane przez Komisję zarządzanie działaniami nie odzwierciedla ambicji związanych z przedsięwziętymi krokami ani spodziewanego wkładu w priorytety UE. Trybunał uważa, że Komisja nie spełniała swoich obowiązków w ramach zarządzania dzielonego w wystarczającym stopniu, w szczególności w odniesieniu do monitorowania systemów zarządzania i oceny wprowadzonych w państwach członkowskich (pkt 47–51; pkt 56, 57; pkt 65, pkt 84–88).

102

Skala wydatków na działania w obszarze transferu wiedzy i doradztwa jest względnie niewielka w porównaniu z innymi działaniami w ramach rozwoju obszarów wiejskich. Możliwy efekt mnożnikowy działań w obszarze transferu wiedzy i doradztwa oznacza jednak, że zasługują one na lepsze zarządzanie i monitorowanie.

Zalecenie 5
Nadzór Komisji

Komisja powinna w trybie natychmiastowym zwiększyć profil ryzyka działań w obszarze transferu wiedzy i doradztwa oraz odpowiednio podnieść jakość swoich działań nadzorczych i zarządczych, aby w lepszym stopniu zagwarantować skuteczność świadczenia określonych usług w państwach członkowskich.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę I, której przewodniczył Augustyn KUBIK, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 22 lipca 2015 r.

W imieniu Trybunału Obrachunkowego

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Prezes

43Art. 15 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1974/2006.

44Art. 14 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013.

45Zob. sprawozdanie specjalne nr 22/2014 pt. „Uzyskiwanie oszczędności: jak utrzymywać pod kontrolą koszty projektów w zakresie rozwoju obszarów wiejskich dotowanych ze środków UE” (http://eca.europa.eu).

46Zob. także sprawozdanie specjalne nr 12/2013 pt. „Czy Komisja i państwa członkowskie mogą wykazać, że budżet UE przeznaczony na politykę rozwoju obszarów wiejskich jest wydawany rozsądnie?” (http://www.eca.europa.eu).

Załączniki

Załącznik I

Wdrożenie działań w obszarze transferu wiedzy i doradztwa w państwach członkowskich poddanych kontroli

Państwo członkowskie | Działanie 111 | Działanie 114 | Działanie 115 | Działanie 331
Austria | wdrożone | niewdrożone | niewdrożone | wdrożone
Hiszpania (Galicja) | wdrożone | wdrożone | wdrożone | niewdrożone
Zjednoczone Królestwo (Anglia) | wdrożone | wdrożone | wdrożone | wdrożone
Polska | wdrożone | wdrożone | niewdrożone | niewdrożone
Szwecja¹ | wdrożone | wdrożone | niewdrożone | wdrożone

1 W Szwecji usługi doradcze były zasadniczo finansowane w ramach działań 111 i 331.
Tylko doradztwo w obszarze zasad wzajemnej zgodności i bezpieczeństwa w miejscu pracy było finansowane w ramach działania 114.

Załącznik II

Czteropoziomowy model Kirkpatricka¹

Wobec braku modelu wykorzystywanego przez Komisję lub państwa członkowskie w celu dokonania analizy potrzeb w zakresie wiedzy i umiejętności oraz oceny usług transferu wiedzy i doradztwa Trybunał odniósł się do wiedzy eksperckiej. W tym celu zastosowano czteropoziomowy model Kirkpatricka, czyli metodę oceny programów szkoleniowych o dużym znaczeniu w świecie biznesu. Model może być także stosowany w odwrotnej kolejności w celu zapewnienia przydatnych wytycznych dotyczących analizy potrzeb uczestników szkolenia w zakresie wiedzy i umiejętności („koniec stanowi początek”).

a) Ocena

Poziom 1 – reakcja: w jakim stopniu uczestnicy zareagowali pozytywnie na wydarzenie szkoleniowe? Poziom ten jest zwykle oceniany z wykorzystaniem formularzy informacji zwrotnych, opinii ustnych, ankiet po zakończeniu szkolenia lub kwestionariuszy.

Poziom 2 – uczenie się: w jakim stopniu uczestnicy zdobyli oczekiwaną wiedzę, umiejętności i nastawienie dzięki uczestnictwu w wydarzeniu szkoleniowym? Poziom ten jest zwykle oceniany poprzez przeprowadzenie testów przed wydarzeniem szkoleniowym i po jego zakończeniu. Można także wykorzystać wywiady i obserwacje.

Poziom 3 – zachowanie: w jakim stopniu uczestnicy wykorzystują wiedzę zdobytą podczas szkolenia w swojej pracy? Aby dokonać oceny tego poziomu, wymagane są wywiady i obserwacje przeprowadzane po pewnym czasie, analizujące zmianę oraz jej adekwatność i trwałość.

Poziom 4 – wyniki: w jakim stopniu pojawiają się oczekiwane wyniki w rezultacie wydarzenia szkoleniowego i dalszego ugruntowania wiedzy? Oceny tego poziomu dokonuje się za pomocą środków, które zazwyczaj są już wdrożone w ramach zwykłych systemów zarządzania i sprawozdawczości – wyzwanie stanowi powiązanie zaobserwowanych zmian z uczestnikiem szkolenia.

b) Analiza potrzeb i opracowanie działań

Pytanie 1: Jakie są specyficzne problemy i wyzwania występujące na obszarach wiejskich państw członkowskich lub regionów i czy działania w obszarze transferu wiedzy i doradztwa przyczyniają się do ich rozwiązania, tzn. czy są one odpowiednie?

Pytanie 2: W jaki sposób powinny działać („zachowywać się”) podmioty na obszarach wiejskich, aby zapewnić wkład w rozwiązanie określonych problemów i wyzwań?

Pytanie 3: Jakie są konkretne obszary nauki, wiedzy i umiejętności wymagane w celu umożliwienia podmiotom działającym w obszarze gospodarki wiejskiej działania w pożądany sposób, jak określono w ramach pytania 2?

Pytanie 4: Jakie są preferencje podmiotów na obszarach wiejskich w zakresie środowiska, warunków, metod i narzędzi uczenia się?

Zasady modelu Kirkpatricka warto rozważyć podczas analizy potrzeb podmiotów na obszarach wiejskich w zakresie wiedzy i umiejętności oraz oceny usług transferu wiedzy i doradztwa. Trybunał pragnie jednak podkreślić, że wyraźnie nie preferuje ani nie zaleca ich wyłącznego stosowania. Istnieją inne modele oceny programów szkoleniowych, takie jak Phillips ROI MethodologyTM2 lub „Ramy opracowywania i analizy rolniczych usług doradczych” opublikowane przez Międzynarodowy Instytut Badawczy Polityki Żywnościowej (IFPRI)³.

1Jim Kirkpatrick i Wendy Kayser Kirkpatrick, „The Kirkpatrick Four Levels: A Fresh Look After 50 Years (1959–2009)”, kwiecień 2009 r.

2Zob. http://www.roiinstitute.net/.

3Regina Birner, Kristin Davis, John Pender, Ephraim Nkonya, Ponniah Anandajayasekeram, Javier Ekboir, Adiel Mbabu, David J. Spielman, Daniela Horna, Samuel Benin i Marc Cohen (2006): „From „Best Practice” to „Best Fit”: A Framework for Analyzing Pluralistic Agricultural Advisory Services Worldwide”. Waszyngton, D. C. (zob. http://www.ifpri.org/publication/best-practice-best-fit-0).

Odpowiedzi Komisji

Streszczenie

III

Państwa członkowskie i regiony wybierają działania i operacje, które mają być realizowane w ramach programów rozwoju obszarów wiejskich (PROW) zgodnie z potrzebami zidentyfikowanymi w obszarze objętym programowaniem. Potrzeby te należy uszczegółowić aż do poziomu konkretnych realizowanych działań szkoleniowych. Komisja zapewnia zgodność PROW z celami polityki i wymogami prawnymi. Faktyczne wdrażanie należy do obowiązków państw członkowskich. Komisja jest informowana w ramach posiedzeń komitetu monitorującego i poprzez sprawozdania z realizacji przedstawiane przez państwa członkowskie.

IV

Szkolenia i inne działania w obszarze transferu wiedzy są konieczne do poprawy umiejętności technicznych i umiejętności miękkich. W ten sposób przyczyniają się do poprawy wyników uzyskiwanych przez podmioty działające w obszarze gospodarki wiejskiej. Usługodawcy odpowiadają na zaproszenia do składania ofert lub wniosków, które przygotowuje się na podstawie potrzeb zidentyfikowanych w ramach analizy SWOT przeprowadzanej przez państwa członkowskie. Komisja jest jednak zdania, że istnieje możliwość usprawnienia analizy ex ante przeprowadzanej przez państwa członkowskie.

V

Komisja zdaje sobie sprawę, że aby wybrać najlepszych usługodawców, proces wyboru powinien opierać się na otwartej i uczciwej konkurencji mierzonej relacją ceny do jakości. Zapewnienie istnienia tych procedur jest obowiązkiem państw członkowskich.

VI

Państwa członkowskie muszą zapewnić racjonalność kosztów związanych z realizacją działań w ramach PROW. W przypadku wykrycia niedociągnięć w trakcie kontroli zgodności stosuje się korekty finansowe.

VII

W PROW poruszono kwestię demarkacji. W latach 2014–2020 tzw. dokumenty przedstawiające stanowisko służb Komisji sporządzane w odniesieniu do każdego państwa członkowskiego zawierały wytyczne dotyczące skoordynowanych interwencji w ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych. Państwa członkowskie musiały zapewniać komplementarność, spójność i zgodność z innymi instrumentami UE w celu uniknięcia podwójnego finansowania¹.

Ramy prawne na okres programowania 2014–2020 mają na celu zapewnienie większej komplementarności i lepszej koordynacji pomiędzy funduszami, aby uniknąć pokrywania się działań dzięki umowom o partnerstwie, w których państwa członkowskie muszą opisać wykorzystanie europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych w celu zapewnienia komplementarności i synergii działań.

Dodatkowo w obszarze rozwoju obszarów wiejskich kwestię komplementarności omówiono w rozdziale 14 PROW „Informacje na temat komplementarności”.

Co więcej, komitety monitorujące w państwach członkowskich są odpowiedzialne za zapewnienie prawidłowego wdrożenia programów i zagwarantowanie komplementarności między wszystkimi funduszami UE.

Ponadto służby Komisji współpracują w celu zapewnienia skoordynowanego podejścia do komplementarności europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych na etapie zatwierdzania odpowiednich programów.

VIII

Ocena PROW jest obowiązkiem państw członkowskich. Ocena skuteczności działań w odniesieniu do celów programów jest zadaniem złożonym, które musi być proporcjonalne do wykorzystania oceny. Zadanie to wykonują niezależne podmioty oceniające. Podmioty oceniające wyciągają wnioski z szeregu czynników i podejść metodologicznych, w tym z dogłębnej analizy logiki interwencji w ramach programów, analiz przykładów i analiz terenowych, analizy wzajemnego oddziaływania i efektów mnożnikowych różnych działań itd. Zestaw wskaźników wspólnych ram monitorowania i oceny jest tylko jednym z narzędzi służących do uzyskania odpowiedzi na pytania stawiane w ramach oceny. Celem tych ostatnich jest nadanie jednolitej struktury sprawozdaniom z oceny, a jednocześnie zapewnienie kompleksowego podejścia do priorytetów strategicznych na poziomie Unii. Komisja zachęca do wymiany dobrych praktyk w zakresie oceny, którą można prowadzić w ramach Europejskiej Sieci na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.

IX

Komisja zawsze przyjmowała swoje obowiązki związane z monitorowaniem systemów zarządzania i kontroli ustanowionych w państwach członkowskich. Komisja nadzoruje realizację działań poprzez proces zatwierdzania PROW, w ramach komitetów monitorujących z udziałem zainteresowanych stron oraz corocznych dwustronnych spotkań przeglądowych z instytucjami zarządzającymi.

XI – Akapit pierwszy

Zalecenie to jest skierowane do państw członkowskich.

XI – Akapit drugi

Komisja przyjmuje to zalecenie.

Komisja zgadza się, że należy zachęcać państwa członkowskie do przeprowadzania okresowych analiz zapotrzebowania na działania szkoleniowe w ramach dobrej praktyki, oraz zaktualizuje kartę działania dotyczącą transferu wiedzy i przeprowadzi działania informacyjne w tym zakresie. Komisja będzie również promowała wymianę dobrych praktyk w zakresie podejść metodologicznych w kontekście działań służących nawiązywaniu kontaktów.

XI – Akapit trzeci

Zalecenie to jest skierowane do państw członkowskich.

XI – Akapit czwarty

Zalecenie to jest skierowane do państw członkowskich.

XI – Akapit piąty

Komisja przyjmuje to zalecenie i już rozpoczęła jego realizację.

Wytyczne dotyczące wewnętrznej realizacji usług, podwykonawstwa i świadczenia usług zostały już przedstawione w formie karty działania dotyczącej usług doradczych, usług z zakresu zarządzania gospodarstwem i usług z zakresu zastępstw w gospodarstwie. Wytyczne zostały przedstawione i omówione z państwami członkowskimi przy kilku okazjach w ramach Komitetu ds. Rozwoju Obszarów Wiejskich. Dodatkowo Komisja i Europejska Sieć na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich zorganizowały w Brukseli w marcu 2015 r. specjalne szkolenie dla władz krajowych i regionalnych na temat „Racjonalności kosztów i zamówień publicznych”.

Jeżeli chodzi o monitorowanie procedur państw członkowskich, Komisja w należyty sposób uwzględni profil ryzyka działań w obszarze transferu wiedzy i doradztwa podczas sporządzania planu audytu.

XI – Akapit szósty

Komisja przyjmuje to zalecenie.

Komisja wdraża zalecenia sformułowane w sprawozdaniu specjalnym 22/2014² poprzez organizowanie specjalnych szkoleń dla instytucji zarządzających i agencji płatniczych, ulepszoną ocenę możliwości weryfikacji i kontroli działań oraz promowanie stosowania uproszczonych opcji kosztów. Ponadto istniejące systemy zapewniania racjonalności kosztów projektów zostaną poddane ocenie w ramach kontroli zgodności. W przypadku stwierdzenia niezgodności stosowane będą korekty finansowe.

XI – Akapit siódmy

Komisja przyjmuje to zalecenie i już rozpoczęła jego realizację.

Komisja ustanowiła już procedury działania i powołała odpowiednie grupy z udziałem różnych służb w celu dokonania oceny kwestii związanych z komplementarnością i podwójnym finansowaniem między różnymi funduszami UE (np. sieć interpretacji europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, inne sieci zajmujące się poszczególnymi elementami rozporządzenia, takie jak grupa robocza ds. kosztów uproszczonych, sieci tematyczne lub platforma dotycząca instrumentów finansowych Financial Instruments Compass).

Komisja rozważy następnie, czy potrzebna jest dodatkowa struktura (np. specjalna grupa z udziałem różnych służb).

XI – Akapit ósmy

Zalecenie to jest skierowane do państw członkowskich.

XI – Akapit dziewiąty

Komisja przyjmuje to zalecenie częściowo.

Komisja nadal będzie udzielała wskazówek dotyczących wdrażania wspólnych ram monitorowania i oceny ustanowionych w odpowiednich rozporządzeniach.

Istnieją standardowe metody zapewniające stosowanie procedur przekazywania informacji zwrotnych oraz monitorowania i oceny rezultatów i oddziaływania działań szkoleniowych. Komisja będzie zachęcała do wymiany dobrych praktyk w ramach Europejskiej Sieci na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.

Zgodnie z ramami prawnymi Komisja nie jest jednak odpowiedzialna za monitorowanie wprowadzenia w życie takich procedur przekazywania informacji zwrotnych.

XI – Akapit dziesiąty

Komisja przyjmuje to zalecenie.

Komisja w należyty sposób uwzględni profil ryzyka działań w obszarze transferu wiedzy i doradztwa podczas sporządzania planu audytu.

Uwagi

25

Działania w zakresie szkoleń i doradztwa finansowane ze środków EFRROW stanowią odpowiedź na potrzeby zidentyfikowane w obszarze objętym programowaniem. Potrzeby te ocenia się i opisuje w PROW, a następnie należy zaplanować konkretne działania w zakresie szkolenia i doradztwa w ramach uzgodnień dotyczących realizacji działań.

Uwzględniając fakt, że potrzeby w zakresie szkoleń ewoluują, instytucje zarządzające i usługodawcy powinni dostosować swoje oferty do zmieniających się potrzeb podmiotów działających w obszarze gospodarki wiejskiej.

26

Zgodnie z zasadą partnerstwa prowadzone są ścisłe konsultacje z partnerami gospodarczymi i społecznymi oraz z innymi zainteresowanymi stronami, w szczególności podmiotami działającymi w obszarze gospodarki wiejskiej, na temat opracowywania i wdrażania PROW. W trakcie posiedzeń komitetów monitorujących oraz poprzez nieformalne mechanizmy uczestnictwa i konsultacji podmioty działające w obszarze gospodarki wiejskiej mają możliwość przedstawienia swoich potrzeb, które powinny zostać uwzględnione przez instytucje zarządzające, ponoszące ostateczną odpowiedzialność za określenie strategii i jej wdrażanie, w tym za wybór odpowiednich działań zgodnych ze strategicznymi celami programu.

28

Utworzenie usługi doradczej musi stanowić odpowiedź na konkretną potrzebę zidentyfikowaną w obszarze objętym programowaniem.

Nową usługę można rozumieć jako organ/podmiot utworzony od nowa w celu świadczenia usługi w zakresie pewnych tematów/dziedzin wiedzy potrzebnych w regionie. Utworzenie nowego organu/departamentu w ramach istniejącej wcześniej usługi doradczej, umożliwiające rozszerzenie zakresu usług świadczonych wcześniej, można jednak także uznać za nową usługę. Założenie jest takie, że nowa usługa powinna być w stanie zapewnić doradztwo w obszarach, w których nie istniałyby potrzebne kompetencje bez utworzenia nowej usługi.

Wspólna odpowiedź do pkt 35 i 36

Państwa członkowskie muszą zapewnić otwarty, uczciwy i przejrzysty wybór usługodawców zgodnie z unijnymi i krajowymi ramami prawnymi. Zaostrzono wymogi większej przejrzystości w okresie programowania 2014–2020. W szczególności zgodnie art. 15 rozporządzenia nr 1305/2013 konieczne jest wybieranie beneficjentów w drodze zaproszenia do składania ofert. Wyboru beneficjentów należy dokonać zgodnie z określonymi kryteriami. Podmioty świadczące usługi w zakresie transferu wiedzy i usługi informacyjne muszą posiadać odpowiednie zdolności do wykonywania tego zadania w postaci wykwalifikowanego personelu i muszą przeprowadzać regularne szkolenia.

Zobacz również odpowiedź do pkt 40.

38

Komisja także uznała przedmiotową kwestię za słabą stronę. W wytycznych dotyczących kwalifikowalności i wyboru wyraźnie zaleca się unikanie składania wniosków w dowolnym momencie przez cały okres programowania.

40

Państwa członkowskie mają możliwość świadczenia usług wewnętrznych, o ile spełniają warunek kwalifikowalności ustanowiony w odniesieniu do danego działania. Sytuacje, w których administracja byłaby jedynym beneficjentem działania, powinny być należycie uzasadnione.

W następstwie oceny PROW na lata 2014–2020 Komisja wysłała do Galicji pismo z uwagami, domagając się przedstawienia informacji na temat działań, które będą wdrażane bezpośrednio przez administrację, oraz sposobu zapewnienia optymalnego wykorzystania środków finansowych.

Wspólna odpowiedź do pkt 47 i 48

Zgodnie z przepisami mającymi zastosowanie do okresu programowania 2007–2013 PROW zatwierdzone przez Komisję zawierały informacje na temat identyfikacji potrzeb i procedur wyboru beneficjentów.

W przepisach dotyczących rozwoju obszarów wiejskich mających zastosowanie do obu okresów programowania uwzględnia się wymóg przeprowadzenia analizy SWOT danej sytuacji oraz zidentyfikowania potrzeb, którymi należy się zająć na obszarze geograficznym objętym programem. Analiza ta uzupełniana jest oceną ex ante programu i zawiera opis potrzeb podmiotów działających w obszarze gospodarki wiejskiej w zakresie wiedzy i umiejętności. Komisja gruntownie sprawdza analizę SWOT programów, identyfikację potrzeb i strategiczne ukierunkowanie programów na te potrzeby na etapie zatwierdzania programów.

Komisja wydała podstawowe wytyczne na okres programowania 2007–2013, aby pomóc państwom członkowskim w przygotowywaniu ich PROW.

Jeżeli chodzi o okres programowania 2014–2020, Komisja przygotowała bardziej rozbudowane i wzmocnione wytyczne oraz karty działań³, które omawiano kilkakrotnie z państwami członkowskimi w ramach Komitetu ds. Rozwoju Obszarów Wiejskich. Komisja udzieliła także odpowiedzi na pytania przedstawione przez państwa członkowskie w odniesieniu do przygotowywania programów.

49

Komisja zdaje sobie sprawę, że udzielanie zamówień publicznych jest jedną z głównych przyczyn poziomów błędu. W związku z powyższym i zgodnie z zasadą pomocniczości Komisja podjęła działania w celu identyfikacji odpowiednich czynników ryzyka, zapobiegania im lub ich korygowania. Na przykład PROW musi zawierać informacje na temat ryzyka związanego z realizacją działania oraz na temat działań ograniczających ryzyko. W porównaniu z poprzednim okresem programowania w okresie programowania 2014–2020 zarówno zaostrzono przepisy prawne, jak i udoskonalono wytyczne Komisji dotyczące udzielania zamówień publicznych.

Komisja monitoruje proces wdrażania, egzekwując obowiązki sprawozdawcze, w ramach corocznych spotkań przeglądowych i posiedzeń komitetów monitorujących. W przypadkach, w których przeprowadza się kontrole zgodności, ocena obejmuje procedurę wyboru usługodawców.

Zobacz również odpowiedzi do pkt 38, 40 i 43.

51

W okresie programowania 2014–2020 szczególna karta działania dotycząca transferu wiedzy jest znacznie bardziej dokładna niż karta opracowana w poprzednim okresie programowania i zawiera informacje dotyczące procedur wyboru beneficjentów. Kartę działania uzupełnia zbiór kompleksowych wytycznych o charakterze horyzontalnym (np. dotyczących programowania i udzielania zamówień publicznych).

Dodatkowo Komisja obszernie omówiła tę kwestię z państwami członkowskimi w ramach Komitetu ds. Rozwoju Obszarów Wiejskich i spotkań dwustronnych oraz udzieliła odpowiedzi na zadane pytania. Poza tym Komisja i Europejska Sieć na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich zorganizowały w Brukseli w marcu 2015 r. specjalne szkolenie dla władz krajowych i regionalnych na temat „Racjonalności kosztów i zamówień publicznych”.

Ponadto nawet w przypadkach, w których państwa członkowskie nie stosują procedur udzielania zamówień publicznych, muszą upewnić się, że wyboru beneficjentów dokonuje się w sposób otwarty, uczciwy i przejrzysty.

W przepisach dotyczących zamówień publicznych przewidziano możliwość wewnętrznego świadczenia usług, jeżeli instytucja zamawiająca posiada odpowiednie zasoby do wewnętrznej realizacji działania.

Zobacz również odpowiedzi do pkt 47, 48, 49 i 50.

55

Zobacz odpowiedź do pkt 40.

55 – Akapit piąty

Rada ds. Rolnictwa nie zgłasza wydatków na poziomie działań. Wszystkie wydatki powinny być jednak powiązane z wdrażaniem projektu, aby można je było uznać za kwalifikowalne do wsparcia. Jeżeli wydatków związanych z kontrolą administracyjną nie uznaje się za część wdrażania projektu, odpowiednie koszty podlegają odliczeniu.

55 – Akapit szósty

W odniesieniu do wzmocnionej kontroli wsparcia UE na rzecz rozwoju obszarów wiejskich w Szwecji w 2013 r. Rada ds. Rolnictwa poinformowała o usprawnieniu kontroli. W odniesieniu do nowego okresu programowania przewiduje się dalsze zmiany.

Wspólna odpowiedź do pkt 56 i 57

Zgodnie z wymogami art. 59 ust. 2 rozporządzenia finansowego Komisja monitoruje systemy zarządzania i kontroli ustanowione w państwach członkowskich z poszanowaniem zasady proporcjonalności i z uwzględnieniem poziomu ocenionego ryzyka. Program działań audytowych określa się na podstawie oceny ryzyka, której najważniejszym elementem jest poziom wydatków. Jako że kwota zaangażowanych środków finansowych jest stosunkowo niska, przeprowadzono jedynie ograniczoną liczbę szczegółowych kontroli zgodności w odniesieniu do usług transferu wiedzy lub usług doradczych.

58

Działania w obszarze transferu wiedzy i doradztwa można wspierać z różnych źródeł, w zależności od grupy docelowej i tematów. Na przykład ze środków EFRROW zapewnia się wsparcie w zakresie szkoleń i doradztwa na rzecz osób prowadzących działalność w sektorach rolnictwa i leśnictwa, a od 2014 r. także na rzecz MŚP na obszarach wiejskich, podczas gdy ze środków EFS wspiera się osoby bezrobotne.

Państwa członkowskie i regiony muszą zapewnić komplementarność instrumentów, przeciwdziałać pokrywaniu się działań i podwójnemu finansowaniu.

Wspólna odpowiedź do pkt 60 i 61

Jako że działania związane z transferem wiedzy są kwalifikowalne w ramach różnych strumieni środków, odpowiedzialność za zarządzanie takimi działaniami powinna spoczywać na odpowiednim organie. Podobne operacje można wspierać ze środków pochodzących z więcej niż jednego funduszu w sposób komplementarny. Celem demarkacji jest zapewnienie powstawania synergii w wyniku realizacji różnych polityk, unikania pokrywania się działań i zapobiegania podwójnemu finansowaniu. W trakcie procesu zatwierdzania, wprowadzania zmian w programie i regularnych posiedzeń dwustronnych Komisja zwracała się o przedstawienie w stosownych przypadkach dodatkowych informacji na temat demarkacji.

Komisja oceniła adekwatność linii demarkacyjnej z innymi funduszami w trakcie procesu zatwierdzania i oceny późniejszych zmian w programie. Wszystkie PROW oceniono również w ramach konsultacji pomiędzy służbami, w trakcie których dyrekcje generalne odpowiedzialne za poszczególne fundusze dążyły do zapobiegania ewentualnym niespójnościom lub pokrywaniu się działań. Ponadto ważną rolę w zapewnianiu demarkacji odgrywa komitet monitorujący, w skład którego wchodzą również członkowie reprezentujący inne fundusze UE.

Zobacz również odpowiedź do pkt 58.

64

W piśmie z uwagami wysłanym przez Komisję do Galicji w następstwie oceny PROW na lata 2014–2020 podkreślono potrzebę unikania podwójnego finansowania. W stosownych przypadkach ryzyko podwójnego finansowania należy zidentyfikować w ramach PROW oraz zaproponować działania ograniczające to ryzyko.

65

Przepisy na okres programowania 2014–2020 ustanawiają szereg zasad służących zapewnieniu koordynacji interwencji wspieranych ze środków UE i zasobów krajowych.

Kwestia komplementarności jest w pierwszej kolejności poruszana w umowach o partnerstwie, w ramach których państwa członkowskie określają mechanizmy koordynowania wsparcia uzyskiwanego w ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych. Następnie kwestia ta jest szczegółowo opisywana w PROW, w których znajduje się specjalna sekcja poświęcona komplementarności (rozdział 14 PROW).

Komisja opracowała obszerne wytyczne dotyczące programowania na obu poziomach (umów o partnerstwie i programów). W związku z tym ustanowiono również zbiór wspólnych przepisów prawnych (rozporządzenie w sprawie wspólnych przepisów) i wspólne ramy strategiczne dla wszystkich europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych w celu wzmocnienia koordynacji, komplementarności i synergii między funduszami.

Zobacz również odpowiedzi do pkt 60 i 61.

67

Ocenę PROW przeprowadzają zewnętrzne podmioty oceniające w ramach obowiązku spoczywającego na państwach członkowskich. Obowiązkiem zawodowym podmiotu oceniającego jest zaproponowanie najlepszej metody przeprowadzenia oceny.

80

Pierwszymi zintegrowanymi ramami monitorowania i oceny były wspólne ramy monitorowania i oceny na lata 2007–2013. Cechowały je pewne ograniczenia pod względem monitorowania. Wspólne ramy monitorowania i oceny na lata 2014–2020 ulepszono poprzez wprowadzenie np. wyraźnego rozgraniczenia między szkoleniami a wydarzeniami o charakterze informacyjnym.

Ramka 11 – Akapit pierwszy

Jeżeli chodzi o Danię, działanie 111 obejmuje poddziałanie, które łączy działanie 111 i 123 (projekty demonstracyjne). W związku z tym nie można zastosować prostego podziału całkowitego wsparcia na liczbę szkolonych osób w celu obliczenia kosztów szkolenia na osobę lub na dzień szkolenia.

85

Komisja, biorąc pod uwagę, że pozostaje ona w dużym stopniu zależna od danych zbieranych, agregowanych i dostarczanych przez państwa członkowskie, zdawała sobie sprawę z ograniczeń wynikających z jakości takich danych. W związku z tym Komisja ulepszyła wspólne ramy monitorowania i oceny na lata 2014–2020, wprowadzając do nich wyraźne rozgraniczenie między szkoleniami a wydarzeniami o charakterze informacyjnym, które powodowały problemy związane z gromadzeniem danych.

Dane z monitorowania stanowią jeden z elementów wykorzystywanych do celów oceny. W ramach oceny ex post PROW przeprowadzona zostanie ocena tego, czy właściwie wydano środki w ramach wsparcia z EFRROW.

88

Ocena PROW jest obowiązkiem państw członkowskich. Ocena skuteczności działań w odniesieniu do celów programów jest zadaniem złożonym, które musi być proporcjonalne do wykorzystania oceny. Zadanie to wykonują niezależne profesjonalne podmioty oceniające. Podmioty oceniające wyciągają wnioski z szeregu czynników i podejść metodologicznych, w tym z dogłębnej analizy logiki interwencji w ramach programów, analiz przykładów i analiz terenowych, analizy wzajemnego oddziaływania i efektów mnożnikowych różnych działań itd. Zestaw wskaźników wspólnych ram monitorowania i oceny jest tylko jednym z narzędzi służących do uzyskania odpowiedzi na pytania stawiane w ramach oceny. Celem tych ostatnich jest nadanie jednolitej struktury sprawozdaniom z oceny, a jednocześnie kompleksowe podejście do priorytetów strategicznych na poziomie Unii.

Wnioski i zalecenia

91

Państwa członkowskie i regiony wybierają działania i operacje, które mają być realizowane w ramach PROW, zgodnie z potrzebami zidentyfikowanymi w obszarze objętym programowaniem. Potrzeby te należy uszczegółowić aż do poziomu konkretnych realizowanych działań szkoleniowych. Komisja zapewnia zgodność PROW z celami polityki i wymogami prawnymi. Faktyczne wdrażanie należy do obowiązków państw członkowskich. Komisja jest informowana w ramach posiedzeń komitetu monitorującego i poprzez sprawozdania z realizacji przedstawiane przez państwa członkowskie.

92

Szkolenia i inne działania w obszarze transferu wiedzy są konieczne do poprawy umiejętności technicznych i umiejętności miękkich. W ten sposób przyczyniają się do poprawy wyników uzyskiwanych przez podmioty działające w obszarze gospodarki wiejskiej. Usługodawcy odpowiadają na zaproszenia do składania ofert lub wniosków, które przygotowuje się na podstawie potrzeb zidentyfikowanych w ramach analizy SWOT przeprowadzanej przez państwa członkowskie. Komisja jest jednak zdania, że istnieje możliwość usprawnienia analizy ex ante przeprowadzanej przez państwa członkowskie.

93

Komisja zdaje sobie sprawę, że aby wybrać najlepszych usługodawców, proces wyboru powinien opierać się na otwartej i uczciwej konkurencji mierzonej relacją ceny do jakości. Zapewnienie istnienia tych procedur jest obowiązkiem państw członkowskich.

Zobacz również odpowiedź do pkt 92.

94

Utworzenie usługi doradczej musi stanowić odpowiedź na konkretną potrzebę zidentyfikowaną w obszarze objętym programowaniem.

Nową usługę można rozumieć jako organ/podmiot utworzony od nowa w celu świadczenia usługi w zakresie pewnych tematów/dziedzin wiedzy potrzebnych w regionie. Utworzenie nowego organu/departamentu w ramach istniejącej wcześniej usługi doradczej, umożliwiające rozszerzenie zakresu usług świadczonych wcześniej, można jednak także uznać za nową usługę. Założenie jest takie, że nowa usługa powinna być w stanie zapewnić doradztwo w obszarach, w których nie istniałyby potrzebne kompetencje bez utworzenia nowej usługi.

Zalecenie 1 a)

Zalecenie to jest skierowane do państw członkowskich.

Zalecenie 1 b)

Komisja przyjmuje to zalecenie.

Komisja zgadza się, że należy zachęcać państwa członkowskie do przeprowadzania okresowych analiz zapotrzebowania na działania szkoleniowe w ramach dobrej praktyki oraz zaktualizuje kartę działania dotyczącą transferu wiedzy i przeprowadzi działania informacyjne w tym zakresie. Komisja będzie również promowała wymianę dobrych praktyk w zakresie podejść metodologicznych w kontekście działań służących nawiązywaniu kontaktów.

Zalecenie 1 c)

Zalecenie to jest skierowane do państw członkowskich.

Zalecenie 1 d)

Komisja przyjmuje to zalecenie i już rozpoczęła jego realizację.

Komisja wydała wytyczne dotyczące art. 15 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013, aby pomóc państwom członkowskim/regionom w realizacji działań. Wytyczne nie są jednak prawnie wiążące, a ich stosowanie zależy od państw członkowskich. Komisja odniosła się również do licznych kwestii podniesionych przez państwa członkowskie.

Wdrażanie PROW, w tym tworzenie usług doradczych, omawia się w ramach posiedzeń komitetów monitorujących, corocznych spotkań przeglądowych i kontroli zgodności.

W razie potrzeby Komisja nadal będzie aktualizowała i rozszerzała obecne wytyczne.

96

Komisja przedstawiła wytyczne dotyczące udzielania zamówień publicznych w kontekście rozwoju obszarów wiejskich. W szczególności wytyczne dotyczące art. 15 rozporządzenia nr 1305/2013 zawierają wyjaśnienie wymogów w zakresie wewnętrznego świadczenia usług.

Zalecenie 2 a)

Zalecenie to jest skierowane do państw członkowskich.

Zalecenie 2 b)

Komisja przyjmuje to zalecenie i już rozpoczęła jego realizację.

Wytyczne dotyczące wewnętrznej realizacji usług, podwykonawstwa i świadczenia usług zostały już przedstawione w formie karty działania dotyczącej usług doradczych, usług z zakresu zarządzania gospodarstwem i usług z zakresu zastępstw w gospodarstwie. Wytyczne zostały przedstawione i omówione z państwami członkowskimi przy kilku okazjach w ramach Komitetu ds. Rozwoju Obszarów Wiejskich. Dodatkowo Komisja i Europejska Sieć na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich zorganizowały w Brukseli w marcu 2015 r. specjalne szkolenie dla władz krajowych i regionalnych na temat „Racjonalności kosztów i zamówień publicznych”.

Jeżeli chodzi o monitorowanie procedur państw członkowskich, Komisja w należyty sposób uwzględni profil ryzyka działań w obszarze transferu wiedzy i doradztwa podczas sporządzania planu audytu.

97

Państwa członkowskie muszą zapewnić racjonalność kosztów związanych z realizacją działań w ramach PROW. W przypadku wykrycia niedociągnięć w trakcie kontroli zgodności stosuje się korekty finansowe.

98

Kwestię demarkacji uwzględniono w PROW.

W latach 2014–2020 tzw. dokumenty przedstawiające stanowisko służb Komisji sporządzane w odniesieniu do każdego państwa członkowskiego zawierały wytyczne dotyczące skoordynowanych interwencji w ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych. Państwa członkowskie musiały zapewnić komplementarność, spójność i zgodność z innymi instrumentami UE w celu uniknięcia podwójnego finansowania⁴.

Ramy prawne na okres programowania 2014–2020 mają na celu zapewnienie większej komplementarności i lepszej koordynacji pomiędzy funduszami, aby uniknąć pokrywania się działań dzięki umowom o partnerstwie, w których państwa członkowskie muszą opisać wykorzystanie europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych w celu zapewnienia komplementarności i synergii działań.

Dodatkowo w obszarze rozwoju obszarów wiejskich kwestię komplementarności omówiono w rozdziale 14 PROW „Informacje na temat komplementarności”.

Co więcej, komitety monitorujące w państwach członkowskich są odpowiedzialne za zapewnienie prawidłowego wdrożenia programów i komplementarności między wszystkimi funduszami UE.

Ponadto służby Komisji współpracują w celu zapewnienia skoordynowanego podejścia do komplementarności europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych na etapie zatwierdzania odpowiednich programów.

Zalecenie 3 a)

Komisja przyjmuje to zalecenie.

Komisja wdraża zalecenia zawarte w sprawozdaniu specjalnym 22/2014⁵ poprzez organizowanie specjalnych szkoleń dla instytucji zarządzających i agencji płatniczych, ulepszoną ocenę możliwości weryfikacji i kontroli działań oraz promowanie stosowania uproszczonych opcji kosztów. Ponadto istniejące systemy zapewniania racjonalności kosztów projektów zostaną poddane ocenie w ramach kontroli zgodności. W przypadku stwierdzenia niezgodności stosowane będą korekty finansowe.

Zalecenie 3 b)

Komisja przyjmuje to zalecenie i już rozpoczęła jego realizację.

Komisja ustanowiła już procedury działania i powołała odpowiednie grupy z udziałem różnych służb w celu dokonania oceny kwestii związanych z komplementarnością i podwójnym finansowaniem między różnymi funduszami UE (np. sieć interpretacji europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, inne sieci zajmujące się poszczególnymi elementami rozporządzenia, takie jak grupa robocza ds. kosztów uproszczonych, sieci tematyczne lub platforma dotycząca instrumentów finansowych Financial Instruments Compass).

Komisja rozważy następnie, czy potrzebna jest dodatkowa struktura (np. specjalna grupa z udziałem różnych służb).

Wspólna odpowiedź do pkt 99 i 100

Ocena PROW jest obowiązkiem państw członkowskich. Ocena skuteczności działań w odniesieniu do celów programów jest zadaniem złożonym, które musi być proporcjonalne do wykorzystania oceny. Zadanie to wykonują niezależne profesjonalne podmioty oceniające. Podmioty oceniające wyciągają wnioski z szeregu czynników i podejść metodologicznych, w tym z dogłębnej analizy logiki interwencji w ramach programów, analiz przykładów i analiz terenowych, analizy wzajemnego oddziaływania i efektów mnożnikowych różnych działań itd. Zestaw wskaźników wspólnych ram monitorowania i oceny jest tylko jednym z narzędzi służących do uzyskania odpowiedzi na pytania stawiane w ramach oceny. Celem tych ostatnich jest nadanie jednolitej struktury sprawozdaniom z oceny, a jednocześnie kompleksowe podejście do priorytetów strategicznych na poziomie Unii. Komisja zachęca do wymiany dobrych praktyk w zakresie oceny, którą można prowadzić w ramach Europejskiej Sieci na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.

Zalecenie 4 a)

Zalecenie to jest skierowane do państw członkowskich.

Zalecenie 4 b)

Komisja przyjmuje to zalecenie częściowo.

Komisja nadal będzie udzielała wskazówek dotyczących wdrażania wspólnych ram monitorowania i oceny ustanowionych w odpowiednich rozporządzeniach.

Istnieją standardowe metody zapewniające stosowanie procedur przekazywania informacji zwrotnych oraz monitorowania i oceny rezultatów i oddziaływania działań szkoleniowych. Komisja będzie zachęcała do wymiany dobrych praktyk w ramach Europejskiej Sieci na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.

Zgodnie z ramami prawnymi Komisja nie jest jednak odpowiedzialna za monitorowanie wprowadzenia w życie takich procedur przekazywania informacji zwrotnych.

101

Komisja zawsze przyjmowała swoje obowiązki związane z monitorowaniem systemów zarządzania i kontroli ustanowionych w państwach członkowskich. Komisja nadzoruje realizację działań poprzez proces zatwierdzania PROW w ramach komitetów monitorujących z udziałem zainteresowanych stron oraz corocznych dwustronnych spotkań przeglądowych z instytucjami zarządzającymi.

Program działań audytowych określa się na podstawie analizy ryzyka, której najważniejszym elementem jest poziom wydatków. Jako że kwota zaangażowanych środków finansowych jest stosunkowo niska, przeprowadzono jedynie ograniczoną liczbę szczegółowych kontroli zgodności w odniesieniu do wydatków związanych z usługami transferu wiedzy lub usługami doradczymi.

Zalecenie 5

Komisja przyjmuje to zalecenie.

Komisja w należyty sposób uwzględni profil ryzyka działań w obszarze transferu wiedzy i doradztwa podczas sporządzania planu audytu.

1Art. 5 rozporządzenia nr 1698/2005.

2Sprawozdanie specjalne nr 22/2014 „Uzyskiwanie oszczędności: jak utrzymywać pod kontrolą koszty projektów w zakresie rozwoju obszarów wiejskich dotowanych ze środków UE” (http://eca.europa.eu).

3Wytyczne dotyczące: 1) analizy SWOT, 2) udzielania zamówień publicznych w ramach rozwoju obszarów wiejskich na lata 2014–2020, 3) warunków kwalifikowalności i kryteriów selekcji na lata 2014–2020, 4) elementów programu strategicznego, 5) możliwości weryfikacji i kontroli (art. 62), 6) kart działania dot. art. 14 „Transfer wiedzy”, 7) kart działania dot. art. 15 „Usługi doradcze”.

4Art. 5 rozporządzenia nr 1698/2005.

5Zob. sprawozdanie specjalne nr 22/2014 „Uzyskiwanie oszczędności: jak utrzymywać pod kontrolą koszty projektów w zakresie rozwoju obszarów wiejskich dotowanych ze środków UE” (http://eca.europa.eu).

QJ-AB-15-013-PL-E  ISSN 1977-5768

Trybunał zbadał, czy cel priorytetowy unijnej polityki rozwoju obszarów wiejskich, polegający na uczeniu się przez całe życie i transferze wiedzy, znalazł odzwierciedlenie w wysiłkach podejmowanych przez Komisję i państwa członkowskie na rzecz zapewnienia wysokiej jakości działań z zakresu transferu wiedzy i doradztwa. W wyniku kontroli stwierdzono, że tak się nie stało. Państwa członkowskie nazbyt często opierały się na ofertach organizatorów szkoleń, a każdy rodzaj szkolenia traktowany był jako odpowiedni i kwalifikujący się do wsparcia ze środków publicznych. Jedynie w nielicznych przypadkach należycie przeanalizowano, czy działania te mogą wywrzeć rzeczywisty wpływ. Podczas wyboru działań szkoleniowych państwa członkowskie nie zawsze zapewniały warunki uczciwej i przejrzystej konkurencji, a także przepłacały za niektóre usługi. Jeżeli chodzi o działania następcze, w wyniku kontroli stwierdzono, że nie została przeprowadzona szczegółowa ocena tego, co rzeczywiście osiągnięto za pomocą środków publicznych. W swoich zaleceniach Trybunał zachęca państwa członkowskie przede wszystkim do tego, aby dostosowywały one wybierane działania w zakresie transferu wiedzy i doradztwa do zmieniających się potrzeb podmiotów na obszarach wiejskich przy wykorzystaniu w tym celu stałych procedur analizy i oceny.