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PDF | ISBN 978-92-872-3011-9 | ISSN 1977-5822 | doi:10.2865/82047 | QJ-AB-15-013-PT-N
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PT
2015

n.º 12

Relatório Especial

A prioridade da União
Europeia de promover
uma economia rural
baseada no conhecimento
foi afetada por uma gestão
deficiente das medidas
de aconselhamento
e de transferência
de conhecimentos

(apresentado nos termos do n.º 4, segundo parágrafo, do artigo 287.º do TFUE)

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das auditorias de resultados e de conformidade sobre domínios orçamentais ou temas de gestão específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria I — presidida pelo membro do TCE Augustyn Kubik — especializada no domínio de despesas da conservação e gestão dos recursos naturais. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade do membro do TCE Jan Kinšt, com a colaboração de Alejandro Ballester Gallardo, chefe de gabinete; Michael Bain, chefe de unidade; Klaus Stern, chefe de equipa e Els Brems, chefe de equipa adjunta. A equipa de auditoria era composta por Stuart Ballantine; Malgorzata Frydel; Athanasios Koustoulidis; Lorenzo Pirelli; Maria Eulàlia Reverté i Casas; Michael Spang e Diana Voinea. Terje Teppan-Niesen prestou apoio administrativo e Milosz Aponowicz, Cathryn Lindsay, Michał Machowski, Paulina Pruszko e Charlotta Törneling prestaram assistência linguística.

Índice

Glossário

Síntese

Introdução

Investimento no conhecimento e nas competências na União Europeia

Apoio no âmbito do desenvolvimento rural aos serviços de aconselhamento e de transferência de conhecimentos

Coordenação com outros apoios da União Europeia aos serviços de aconselhamento e de transferência de conhecimentos

Âmbito e método da auditoria

Observações

Parte I — Procedimentos destinados a identificar e selecionar os serviços de aconselhamento e de transferência de conhecimentos mais relevantes

Os Estados-Membros assinalaram as necessidades de competências dos operadores rurais em termos tão genéricos que quase todos os tipos de atividade podiam ser financiados

Os Estados-Membros nem sempre verificam as qualificações e a experiência dos prestadores

A seleção de atividades e de prestadores padece de uma falta de concorrência leal e transparente

As orientações da Comissão para os Estados-Membros sobre as medidas de aconselhamento e de transferência de conhecimentos eram limitadas

Parte II — Procedimentos destinados a assegurar a boa relação custo-eficácia e a coordenação da prestação de serviços de aconselhamento e de transferência de conhecimentos

Os Estados-Membros aprovaram atividades de formação sem efetuar controlos eficazes de que os seus custos eram razoáveis…

… e há indícios de que por vezes pagaram montantes excessivos por serviços de formação ou aconselhamento que não eram devidamente justificados

A cobertura de auditoria da Comissão não permitiu obter informações suficientes sobre as lacunas detetadas pelo Tribunal

Os fundos da União Europeia não estão coordenados com outros fundos para assegurar uma prestação eficiente dos serviços de aconselhamento e de transferência de conhecimentos

Parte III — Procedimentos destinados a acompanhar e avaliar os resultados das atividades de aconselhamento e de transferência de conhecimentos

As reações diretas dos participantes nas formações são frequentemente recolhidas pelos prestadores de formação, mas raramente utilizadas pelas autoridades dos Estados-Membros para melhorar as ações subsequentes

Há alguns exemplos de boas práticas, em que os Estados-Membros envidam esforços para recolher informações úteis sobre o impacto das atividades de aconselhamento e de transferência de conhecimentos

Os dados recolhidos para demonstrar os resultados agregados dos serviços de aconselhamento e de transferência de conhecimentos ao nível da União Europeia não são fiáveis

Conclusões e recomendações

Anexo I | — | Aplicação das medidas de aconselhamento e de transferência de conhecimentos nos Estados-Membros auditados
Anexo II | — | Os quatro níveis de Kirkpatrick

Resposta da Comissão

Glossário

Acordo-quadro: acordo entre uma ou mais entidades adjudicantes e um ou mais operadores económicos, que tem por objeto fixar os termos dos contratos a celebrar durante um determinado período, nomeadamente em matéria de preços e, se necessário, de quantidades previstas¹.

Autoridade de gestão: organismo nacional ou regional designado pelo Estado-Membro para gerir um programa de desenvolvimento rural (PDR).

Contratação pública: processo de concurso a seguir pelos organismos públicos para a aquisição de bens, de obras ou de serviços superiores a um determinado limiar. O objetivo consiste em obter a proposta de melhor valor criando uma concorrência suficiente entre os fornecedores e garantir que os contratos são adjudicados no respeito dos princípios da igualdade de tratamento, da transparência e da não discriminação. As Diretivas 2004/18/CE e 2004/17/CE definem o quadro jurídico da contratação pública que deve ser aplicado pelas autoridades nacionais.

Efeito de inércia: situação em que uma atividade ou um projeto subsidiado teria sido total ou parcialmente realizado sem a ajuda concedida.

Fundos europeus estruturais e de investimento (FEEI): nova designação de cinco fundos da União Europeia que prestam apoio no âmbito da política de Coesão no período de programação de 2014-2020.

Os cinco fundos são: o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER); o Fundo Social Europeu (FSE); o Fundo de Coesão (FC); o Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER); e o Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas (FEAMP).

Gestão partilhada: método de execução do orçamento da União Europeia, no âmbito do qual as tarefas de execução são delegadas nos Estados-Membros². Para o efeito, as autoridades dos Estados-Membros designam organismos responsáveis pela gestão e controlo dos fundos da União Europeia.

Medida:regime de ajuda para a execução de uma política. Cada medida estabelece regras específicas que devem ser cumpridas pelos projetos ou ações a financiar. Existem dois tipos principais de medida: as medidas de investimento e as ajudas «superfície».

Operadores rurais: para efeitos do presente relatório, os agricultores, proprietários florestais e outros agentes e empresas rurais são designados por «operadores rurais», salvo indicação em contrário.

PAC:política agrícola comum: conjunto de legislação e práticas adotadas pela União Europeia para apresentar uma política comum e unificada no domínio da agricultura.

Período de programação: quadro plurianual de planeamento e execução das políticas da União Europeia, como a política de desenvolvimento rural.

Programa de desenvolvimento rural (PDR): documento elaborado por um Estado-Membro ou uma região e aprovado pela Comissão para planear e acompanhar a execução da política de desenvolvimento rural.

QCAA: Quadro Comum de Acompanhamento e Avaliação do desenvolvimento rural no período de programação de 2007-2013, aplicável em toda a União Europeia.

SCAA: Sistema comum de acompanhamento e avaliação do desenvolvimento rural no período de programação de 2014-2020, aplicável em toda a União Europeia.

1N.º 5 do artigo 1.º da Diretiva 2004/18/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de março de 2004, relativa à coordenação dos processos de adjudicação dos contratos de empreitada de obras públicas, dos contratos públicos de fornecimento e dos contratos públicos de serviços (JO L 134 de 30.4.2004, p. 114).

2Artigo 59.º do Regulamento (UE, Euratom) n.º 966/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de outubro de 2012, relativo às disposições financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União e que revoga o Regulamento (CE, Euratom) n.º 1605/2002 (JO L 298 de 26.10.2012, p. 1).

Síntese

I

As atividades de aconselhamento e de transferência de conhecimentos foram convertidas em prioridades de alto nível quer da União Europeia (UE), no seu todo, quer do desenvolvimento rural, em particular. A importância do ensino e formação profissionais, do desenvolvimento de competências, da aprendizagem ao longo da vida e da transferência de conhecimentos tem sido realçada pelo Parlamento Europeu e pelos sucessivos comissários da União responsáveis pela agricultura, estando refletida no quadro jurídico da União Europeia.

II

A presente auditoria examinou a disponibilização de atividades de aconselhamento e de transferência de conhecimentos cofinanciadas pelo orçamento da UE atribuído ao desenvolvimento rural (Feader) e pelos orçamentos dos próprios Estados-Membros no período de 2007-2013. O financiamento total da União afetado a estas atividades nesse período ascende a 1,3 mil milhões de euros; com o cofinanciamento, a ajuda pública totalizará 2,2 mil milhões de euros.

III

Para serem eficazes e terem o impacto desejado, os fundos afetados às atividades de aconselhamento e de transferência de conhecimentos devem ser aplicados como resposta a necessidades identificadas, a um custo razoável e por prestadores devidamente qualificados e experientes. Os resultados devem ser mensuráveis e avaliados para obter informações sobre o que foi efetivamente realizado. Todavia, a auditoria do Tribunal revelou que tal não sucedeu, devido a insuficiências na gestão das atividades por parte dos Estados-Membros e da Comissão.

IV

A auditoria constatou que as atividades realizadas em matéria de aconselhamento e de transferência de conhecimentos não eram suficientes tendo em conta a importância das medidas e os resultados esperados dessas atividades. Muito frequentemente, os Estados-Membros baseavam-se nas propostas dos prestadores e qualquer tipo de formação era considerado «positivo» e elegível para ajuda pública; só em casos pontuais foi efetuada uma análise adequada da medida em que essas formações poderiam produzir um verdadeiro impacto.

V

Os procedimentos aplicáveis nem sempre garantiam uma concorrência leal e transparente que promovesse a seleção de prestadores de elevada qualidade e de atividades de aconselhamento e de transferência de conhecimentos ao melhor preço.

VI

A boa relação custo-eficácia da prestação de serviços de aconselhamento e de transferência de conhecimentos é essencial para proteger o erário público tanto nos orçamentos nacionais como da União Europeia. O Tribunal encontrou insuficiências nos controlos que os Estados-Membros devem realizar, quer na fase de candidatura quer na fase de pagamento. Há indícios de que os Estados-Membros pagaram montantes excessivos por determinados serviços e que os custos associados não eram devidamente justificados.

VII

A auditoria revelou ainda que um número considerável de serviços semelhantes é financiado por diferentes fundos da União Europeia (por exemplo, o FSE e o Feader), o que implica um risco de duplo financiamento e exige a duplicação de estruturas de gestão dispendiosas, que o Tribunal considera economicamente inviáveis. No período de programação de 2014-2020, a tónica assenta mais na complementaridade entre os fundos da União do que na anterior política de delimitação, gerando uma maior necessidade de coordenação no sentido de evitar os riscos anteriormente referidos.

VIII

Não se procedeu a uma avaliação pormenorizada do que foi efetivamente realizado com os fundos públicos e apenas foram recolhidos indicadores bastante simplistas, tais como o número de formandos ou o número de dias de formação financiados. O Tribunal detetou, por outro lado, problemas na fiabilidade dos dados que são recolhidos.

IX

As insuficiências referidas no presente relatório dizem respeito principalmente à gestão das medidas pelos Estados-Membros. Contudo, dada a importância atribuída às medidas de aconselhamento e de transferência de conhecimentos, constatou-se igualmente que o papel da Comissão na orientação e supervisão dos Estados-Membros é inadequado, devendo ser melhorado.

X

Com base nestas constatações, o Tribunal formula uma série de recomendações tendentes a melhorar a situação do atual período de programação do desenvolvimento rural (2014-2020) e a garantir que os objetivos ambiciosos definidos para as atividades tenham maiores hipóteses de ser concretizados.

XI

Designadamente, o Tribunal recomenda o seguinte:

οos Estados-Membros devem dispor de procedimentos de análise das necessidades em matéria de conhecimentos e de competências dos operadores rurais que não se limitem à definição de temas gerais, nomeadamente nos convites à apresentação de propostas ou nos períodos de concurso. Os Estados-Membros devem assegurar, no âmbito dos procedimentos recorrentes, que os serviços de aconselhamento e de transferência de conhecimentos relevantes sejam especificados e selecionados com base na referida análise e evitar o risco de o processo passar a ser orientado pelos prestadores;

οa Comissão deve fornecer orientações suplementares sobre a forma de os Estados-Membros realizarem essas análises recorrentes e incentivá-los a formulá-las em termos específicos e não gerais;

οos Estados-Membros devem assegurar que o apoio à criação de novos serviços de aconselhamento seja concedido apenas nos casos em que haja um défice demonstrado de serviços pertinentes no domínio em causa e em que exista a necessidade de financiar a contratação de pessoal, instalações e/ou equipamentos;

οos Estados-Membros devem selecionar os prestadores de serviços para receber financiamento público através de concorrência leal e transparente, independentemente de recorrerem a convites à apresentação de propostas ou a procedimentos formais de contratação pública. Mais concretamente, os Estados-Membros devem assegurar que os seus critérios de seleção ou adjudicação não favorecem determinados prestadores ou tipos de prestador;

οa Comissão deve fornecer orientações específicas adicionais sobre o fornecimento interno, a subcontratação e a avaliação da prestação de serviços por consórcios. Além disso, deve acompanhar devidamente os procedimentos dos Estados-Membros para garantir que a seleção das atividades de aconselhamento e de transferência de conhecimentos seja concorrencial, leal e transparente;

οquanto à realização de controlos eficazes da razoabilidade dos custos, a Comissão e os Estados-Membros devem aplicar as recomendações constantes do relatório especial do Tribunal sobre a matéria³. Em especial no caso das atividades de aconselhamento e de transferência de conhecimentos, os Estados-Membros devem aferir a necessidade de apoiar atividades disponíveis no mercado a preços razoáveis. Sempre que se justificar essa necessidade, os Estados-Membros devem assegurar que os custos das atividades apoiadas não excedem os custos de atividades semelhantes disponíveis no mercado;

οa Comissão deve tomar como ponto de partida as primeiras medidas destinadas a garantir a complementaridade entre os fundos da União Europeia, por exemplo, através de grupos de trabalho interserviços específicos, com vista a efetuar uma análise exaustiva da complementaridade entre os diferentes fundos da União propostos pelos Estados-Membros para o período de programação de 2014-2020. Esta análise deve dar origem a uma abordagem coordenada para apoiar as atividades de transferência de conhecimentos, no sentido de atenuar o risco de duplo financiamento e de duplicação da administração;

οos Estados-Membros devem instituir sistemas de retorno de informações que utilizem os dados do acompanhamento e da avaliação para melhorar os próximos convites à apresentação de propostas ou procedimentos de concurso. Estes sistemas devem exigir aos prestadores que forneçam informações sobre os níveis de satisfação dos participantes com os serviços e avaliar se esses participantes aprenderam o que se pretendia;

οa Comissão deve fornecer orientações sobre a forma como os Estados-Membros podem executar os procedimentos recorrentes de retorno de informações e verificar se dispõem desses procedimentos. Os resultados obtidos com essas informações poderão igualmente ser utilizados por avaliadores, para centrarem o seu trabalho de avaliação nas análises dos resultados e do impacto das atividades;

οpor último, a Comissão deve, sem demora, aumentar o perfil de risco das medidas de aconselhamento e de transferência de conhecimentos e, neste sentido, reforçar a sua supervisão e gestão, a fim de dar mais garantias de que os Estados-Membros prestam os respetivos serviços eficazmente.

3Ver o Relatório Especial n.º 22/2014, «Aplicar o princípio da economia: manter sob controlo os custos das subvenções financiadas pela União Europeia a projetos de desenvolvimento rural» (http://eca.europa.eu).

Introdução

Investimento no conhecimento e nas competências na União Europeia

01

A importância do ensino e formação profissionais, do desenvolvimento de competências, da aprendizagem ao longo da vida e da transferência de conhecimentos tem sido destacada por um grande número de políticos e salientada em diversos documentos de alto nível, nomeadamente na estratégia «Europa 2020» para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo⁴.

«A promoção da base de conhecimento do nosso setor agrícola é um aspeto importante dos PDR»⁵

Phil Hogan (comissário europeu responsável pela Agricultura e Desenvolvimento Rural)

«A agricultura do futuro terá de se basear no conhecimento»⁶

Dacian Cioloș (antigo comissário europeu responsável pela Agricultura e Desenvolvimento Rural)

02

O Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) refere explicitamente uma «coordenação eficaz dos esforços empreendidos nos domínios da formação profissional, da investigação e da divulgação da agronomia», tendo em vista alcançar os objetivos da política agrícola comum (PAC)⁷.

03

A legislação da União Europeia relativa ao período de programação de 2014-2020⁸ confere especial destaque aos serviços de aconselhamento e de transferência de conhecimentos, enquanto atividades fundamentais para alcançar um desenvolvimento sustentável nas zonas rurais. «Fomentar a transferência de conhecimentos e a inovação nos setores agrícola e florestal e nas zonas rurais» é uma prioridade transversal no domínio do desenvolvimento rural, considerando-se que constitui um instrumento importante para melhorar a execução de outras prioridades e medidas nesse domínio.

Apoio no âmbito do desenvolvimento rural aos serviços de aconselhamento e de transferência de conhecimentos

04

A ajuda financeira aos serviços de aconselhamento e de transferência de conhecimentos nas zonas rurais é concedida ao abrigo do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader). No período de programação de 2007-2013, esta ajuda foi concedida através das seguintes quatro medidas⁹:

οmedida 111 — Formação profissional e ações de informação;

οmedida 114 — Utilização de serviços de aconselhamento;

οmedida 115 — Criação de serviços de gestão, de substituição e de aconselhamento;

οmedida 331 — Formação e informação.

05

O objetivo das três primeiras medidas era reforçar a competitividade dos agricultores e proprietários florestais. A medida 331 destinava-se a outros agentes e empresas rurais, com o objetivo de reforçar a sua capacidade de contribuir para a diversificação da economia rural e para a melhoria da qualidade de vida nas zonas rurais. As medidas 111 e 331 abrangiam cursos de formação, workshops, visitas a explorações agrícolas, serviços de acompanhamento, etc., constituindo medidas de transferência de conhecimentos. As medidas 114 e 115 eram medidas de aconselhamento destinadas a fornecer orientações a agricultores ou agrupamentos de agricultores e proprietários florestais. As várias atividades de aconselhamento e de transferência de conhecimentos foram oferecidas aos participantes a título gratuito ou a preços reduzidos.

Os agricultores, proprietários florestais e outros agentes e empresas rurais são em seguida designados por «operadores rurais».

Caixa 1

Exemplos de serviços de aconselhamento e de transferências de conhecimentos financiados pelo Feader

Formação ministrada a agricultoras

© ZAMm/ Gerald Lechner

Formação ministrada a agricultores

© TCE

Grupo de trabalho de agricultores (visita no terreno)

© BMLFUW/LFI/weinfranz

06

No âmbito da política de desenvolvimento rural, as medidas de aconselhamento e de transferência de conhecimentos são objeto de gestão partilhada entre a Comissão e os Estados-Membros. Os programas de desenvolvimento rural (PDR) são propostos pelos Estados-Membros e aprovados pela Comissão, seguindo-se a seleção, pelos Estados-Membros, dos projetos a que deve ser afetado financiamento, com base nos programas apresentados. A figura 1 esquematiza a afetação do financiamento aos projetos pertinentes de acordo com o quadro regulamentar.

Figura 1

Quadro regulamentar da afetação de recursos do Feader aos projetos

Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

07

No que respeita ao período de 2007-2013, foram reservados cerca de 1,3 mil milhões de euros, ou seja 1,4% do financiamento do Feader, para as medidas de aconselhamento e de transferência de conhecimentos. Em 31 de dezembro de 2013, os Estados-Membros tinham despendido cerca de 744 milhões de euros (57% do financiamento previsto do Feader). Todas as medidas são cofinanciadas pelos Estados-Membros (ver mais pormenores no quadro 1). Contudo, como previamente indicado, a importância global atribuída às medidas de aconselhamento e de transferência de conhecimentos excede amplamente o seu valor em termos puramente monetários.

08

Os Estados-Membros não aplicam necessariamente as quatro medidas de aconselhamento e de transferência de conhecimentos do Feader. Uma análise dos dados de 2012 transmitidos pela Comissão revelou que, num total de 88 PDR, as medidas 111, 114, 331 e 115 não foram utilizadas em 19%, 52%, 66% e 74% dos PDR, respetivamente.

09

Para uma aplicação no futuro, as quatro medidas estão agora reagrupadas em duas medidas no período de programação do desenvolvimento rural de 2014-2020:

οmedida 01 — Transferência de conhecimentos e ações de informação;

οmedida 02 — Serviços de aconselhamento e serviços de gestão agrícola e de substituição nas explorações agrícolas.

10

As despesas previstas do Feader ascendem a 1,16 mil milhões de euros para a medida 01 e a 742 milhões de euros para a medida 02, totalizando 1,9 mil milhões de euros¹⁰. Acrescendo o cofinanciamento nacional, o total das despesas públicas poderá exceder 4 mil milhões de euros, o que representa um aumento de aproximadamente 46% em relação às despesas previstas no anterior período de programação.

Quadro 1

Total das despesas públicas (Feader e cofinanciamento nacional) e do Feader por medida

Medida | Descrição da medida | Despesas previstas para 2007-2013 | Despesas incorridas entre 2007 e 2013
Feader (euros) | Total das despesas públicas (euros) | Feader (euros) | Total das despesas públicas (euros)
111 | Formação profissional e ações de informação | 947 013 157 | 1 599 928 390 | 556 561 212 | 974 023 090
114 | Utilização de serviços de aconselhamento | 197 958 811 | 338 640 512 | 98 320 876 | 169 488 261
115 | Criação de serviços de gestão, de substituição e de aconselhamento | 50 307 450 | 76 068 793 | 26 540 966 | 43 419 212
331 | Formação e informação | 115 516 980 | 226 388 227 | 62 498 154 | 122 427 257
Medidas de aconselhamento e de transferência de conhecimentos | 1 310 796 398 | 2 241 025 922 | 743 921 208 | 1 309 357 820

Fonte: Dados da Rede Europeia de Desenvolvimento Rural (atualizados em fevereiro de 2014).

11

Embora os participantes em ações de formação e os destinatários de aconselhamento, a par dos prestadores de serviços, fossem potenciais beneficiários das medidas no período de programação de 2007-2013, esta situação alterou-se. No período de 2014-2020, os beneficiários do apoio financeiro no âmbito das medidas 01 e 02 serão os prestadores de serviços, nomeadamente as entidades que asseguram aconselhamento ou formação aos destinatários finais (operadores rurais).

12

Ainda que não fosse obrigatório, alguns Estados-Membros já recorriam a procedimentos de contratação pública para selecionar os prestadores de serviços de aconselhamento e de transferência de conhecimentos no período de programação de 2007-2013. De acordo com a nova legislação, as regras de contratação pública são aplicáveis antes da celebração de contratos de prestação de serviços com os respetivos prestadores no âmbito da medida 02. No caso da medida 01, não é obrigatório respeitar um procedimento de contratação pública para a seleção dos prestadores de serviços.

Coordenação com outros apoios da União Europeia aos serviços de aconselhamento e de transferência de conhecimentos

13

O apoio da União Europeia aos serviços de aconselhamento e de transferência de conhecimentos não se limita ao domínio da política de desenvolvimento rural. Num plano muito geral, e tendo em conta o mandato de cada fundo, os projetos de formação são apoiados pelo Fundo Social Europeu (FSE) e pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), cujo objetivo é contribuir para o crescimento e o emprego. Estes fundos, juntamente com o Feader e outros dois fundos, constituem os fundos europeus estruturais e de investimento (FEEI). O quadro legislativo para 2014-2020 exige uma coordenação melhorada entre os FEEI comparativamente ao que sucedia tanto ao nível da União como dos Estados-Membros. A figura 2 ilustra o novo quadro.

14

Os FEEI constituem um modo de execução da estratégia «Europa 2020». A fim de prestarem um apoio eficaz, os FEEI devem concentrar-se em contribuir para 11 objetivos temáticos¹¹. Os regulamentos específicos dos fundos dividem ainda estes objetivos em prioridades de investimento.

15

O objetivo temático pertinente para a presente auditoria é o n.º 10, que consiste em «Investir na educação, na formação e na formação profissional para a aquisição de competências e a aprendizagem ao longo da vida». As prioridades de investimento estão definidas de forma mais pormenorizada nos regulamentos específicos do FSE, do FEDER e do Feader¹² (ver figura 2).

Figura 2

Quadro jurídico do período de programação de 2014-2020

Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

4COM(2010) 2020 final, de 3 de março de 2010, «‘Europa 2020’ — Estratégia para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo»

5Comissão Europeia — Comunicado de imprensa: «Luz verde para mais 18 programas de desenvolvimento rural», Bruxelas, 13 de fevereiro de 2015 (http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-4424_pt.htm).

6Declaração sobre a agricultura baseada no conhecimento, de 12 de outubro de 2011 (https://www.youtube.com/watch?v=QqOqVed_atA).

7Artigo 41.º do TFUE.

8Regulamento (UE) n.º 1305/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader) e que revoga o Regulamento (CE) n.º 1698/2005 do Conselho (JO L 347 de 20.12.2013, p. 487).

9A medida 341 (Aquisição de competências e animação, com vista à preparação e execução de uma estratégia local de desenvolvimento) e a medida 431 (Funcionamento do grupo de ação local, aquisição de competências, animação) também incluem a formação, mas são pertinentes apenas para o Leader e para grupos semelhantes no âmbito do eixo 3, destinando-se a ajudar esses grupos a executar as respetivas estratégias locais. Por conseguinte, não são tomadas em consideração no contexto da presente auditoria.

10Estes valores têm por base as informações facultadas pela Comissão Europeia e incluem os valores dos 56 PDR aprovados (num total de 118) e daqueles que ainda estão a ser analisados. Por conseguinte, são, atualmente, indicativos.

11Conforme estipula o artigo 9.º do Regulamento (UE) n.º 1303/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece disposições comuns relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão, ao Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, que estabelece disposições gerais relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, e que revoga o Regulamento (CE) n.º 1083/2006 do Conselho (JO L 347 de 20.12.2013, p. 320).

12As prioridades de investimento específicas dos fundos estão definidas nos seguintes documentos:
— FSE: artigo 3.º do Regulamento (UE) n.º 1303/2013;
— FEDER: artigo 5.º do Regulamento (UE) n.º 1301/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, relativo ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional e que estabelece disposições específicas relativas ao objetivo de investimento no crescimento e no emprego, e que revoga o Regulamento (CE) n.º 1080/2006 (JO L 347 de 20.12.2013, p. 289);
— Feader: artigo 5.º do Regulamento (UE) n.º 1305/2013.

Âmbito e método da auditoria

16

O Tribunal realizou uma auditoria dos procedimentos de gestão e controlo das despesas com as medidas de aconselhamento e de transferência de conhecimentos no período de programação de 2007-2013 (ver igualmente o ponto 4), a fim de formular recomendações pertinentes para o novo período de programação. O objetivo é que os Estados-Membros possam tomá-las em consideração ao elaborarem as normas e os procedimentos de execução dos respetivos programas e que a Comissão possa utilizá-las, em especial para melhorar o acompanhamento dos sistemas de gestão e controlo dos Estados-Membros.

17

A auditoria incidiu na resposta à seguinte questão:

Os sistemas de gestão e controlo existentes permitem a execução eficaz das medidas de aconselhamento e de transferência de conhecimentos no âmbito do desenvolvimento rural?

18

Relativamente a esta questão, o relatório do Tribunal responde às seguintes subquestões:

οExistem procedimentos destinados a identificar e selecionar os serviços de aconselhamento e de transferência de conhecimentos mais relevantes para os operadores rurais?

οExistem procedimentos destinados a assegurar a boa relação custo-eficácia e a coordenação da prestação de serviços de aconselhamento e de transferência de conhecimentos?

οExistem procedimentos destinados a acompanhar e avaliar os resultados das atividades de aconselhamento e de transferência de conhecimentos?

19

A auditoria abrangeu o período de programação de 2007-2013 e, tanto quanto possível, estabeleceu um elo com o próximo período de programação, no qual apenas serão beneficiárias das medidas as entidades que asseguram aconselhamento e formação aos destinatários finais (operadores rurais). A auditoria incidiu, portanto, nesta categoria de beneficiários para o período de 2007-2013.

20

A auditoria foi realizada entre julho de 2014 e fevereiro de 2015. As provas de auditoria foram recolhidas por meio de análises documentais, de visitas de auditoria às autoridades de gestão e a prestadores de serviços em cinco Estados-Membros¹³ (Espanha - Galiza, Áustria, Polónia, Suécia, e Reino Unido - Inglaterra) e de um inquérito¹⁴. A situação relativa às várias medidas aplicadas nos Estados-Membros visitados é apresentada no anexo I.

21

As despesas previstas e incorridas com as medidas de aconselhamento e de transferência de conhecimentos foram elevadas nestes Estados-Membros (ver figura 3). A escolha dos Estados-Membros pelo Tribunal foi determinada pelo seu objetivo de abranger as quatro medidas (ver ponto 4) e de ter uma cobertura geográfica equilibrada. As visitas de auditoria e o inquérito abrangeram os Estados-Membros responsáveis por mais de 65% das despesas com medidas de aconselhamento e de transferência de conhecimentos.

Figura 3

Período de desenvolvimento rural de 2007-2013 — Medidas de aconselhamento e de transferência de conhecimentos: os 20 PDR com despesas mais elevadas até dezembro de 2012

Fonte: Dados da Rede Europeia de Desenvolvimento Rural.

13Para efeitos do presente relatório, «Estado-Membro» pode designar o país ou uma região ou comunidade autónoma desse país.

14O Tribunal realizou um inquérito a 19 Estados-Membros, abrangendo uma amostra de 25 PDR, com vista a apurar as razões pelas quais os Estados-Membros não utilizaram plenamente todas as medidas disponíveis.

Observações

Parte I — Procedimentos destinados a identificar e selecionar os serviços de aconselhamento e de transferência de conhecimentos mais relevantes

22

Com vista a avaliar se foram selecionadas as atividades de aconselhamento e de transferência de conhecimentos mais relevantes, o Tribunal aplicou os seguintes critérios:

οo FEADER só deve ser utilizado para financiar as atividades que apoiem a concretização dos objetivos específicos dos Estados-Membros definidos para as medidas, para evitar o financiamento arbitrário de qualquer tipo de formação ou aconselhamento aos operadores rurais. Uma análise das necessidades em matéria de conhecimentos e competências dos operadores rurais, suficientemente específica para permitir aos Estados-Membros orientar a ajuda para atividades concretas, constitui um pré-requisito;

οo Feader deve financiar apenas formação e aconselhamento de elevada qualidade. Os prestadores de elevada qualidade têm uma importância essencial, pelo que as autoridades dos Estados-Membros devem dispor de requisitos e procedimentos pertinentes;

οa seleção dos prestadores e das atividades deve ser efetuada através de concursos justos e transparentes;

οa Comissão deve aprovar apenas os PDR que identificam claramente as necessidades em matéria de conhecimentos e competências dos operadores rurais. Se necessário, a Comissão deve fornecer orientações aos Estados-Membros, no sentido de os ajudar a instaurar melhores procedimentos de avaliação das necessidades.

Os Estados-Membros assinalaram as necessidades de competências dos operadores rurais em termos tão genéricos que quase todos os tipos de atividade podiam ser financiados

23

A seleção e a realização de atividades norteadas pelas necessidades exigem que os Estados-Membros analisem e determinem as preferências individuais dos operadores rurais, e que identifiquem as necessidades objetivas em matéria de conhecimentos e competências da economia e sociedade rurais, antes de iniciar a planificação e/ou seleção das atividades de formação. Estas necessidades podem variar a curto ou médio prazo. Os procedimentos analíticos e de planificação deverão, pois, ser suficientemente flexíveis para conseguir acompanhar estas variações.

24

Assim, o Tribunal esperaria que os Estados-Membros aferissem, para fins estratégicos, as necessidades em matéria de conhecimentos e competências durante um período mais alargado (equivalente ao período de programação, por razões de ordem prática) e que dispusessem de procedimentos recorrentes para determinar as necessidades a curto e médio prazo. Após estas análises, os Estados-Membros deveriam dispor de informações suficientes para especificar os serviços exigidos em convites à apresentação de propostas ou concursos, tal como ilustrado na figura 4.

Figura 4

Análise recorrente das necessidades para a seleção das atividades de aconselhamento e de transferência de conhecimentos no âmbito do desenvolvimento rural

Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

25

O Tribunal examinou os planos estratégicos nacionais, os PDR e outros documentos estratégicos, bem como estudos disponíveis, normas de execução e as especificações de serviços relativas à contratação específica referente a esses tipos de atividade. Assim, constatou que os Estados-Membros auditados assinalaram e determinaram as necessidades em matéria de conhecimentos e competências dos operadores rurais em termos meramente genéricos, o que serve o objetivo estratégico. Todavia, nenhum dos Estados-Membros auditados identificou de forma mais aprofundada as atividades mais relevantes (ou seja, os cursos de formação concretos) nos domínios em causa. Corre-se, assim, o risco de serem financiadas atividades genéricas e orientadas pelos prestadores, tais como cursos básicos de informática, que podem não se basear em necessidades identificadas (ver caixa 2).

Caixa 2

Exemplos de definições genéricas das necessidades em matéria de conhecimentos e competências que não foram mais especificadas para fins de contratação pública

Reino Unido (Inglaterra):

O Reino Unido (Inglaterra) utilizou procedimentos em vários níveis de gestão para determinar as necessidades em matéria de conhecimentos e competências dos operadores rurais. Esta medida não resultou, porém, numa especificação pormenorizada dos serviços de transferência de conhecimentos no âmbito da contratação pública. Consequentemente, as autoridades basearam-se nas propostas pormenorizadas dos prestadores.

Em termos gerais, o PDR alude a défices de competências nos setores agrícola, alimentar e silvícola e menciona a formação enquanto prioridade para melhorar a sua competitividade e contribuir para um melhor ambiente e para comunidades saudáveis e prósperas. Com o apoio de uma assembleia de partes interessadas, foi elaborado um quadro geral de seis grupos de cursos, que constituiu a base de todos os procedimentos de concurso realizados pelas autoridades. Foi então lançada uma série de miniconcursos para a adjudicação das atividades correspondentes. No entanto, o Tribunal constatou que as especificações de serviços dos miniconcursos continuavam a ser muito gerais e que as autoridades se baseavam nos planos de realização dos prestadores, transmitidos juntamente com cada proposta.

Áustria:

De forma semelhante, o PDR na Áustria dizia respeito a prioridades relevantes da União Europeia e ao baixo nível de escolaridade no setor primário. Os domínios temáticos relativos às medidas em causa foram estabelecidos nas normas de execução aplicáveis¹⁵, mas de uma forma muito genérica (por exemplo, a «melhoria da eficiência e da competitividade das empresas agrícolas e silvícolas»). As normas de execução estipulavam que uma conferência específica, com a inclusão das partes interessadas, sugeriria mais especificações e prioridades ao Ministério da Agricultura (BMLFUW), que teriam de ser tomadas em consideração pelas autoridades de licenciamento no âmbito da seleção dos projetos. Apesar das dez reuniões realizadas, não foram comunicadas mais especificações e, por conseguinte, a seleção de projetos teve apenas por base os domínios temáticos gerais mencionados nas normas de execução.

26

Os Estados-Membros auditados incluíram os prestadores e as partes interessadas no processo de definição das prioridades ou dos domínios temáticos dos serviços de aconselhamento e de transferência de conhecimentos, através de reuniões e de grupos de trabalho ou dando-lhes a oportunidade de apresentar propostas escritas. A participação dos prestadores e das partes interessadas deveria propiciar serviços que respondam melhor às necessidades dos grupos visados. Todavia, as partes interessadas podem igualmente ter interesse em promover serviços populares ou já disponíveis, em vez de colmatar as lacunas efetivas dos operadores rurais em matéria de conhecimentos e competências. Os Estados-Membros devem, portanto, tomar em consideração pareceres e propostas externos, devendo, porém, decidir sempre de forma imparcial se, de facto, as atividades propostas pelos prestadores de serviços suprem as reais necessidades dos operadores rurais e se estão facilmente acessíveis no mercado a preços razoáveis. O Tribunal não encontrou provas de que tal aconteceu. Consequentemente, as autoridades basearam-se num procedimento essencialmente ascendente, no qual os prestadores propõem os cursos que devem ser efetivamente adjudicados, em vez de satisfazerem necessidades claramente definidas e expressas pelas próprias autoridades.

27

Uma análise insuficiente das propostas dos prestadores de serviços não só implica o risco de financiar atividades irrelevantes, mas também o de duplicar atividades de formação já disponíveis no mercado e de pagar montantes superiores ao preço de mercado (ver pontos 54 e 55). Trata-se de uma despesa pública desnecessária e de uma possível distorção dos mercados de serviços existentes.

28

Outro exemplo de avaliações insuficientes nesta matéria diz respeito à medida 115. Através desta medida, o FEADER deve financiar as despesas decorrentes da criação de serviços (designadamente custos de pessoal, novas instalações, equipamentos, etc.)¹⁶. Contudo, o Tribunal detetou que a medida 115 foi, em alguns casos, utilizada para financiar órgãos consultivos há muito implantados para a criação de serviços que, na verdade, não eram novos e diziam respeito à inclusão de novos assuntos (decorrentes de novos requisitos regulamentares) no aconselhamento. No Reino Unido (Inglaterra), os potenciais prestadores de novos serviços tiveram de demonstrar o défice existente na prestação de aconselhamento adequado num domínio específico, o que não se verificou em Espanha (Galiza) (ver caixa 3). A medida 115 não foi utilizada nos restantes Estados-Membros auditados.

Caixa 3

Espanha (Galiza) — Financiamento da criação de «novos» serviços que, na verdade, não eram novos

A Espanha (Galiza) atribui financiamento a prestadores para a criação de serviços de aconselhamento supostamente «novos» que, na verdade, já existiam antes da execução do PDR de 2007-2013. O financiamento destina-se a tópicos de aconselhamento considerados novos, independentemente de haver ou não uma necessidade ou uma procura evidente por parte dos operadores rurais e/ou de as estruturas existentes serem suficientes para absorver esse novos tópicos (ou seja, de a prestação de aconselhamento sobre novos tópicos exigir o recrutamento de mais pessoal, o arrendamento de instalações adicionais e/ou a compra de novos equipamentos).

Atendendo ao facto de ter reduzido o seu pessoal no final do período de apoio de cinco anos, o prestador de serviços auditado também parece depender do financiamento do Feader para cobrir os seus custos de funcionamento.

Além do financiamento de prestadores de serviços existentes, há igualmente um risco de sobrefinanciamento dos custos de pessoal dos prestadores. Esses custos são abrangidos pela medida 115, mas são também financiados através da medida 114, que subsidia os encargos pagos pelos agricultores aos prestadores pelo seu aconselhamento.

29

A auditoria demonstrou que, apesar de uma análise das necessidades insuficiente, o Feader tem igualmente cofinanciado ações relevantes de aconselhamento e de transferência de conhecimentos, o que, no entanto, não resultou de uma identificação e adequação às necessidades específicas (ver caixa 4).

Caixa 4

Exemplos de financiamento de projetos relevantes e inovadores

Suécia: «Generationsskifte»

O projeto «Generationsskifte» (mudança de geração) diz respeito à transmissão de uma exploração agrícola de uma geração para a seguinte. A sua importância é crescente, dada a tendência de envelhecimento da população ativa no setor agrícola (mais de 50% dos agricultores na Suécia e na União Europeia têm idade igual ou superior a 55 anos¹⁷). O curso de formação de um dia examinado na Suécia faculta principalmente informações sobre questões económicas e financeiras (designadamente a tributação) e do direito civil. Os aspetos psicológicos e emocionais, que têm igualmente relevo na transmissão de uma exploração agrícola familiar, são abordados, mas são mais aprofundados em sessões de acompanhamento igualmente disponíveis.

Suécia: «Grön Arena»

O projeto «Grön Arena» destina-se a apoiar explorações agrícolas que prestam serviços relativos à assistência social, educação, saúde e lazer, organizando, por exemplo, atividades em explorações agrícolas para pessoas idosas ou para crianças depois das aulas, atividades de bem-estar no campo ou com animais, etc. Este projeto responde a necessidades sociais e proporciona aos agricultores uma possível diversificação de rendimentos. Depois de ter sido ensaiado numa região, o projeto foi alargado a todo o país.

Áustria: curso de gestão destinado a mulheres em zonas rurais

O objetivo deste curso de gestão passava por incentivar e permitir às mulheres assumir lugares de responsabilidade em empresas rurais e grupos da sociedade, servindo, desta forma, de referência para outras mulheres e encorajando-as a estarem mais ativas no desenvolvimento rural. A pertinência deste curso provém nitidamente das orientações estratégicas comunitárias relativas ao período de programação de 2007-2013¹⁸, que estabelecem os objetivos explícitos de incentivar a entrada das mulheres no mercado do trabalho e de ter em conta as suas necessidades de formação (ver também a caixa 9 para mais informações sobre este curso).

Os Estados-Membros nem sempre verificam as qualificações e a experiência dos prestadores

30

Com vista a garantir a qualidade e a eficácia dos serviços de aconselhamento e de transferência de conhecimentos propostos, as entidades que os prestam devem ter competência no que toca quer às qualificações, experiência e formação regular do pessoal, quer às suas capacidades administrativas e técnicas.

31

Em relação aos serviços de aconselhamento, o Tribunal constatou que as normas previstas¹⁹ foram observadas por todos os Estados-Membros, que permitiram aos agricultores e proprietários florestais escolher a partir de uma lista de prestadores autorizados. Contudo, na Suécia, os requisitos de qualificação e experiência referiam-se apenas ao aconselhamento sobre condicionalidade e segurança no trabalho, uma vez que eram propostos outros tipos de aconselhamento aos agricultores no âmbito da medida 111, para a qual não tinham sido estabelecidos requisitos equivalentes.

32

Na ausência de normas da União Europeia pertinentes, a Suécia não definiu requisitos em matéria de medidas de transferência de conhecimentos. Outros Estados-Membros auditados estabeleceram critérios de elegibilidade ou de adjudicação pertinentes, ainda que a auditoria tenha revelado que os procedimentos de avaliação das qualificações dos prestadores eram bastante ineficazes, não obstante a constatação de algumas boas práticas.

33

A Áustria e o Reino Unido (Inglaterra) dispõem de requisitos exigentes ao nível dos prestadores. Na Áustria, os prestadores de serviços de transferência de conhecimentos apenas são elegíveis se forem titulares de um certificado de gestão da qualidade válido para institutos de formação de adultos. No Reino Unido (Inglaterra), os prestadores de serviços interessados devem fornecer provas das suas competências financeiras, técnicas ou profissionais na primeira fase de um procedimento de concurso em três fases. Ainda assim, a auditoria revelou que, em ambos os casos, as autoridades não verificaram sistematicamente as qualificações e a experiência das entidades que ministram cursos e dos respetivos formadores (ver igualmente a caixa 5).

Caixa 5

Áustria: não verificação dos certificados de gestão da qualidade dos prestadores de formação

A fim de controlar o critério de elegibilidade segundo o qual os prestadores de serviços de transferência de conhecimentos devem ser titulares de um certificado de gestão da qualidade, as autoridades austríacas inscreveram pontos pertinentes nas suas listas de verificação. No entanto, o Tribunal constatou que, em quatro dos 30 casos, as autoridades confirmaram o respetivo ponto da sua lista de verificação sem que esse certificado existisse.

O total das despesas públicas pagas a estes quatro prestadores ascendeu a 3,6 milhões de euros (Feader: 1,8 milhões de euros), dos quais cerca de 3,1 milhões de euros (Feader: 1,6 milhões de euros) diziam respeito a um único prestador. Em outubro de 2014, esse mesmo prestador anunciou que passava a ser titular do certificado de gestão da qualidade, apesar de ministrar cursos de formação desde 2007.

34

Registaram-se problemas semelhantes de controlo insuficiente das qualificações dos prestadores na Polónia e em Espanha (Galiza). As autoridades basearam-se nas informações dos prestadores, sem as confrontar com os documentos comprovativos. Em Espanha (Galiza), a partir do momento em que as próprias autoridades ministraram cursos de formação, partiu-se do princípio que as qualificações e a experiência do pessoal, bem como as capacidades técnicas e administrativas, estavam garantidas, não tendo sido efetuados controlos.

A seleção de atividades e de prestadores padece de uma falta de concorrência leal e transparente

35

A concorrência incentiva os prestadores a melhorar a qualidade dos seus serviços, a oferecer bons preços e a propor serviços norteados pelas necessidades, pelo que deveria permitir rentabilizar melhor o dinheiro dos contribuintes europeus. Os princípios fundamentais da concorrência são a equidade e a transparência. Além disso, tal como referido no ponto 24, as autoridades competentes devem ter uma ideia clara dos serviços necessários para poderem especificar os serviços exigidos tanto nos convites à apresentação de propostas como nos concursos, ou estabelecer critérios pertinentes para a seleção das atividades relevantes.

36

No que se refere às medidas de transferência de conhecimentos, os Estados-Membros auditados têm formas diferentes de selecionar os prestadores e os serviços, que variam desde a ausência de concorrência até à prestação interna por parte das autoridades ou de organismos associados, passando por convites únicos à apresentação de propostas e a aplicação de procedimentos de contratação pública. Contudo, apesar de os procedimentos utilizados serem muito variados, o Tribunal constatou que, em geral, foram recorrentemente selecionadas, e receberam a maior parte do financiamento do Feader, as propostas dos prestadores de serviços de transferência de conhecimentos há muito constituídos e com boa implantação. O Tribunal entende que este facto se deveu à falta de concorrência e/ou à falta de equidade e transparência.

37

Nos pontos que se seguem, o Tribunal apresenta os procedimentos verificados nos diferentes Estados-Membros auditados e certos riscos e constatações respeitantes a esses procedimentos.

Ausência de seleção concorrencial dos prestadores e dos serviços: Áustria e Suécia

38

As propostas de projetos podem ser solicitadas ou apresentadas em qualquer momento durante o período de programação, ou seja, sem períodos ou prazos estipulados. Daí decorre a impossibilidade de efetuar uma apreciação e uma seleção concorrencial dos projetos e prestadores. Acresce que os prestadores não têm incentivos para propor serviços bem concebidos e particularmente orientados para as necessidades, ou seja, há um elevado risco de a maior parte da ajuda financeira ser despendida em serviços orientados pelos prestadores.

39

À data da auditoria, um grupo de institutos públicos de formação havia recebido, na Áustria, 77,3% do financiamento do Feader disponível para a medida 111 e 54,3% no caso da medida 331. Esses institutos de formação dispõem de uma vantagem concorrencial em relação a outros prestadores, pois nenhum outro prestador teve a oportunidade de participar em reuniões oficiais organizadas pelas autoridades, nas quais foram debatidos novos cursos e normas de execução. Um relatório de avaliação encomendado pelas autoridades austríacas constatou que as províncias (Bundesländer) aprovaram, quase exclusivamente, cursos de formação já oferecidos por esses institutos, com efeitos de inércia potencialmente elevados²⁰.

Prestação de serviços interna: Espanha (Galiza) e Suécia

40

O fornecimento interno de serviços foi considerável em Espanha (Galiza) (89% do orçamento da medida 111) e na Suécia (61% do orçamento da medida 111 e 35% no caso da medida 331). Não foi dada aos prestadores privados a possibilidade de executar esses projetos, que, em vez disso, foram diretamente aprovados pelas autoridades do Estado-Membro. O Tribunal não encontrou procedimentos de decisão documentados nos quais tivesse sido fixado um limite máximo financeiro e/ou justificado o fornecimento interno (por exemplo, a presença interna de capacidades e conhecimentos especializados, necessidades de competências não cobertas pelo mercado).

41

Na Suécia, os projetos internos eram tratados da mesma forma que os projetos levados a cabo por prestadores externos de formação. Ou seja, as atividades eram aprovadas por uma unidade organizacional diferente sob a mesma autoridade. Todavia, os projetos não foram classificados e o Tribunal constatou que diversas verificações foram meras formalidades (ver ponto 53).

42

Foram igualmente externalizados projetos internos, mas o custo das atividades administrativas associadas (por exemplo, a redação de um anúncio de concurso, a verificação das propostas recebidas), que, na verdade, incluíam uma parte das tarefas habituais das autoridades, foi imputado ao projeto. Além disso, a auditoria encontrou exemplos de execução interna de projetos pelas autoridades que foram significativamente mais dispendiosos do que os equivalentes já disponíveis no mercado sem o apoio do Feader (ver ponto 55).

Convites à apresentação de propostas: Espanha (Galiza)

43

Em Espanha (Galiza), apenas 11% do orçamento da medida 111 foi executado por meio de um processo de seleção concorrencial, ou seja, os convites anuais à apresentação de propostas. As propostas recebidas foram apreciadas com base num sistema de pontos de mérito para diferentes critérios, que foram comunicados aos potenciais prestadores. Porém, a auditoria revelou a inexistência de um método objetivo de atribuição dos pontos de mérito. Assim, as candidaturas receberam 0 pontos (quando faltavam as informações exigidas) ou a pontuação máxima (quando estavam preenchidos os respetivos campos, mesmo que os dados não fossem específicos). Por conseguinte, o procedimento de seleção não foi transparente nem forneceu garantias de terem sido selecionados os melhores prestadores e serviços.

Contratação pública: Reino Unido (Inglaterra) e Polónia

44

A contratação pública ou concurso é um procedimento de seleção concorrencial que observa normas formalizadas. Se for corretamente aplicado, fornece garantias razoáveis de equidade e transparência e proporciona bons resultados em termos de seleção dos prestadores e projetos. No entanto, o Tribunal detetou vários problemas que suscitam preocupação.

45

Um problema encontrado no Reino Unido (Inglaterra) diz respeito à subcontratação. O procedimento de contratação pública em várias fases e a dimensão dos lotes favorecem os maiores prestadores. Os prestadores mais pequenos só podem integrar uma estrutura de fornecimento recorrendo à subcontratação. As autoridades inglesas exigem aos proponentes que facultem informações pertinentes, por exemplo, os seus acordos com empresas subcontratadas, a gestão dos contratos e a comunicação prevista, a fim de assegurar a obtenção dos resultados pretendidos. Por outro lado, não exercem um controlo direto sobre a subcontratação e dependem do principal prestador para a seleção das empresas subcontratadas e a faturação dos serviços prestados. Esta situação resultou no pagamento à principal empresa contratante de montantes de lucros excessivos por parte das autoridades, um aspeto aprofundado na parte II do presente relatório (ver caixa 8).

46

Na Polónia, o procedimento de contratação pública foi posto em causa por um sistema de adjudicação mal concebido, que favorece os consórcios bem implantados, em detrimento dos novos prestadores. As constatações do Tribunal demonstram igualmente que não basta às autoridades efetuar uma avaliação global dos consórcios candidatos, devendo igualmente ser avaliadas as capacidades e funções de cada membro (ver caixa 6).

Caixa 6

O sistema de adjudicação na Polónia está mal concebido e é mal aplicado

Os prestadores recentemente constituídos e com menos de dois anos de experiência nunca conseguem atingir o número mínimo de pontos relativos à experiência organizacional, sendo, à partida, excluídos da ajuda financeira, independentemente da qualidade das atividades que propõem.

Além disso, o regulamento de execução polaco permite a atribuição de três pontos relativos à «partilha de experiências na organização de formações» em casos em que uma organização agrícola é membro de um consórcio concorrente. O Tribunal constatou que as autoridades atribuíram três pontos a um consórcio desse género, embora as funções de prestação de serviços da organização agrícola fossem pouco significantes, não sendo sequer remuneradas. Uma análise de diversos proponentes selecionados revelou que esses três pontos podem ser decisivos para o sucesso num concurso.

As orientações da Comissão para os Estados-Membros sobre as medidas de aconselhamento e de transferência de conhecimentos eram limitadas

47

A Comissão aprovou os PDR no início do período de programação e não exigiu aos Estados-Membros que identificassem claramente as necessidades em matéria de conhecimentos e competências dos operadores rurais nos respetivos documentos de programação ou que descrevessem os seus processos de seleção. Além disso, não emitiu orientações adequadas no período de programação de 2007-2013 que pudessem ter ajudado os Estados-Membros a estabelecer melhores procedimentos. Relativamente ao novo período de programação, a Comissão elaborou orientações mais amplas sobre as medidas, sem entrar em pormenores sobre a forma de identificar as necessidades em matéria de conhecimentos e competências (por exemplo, através de procedimentos flexíveis de análise e planeamento). Atendendo aos documentos de programação disponíveis à data da auditoria, o Tribunal não encontrou provas de que os Estados-Membros tivessem melhorado a sua avaliação das necessidades em matéria de conhecimentos e competências (ver pontos 23-29).

48

A Comissão não transmitiu orientações aos Estados-Membros, além da disposição jurídica existente relativa aos serviços de aconselhamento em 2007-2013, sobre a forma de assegurar que os prestadores de serviços de aconselhamento e de transferência de conhecimentos sejam fiáveis, devidamente qualificados e experientes e que disponham das necessárias capacidades administrativas e técnicas. No que se refere ao período de programação de 2014-2020, poderão ser realizadas determinadas melhorias, especialmente devido ao facto de as disposições da União Europeia relativas às capacidades e qualificações dos prestadores terem sido alargadas por forma a abranger os serviços de transferência de conhecimentos²¹ (ver pontos 30-34).

49

No período de programação de 2007-2013, a Comissão nem sempre estava ciente dos problemas relativos aos procedimentos aplicáveis à seleção dos prestadores e dos serviços, não podendo, assim, exigir aos Estados-Membros a aplicação de medidas corretivas (ver pontos 35-46).

50

Quanto ao período de programação de 2014-2020, a legislação estipula que o procedimento de seleção dos prestadores de serviços de aconselhamento é regido pelo direito dos contratos públicos²². Há, portanto, um risco de o procedimento de contratação pública selecionar um único proponente por área geográfica e/ou temática e reduzir as opções dos operadores rurais. Este risco pode ser atenuado pelo facto de os Estados-Membros poderem celebrar acordos-quadro com diversos prestadores²³, permitindo assim aos operadores rurais escolher entre vários prestadores de serviços.

51

Relativamente à seleção dos serviços e prestadores de transferência de conhecimentos, a legislação aplicável não inclui disposições explícitas, mas os Estados-Membros podem escolher entre vários procedimentos em conformidade com a legislação nacional, incluindo concursos e o procedimento interno²⁴. Não existindo mais orientações específicas por parte da Comissão, poderão manter-se os problemas identificados pelo Tribunal relativamente ao período de programação de 2007-2013, tais como o fornecimento interno sem procedimentos de decisão transparentes ou justificações, a subcontratação não sujeita a controlos administrativos e aos mesmos padrões que os contratos normais, bem como os procedimentos de contratação pública não transparentes e/ou equitativos.

Parte II — Procedimentos destinados a assegurar a boa relação custo-eficácia e a coordenação da prestação de serviços de aconselhamento e de transferência de conhecimentos

Os Estados-Membros aprovaram atividades de formação sem efetuar controlos eficazes de que os seus custos eram razoáveis…

52

Garantir o controlo dos custos das subvenções de desenvolvimento rural é um elemento fundamental da «boa gestão financeira» exigida pelos regulamentos financeiros da União, nos termos dos quais todos os gestores do orçamento da UE devem aplicar o princípio da economia: apoiar propostas adequadas ao melhor preço. Para o efeito, os custos devem ser controlados a título ex ante, ou seja antes da aprovação da subvenção, e antes do pagamento.

53

Tal como salientado pelo Tribunal no seu Relatório Especial n.º 22/2014²⁵, as autoridades dos Estados-Membros não garantem suficientemente a razoabilidade dos custos subjacentes às subvenções aprovadas para o desenvolvimento rural. No caso das medidas de transferência de conhecimentos, as candidaturas de projetos carecem frequentemente de pormenores suficientes para permitir uma avaliação pertinente dos custos em relação às atividades previstas. Ainda assim, na Áustria e na Suécia, as autoridades aprovaram esse tipo de candidaturas genéricas de projetos e indicaram nas suas listas de verificação que a razoabilidade dos custos tinha, de facto, sido controlada. A caixa 7 apresenta outros exemplos que ilustram as insuficiências nos controlos ex ante realizados nos Estados-Membros.

… e há indícios de que por vezes pagaram montantes excessivos por serviços de formação ou aconselhamento que não eram devidamente justificados

54

Conforme descrito anteriormente, as autoridades dos Estados-Membros devem verificar a razoabilidade dos custos das subvenções que aprovam. Contudo, pode acontecer os custos incorridos serem diferentes dos custos aprovados na fase de candidatura: tanto as especificações como os preços podem mudar. As autoridades dos Estados-Membros necessitam, então, de regras e de sistemas para detetar desvios significativos nos custos aprovados para o projeto e verificar se os custos revistos continuam a ser razoáveis antes de pagar a subvenção.

Caixa 7

Exemplos que ilustram as insuficiências nos controlos ex ante da razoabilidade dos custos

Reino Unido (Inglaterra):

As autoridades receberam apenas uma proposta, apresentada por um prestador de formação no âmbito de um concurso, que aceitaram sem comparar os preços com os custos históricos ou com outras referências. O Tribunal verificou que o preço por formando apresentado às autoridades era entre duas a oito vezes superior ao preço normalizado anunciado no folheto do prestador.

Espanha (Galiza):

Foi aceite um aumento do orçamento de um projeto de formação sem terem sido pedidos documentos comprovativos para justificar o aumento proposto.

Áustria:

O orçamento de um grande projeto foi aumentado duas vezes, resultando numa subvenção global de 2,7 milhões de euros. As autoridades aprovaram esse aumento do orçamento alegando que os cálculos dos custos apresentados tinham por base os pagamentos efetivamente realizados a atividades semelhantes em anos anteriores. Todavia, o Tribunal não encontrou provas da realização de controlos adequados.

55

O Tribunal detetou várias insuficiências nos procedimentos durante a fase de pagamento, que se traduziram em pagamentos incorretos, pagamentos excessivos ou incerteza quanto à exatidão do montante pago, tal como ilustrado a seguir:

οa formação obrigatória para agricultores, por exemplo, sobre o manuseamento de produtos fitossanitários e o bem-estar animal, assegurada diretamente pelas autoridades regionais por 2 680 euros e 2 030 euros, respetivamente, estava disponível na zona por um preço muito inferior (150 euros e 200 euros, respetivamente) (Espanha - Galiza);

οos pagamentos não foram ajustados com base na presença real dos participantes na formação, ainda que fosse essa a modalidade de cobrança do projeto (Espanha - Galiza);

οas listas de presença na formação não eram fiáveis: tinham sido previamente assinadas, revelavam sinais de alteração por terceiros, ou não puderam ser interpretadas devido aos diferentes sinais e códigos utilizados (Polónia e Espanha - Galiza);

οos custos cobrados à autoridade do Estado-Membro pelos cursos de formação foram muito superiores aos montantes efetivamente pagos às empresas subcontratadas (Reino Unido - Inglaterra, ver caixa 8);

οIno caso dos projetos executados pelas próprias autoridades do Estado-Membro, não foi possível estabelecer a ligação entre os custos de uma atividade de formação individual e o correspondente pedido de pagamento apresentado ao organismo pagador dentro de um prazo razoável (Suécia);

οnão era obrigatório manter registos do tempo, ou as regras de registo do tempo não eram claras ou não permitiam uma correta contabilização do tempo efetivamente despendido em atividades de formação quer pelos prestadores quer pelas próprias autoridades públicas (Suécia, Polónia e Espanha). No caso das autoridades públicas, corre-se, assim, o risco de as atividades abrangidas pela sua esfera normal de competências serem imputadas a projetos cofinanciados pelo Feader (ver igualmente o ponto 42);

οalguns serviços de aconselhamento foram financiados na íntegra (Suécia), contrariando as disposições jurídicas, que limitam a taxa de financiamento a 80%;

οnem sempre existem acordos claros com formadores ou oradores externos e as suas faturas não são suficientemente pormenorizadas para permitir tanto a exatidão como a razoabilidade dos custos e o estabelecimento da ligação com o projeto (Áustria e Suécia).

Caixa 8

Lucros excessivamente elevados no Reino Unido (Inglaterra)

No Reino Unido (Inglaterra), apesar de ser aplicado um procedimento de contratação pública, as autoridades do Estado-Membro pagaram preços excessivamente elevados por vários cursos de formação. Um pedido de pagamento apresentado por um prestador em relação a três cursos indicava custos 13,8 vezes superiores aos custos de formação diretos pagos pelo mesmo às empresas que subcontratara. A falta de otimização dos fundos desse contrato fora igualmente referida por um inspetor do organismo pagador (antes da auditoria do Tribunal), mas sem consequências no tocante ao pagamento efetuado. Esta situação levou as autoridades do Reino Unido a equacionar a criação de um sistema mais rigoroso de acompanhamento dos planos de realização.

1 Alguns outros custos dizem respeito aos custos administrativos e de publicidade.

2 Segundo o pedido de pagamento.

Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

A cobertura de auditoria da Comissão não permitiu obter informações suficientes sobre as lacunas detetadas pelo Tribunal

56

Através das suas auditorias, a Comissão deve acompanhar os sistemas de gestão e controlo estabelecidos nos Estados-Membros²⁶. Os serviços de aconselhamento e de transferência de conhecimentos são considerados de elevada importância para a continuação do desenvolvimento da sociedade rural e da sua economia. Porém, a cobertura de auditoria da Comissão para acompanhamento da gestão dessas medidas não permitiu obter informações pertinentes em quantidade suficiente sobre os procedimentos de execução e controlo dos Estados-Membros e não detetaram ou colmataram qualquer das insuficiências anteriormente salientadas.

57

A Comissão não realizou auditorias específicas das medidas de aconselhamento e de transferência de conhecimentos em 2007-2013, alegando que o montante do financiamento em causa era relativamente baixo. Em 2010, uma auditoria mais alargada abrangeu a medida 111, tendo revelado várias insuficiências no sistema de gestão e de controlo (controlos-chave) e suscitado uma correção financeira²⁷.

Os fundos da União Europeia não estão coordenados com outros fundos para assegurar uma prestação eficiente dos serviços de aconselhamento e de transferência de conhecimentos

58

Como referido no ponto 13, as atividades de aconselhamento e de transferência de conhecimentos dos operadores rurais podem ser financiadas por outras fontes além do Feader. Durante as visitas de auditoria, e com base no seu inquérito (ver ponto 20), o Tribunal constatou a existência desse financiamento através de outros fundos da União Europeia (em especial o FSE), bem como de fontes de financiamento nacionais e regionais.

59

A fim de evitar o duplo financiamento das mesmas atividades por fundos diferentes, os Estados-Membros devem fixar critérios de delimitação entre os vários fundos nos respetivos PDR²⁸ e aplicar procedimentos de gestão eficazes²⁹.

60

A delimitação entre os diferentes fundos da União Europeia não era, porém, uma responsabilidade exclusiva dos Estados-Membros. Deveria ter sido iniciada ao nível da Comissão, com uma coordenação adequada entre as direções-gerais responsáveis pelos diversos fundos. A Comissão deveria ter avaliado a adequação dos critérios de delimitação e tê-los aprovado no âmbito dos planos estratégicos nacionais de desenvolvimento rural, ter emitido orientações e ter verificado a aplicação das medidas nos Estados-Membros.

61

No período de programação de 2007-2013, a Comissão não formulou orientações sobre a delimitação ou a prevenção do risco de duplo financiamento, tendo aprovado os PDR dos Estados-Membros sem exigir mais pormenores sobre os mecanismos aplicados para evitar o duplo financiamento. O Tribunal detetou vários casos de atividades semelhantes financiadas por fundos diferentes e de delimitação vaga entre os fundos. A desvantagem óbvia desta situação é a possível duplicação das estruturas de gestão. Quanto maior for a falta de clareza da delimitação, combinada com procedimentos de gestão que não funcionam corretamente, maior será o risco de duplo financiamento.

62

Ainda assim, o Tribunal constatou que alguns Estados-Membros recorreram a boas práticas para atenuar o risco de duplo financiamento, designadamente a aposição de carimbo nas faturas (Espanha - Galiza, Áustria e Polónia), declarações por parte dos beneficiários (Espanha - Galiza), bem como consultas entre as autoridades competentes e controlos obrigatórios na fase de candidatura (Suécia).

63

No que se refere à delimitação entre os diferentes fundos da União Europeia, o Tribunal controlou os planos estratégicos nacionais e PDR dos Estados-Membros do período de programação de 2007-2013, tendo identificado as seguintes insuficiências:

οem Espanha (Galiza), as ações de formação exteriores ao sistema geral de ensino nas zonas rurais podiam ser apoiadas pelo Feader, pelo FSE ou pelo FEDER. Não foram, contudo, fixados os respetivos critérios de delimitação. Encontraram-se exemplos tanto de cursos de informática como de cursos de empreendedorismo cooperativo em zonas rurais financiados pelo Feader (medida 111), pelo FEDER ou pelo FSE;

οno Reino Unido (Inglaterra), os cursos financiados pelo FSE sobre liderança e gestão, informática e competências de secretariado estavam abertos a todas as empresas, incluindo as empresas rurais, ainda que, aparentemente, os critérios de delimitação as excluíssem;

οna Polónia, foram financiadas atividades de formação semelhantes ao abrigo do Programa Operacional Capital Humano do FSE e da medida 111;

οna Bélgica (Valónia), podiam ser financiadas atividades semelhantes ao abrigo da medida 331 e do FSE. Esta medida foi iniciada com o financiamento do desenvolvimento rural, mas foi interrompida. As autoridades belgas explicaram que os prestadores de formação preferiram o financiamento do FSE, já que as regras de reembolso dos custos do FSE são, na sua opinião, menos restritivas do que as regras do Feader.

64

Em Espanha (Galiza), a auditoria revelou que o sistema acarretava um risco de duplo financiamento, pela medida 115 e pelo FSE, dado que os custos de pessoal relativos aos agentes recém-contratados eram abrangidos por ambos os fundos. Detetou-se um caso em que um prestador de serviços tinha sido beneficiário tanto do FSE (122 400 euros) relativamente à criação de postos de trabalho como da medida 115 (124 700 euros).

65

No novo período de programação de 2014-2020, os regulamentos aplicáveis salientam a importância de uma maior coerência entre os fundos da União Europeia. A nova abordagem centra-se menos na delimitação e mais na complementaridade. No entanto, verificou-se uma falta de orientação operacional por parte da Comissão. O Tribunal examinou os acordos de parceria e, no caso de vários Estados-Membros, não é clara a forma como as insuficiências de coordenação verificadas no período de programação de 2007-2013 serão colmatadas no novo período.

Parte III — Procedimentos destinados a acompanhar e avaliar os resultados das atividades de aconselhamento e de transferência de conhecimentos

66

O acompanhamento e a avaliação constituem elementos essenciais para garantir que o orçamento da União Europeia é bem aplicado³⁰. Tal como ilustrado na figura 4 e no ponto 1, o acompanhamento e a avaliação podem providenciar dados para análises de curto prazo, bem como para as especificações do programa no período de programação de sete anos e ao conceber programas a mais longo prazo para o futuro.

67

Na ausência de um modelo utilizado pela Comissão para o efeito, o Tribunal faz referência a um modelo reconhecido para a avaliação dos programas de formação: o modelo de quatro níveis de Kirkpatrick. Os princípios deste modelo aplicam-se a qualquer programa de formação (ver anexo II). Os quatro níveis de Kirkpatrick são concebidos como uma sequência de formas de avaliar os programas de formação. Ao passar de um nível para outro, o processo torna-se mais difícil e moroso, embora cada nível subsequente transmita igualmente mais informações valiosas³¹.

68

As informações recolhidas nos níveis 1 e 2 (reação e aprendizagem) são essencialmente úteis na identificação dos problemas relacionados com a qualidade do serviço prestado, o âmbito da atividade, etc. Podem contribuir para aperfeiçoar as especificações das ações subsequentes ou para melhorar a seleção dos prestadores em concursos ou convites à apresentação de propostas posteriores. Os níveis 3 e 4 (comportamento e resultados) podem ser utilizados para aferir os impactos e as realizações das ações e servir propósitos mais estratégicos, tais como a reavaliação das necessidades, a identificação de novas necessidades, etc.

As reações diretas dos participantes nas formações são frequentemente recolhidas pelos prestadores de formação, mas raramente utilizadas pelas autoridades dos Estados-Membros para melhorar as ações subsequentes

69

O Tribunal verificou que, no caso das medidas de transferência de conhecimentos do Feader, a maioria dos Estados-Membros recolhe reações imediatas dos participantes nas formações, mas não as utiliza para, tanto quanto possível, avaliar a qualidade da formação ou modificar os cursos. Alguns Estados-Membros acompanham as informações sobre a aprendizagem efetiva (nível 2).

70

Na maioria dos Estados-Membros auditados, os participantes nas formações preenchem formulários de apreciação (igualmente designados por «inquéritos de satisfação») imediatamente após a conclusão de uma formação. Trata-se geralmente de uma iniciativa do prestador de serviços, mas as autoridades de alguns Estados-Membros desenvolveram diretrizes ou formulários de apreciação normalizados (ver igualmente a caixa 9).

71

São muitos os casos, todavia, em que as autoridades dos Estados-Membros não utilizam plenamente as informações recolhidas. Na Polónia, os resultados consolidados de apenas uma pergunta qualitativa são transmitidos às autoridades no relatório final na fase de pagamento. Na Áustria, nem os formulários de apreciação nem as respetivas análises são transmitidos às autoridades. Em Espanha (Galiza), no caso das ações de formação geridas por intervenção direta, os serviços centrais das autoridades não recebem os formulários preenchidos da parte dos coordenadores dos projetos.

Caixa 9

Exemplos de boas práticas de recolha de informações destinadas à avaliação dos projetos

As autoridades polacas facultam aos prestadores de serviços formulários de apreciação normalizados com 11 perguntas de teor qualitativo.

As autoridades do Reino Unido (Inglaterra) permitem que os prestadores utilizem os seus próprios formulários de avaliação, mas asseguram, através de diretrizes, que esses formulários preenchem os requisitos mínimos. Os formandos têm três ou mais opções (por exemplo, muito satisfeito, satisfeito ou insatisfeito) para qualificar seis elementos diferentes: ritmo e conteúdo do curso, material, local e instalações, nível de apoio do formador, qualidade global e pertinência das competências. Os participantes devem igualmente confirmar a pertinência das competências e a probabilidade de virem a pô-las em prática. Estão previstos campos para observações e sugestões de melhoria.

Ainda no Reino Unido (Inglaterra), as autoridades realizam um inquérito telefónico a formandos selecionados aleatoriamente. O principal objetivo desse inquérito é confirmar a presença, mas constitui também um meio útil de obter reações.

O Tribunal observou um bom exemplo na Áustria, onde a avaliação estava integrada no conceito de um curso inovador de gestão, dirigido a mulheres ativas no desenvolvimento rural. O curso incluía uma avaliação de elementos qualitativos por módulo, tais como o ambiente de aprendizagem, o conteúdo dos cursos e a pertinência prática, bem como a qualidade dos formadores e dos documentos pedagógicos. Aos formadores era solicitada uma autoavaliação, que seria confrontada com a avaliação dos participantes, ocorrendo, por último, um debate sobre essas reações entre o prestador e as autoridades austríacas. Os participantes deviam igualmente apresentar um documento de exame, que haviam elaborado de forma contínua durante o curso, e o prestador pretende realizar um inquérito um a dois anos depois, a fim de apurar se os participantes continuam a utilizar os conhecimentos e competências obtidos. As entrevistas aos participantes, que confirmam os resultados positivos da avaliação, são igualmente disponibilizadas na Internet.

72

A maioria das autoridades dos Estados-Membros visitados durante a auditoria não controla em que medida os participantes adquiriram, de facto, os conhecimentos, competências e atitudes pretendidos graças à sua participação na ação formativa (equivalente ao nível 2 do modelo de Kirkpatrick: aprendizagem). A título de exemplo, em Espanha, as autoridades não acompanharam a situação com vista a contabilizar o número de participantes nas formações que, efetivamente, realizaram o exame para o qual era disponibilizado o curso preparatório. No Reino Unido (Inglaterra), as autoridades não acompanharam as taxas de aprovação nos cursos de certificação, tendo o Tribunal detetado exemplos em que até o principal contratante desconhecia as taxas de aprovação nos cursos ministrados pelas empresas subcontratadas. Na Polónia, não há testes nem entrevistas antes e depois da ação de formação para avaliar os conhecimentos adquiridos pelo formando. O certificado atribuído aos participantes no final da ação formativa constitui uma mera confirmação da sua participação, não traduzindo uma aprovação num exame.

73

Na Áustria, pelo contrário, no caso dos cursos de certificação, os participantes devem passar um exame. Os prestadores têm de acompanhar e avaliar os cursos de acordo com determinados critérios e apresentar um resumo dos resultados à câmara nacional da agricultura. Segundo os dados comunicados, são emitidos mais de 850 certificados por ano, o que representa uma taxa de sucesso de cerca de 95%.

Há alguns exemplos de boas práticas, em que os Estados-Membros envidam esforços para recolher informações úteis sobre o impacto das atividades de aconselhamento e de transferência de conhecimentos

74

Tal como indicado na anterior secção, os Estados-Membros não exploram plenamente as possibilidades de avaliação dos projetos. Alguns Estados-Membros encomendaram inquéritos ou estudos de avaliação respeitantes aos programas de formação, com o objetivo de obter informações sobre as alterações comportamentais (nível 3 do modelo de Kirkpatrick) e o impacto (nível 4 do modelo de Kirkpatrick). Estes estudos devem partir da recolha de dados básicos de avaliação, o que, por vezes, sucede muito tempo depois do fim dos cursos, tornando ainda mais difícil e morosa a elaboração de conclusões pertinentes.

75

Na Suécia, o instituto nacional de estatísticas realiza inquéritos periódicos à escala do país por via postal, que recolhem reações sobre os quatro níveis de avaliação. O último inquérito foi realizado na primavera de 2010 a 8 000 pessoas que participaram em atividades de aconselhamento e de transferência de conhecimentos no âmbito do desenvolvimento rural. Foram realizados estudos semelhantes em 1999 e em 2006, estando previsto um novo inquérito em 2015³².

76

Na Áustria, as autoridades encomendaram uma avaliação específica das medidas 111 e 331. Os autores do estudo utilizam os seguintes quatro métodos: análise de estudos, relatórios e outros documentos nacionais e internacionais; inquérito em linha a operadores rurais (tanto participantes como não participantes em medidas de formação), prestadores de formação e funcionários; «entrevistas sob a forma de diálogo» com a duração de uma a duas horas; e reuniões informais de avaliação («evaluation cafés»). Os autores disponibilizam muitas informações pormenorizadas, por exemplo, sobre os benefícios estimados das medidas de formação em geral e dos diferentes tipos de ação, ou os obstáculos à participação. Por outro lado, destacam igualmente insuficiências no sistema austríaco e sugerem a introdução de uma seleção de projetos concorrencial, recorrendo a indicadores de sucesso específicos por projeto³³.

77

Os dados recolhidos por meio de estudos externos no Reino Unido (Inglaterra) e na Suécia permitem igualmente a elaboração de conclusões sobre os benefícios da formação e do aconselhamento (ver caixa 10).

Caixa 10

Exemplos de estudos sobre o impacto do aconselhamento e da transferência de conhecimentos financiados no âmbito do desenvolvimento rural

Reino Unido (Inglaterra)

Em 2013, o Countryside and Community Research Institute (Instituto de Investigação da Ruralidade e da Comunidade, da Universidade de Gloucestershire) finalizou um relatório³⁴ em que procurava avaliar o retorno social do investimento dos eixos 1 e 3 do PDR de Inglaterra, recorrendo a quatro domínios de estudo de caso.

Uma das conclusões do relatório é que, em larga medida, os benefícios observados (por exemplo, a sustentabilidade melhorada nas explorações agrícolas, o compromisso da indústria pecuária em relação à saúde animal e às competências, as melhorias nas práticas de gestão do solo e das terras, o desenvolvimento da capacidade local no valor acrescentado no eixo 1) refletem os níveis de investimento em formação e aconselhamento.

Suécia

Um estudo de controlo de pesticidas numa pequena bacia hidrográfica agrícola no sul da Suécia (rio Vemmenhög), iniciado em 1990, demonstra que a ocorrência de resíduos de pesticidas em cursos de água diminuiu 90%, apesar de quase não terem sido feitas alterações nas quantidades de produtos químicos utilizadas para proteção das culturas. Uma análise revela que esta diminuição resulta sobretudo de uma maior sensibilização entre os agricultores para o manuseamento seguro de pesticidas, na sequência do início dos serviços de aconselhamento neste domínio em 1994.

78

Na Suécia, uma iniciativa intitulada Greppa Näringen (ênfase nos nutrientes)³⁵ presta, desde 2001, aconselhamento ambiental gratuito a explorações agrícolas com mais de 50 hectares e/ou mais de 25 animais. É financiada por meio do Feader e do reinvestimento de impostos ambientais. Entre outras atividades, a iniciativa disponibiliza cursos destinados a agricultores e conselheiros, fornecendo instrumentos de cálculo de balanços de nutrientes. A avaliação do aconselhamento às explorações agrícolas é integrada mediante visitas de acompanhamento e inquéritos trimestrais. O nível de satisfação dos agricultores com as visitas de aconselhamento é bastante elevado e, sinal de êxito ainda mais importante, registou-se uma diminuição dos excedentes de azoto e fósforo e das emissões de amoníaco por exploração.

Os dados recolhidos para demonstrar os resultados agregados dos serviços de aconselhamento e de transferência de conhecimentos ao nível da União Europeia não são fiáveis

79

As secções anteriores referem-se ao acompanhamento e à avaliação como, essencialmente, um instrumento de melhoria das especificações e da execução dos serviços de aconselhamento e de transferência de conhecimentos ao nível dos Estados-Membros. À escala da União Europeia, o regulamento sobre o desenvolvimento rural instituiu um «Quadro Comum de Acompanhamento e Avaliação» (QCAA) para o período de 2007-2013³⁶. Tratava-se de um novo sistema, instaurado em 2007, com indicadores comuns destinados a refletir os progressos realizados no cumprimento dos objetivos de desenvolvimento rural, permitindo comparar cada PDR e agregar os dados. Um regulamento da Comissão³⁷ define requisitos mais específicos e fornece a lista de indicadores comuns relacionados com a situação inicial, as realizações, os resultados e o impacto. Uma vez que os indicadores comuns não conseguem refletir plenamente a totalidade dos efeitos de cada PDR, os Estados-Membros podiam igualmente definir um número limitado de indicadores adicionais. Contudo, nenhum Estado-Membro auditado definiu indicadores adicionais relativos às medidas de aconselhamento e de transferência de conhecimentos.

80

A auditoria do Tribunal confirmou as insuficiências graves na disponibilidade e qualidade das informações de acompanhamento e avaliação relativas às despesas de desenvolvimento rural, conforme sublinhadas no Relatório Especial n.º 12/2013³⁸.

81

Durante a presente auditoria, o Tribunal constatou as seguintes insuficiências:

οna Polónia, o método de cálculo utilizado não respeitava as orientações do QCAA, dando origem a enormes diferenças no número efetivo de dias de formação³⁹;

οo Reino Unido (Inglaterra) e Espanha (Galiza) não conseguiram facultar os dados solicitados na íntegra e a Áustria afetou projetos a tipos de QCAA errados (o que gerou um número pouco fiável de participantes e de dias de formação para os diferentes tipos de atividade).

82

Como referência positiva, na Suécia, os prestadores e as autoridades devem registar em linha os participantes em cada atividade de formação ou aconselhamento numa base de dados comum. Os dados financeiros e as informações sobre os controlos administrativos dos projetos são registados noutra base de dados. Para efeitos de comunicação dos dados de acompanhamento à Comissão, ambas as bases de dados devem estar ligadas através do número do projeto. Todavia, a separação em duas bases significa que não podem ser facultadas informações financeiras ao nível de cada atividade de formação ou aconselhamento, por exemplo, os custos por participante e/ou dia de formação. Além disso, as ligações entre as bases de dados são problemáticas e o Tribunal observou problemas relativos à fiabilidade dos dados.

83

Acresce ainda que a análise dos dados agregados disponíveis junto da Comissão é obviamente enganosa para vários Estados-Membros (ver caixa 11).

84

A Comissão coordena o QCAA, cabendo aos seus serviços analisar os relatórios de execução anuais e agregar os dados de acompanhamento. Os funcionários da Comissão podem participar nos comités de acompanhamento dos Estados-Membros na qualidade de observadores e, anualmente, reúnem-se com as autoridades de gestão para examinar os principais resultados do ano precedente relativamente a cada PDR. A Comissão deve igualmente elaborar vários relatórios sobre a execução e as realizações da política de desenvolvimento rural.

85

Todavia, nem sempre está ciente das anomalias e dos problemas de recolha de dados nos Estados-Membros, tendo publicado dados agregados sem assegurar a sua coerência. Na ausência de dados fiáveis, a Comissão não está, portanto, em condições de avaliar se os fundos do Feader relativos às ações de aconselhamento e de transferência de conhecimentos são bem aplicados ou se cumprem as metas definidas para essas ações.

Caixa 11

Exemplos de dados incorretos sobre indicadores do QCAA

Medida 111

O Tribunal constatou que o QCAA indicava valores manifestamente excessivos para a Dinamarca. Os dados de realizações indicavam, por exemplo, 7 770 euros de despesas do Feader por participante em formação e 123 708 euros por dia de formação no período de 2007-2011. Os dados relativos ao período de 2007-2012 continuam a apresentar valores comparáveis.

De igual modo, os dados de realizações relativos à França (Martinica, Guadalupe e Reunião) no período de 2007-2012 resultaram em valores manifestamente excessivos quanto às despesas do Feader por dia de formação ou por participante (por exemplo, 382 333 euros/dia de formação na Martinica ou 31 498 euros/participante em Guadalupe), devido ao facto de os montantes monetários terem sido codificados para a medida no seu todo, enquanto os dias de formação ou os participantes foram codificados por submedida.

Medida 115

Os dados de realizações indicavam que 373 novos serviços de aconselhamento foram apoiados por meio da medida 115 em Espanha (ou seja, mais de 50% de todos os novos serviços de aconselhamento apoiados na União Europeia). Contudo, verificou-se que todos os pagamentos anuais aos mesmos prestadores foram contabilizados como «novos serviços», pelo que o valor não corresponde ao número efetivo de novos serviços de aconselhamento criados com o apoio da medida, que é significativamente inferior.

86

A legislação prevê um novo Sistema comum de acompanhamento e avaliação (SCAA) relativo ao desenvolvimento rural para o período de 2014-2020⁴⁰, que incorpora várias alterações em relação ao seu antecessor, tais como a recolha de menos dados e a avaliação intermédia, em função das necessidades dos Estados-Membros. Os novos indicadores de realizações são os seguintes:

οmedida 01: número de ações/operações apoiadas, número de dias de formação concedidos e número de participantes em formação;

οmedida 02: número de ações/operações apoiadas, número de beneficiários aconselhados e número de conselheiros formados⁴¹.

87

Em relação à medida 01, as informações serão comunicadas por tipo de operação, o que deverá evitar o problema de as atividades com um pequeno número de participantes serem comunicadas no âmbito do mesmo indicador que as ações com um grande número de participantes. No caso das medidas de aconselhamento e de transferência de conhecimentos, a questão de avaliação comum é a seguinte: «Em que medida apoiaram as intervenções do PDR a aprendizagem ao longo da vida e a formação profissional nos setores agrícola e florestal?»⁴².

88

Naturalmente, o Tribunal não pôde aferir, à data da auditoria, em que medida o novo SCAA colmatará as insuficiências referidas anteriormente. No entanto, a avaliação do êxito das medidas com base apenas no número de participantes ou no número de dias de formação concedidos, ou com base numa questão de avaliação genérica, não proporcionará informações de retorno pormenorizadas sobre o sucesso ou insucesso dos fundos afetados às medidas.

15Sonderrichtlinie des Bundesministers für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft zur Umsetzung von Maßnahmen im Rahmen des Österreichischen Programms für die Entwicklung des ländlichen Raums 2007-2013 «Sonstige Maßnahmen».

16Artigo 25.º do Regulamento (CE) n.º 1698/2005 do Conselho, de 20 de setembro de 2005, relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader) (JO L 277 de 21.10.2005, p. 1): «O apoio […] é concedido a fim de cobrir os custos decorrentes da criação de serviços de gestão agrícola, de substituição agrícola e de aconselhamento agrícola, bem como de serviços de aconselhamento florestal, sendo degressivo ao longo de um período máximo de cinco anos a partir da criação desses serviços.»

17Comissão Europeia (2015): Fichas informativas sobre os Estados-Membros (Suécia, p. 13, e União Europeia, p. 17): http://ec.europa.eu/agriculture/statistics/factsheets/index_en.htm.

18Decisão 2006/144/CE do Conselho, de 20 de fevereiro de 2006, relativa às orientações estratégicas comunitárias de desenvolvimento rural (período de programação 2007-2013) (JO L 55 de 25.2.2006, p. 20).

19Ver o n.º 2 do artigo 15.º do Regulamento (CE) n.º 1974/2006 da Comissão, de 15 de dezembro de 2006, que estabelece normas de execução do Regulamento (CE) n.º 1698/2005 do Conselho relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader) (JO L 368 de 23.12.2006, p. 15):
“2. As autoridades e organismos escolhidos para prestar serviços de aconselhamento aos agricultores devem dispor dos recursos adequados, em termos de pessoal qualificado e de equipamento administrativo e técnico, bem como de experiência e de fiabilidade no que respeita às exigências, requisitos e normas referidos no n.º 1, alíneas a) e b) do segundo parágrafo, do artigo 24.º do Regulamento (CE) n.º 1698/2005.”

20Mandl, C. e Kuttner, T., «Bildungsevaluierung Ländliche Entwicklung LE 07-13 – Endbericht», Viena, 2013, p. 107.
Efeito de inércia: situação em que uma atividade ou um projeto subsidiado teria sido total ou parcialmente realizado sem a ajuda concedida.

21N.º 3 do artigo 14.º e n.º 3 do artigo 15.º do Regulamento (UE) n.º 1305/2013.

22N.º 3 do artigo 15.º do Regulamento (UE) n.º 1305/2013.

23Em conformidade com o artigo 32.º da Diretiva 2004/18/CE.

24Ficha da medida «Transferência de conhecimentos e ações de informação», versão de outubro de 2014.

25Ver o Relatório Especial n.º 22/2014, «Aplicar o princípio da economia: manter sob controlo os custos das subvenções financiadas pela UE a projetos de desenvolvimento rural» (http://eca.europa.eu).

26N.º 2 do artigo 59.º do Regulamento (UE, Euratom) n.º 966/2012.

27As correções financeiras podem ser realizadas pela Comissão sempre que as despesas, operações ou práticas sejam irregulares e não tenham sido corrigidas pelo Estado-Membro. Podem igualmente ser realizadas sempre que o sistema de gestão e de controlo apresente uma deficiência grave, que ponha em risco a contribuição da UE já paga para um programa, ou sempre que um Estado-Membro não tenha averiguado as irregularidades e introduzido as correções necessárias.

28Artigo 60.º do Regulamento (CE) n.º 1698/2005.

29N.º 5 do artigo 24.º do Regulamento (UE) n.º 65/2011 da Comissão, de 27 de janeiro de 2011, que estabelece as regras de execução do Regulamento (CE) n.º 1698/2005 do Conselho relativas aos procedimentos de controlo e à condicionalidade no que respeita às medidas de apoio ao desenvolvimento rural (JO L 25 de 28.1.2011, p. 8).

30O acompanhamento consiste no exame regular das despesas, das realizações e dos resultados, o que permite dispor de informações atualizadas para verificar se os programas estão a progredir como esperado. A avaliação assenta numa recolha e análise periódicas de provas (incluindo das informações produzidas no acompanhamento) a fim de tirar conclusões sobre a eficácia e eficiência de um programa ou política.

31Kirkpatrick, Donald L., Kirkpatrick, James D., Evaluating Training Programs: The Four Levels (Avaliação dos programas de formação: os quatro níveis), 3.ª edição, 2006, p. 21.

32Jordbruksverket: Kompetensutveckling inom landsbygdsprogrammet — Rapport från en statistisk undersökning genomförd. Rapport 2010:30.
Jordbruksverket: Analys av kompetensutvecklingen inom landsbygdsprogrammet — Fördjupning av rapport 2010:30. Rapport 2011:39.

33Mandl, C. and Kuttner, T., „Bildungsevaluierung Ländliche Entwicklung LE 07-13 — Endbericht“, Viena, 2013.

34An assessment of the Social Return on Investment of Axes 1 and 3 of the Rural Development Programme for England, Final Report (Avaliação do retorno social do investimento dos eixos 1 e 3 do Programa de Desenvolvimento Rural de Inglaterra, relatório final), da autoria do Countryside and Community Research Institute encomendado pelo Ministério do Ambiente, da Alimentação e dos Assuntos Rurais, 1 de novembro de 2013.

35http://www.greppa.nu

36Artigo 80.º do Regulamento (CE) n.º 1698/2005.

37Regulamento (CE) n.º 1974/2006. A lista completa de indicadores comuns figura no anexo VIII.

38Relatório Especial n.º 12/2013, «A Comissão e os Estados-Membros conseguem demonstrar que o orçamento da UE afetado à política de desenvolvimento rural é bem aplicado?» (http://www.eca.europa.eu).

39De acordo com as orientações do QCAA, o indicador «Número de dias de formação recebidos» deve ser calculado somando o número de horas de formação recebidas por todos os candidatos, dividido por oito [horas]. No entanto, nas suas estatísticas de 2013 do QCAA, as autoridades polacas indicaram simplesmente o número de dias de formação realizados.

40Artigos 14.º a 16.º do Regulamento de Execução (UE) n.º 808/2014 da Comissão, de 17 de julho de 2014, que estabelece normas de execução do Regulamento (UE) n.º 1305/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader) (JO L 227 de 31.7.2014, p. 18).

41Indicadores de realizações 11-14; ver anexo IV do Regulamento de Execução (UE) n.º 808/2014 da Comissão.

42Anexo V do Regulamento de Execução (UE) n.º 808/2014 da Comissão.

Conclusões e recomendações

89

As atividades de aconselhamento e de transferência de conhecimentos foram convertidas em prioridades de alto nível do desenvolvimento rural. A importância do ensino e da formação profissionais, do desenvolvimento de competências, da aprendizagem ao longo da vida e da transferência de conhecimentos tem sido realçada pelo Parlamento Europeu e pelos comissários da UE responsáveis pela agricultura, estando refletida no quadro jurídico da União Europeia.

90

A auditoria do Tribunal colocou a seguinte questão:

Os sistemas de gestão e controlo existentes permitem a execução eficaz das medidas de aconselhamento e de transferência de conhecimentos no âmbito do desenvolvimento rural?

91

Para serem eficazes e terem o impacto desejado, os fundos afetados às medidas de formação e de transferência de conhecimentos devem ser aplicados como resposta a necessidades identificadas em matéria de conhecimentos e competências, que podem sofrer alterações durante um período de programação. As atividades selecionadas para dar resposta a essas necessidades devem ser realizadas por prestadores devidamente qualificados e experientes, ter uma boa relação custo-eficácia e apresentar resultados mensuráveis que sejam avaliados para obter informações sobre o que foi efetivamente realizado. Todavia, a auditoria do Tribunal revelou que tal não sucedeu, devido a insuficiências nos sistemas de gestão e controlo dos Estados-Membros e na supervisão das medidas por parte da Comissão.

92

De modo geral, a gestão e o controlo das atividades de aconselhamento e de transferência de conhecimentos não eram suficientes tendo em conta a importância das medidas e os resultados esperados dessas atividades. Muito frequentemente, qualquer tipo de formação era considerado «positivo» e elegível para ajuda pública; só em casos pontuais foi efetuada uma análise adequada e as atividades de formação foram orientadas para domínios em que poderiam produzir um verdadeiro impacto. As insuficiências referidas no presente relatório dizem respeito principalmente à gestão das medidas pelos Estados-Membros. Contudo, o papel da Comissão na orientação e supervisão dos Estados-Membros não deve ser subestimado.

93

O Tribunal constatou que os procedimentos dos Estados-Membros de identificação e seleção de prestadores de serviços pertinentes apresentavam deficiências. Embora tenham aplicado procedimentos para identificar as necessidades em matéria de conhecimentos e competências dos operadores rurais, as necessidades identificadas foram definidas em termos demasiado gerais. Não identificaram de forma mais aprofundada as atividades mais relevantes (ou seja, os cursos de formação concretos) nos domínios em causa e basearam-se sobretudo nas propostas dos prestadores. Na perspetiva do Tribunal, a participação dos prestadores e das partes interessadas pode propiciar uma melhor realização das medidas, mas a principal responsabilidade continua a ser das autoridades dos Estados-Membros (pontos 23-27).

94

No que se refere especificamente ao apoio do Feader à criação de serviços de aconselhamento (antiga medida 115), o apoio foi, em alguns casos, utilizado para financiar órgãos consultivos há muito implantados na criação de serviços que, na verdade, não eram novos (ponto 28 e caixa 3).

Recomendação 1
Análise das necessidades

a)Os Estados-Membros devem dispor de procedimentos de análise das necessidades em matéria de conhecimentos e de competências dos operadores rurais que não se limitem à definição de temas gerais, nomeadamente nos convites à apresentação de propostas ou nos períodos de concurso. Os Estados-Membros devem assegurar, no âmbito dos procedimentos recorrentes (ver ponto 24 e figura 4), que os serviços de aconselhamento e de transferência de conhecimentos relevantes sejam especificados e selecionados com base na referida análise e evitar o risco de o processo passar a ser orientado pelos prestadores.

b)A Comissão deve fornecer orientações suplementares sobre a forma de os Estados-Membros realizarem essas análises recorrentes e incentivá-los a formulá-las em termos específicos e não gerais.

c)No que se refere especificamente à criação de serviços de aconselhamento (antiga medida 115), os Estados-Membros devem assegurar que, no período de programação de 2014-2020, o apoio do Feader seja concedido apenas nos casos em que haja um défice demonstrado de serviços pertinentes no domínio em causa e em que exista a necessidade de financiar a contratação de pessoal, instalações e/ou equipamentos.

d)A Comissão deve, sem demora, fornecer aos Estados-Membros orientações mais específicas sobre a criação de serviços de aconselhamento e acompanhar o seu cumprimento subsequente pelos Estados-Membros.

95

No período de programação de 2007-2013, os Estados-Membros tinham a obrigação jurídica de assegurar que apenas eram selecionados os prestadores de serviços de aconselhamento de elevada qualidade⁴³. Não existia uma disposição deste tipo para os prestadores de formação e, nesta matéria, a auditoria revelou diversas insuficiências na gestão dos Estados-Membros. A introdução de requisitos jurídicos no novo período de programação relativos às capacidades adequadas dos prestadores de formação poderá ajudar a solucionar estes problemas⁴⁴ (pontos 30-34).

96

O Tribunal constatou, no entanto, que os Estados-Membros nem sempre garantiam uma concorrência leal e transparente quando selecionavam as atividades de transferência de conhecimentos e os prestadores de serviços. A mera referência à contratação pública não assegura uma seleção concorrencial, nomeadamente porque não são transmitidas orientações claras sobre o fornecimento interno, a subcontratação e a avaliação da prestação de serviços por consórcios, apesar de estas práticas serem amplamente utilizadas. Os Estados-Membros auditados não garantiam, na sua maioria, uma concorrência leal ou transparente quando selecionavam os prestadores de serviços (pontos 35-46).

Recomendação 2
Seleção dos prestadores

a)No novo período de programação de 2014-2020, os Estados-Membros devem selecionar as atividades de transferência de conhecimentos e os prestadores de serviços para receber financiamento público através de concorrência leal e transparente, independentemente de recorrerem a convites à apresentação de propostas ou a procedimentos formais de contratação pública. Mais concretamente, os Estados-Membros devem melhorar a avaliação que fazem das qualificações e da experiência dos prestadores de formação, de acordo com a nova legislação, e assegurar que os seus critérios de seleção ou adjudicação não favorecem determinados prestadores ou tipos de prestador.

b)A Comissão deve, sem demora, fornecer orientações específicas adicionais sobre o fornecimento interno, a subcontratação e a avaliação da prestação de serviços por consórcios. Além disso, a Comissão deve garantir que os procedimentos dos Estados-Membros sejam devidamente acompanhados e que a seleção das atividades de aconselhamento e de transferência de conhecimentos seja concorrencial, leal e transparente.

97

O Tribunal constatou igualmente que os Estados-Membros não asseguraram a boa relação custo-eficácia das atividades financiadas ou uma coordenação adequada entre essas atividades e outros fundos da União Europeia. A boa relação custo-eficácia da prestação de serviços de aconselhamento e de transferência de conhecimentos é essencial para proteger o erário público tanto nos orçamentos nacionais como da União. O Tribunal encontrou insuficiências nos controlos que os Estados-Membros devem realizar, quer na fase de candidatura quer na fase de pagamento. Há indícios de que os Estados-Membros pagaram montantes excessivos por determinados serviços e de que os custos associados não eram devidamente justificados (pontos 52-55).

98

A auditoria revelou ainda que um número considerável de serviços semelhantes é financiado por diferentes fundos da União Europeia (por exemplo, o FSE e o Feader), o que implica um risco de duplo financiamento e exige a duplicação de estruturas de gestão dispendiosas, que o Tribunal considera economicamente inviáveis. No período de programação de 2014-2020, a tónica assenta mais na complementaridade entre os fundos da União Europeia do que na anterior política de delimitação, gerando uma maior necessidade de coordenação no sentido de evitar os riscos anteriormente referidos (pontos 58-64).

Recomendação 3
Relação custo-eficácia

a)Quanto à realização de controlos eficazes da razoabilidade dos custos, a Comissão e os Estados-Membros devem aplicar as recomendações constantes do relatório especial do Tribunal sobre a matéria⁴⁵. Mais concretamente, os Estados-Membros devem aferir a necessidade de apoiar atividades disponíveis no mercado a preços razoáveis. Sempre que se justificar essa necessidade, os Estados-Membros devem assegurar que os custos das atividades apoiadas não excedem os custos de atividades semelhantes disponíveis no mercado.

b)A Comissão deve tomar como ponto de partida as primeiras medidas destinadas a garantir a complementaridade entre os fundos da União Europeia, por exemplo, através de grupos de trabalho interserviços específicos, com vista a efetuar uma análise exaustiva da complementaridade entre os diferentes fundos da União Europeia propostos pelos Estados-Membros para o período de programação de 2014-2020. Esta análise deve dar origem a uma abordagem coordenada para apoiar as atividades de transferência de conhecimentos, no sentido de atenuar o risco de duplo financiamento e de duplicação da administração nos Estados-Membros.

99

No que se refere ao acompanhamento e à avaliação dos resultados das atividades de aconselhamento e de transferência de conhecimentos, o Tribunal conclui que a Comissão e os Estados-Membros não dispõem de procedimentos eficazes e eficientes. O Tribunal não constatou a existência de sistemas em que os resultados de anteriores convites à apresentação de propostas ou concursos sejam tidos em conta nas análises de conhecimentos e competências e, a partir daí, refletidos na conceção dos próximos procedimentos de seleção (pontos 66-78).

100

Além disso, o Tribunal constatou haver uma confirmação adicional de que os dados do QCAA não são fiáveis⁴⁶. Na opinião do Tribunal, a contabilização dos beneficiários apenas fornece informações sobre a popularidade de determinados serviços, mas não sobre a sua qualidade e eficácia. Daí decorre que, apesar dos muitos milhões de euros despendidos e dos vários milhões de dias de formação organizados, a Comissão e os Estados-Membros desconhecem o impacto das medidas aplicadas e quais as atividades que melhor contribuem para os objetivos fixados (pontos 79-83 e 86-88).

Recomendação 4
Acompanhamento, avaliação e retorno de informações

a)Os Estados-Membros devem instituir sistemas de retorno de informações que utilizem os dados do acompanhamento e da avaliação para melhorar os próximos convites à apresentação de propostas ou procedimentos de concurso (ver ponto 24 e figura 4). Deve exigir-se aos prestadores que facultem informações sobre os níveis de satisfação dos participantes com os serviços e avaliar se esses participantes aprenderam o que se pretendia. Esses resultados podem igualmente ser utilizados por avaliadores, para centrarem o seu trabalho de avaliação nas análises dos resultados e do impacto das atividades.

b)a Comissão deve fornecer orientações sobre a forma como os Estados-Membros podem executar os procedimentos recorrentes de retorno de informações e verificar se dispõem desses procedimentos Deve ainda assegurar que os Estados-Membros transmitem informações pertinentes e fiáveis sobre a qualidade e a eficácia dos seus serviços de aconselhamento e de transferência de conhecimentos.

101

A gestão das medidas pela Comissão não corresponde às ambições definidas para as atividades nem à contribuição esperada para as prioridades da União Europeia. O Tribunal é de opinião que a Comissão não exerceu suficientemente as suas responsabilidades no âmbito dos mecanismos de gestão partilhada, em especial no que se refere ao acompanhamento dos sistemas de gestão e controlo instituídos nos Estados-Membros (pontos 47-51, pontos 56-57, ponto 65 e pontos 84-88).

102

A dimensão das despesas com as medidas de aconselhamento e de transferência de conhecimentos, em comparação com outras medidas de desenvolvimento rural, não é elevada em termos relativos. Contudo, o potencial efeito multiplicador das atividades de aconselhamento e de transferência de conhecimentos significa que merecem uma gestão e um acompanhamento melhores.

Recomendação 5
Supervisão da Comissão

A Comissão deve, sem demora, aumentar o perfil de risco das medidas de aconselhamento e de transferência de conhecimentos e, neste sentido, reforçar a sua supervisão e gestão, a fim de dar mais garantias de que os Estados-Membros prestam os respetivos serviços eficazmente.

O presente relatório foi adotado pela Câmara I, presidida por Augustyn KUBIK, membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 22 de julho de 2015.

For the Court of Auditors

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Presidente

43N.º 2 do artigo 15.º do Regulamento (CE) n.º 1974/2006.

44N.º 3 do artigo 14.º do Regulamento (UE) n.º 1305/2013.

45Ver o Relatório Especial n.º 22/2014, «Aplicar o princípio da economia: manter sob controlo os custos das subvenções financiadas pela UE a projetos de desenvolvimento rural» (http://eca.europa.eu).

46Ver igualmente o Relatório Especial n.º 12/2013, «A Comissão e os Estados-Membros conseguem demonstrar que o orçamento da UE afetado à política de desenvolvimento rural é bem aplicado?» (http://www.eca.europa.eu).

Anexos

Anexo I

Aplicação das medidas de aconselhamento e de transferência de conhecimentos nos Estados-Membros auditados

Estado-Membro | Medida 111 | Medida 114 | Medida 115 | Medida 331
Áustria | Aplicada | Não aplicada | Não aplicada | Aplicada
Espanha (Galiza) | Aplicada | Aplicada | Aplicada | Não aplicada
Reino Unido (Inglaterra) | Aplicada | Aplicada | Aplicada | Aplicada
Polónia | Aplicada | Aplicada | Não aplicada | Não aplicada
Suécia¹ | Aplicada | Aplicada | Não aplicada | Aplicada

1 Na Suécia, os serviços de aconselhamento foram, em geral, financiados ao abrigo das medidas 111 e 331.
Apenas foi financiado no âmbito da medida 114 o aconselhamento sobre condicionalidade e segurança no trabalho.

Anexo II

Os quatro níveis de Kirkpatrick¹

Não existindo um modelo utilizado pela Comissão ou pelos Estados-Membros para analisar as necessidades em matéria de conhecimentos e competências e para avaliar os serviços de aconselhamento e de transferência de conhecimentos, o Tribunal procurou apoio junto de especialistas. Desta forma, recorreu ao modelo de quatro níveis de Kirkpatrick, uma metodologia de avaliação com elevada influência aplicada aos programas de formação do mundo empresarial. O modelo pode igualmente ser aplicado em ordem inversa, fornecendo orientações úteis para a análise das necessidades em matéria de conhecimentos e competências dos formandos («O fim é o início»).

a) Avaliação

Nível 1 — Reação: em que medida os participantes reagem favoravelmente à ação formativa? Este nível é geralmente avaliado através de formulários de apreciação, da reação verbal, de inquéritos realizados após a formação ou de questionários.

Nível 2 — Aprendizagem: em que medida os participantes adquirem os conhecimentos, competências e atitudes pretendidos graças à sua participação na ação formativa? Por norma, este nível é avaliado através de testes antes e depois da ação formativa. É igualmente possível recorrer a entrevistas ou à observação.

Nível 3 — Comportamento: em que medida os participantes aplicam o que aprenderam durante a formação no regresso ao trabalho? A avaliação deste nível exige a observação e entrevistas ao longo do tempo para aferir as mudanças, bem como a pertinência e sustentabilidade dessas mudanças.

Nível 4 — Resultados: em que medida são atingidos os resultados pretendidos como consequência das ações formativas e do reforço subsequente? A avaliação deste nível recorre a medidas que, geralmente, já existem por meio dos sistemas de gestão habituais e da comunicação de informações — O desafio consiste em associar as mudanças ao formando.

b) Análise das necessidades e conceção das ações

Questão 1: Quais são os problemas e desafios específicos das zonas rurais dos Estados-Membros ou das regiões e as atividades de aconselhamento e de transferência de conhecimentos contribuem para a sua resolução, ou seja, são pertinentes?

Questão 2: De que forma os operadores rurais devem exercer as suas atividades («comportar-se») com vista a contribuir para a resolução dos problemas e desafios identificados?

Questão 3: Quais são, concretamente, os ensinamentos, conhecimentos e competências necessários para que os operadores rurais possam exercer atividades na forma desejada, como assinala a questão 2?

Questão 4: Quais as preferências dos operadores rurais quanto ao ambiente, às condições, aos métodos e às ferramentas de aprendizagem?

Os princípios do modelo de Kirkpatrick merecem ser tidos em consideração na análise das necessidades de conhecimentos e competências dos operadores rurais e na avaliação dos serviços de aconselhamento e de transferência de conhecimentos. Contudo, o Tribunal faz questão de sublinhar que não incentiva nem recomenda explicitamente a sua utilização exclusiva. Existem outros modelos de avaliação dos programas de formação, tais como a metodologia ROITM de Phillips² ou o quadro de conceção e análise dos serviços de aconselhamento agrícola, publicado pelo Instituto Internacional de Investigação sobre Políticas Alimentares (IFPRI)³.

1Kirkpatrick, J. e Kirkpatrick, W. Kayser, The Kirkpatrick Four Levels: A Fresh Look After 50 Years, 1959-2009 (Os quatro níveis de Kirkpatrick: um novo olhar 50 anos depois, 1959-2009), abril de 2009.

2Ver http://www.roiinstitute.net/

3Regina Birner, Kristin Davis, John Pender, Ephraim Nkonya, Ponniah Anandajayasekeram, Javier Ekboir, Adiel Mbabu, David J. Spielman, Daniela Horna, Samuel Benin e Marc Cohen (2006): From «Best Practice» to «Best Fit»: A Framework for Analyzing Pluralistic Agricultural Advisory Services Worldwide (Das «boas práticas» às «respostas mais adequadas»: um quadro de análise dos serviços pluralistas de aconselhamento agrícola à escala mundial). Washington DC (ver http://www.ifpri.org/publication/best-practice-best-fit-0).

Respostas da Comissão

Resumo

III

Os Estados-Membros e as regiões selecionam as medidas e operações a executar através dos PDR com base nas necessidades identificadas na área de programação. Estas necessidades devem ser mais pormenorizadas ao nível de ações de formação concretas a executar. A Comissão assegura que os PDR são coerentes com os objetivos políticos e os requisitos legais. A sua execução efetiva é da responsabilidade dos Estados-Membros. A Comissão é informada no contexto das reuniões do comité de acompanhamento e através dos relatórios de execução enviados pelos Estados-Membros.

IV

A formação e as outras atividades de transferência de conhecimentos são necessárias para o reforço das competências técnicas e sociais. Deste modo, contribuem para melhorar o desempenho dos operadores rurais. Os prestadores de serviços respondem aos concursos ou convites à apresentação de propostas, que são preparados com base nas necessidades identificadas na sequência da análise das forças, fraquezas, oportunidades e ameaças (análise SWOT) realizada pelos Estados-Membros. No entanto, a Comissão considera que existe margem para melhorar a análise ex ante realizada pelos Estados-Membros.

V

A Comissão reconhece que, a fim de escolher os melhores prestadores de serviços, a seleção deverá basear-se na concorrência aberta e leal, medida em função da relação preço/qualidade. Compete aos Estados-Membros assegurar que estes procedimentos se encontram em vigor.

VI

Os Estados-Membros devem garantir que os custos decorrentes da aplicação das medidas ao abrigo dos PDR são razoáveis. Quando são detetadas deficiências durante as auditorias de conformidade são aplicadas correções financeiras.

VII

A questão da delimitação foi suscitada nos PDR. No período 2014-2020, os chamados «documentos de posição» dos serviços da Comissão relativos a cada Estado-Membro serviram para fornecer orientações e coordenar as intervenções dos FEEI. Os Estados-Membros tinham de assegurar a complementaridade, coerência e conformidade com outros instrumentos da União Europeia, a fim de evitar o duplo financiamento¹.

O quadro regulamentar para o período de programação 2014-2020 visa garantir uma maior complementaridade e uma melhor coordenação entre os fundos, com vista a evitar a sobreposição de atividades através de acordos de parceria em que os Estados-Membros têm de descrever a utilização dos FEEI para assegurar a complementaridade e as sinergias entre as atividades.

Além disso, na área do desenvolvimento rural, a questão da complementaridade foi abordada no capítulo 14 dos PDR, «informações sobre a complementaridade».

Por outro lado, os comités de acompanhamento nos Estados-Membros são responsáveis por assegurar a correta execução dos programas e a complementaridade entre todos os fundos da União Europeia.

Finalmente, os serviços da Comissão trabalham em conjunto, na fase de aprovação dos respetivos programas, para assegurar uma abordagem coordenada para a complementaridade dos FEEI.

VIII

A avaliação dos PDR é da responsabilidade dos Estados-Membros. A avaliação da eficácia das medidas relativamente aos objetivos dos programas é uma tarefa complexa, que tem de ser proporcional à utilidade da avaliação. Esta tarefa é realizada por avaliadores profissionais independentes. Estes retiram as suas conclusões com base numa série de fatores e abordagens metodológicas, incluindo uma avaliação exaustiva da lógica de intervenção dos programas, estudos de casos e análise no terreno, análise das interações e repercussões entre diferentes medidas, etc. O conjunto de indicadores do QCAA é apenas um instrumento para responder às questões da avaliação. Este questionário tem como objetivo a estruturação dos relatórios de avaliação de modo uniforme e uma abordagem abrangente das prioridades estratégicas a nível da União. A Comissão incentiva o intercâmbio de boas práticas em matéria de avaliação, que se pode processar através da rede europeia de desenvolvimento rural (REDR).

IX

A Comissão sempre assumiu as suas obrigações em matéria de acompanhamento dos sistemas de gestão e controlo estabelecidos nos Estados-Membros. A Comissão supervisiona a execução das medidas através do processo de aprovação dos PDR, nos comités de acompanhamento com o envolvimento das partes interessadas e nas reuniões bilaterais anuais com as autoridades de gestão.

XI — Primeiro travessão

Os destinatários desta recomendação são os Estados-Membros.

XI — Segundo travessão

A Comissão aceita esta recomendação.

A Comissão concorda que se deve incentivar a análise sistemática das necessidades de atividades de formação pelos Estados-Membros, dado tratar-se de uma boa prática, e vai atualizar a ficha da medida relativa à transferência de conhecimentos e realizar atividades de informação a este respeito. A Comissão vai igualmente promover o intercâmbio de boas práticas sobre as abordagens metodológicas no contexto das atividades de ligação em rede.

XI — Terceiro travessão

Os destinatários desta recomendação são os Estados-Membros.

XI — Quarto travessão

Os destinatários desta recomendação são os Estados-Membros.

XI — Quinto travessão

A Comissão aceita esta recomendação e já começou a aplicá-la.

Já foram emitidas orientações relativas ao fornecimento interno, à subcontratação e à prestação de serviços, sob a forma de uma ficha da medida sobre os serviços de aconselhamento, serviços de gestão agrícola e de substituição nas explorações agrícolas. Esta ficha foi apresentada e discutida em várias ocasiões com os Estados-Membros no Comité do Desenvolvimento Rural. Além disso, a Comissão e a rede europeia de desenvolvimento rural realizou em Bruxelas, em março de 2015, uma formação específica para as autoridades nacionais e regionais em matéria de «razoabilidade dos custos e contratos públicos».

No que se refere ao acompanhamento dos procedimentos dos Estados-Membros, ao estabelecer o seu plano de auditoria a Comissão terá devidamente em conta o perfil de risco das medidas de aconselhamento e de transferência de conhecimentos.

XI — Sexto travessão

A Comissão aceita esta recomendação.

A Comissão está a aplicar as recomendações formuladas no relatório especial n.º 22/2014² através da realização de formações específicas para as autoridades de gestão e os organismos pagadores, do aprofundamento da avaliação da verificabilidade e controlabilidade das medidas e da promoção da utilização de opções de custos simplificados. Além disso, os sistemas em vigor para garantir que os custos dos projetos são razoáveis vão ser avaliados no âmbito das auditorias de conformidade. Em caso de incumprimento, serão aplicadas correções financeiras.

XI — Sétimo travessão

A Comissão aceita esta recomendação e já começou a aplicá-la.

A Comissão já estabeleceu os procedimentos de trabalho e os grupos interserviços necessários para avaliar as questões da complementaridade e risco de duplo financiamento entre diferentes fundos da União Europeia (por exemplo, a rede de interpretação dos FEIE, outras redes e elementos específicos do regulamento como o grupo de trabalho dos custos simplificados, as redes temáticas, ou a plataforma Compass para os instrumentos financeiros).

A Comissão continuará a ponderar se é necessária outra estrutura (por exemplo, um grupo interserviços específico).

XI — Oitavo travessão

Os destinatários desta recomendação são os Estados-Membros.

XI — Nono travessão

A Comissão aceita em parte esta recomendação.

A Comissão continuará a fornecer orientações sobre a aplicação do SCAA estabelecido nos regulamentos relevantes.

Existem metodologias normalizadas para assegurar a utilização de procedimentos de retorno de informações, acompanhamento e avaliação dos resultados, bem como do impacto das atividades de formação. A Comissão incentiva o intercâmbio de boas práticas em matéria de avaliação, que se pode processar no quadro da rede europeia de desenvolvimento rural.

No entanto, de acordo com o quadro jurídico, a Comissão não é responsável pelo acompanhamento dos procedimentos de retorno de informações em vigor.

XI — Décimo travessão

A Comissão aceita esta recomendação.

Ao estabelecer o seu plano de auditoria, a Comissão terá devidamente em conta o perfil de risco das medidas de aconselhamento e de transferência de conhecimentos.

Observações

25

As ações de formação e aconselhamento financiadas pelo Feader respondem às necessidades identificadas na área de programação. Estas necessidades são avaliadas e descritas no PDR, sendo em seguida as ações específicas de formação e aconselhamento concretas planeadas no quadro das modalidades de execução das medidas.

Tendo em conta o facto de as necessidades de formação evoluírem, as autoridades de gestão e os prestadores de serviços devem adaptar as suas ofertas à evolução das necessidades dos operadores rurais.

26

De acordo com o princípio de parceria, devem realizar-se consultas sobre a elaboração e execução do PDR com os parceiros económicos e sociais e outras partes interessadas, nomeadamente os operadores rurais. Os operadores rurais têm a oportunidade de exprimir as suas necessidades nos comités de acompanhamento, bem como através de mecanismos informais de participação e consulta, devendo estas ser tidas em conta pelas autoridades de gestão, que têm a responsabilidade final pela definição da estratégia e execução do programa, incluindo a seleção das atividades relevantes que respeitem os objetivos estratégicos do programa.

28

A criação de um serviço de aconselhamento deve responder a uma necessidade específica identificada na área de programação.

Um novo serviço pode ser entendido como um organismo/entidade criada de raiz para prestar serviços em certos domínios ou áreas de especialização necessárias na região. No entanto, a criação de um novo organismo/departamento num serviço de aconselhamento já existente, que permita alargar o alcance dos serviços já prestados, também pode ser considerada como um novo serviço. A premissa é que o novo serviço deve estar em condições de fornecer aconselhamento em domínios em que não seria competente sem a criação do novo serviço.

Resposta conjunta aos pontos 35 e 36

Os Estados-Membros devem garantir um processo aberto, justo e transparente de seleção dos prestadores de serviços, de acordo com os quadros jurídicos da União Europeia e nacionais. A exigência de uma maior transparência foi reforçada no período de programação 2014-2020. Em especial, o artigo 15.º do Regulamento n.º 1305/2013 impõe como requisito para a seleção dos beneficiários a realização de convites à apresentação de propostas. A seleção dos beneficiários deve ser efetuada em conformidade com os critérios definidos. Os organismos que prestam serviços de transferência de conhecimentos e de informação devem dispor das capacidades adequadas em termos de qualificações e realizar regularmente formações.

Ver igualmente a resposta ao ponto 40.

38

Esta questão também foi identificada como uma lacuna pela Comissão. As orientações relativas à elegibilidade e seleção recomendam explicitamente que se evite a apresentação de propostas a qualquer momento ao longo de todo o período de programação.

40

Os Estados-Membros têm a possibilidade de fornecer serviços internos, desde que cumpram o critério de elegibilidade previsto na medida. As situações em que a administração seja o único beneficiário de uma medida devem ser devidamente justificadas.

Na sequência da avaliação do PDR 2014-2020, a Comissão enviou à Galiza um ofício com observações, pelo qual solicitou informações sobre as ações que seriam executadas diretamente pela administração e como pretendiam assegurar a melhor relação custo-benefício.

Resposta comum aos pontos 47 e 48

Em conformidade com a legislação aplicável ao período de programação 2007-2013, os programas de desenvolvimento rural aprovados pela Comissão incluem informações sobre a identificação das necessidades e o procedimento de seleção dos beneficiários.

A obrigação de efetuarem uma análise das forças, fraquezas, oportunidades e ameaças da situação e identificarem as necessidades que precisam de resposta na zona geográfica coberta pelo programa está incorporada na legislação relativa ao desenvolvimento rural de ambos os períodos de programação. A referida análise é complementada pela avaliação ex ante do programa e inclui as necessidades de conhecimentos e competências dos operadores rurais. A análise das forças, fraquezas, oportunidades e ameaças, a identificação das necessidades e a orientação estratégica dos programas para essas necessidades são cuidadosamente controladas pela Comissão durante a fase de aprovação dos programas.

A Comissão emitiu orientações de base para o período de programação 2007-2013, a fim de ajudar os Estados-Membros a prepararem os seus PDR.

Quanto ao período de programação de 2014-2020, a Comissão preparou orientações reforçadas e mais abrangentes e fichas das medidas³ que foram debatidas várias vezes com os Estados-Membros no Comité do Desenvolvimento Rural. A Comissão também respondeu a perguntas formuladas pelos Estados-Membros no respeitante à preparação dos programas.

49

A Comissão está consciente de que os contratos públicos são uma das principais causas das taxas de erro. Neste contexto, e em conformidade com o princípio da subsidiariedade, a Comissão tomou medidas para identificar e prevenir ou corrigir os riscos correspondentes. Por exemplo, têm de ser incluídas no PDR informações sobre os riscos relacionados com a execução da medida e as medidas de atenuação. Para o período de programação 2014-2020, tanto as disposições legais como as orientações da Comissão em matéria de contratos públicos foram reforçadas, em comparação com o período de programação anterior.

A Comissão acompanha a aplicação através da aplicação das obrigações de comunicação, realizando reuniões anuais de avaliação e os comités de acompanhamento. Sempre que se realizam auditorias de conformidade, a seleção dos prestadores é avaliada.

Ver igualmente as respostas aos pontos 38, 40 e 43.

51

Para o período de programação de 2014-2020, a ficha da medida específica da transferência de conhecimentos é muito mais pormenorizada do que a elaborada no período de programação anterior e inclui informações sobre os procedimentos de seleção dos beneficiários. É complementada por um conjunto de documentos de orientação exaustivos de natureza horizontal (por exemplo, em matéria de programação e de contratos públicos).

Além disso, a Comissão debateu amplamente esta questão com os Estados-Membros, no âmbito do Comité do Desenvolvimento Rural e a nível bilateral e respondeu às questões colocadas. Além disso, a Comissão e a rede europeia de desenvolvimento rural realizou em Bruxelas, em março de 2015, uma formação específica para as autoridades nacionais e regionais em matéria de «razoabilidade dos custos e contratos públicos».

Acresce que, mesmo nos casos em que os Estados-Membros não aplicam os procedimentos de adjudicação de contratos públicos, devem certificar-se de que a seleção dos beneficiários é efetuada de forma aberta, justa e transparente.

A prestação interna do serviço é uma possibilidade prevista na legislação em matéria de contratos públicos, nos casos em que a entidade adjudicante tiver os recursos adequados para executar a operação internamente.

Ver igualmente as respostas aos pontos 47, 48, 49 e 50.

55

Ver a resposta ao ponto 40.

55 — Quinto travessão

A Câmara da Agricultura não dá conta das suas despesas ao nível das atividades. No entanto, todas as despesas devem estar ligadas à execução do projeto para poderem ser consideradas elegíveis para apoio. Se a despesa de controlo administrativo não for considerada como parte da execução do projeto, os custos são deduzidos.

55 — Sexto travessão

No que diz respeito ao reforço do controlo do apoio comunitário ao desenvolvimento rural na Suécia, em 2013, a Câmara de Agricultura comunicou melhorias nos controlos. Estão previstos mais desenvolvimentos no que se refere ao novo período de programação.

Resposta conjunta aos pontos 56 e 57

Em conformidade com o disposto no artigo 59.º, n.º 2, do Regulamento Financeiro, a Comissão acompanha os sistemas de gestão e controlo estabelecidos nos Estados-Membros, no respeito do princípio da proporcionalidade e tendo em conta o nível de risco avaliado. O programa de trabalho de auditoria é determinado com base numa avaliação do risco, sendo o nível de despesas o elemento mais importante. Uma vez que o montante de financiamento previsto é relativamente baixo, só se realizou um número limitado de auditorias de conformidade no domínio da transferência de conhecimentos ou dos serviços de aconselhamento.

58

A transferência de conhecimentos e as atividades de aconselhamento podem ser apoiadas por diferentes fontes, consoante o grupo-alvo e os temas abrangidos. Por exemplo, o Feader apoia a formação e o aconselhamento das pessoas ativas nos setores agrícola e florestal e, desde 2014, também visa as PME nas zonas rurais, enquanto os apoios ao abrigo do FSE incidem sobre os desempregados.

Os Estados-Membros e as regiões devem assegurar a complementaridade dos instrumentos, evitar as sobreposições e o duplo financiamento.

Resposta comum aos pontos 60 e 61

Como as atividades relacionadas com a transferência de conhecimentos são elegíveis ao abrigo de diferentes fontes, a responsabilidade de gerir estas atividades deve manter-se com a autoridade competente. Operações semelhantes podem ser apoiadas por mais do que um fundo, de forma complementar. O objetivo da delimitação é assegurar que a execução das várias políticas crie sinergias, evitar sobreposições e prevenir o duplo financiamento. Durante o processo de aprovação e alteração do programa e as reuniões bilaterais regulares, a Comissão solicitou mais informações sobre a demarcação, quando foi caso disso.

A Comissão avaliou a adequação da linha de demarcação com outros fundos durante o processo de aprovação e de avaliação do programa e as alterações subsequentes. Todos os PDR também foram avaliados em consultas interserviços, sempre que as direções-gerais responsáveis pelos diferentes fundos pretendem prevenir eventuais incoerências ou sobreposições. Além disso, o comité de acompanhamento, que inclui representantes de outros fundos da União Europeia, desempenha um papel importante para garantir a demarcação.

Ver igualmente a resposta ao ponto 58.

64

O ofício com observações enviado pela Comissão à Galiza na sequência da avaliação do PDR de 2014-2020 sublinhou a necessidade de evitar o duplo financiamento. Se for caso disso, o risco de duplo financiamento deve ser identificado no PDR e devem ser propostas medidas de atenuação.

65

A legislação para o período de programação 2014-2020 estabelece uma série de regras com vista a assegurar a coordenação das intervenções financiadas pelos fundos da União Europeia e pelos recursos nacionais.

A complementaridade é, desde logo, abordada nos acordos de parceria (AP) em que os Estados-Membros definem os mecanismos para coordenar o apoio recebido no âmbito dos FEIE. Posteriormente, tal é especificado nos PDR, onde foi incluída uma secção sobre a complementaridade (capítulo 14 do PDR).

Foram elaborados pela Comissão documentos de orientação exaustivos para a programação a ambos os níveis (AP e programas). A este respeito, foi igualmente criado um conjunto de disposições legais comuns (o Regulamento «Disposições comuns») e um quadro estratégico comum para todos os FEIE, com vista a reforçar a coordenação, as complementaridades e as sinergias entre os fundos.

Ver igualmente as respostas aos pontos 60 e 61.

67

A avaliação dos PDR é realizada por avaliadores externos sob responsabilidade dos Estados-Membros. É da responsabilidade profissional do avaliador propor a melhor metodologia para a avaliação.

80

O QCAA relativo a 2007-2013 foi o primeiro quadro integrado de acompanhamento e avaliação. Em termos de acompanhamento, revelou algumas limitações. O SCAA para o período de 2014-2020 foi melhorado através, por exemplo, da introdução de uma clara separação entre a formação e os eventos de comunicação.

Caixa 11 — Primeiro travessão

No que respeita à Dinamarca, a medida 111 inclui uma submedida que integra as medidas 111 e 123 (projetos de demonstração). Consequentemente, não se pode efetuar uma simples divisão do apoio total pelo número de pessoas formadas para calcular o custo de formação por pessoa ou por dia de formação.

85

A Comissão, que continua a depender em primeiro lugar os dados recolhidos, coligidos e apresentados pelos Estados-Membros, estava consciente das limitações decorrentes da qualidade desses dados. Por conseguinte, a Comissão melhorou o SCAA para 2014-2020, através da introdução de uma clara separação entre a formação e os eventos de comunicação, o que causou problemas a nível da recolha de dados.

Os dados de acompanhamento são um dos elementos utilizados para efeitos de avaliação. A avaliação da boa utilização, ou não, do Feader será realizada no âmbito da avaliação ex post dos PDR.

88

A avaliação dos PDR é da responsabilidade dos Estados-Membros. A avaliação da eficácia das medidas relativamente aos objetivos dos programas é uma tarefa complexa, que tem de ser proporcional à utilidade da avaliação. Esta tarefa é realizada por avaliadores profissionais independentes. Estes retiram as suas conclusões com base numa série de fatores e abordagens metodológicas, incluindo uma avaliação exaustiva da lógica de intervenção dos programas, estudos de casos e análise no terreno, análise das interações e repercussões entre diferentes medidas, etc. O conjunto de indicadores do QCAA é apenas um instrumento para responder às questões da avaliação. Este questionário tem como objetivo a estruturação dos relatórios de avaliação de modo uniforme e uma abordagem abrangente das prioridades estratégicas a nível da União.

Conclusões e recomendações

91

Os Estados-Membros e as regiões selecionam as medidas e operações a executar através dos PDR com base nas necessidades identificadas na área de programação. Estas necessidades devem ser mais pormenorizadas ao nível de ações de formação concretas a executar. A Comissão assegura que os PDR são coerentes com os objetivos políticos e os requisitos legais. A sua execução efetiva é da responsabilidade dos Estados-Membros. A Comissão é informada no contexto das reuniões do comité de acompanhamento e através dos relatórios de execução enviados pelos Estados-Membros.

92

A formação e as outras atividades de transferência de conhecimentos são necessárias para o reforço das competências técnicas e sociais. Deste modo, contribuem para melhorar o desempenho dos operadores rurais. Os prestadores de serviços respondem aos concursos ou convites à apresentação de propostas, que são preparados com base nas necessidades identificadas na sequência da análise das forças, fraquezas, oportunidades e ameaças (análise SWOT) realizada pelos Estados-Membros. No entanto, a Comissão considera que existe margem para melhorar a análise ex ante realizada pelos Estados-Membros.

93

A Comissão reconhece que, a fim de escolher os melhores prestadores de serviços, a seleção deverá basear-se na concorrência aberta e leal, medida em função da relação preço/qualidade. Compete aos Estados-Membros assegurar que estes procedimentos se encontram em vigor.

Ver igualmente a resposta ao ponto 92.

94

A criação de um serviço de aconselhamento deve responder a uma necessidade específica identificada na área de programação.

Um novo serviço pode ser entendido como um organismo/entidade criada de raiz para prestar serviços em certos domínios ou áreas de especialização necessárias na região. No entanto, a criação de um novo organismo/departamento num serviço de aconselhamento já existente, que permita alargar o alcance dos serviços já prestados, também pode ser considerada como um novo serviço. A premissa é que o novo serviço deve estar em condições de fornecer aconselhamento em domínios em que não seria competente sem a criação do novo serviço.

Recomendação 1 a)

Os destinatários desta recomendação são os Estados-Membros.

Recomendação 1 b)

A Comissão aceita esta recomendação.

A Comissão concorda que se deve incentivar a análise sistemática das necessidades de atividades de formação pelos Estados-Membros, dado tratar-se de uma boa prática, e vai atualizar a ficha da medida relativa à transferência de conhecimentos e realizar atividades de informação a este respeito. A Comissão vai igualmente promover o intercâmbio de boas práticas sobre as abordagens metodológicas no contexto das atividades de ligação em rede.

Recomendação 1 c)

Os destinatários desta recomendação são os Estados-Membros.

Recomendação 1 d)

A Comissão aceita esta recomendação e já começou a aplicá-la.

A Comissão emitiu orientações sobre o artigo 15.º do Regulamento (UE) n.º 1305/2013, para ajudar os Estados-Membros e as regiões a aplicar as medidas. No entanto, as orientações não são juridicamente vinculativas e a sua aplicação depende dos Estados-Membros. A Comissão respondeu também às numerosas questões suscitadas pelos Estados-Membros.

A execução dos PDR, incluindo a criação de serviços de aconselhamento, é debatida no âmbito dos comités de acompanhamento, das reuniões anuais de avaliação e das auditorias de conformidade.

Sempre que necessário, a Comissão continuará a atualizar e alargar as orientações em vigor.

96

A Comissão forneceu orientações em matéria de contratos públicos no contexto do desenvolvimento rural. Em especial, as orientações sobre o artigo 15.º do Regulamento n.º 1305/2013 explicam os requisitos para a prestação interna do serviço.

Recomendação 2 a)

Os destinatários desta recomendação são os Estados-Membros.

Recomendação 2 b)

A Comissão aceita esta recomendação e já começou a aplicá-la.

Já foram emitidas orientações relativas ao fornecimento interno, à subcontratação e à prestação de serviços, sob a forma de uma ficha da medida sobre os serviços de aconselhamento, serviços de gestão agrícola e de substituição nas explorações agrícolas. Esta ficha foi apresentada e discutida em várias ocasiões com os Estados-Membros no Comité do Desenvolvimento Rural. Além disso, a Comissão e a rede europeia de desenvolvimento rural realizou em Bruxelas, em março de 2015, uma formação específica para as autoridades nacionais e regionais em matéria de «razoabilidade dos custos e contratos públicos».

No que se refere ao acompanhamento dos procedimentos dos Estados-Membros, ao estabelecer o seu plano de auditoria a Comissão terá devidamente em conta o perfil de risco das medidas de aconselhamento e de transferência de conhecimentos.

97

Os Estados-Membros devem garantir que os custos decorrentes da aplicação das medidas ao abrigo dos PDR são razoáveis. Quando são detetadas deficiências durante as auditorias de conformidade são aplicadas correções financeiras.

98

A questão da delimitação foi suscitada nos PDR.

No período 2014-2020, os chamados «documentos de posição» dos serviços da Comissão relativos a cada Estado-Membro serviram para fornecer orientações e coordenar as intervenções dos FEEI. Os Estados-Membros tinham de assegurar a complementaridade, coerência e conformidade com outros instrumentos da União Europeia, a fim de evitar o duplo financiamento⁴.

O quadro regulamentar para o período de programação 2014-2020 visa garantir uma maior complementaridade e uma melhor coordenação entre os fundos, com vista a evitar a sobreposição de atividades através de acordos de parceria em que os Estados-Membros têm de descrever a utilização dos FEEI para assegurar a complementaridade e as sinergias entre as atividades.

Além disso, na área do desenvolvimento rural, a questão da complementaridade foi abordada no capítulo 14 dos PDR, «informações sobre a complementaridade».

Por outro lado, os comités de acompanhamento nos Estados-Membros são responsáveis por assegurar a correta execução dos programas e a complementaridade entre todos os fundos da União Europeia.

Finalmente, os serviços da Comissão trabalham em conjunto, na fase de aprovação dos respetivos programas, para assegurar uma abordagem coordenada para a complementaridade dos FEEI.

Recomendação 3 a)

A Comissão aceita esta recomendação.

A Comissão está a aplicar as recomendações formuladas no relatório especial n.º 22/2014⁵ através da realização de formações específicas para as autoridades de gestão e os organismos pagadores, do aprofundamento da avaliação da verificabilidade e controlabilidade das medidas e da promoção da utilização de opções de custos simplificados. Além disso, os sistemas em vigor para garantir que os custos dos projetos são razoáveis vão ser avaliados no âmbito das auditorias de conformidade. Em caso de incumprimento, serão aplicadas correções financeiras.

Recomendação 3 b)

A Comissão aceita esta recomendação e já começou a aplicá-la.

A Comissão já estabeleceu os procedimentos de trabalho e os grupos interserviços necessários para avaliar as questões da complementaridade e risco de duplo financiamento entre diferentes fundos da União Europeia (por exemplo, a rede de interpretação dos FEIE, outras redes e elementos específicos do regulamento como o grupo de trabalho dos custos simplificados, as redes temáticas, ou a plataforma Compass para os instrumentos financeiros).

A Comissão continuará a ponderar se é necessária outra estrutura (por exemplo, um grupo interserviços específico).

Resposta comum aos pontos 99 e 100

A avaliação dos PDR é da responsabilidade dos Estados-Membros. A avaliação da eficácia das medidas relativamente aos objetivos dos programas é uma tarefa complexa, que tem de ser proporcional à utilidade da avaliação. Esta tarefa é realizada por avaliadores profissionais independentes. Estes retiram as suas conclusões com base numa série de fatores e abordagens metodológicas, incluindo uma avaliação exaustiva da lógica de intervenção dos programas, estudos de casos e análise no terreno, análise das interações e repercussões entre diferentes medidas, etc. O conjunto de indicadores do QCAA é apenas um instrumento para responder às questões da avaliação. Este questionário tem como objetivo a estruturação dos relatórios de avaliação de modo uniforme e uma abordagem abrangente das prioridades estratégicas a nível da União. A Comissão incentiva o intercâmbio de boas práticas em matéria de avaliação, que se pode processar através da rede europeia de desenvolvimento rural (REDR).

Recomendação 4 a)

Os destinatários desta recomendação são os Estados-Membros.

Recomendação 4 b)

A Comissão aceita em parte esta recomendação.

A Comissão continuará a fornecer orientações sobre a aplicação do SCAA estabelecido nos regulamentos relevantes.

Existem metodologias normalizadas para assegurar a utilização de procedimentos de retorno de informações, acompanhamento e avaliação dos resultados, bem como do impacto das atividades de formação. A Comissão incentiva o intercâmbio de boas práticas em matéria de avaliação, que se pode processar no quadro da rede europeia de desenvolvimento rural.

No entanto, de acordo com o quadro jurídico, a Comissão não é responsável pelo acompanhamento dos procedimentos de retorno de informações em vigor.

101

A Comissão sempre assumiu as suas obrigações em matéria de acompanhamento dos sistemas de gestão e controlo estabelecidos nos Estados-Membros. A Comissão supervisiona a execução das medidas através do processo de aprovação dos PDR, nos comités de acompanhamento com o envolvimento das partes interessadas e nas reuniões bilaterais anuais com as autoridades de gestão.

O programa de trabalho de auditoria é determinado com base numa avaliação do risco, sendo o nível de despesas o elemento mais importante. Uma vez que o montante de financiamento previsto é relativamente baixo, só se realizou um número limitado de auditorias de conformidade às despesas no domínio da transferência de conhecimentos ou dos serviços de aconselhamento.

Recomendação 5

A Comissão aceita esta recomendação.

Ao estabelecer o seu plano de auditoria, a Comissão terá devidamente em conta o perfil de risco das medidas de aconselhamento e de transferência de conhecimentos.

1Artigo 5.º do Regulamento n.º 1698/2005.

2Ver Relatório Especial n.º 22/2014 «Aplicar o princípio da economia: manter sob controlo os custos das subvenções financiadas pela União Europeia a projetos de desenvolvimento rural» (http://eca.europa.eu).

3Documentos de orientação sobre: 1) A análise das forças, fraquezas, oportunidades e ameaças; 2) Contratos públicos no desenvolvimento rural 2014-2020; 3) Condições de elegibilidade e critérios de seleção 2014-2020; 4) Elementos para a programação estratégica; 5) Verificabilidade e controlabilidade (artigo 62.º); 6) Ficha da medida de transferência de conhecimentos (artigo 14.º); 7) Ficha da medida dos serviços de aconselhamento (artigo 15.º).

4Artigo 5.º do Regulamento n.º 1698/2005.

5Ver Relatório Especial n.º 22/2014 «Aplicar o princípio da economia: manter sob controlo os custos das subvenções financiadas pela União Europeia a projetos de desenvolvimento rural» (http://eca.europa.eu).

QJ-AB-15-013-PT-E  ISSN 1977-5822

O Tribunal examinou se a grande prioridade atribuída à aprendizagem ao longo da vida e à transferência de conhecimentos no âmbito da política de desenvolvimento rural da União Europeia foi correspondida pelos esforços da Comissão e dos Estados-Membros no sentido de desenvolver atividades de transferência de conhecimentos e de aconselhamento de elevada qualidade. A auditoria permitiu constatar que tal não sucedeu. Muito frequentemente, os Estados-Membros baseavam-se nas propostas dos prestadores e qualquer tipo de formação era considerado «positivo» e elegível para ajuda pública. Só em casos pontuais foi efetuada uma análise adequada da medida em que essas formações poderiam produzir um verdadeiro impacto. Os Estados-Membros nem sempre garantiram uma concorrência leal e transparente quando selecionavam as atividades de formação e pagaram um preço excessivamente elevado por determinados serviços. No que se refere ao acompanhamento, a auditoria constatou que não se procedeu a uma avaliação pormenorizada do que foi efetivamente realizado com os fundos públicos. Nas suas recomendações, o Tribunal insta em especial os Estados-Membros a adaptarem as atividades de transferência de conhecimentos e de aconselhamento por si selecionadas à evolução das necessidades dos operadores rurais, através de procedimentos regulares de análise e avaliação.