CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1

E-mail: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Numeroase alte informații despre Uniunea Europeană sunt disponibile pe internet pe serverul Europa (http://europa.eu).

Luxemburg: Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, 2015

Print | ISBN 978-92-872-2970-0 | ISSN 1831-0966 | doi:10.2865/65181 | QJ-AB-15-013-RO-C
PDF | ISBN 978-92-872-2959-5 | ISSN 1977-5806 | doi:10.2865/231148 | QJ-AB-15-013-RO-N
EPUB | ISBN 978-92-872-3023-2 | ISSN 1977-5806 | doi:10.2865/589726 | QJ-AB-15-013-RO-E

© Uniunea Europeană, 2015

Reproducerea textului este autorizată cu condiția menționării sursei.

Pentru utilizarea sau reproducerea în orice fel a fotografiilor intitulate „Formare pentru femeile fermier” și „Grup de lucru al fermierilor (vizită pe teren)” de la pagina 10, trebuie să se solicite acordul direct de la deținătorul drepturilor de autor.

CUM VĂ PUTEȚI PROCURA PUBLICAȚIILE UNIUNII EUROPENE?

Publicații gratuite:

•un singur exemplar:
pe site-ul EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•mai multe exemplare/postere/hărți:
de la reprezentanțele Uniunii Europene (http://ec.europa.eu/represent_ro.htm),
de la delegațiile din țările care nu sunt membre ale UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_ro.htm)
sau contactând rețeaua Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_ro.htm)
la numărul 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuit în toată UE) (*).

(*)Informațiile primite sunt gratuite, la fel ca și cea mai mare parte a apelurilor telefonice (unii operatori și unele cabine telefonice și hoteluri taxează totuși aceste apeluri).

Publicații contra cost:

•pe site-ul EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

RO
2015

nr. 12

Raportul special

Prioritatea pe care și-a
stabilit-o UE de
a promova o economie
rurală bazată pe
cunoaștere a fost
afectată de gestionarea
defectuoasă a măsurilor
de transfer de cunoștințe
și a măsurilor de
consiliere

[prezentat în temeiul articolului 287 alineatul (4) al doilea paragraf TFUE]

Echipa de audit

Rapoartele speciale ale Curții de Conturi Europene prezintă rezultatele auditurilor de conformitate sau ale auditurilor performanței care au ca obiect domenii specifice ale bugetului UE sau aspecte specifice legate de gestiune. Curtea selectează și concepe aceste sarcini de audit astfel încât impactul lor să fie maxim, luând în considerare riscurile existente la adresa performanței sau a conformității, nivelul de venituri sau de cheltuieli implicat, schimbările preconizate și interesul existent în mediul politic și în rândul publicului larg.

Acest audit al performanței a fost efectuat de Camera de audit I – condusă de domnul Augustyn Kubik, membru al Curții de Conturi Europene –, cameră specializată pe domeniile de cheltuieli aferente conservării și gestionării resurselor naturale. Auditul a fost condus de domnul Jan Kinšt, membru al Curții de Conturi Europene, acesta fiind sprijinit de o echipă formată din: Alejandro Ballester Gallardo, șef de cabinet; Michael Bain, șef de unitate; Klaus Stern, coordonator al echipei de audit, și Els Brems, coordonatoare adjunctă a echipei de audit. Echipa de audit a fost formată din Stuart Ballantine, Malgorzata Frydel, Athanasios Koustoulidis, Lorenzo Pirelli, Maria Eulàlia Reverté i Casas, Michael Spang și Diana Voinea. Asistența în materie de secretariat a fost furnizată de Terje Teppan-Niesen, iar sprijinul lingvistic de Milosz Aponowicz, Cathryn Lindsay, Michał Machowski, Paulina Pruszko și Charlotta Törneling.

Cuprins

Glosar

Sinteză

Introducere

Investițiile în dezvoltarea cunoașterii și a competențelor în Uniunea Europeană

Sprijinul acordat în cadrul dezvoltării rurale pentru servicii de consiliere și pentru transfer de cunoștințe

Coordonarea cu alte măsuri de sprijin acordat de UE pentru transfer de cunoștințe și servicii de consiliere

Sfera și abordarea auditului

Observații

Partea I – Procedurile de identificare și selectare a celor mai relevante măsuri de transfer de cunoștințe și de consiliere

Statele membre au identificat nevoile în materie de competențe ale actorilor din mediul rural în termeni atât de generali încât aproape orice tip de activitate se putea califica pentru finanțare

Statele membre nu verifică întotdeauna calificările și experiența prestatorilor

Selectarea activităților și a prestatorilor este afectată de lipsa de concurență echitabilă și transparentă

Orientările oferite de Comisie statelor membre cu privire la măsurile de transfer de cunoștințe și la măsurile de consiliere au fost limitate

Partea II – Procedurile prin care se asigură o furnizare de servicii de consiliere și de transfer de cunoștințe care să fie coordonată și eficientă din punctul de vedere al costurilor

Statele membre au aprobat activități de formare fără a efectua controale eficace cu privire la caracterul rezonabil al costurilor…

… și există indicii că uneori au plătit costuri prea mari pentru servicii de formare sau de consiliere, costuri care nu erau justificate suficient

Gradul de acoperire al auditurilor Comisiei nu a permis obținerea unor informații suficiente privind deficiențele detectate de Curte

Fondurile din partea Uniunii Europene și fondurile din alte surse nu sunt coordonate pentru a se asigura o furnizare eficientă a serviciilor de transfer de cunoștințe și de consiliere

Partea III – Procedurile de monitorizare și de evaluare a rezultatelor activităților de transfer de cunoștințe și a activităților de consiliere

Prestatorii activităților de formare colectează adeseori feedback direct din partea participanților la formare, dar acest feedback este rareori utilizat de autoritățile statelor membre pentru a aduce îmbunătățiri acțiunilor ulterioare

Există câteva exemple de bune practici, în care statele membre depun eforturi pentru a colecta informații utile referitoare la impactul activităților de transfer de cunoștințe și de consiliere

Datele colectate în scopul prezentării unor rezultate agregate, la nivelul UE, ale acțiunilor de transfer de cunoștințe și ale serviciilor de consiliere nu sunt fiabile

Concluzii și recomandări

Anexa I | — | Punerea în aplicare a măsurilor de transfer de cunoștințe și a măsurilor de consiliere în statele membre auditate
Anexa II | — | Cele patru niveluri de evaluare ale modelului Kirkpatrick

Răspunsul Comisiei

Glosar

Achiziții publice: proces de atribuire a contractelor pe care organismele publice trebuie să îl respecte atunci când achiziționează bunuri, lucrări și servicii a căror valoare depășește un anumit prag. Scopul urmărit este acela de a se obține cel mai bun raport calitate-preț, prin crearea unui mediu concurențial suficient între furnizori, și de a se asigura atribuirea corectă, transparentă și nediscriminatorie a contractelor. Directivele 2004/18/CE și 2004/17/CE stabilesc cadrul juridic aplicabil achizițiilor publice care trebuie să fie pus în aplicare de autoritățile naționale.

Acord-cadru: un acord încheiat între una sau mai multe autorități contractante și unul sau mai mulți operatori economici, având ca obiect stabilirea condițiilor pentru contractele care urmează să fie atribuite în decursul unei perioade determinate, în special în ceea ce privește prețurile și, după caz, cantitățile prevăzute¹.

Actori din mediul rural: în sensul prezentului raport, fermierii, silvicultorii și alte întreprinderi rurale și părți interesate din mediul rural sunt denumite „actori din mediul rural”, cu excepția cazului în care se specifică altfel.

Autoritate de management: un organism național sau regional desemnat de statul membru pentru a gestiona un program de dezvoltare rurală (PDR).

Cadrul comun de monitorizare și evaluare: cadru comun de monitorizare și evaluare la nivelul UE pentru dezvoltarea rurală în perioada de programare 2007-2013.

Efect de balast (efect deadweight): situația în care un proiect sau o activitate subvenționate ar fi fost integral sau parțial realizate chiar și fără finanțarea acordată.

Fondurile structurale și de investiții europene (fondurile ESI): un nou termen pentru cele cinci fonduri ale UE care acordă sprijin în cadrul politicii de coeziune în perioada de programare 2014-2020.
Cele cinci fonduri sunt: Fondul european de dezvoltare regională (FEDR), Fondul social european (FSE), Fondul de coeziune, Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime (FEPAM).

Gestiune partajată: modalitate de execuție a bugetului UE în cadrul căreia sarcinile de execuție sunt delegate statelor membre². În acest scop, autoritățile statelor membre desemnează organisme responsabile de gestiunea și controlul fondurilor Uniunii.

Măsură: o schemă de ajutoare pentru punerea în aplicare a unei politici. Fiecare măsură stabilește norme specifice pe care proiectele sau acțiunile finanțabile trebuie să le respecte. Există două tipuri principale de măsuri: măsuri de investiții și ajutorul pe suprafață.

PAC: politica agricolă comună – ansamblul de acte legislative și de practici adoptate de Uniunea Europeană pentru a aplica o politică comună și unitară în domeniul agriculturii.

Perioadă de programare: cadru multianual de planificare și de punere în aplicare a politicilor UE, cum ar fi politica de dezvoltare rurală.

Program de dezvoltare rurală (PDR): un document elaborat de un stat membru sau de o regiune și aprobat de Comisie, prin care se planifică și se monitorizează punerea în aplicare a politicii de dezvoltare rurală.

Sistemul comun de monitorizare și evaluare: sistem comun de monitorizare și evaluare la nivelul UE pentru dezvoltarea rurală în perioada de programare 2014-2020.

1Articolul 1 alineatul (5) din Directiva 2004/18/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 31 martie 2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii (JO L 134, 30.4.2004, p. 114).

2Articolul 59 din Regulamentul (UE, Euratom) nr. 966/2012 al Parlamentului European și al Consiliului din 25 octombrie 2012 privind normele financiare aplicabile bugetului general al Uniunii și de abrogare a Regulamentului (CE, Euratom) nr. 1605/2002 al Consiliului (JO L 298, 26.10.2012, p. 1).

Sinteză

I

Activitățile de transfer de cunoștințe și de consiliere au fost ridicate la un nivel ridicat de prioritate, atât pentru UE în ansamblu, cât și pentru dezvoltarea rurală, în special. Importanța educației și a formării profesionale, a dezvoltării competențelor, a învățării pe tot parcursul vieții și a transferului de cunoștințe a fost subliniată de Parlamentul European și de diferiții comisari europeni pentru agricultură și este reflectată în cadrul juridic al UE.

II

În cadrul acestui audit, a fost examinată furnizarea activităților de transfer de cunoștințe și a activităților de consiliere cofinanțate din bugetul alocat de UE pentru dezvoltarea rurală (FEADR) și din bugetele proprii ale statelor membre pentru perioada 2007-2013. Finanțarea totală alocată de UE acestor activități în perioada respectivă se ridică la 1,3 miliarde de euro, iar dacă se ia în calcul cofinanțarea, sprijinul public total se ridică la 2,2 miliarde de euro.

III

Pentru a fi eficace și pentru a avea impactul scontat, fondurile alocate activităților de transfer de cunoștințe și celor de consiliere trebuie să fie cheltuite în așa fel încât să se răspundă nevoilor identificate, iar activitățile aferente trebuie să fie furnizate la un cost rezonabil și de către prestatori calificați și cu experiență corespunzătoare. Rezultatele ar trebui să fie măsurabile și ar trebui să fie evaluate pentru a se obține informații cu privire la realizările efective. Auditul Curții a arătat însă că situația este cu totul alta, și aceasta din cauza deficiențelor în gestionarea activităților de către statele membre și de către Comisie.

IV

Auditul a relevat că modul în care au fost puse la dispoziție activitățile de transfer de cunoștințe și cele de consiliere nu a fost suficient de adecvat în raport cu importanța care se atribuie măsurilor și cu rezultatele care erau preconizate pentru activitățile respective. În mod foarte frecvent, statele membre se bazau pe propunerile prestatorilor și orice tip de formare era considerat „satisfăcător” și eligibil pentru a beneficia de sprijin public. Rareori se proceda la o analiză adecvată pentru a se determina dacă activitățile de formare propuse puteau avea un impact real.

V

Procedurile instituite nu au asigurat întotdeauna o concurență echitabilă și transparentă astfel încât să se promoveze selectarea unor prestatori de înaltă calitate și a unor activități de transfer de cunoștințe și de consiliere la cel mai bun preț.

VI

Un bun raport costuri-eficacitate în furnizarea serviciilor de transfer de cunoștințe și de consiliere este esențial pentru protecția resurselor financiare publice, fie că provin de la bugetul UE, fie că provin de la bugetele naționale. Curtea a detectat deficiențe în verificările pe care trebuie să le efectueze statele membre, atât în etapa depunerii cererii de finanțare, cât și în etapa efectuării plății. Există indicii că statele membre au plătit tarife prea mari pentru anumite servicii și că costurile aferente nu erau suficient de justificate.

VII

În plus, auditul a pus în lumină faptul că un număr semnificativ de servicii similare sunt finanțate de mai multe fonduri ale UE (de exemplu, FSE, precum și FEADR). O astfel de situație implică riscul dublei finanțări și impune duplicarea unor structuri administrative care sunt costisitoare, lucru care, în opinia Curții, nu este economic. În perioada de programare 2014-2020, se pune un accent mai puternic pe complementaritatea dintre fondurile UE decât pe politica anterioară de demarcare, lucru care presupune intensificarea coordonării, astfel încât să se evite riscurile subliniate mai sus.

VIII

Nu se proceda la evaluări detaliate cu privire la realizările efectiv obținute cu ajutorul fondurilor publice și se colectau numai indicatori relativ simpliști, cum ar fi numărul persoanelor care au beneficiat de formare sau numărul zilelor de formare finanțate. În plus, Curtea a identificat probleme în legătură cu fiabilitatea datelor colectate.

IX

Deficiențele relevate în cadrul acestui raport sunt legate în principal de gestionarea de către statele membre a măsurilor. Cu toate acestea, dată fiind importanța care se acordă activităților de transfer de cunoștințe și activităților de consiliere, s-a constatat că și rolul Comisiei în ceea ce privește îndrumarea și monitorizarea statelor membre nu este îndeplinit într-un mod adecvat, fiind necesar să se aducă îmbunătățiri în acest sens.

X

Pe baza acestor constatări, Curtea formulează o serie de recomandări vizând îmbunătățirea situației în perioada aferentă actualului program de dezvoltare rurală (2014-2020) și garantarea realizării obiectivelor ambițioase stabilite cu privire la activități.

XI

Mai concret, Curtea recomandă următoarele:

οStatele membre ar trebui să instituie proceduri pentru a analiza nevoile în materie de cunoștințe și de competențe ale actorilor din mediul rural într-un mod mai detaliat, care să meargă mai departe decât definirea unor teme generale, în special pentru cererile de propuneri sau procedurile de achiziții publice. Statele membre ar trebui să se asigure, în cadrul procedurilor lor recurente, că serviciile de transfer de cunoștințe și de consiliere relevante sunt specificate și selectate pe baza unei astfel de analize și că se evită riscul ca procesul să fie determinat de prestatorul de servicii.

οComisia ar trebui să furnizeze orientări suplimentare privind modul în care statele membre ar trebui să efectueze astfel de analize recurente și ar trebui să încurajeze statele membre să formuleze aceste analize în termeni preciși și nu generali.

οStatele membre ar trebui să se asigure că sprijinul pentru înființarea unor servicii de consiliere noi se acordă numai dacă există un deficit demonstrat la nivelul serviciilor relevante din zonele vizate și dacă există o nevoie de finanțare pentru personal, spații și/sau dotări noi.

οStatele membre ar trebui să selecteze prestatorii de servicii în vederea acordării de fonduri publice asigurând o concurență echitabilă și transparentă, indiferent că recurg la cereri de propuneri sau la proceduri de achiziții publice oficiale. În special, statele membre ar trebui să se asigure că criteriile lor de selecție sau de atribuire nu favorizează anumiți prestatori sau anumite tipuri de prestatori.

οComisia ar trebui să furnizeze orientări specifice suplimentare referitoare la furnizarea serviciilor pe plan intern, la subcontractare și la evaluarea furnizării serviciilor de către consorții. În plus, Comisia ar trebui să monitorizeze în mod adecvat procedurile statelor membre pentru a se asigura că selectarea activităților de transfer de cunoștințe și de consiliere este competitivă, echitabilă și transparentă.

οÎn ceea ce privește eficacitatea verificărilor cu privire la caracterul rezonabil al costurilor, Comisia și statele membre ar trebui să pună în aplicare recomandările formulate în raportul special al Curții pe această temă³. În special în ceea ce privește activitățile de transfer de cunoștințe și activitățile de consiliere, statele membre ar trebui să evalueze în ce măsură este necesară sprijinirea unor activități care sunt deja disponibile pe piață la un preț rezonabil. Dacă există într-adevăr o necesitate justificată în acest sens, statele membre ar trebui să se asigure că costurile activităților pentru care se acordă sprijin nu depășesc costurile unor activități similare oferite pe piață.

οComisia ar trebui să se sprijine pe primele măsuri luate pentru a asigura complementaritatea fondurilor UE, de exemplu, prin intermediul grupurilor de lucru interservicii înființate pentru a aborda probleme specifice, cu scopul de a efectua o evaluare aprofundată a complementarității dintre diferitele fonduri ale UE propuse de statele membre pentru perioada de programare 2014-2020. Această evaluare ar trebui să conducă la o abordare coordonată cu privire la sprijinirea activităților de transfer de cunoștințe, astfel încât să se reducă riscul dublei finanțări și duplicarea eforturilor administrative din statele membre.

οStatele membre ar trebui să instituie sisteme de feedback care să utilizeze informațiile obținute în urma monitorizării și a evaluării în scopul îmbunătățirii cererilor de propuneri sau a procedurilor de achiziții publice viitoare. Aceste sisteme ar trebui să impună prestatorilor de servicii nu numai să furnizeze informații privind gradul de satisfacție al participanților cu privire la serviciile prestate, ci și să testeze dacă aceștia au învățat ce trebuiau să învețe.

οComisia ar trebui să ofere orientări privind modul în care statele membre ar putea pune în aplicare astfel de proceduri recurente de obținere a feedbackului și ar trebui să verifice dacă statele membre au instituit proceduri de acest tip. Rezultatele unui astfel de feedback pot fi folosite și de evaluatori, pentru a le permite să își concentreze activitatea de evaluare pe analiza activităților la nivelul rezultatelor și al impactului.

οNu în ultimul rând, Comisia ar trebui să crească, fără întârziere, profilul de risc al măsurilor de transfer de cunoștințe și al măsurilor de consiliere și să își îmbunătățească în consecință monitorizarea și gestionarea, pentru a oferi o mai mare asigurare că statele membre furnizează serviciile respective într-un mod eficace.

3A se vedea Raportul special nr. 22/2014: „Obținerea de economii: menținerea sub control a costurilor aferente finanțărilor acordate de UE pentru proiectele de dezvoltare rurală” (http://eca.europa.eu).

Introducere

Investițiile în dezvoltarea cunoașterii și a competențelor în Uniunea Europeană

01

Importanța educației și a formării profesionale, a dezvoltării competențelor, a învățării pe tot parcursul vieții și a transferului de cunoștințe a fost promovată de numeroși politicieni și a fost subliniată în mai multe documente la nivel înalt, inclusiv în Strategia Europa 2020 pentru o creștere inteligentă, durabilă și favorabilă incluziunii⁴.

Boosting the knowledge base of our farm sector is an important aspect of the Rural Development Programmes (Consolidarea bazei de cunoștințe a sectorului nostru agricol reprezintă un aspect important al programelor de dezvoltare rurală)⁵

Phil Hogan (comisarul european pentru agricultură și dezvoltare rurală)

The agriculture of the future has to be knowledge-based (Agricultura viitorului trebuie să se bazeze pe cunoaștere)⁶

Dacian Cioloș (fostul comisar european pentru agricultură și dezvoltare rurală)

02

Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE) face trimitere în mod explicit la „o coordonare eficientă a eforturilor întreprinse în domeniile formării profesionale, cercetării și popularizării cunoștințelor agronomice” pentru realizarea obiectivelor prevăzute de politica agricolă comună (PAC)⁷.

03

Legislația UE pentru perioada de programare 2014-2020⁸ pune un accent deosebit pe serviciile de consiliere și pe transferul de cunoștințe ca activități esențiale pentru atingerea obiectivelor unei dezvoltări durabile în zonele rurale. „Încurajarea transferului de cunoștințe și a inovării în agricultură, în silvicultură și în zonele rurale” reprezintă o prioritate orizontală în domeniul dezvoltării rurale, cu alte cuvinte, este considerată un instrument important pentru îmbunătățirea punerii în aplicare a altor priorități și măsuri în sectorul dezvoltării rurale.

Sprijinul acordat în cadrul dezvoltării rurale pentru servicii de consiliere și pentru transfer de cunoștințe

04

Sprijin financiar pentru servicii de consiliere și pentru transfer de cunoștințe în zonele rurale se acordă prin intermediul Fondului european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR). În perioada de programare 2007-2013, acest tip de sprijin a fost acordat prin intermediul următoarelor măsuri⁹:

οmăsura 111 – Formare profesională și acțiuni de informare;

οmăsura 114 – Utilizarea serviciilor de consiliere;

οmăsura 115 – Înființarea serviciilor de gestionare, de înlocuire și de consiliere;

οmăsura 331 – Formare și informare.

05

Obiectivul primelor trei măsuri era de a se îmbunătăți competitivitatea fermierilor și a silvicultorilor. Măsura 331 se adresa altor întreprinderi rurale și părți interesate, în vederea creșterii capacității lor de a contribui la diversificarea economiei rurale și la îmbunătățirea calității vieții în zonele rurale. Măsurile 111 și 331 includeau cursuri de formare, ateliere de lucru, vizite la exploatații, servicii de îndrumare personalizată etc. și sunt considerate măsuri de transfer de cunoștințe. Măsurile 114 și 115 erau măsuri de consiliere, al căror obiectiv era de a oferi îndrumări, personalizate sau în grup, fermierilor și silvicultorilor. Diferitele activități de consiliere și de transfer de cunoștințe erau oferite participanților gratuit sau la preț redus.

Fermierii, silvicultorii și alte întreprinderi rurale și părți interesate sunt denumite în continuare „actori din mediul rural”.

Caseta 1

Exemple de transfer de cunoștințe și de servicii de consiliere finanțate prin FEADR

Formare pentru femeile fermier

© ZAMm/Gerald Lechner

Formare pentru fermieri

© CCE

Grup de lucru al fermierilor (vizită pe teren)

© BMLFUW/LFI/weinfranz

06

În cadrul politicii de dezvoltare rurală, măsurile de transfer de cunoștințe și de consiliere fac obiectul gestiunii partajate între Comisie și statele membre. Programele de dezvoltare rurală sunt propuse de statele membre și aprobate de Comisie. Statele membre selectează apoi proiectele pentru care se acordă finanțare pe baza programelor prezentate. Figura 1 prezintă modul în care se alocă finanțare proiectelor relevante în conformitate cu cadrul de reglementare.

Figura 1

Cadrul de reglementare pentru alocarea către proiecte a finanțărilor din partea FEADR

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

07

În ceea ce privește perioada 2007-2013, măsurilor de transfer de cunoștințe și de consiliere le-au fost alocate aproximativ 1,3 miliarde de euro, ceea ce reprezintă 1,4 % din finanțarea acordată prin FEADR. Până la 31 decembrie 2013, statele membre cheltuiseră aproximativ 744 de milioane de euro, respectiv 57 % din finanțarea planificată a fi acordată prin FEADR. Toate măsurile sunt cofinanțate de statele membre (pentru detalii, a se vedea tabelul 1). Cu toate acestea, așa cum s-a precizat deja, importanța generală care se acordă măsurilor de transfer de cunoștințe și de consiliere depășește cu mult valoarea lor în termeni pur monetari.

08

Statele membre nu implementează în mod automat toate cele patru măsuri de transfer de cunoștințe și de consiliere finanțate prin FEADR. O analiză a datelor referitoare la exercițiul 2012 comunicate de Comisie a indicat că, din totalul de 88 de programe de dezvoltare rurală, măsurile 111, 114, 331 și 115 nu au fost utilizate în 19 %, 52 %, 66 % și, respectiv, 74 % din programele de dezvoltare rurală.

09

Pentru noua perioadă de programare aferentă dezvoltării rurale, și anume 2014-2020, cele patru măsuri individuale au fost regrupate în două măsuri:

οmăsura 01 – Transfer de cunoștințe și acțiuni de informare;

οmăsura 02 – Servicii de consiliere, servicii de gestionare a exploatației și servicii de înlocuire în cadrul exploatației.

10

Cheltuielile FEADR planificate pentru măsura 01 se ridică la 1,16 miliarde de euro, iar cele planificate pentru măsura 02 se ridică la 742 de milioane de euro, ceea ce înseamnă un total de 1,9 miliarde de euro¹⁰. Atunci când sunt combinate cu cofinanțarea națională, cheltuielile publice totale pot depăși 4 miliarde de euro, ceea ce reprezintă o creștere cu aproximativ 46 % în comparație cu cheltuielile planificate pentru perioada de programare precedentă.

Tabelul 1

Total cheltuieli publice (FEADR plus cofinanțare națională) și cheltuieli FEADR pentru fiecare măsură

Măsură | Descrierea măsurii | Planificate pentru perioada 2007-2013 | Efectuate în perioada 2007-2013
FEADR (în euro) | Total cheltuieli publice (în euro) | FEADR (în euro) | Total cheltuieli publice (în euro)
111 | Formare profesională și acțiuni de informare | 947 013 157 | 1599 928 390 | 556 561 212 | 974 023 090
114 | Utilizarea serviciilor de consiliere | 197 958 811 | 338 640 512 | 98 320 876 | 169 488 261
115 | Înființarea serviciilor de gestionare, de înlocuire și de consiliere | 50 307 450 | 76 068 793 | 26 540 966 | 43 419 212
331 | Formare și informare | 115 516 980 | 226 388 227 | 62 498 154 | 122 427 257
Măsuri de transfer de cunoștințe și măsuri de consiliere | 1 310 796 398 | 2241 025 922 | 743 921 208 | 1 309 357 820

Sursa: Date furnizate de Rețeaua europeană pentru dezvoltare rurală (actualizate în februarie 2014).

11

În timp ce, în perioada de programare 2007-2013, atât participanții la cursuri de formare și beneficiarii de servicii de consiliere, cât și prestatorii de servicii puteau constitui beneficiari potențiali ai măsurilor, situația s-a schimbat în noua perioadă de programare. În perioada 2014-2020, beneficiarii de sprijin financiar acordat în cadrul măsurilor 01 și 02 vor fi prestatorii de servicii, mai precis entitățile care furnizează servicii de consiliere și cursuri de formare destinatarilor finali (actorii din mediul rural).

12

Deși nu exista nicio obligație în acest sens, unele state membre utilizau deja, în perioada de programare 2007-2013, proceduri de achiziții publice pentru selectarea prestatorilor de servicii de transfer de cunoștințe și de servicii de consiliere. În temeiul noii legislații, pentru măsura 02, este obligatorie aplicarea normelor în materie de achiziții publice înainte de încheierea contractelor de achiziții publice de servicii cu prestatorii acestora. În cazul măsurii 01, achizițiile publice nu sunt obligatorii pentru selectarea prestatorilor de servicii.

Coordonarea cu alte măsuri de sprijin acordat de UE pentru transfer de cunoștințe și servicii de consiliere

13

Sprijinul pe care îl acordă UE pentru transfer de cunoștințe și pentru servicii de consiliere nu se limitează la domeniul politicii de dezvoltare rurală. La un nivel foarte general și în funcție de mandatul fiecărui fond, proiectele de formare primesc sprijin din partea Fondului social european (FSE) și a Fondului european de dezvoltare regională (FEDR), fonduri care au drept obiectiv să contribuie la creșterea economică și la crearea de locuri de muncă. Aceste fonduri, împreună cu FEADR și alte două fonduri, sunt denumite în mod general fondurile structurale și de investiții europene (fondurile ESI). Cadrul legislativ pentru perioada 2014-2020 prevede obligația de a se asigura o mai bună coordonare între fondurile ESI decât a fost cazul anterior, atât la nivelul UE, cât și la nivelul statelor membre. Noul cadru este prezentat în figura 2.

14

Fondurile ESI reprezintă un mijloc de punere în aplicare a Strategiei Europa 2020. Pentru a putea acorda un sprijin eficace, fondurile ESI ar trebui să își concentreze contribuția pe îndeplinirea a 11 obiective tematice¹¹. În regulamentele specifice diferitelor fonduri, aceste obiective sunt defalcate mai departe în priorități de investiții.

15

Obiectivul tematic care prezintă relevanță pentru acest audit este obiectivul nr. 10, care include „investițiile în educație, formare și formare profesională pentru competențe și învățare pe tot parcursul vieții”. Alte priorități de investiții detaliate sunt stabilite în regulamentele specifice fiecărui fond: FSE, FEDR și FEADR¹² (a se vedea figura 2).

Figura 2

Cadrul juridic pentru perioada de programare 2014-2020

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

4COM(2010) 2020 final din 3 martie 2010: „Europa 2020 – O strategie europeană pentru o creștere inteligentă, durabilă și favorabilă incluziunii”.

5Comisia Europeană – Comunicat de presă: A further 18 Rural Development Programmes get green light (Alte 18 programe de dezvoltare rurală vor primi undă verde), Bruxelles, 13 februarie 2015 (http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-4424_en.htm).

6Declarație privind agricultura bazată pe cunoaștere, 12 octombrie 2011 (https://www.youtube.com/watch?v=QqOqVed_atA).

7Articolul 41 TFUE.

8Regulamentul (UE) nr. 1305/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 17 decembrie 2013 privind sprijinul pentru dezvoltare rurală acordat din Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1698/2005 al Consiliului (JO L 347, 20.12.2013, p. 487).

9Măsura 341 (Dobândire de competențe, animare și implementarea strategiilor de dezvoltare locală) și măsura 431 (Funcționarea grupurilor de acțiune locală, dobândirea de competențe și animarea teritoriului) includ și activități de formare, dar ele prezintă relevanță numai pentru inițiativa LEADER și pentru grupuri similare prevăzute în cadrul axei 3, obiectivul lor fiind de a sprijini aceste grupuri în vederea punerii în aplicare a strategiilor lor locale. Prin urmare, aceste măsuri nu mai sunt luate în considerare în contextul prezentului audit.

10Cifrele se bazează pe informații furnizate de Comisia Europeană. Ele includ atât cifrele comunicate în programele de dezvoltare rurală aprobate (56 din 118), cât și cifrele din programele care fac încă obiectul dezbaterii. Prin urmare, cifrele sunt orientative la data actuală (10/07/2015).

11Stabilite la articolul 9 din Regulamentul (UE) nr. 1303/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 17 decembrie 2013 de stabilire a unor dispoziții comune privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european, Fondul de coeziune, Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime, precum și de stabilire a unor dispoziții generale privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european, Fondul de coeziune și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului (JO L 347, 20.12.2013, p. 320).

12Prioritățile de investiții specifice diferitelor fonduri sunt stabilite în următoarele documente:
– FSE: articolul 3 din Regulamentul (UE) nr. 1303/2013;
– FEDR: articolul 5 din Regulamentul (UE) nr. 1301/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 17 decembrie 2013 privind Fondul european de dezvoltare regională și dispozițiile specifice aplicabile obiectivului referitor la investițiile pentru creștere economică și locuri de muncă și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1080/2006 (JO L 347, 20.12.2013, p. 289);
– FEADR: articolul 5 din Regulamentul (UE) nr. 1305/2013.

Sfera și abordarea auditului

16

Curtea a efectuat un audit al procedurilor de gestiune și de control al cheltuielilor pentru măsurile de transfer de cunoștințe și măsurile de consiliere din perioada de programare 2007-2013 (a se vedea și punctul 4), în vederea prezentării unor recomandări pertinente referitoare la noua perioadă de programare. Astfel, statele membre pot lua în considerare aceste recomandări atunci când elaborează normele și procedurile de punere în aplicare pentru programele lor, iar Comisia le poate utiliza în special pentru a îmbunătăți monitorizarea sistemelor de gestiune și de control ale statelor membre.

17

Auditul a pus accentul pe furnizarea unui răspuns la următoarea întrebare:

Sunt instituite sisteme de gestiune și de control capabile să pună în aplicare în mod eficace măsurile de transfer de cunoștințe și măsurile de consiliere din domeniul dezvoltării rurale?

18

În acest context, raportul Curții oferă răspunsuri la următoarele întrebări subordonate:

οSunt instituite proceduri care să permită identificarea și selectarea acelor acțiuni de transfer de cunoștințe și a acelor acțiuni de furnizare de servicii de consiliere care prezintă cea mai mare relevanță pentru actorii din mediul rural?

οSunt instituite proceduri prin care să se asigure că acțiunile de transfer de cunoștințe și serviciile de consiliere sunt furnizate de manieră coordonată și eficientă din punctul de vedere al costurilor?

οSunt instituite proceduri de monitorizare și de evaluare a rezultatelor obținute prin activitățile de transfer de cunoștințe și de consiliere?

19

Auditul a acoperit perioada de programare 2007-2013 și a făcut legătura, în măsura în care acest lucru a fost posibil, cu următoarea perioadă de programare, în cursul căreia numai entitățile care vor oferi activități de formare și servicii de consiliere destinatarilor finali (actorii din mediul rural) vor beneficia de aceste măsuri. Prin urmare, auditul s-a concentrat pe acest tip de beneficiari pentru perioada 2007-2013.

20

Auditul a fost efectuat în perioada iulie 2014-februarie 2015. Probele de audit au fost colectate prin intermediul examinărilor documentare și al vizitelor de audit efectuate la autorități de management și la prestatori de servicii din cinci state membre¹³: Spania (Galicia), Austria, Polonia, Suedia și Regatul Unit (Anglia), precum și prin intermediul unui sondaj¹⁴. Situația privind diversele măsuri implementate de statele membre care au făcut obiectul vizitelor este prezentată în anexa 1.

21

Cheltuielile planificate și efectuate în legătură cu măsurile de transfer de cunoștințe și măsurile de consiliere aveau un volum important în aceste state membre (a se vedea figura 3). Curtea a ales statele membre în funcție de obiectivul său de a acoperi toate cele patru măsuri (a se vedea punctul 4) și de a obține o distribuție geografică echilibrată. Vizitele de audit și sondajul au acoperit statele membre care, împreună, sunt responsabile de mai mult de 65 % din cheltuielile efectuate pentru măsuri de transfer de cunoștințe și măsuri de consiliere.

Figura 3

Perioada 2007-2013 aferentă dezvoltării rurale – Măsuri de transfer de cunoștințe și măsuri de consiliere: cele 20 de programe de dezvoltare rurală cu cele mai mari cheltuieli, situația din luna decembrie 2012

Sursa: Date furnizate de Rețeaua europeană pentru dezvoltare rurală.

13În scopul prezentului raport, termenul de „stat membru” poate însemna țara sau o regiune ori comunitate autonomă din țara respectivă.

14Curtea a efectuat un sondaj în rândul a 19 state membre, acoperind un eșantion de 25 de programe de dezvoltare rurală, cu scopul de a determina motivele pentru care statele membre nu au utilizat pe deplin toate măsurile disponibile.

Observații

Partea I – Procedurile de identificare și selectare a celor mai relevante măsuri de transfer de cunoștințe și de consiliere

22

Pentru a stabili dacă au fost selectate cele mai relevante activități de transfer de cunoștințe și de consiliere, Curtea a aplicat următoarele criterii:

οsprijinul din partea FEADR ar trebui utilizat numai pentru finanțarea activităților care contribuie la realizarea obiectivelor specifice pe care statul membru le-a stabilit pentru aceste măsuri, astfel încât să se evite finanțarea arbitrară a oricărui tip de formare sau de consiliere vizând actorii din mediul rural. O condiție prealabilă în acest context este realizarea unei analize a nevoilor în materie de cunoștințe și de competențe ale actorilor din mediul rural care să fie suficient de specifică pentru a le permite statelor membre să direcționeze sprijinul către activități concrete;

οFEADR ar trebui să finanțeze numai activități de formare și de consiliere de înaltă calitate. Calitatea prestatorilor de servicii este de o importanță primordială și autoritățile statelor membre ar trebui, prin urmare, să stabilească cerințe și proceduri relevante;

οprestatorii și activitățile ar trebui să fie selectate prin intermediul unui concurs echitabil și transparent;

οComisia ar trebui să aprobe numai programele de dezvoltare rurală care identifică în mod clar nevoile în materie de cunoștințe și de competențe ale actorilor din mediul rural. Dacă este necesar, Comisia ar trebui să ofere îndrumări statelor membre pentru a le ajuta să instituie proceduri îmbunătățite de evaluare a nevoilor.

Statele membre au identificat nevoile în materie de competențe ale actorilor din mediul rural în termeni atât de generali încât aproape orice tip de activitate se putea califica pentru finanțare

23

Pentru selecția și implementarea unor activități care să fie axate pe anumite nevoi exprimate, este necesar ca statele membre să analizeze și să stabilească preferințele individuale ale actorilor din mediul rural, precum și să identifice nevoile obiective în materie de cunoștințe și de competențe ale economiei și ale societății rurale înainte de a iniția planificarea și/sau selectarea activităților de formare. Aceste nevoi se pot schimba pe termen scurt sau mediu. Prin urmare, procedurile analitice și de planificare ar trebui să fie suficient de flexibile pentru a putea reacționa la aceste schimbări.

24

Prin urmare, Curtea se așteaptă ca statele membre să analizeze nevoile în materie de cunoștințe și de competențe pe o perioadă mai lungă, în scopuri strategice (din motive practice, această perioadă ar putea fi întreaga perioadă de programare), și să pună în aplicare proceduri recurente pentru identificarea nevoilor pe termen scurt și mediu. În urma acestor analize, statele membre ar trebui să aibă la dispoziție informații suficiente care să le permită să precizeze serviciile solicitate în cadrul cererilor de propuneri sau al procedurilor de atribuire a contractelor. Astfel de analize sunt ilustrate în figura 4.

Figura 4

Analiză recurentă a nevoilor în scopul selectării activităților de transfer de cunoștințe și de consiliere în domeniul dezvoltării rurale

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

25

Curtea a examinat planurile strategice naționale și programele de dezvoltare rurală, precum și alte documente strategice, diverse studii disponibile, normele de punere în aplicare și specificațiile aferente serviciilor solicitate formulate în cadrul diverselor proceduri de achiziții ale acestor tipuri de activități. Curtea a constatat că statele membre auditate au identificat și au definit nevoile în materie de cunoștințe și de competențe ale actorilor din mediul rural numai în termeni generali, ceea ce îndeplinește formal obiectivul strategic. Cu toate acestea, niciunul dintre statele membre auditate nu a mers mai departe pentru a identifica activitățile (cursurile de formare concrete) care prezentau cea mai mare relevanță în aceste domenii. O astfel de situație atrage riscul de a se finanța activități generice și determinate de prestatorii serviciilor (de exemplu, cursuri de informatică de bază), activități care nu sunt selectate pentru a răspunde anumitor nevoi identificate (a se vedea caseta 2).

Caseta 2

Exemple de cazuri în care nevoile în materie de cunoștințe și de competențe sunt definite în termeni generali și nu sunt specificate mai detaliat în scopul organizării procedurilor de achiziții aferente

Regatul Unit (Anglia)

Regatul Unit (Anglia) a aplicat o serie de proceduri la mai multe niveluri de gestionare pentru a identifica nevoile în materie de cunoștințe și de competențe ale actorilor din mediul rural. Totuși, acestea nu s-au concretizat prin elaborarea unor specificații detaliate pentru serviciile de transfer de cunoștințe în vederea organizării procedurilor de achiziții publice. Prin urmare, autoritățile s-au bazat pe propunerile detaliate primite din partea prestatorilor de servicii.

Programul de dezvoltare rurală face referire, în termeni generali, la deficitele de competențe din sectoarele agricol, alimentar și forestier și menționează activitățile de formare ca o prioritate menită să îmbunătățească competitivitatea acestor sectoare și să contribuie la îmbunătățirea mediului și la sănătatea și prosperitatea comunităților. Cu sprijinul unui grup format din părți interesate, a fost elaborat un cadru larg format din șase module de cursuri, care a reprezentat baza pentru toate procedurile de atribuire organizate de autorități. Ulterior, au fost lansate o serie de miniconcursuri pentru achiziționarea activităților în sine. Curtea a constatat însă că specificațiile aferente serviciilor pentru care se organizaseră miniconcursurile erau în continuare exprimate în termeni foarte generali și că autoritățile s-au bazat pe planurile prestatorilor pentru punerea la dispoziție a activităților de formare, care fuseseră transmise împreună cu fiecare ofertă.

Austria:

În mod similar, programul de dezvoltare rurală al Austriei făcea referire la prioritățile relevante ale UE și la nivelul scăzut de educație formală în sectorul primar. Ariile tematice pentru măsurile vizate au fost definite în normele relevante de punere în aplicare¹⁵, dar au rămas relativ vagi (de exemplu, ameliorarea eficienței și a competitivității întreprinderilor din sectoarele agriculturii și silviculturii). Normele de punere în aplicare prevedeau organizarea unei conferințe speciale în acest scop, în care să fie reprezentate inclusiv părțile interesate și care urma să propună specificații și priorități mai detaliate Ministerului Agriculturii (BMLFUW), acestea trebuind să fie luate în considerare la selectarea proiectelor de către autoritățile responsabile de aprobare. În pofida organizării a zece reuniuni, nu au fost furnizate specificații detaliate și, prin urmare, selecția proiectelor s-a realizat numai pe baza ariilor tematice largi menționate în normele de punere în aplicare.

26

Statele membre auditate au implicat prestatorii și părțile interesate în procesul de definire a priorităților sau a ariilor tematice pentru transferul de cunoștințe și pentru serviciile de consiliere, fie prin intermediul reuniunilor și al grupurilor de lucru, fie prin punerea la dispoziție a posibilității de a transmite propuneri scrise. Implicarea prestatorilor și a părților interesate ar trebui să conducă la servicii care răspund mai bine nevoilor grupurilor-țintă. Cu toate acestea, părțile interesate ar putea avea interesul de a promova servicii care sunt deja populare sau disponibile în mod curent, în loc de a remedia deficitele reale în materie de cunoștințe și de competențe existente la nivelul actorilor din mediul rural. Statele membre ar trebui deci să țină seama de poziții și propuneri venite din exterior, dar, în ultimă instanță, ar trebui să ia o decizie imparțială pentru a stabili dacă activitățile propuse de prestatorii de servicii răspund efectiv nevoilor reale ale actorilor din mediul rural și dacă sunt deja disponibile pe piață la un preț rezonabil. Curtea nu a identificat probe care să vină în sprijinul unei astfel de concluzii. Drept rezultat, autoritățile s-au bazat pe o procedură ascendentă (de la bază către vârf), în care prestatorii sunt cei care propun cursurile care ar trebui să fie de fapt achiziționate, în loc să răspundă unor nevoi clar definite și exprimate de autorități.

27

O analiză insuficientă a propunerilor depuse de prestatorii de servicii implică nu numai riscul de finanțare a unor activități care nu prezintă relevanță, ci și riscul de duplicare a unor activități de formare care sunt deja disponibile în mod curent pe piață, precum și riscul de a se plăti un preț mai mare decât prețul pieței (a se vedea punctele 54-55). Într-un astfel de caz, se poate vorbi de cheltuieli publice inutile și există riscul de denaturare a piețelor de servicii existente.

28

Un alt exemplu de analiză insuficientă din acest punct de vedere privește măsura 115. Prin intermediul măsurii 115, FEADR ar trebui să finanțeze costurile suportate pentru înființarea serviciilor (cum ar fi costurile cu personalul, costurile pentru sediul nou, pentru dotări etc.)¹⁶. Cu toate acestea, Curtea a constatat că măsura 115 fusese uneori utilizată pentru a se finanța organisme de consiliere care erau înființate deja de mult timp, în vederea creării unor servicii care, de fapt, nu erau noi. Printre aceste servicii se numără includerea în consilierea oferită a unor subiecte noi (care decurg din noile cerințe de reglementare). În timp ce, în Regatul Unit (Anglia), prestatorii potențiali de servicii noi trebuiau să demonstreze existența unui deficit în furnizarea de consiliere adecvată într-o arie specifică, nu la fel se întâmpla și în Spania (Galicia) (a se vedea caseta 3). În celelalte state membre auditate, măsura 115 nu a fost implementată.

Caseta 3

Spania (Galicia) – Finanțare acordată pentru înființarea de servicii „noi” care, în realitate, nu erau noi

Spania (Galicia) acordă finanțare unor prestatori de servicii pentru înființarea de servicii de consiliere care erau, teoretic,„noi”, dar care, în realitate, existau deja înainte de punerea în aplicare a programului de dezvoltare rurală pentru perioada 2007-2013. Finanțarea a fost acordată pentru consilierea pe teme considerate noi, indiferent dacă exista sau nu exista o nevoie sau o cerere exprimată de actorii din mediul rural și/sau indiferent dacă structurile existente erau suficiente pentru a absorbi noile teme (cu alte cuvinte, fără a se stabili dacă furnizarea de consiliere cu privire la noile teme impunea recrutarea de personal nou, închirierea unor spații suplimentare și/sau achiziționarea de echipamente noi).

Având în vedere că, la finalul perioadei de finanțare de cinci ani, personalul a fost redus, prestatorul de servicii auditat pare să depindă de finanțarea din partea FEADR și pentru a-și acoperi costurile de funcționare.

În afară de finanțarea unor prestatori de servicii deja existenți, un alt risc este și cel al suprafinanțării costurilor cu personalul ale prestatorilor. Cheltuielile de personal sunt acoperite de măsura 115, dar ele sunt finanțate și prin măsura 114, care subvenționează onorariile pe care fermierii le plătesc prestatorilor pentru consiliere.

29

Auditul a pus în lumină și situații în care sunt cofinanțate prin FEADR și acțiuni de transfer de cunoștințe și de consiliere care prezintă relevanță, în pofida faptului că nu s-a realizat o analiză suficientă a nevoilor. Totuși, astfel de situații nu se datorează identificării nevoilor specifice și direcționării finanțării către acestea (a se vedea caseta 4).

Caseta 4

Exemple de proiecte relevante și inovatoare finanțate

Suedia – „Generationsskifte”

„Generationsskifte” (schimbul de generații) se referă la transferul unei exploatații de la generația mai în vârstă la cea mai tânără. Acest aspect este din ce în ce mai important, având în vedere tendința de îmbătrânire a populației active din sectorul agricol (peste 50 % din fermierii din Suedia și din UE au peste 55 de ani¹⁷). Cursul de formare de o zi examinat în Suedia oferă în principal informații referitoare la aspecte economice și financiare (în special impozitarea) și la chestiuni de drept civil. Sunt abordate și aspectele psihologice și emoționale, care sunt, de asemenea, semnificative în cazul transferului unei exploatații familiale, însă ele sunt analizate mai în profunzime în sesiunile de îndrumare individuală care sunt puse la dispoziție.

Suedia – „Grön Arena”

„Grön Arena” este un proiect care vizează sprijinirea exploatațiilor ce furnizează servicii legate de asistența socială, educație, sănătate și recreere, de exemplu, furnizând activități în cadrul fermelor pentru persoanele în vârstă sau pentru copii după terminarea programului școlar, activități recreaționale în zonele rurale sau cu animale etc. Acest proiect răspunde anumitor nevoi ale societății și asigură o diversificare potențială a veniturilor pentru fermieri. După ce a fost testat într-o regiune, proiectul a fost extins la nivelul întregii țări.

Austria – curs de management pentru femeile din mediul rural

Obiectivul acestui curs de management era de a încuraja femeile și de a le oferi mijloacele pentru a-și asuma poziții de responsabilitate în întreprinderi rurale și grupuri societale și, prin urmare, de a servi drept model și de a încuraja alte femei să devină mai active în domeniul dezvoltării rurale. Relevanța acestui curs reiese în mod clar din orientările strategice ale Comunității pentru perioada de programare 2007-2013¹⁸, care stabilesc în mod explicit obiectivul de a se încuraja participarea femeilor la piața muncii și de a se lua în considerare nevoile în materie de formare ale femeilor (pentru informații suplimentare despre acest curs, a se vedea caseta 9).

Statele membre nu verifică întotdeauna calificările și experiența prestatorilor

30

În vederea garantării calității și a eficacității transferului de cunoștințe și a serviciilor de consiliere care sunt puse la dispoziție, organismele care prestează aceste servicii ar trebui să fie competente atât din punctul de vedere al calificărilor, experienței și pregătirii regulate a personalului, cât și al capacităților administrative și tehnice.

31

În ceea ce privește serviciile de consiliere, Curtea a constatat că standardele vizate au fost atinse de toate statele membre¹⁹, dând posibilitatea fermierilor și silvicultorilor să aleagă dintr-o listă de prestatori autorizați. În schimb, în Suedia, cerințele referitoare la calificări și la experiență nu se aplicau decât serviciilor de consiliere pe tema ecocondiționalității și a securității la locul de muncă, deoarece alte tipuri de consiliere destinate fermierilor au fost oferite în cadrul măsurii 111, pentru care nu fusese stabilită nicio astfel de cerință.

32

În absența unor norme europene în materie, Suedia nu definise nicio cerință referitoare la măsurile de transfer de cunoștințe. Alte state membre auditate stabiliseră criterii de eligibilitate sau de atribuire pertinente, cu toate că, în pofida identificării unui număr de bune practici, auditul a evidențiat că procedurile de evaluare a calificărilor prestatorilor erau relativ ineficace.

33

Austria și Regatul Unit (Anglia) aplică cerințe stricte la nivelul prestatorilor. În Austria, prestatorii de servicii de transfer de cunoștințe sunt eligibili numai dacă dețin un certificat de asigurare a calității care este valabil pentru instituțiile de formare a adulților, iar în Regatul Unit (Anglia) prestatorii de servicii interesați trebuie să își demonstreze capacitățile financiare, tehnice sau profesionale în cadrul primei etape din cadrul unei proceduri de achiziții structurate în trei etape. Cu toate acestea, în ambele cazuri, auditul a relevat că autoritățile nu verificau în mod sistematic calificările și experiența firmelor care ofereau cursuri și ale formatorilor acestora (a se vedea, de asemenea, caseta 5).

Caseta 5

Austria: certificate de asigurare a calității neverificate pentru organismele de formare

Pentru a verifica criteriul de eligibilitate privind deținerea unui certificat de asigurare a calității de către prestatorii serviciilor de transfer de cunoștințe, autoritățile austriece au inclus o serie de puncte pertinente de verificat în cadrul listelor lor de verificare. Curtea a constatat însă că, în 4 din 30 de cazuri, autoritățile au confirmat punctul respectiv pe lista lor de verificare chiar dacă nu exista niciun certificat de asigurare a calității.

Suma totală a fondurilor publice plătite acestor patru prestatori se ridica la 3,6 milioane de euro (1,8 milioane de euro din partea FEADR), din care aproximativ 3,1 milioane de euro (1,6 milioane de euro din partea FEADR) au fost acordate unui singur prestator. În octombrie 2014, prestatorul respectiv a anunțat că tocmai obținuse certificatul de asigurare a calității, deși oferea servicii de formare încă din 2007.

34

Probleme similare legate de insuficiența verificărilor cu privire la calificările prestatorilor au fost identificate în Polonia și în Spania (Galicia). Autoritățile acordau credibilitate informațiilor primite de la prestatori, fără a le verifica pe baza unor documente justificative. În momentul în care autoritățile din Spania (Galicia) au început să acorde ele însele cursuri de formare, calificările și experiența personalului său și capacitățile sale tehnice și administrative au fost considerate de la sine înțelese, neefectuându-se nicio verificare în acest sens.

Selectarea activităților și a prestatorilor este afectată de lipsa de concurență echitabilă și transparentă

35

Concurența încurajează prestatorii să își îmbunătățească calitatea serviciilor, să ofere prețuri avantajoase și să propună servicii orientate în funcție de nevoi. Astfel, aceasta ar trebui să ofere un mai bun raport costuri-beneficii pentru banii contribuabililor europeni. Principiile de bază ale concurenței sunt corectitudinea și transparența. În plus, după cum s-a menționat deja la punctul 24, autoritățile responsabile ar trebui să aibă o idee clară cu privire la serviciile de care este nevoie, pentru a putea specifica serviciile solicitate în cererile de propuneri sau în procedurile de atribuire a contractelor de achiziții ori pentru a stabili criterii pertinente pentru selectarea activităților relevante.

36

În ceea ce privește măsurile de transfer de cunoștințe, statele membre auditate aplică metode diferite de selectare a prestatorilor și a serviciilor, variind de la neorganizarea niciunui concurs și asigurarea cursurilor pe plan intern de către autorități sau de către organismele afiliate la cereri de propuneri unice și aplicarea procedurilor de achiziții publice. Cu toate acestea, în pofida gamei largi de proceduri utilizate, Curtea a constatat că, în general, au fost selectate cu regularitate propunerile prestatorilor de servicii de transfer de cunoștințe care erau consacrați și deja înființați de mult timp, aceștia beneficiind de proporția cea mai mare din finanțarea FEADR. Curtea consideră că acest lucru se datorează lipsei de concurență și/sau absenței de corectitudine și transparență.

37

La punctele următoare, Curtea prezintă procedurile întâlnite în diferitele state membre auditate și anumite riscuri și constatări legate de aceste proceduri:

Inexistența unei selecții pe bază de concurs a prestatorilor și a serviciilor – Austria și Suedia

38

Propunerile de proiecte pot fi solicitate sau depuse în orice moment pe parcursul perioadei de programare; prin urmare, nu există o perioadă sau termene prestabilite. În consecință, evaluarea și selecția pe bază de concurs a proiectelor și a prestatorilor nu sunt posibile, iar prestatorii nu au niciun interes de a propune servicii bine concepute și orientate în funcție de nevoi. Există deci un risc ridicat ca cea mai mare parte a sprijinului financiar să fie cheltuit pe servicii determinate de prestatori.

39

Până la data efectuării auditului, un grup de institute publice de formare din Austria primiseră 77,3 % din finanțarea din partea FEADR disponibilă pentru măsura 111 și 54,3 % din cea disponibilă pentru măsura 331. Aceste institute de formare au un avantaj competitiv față de ceilalți prestatori, deoarece niciun alt prestator nu a avut posibilitatea de a participa la reuniuni oficiale organizate de autorități, în cadrul cărora au fost discutate noi cursuri și norme de punere în aplicare. Un raport de evaluare comandat de autoritățile austriece a arătat că provinciile [Bundesländer] au aprobat, aproape în exclusivitate, cursuri de formare care erau deja oferite de aceste institute, efectul de balast fiind potențial ridicat în aceste cazuri²⁰.

Furnizarea pe plan intern a serviciilor – Spania (Galicia) și Suedia

40

Furnizarea pe plan intern a serviciilor era foarte răspândită în Spania (Galicia) (89 % din buget pentru măsura 111) și în Suedia (61 % din buget pentru măsura 111 și 35 % din buget pentru măsura 331). Prestatorilor privați nu li s-a oferit oportunitatea de a desfășura aceste proiecte, acestea fiind, în schimb, aprobate în mod direct de către autoritățile statelor membre. Curtea nu a identificat nicio procedură decizională documentată în care să se fi stabilit un plafon financiar și/sau în care să se fi justificat furnizarea pe plan intern (de exemplu, prezența expertizei și a capacității pe plan intern, cerințe în materie de competențe neacoperite de piață).

41

În Suedia, proiectele de pe plan intern beneficiau de același tratament ca și proiectele desfășurate de furnizori de formare externi, mai precis erau prelucrate de o unitate diferită organizatoric din cadrul aceleiași autorități care aprobase activitatea. Cu toate acestea, proiectele nu erau clasificate în niciun fel și Curtea a arătat că mai multe verificări se efectuau doar pro forma (a se vedea punctul 53).

42

Au existat, de asemenea, cazuri în care proiectele de pe plan intern au fost externalizate, dar costul activităților administrative conexe (de exemplu, redactarea anunțului de participare, verificarea ofertelor primite), care făceau de fapt parte din obligațiile normale ale autorității, era trecut în sarcina proiectului. În plus, auditul a relevat cazuri în care proiectele realizate pe plan intern de către autorități erau semnificativ mai costisitoare decât serviciile deja disponibile pe piață fără sprijinul FEADR (a se vedea punctul 55).

Cereri de propuneri – Spania (Galicia)

43

În Spania (Galicia), doar 11 % din bugetul aferent măsurii 111 a fost executat prin intermediul unei proceduri de selecție competitive, respectiv, cerere de propuneri anuală. Propunerile primite au fost evaluate pe baza unui sistem de puncte de merit acordate pentru diferite criterii, punctajul obținut fiind comunicat prestatorilor potențiali. Cu toate acestea, auditul a relevat că nu exista nicio metodă obiectivă de atribuire a punctelor de merit. Drept rezultat, diverselor propuneri li se acordau 0 puncte (dacă informațiile solicitate în formular lipseau) sau numărul maxim de puncte (dacă erau completate câmpurile corespunzătoare, chiar și cu informații neprecise). Prin urmare, procedura de selecție nu era transparentă și nu oferea nicio certitudine că s-au selectat prestatorii și serviciile cele mai bune.

Achiziții publice – Regatul Unit (Anglia) și Polonia

44

Achizițiile publice reprezintă o procedură de selecție competitivă care urmează o serie de norme formalizate. Dacă sunt puse în aplicare corect, achizițiile publice ar trebui să ofere o asigurare rezonabilă în ceea ce privește corectitudinea și transparența, precum și rezultate bune în ceea ce privește selectarea prestatorilor și a proiectelor. Cu toate acestea, Curtea a identificat câteva probleme care dau naștere unor preocupări.

45

O problemă întâmpinată în Regatul Unit (Anglia) este legată de subcontractare. Procedura de achiziții în mai multe etape și dimensiunea loturilor favorizează prestatorii mari. Prestatorii mai mici nu pot face parte din structura de furnizare decât prin intermediul subcontractării. Autoritățile engleze solicită ofertanților să furnizeze informații relevante, de exemplu, acordurile lor încheiate cu subcontractanții, administrarea contractelor și comunicarea prevăzută pentru a se putea asigura obținerea rezultatelor dorite. În schimb, autoritățile nu au niciun control direct asupra subcontractării și depind de prestatorul principal în ceea ce privește selectarea subcontractanților și facturarea serviciilor prestate. Această situație a condus la finanțarea de către autorități a unor profituri excesive ale contractantului principal, aspect care este analizat mai în detaliu în partea II din prezentul raport (a se vedea caseta 8).

46

În Polonia, procedura de achiziții a fost subminată de un sistem de atribuire conceput necorespunzător, care favorizează consorțiile consacrate în domeniu, în defavoarea noilor prestatori. Potrivit constatărilor Curții, nu este suficient ca autoritățile să procedeze la o evaluare globală a consorțiilor care depun oferte, ci trebuie, de asemenea, evaluate capacitățile și rolurile diverșilor membri din cadrul acestor consorții (a se vedea caseta 6).

Caseta 6

Sistemul de atribuire din Polonia este prost conceput și pus în aplicare în mod necorespunzător

Prestatorii nou înființați care au mai puțin de doi ani de experiență nu pot obține niciodată numărul minim de puncte pentru experiența organizațională și sunt excluși a priori de la sprijinul financiar, indiferent de calitatea activităților propuse.

În plus, normele poloneze de punere în aplicare permit acordarea a trei puncte pentru „împărtășirea experienței în materie de organizare de formări […]” în cazurile în care o organizație agricolă face parte dintr-un consorțiu care depune o ofertă. Curtea a constatat că autoritățile au acordat trei puncte unui astfel de consorțiu, deși rolul organizației agricole respective în furnizarea serviciului era neglijabil și nici măcar nu a determinat efectuarea unei plăți. Analiza mai multor oferte câștigătoare a demonstrat că aceste trei puncte pot fi esențiale pentru a câștiga un concurs de selecție.

Orientările oferite de Comisie statelor membre cu privire la măsurile de transfer de cunoștințe și la măsurile de consiliere au fost limitate

47

Comisia a aprobat programele de dezvoltare rurală la începutul perioadei de programare și nu a solicitat statelor membre să identifice în mod clar, în documentele lor de programare, nevoile în materie de cunoștințe și de competențe ale actorilor din mediul rural și nici să descrie procedurile de selecție pe care urmau să le aplice. În plus, Comisia nu a oferit, pentru perioada de programare 2007-2013, orientări adecvate care să fi putut ajuta statele membre să instituie proceduri mai bune. În ceea ce privește noua perioadă de programare, Comisia a elaborat orientări mai cuprinzătoare aplicabile măsurilor, fără a aborda însă în detaliu aspectul identificării nevoilor în materie de cunoștințe și competențe (de exemplu, prin proceduri analitice și de planificare flexibile). În urma analizei documentelor de programare care erau disponibile la momentul efectuării auditului, Curtea nu a identificat probe care să demonstreze că statele membre au analizat mai bine nevoile în materie de cunoștințe și de competențe (a se vedea punctele 23-29).

48

În afară de prevederile juridice în vigoare pentru serviciile de consiliere aplicabile perioadei 2007-2013, Comisia nu a emis îndrumări pentru statele membre în ceea ce privește obținerea asigurării că prestatorii de servicii de consiliere și de transfer de cunoștințe sunt fiabili, calificați și experimentați și dispun de capacitățile administrative și tehnice necesare. În ceea ce privește perioada de programare 2014-2020, este posibil să se materializeze anumite îmbunătățiri, în special datorită faptului că dispozițiile UE referitoare la capacitățile și calificările prestatorilor au fost extinse pentru a acoperi serviciile de transfer de cunoștințe²¹ (a se vedea punctele 30-34).

49

Pentru perioada de programare 2007-2013, Comisia nu era conștientă întotdeauna de problemele legate de procedurile instituite pentru selectarea prestatorilor și a serviciilor și, prin urmare, nu a putut solicita statelor membre să aplice acțiuni corective (a se vedea punctele 35-46).

50

În ceea ce privește perioada de programare 2014-2020, legislația prevede ca procedura de selectare a prestatorilor de servicii de consiliere să fie reglementată de legislația privind achizițiile publice²². Prin urmare, există riscul ca, în urma organizării unei proceduri de achiziții, să fie selectat un singur câștigător pentru o arie geografică și/sau tematică, ceea ce limitează opțiunile disponibile pentru actorii din mediul rural. Riscul ar putea fi atenuat grație posibilității acordate statelor membre de a semna acorduri-cadru cu mai mulți prestatori²³, ceea ce le-ar permite actorilor din mediul rural să aleagă dintr-un număr de prestatori de servicii.

51

În ceea ce privește selectarea serviciilor de transfer de cunoștințe și a prestatorilor de astfel de servicii, nu există dispoziții specifice în legislația relevantă, dar statele membre pot alege între diverse proceduri, în funcție de legislația lor națională, inclusiv proceduri de achiziții publice și proceduri interne²⁴. În absența unor orientări specifice suplimentare din partea Comisiei, este posibil să persiste problemele identificate de Curte cu privire la perioada de programare 2007-2013, cum ar fi furnizarea pe plan intern a serviciilor fără un proces decizional transparent sau fără o justificare a acestei soluții, subcontractarea serviciilor fără a face obiectul verificărilor administrative și fără a se supune acelorași standarde ca în cazul contractelor normale și proceduri de atribuire care nu sunt transparente și/sau echitabile.

Partea II – Procedurile prin care se asigură o furnizare de servicii de consiliere și de transfer de cunoștințe care să fie coordonată și eficientă din punctul de vedere al costurilor

Statele membre au aprobat activități de formare fără a efectua controale eficace cu privire la caracterul rezonabil al costurilor…

52

Menținerea sub control a costurilor aferente finanțărilor pentru dezvoltare rurală reprezintă un element esențial al „bunei gestiuni financiare” impuse de reglementările financiare ale UE, care prevede ca toate persoanele implicate în gestiunea bugetului UE să aplice principiul economiei, adică să acorde finanțare pentru activitățile adecvate la cel mai bun preț. Acest lucru ar trebui realizat prin verificarea ex ante a costurilor, adică înainte de aprobarea finanțării și înainte de efectuarea plății.

53

Așa cum a subliniat Curtea în Raportul special nr. 22/2014²⁵, autoritățile statelor membre nu depun suficiente eforturi pentru a se asigura de caracterul rezonabil al costurilor care sunt aprobate pentru finanțările din domeniul dezvoltării rurale. În cazul măsurilor privind transferul de cunoștințe, cererile de finanțare a proiectelor nu conțin, de multe ori, detalii suficiente pentru a permite evaluarea pertinentă a costurilor aferente activităților planificate. Cu toate acestea, autoritățile din Austria și din Suedia au aprobat astfel de cereri de finanțare formulate într-un mod general, indicând, în listele lor de verificare, că caracterul rezonabil al costurilor fusese efectiv verificat. Alte exemple care ilustrează deficiențe la nivelul verificărilor ex ante din statele membre sunt prezentate în caseta 7.

… și există indicii că uneori au plătit costuri prea mari pentru servicii de formare sau de consiliere, costuri care nu erau justificate suficient

54

Așa cum s-a menționat la punctele anterioare, autoritățile statelor membre au obligația să verifice că finanțările pe care le aprobă se bazează pe costuri rezonabile. Cu toate acestea, nu este neobișnuit să existe o diferență între costurile suportate și cele aprobate în etapa depunerii cererilor: atât specificațiile, cât și prețurile pot suferi modificări. Prin urmare, autoritățile statelor membre trebuie să instituie norme și sisteme pentru a identifica abaterile semnificative față de costurile aprobate ale proiectelor și pentru a verifica, înainte de plata finanțării, dacă costurile modificate sunt în continuare rezonabile.

Caseta 7

Exemple care ilustrează deficiențe la nivelul verificărilor ex ante cu privire la caracterul rezonabil al costurilor

Regatul Unit (Anglia):

Ca răspuns la o procedură de achiziții publice, autoritățile au primit o singură ofertă din partea unui furnizor de formare. Autoritățile au acceptat oferta fără a compara prețurile cu costurile istorice sau cu alte criterii de referință. Curtea a constatat că prețul per cursant care trebuia plătit de autorități era de două până la de opt ori mai mare decât prețul standard anunțat în broșura furnizorului.

Spania (Galicia):

O majorare a bugetului unui proiect de formare a fost acceptată fără a se fi solicitat niciun document justificativ prin care să se justifice majorarea propusă.

Austria:

Bugetul unui proiect de amploare a fost majorat de două ori, ceea ce a condus la un cuantum total al finanțării de 2,7 milioane de euro. Autoritățile au aprobat majorarea bugetului argumentând că calculele costurilor transmise s-au bazat pe plăți reale efectuate pentru activități similare în anii precedenți. Cu toate acestea, Curtea nu a identificat nicio probă care să ateste efectuarea verificărilor corespunzătoare în acest sens.

55

Curtea a detectat mai multe deficiențe la nivelul procedurilor aplicate în etapa efectuării plății, deficiențe care au condus la plăți incorecte, la plăți în exces sau la incertitudini cu privire la corectitudinea sumei plătite, după cum se prezintă în continuare:

οo serie de cursuri de formare obligatorii pentru fermieri, de exemplu, cu privire la gestionarea produselor fitosanitare și la bunăstarea animalelor, care au fost furnizate direct de către autoritățile regionale pentru un tarif de 2 680 și, respectiv, 2 030 de euro, erau disponibile în regiunea respectivă la un preț mult mai mic (150 și, respectiv, 200 de euro) (Spania – Galicia);

οplățile nu au fost ajustate în funcție de participarea efectivă a participanților la formare, chiar dacă costurile proiectului trebuiau să fie facturate pe acest principiu (Spania – Galicia);

οlistele de prezență la cursurile de formare nu erau fiabile: acestea erau semnate în prealabil, prezentau indicii privind modificarea lor de către o altă persoană decât participantul sau nu puteau fi interpretate din cauza diferitelor semne și coduri utilizate (Polonia, Spania – Galicia);

οcosturile reclamate de la autoritatea din statul membru pentru cursurile de formare erau mult mai ridicate decât sumele plătite efectiv subcontractanților (Regatul Unit – Anglia; a se vedea caseta 8);

οîn cazul proiectelor implementate de către chiar autoritățile statului membru, nu a fost posibil să se stabilească legătura dintre costurile unei anumite activități de formare și cererea de plată corespunzătoare depusă la agenția de plăți într-un termen rezonabil (Suedia);

οfie nu exista nicio obligație de a avea fișe de pontaj, fie regulile de înregistrare a timpului de lucru nu erau clare sau nu permiteau contabilizarea corectă a timpului consacrat efectiv activităților de formare de către prestatorii de servicii sau de către autoritățile publice (Suedia, Polonia, Spania). În cazul autorităților publice, acest lucru înseamnă că există riscul ca anumite activități care țin în mod normal de competența autorităților să fie trecute în sarcina financiară a proiectelor cofinanțate prin FEADR (a se vedea și punctul 42);

οo parte din serviciile de consiliere au fost finanțate în proporție de 100 % (Suedia), contrar dispozițiilor legale, care limitează rata de finanțare la 80 %;

οnu există întotdeauna acorduri clare cu formatorii sau cu lectorii externi, iar facturile acestora nu sunt suficient de detaliate pentru a determina corectitudinea și caracterul rezonabil al costurilor și pentru a permite stabilirea unei legături cu proiectul (Austria, Suedia).

Caseta 8

Profituri excesiv de ridicate în Regatul Unit (Anglia)

În Regatul Unit (Anglia), în pofida organizării unei proceduri de achiziții publice, autoritățile statului membru au plătit prețuri excesiv de ridicate pentru mai multe cursuri de formare. O cerere de plată pentru trei cursuri depusă de un prestator prezenta costuri care erau de 13,8 mai mari decât costurile directe de formare pe care prestatorul respectiv le plătise subcontractanților. Faptul că acest contract nu era avantajos a fost subliniat și de un inspector din partea agenției de plăți (înainte de auditul Curții), dar aceasta nu a avut nicio consecință asupra plății efectuate. Prin urmare, autoritățile din Regatul Unit prevăd instituirea unui regim mai riguros pentru monitorizarea planului de furnizare a serviciilor.

1 Alte câteva costuri ar fi cheltuielile de publicitate și cele administrative.

2 Conform cererii de plată.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

Gradul de acoperire al auditurilor Comisiei nu a permis obținerea unor informații suficiente privind deficiențele detectate de Curte

56

Comisia trebuie să monitorizeze, prin intermediul auditurilor pe care le efectuează, sistemele de gestiune și de control instituite de statele membre²⁶. Transferul de cunoștințe și serviciile de consiliere sunt considerate extrem de importante pentru dezvoltarea viitoare a societății rurale și a economiei acesteia. Cu toate acestea, gradul de acoperire al auditurilor efectuate de Comisie pentru a monitoriza gestionarea acestor măsuri nu a permis obținerea de suficiente informații relevante privind implementarea de către statele membre și privind procedurile de control ale acestora și nici identificarea sau remedierea vreuneia dintre deficiențele puse în lumină mai sus.

57

Comisia nu a desfășurat niciun audit specific privind măsurile de transfer de cunoștințe sau măsurile de consiliere în perioada 2007-2013, invocând faptul că valoarea totală a finanțărilor implicate era relativ scăzută. Un audit mai amplu desfășurat în 2010 a inclus în sfera sa măsura 111 și a identificat mai multe deficiențe în ceea ce privește sistemul de gestiune și de control (controalele-cheie), conducând la aplicarea unei corecții financiare²⁷.

Fondurile din partea Uniunii Europene și fondurile din alte surse nu sunt coordonate pentru a se asigura o furnizare eficientă a serviciilor de transfer de cunoștințe și de consiliere

58

După cum s-a indicat deja la punctul 13, activitățile de transfer de cunoștințe și de consiliere destinate actorilor din mediul rural pot fi finanțate și din alte surse decât FEADR. În urma vizitelor de audit efectuate și a sondajului pe care l-a realizat (a se vedea punctul 20), Curtea a constatat că există și alte mecanisme de finanțare ale UE (în special FSE), precum și surse de finanțare naționale și regionale care acordă finanțare în aceleași scopuri.

59

Pentru a se evita dubla finanțare a acelorași activități din fonduri diferite, statele membre au obligația de a stabili linii de demarcare între diferitele fonduri în programele lor de dezvoltare rurală²⁸ și de a pune în aplicare proceduri de gestiune eficace²⁹.

60

Demarcarea între diferitele fonduri ale UE nu era însă doar responsabilitatea statelor membre. Aceasta ar fi trebuit să înceapă la nivelul Comisiei, cu o coordonare adecvată între direcțiile generale responsabile de diferitele fonduri. Comisia ar fi trebuit să evalueze pertinența liniilor de demarcare și să le aprobe în cadrul planurilor strategice naționale pentru dezvoltare rurală, să emită orientări și să verifice punerea în aplicare a măsurilor în statele membre.

61

În ceea ce privește perioada de programare 2007-2013, Comisia nu a emis nicio orientare referitoare la demarcare sau la evitarea riscului de dublă finanțare și a aprobat programele de dezvoltare rurală ale statelor membre fără să solicite detalii suplimentare cu privire la mecanismele aplicate pentru evitarea dublei finanțări. Curtea a identificat mai multe cazuri în care activități similare au fost finanțate prin diferite fonduri și în care demarcarea dintre fonduri era vagă. Dezavantajul evident al acestei situații este faptul că structurile de gestionare pot fi duplicate. Cu cât este mai mare lipsa de claritate a demarcării, combinată cu proceduri de gestiune care nu funcționează corespunzător, cu atât este mai ridicat riscul dublei finanțări.

62

Cu toate acestea, Curtea a constatat că anumite state membre au aplicat bune practici pentru a atenua riscul dublei finanțări, cum ar fi ștampilarea facturilor (Spania – Galicia, Austria, Polonia), solicitarea unor declarații pe proprie răspundere din partea beneficiarilor (Spania – Galicia), consultări între autoritățile competente și verificări obligatorii în etapa de depunere a cererilor de finanțare (Suedia).

63

În ceea ce privește demarcarea dintre diferitele fonduri ale UE, Curtea a verificat planurile strategice naționale ale statelor membre și programele lor de dezvoltare rurală pentru perioada de programare 2007-2013 și a constatat următoarele deficiențe:

οîn Spania (Galicia), acțiunile de formare din afara sferei „educației normale” în zonele rurale puteau primi sprijin prin FEADR, prin FSE sau prin FEDR. Cu toate acestea, nu a fost definit niciun criteriu pertinent de demarcare. Au fost identificate exemple de cursuri informatice în mediul rural și de cursuri pentru antreprenoriat cooperativ în mediul rural care au fost finanțate fie prin FEADR (măsura 111), fie prin FEDR sau FSE;

οîn Regatul Unit (Anglia), cursurile finanțate prin FSE pentru asumarea unui rol de lider și management, precum și pentru dezvoltarea competențelor informatice și administrative erau deschise tuturor întreprinderilor, inclusiv întreprinderilor rurale, chiar dacă criteriile de demarcare păreau să le excludă pe acestea din urmă;

οîn Polonia, o serie de activități de formare similare au fost finanțate atât în cadrul Programului operațional „Capital uman” aferent FSE, cât și în cadrul măsurii 111;

οîn Belgia (Regiunea Valonă), activități similare puteau fi finanțate atât în cadrul măsurii 331, cât și în cadrul FSE. Măsura respectivă a fost lansată cu finanțare pentru dezvoltare rurală, dar această soluție a fost apoi abandonată. Autoritățile belgiene au explicat că furnizorii de formare preferau finanțarea prin FSE, deoarece normele privind rambursarea costurilor din cadrul FSE sunt, în opinia lor, mai puțin stricte decât normele aplicabile FEADR.

64

În Spania (Galicia), auditul a pus în evidență că sistemul prezenta riscul dublei finanțări prin măsura 115 și prin FSE, în sensul că costurile aferente personalului nou recrutat erau acoperite de ambele fonduri. A fost detectat un caz în care un prestator de servicii beneficiase atât de o finanțare din partea FSE (122 400 de euro) pentru crearea de locuri de muncă, cât și de o finanțare în cadrul măsurii 115 (124 700 de euro).

65

În noua perioadă de programare 2014-2020, reglementările aplicabile subliniază importanța unei mai bune coerențe între fondurile UE. Noua abordare pune accent mai puțin pe demarcare și mai mult pe complementaritate. Lipseau însă orientările de ordin operațional din partea Comisiei. Curtea a analizat acordurile de parteneriat și, în cazul mai multor state membre, nu este clar modul în care vor fi depășite, în noua perioadă, deficiențele care au fost observate la nivelul coordonării în perioada de programare 2007-2013.

Partea III – Procedurile de monitorizare și de evaluare a rezultatelor activităților de transfer de cunoștințe și a activităților de consiliere

66

Monitorizarea și evaluarea sunt instrumente esențiale pentru garantarea unei utilizări adecvate a bugetului UE³⁰. Așa cum se ilustrează în figura 4 și la punctul 1, monitorizarea și evaluarea pot contribui la analizele pe termen scurt și la specificațiile programului în perioada de programare de șapte ani, precum și la elaborarea unor programe pe termen mai lung pe viitor.

67

În absența unui model care să fie utilizat de Comisie în acest sens, Curtea recurge la un model recunoscut, „modelul Kirkpatrick de evaluare pe patru niveluri” pentru evaluarea programelor de formare. Principiile acestui model se aplică tuturor programelor de formare (a se vedea anexa II). Modelul Kirkpatrick de evaluare pe patru niveluri este conceput ca o secvență de metode pentru evaluarea programelor de formare. Pe măsură ce se trece de la un nivel la altul, procesul devine tot mai dificil și necesită mai mult timp, dar fiecare nivel subsecvent oferă totodată mai multe informații valoroase³¹.

68

Informațiile obținute la nivelurile 1 și 2 (reacție și învățare) sunt în principal utile pentru identificarea eventualelor probleme legate de calitatea serviciului prestat, de sfera activității etc. Aceste informații pot fi folosite pentru redefinirea specificațiilor acțiunilor ulterioare sau pentru îmbunătățirea selectării prestatorilor în cadrul procedurilor de achiziții publice sau a cererilor de propuneri ulterioare. Nivelurile 3 și 4 (comportament și rezultate) pot fi utilizate pentru a evalua efectele și rezultatele acțiunilor și pot servi unor scopuri mai strategice precum reevaluarea nevoilor, identificarea nevoilor noi etc.

Prestatorii activităților de formare colectează adeseori feedback direct din partea participanților la formare, dar acest feedback este rareori utilizat de autoritățile statelor membre pentru a aduce îmbunătățiri acțiunilor ulterioare

69

Curtea a constatat că, în ceea ce privește măsurile privind transferul de cunoștințe finanțate prin FEADR, majoritatea statelor membre colectează imediat feedback din partea participanților la formare, dar nu îl utilizează în cea mai mare măsură posibilă pentru evaluarea calității formării sau pentru modificarea cursurilor. Puține state membre monitorizează informațiile privind nivelul efectiv de învățare (nivelul 2).

70

În majoritatea statelor membre auditate, participanții la formare completează formulare de feedback (denumite și „formulare privind nivelul de satisfacție”) imediat după terminarea cursului de formare. Acest demers se realizează în principal la inițiativa prestatorului de servicii, dar unele autorități din statele membre au elaborat orientări sau formulare de feedback standardizate (a se vedea, de asemenea, caseta 9).

71

Cu toate acestea, în numeroase cazuri, autoritățile din statele membre nu folosesc pe deplin informațiile colectate. În Polonia, autorităților nu li se comunică, în raportul final din etapa de efectuare a plății, decât rezultatele consolidate ale unei singure întrebări calitative. În Austria, nu sunt transmise autorităților nici formularele de feedback, nici analizele acestora. În Spania (Galicia), în cazul acțiunilor de formare gestionate prin intermediul intervențiilor directe, serviciile centrale ale autorităților nu primesc formularele completate din partea coordonatorilor proiectelor.

Caseta 9

Exemple de bune practici în colectarea de informații pentru evaluarea proiectelor

Autoritățile poloneze pun la dispoziția prestatorilor de servicii formulare de feedback standardizate, care conțin 11 întrebări calitative.

Autoritățile din Regatul Unit (Anglia) le permit prestatorilor să recurgă la propriile formulare de evaluare, dar se asigură, prin intermediul unor orientări, că formularele în cauză respectă cerințele minime. Cursanților li se oferă posibilitatea de a alege între cel puțin trei opțiuni [foarte mulțumit(ă), mulțumit(ă) sau nemulțumit(ă)] cu privire la șase elemente diferite: ritmul și conținutul cursului, materiale, loc și facilități, nivelul de sprijin acordat de formator, calitatea per ansamblu și relevanța competențelor. În plus, participanții sunt invitați să confirme pertinența competențelor și să indice probabilitatea ca acestea să fie puse în practică. De asemenea, sunt prevăzute câmpuri în care participanții să își exprime observațiile și sugestiile de îmbunătățire.

Tot în Regatul Unit (Anglia), autoritățile efectuează sondaje telefonice în rândul unor cursanți care sunt selectați aleatoriu. Obiectivul principal al acestui tip de sondaj este de a se verifica participarea la formare, însă el constituie și un mecanism util pentru obținerea de feedback.

În Austria, Curtea a identificat un exemplu pozitiv în care evaluarea era integrată în conceptul unui curs inovator de management pentru femei care sunt active în domeniul dezvoltării rurale. Cursul includea o evaluare a elementelor calitative pentru fiecare modul, cum ar fi atmosfera de învățare, conținutul cursului și relevanța practică, precum și calitatea formatorilor și a documentelor de formare. Formatorii erau invitați să completeze un formular de autoevaluare, care era apoi comparat cu evaluarea realizată de participanți și, în cele din urmă, feedbackul era discutat de prestatorul de servicii cu autoritățile austriece. De asemenea, participanții erau invitați să prezinte un document de examinare, pe care îl completau pe tot parcursul cursului, iar prestatorul de servicii prevedea efectuarea unui sondaj după trecerea a 1-2 ani de la terminarea cursului pentru a afla dacă participanții foloseau în continuare cunoștințele și competențele dobândite. În plus, pe internet sunt publicate interviuri cu participanții la formare, care confirmă rezultatele pozitive ale evaluării.

72

Majoritatea autorităților din statele membre vizitate în cursul auditului nu monitorizează măsura în care participanții dobândesc efectiv cunoștințele, competențele și atitudinile vizate în urma participării lor la acțiunea de formare (echivalentul nivelului 2 de învățare din modelul Kirkpatrick). De exemplu, în Spania, autoritățile nu monitorizau numărul de participanți la formare care se prezentau la examenul aferent cursului pregătitor oferit. În Regatul Unit (Anglia), autoritățile nu monitorizează ratele de promovare în cazul cursurilor de certificare, iar Curtea a identificat exemple în care nici măcar contractantul principal nu cunoștea ratele de promovare în cazul cursurilor furnizate de subcontractantul său. În Polonia, nu se organizează niciun test sau interviu înainte sau după acțiunea de formare pentru a se evalua ce anume a învățat participantul. Certificatul pe care participanții îl primesc la sfârșitul acțiunii de formare reprezintă doar o confirmare a participării lor, și nu o confirmare a faptului că au reușit examenul.

73

În schimb, în Austria, în cazul cursurilor de certificare, participanții au obligația de a da un examen. Prestatorii trebuie să monitorizeze și să evalueze cursurile în conformitate cu anumite criterii și să transmită un rezumat al rezultatelor camerei agricole naționale. Conform datelor comunicate, peste 850 de certificate sunt eliberate în fiecare an, reprezentând o rată de promovare de aproximativ 95 %.

Există câteva exemple de bune practici, în care statele membre depun eforturi pentru a colecta informații utile referitoare la impactul activităților de transfer de cunoștințe și de consiliere

74

Așa cum s-a indicat în secțiunea precedentă, statele membre nu exploatează la maximum posibilitățile de evaluare a proiectelor. Unele state membre au comandat efectuarea unor anchete sau a unor studii de evaluare la nivelul programelor de formare, în vederea obținerii de informații privind schimbările comportamentale (nivelul 3 din modelul Kirkpatrick) și impactul (nivelul 4 din modelul Kirkpatrick). Aceste studii trebuie să înceapă prin colectarea unor date de evaluare de bază, uneori după trecerea unei perioade lungi de timp de la terminarea cursurilor, ceea ce îngreunează și prelungește și mai mult procesul de redactare a unor concluzii pertinente.

75

În Suedia, au loc anchete periodice prin poștă la nivel național, realizate de biroul statistic suedez, anchete care oferă feedback cu privire la toate cele patru niveluri de evaluare. Ultima anchetă a fost efectuată în primăvara anului 2010 pe un eșantion de 8 000 de persoane care au participat la activități de transfer de cunoștințe și de consiliere derulate în domeniul dezvoltării rurale. În 1999 și în 2006 au fost efectuate studii similare, iar în 2015 urmează să fie organizată o nouă anchetă³².

76

În Austria, autoritățile au comandat o evaluare specifică a măsurilor 111 și 331. Autorii studiului utilizează următoarele patru metode: analiza unor studii și rapoarte naționale și internaționale și a altor documente; sondaje realizate online în rândul actorilor din mediul rural (atât participanți la măsurile de formare, cât și neparticipanți), al prestatorilor de servicii de formare și al reprezentanților autorităților publice; „interviuri în dialog” de 1-2 ore; „cafenele de evaluare”. Autorii oferă multe informații detaliate, de exemplu, cu privire la beneficiile estimate ale măsurilor de formare în general și ale diferitelor tipuri de acțiuni sau la obstacolele în calea participării. Pe de altă parte, autorii subliniază și deficiențele din cadrul sistemului austriac și sugerează introducerea unei proceduri competitive de selectare a proiectelor prin utilizarea unor indicatori ai reușitei specifici pentru fiecare proiect în parte³³.

77

Datele colectate grație unor studii externe în Regatul Unit (Anglia) și în Suedia permit, în egală măsură, obținerea unor concluzii cu privire la beneficiile activităților de formare și de consiliere (a se vedea caseta 10).

Caseta 10

Exemple de studii referitoare la impactul acțiunilor de transfer de cunoștințe și de consiliere finanțate în cadrul dezvoltării rurale

Regatul Unit (Anglia)

În 2013, un institut din cadrul Universității din Gloucestershire – Countryside and Community Research Institute (Institutul de cercetare comunitar și pentru zonele rurale) – a finalizat un raport³⁴ în care a încercat să evalueze randamentul social al investițiilor realizate în cadrul axelor 1 și 3 din programul de dezvoltare rurală al Angliei, folosind patru domenii pentru studii de caz.

Printre altele, concluzia raportului a fost că beneficiile constatate (de exemplu, sustenabilitatea îmbunătățită a exploatației, implicarea sectorului zootehnic în ceea ce privește sănătatea animalelor și competențele, îmbunătățirile aduse practicilor de gestionare a solurilor și a terenurilor, dezvoltarea capacității locale pe planul valorii adăugate în cadrul axei 1) reflectă, într-o mare măsură, nivelul investițiilor în acțiunile de formare și de consiliere.

Suedia

Un studiu de monitorizare a pesticidelor într-o zonă agricolă de captare, cu o suprafață mică, din sudul Suediei (râul Vemmenhög), inițiat în 1990, indică faptul că prezența reziduurilor de pesticide în cursurile de apă a scăzut cu 90 %, în condițiile în care cantitățile de produse fitosanitare au rămas practic neschimbate. Analiza din acest studiu argumentează că această situație este, în mare parte, rezultatul creșterii gradului de conștientizare în rândul fermierilor cu privire la manipularea în condiții de siguranță a pesticidelor în urma demarării serviciilor de consiliere în acest domeniu în 1994.

78

În Suedia, o inițiativă intitulată Greppa Näringen (Accent pe nutrienți)³⁵ oferă, începând cu 2001, consiliere gratuită în materie de mediu pentru ferme cu suprafețe mai mari de 50 de hectare și/sau cu peste 25 de unități vită mare. Finanțarea provine de la FEADR și din taxele de mediu reinvestite. Printre altele, inițiativa oferă cursuri pentru fermieri și pentru consilieri și pune la dispoziție instrumente pentru calcularea bilanțului nutrienților. Evaluarea calității serviciilor de consiliere destinate exploatațiilor este integrată prin intermediul vizitelor de monitorizare și al anchetelor trimestriale. Gradul de satisfacție al fermierilor cu privire la vizitele de consiliere este destul de ridicat, iar un alt indiciu și mai important al succesului inițiativei este faptul că excedentul de azot și de fosfor și emisiile de amoniac per exploatație au înregistrat o scădere.

Datele colectate în scopul prezentării unor rezultate agregate, la nivelul UE, ale acțiunilor de transfer de cunoștințe și ale serviciilor de consiliere nu sunt fiabile

79

Secțiunile precedente au acoperit monitorizarea și evaluarea în calitatea lor de instrumente vizând îmbunătățirea specificațiilor și a implementării acțiunilor de transfer de cunoștințe și a serviciilor de consiliere la nivelul statelor membre. La nivelul UE, regulamentul privind dezvoltarea rurală a instituit un „cadru comun de monitorizare și evaluare” pentru perioada 2007-2013³⁶. Acesta era un sistem nou, introdus în 2007, care cuprindea indicatori comuni al căror scop era de a reflecta stadiul progreselor înregistrate în atingerea obiectivelor de dezvoltare rurală într-un mod care să permită compararea tuturor programelor de dezvoltare rurală și agregarea datelor. Un regulament al Comisiei³⁷ stabilește cerințe mai specifice și enumeră indicatorii comuni de referință, de realizare, de rezultat și de impact. Întrucât indicatorii comuni nu pot reflecta pe deplin toate efectele diferitelor programe de dezvoltare rurală, statele membre aveau, de asemenea, posibilitatea de a stabili un număr limitat de indicatori suplimentari. Cu toate acestea, niciunul dintre statele membre auditate nu a definit indicatori suplimentari pentru măsurile de transfer de cunoștințe și de consiliere.

80

Auditul Curții a confirmat deficiențele grave de la nivelul disponibilității și al calității informațiilor de monitorizare și evaluare cu privire la cheltuielile din domeniul dezvoltării rurale, deficiențe care fuseseră subliniate în Raportul special nr. 12/2013³⁸.

81

Pe parcursul auditului, Curtea a identificat următoarele deficiențe:

οîn Polonia, metoda de calcul utilizată nu a respectat orientările privind cadrul comun de monitorizare și evaluare, ceea ce a condus la diferențe uriașe în ceea ce privește numărul real de zile de formare³⁹;

οRegatul Unit (Anglia) și Spania (Galicia) nu au putut furniza în integralitate datele solicitate, iar Austria a încadrat anumite proiecte la tipuri incorecte din cadrul comun de monitorizare și evaluare (ceea ce a condus la cifre nefiabile pentru numărul de participanți și pentru numărul de zile de formare pentru diferitele tipuri de activități).

82

Pentru a ilustra și o perspectivă pozitivă, în Suedia, prestatorii și autoritățile trebuie să înregistreze participanții la fiecare activitate de formare sau activitate de consiliere într-o bază de date comună disponibilă online. Datele și informațiile financiare referitoare la verificările administrative cu privire la proiecte sunt înregistrate într-o bază de date diferită. În vederea comunicării datelor privind monitorizarea către Comisie, ambele baze de date trebuie să fie conectate prin intermediul numărului de proiect. Cu toate acestea, separarea dintre cele două baze de date face ca nicio informație financiară privind activitățile de formare sau de consiliere individuale să nu poată fi pusă la dispoziție, de exemplu, costurile pe participant și/sau pe zi de formare. În plus, conexiunile dintre bazele de date sunt problematice, iar Curtea a identificat probleme în legătură cu fiabilitatea datelor.

83

De asemenea, este evident că analiza datelor agregate pusă la dispoziție de Comisie poate induce în eroare în ceea ce privește mai multe state membre (a se vedea caseta 11).

84

Comisia coordonează cadrul comun de monitorizare și evaluare, având în vedere că personalul Comisiei examinează rapoartele anuale privind progresele înregistrate și realizează agregarea datelor de monitorizare. Membrii personalului Comisiei pot lua parte, în calitate de observatori, la comitetele de monitorizare ale statelor membre și pot organiza o reuniune anuală cu autoritățile de management pentru a examina rezultatele principale obținute de fiecare program de dezvoltare rurală în anul precedent. Comisia are, în plus, obligația de a prezenta o serie de rapoarte privind punerea în aplicare a politicii de dezvoltare rurală și realizările acesteia.

85

Cu toate acestea, Comisia nu este întotdeauna conștientă de anomaliile și de problemele care afectează colectarea datelor în statele membre și a publicat date agregate fără a asigura consecvența acestora. În absența unor date fiabile, Comisia nu este deci în măsură să evalueze dacă fondurile alocate de la FEADR pentru acțiunile de transfer de cunoștințe și de consiliere sunt utilizate într-un mod optim sau dacă țintele stabilite pentru aceste acțiuni sunt atinse.

Caseta 11

Exemple de date incorecte privind indicatorii cadrului comun de monitorizare și evaluare

Măsura 111

Conform constatărilor Curții, cadrul comun de monitorizare și evaluare indica cifre nerealist de ridicate pentru Danemarca. De exemplu, datele referitoare la realizări indicau o valoare de 7 770 de euro de fonduri FEADR pentru fiecare participant la formare și o valoare de 123 708 euro pentru fiecare zi de formare în perioada 2007-2011. Datele pentru perioada 2007-2012 indică în continuare valori comparabile.

În mod similar, datele referitoare la realizări pentru Franța (Martinica, Guadelupa și Réunion) aferente perioadei 2007-2012 au condus la valori nerealist de ridicate pentru fondurile FEADR utilizate pentru fiecare zi de formare sau pentru fiecare participant (de exemplu, 382 333 de euro/zi de formare în Martinica sau 31 498 de euro/participant în Guadelupa), din cauza faptului că sumele monetare au fost înscrise pentru măsura în ansamblul ei, în timp ce zilele de formare sau participanții au fost înregistrați pentru fiecare submăsură în parte.

Măsura 115

Datele referitoare la realizări indicau că 373 de servicii noi de consiliere au fost sprijinite prin intermediul măsurii 115 în Spania (respectiv, peste 50 % din totalitatea serviciilor noi de consiliere care au primit sprijin din partea UE). Se pare însă că toate plățile anuale efectuate către aceiași prestatori au fost considerate ca „servicii noi” și, prin urmare, cifrele nu corespund numărului real de servicii de consiliere nou înființate cu sprijinul măsurii, care este mult mai mic.

86

Legislația prevede un nou sistem comun de monitorizare și evaluare pentru domeniul dezvoltării rurale în perioada 2014-2020⁴⁰. Acesta comportă o serie de modificări față de cadrul precedent, cum ar fi colectarea unei cantități mai mici de date și evaluarea intermediară în funcție de nevoile statelor membre. Noii indicatori de realizare sunt:

οmăsura 01: numărul operațiunilor care beneficiază de sprijin, numărul zilelor de formare furnizate, numărul participanților la formare;

οmăsura 02: numărul operațiunilor care beneficiază de sprijin, numărul beneficiarilor consiliați, numărul consultanților formați⁴¹.

87

În ceea ce privește măsura 01, raportarea se va realiza pentru fiecare tip de operațiune, ceea ce ar trebui să evite problema care apare atunci când activitățile cu un număr mic de participanți sunt raportate la același indicator ca evenimentele cu un număr mare de participanți. În ceea ce privește măsurile de transfer de cunoștințe și de consiliere, întrebarea de evaluare comună este formulată după cum urmează: „În ce măsură au sprijinit intervențiile PDR învățarea pe tot parcursul vieții și formarea profesională în sectorul agricol și în cel forestier?”⁴²

88

În mod evident, Curtea nu a putut evalua, la momentul auditului, în ce măsură noul sistem comun de monitorizare și evaluare va remedia deficiențele relevate mai sus. Cu toate acestea, evaluarea succesului măsurilor numai pe baza numărului participanților sau a numărului zilelor de formare furnizate sau pe baza unei întrebări de evaluare formulate în termeni generali nu va furniza un feedback detaliat cu privire la reușita sau la eșecul finanțării acestor măsuri.

15Sonderrichtlinie des Bundesministers für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft zur Umsetzung von Maßnahmen im Rahmen des Österreichischen Programms für die Entwicklung des ländlichen Raums 2007 – 2013 „Sonstige Maßnahmen“ (Directivă specială a Ministerului Federal al Agriculturii, Silviculturii, Mediului și Gospodăririi Apelor pentru punerea în aplicare a măsurilor din cadrul programului austriac pentru dezvoltare rurală 2007-2013 „Alte măsuri”).

16Articolul 25 din Regulamentul (CE) nr. 1698/2005 al Consiliului din 20 septembrie 2005 privind sprijinul pentru dezvoltare rurală acordat din Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) (JO L 277, 21.10.2005, p. 1): „Ajutorul […] se acordă pentru a acoperi cheltuielile rezultate din înființarea serviciilor de ajutor pentru gestionarea agricolă, de înlocuire în exploatație și de consiliere agricolă, precum și a serviciilor de consiliere în sectorul forestier; acesta este degresiv pe o perioadă maximă de cinci ani de la înființare”.

17Comisia Europeană (2015): fișele informative ale statelor membre (Suedia, p. 13, și Uniunea Europeană, p. 17) (http://ec.europa.eu/agriculture/statistics/factsheets/index_en.htm).

18Decizia 2006/144/CE a Consiliului din 20 februarie 2006 privind orientările strategice ale Comunității pentru dezvoltare rurală (perioada de programare 2007-2013) (JO L 55, 25.2.2006, p. 20).

19A se vedea articolul 15 alineatul (2) din Regulamentul (CE) nr. 1974/2006 al Comisiei din 15 decembrie 2006 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1698/2005 al Consiliului privind sprijinul pentru dezvoltarea rurală acordat din Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) (JO L 368, 23.12.2006, p. 15):
„(2) Autoritățile și organismele selectate pentru furnizarea serviciilor de consiliere oferite agricultorilor dispun de resurse adecvate în materie de personal calificat și de echipament administrativ și tehnic și oferă experiența în domeniul consilierii și fiabilitatea cerute în ceea ce privește cerințele, condițiile și normele prevăzute la articolul 24 alineatul (1) al doilea paragraf literele (a) și (b) din Regulamentul (CE) nr. 1698/2005.”

20Mandl, C. și Kuttner, T., Bildungsevaluierung Ländliche Entwicklung LE 07-13 – Endbericht, Viena, 2013, p. 107.
Efect de balast (efect deadweight): situația în care un proiect sau o activitate subvenționate ar fi fost integral sau parțial realizate chiar și fără finanțarea acordată.

21Articolul 14 alineatul (3) și articolul 15 alineatul (3) din Regulamentul (UE) nr. 1305/2013.

22Articolul 15 alineatul (3) din Regulamentul (UE) nr. 1305/2013.

23În conformitate cu articolul 32 din Directiva 2004/18/CE.

24Fișa măsurii „Transferul de cunoștințe și acțiuni de informare”, versiunea din octombrie 2014.

25A se vedea Raportul special nr. 22/2014: „Obținerea de economii: menținerea sub control a costurilor aferente finanțărilor acordate de UE pentru proiectele de dezvoltare rurală” (http://eca.europa.eu).

26Articolul 59 alineatul (2) din Regulamentul (UE, Euratom) nr. 966/2012.

27Comisia poate proceda la corecții financiare în cazul în care cheltuielile, operațiunile sau practicile nu sunt conforme cu reglementările și nu au fost corectate de statul membru. Corecții financiare se pot aplica, de asemenea, dacă există o deficiență gravă în ceea ce privește sistemul de gestiune și de control, care a pus în pericol contribuția vărsată deja de UE unui program, sau dacă un stat membru nu a investigat neregulile și a nu a efectuat corecțiile necesare.

28Articolul 60 din Regulamentul (CE) nr. 1698/2005.

29Articolul 24 alineatul (5) din Regulamentul (UE) nr. 65/2011 al Comisiei din 27 ianuarie 2011 de stabilire a normelor de punere în aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1698/2005 al Consiliului în ceea ce privește punerea în aplicare a procedurilor de control și a ecocondiționalității în cazul măsurilor de sprijin pentru dezvoltare rurală (JO L 25, 28.1.2011, p. 8).

30Monitorizarea constă în examinarea periodică a cheltuielilor, a realizărilor și a rezultatelor și oferă informații actualizate cu privire la progresele înregistrate de programe în direcția dorită. Evaluarea constă în colectarea și analiza periodică a probelor – inclusiv a unor informații generate în scopul monitorizării – cu scopul de a formula concluzii cu privire la eficacitatea și la eficiența unui program sau a unei politici.

31Kirkpatrick, Donald L., Kirkpatrick, James D., Evaluating Training Programs: The Four Levels, ediția a 3-a, 2006, p. 21.

32Jordbruksverket: Kompetensutveckling inom landsbygdsprogrammet — Rapport från en statistisk undersökning genomförd. Rapport 2010:30.
Jordbruksverket: Analys av kompetensutvecklingen inom landsbygdsprogrammet — Fördjupning av rapport 2010:30. Rapport 2011:39.

33Mandl, C. și Kuttner, T., Bildungsevaluierung Ländliche Entwicklung LE 07-13 – Endbericht, Viena, 2013.

34An assessment of the Social Return on Investment of Axes 1 and 3 of the Rural Development Programme for England, raport final, realizat de Institutul de cercetare comunitar și pentru zonele rurale în numele Ministerului Mediului, Alimentației și Afacerilor Rurale, 1 noiembrie 2013.

35http://www.greppa.nu

36Articolul 80 din Regulamentul (CE) nr. 1698/2005.

37Regulamentul (CE) nr. 1974/2006. Lista completă a indicatorilor comuni este disponibilă în anexa VIII.

38Raportul special nr. 12/2013: „Pot demonstra Comisia și statele membre că bugetul UE alocat politicii de dezvoltare rurală este cheltuit în mod corespunzător?” (http://www.eca.europa.eu).

39Conform orientărilor privind cadrul comun de monitorizare și evaluare, indicatorul „număr de zile de formare primite” se calculează ca suma numărului de ore de formare de care au beneficiat toți solicitanții împărțită la opt [ore]. Cu toate acestea, în statisticile pe care le-au prezentat pentru cadrul comun de monitorizare și evaluare pentru 2013, autoritățile poloneze au indicat pur și simplu numărul de zile de formare care au avut loc.

40Articolele 14-16 din Regulamentul de punere în aplicare (UE) nr. 808/2014 al Comisiei din 17 iulie 2014 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului (UE) nr. 1305/2013 al Parlamentului European și al Consiliului privind sprijinul pentru dezvoltare rurală acordat din Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) (JO L 227, 31.7.2014, p. 18).

41Indicatorii de realizare 11-14; a se vedea anexa IV la Regulamentul de punere în aplicare (UE) nr. 808/2014 al Comisiei.

42A se vedea anexa V la Regulamentul de punere în aplicare (UE) nr. 808/2014 al Comisiei.

Concluzii și recomandări

89

Activitățile de transfer de cunoștințe și de consiliere au fost ridicate la un nivel înalt de prioritate pentru dezvoltarea rurală. Importanța educației și formării profesionale, a dezvoltării competențelor, a învățării pe tot parcursul vieții și a transferului de cunoștințe a fost subliniată de Parlamentul European și de comisarii europeni pentru agricultură și este reflectată în cadrul juridic al UE.

90

Auditul Curții a adresat următoarea întrebare:

Sunt instituite sisteme de gestiune și de control capabile să pună în aplicare în mod eficace măsurile de transfer de cunoștințe și măsurile de consiliere din domeniul dezvoltării rurale?

91

Pentru a fi eficace și pentru a avea impactul scontat, fondurile alocate măsurilor de formare și de transfer de cunoștințe trebuie să fie cheltuite în așa fel încât să se răspundă nevoilor identificate în materie de cunoștințe și de competențe, nevoi care pot evolua în cursul perioadei de programare. Activitățile selectate pentru a se răspunde acestor nevoi trebuie să fie furnizate de prestatori calificați corespunzător și cu experiență, asigurându-se un bun raport cost-eficacitate, iar rezultatele trebuie să fie măsurabile și trebuie să fie evaluate pentru a se obține informații cu privire la realizările efective. Cu toate acestea, auditul Curții a arătat că aceste criterii nu au fost îndeplinite, din cauza deficiențelor care afectează sistemele de gestionare și de control ale statelor membre și monitorizarea măsurilor de către Comisie.

92

Per ansamblu, gestionarea și controlul activităților de transfer de cunoștințe și de consiliere nu au fost suficiente în raport cu importanța care se atribuie măsurilor și cu rezultatele care erau preconizate pentru activitățile respective. În mod foarte frecvent, orice tip de formare era considerat „satisfăcător” și eligibil pentru a beneficia de sprijin public. Rareori se proceda la o analiză adecvată și se direcționau activitățile de formare către ariile în care acestea puteau avea un impact real. Deficiențele constatate în acest raport privesc în principal modul în care statele membre asigură gestionarea măsurilor. Cu toate acestea, nu ar trebui să fie subestimat rolul pe care îl are Comisia în ceea ce privește îndrumarea și monitorizarea statelor membre.

93

Curtea a constatat că procedurile statelor membre pentru identificarea și selectarea prestatorilor relevanți de servicii erau afectate de deficiențe. Deși statele membre au aplicat proceduri de identificare a nevoilor în materie de cunoștințe și de competențe ale actorilor din mediul rural, nevoile identificate au fost definite în termeni prea generali. Statele membre nu au aprofundat analiza pentru a identifica activitățile care prezentau cea mai mare relevanță (cu alte cuvinte, cursurile de formare concrete) în cadrul ariilor identificate, bazându-se, în schimb,în foarte mare măsură pe propunerile prestatorilor. În opinia Curții, implicarea prestatorilor și a părților interesate se poate traduce printr-o mai bună implementare a măsurilor, însă responsabilitatea finală revine autorităților statelor membre (punctele 23-27).

94

În ceea ce privește sprijinul acordat prin FEADR pentru instituirea unor servicii de consiliere (fosta măsură 115), au existat cazuri în care s-au acordat fonduri unor organisme de consiliere care erau înființate de mult timp pentru a se finanța instituirea unor servicii care, în realitate, nu erau noi (punctul 28 și caseta 3).

Recomandarea 1
Analiza nevoilor

(a)Statele membre ar trebui să instituie proceduri pentru a analiza nevoile în materie de cunoștințe și de competențe ale actorilor din mediul rural într-un mod mai detaliat, care să meargă mai departe decât definirea unor teme generale, în special pentru cererile de propuneri sau procedurile de achiziții publice. Statele membre ar trebui să se asigure, în cadrul procedurilor lor recurente (a se vedea punctul 24 și figura 4), că serviciile de transfer de cunoștințe și de consiliere relevante sunt specificate și selectate pe baza unei astfel de analize și că se evită riscul ca procesul să fie determinat de prestatorul de servicii.

(b)Comisia ar trebui să furnizeze orientări suplimentare privind modul în care statele membre ar trebui să efectueze astfel de analize recurente și ar trebui să încurajeze statele membre să formuleze aceste analize în termeni preciși și nu generali.

(c)În ceea ce privește înființarea unor servicii de consiliere (fosta măsură 115), statele membre ar trebui să se asigure că, pentru perioada de programare 2014-2020, sprijinul FEADR se acordă numai dacă există un deficit demonstrat la nivelul serviciilor relevante din zonele vizate și dacă există o nevoie de finanțare pentru personal, spații și/sau dotări noi.

(d)Comisia ar trebui să furnizeze, fără întârziere, orientări specifice suplimentare adresate statelor membre cu privire la înființarea serviciilor de consiliere și ar trebui să monitorizeze respectarea ulterioară a acestor orientări de către statele membre.

95

În perioada de programare 2007-2013, statele membre aveau obligația, prin lege, de a se asigura că sunt selectați numai prestatori de înaltă calitate de servicii de consiliere⁴³. În cazul furnizorilor de formare, nu exista nicio prevedere legală similară, iar auditul a pus în lumină, în acest sens, mai multe deficiențe la nivelul gestionării asigurate de statele membre. Introducerea unor cerințe legale, în noua perioadă de programare, privind o capacitate adecvată a furnizorilor de formare poate contribui la remedierea acestor probleme⁴⁴ (punctele 30-34).

96

Curtea a constatat însă că statele membre nu au asigurat întotdeauna o concurență echitabilă și transparentă atunci când au selectat activitățile de transfer de cunoștințe și prestatorii de servicii. Simpla recurgere la proceduri de achiziții publice nu asigură o selecție prin concurs, deoarece nu există, în special, orientări clare privind furnizarea serviciilor pe plan intern, subcontractarea și evaluarea furnizării de servicii de către consorții, în pofida faptului că aceste practici sunt utilizate pe scară largă. Majoritatea statelor membre auditate nu au asigurat un concurs echitabil și transparent atunci când au selectat prestatorii de servicii (punctele 35-46).

Recomandarea 2
Selectarea prestatorilor

(a)Pentru noua perioadă de programare 2014-2020, statele membre ar trebui să selecteze activități de transfer de cunoștințe și prestatori de servicii în vederea acordării de fonduri publice, asigurând o concurență echitabilă și transparentă, indiferent că recurg la cereri de propuneri sau la proceduri de achiziții publice oficiale. În special, statele membre ar trebui să aducă îmbunătățiri modului în care evaluează calificările și experiența furnizorilor de formare, în conformitate cu noua legislație, și să se asigure că criteriile lor de selecție sau de atribuire nu favorizează anumiți prestatori sau tipuri de prestatori.

(b)Comisia ar trebui să furnizeze, fără întârziere, orientări specifice suplimentare referitoare la furnizarea acestor servicii pe plan intern, la subcontractare și la evaluarea furnizării serviciilor de către consorții. În plus, Comisia ar trebui să se asigure că procedurile statelor membre sunt monitorizate în mod adecvat și că selectarea activităților de transfer de cunoștințe și de consiliere este competitivă, echitabilă și transparentă.

97

Curtea a constatat, de asemenea, că statele membre nu vegheau la obținerea unui bun raport costuri-eficacitate de către activitățile finanțate și că acestea nu erau coordonate în mod corespunzător cu alte fonduri ale UE. Un bun raport costuri-eficacitate în furnizarea serviciilor de transfer de cunoștințe și de consiliere este esențial pentru protecția resurselor financiare publice, fie că provin de la bugetul UE, fie că provin de la bugetele naționale. Curtea a detectat deficiențe în verificările pe care trebuie să le efectueze statele membre, atât în etapa depunerii cererii de finanțare, cât și în etapa efectuării plății. Există indicii că statele membre au plătit tarife prea mari pentru anumite servicii și că costurile aferente nu erau justificate suficient (punctele 52-55).

98

În plus, auditul a pus în lumină faptul că un număr semnificativ de servicii similare sunt finanțate din diferite fonduri ale UE (de exemplu, FSE, precum și FEADR). O astfel de situație implică riscul dublei finanțări și impune duplicarea unor structuri administrative care sunt costisitoare, lucru care, în opinia Curții, nu este economic. În perioada de programare 2014-2020, se pune un accent mai puternic pe complementaritatea dintre fondurile UE decât pe politica anterioară de demarcare, lucru care presupune intensificarea coordonării, astfel încât să se evite riscurile subliniate mai sus (punctele 58-64).

Recomandarea 3
Raportul costuri-eficacitate

(a)În ceea ce privește eficacitatea verificărilor cu privire la caracterul rezonabil al costurilor, Comisia și statele membre ar trebui să pună în aplicare recomandările formulate în raportul special al Curții pe această temă⁴⁵. Mai concret, statele membre ar trebui să evalueze dacă este necesar să se acorde sprijin unor activități care sunt deja disponibile în mod curent pe piață la un preț rezonabil. Dacă există într-adevăr o necesitate justificată în acest sens, statele membre ar trebui să se asigure că costurile activităților pentru care se acordă sprijin nu depășesc costurile unor activități similare oferite pe piață.

(b)Comisia ar trebui să se sprijine pe primele măsuri luate pentru a asigura complementaritatea fondurilor UE, de exemplu, prin intermediul grupurilor de lucru interservicii înființate pentru a aborda probleme specifice, cu scopul de a efectua o evaluare aprofundată a complementarității dintre diferitele fonduri ale UE propuse de statele membre pentru perioada de programare 2014-2020. Această evaluare ar trebui să conducă la o abordare coordonată cu privire la sprijinirea activităților de transfer de cunoștințe, astfel încât să se reducă riscul dublei finanțări și duplicarea eforturilor administrative din statele membre.

99

În ceea ce privește monitorizarea și evaluarea rezultatelor activităților de transfer de cunoștințe și de consiliere, Curtea concluzionează că statele membre și Comisia nu au instituit proceduri eficace și eficiente. Curtea nu a identificat niciun exemplu de sistem în cazul căruia rezultatele obținute în urma cererilor de propuneri sau a procedurilor de achiziții publice anterioare să fi fost luate în considerare în vederea analizei nevoilor în materie de cunoștințe și de competențe și, mai departe, în vederea conceperii procedurilor de selecție viitoare (punctele 66-78).

100

În plus, Curtea a obținut o confirmare suplimentară a faptului că datele cadrului comun de monitorizare și evaluare sunt lipsite de fiabilitate⁴⁶. Modul în care sunt contabilizați beneficiarii furnizează, în opinia Curții, numai informații privind gradul de popularitate al anumitor servicii, dar nu și privind calitatea și eficacitatea acestora. Rezultatul este că, în pofida milioanelor de euro cheltuite și a milioanelor de zile de formare organizate, Comisia și statele membre nu cunosc care este impactul măsurilor furnizate și nici care activități contribuie în cea mai mare măsură la realizarea obiectivelor stabilite (punctele 79-83 și 86-88).

Recomandarea 4
Monitorizare, evaluare și feedback

(a)Statele membre ar trebui să instituie sisteme de feedback care să utilizeze informațiile obținute în urma monitorizării și a evaluării în scopul îmbunătățirii cererilor de propuneri sau a procedurilor de achiziții publice viitoare (a se vedea punctul 24 și figura 4). Prestatorii de servicii ar trebui nu numai să furnizeze informații privind gradul de satisfacție al participanților cu privire la serviciile prestate, ci și să testeze dacă aceștia au învățat ce trebuiau să învețe. Aceste rezultate pot fi folosite și de evaluatori, pentru a le permite să își concentreze activitatea de evaluare pe analiza activităților la nivelul rezultatelor și al impactului.

(b)Comisia ar trebui să ofere orientări privind modul în care statele membre ar putea pune în aplicare astfel de proceduri recurente de obținere a feedbackului și ar trebui să verifice dacă statele membre au instituit proceduri de acest tip. În plus, Comisia ar trebui să se asigure că statele membre comunică informații relevante și fiabile privind calitatea și eficacitatea serviciilor lor de transfer de cunoștințe și de consiliere.

101

Modul în care Comisia gestionează aceste măsuri nu se ridică la înălțimea ambițiilor stabilite pentru aceste activități sau pentru contribuția lor preconizată la îndeplinirea priorităților UE. În opinia Curții, Comisia nu a îndeplinit în mod suficient toate responsabilitățile care îi revin în cadrul mecanismului de gestiune partajată, în special în ceea ce privește monitorizarea sistemelor de gestiune și de control instituite în statele membre (punctele 47-51; punctele 56-57; punctul 65; punctele 84-88).

102

Nivelul cheltuielilor pentru măsurile de transfer de cunoștințe și pentru măsurile de consiliere nu este ridicat, în termeni relativi, în comparație cu alte măsuri de dezvoltare rurală. Cu toate acestea, având în vedere efectul multiplicator potențial al activităților de transfer de cunoștințe și de consiliere, acestea merită o gestionare și o monitorizare de mai bună calitate.

Recomandarea 5
Monitorizarea asigurată de Comisie

Comisia ar trebui să crească, fără întârziere, profilul de risc al măsurilor de transfer de cunoștințe și al măsurilor de consiliere și să își îmbunătățească în consecință monitorizarea și gestionarea, pentru a oferi o mai mare asigurare că statele membre furnizează serviciile respective într-un mod eficace.

Prezentul raport a fost adoptat de Camera I, condusă de domnul Augustyn KUBIK, membru al Curții de Conturi, la Luxemburg, în ședința sa din 22 iulie 2015.

Pentru Curtea de Conturi

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Președinte

43Articolul 15 alineatul (2) din Regulamentul (CE) nr. 1974/2006.

44Articolul 14 alineatul (3) din Regulamentul (UE) nr. 1305/2013.

45A se vedea Raportul special nr. 22/2014: „Obținerea de economii: menținerea sub control a costurilor aferente finanțărilor acordate de UE pentru proiectele de dezvoltare rurală” (http://eca.europa.eu).

46A se vedea, de asemenea, Raportul special nr. 12/2013: „Pot demonstra Comisia și statele membre că bugetul UE alocat politicii de dezvoltare rurală este cheltuit în mod corespunzător?” (http://www.eca.europa.eu).

Anexe

Anexa I

Punerea în aplicare a măsurilor de transfer de cunoștințe și a măsurilor de consiliere în statele membre auditate

Stat membru | Măsura 111 | Măsura 114 | Măsura 115 | Măsura 331
Austria | pusă în aplicare | nepusă în aplicare | nepusă în aplicare | pusă în aplicare
Spania (Galicia) | pusă în aplicare | pusă în aplicare | pusă în aplicare | nepusă în aplicare
Regatul Unit (Anglia) | pusă în aplicare | pusă în aplicare | pusă în aplicare | pusă în aplicare
Polonia | pusă în aplicare | pusă în aplicare | nepusă în aplicare | nepusă în aplicare
Suedia¹ | pusă în aplicare | pusă în aplicare | nepusă în aplicare | pusă în aplicare

1 În Suedia, serviciile de consiliere erau în general finanțate în cadrul măsurilor 111 și 331.
În cadrul măsurii 114 a fost finanțată numai consilierea privind ecocondiționalitatea și securitatea în muncă.

Anexa II

„Cele patru niveluri de evaluare ale modelului Kirkpatrick”¹

În absența unui model care să fie utilizat de Comisie sau de statele membre pentru a analiza nevoile în materie de cunoștințe și de competențe și pentru a evalua serviciile de transfer de cunoștințe și de consiliere, Curtea a apelat la expertiza din domeniu. În consecință, s-a aplicat modelul „celor patru niveluri de evaluare ale lui Kirkpatrick”, o metodologie de evaluare a programelor de formare care se bucură de extrem de multă influență în rândul întreprinderilor. Modelul se poate aplica și în ordine inversă pentru a se obține îndrumări utile pentru analizarea nevoilor în materie de cunoștințe și de competențe ale cursanților („Sfârșitul este începutul”).

(a) Evaluare

Nivelul 1 – Reacție: în ce măsură reacționează participanții favorabil la acțiunea de formare? În general, acest nivel este evaluat prin intermediul formularelor de feedback, al reacției verbale, al sondajelor efectuate după finalizarea formării sau al chestionarelor.

Nivelul 2 – Învățare: în ce măsură dobândesc participanții cunoștințele, competențele și atitudinile vizate în urma participării lor la acțiunea de formare? În mod obișnuit, acest nivel este evaluat prin intermediul testelor organizate înainte și după acțiunea de formare. De asemenea, se poate folosi tehnica interviului sau a observației.

Nivelul 3 – Comportament: în ce măsură aplică participanții ceea ce au învățat pe parcursul formării atunci când se întorc la locul de muncă? Pentru a se evalua acest nivel, trebuie utilizate tehnicile observației și interviurilor după trecerea unui anumit interval de timp, pentru a se evalua schimbările la nivelul comportamentului, precum și relevanța și sustenabilitatea acestora.

Nivelul 4 – Rezultate: în ce măsură apar rezultatele vizate, ca urmare a acțiunii (acțiunilor) de formare și a consolidării ulterioare? Pentru evaluarea acestui nivel, există, în general, măsuri deja instituite în cadrul sistemelor normale de gestiune și de raportare – provocarea constă în stabilirea unei legături între schimbările produse și participantul la formare.

(b) Analiza nevoilor și conceperea acțiunilor

Întrebarea 1: Care sunt problemele și provocările specifice ale mediului rural din statele membre sau din regiunile acestora și în ce măsură contribuie activitățile de transfer de cunoștințe și activitățile de consiliere la soluționarea acestora – mai precis, cât de relevante sunt acestea?

Întrebarea 2: În ce mod ar trebui să acționeze („să se comporte”) actorii din mediul rural pentru a contribui la soluționarea problemelor și a provocărilor identificate?

Întrebarea 3: Care sunt acțiunile de învățare, cunoștințele și competențele concrete de care au nevoie actorii din mediul rural pentru a putea acționa în modul dorit, așa cum reiese acesta din răspunsul care se furnizează la întrebarea 2?

Întrebarea 4: Care sunt preferințele actorilor din mediul rural în ceea ce privește mediul, condițiile, metodele și instrumentele de învățare?

Principiile modelului lui Kirkpatrick merită să fie avute în vedere pentru analiza nevoilor în materie de cunoștințe și de competențe ale actorilor din mediul rural, precum și pentru evaluarea serviciilor de transfer de cunoștințe și a celor de consiliere. Curtea dorește însă să sublinieze faptul că nu favorizează și nici nu recomandă în mod explicit utilizarea exclusivă a acestui model. Există și alte modele de evaluare a programelor de formare, cum ar fi metodologia ROITM2 a lui Phillips sau „Cadrul de elaborare și de analizare a serviciilor de consiliere agricolă”, publicat de Institutul Internațional de Cercetare în domeniul Politicii Alimentare (IFPRI)³.

1Kirkpatrick, J. și Kirkpatrick, W. Kayser, The Kirkpatrick Four Levels: A Fresh Look After 50 Years (1959-2009), aprilie 2009.

2A se vedea http://www.roiinstitute.net/

3Regina Birner, Kristin Davis, John Pender, Ephraim Nkonya, Ponniah Anandajayasekeram, Javier Ekboir, Adiel Mbabu, David J. Spielman, Daniela Horna, Samuel Benin și Marc Cohen (2006): From „Best Practice” to „Best Fit”: A Framework for Analyzing Pluralistic Agricultural Advisory Services Worldwide, Washington DC (a se vedea http://www.ifpri.org/publication/best-practice-best-fit-0).

Răspunsul Comisiei

Sinteză

III

Statele membre și regiunile aleg măsurile și acțiunile care trebuie puse în aplicare prin programele de dezvoltare rurală în funcție de nevoile identificate în zona vizată de program. Aceste nevoi ar trebui să fie detaliate și mai mult la nivelul acțiunilor concrete de formare care urmează să fie puse în aplicare. Comisia se asigură că programele de dezvoltare rurală sunt compatibile cu obiectivele de politică și cu cerințele legale, însă punerea efectivă în aplicare a programelor este în responsabilitatea statelor membre. Comisia este informată în cadrul întâlnirilor Comitetului de monitorizare și prin intermediul rapoartelor privind punerea în aplicare furnizate de statele membre.

IV

Activitățile de formare și de transfer de cunoștințe sunt necesare pentru îmbunătățirea competențelor tehnice și a celor netehnice (soft skills). În acest fel, aceste activități contribuie la îmbunătățirea performanței operatorilor din zonele rurale. Furnizorii de servicii răspund la cererile de oferte sau de propuneri, care sunt elaborate pe baza nevoilor identificate în urma analizei SWOT a statelor membre. Cu toate acestea, Comisia este de părere că există loc pentru îmbunătățiri în analiza ex ante efectuată de statele membre.

V

Comisia recunoaște că, pentru a alege cei mai buni prestatori de servicii, selecția ar trebui să se bazeze pe o concurență deschisă și corectă, evaluată în funcție de raportul calitate/preț. Responsabilitatea asigurării punerii în aplicare a acestor proceduri revine statelor membre.

VI

Statele membre trebuie să asigure caracterul rezonabil al costurilor legate de punerea în aplicare a măsurilor din cadrul programelor de dezvoltare rurală. În cazul în care auditurile de conformitate detectează deficiențe, se aplică corecții financiare.

VII

Problema demarcării a fost ridicată în cadrul programelor de dezvoltare rurală. Pentru perioada 2014-2020, așa-numitele „documente de poziție” ale serviciilor Comisiei întocmite pentru fiecare stat membru au furnizat orientări privind intervențiile coordonate ale fondurilor structurale și de investiții europene. Statele membre au trebuit să asigure un grad mai ridicat de complementaritate, de coerență și de conformitate cu celelalte instrumente ale UE, pentru a se evita dubla finanțare¹.

Cadrul de reglementare pentru perioada de programare 2014-2020 urmărește să asigure o mai mare complementaritate și o mai bună coordonare între fonduri în vederea evitării suprapunerii activităților prin intermediul acordurilor de parteneriat, iar în acest context statele membre trebuie să descrie utilizarea fondurilor ESI pentru a se asigura complementaritatea și sinergia activităților.

De asemenea, în domeniul dezvoltării rurale, problema complementarității a fost abordată în capitolul 14 din programele de dezvoltare rurală, intitulat „Informații privind complementaritatea”.

Mai mult decât atât, comitetele de monitorizare din statele membre sunt responsabile de asigurarea punerii corecte în aplicare a tuturor programelor și de complementaritatea tuturor fondurilor UE.

În cele din urmă, serviciile Comisiei cooperează pentru a asigura o abordare coordonată a problemei complementarității fondurilor ESI în cursul fazei de aprobare a programelor respective.

VIII

Evaluarea programelor de dezvoltare rurală este în responsabilitatea statelor membre. Evaluarea eficacității măsurilor în raport cu obiectivele programelor este o sarcină complexă, care trebuie să fie proporțională cu funcția pe care o îndeplinește evaluarea. Această sarcină se efectuează de către evaluatori profesioniști independenți. Acești evaluatori formulează concluzii cu privire la o serie de factori și abordări metodologice și realizează și o evaluare amănunțită a logicii de intervenție a programelor, studii de caz și analiză pe teren, analiza interacțiunilor și a efectelor de propagare între diferitele măsuri etc. Setul de indicatori din cadrul comun de monitorizare și de evaluare reprezintă doar unul din instrumentele cu care se poate răspunde la întrebările din evaluare. Aceste întrebări au ca obiectiv structurarea rapoartelor de evaluare în mod uniform, abordând totodată, într-un mod cuprinzător, prioritățile strategice la nivelul Uniunii. Comisia încurajează schimbul de bune practici în materie de evaluare, care se poate realiza prin intermediul Rețelei europene pentru dezvoltare rurală (REDR).

IX

Comisia și-a asumat întotdeauna obligații în ceea ce privește monitorizarea sistemelor de gestiune și control instituite în statele membre. Comisia supraveghează punerea în aplicare a măsurilor prin intermediul procesului de aprobare a programelor de dezvoltare rurală, în cadrul comitetelor de monitorizare care implică părțile interesate și în cadrul reuniunilor bilaterale anuale de revizuire cu autoritățile de management.

XI – Prima teză

Această recomandare se adresează statelor membre.

XI – A doua teză

Comisia acceptă această recomandare.

Comisia este de acord că o analiză periodică a nevoii de activități de formare de către statele membre trebuie să fie încurajată cu titlu de exemplu de bune practici și va actualiza fișa măsurii privind transferul de cunoștințe, urmând să desfășoare activități de informare în acest sens. De asemenea, Comisia va promova schimbul de bune practici cu privire la abordările metodologice în contextul activităților de colaborare în rețea.

XI – A treia teză

Această recomandare se adresează statelor membre.

XI – A patra teză

Această recomandare se adresează statelor membre.

XI – A cincea teză

Comisia acceptă această recomandare și a demarat punerea ei în aplicare.

Un set de orientări referitoare la furnizarea pe plan intern, la subcontractare și la furnizarea de servicii a fost prevăzut sub formă de fișă a măsurii privind serviciile de consiliere, serviciile de gestionare a exploatației și de înlocuire în cadrul exploatației. Acest lucru a fost prezentat și discutat în mai multe rânduri cu statele membre în cadrul Comitetului pentru dezvoltare rurală. Mai mult decât atât, Comisia și Rețeaua europeană pentru dezvoltare rurală au organizat o sesiune de formare specifică pentru autoritățile naționale și regionale cu privire la „Caracterul rezonabil al costurilor și al achizițiilor publice”, care s-a desfășurat la Bruxelles în martie 2015.

În ceea ce privește monitorizarea procedurilor statelor membre, Comisia va ține seama în mod corespunzător de profilul de risc al măsurilor de consiliere și de transfer de cunoștințe în stabilirea planificării sale de audit.

XI – A șasea teză

Comisia acceptă această recomandare.

În prezent, Comisia pune în aplicare recomandările formulate în Raportul special nr. 22/2014² prin organizarea unor cursuri de formare pentru autoritățile de management și agențiile de plăți, prin furnizarea unei evaluări mai bune a posibilității de verificare și de control a măsurilor și prin promovarea utilizării opțiunilor simplificate în materie de costuri. De asemenea, sistemele instituite în scopul de a asigura caracterul rezonabil al costurilor proiectelor vor fi evaluate în cadrul auditurilor de conformitate. În caz de nerespectare, se vor aplica corecții financiare.

XI – A șaptea teză

Comisia acceptă această recomandare și a demarat punerea ei în aplicare.

Comisia a stabilit deja proceduri de lucru și grupuri interservicii relevante pentru a evalua problemele legate de dubla finanțare și de complementaritatea dintre diferitele fonduri ale UE (de exemplu, rețeaua de interpretare a fondurilor ESI, alte rețele privind elemente specifice ale regulamentului, cum ar fi Grupul de lucru în materie de costuri simplificate, rețelele tematice sau platforma de consiliere pentru utilizarea instrumentelor financiare – Fi-Compass).

Comisia va reflecta în continuare dacă o altă structură (de exemplu, un grup interservicii specific) este necesară.

XI – A opta teză

Această recomandare se adresează statelor membre.

XI – A noua teză

Comisia acceptă parțial această recomandare.

Comisia va continua să furnizeze orientări cu privire la punerea în aplicare a sistemului comun de monitorizare și evaluare stabilit în regulamentele relevante.

Există metodologii standard pentru a garanta utilizarea unor proceduri de feedback, monitorizarea și evaluarea rezultatelor, precum și impactul activităților de formare. Comisia va încuraja schimbul de bune practici în cadrul Rețelei europene pentru dezvoltare rurală (REDR).

Cu toate acestea, conform cadrului juridic existent, Comisia nu este responsabilă de monitorizarea instituirii unor astfel de proceduri de feedback.

XI - A zecea liniuță

Comisia acceptă această recomandare.

Comisia va ține seama în mod corespunzător de profilul de risc al măsurilor de consiliere și de transfer de cunoștințe în stabilirea planificării sale de audit.

Observații

25

Activitățile de instruire și consiliere finanțate de FEADR răspund nevoilor identificate în zona vizată de program. Aceste nevoi sunt evaluate și descrise în programul de dezvoltare rurală, urmând ca apoi să trebuiască să fie planificate cursuri de formare specifice și activități de consiliere concrete în cadrul măsurilor de punere în aplicare.

Ținând seama de faptul că necesitățile de formare evoluează, autoritățile de management și furnizorii de servicii ar trebui să își adapteze ofertele la nevoile în schimbare ale operatorilor din zonele rurale.

26

În conformitate cu principiul parteneriatului, urmează să se desfășoare consultări strânse cu partenerii economici și sociali și cu alte părți interesate, în special cu operatorii din zonele rurale, cu privire la elaborarea și la punerea în aplicare a programelor de dezvoltare rurală. În cadrul Comitetelor de monitorizare, precum și prin mecanisme informale de consultare și participare, operatorii din zonele rurale au posibilitatea să își facă cunoscute nevoile, care ar trebui să fie luate în considerare de către autoritățile de management. Acestea sunt în cele din urmă responsabile pentru definirea strategiei și pentru punerea în aplicare a programului, inclusiv pentru selecția activităților relevante care îndeplinesc obiectivele strategice ale acestuia.

28

Înființarea unui serviciu de consiliere trebuie să răspundă unei nevoi specifice identificate în zona vizată de program.

Un nou serviciu poate fi înțeles ca un organism/entitate creat(ă) ex novo pentru a furniza servicii cu privire la anumite teme/domenii de competență necesare în regiune. Cu toate acestea, înființarea unui nou organism/departament în cadrul unui serviciu de consiliere preexistent, care conduce la extinderea domeniului de aplicare al serviciilor furnizate anterior, poate fi considerată, de asemenea, ca reprezentând înființarea unui nou serviciu. Premisa este că acest nou serviciu ar trebui să fie în măsură să ofere consiliere în zonele în care nu ar exista competență fără crearea respectivului serviciu.

Răspuns comun la punctele 35 și 36

Statele membre trebuie să asigure o selecție deschisă, corectă și transparentă a prestatorilor de servicii, în conformitate cu cadrele juridice europene și naționale. Cerința privind transparența sporită a fost consolidată în perioada de programare 2014-2020. În mod special, articolul 15 din Regulamentul nr. 1305/2013 stabilește obligația organizării unei licitații pentru selectarea beneficiarilor. Selectarea beneficiarilor trebuie să se facă în conformitate cu criteriile definite. Organismele care furnizează servicii de informare și de transfer de cunoștințe trebuie să dispună de competențele corespunzătoare prin intermediul unui personal calificat și trebuie să desfășoare activități de formare periodică.

A se vedea, de asemenea, răspunsul la punctul 40.

38

Acest aspect a fost, de asemenea, identificat ca fiind o deficiență de către Comisie. Orientările privind eligibilitatea și selecția recomandă în mod explicit să se evite depunerea de propuneri în orice moment pe parcursul perioadei de programare.

40

Statele membre au posibilitatea de a furniza servicii pe plan intern, cu condiția să îndeplinească condiția de eligibilitate stabilită pentru măsura respectivă. Situațiile în care administrația este unicul beneficiar al unei măsuri trebuie să fie justificate în mod corespunzător.

În urma evaluării programelor de dezvoltare rurală pentru 2014-2020, Comisia a trimis o scrisoare de observații în Galicia, solicitând informații cu privire la măsurile care urmau să fie puse în aplicare în mod direct de către administrație și cu privire la modul în care urma să fie asigurat cel mai bun raport calitate-preț.

Răspuns comun la punctele 47 și 48

În conformitate cu legislația aplicabilă pentru perioada de programare 2007-2013, programele de dezvoltare rurală aprobate de Comisie au inclus informații privind identificarea nevoilor și a procedurilor de selecție a beneficiarilor.

Obligația de a efectua o analiză SWOT a situației și de a identifica nevoile care trebuie abordate în zona geografică acoperită de program este integrată în legislația privind dezvoltarea rurală pentru ambele perioade de programare. Această analiză este completată de evaluarea ex ante a programului și include cunoștințele și competențele de care au nevoie operatorii rurali. Analiza SWOT și identificarea nevoilor din cadrul programelor, precum și orientarea strategică a programelor către aceste nevoi sunt verificate amănunțit de Comisie în faza de aprobare a programelor.

Comisia a emis orientări de bază pentru perioada de programare 2007-2013, pentru a ajuta statele membre să își pregătească programele de dezvoltare rurală.

În ceea ce privește perioada de programare 2014-2020, Comisia a pregătit orientări consolidate și mai ample, precum și fișe de măsuri³ care au fost discutate în câteva rânduri cu statele membre, în cadrul Comitetului pentru dezvoltare rurală. De asemenea, Comisia a oferit răspunsuri la întrebările adresate de statele membre cu privire la pregătirea programelor.

49

Comisia este conștientă de faptul că achizițiile publice reprezintă una dintre principalele cauze ale ratelor de eroare. În acest context și în conformitate cu principiul subsidiarității, Comisia a luat măsuri pentru identificarea, prevenirea sau corectarea riscurilor aferente. De exemplu, informații cu privire la riscurile legate de implementarea măsurii și acțiunile de atenuare trebuie să fie incluse în programul de dezvoltare rurală. Pentru perioada de programare 2014-2020, atât dispozițiile legale, cât și orientările elaborate de Comisie cu privire la achizițiile publice au fost consolidate, în comparație cu perioada anterioară de programare.

Comisia monitorizează procesul de punere în aplicare prin impunerea unor obligații de raportare, în cadrul reuniunilor de reexaminare anuală și al comitetelor de monitorizare. Atunci când se efectuează audituri de conformitate, se evaluează și alegerea furnizorilor.

A se vedea și răspunsurile Comisiei la punctele 38, 40 și 43.

51

În perioada de programare 2014-2020, fișa măsurii specifice privind transferul de cunoștințe este mult mai detaliată decât cea dezvoltată în cadrul perioadei de programare anterioare și include informații referitoare la procedurile de selecție a beneficiarilor. Aceasta este completată de o serie de documente de orientare cuprinzătoare și relevante, cu caracter orizontal (de exemplu, privind programarea și achizițiile publice).

De asemenea, Comisia a discutat pe larg această chestiune împreună cu statele membre, în cadrul Comitetului pentru dezvoltare rurală și la nivel bilateral și a oferit răspunsuri la întrebările adresate. Mai mult decât atât, Comisia și Rețeaua europeană pentru dezvoltare rurală a organizat o sesiune de formare specifică pentru autoritățile naționale și regionale cu privire la „Caracterul rezonabil al costurilor și al achizițiilor publice”, care s-a desfășurat la Bruxelles în martie 2015.

În plus, chiar și în cazurile în care statele membre nu aplică proceduri de achiziții publice, ele trebuie să se asigure că alegerea beneficiarilor se realizează într-un mod deschis, corect și transparent.

Furnizarea serviciului la nivel intern este o posibilitate prevăzută în cadrul legislației în materie de achiziții publice, în cazurile în care autoritatea contractantă are resursele adecvate pentru a realiza operațiunea pe plan intern.

A se vedea și răspunsurile Comisiei la punctele 47-48, 49 și 50.

55

A se vedea răspunsul la punctul 40.

55 – A cincea teză

Consiliul pentru agricultură nu raportează cheltuielile la nivel de activitate. Toate cheltuielile ar trebui să fie asociate însă cu execuția proiectului pentru a putea fi considerate eligibile pentru sprijin. În cazul în care cheltuielile controlului administrativ nu sunt considerate ca făcând parte din execuția proiectului, costurile respective sunt deduse.

55 – A șasea teză

În ceea ce privește controlul sporit al sprijinului UE pentru dezvoltare rurală în Suedia în 2013, Consiliul pentru agricultură a raportat îmbunătățiri ale controalelor. Sunt prevăzute noi evoluții în ceea ce privește noua perioadă de programare.

Răspuns comun la punctele 56 și 57

În conformitate cu cerințele de la articolul 59 alineatul (2) din Regulamentul financiar, Comisia monitorizează sistemele de gestiune și control instituite de statele membre, respectând principiul proporționalității și având în vedere nivelul de risc evaluat. Programul activităților de audit este determinat pe baza unei evaluări a riscurilor, elementul cel mai important fiind nivelul cheltuielilor. Întrucât cuantumul fondurilor implicate este relativ mic, a fost efectuat doar un număr limitat de audituri de conformitate specifice cu privire la serviciile de consiliere și de transfer de cunoștințe.

58

Activitățile de consiliere și de transfer de cunoștințe pot fi sprijinite din diferite surse, în funcție de grupul-țintă și de temele acoperite. De exemplu, FEADR sprijină formarea profesională și consilierea persoanelor active în sectoarele agricole și forestiere și, începând cu 2014, se adresează și IMM-urilor din zonele rurale, în timp ce sprijinul din cadrul FSE se concentrează asupra persoanelor aflate în șomaj.

Statele membre și regiunile trebuie să asigure complementaritatea instrumentelor, pentru a evita suprapunerile și dubla finanțare.

Răspuns comun la punctele 60 și 61

Întrucât activitățile cu privire la transferul de cunoștințe sunt eligibile în cadrul diferitelor fluxuri, responsabilitatea pentru gestionarea unor astfel de activități ar trebui să rămână în cadrul autorității competente. Operațiuni similare pot fi sprijinite în mod complementar prin intermediul mai multor fonduri. Obiectivul demarcării este de a garanta că punerea în aplicare a diverselor politici generează sinergii, că sunt evitate suprapunerile și că este prevenită dubla finanțare. În cursul procesului de aprobare, al modificărilor programelor și al reuniunilor bilaterale periodice, Comisia a solicitat mai multe informații privind demarcarea, acolo unde a fost cazul.

Comisia a evaluat caracterul adecvat al liniei de demarcație cu alte fonduri în timpul procesului de aprobare al programului și al evaluării modificărilor ulterioare ale acestuia. Toate programele de dezvoltare rurală au fost, de asemenea, evaluate cu ocazia consultărilor interservicii, în cadrul cărora direcțiile generale responsabile de diferite fonduri urmăresc prevenirea eventualelor incoerențe sau suprapuneri. Mai mult decât atât, Comitetul de monitorizare, care include reprezentanți ai altor fonduri UE, joacă un rol important în asigurarea demarcării.

A se vedea, de asemenea, răspunsul la punctul 58.

64

Scrisoarea de observații a Comisiei trimisă în Galicia în urma evaluării programelor de dezvoltare rurală pentru 2014-2020 a subliniat necesitatea evitării dublei finanțări. Acolo unde este cazul, trebuie identificat riscul dublei finanțări în programul de dezvoltare rurală și trebuie propuse acțiuni de atenuare.

65

Legislația pentru perioada de programare 2014-2020 stabilește o serie de norme care să asigure coordonarea dintre intervențiile sprijinite de fondurile UE și cele sprijinite de resursele naționale.

Complementaritatea este în primul rând abordată în acordurile de parteneriat (AP), în cadrul cărora statele membre definesc mecanisme de coordonare a sprijinului primit din fonduri ESI. Acest lucru este specificat ulterior în programele de dezvoltare rurală, care includ o secțiune specifică privind complementaritatea (capitolul 14 din PDR).

Comisia a elaborat documente de orientare detaliate pentru programarea la ambele niveluri (parteneriat și programe). În acest sens, au fost, de asemenea, elaborate o serie de prevederi legale comune (Regulamentul privind dispozițiile comune) și un cadru strategic comun pentru toate fondurile ESI, pentru a îmbunătăți coordonarea, complementaritatea și sinergiile dintre fonduri.

A se vedea și răspunsul Comisiei la punctele 60 și 61.

67

Evaluarea programelor de dezvoltare rurală este efectuată de evaluatori externi, sub responsabilitatea statelor membre. Responsabilitatea propunerii celei mai bune metodologii de evaluare revine evaluatorului.

80

Cadrul comun de monitorizare și evaluare aferent perioadei 2007-2013 a fost primul cadru integrat de monitorizare și evaluare. În ceea ce privește monitorizarea, cadrul a relevat anumite limitări. Sistemul comun de monitorizare și evaluare aferent perioadei 2014-2020 a fost îmbunătățit, de exemplu, prin introducerea unei separări clare între activitățile de formare și cele de comunicare.

Caseta 11 – Prima teză

În ceea ce privește Danemarca, măsura 111 include o submăsură care integrează măsurile 111 și 123 (proiecte demonstrative). Prin urmare, o simplă împărțire a sprijinului total la numărul de persoane instruite nu poate fi utilizată pentru a calcula costul de formare pe persoană sau pe zi de formare.

85

Comisia, care rămâne în principal dependentă de datele colectate, reunite și prezentate de statele membre, este conștientă de limitările care rezultă din calitatea acestor date. În consecință, Comisia a îmbunătățit sistemul comun de monitorizare și evaluare aferent perioadei 2014-2020 prin introducerea unei separări clare între activitățile de formare și cele de comunicare, aspect care cauzase problemele de colectare a datelor.

Datele de monitorizare constituie unul din elementele utilizate în cadrul evaluării. Evaluarea care urmărește să determine dacă sprijinul FEADR a fost cheltuit în mod corespunzător va fi efectuată în cadrul evaluării ex post a programelor de dezvoltare rurală.

88

Evaluarea programelor de dezvoltare rurală este în responsabilitatea statelor membre. Evaluarea eficacității măsurilor în raport cu obiectivele programelor este o sarcină complexă, care trebuie să fie proporțională cu funcția pe care o îndeplinește evaluarea. Această sarcină se efectuează de către evaluatori profesioniști independenți. Acești evaluatori formulează concluzii cu privire la o serie de factori și abordări metodologice și realizează inclusiv o evaluare amănunțită a logicii de intervenție a programelor, studii de caz și analiză pe teren, analiza interacțiunilor și a efectelor de propagare între diferitele măsuri etc. Setul de indicatori din cadrul comun de monitorizare și de evaluare reprezintă doar unul din instrumentele cu care se poate răspunde la întrebările din evaluare. Aceste întrebări au ca obiectiv structurarea rapoartelor de evaluare în mod uniform, abordând, totodată, într-un mod cuprinzător prioritățile strategice la nivelul Uniunii.

Concluzii și recomandări

91

Statele membre și regiunile aleg măsurile și acțiunile care urmează să fie puse în aplicare prin programele de dezvoltare rurală în funcție de nevoile identificate în zona vizată de program. Aceste nevoi ar trebui să fie detaliate și mai mult la nivel de acțiuni concrete de formare care urmează să fie puse în aplicare. Comisia se asigură că programele de dezvoltare rurală sunt compatibile cu obiectivele de politică și cu cerințele legale, însă punerea efectivă în aplicare a programelor este responsabilitatea statelor membre. Comisia este informată în cadrul întâlnirilor Comitetului de monitorizare și prin intermediul rapoartelor privind punerea în aplicare furnizate de statele membre.

92

Activitățile de formare și de transfer de cunoștințe sunt necesare pentru îmbunătățirea competențelor tehnice și a celor netehnice (soft skills). În acest fel, aceste activități contribuie la îmbunătățirea performanței operatorilor din zonele rurale. Furnizorii de servicii răspund la cererile de oferte sau la propuneri, care sunt elaborate pe baza nevoilor identificate în urma analizei SWOT a statelor membre. Cu toate acestea, Comisia este de părere că există loc pentru îmbunătățiri în analiza ex ante efectuată de statele membre.

93

Comisia recunoaște că, pentru a alege cei mai buni prestatori de servicii, selecția ar trebui să se bazeze pe o concurență deschisă și corectă, evaluată în funcție de raportul calitate/preț. Statele membre sunt responsabile să asigure faptul că aceste proceduri sunt puse în aplicare.

A se vedea, de asemenea, răspunsul la punctul 92.

94

Înființarea unui serviciu de consiliere trebuie să răspundă unei nevoi specifice identificate în zona vizată de program.

Un nou serviciu poate fi înțeles ca un organism/entitate creat(ă) ex novo pentru a furniza servicii cu privire la anumite teme/domenii de competență necesare în regiune. Cu toate acestea, înființarea unui nou organism/departament în cadrul unui serviciu de consiliere preexistent, care conduce la extinderea domeniului de aplicare al serviciilor furnizate anterior, poate fi considerată, de asemenea, ca reprezentând înființarea unui nou serviciu. Premisa este că acest nou serviciu ar trebui să fie în măsură să ofere consiliere în zonele în care nu ar exista competență fără crearea respectivului serviciu.

Recomandarea 1 (a)

Această recomandare se adresează statelor membre.

Recomandarea 1 (b)

Comisia acceptă această recomandare.

Comisia este de acord că o analiză periodică a nevoii de activități de formare de către statele membre trebuie să fie încurajată cu titlu de exemplu de bune practici și va actualiza fișa măsurii privind transferul de cunoștințe, urmând să desfășoare activități de informare în acest sens. De asemenea, Comisia va promova schimbul de bune practici cu privire la abordările metodologice în contextul activităților de colaborare în rețea.

Recomandarea 1 (c)

Această recomandare se adresează statelor membre.

Recomandarea 1 (d)

Comisia acceptă această recomandare și a demarat punerea ei în aplicare.

Comisia a emis orientări cu privire la articolul 15 din Regulamentul (UE) nr. 1305/2013, pentru a ajuta statele membre/regiunile să pună în aplicare măsurile respective. Cu toate acestea, aceste orientări nu sunt obligatorii din punct de vedere juridic, iar aplicarea lor depinde de statele membre. De asemenea, Comisia a oferit răspunsuri la numeroasele întrebări formulate de statele membre.

Punerea în aplicare a programelor de dezvoltare rurală, inclusiv crearea serviciilor de consiliere, este discutată în cadrul comitetelor de monitorizare, al reuniunilor de reexaminare anuală și al tuturor auditurilor de conformitate.

Dacă este necesar, Comisia va continua să actualizeze și să extindă orientările actuale.

96

Comisia a furnizat orientări privind achizițiile publice în contextul dezvoltării rurale. În mod special, orientările privind articolul 15 din Regulamentul 1305/2013 explică cerințele pentru furnizarea serviciului la nivel intern.

Recomandarea 2 (a)

Această recomandare se adresează statelor membre.

Recomandarea 2 (b)

Comisia acceptă această recomandare și a demarat punerea ei în aplicare.

Un set de orientări referitoare la furnizarea pe plan intern, la subcontractare și la furnizarea de servicii a fost prevăzut sub formă de fișă a măsurii privind serviciile de consiliere, serviciile de gestionare a exploatației și de înlocuire în cadrul exploatației. Acest lucru a fost prezentat și discutat în mai multe rânduri cu statele membre în cadrul Comitetului pentru dezvoltare rurală. Mai mult decât atât, Comisia și Rețeaua europeană pentru dezvoltare rurală au organizat o sesiune de formare specifică pentru autoritățile naționale și regionale cu privire la caracterul rezonabil al costurilor și al achizițiilor publice, care s-a desfășurat la Bruxelles în martie 2015.

În ceea ce privește monitorizarea procedurilor statelor membre, Comisia va ține seama în mod corespunzător de profilul de risc al măsurilor de consiliere și de transfer de cunoștințe în stabilirea planificării sale de audit.

97

Statele membre trebuie să asigure caracterul rezonabil al costurilor legate de punerea în aplicare a măsurilor din cadrul programelor de dezvoltare rurală. În cazul în care auditurile de conformitate detectează deficiențe, se aplică corecții financiare.

98

Problema demarcării a fost ridicată în cadrul programelor de dezvoltare rurală.

Pentru perioada 2014-2020, așa-numitele „documente de poziție” ale serviciilor Comisiei întocmite pentru fiecare stat membru au furnizat orientări privind intervențiile coordonate ale fondurilor structurale și de investiții europene. Statele membre au fost nevoite să asigure un grad mai ridicat de complementaritate, de coerență și de conformitate cu celelalte instrumente ale UE, pentru a se evita dubla finanțare⁴.

Cadrul de reglementare pentru perioada de programare 2014-2020 urmărește să asigure o mai mare complementaritate și o mai bună coordonare între fonduri în vederea evitării suprapunerii activităților prin intermediul acordurilor de parteneriat, iar în acest context statele membre trebuie să descrie utilizarea fondurilor ESI pentru a se asigura complementaritatea și sinergia activităților.

De asemenea, în domeniul dezvoltării rurale, problema complementarității a fost abordată în capitolul 14 din programele de dezvoltare rurală „Informații privind complementaritatea”.

Mai mult decât atât, comitetele de monitorizare din statele membre sunt responsabile de asigurarea aplicării corecte a tuturor programelor și de complementaritatea tuturor fondurilor UE.

În cele din urmă, serviciile Comisiei cooperează pentru a asigura o abordare coordonată a aspectului complementarității fondurilor ESI în cursul fazei de aprobare a programelor respective.

Recomandarea 3 (a)

Comisia acceptă această recomandare.

Comisia pune în aplicare recomandările formulate în Raportul special nr. 22/2014⁵ prin organizarea unor cursuri de formare pentru autoritățile de management și agențiile de plăți, prin furnizarea unei evaluări mai bune a posibilității de verificare și de control a măsurilor și prin promovarea utilizării opțiunilor simplificate în materie de costuri. De asemenea, sistemele instituite în scopul de a asigura caracterul rezonabil al costurilor proiectelor vor fi evaluate în cadrul auditurilor de conformitate. În caz de nerespectare, se vor aplica corecții financiare.

Recomandarea 3 (b)

Comisia acceptă această recomandare și a demarat punerea ei în aplicare.

Comisia a stabilit deja proceduri de lucru și grupuri interservicii relevante pentru a evalua problemele legate de dubla finanțare și de complementaritatea dintre diferitele fonduri ale UE (de exemplu, rețeaua de interpretare a fondurilor ESI, alte rețele privind elemente specifice ale regulamentului, cum ar fi Grupul de lucru în materie de costuri simplificate, rețelele tematice sau platforma de consiliere pentru utilizarea instrumentelor financiare – Fi-Compass).

Comisia va reflecta în continuare dacă o altă structură (de exemplu, un grup interservicii specific) este necesară.

Răspuns comun la punctele 99 și 100

Evaluarea programelor de dezvoltare rurală este în responsabilitatea statelor membre. Evaluarea eficacității măsurilor în raport cu obiectivele programelor este o sarcină complexă, care trebuie să fie proporțională cu funcția pe care o îndeplinește evaluarea. Această sarcină se efectuează de către evaluatori profesioniști independenți. Acești evaluatori formulează concluzii cu privire la o serie de factori și abordări metodologice și realizează și o evaluare amănunțită a logicii de intervenție a programelor, studii de caz și analiză pe teren, analiza interacțiunilor și a efectelor de propagare între diferitele măsuri etc. Setul de indicatori din cadrul comun de monitorizare și de evaluare reprezintă doar unul din instrumentele cu care se poate răspunde la întrebările din evaluare. Aceste întrebări au ca obiectiv structurarea rapoartelor de evaluare în mod uniform, abordând totodată, într-un mod cuprinzător, prioritățile strategice la nivelul Uniunii. Comisia încurajează schimbul de bune practici în materie de evaluare, care se poate realiza prin intermediul REDR.

Recomandarea 4 (a)

Această recomandare se adresează statelor membre.

Recomandarea 4 (b)

Comisia acceptă parțial această recomandare.

Comisia va continua să furnizeze orientări cu privire la punerea în aplicare a sistemului comun de monitorizare și evaluare stabilit în regulamentele relevante.

Există metodologii standard pentru a garanta utilizarea unor proceduri de feedback, monitorizarea și evaluarea rezultatelor, precum și impactul activităților de formare. Comisia va încuraja schimbul de bune practici în cadrul Rețelei europene pentru dezvoltare rurală (REDR).

Cu toate acestea, conform cadrului juridic existent, Comisia nu este responsabilă de monitorizarea instituirii unor astfel de proceduri de feedback.

101

Comisia și-a asumat întotdeauna obligații în ceea ce privește monitorizarea sistemelor de gestiune și control instituite în statele membre. Comisia supraveghează punerea în aplicare a măsurilor prin intermediul procesului de aprobare a programelor de dezvoltare rurală, în cadrul comitetelor de monitorizare care implică părțile interesate și în cadrul reuniunilor bilaterale anuale de revizuire cu autoritățile de management.

Programul de lucrări de audit este determinat pe baza unei analize a riscurilor, elementul cel mai important fiind nivelul cheltuielilor. Întrucât cuantumul fondurilor implicate este relativ mic, a fost realizat doar un număr limitat de audituri de conformitate specifice cu privire la cheltuielile efectuate cu serviciile de consiliere și de transfer de cunoștințe.

Recomandarea 5

Comisia acceptă această recomandare.

Comisia va ține seama în mod corespunzător de profilul de risc al măsurilor de consiliere și de transfer de cunoștințe în stabilirea planificării sale de audit.

1Articolul 5 din Regulamentul 1698/2005.

2Raportul special nr. 22/2014: „Obținerea de economii: menținerea sub control a costurilor aferente finanțărilor acordate de UE pentru proiectele de dezvoltare rurală” (http://eca.europa.eu).

3Documentele de orientare privind: 1) Analiza SWOT, 2) Achizițiile publice pentru dezvoltarea rurală 2014-2020, 3) Condițiile de eligibilitate și criteriile de selecție 2014-2020, 4) Elemente pentru programul strategic, 5) Caracterul verificabil și controlabil (articolul 62), 6) Fișa măsurii aferente articolului 14: „Transferul de cunoștințe”, 7) Fișa măsurii aferente articolului 15: „Servicii de consiliere”.

4Articolul 5 din Regulamentul 1698/2005.

5A se vedea Raportul special nr. 22/2014: „Obținerea de economii: menținerea sub control a costurilor aferente finanțărilor acordate de UE pentru proiectele de dezvoltare rurală” (http://eca.europa.eu).

QJ-AB-15-013-RO-E  ISSN 1977-5806

Curtea a examinat dacă eforturile depuse de Comisie și de statele membre pentru a oferi activități de transfer de cunoștințe și de consiliere de calitate s-au ridicat la înălțimea așteptărilor pe care le presupune importanța de care se bucură învățarea pe tot parcursul vieții și transferul de cunoștințe în cadrul politicii de dezvoltare rurală a UE. Auditul a relevat însă că acest lucru nu s-a întâmplat. În mod foarte frecvent, statele membre se bazau pe propunerile provenite de la prestatorii de servicii de formare și orice tip de formare era considerat „satisfăcător” și eligibil pentru a beneficia de sprijin public. Rareori se proceda la o analiză adecvată pentru a se determina dacă activitățile propuse puteau avea un impact real. Statele membre nu au asigurat întotdeauna o concurență echitabilă și transparentă atunci când au selectat activitățile de formare și au plătit tarife prea mari pentru anumite servicii. În ceea ce privește monitorizarea, auditul a pus în lumină faptul că lipseau evaluări detaliate cu privire la realizările efectiv obținute cu ajutorul fondurilor publice. În recomandările pe care le-a formulat, Curtea încurajează, în special, ca activitățile de transfer de cunoștințe și activitățile de consiliere pe care le selectează statele membre să fie adaptate la nevoile în continuă evoluție ale actorilor din mediul rural, prin intermediul unor proceduri recurente de analiză și evaluare.