EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Tfn. +352 4398-1

E-post: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet
via Europa-servern (http://europa.eu).

Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2015

Print | ISBN 978-92-872-2992-2 | ISSN 1831-0990 | doi:10.2865/454223 | QJ-AB-15-013-SV-C
PDF | ISBN 978-92-872-2968-7 | ISSN 1977-5830 | doi:10.2865/151289 | QJ-AB-15-013-SV-N
EPUB | ISBN 978-92-872-2979-3 | ISSN 1977-5830 | doi:10.2865/249988 | QJ-AB-15-013-SV-E

© Europeiska unionen, 2015

Kopiering tillåten med angivande av källan.

För all användning eller återgivning av fotona ”Utbildning för kvinnliga jordbrukare” och ”Jordbrukarnas arbetsgrupp (studiebesök)” på s. 10 måste tillstånd begäras direkt från upphovsrättsinnehavaren.

HUR HITTAR MAN EU:S PUBLIKATIONER?

Gratispublikationer

•Ett enskilt exemplar
genom EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

•Flera exemplar/affischer/kartor
hos Europeiska unionens representationer (http://ec.europa.eu/represent_sv.htm),
hos delegationer i länder utanför EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sv.htm),
genom att kontakta nätverket Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sv.htm)
eller ringa 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis inom hela EU) (*).

(*)Varken informationen eller samtalen kostar i regel något (men vissa operatörer, telefonkiosker och hotell kan ta betalt för samtalen).

Avgiftsbelagda publikationer

•Genom EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

SV
2015

nr 12

Särskild rapport

EU:s prioritering
att främja en
kunskapsbaserad
landsbygdsekonomi
har påverkats av en
bristfällig förvaltning av
kunskapsöverförings- och
rådgivningsåtgärder

(i enlighet med artikel 287.4 andra stycket i EUF-fördraget)

Granskningsteam

I våra särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra effektivitets- och regelefterlevnadsrevisioner av särskilda budgetområden eller förvaltningsteman. Vi väljer ut och utformar granskningsuppgifterna så att de ska få största möjliga effekt och bedömer riskerna när det gäller resultat eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella inkomsterna eller utgifterna, framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.

Denna effektivitetsrevision utfördes av revisionsavdelning I – under ledning av revisionsrättens ledamot Augustyn Kubik — som är specialiserad på utgiftsområdet bevarande och förvaltning av naturresurser. Revisionen leddes av ledamoten Jan Kinšt, med stöd av kanslichef Alejandro Ballester Gallardo, enhetschef Michael Bain, granskningsledare Klaus Stern och biträdande granskningsledare Els Brems. Granskningsteamet bestod av Stuart Ballantine, Malgorzata Frydel, Athanasios Koustoulidis, Lorenzo Pirelli, Maria Eulàlia Reverté i Casas, Michael Spang och Diana Voinea. Terje Teppan-Niesen var sekreterare, och Milosz Aponowicz, Cathryn Lindsay, Michał Machowski, Paulina Pruszko och Charlotta Törneling gav språkligt stöd.

Innehåll

Ordförklaringar

Sammanfattning

Inledning

Investering i kunskaper och färdigheter i Europeiska unionen

Landsbygdsutvecklingsstöd till kunskapsöverförings- och rådgivningstjänster

Samordning med annat EU-stöd till kunskapsöverförings- och rådgivningstjänster

Revisionens inriktning och omfattning

Iakttagelser

Del I – Förfaranden för att identifiera och välja de kunskapsöverförings- och rådgivningstjänster som är mest relevanta

Medlemsstaterna beskriver behoven hos verksamhetsutövarna på landsbygden i så generella termer att nästan alla typer av insatser skulle kunna finansieras

Medlemsstaterna kontrollerar inte alltid leverantörernas kvalifikationer och erfarenheter

Urvalet av insatser och leverantörer sker utan rättvis och öppen konkurrens

Kommissionens vägledning till medlemsstaterna om kunskapsöverförings- och rådgivningsåtgärder var begränsad

Del II – Förfaranden för att säkerställa kostnadseffektiva och samordnade kunskapsöverförings- och rådgivningstjänster

Medlemsstaterna har godkänt utbildningsinsatser utan att ha gjort ändamålsenliga kontroller av att kostnaderna var rimliga

Det finns tecken på att medlemsstaterna ibland betalade för mycket för utbildnings- eller rådgivningstjänster som inte varit tillräckligt motiverade

Omfattningen av kommissionens revisioner gav inte tillräcklig information om de brister som revisionsrätten konstaterat

Det sker ingen samordning av EU-medel och andra medel för att säkerställa effektiv kunskapsöverföring och rådgivning

Del III – Förfaranden för att övervaka och utvärdera resultaten av kunskapsöverförings- och rådgivningsinsatserna

Utbildningsleverantörerna samlar ofta in direkt feedback från kursdeltagarna men medlemsstaterna använder den sällan för att förbättra kommande insatser

Det finns vissa exempel på god praxis där medlemsstaterna vidtar åtgärder för att samla in användbar information om kunskapsöverförings- och rådgivningsinsatsernas effekter

De uppgifter som samlas in för att visa det sammanlagda resultatet av kunskapsöverföringen och rådgivningen på EU-nivå är inte tillförlitliga

Slutsatser och rekommendationer

Bilaga I | — | De granskade medlemsstaternas genomförande av kunskapsöverförings- och rådgivningsåtgärder
Bilaga II | — | Kirkpatricks fyra nivåer

Kommissionens svar

Ordförklaringar

CMEF: En gemensam övervaknings- och utvärderingsram för hela EU som ska användas för landsbygdsutveckling under programperioden 2007–2013.

CMES: En gemensam övervaknings- och utvärderingsram för hela EU som ska användas för landsbygdsutveckling under programperioden 2014–2020.

Delad förvaltning: Metod för genomförandet av EU-budgeten där genomförandet delegeras till medlemsstaterna¹. För det ändamålet utser medlemsstaternas myndigheter organ som ansvarar för förvaltningen och kontrollen av unionens medel.

Den gemensamma jordbrukspolitiken: Den lagstiftning och praxis som Europeiska unionen antagit för att tillhandahålla en gemensam, enhetlig politik för jordbruket.

Dödviktseffekt: Uppstår i en situation där bidragsfinansierade insatser eller projekt helt eller delvis skulle ha genomförts även utan bidrag.

Europeiska struktur- och investeringsfonder (ESI-fonder): En ny benämning på fem EU-fonder som ger sammanhållningspolitiskt stöd under programperioden 2014–2020. De fem fonderna är Europeiska regionala utvecklingsfonden (Eruf), Europeiska socialfonden (ESF), Sammanhållningsfonden, Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) och Europeiska havs- och fiskerifonden (EHFF).

Förvaltningsmyndighet: Ett nationellt eller regionalt organ som utses av medlemsstaten att förvalta ett landsbygdsutvecklingsprogram.

Landsbygdsutvecklingsprogram: Ett dokument som en medlemsstat eller en region utarbetar, och kommissionen godkänner, för att planera och övervaka genomförandet av EU:s landsbygdsutvecklingspolitik på regional eller nationell nivå.

Offentlig upphandling: Anbudsförfarande som offentliga organ ska tillämpa när de köper in varor, byggentreprenader och tjänster över ett visst pris. Syftet är att få det fördelaktigaste anbudet genom att se till att det råder tillräcklig konkurrens mellan leverantörer och att kontrakten tilldelas rättvist, öppet och utan diskriminering. I direktiv 2004/18/EG och direktiv 2004/17/EG fastställs den rättsliga ram för offentlig upphandling som de nationella myndigheterna måste införa.

Programperiod: Flerårig ram för planering och genomförande av EU:s politik, t.ex. landsbygdsutvecklingspolitiken.

Ramavtal: Ett avtal som ingås mellan en eller flera upphandlande myndigheter och en eller flera ekonomiska aktörer i syfte att fastställa villkoren för tilldelningen av kontrakt under en given tidsperiod, särskilt i fråga om tänkt pris och, i tillämpliga fall, uppskattad kvantitet².

Verksamhetsutövare på landsbygden: I denna rapport kallas jordbrukare, skogsägare och andra företag och aktörer på landsbygden verksamhetsutövare på landsbygden om inget annat anges.

Åtgärd: En stödordning för att genomföra en politik. Varje åtgärd har specifika regler som måste följas inom de projekt eller insatser som kan finansieras. Det finns två huvudsakliga typer av åtgärder: investeringsåtgärder och arealstöd.

1Artikel 59 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) nr 966/2012 av den 25 oktober 2012 om finansiella regler för unionens allmänna budget och om upphävande av rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002 (EUT L 298, 26.10.2012, s. 1).

2Artikel 1.5 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/18/EG av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster (EUT L 134, 30.4.2004, s. 114).

Sammanfattning

I

Kunskapsöverförings- och rådgivningsinsatserna har uppgraderats och har numera hög prioritet, både för EU i allmänhet och för landsbygdsutvecklingen i synnerhet. Europaparlamentet och flera kommissions-ledamöter med ansvar för jordbruket har betonat vikten av yrkesutbildning, kompetensutveckling, livslångt lärande och kunskapsöverföring, vilket återspeglas i EU:s rättsliga ram.

II

Vid denna revision har revisionsrätten granskat kunskapsöverförings- och rådgivningsinsatser som medfinansierats genom EU:s budget för landsbygdsutveckling via Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) och medlemsstaternas egna budgetar under perioden 2007–2013. EU har anslagit totalt 1,3 miljarder euro till denna verksamhet under den aktuella perioden. Medfinansieringen gör att det totala offentliga stödet kommer att uppgå till 2,2 miljarder euro.

III

För att insatserna ska vara ändamålsenliga och få önskad effekt måste de medel som anslås till kunskapsöverförings- och rådgivningsinsatser användas där det finns konstaterade behov och tjänsterna tillhandahållas till en rimlig kostnad av leverantörer med lämpliga kvalifikationer och erfarenheter. Resultatet bör kunna mätas och utvärderas så att det går att se vad som faktiskt har åstadkommits. Revisionsrättens granskning visade dock att detta inte var fallet på grund av brister i medlemsstaternas och kommissionens förvaltning av insatserna.

IV

Vid granskningen konstaterades att kunskapsöverförings- och rådgivningsinsatserna inte var tillräckliga i förhållande till åtgärdernas betydelse och det förväntade resultatet av sådana insatser. Alltför många medlemsstater förlitade sig på leverantörernas förslag och all typ av utbildning ansågs vara ”bra” och stödberättigande. Endast ibland gjordes en ordentlig analys av om insatserna kunde ha en faktisk effekt.

V

Förfarandena säkerställde inte alltid en rättvis och öppen konkurrens för att se till att valet föll på högkvalitativa leverantörer och på kunskapsöverförings- och rådgivningsinsatser till bästa pris.

VI

Kostnadseffektiva kunskapsöverförings- och rådgivningstjänster är nödvändiga för att skydda både EU:s och medlemsstaternas offentliga finanser. Revisionsrätten upptäckte brister i de kontroller som medlemsstaterna är skyldiga att genomföra, både i ansökningsskedet och i utbetalningsskedet. Det finns tecken på att medlemsstaterna betalat för mycket för vissa tjänster och att kostnaderna i samband med dessa inte varit tillräckligt motiverade.

VII

Vid granskningen konstaterades vidare att många liknande tjänster finansieras inom andra EU-fonder (t.ex. Europeiska socialfonden (ESF) och Ejflu). Detta innebär risk för dubbel finansiering och kräver dubbla och dyra förvaltningsstrukturer, vilket revisionsrätten anser vara oekonomiskt. Under programperioden 2014–2020 ligger tonvikten mer på komplementaritet mellan EU-fonder än, som tidigare, på skiljelinjer mellan dem. Det innebär att det finns större behov av samordning för att man ska kunna undvika de risker som anges ovan.

VIII

Det gjordes ingen detaljerad utvärdering av vad som faktiskt åstadkommits med de offentliga medlen, och endast förenklade indikatorer samlades in, såsom antalet utbildade personer eller antalet finansierade utbildningsdagar. Dessutom konstaterade revisionsrätten att de insamlade uppgifterna inte alltid var tillförlitliga.

IX

De brister som beskrivs i denna rapport gäller främst medlemsstaternas förvaltning av åtgärderna. Med tanke på att kunskapsöverförings- och rådgivningsinsatserna är ett sådant viktigt område fann vi dock att kommissionens roll när det gäller att vägleda och övervaka medlemsstaterna också hade brister och bör stärkas.

X

Utgående från dessa resultat presenterar revisionsrätten en rad rekommendationer för hur situationen kan förbättras under landsbygdsutvecklingsprogrammets innevarande programperiod (2014–2020) och för hur möjligheterna att uppnå de ambitiösa målen för insatserna kan ökas.

XI

Revisionsrätten rekommenderar särskilt följande:

οMedlemsstaterna bör ha förfaranden för att analysera behoven av kunskap och färdigheter bland verksamhetsutövarna på landsbygden, särskilt vid inbjudningar att lämna förslag eller anbud. Behoven bör preciseras och inte bara anges i form av breda teman. Medlemsstaterna bör, inom ramen för de återkommande förfarandena, se till att en sådan analys används som underlag vid specificeringen och valet av relevanta kunskapsöverförings- och rådgivningstjänster för att undvika risken för att förfarandet blir leverantörsdrivet.

οKommissionen bör ge ytterligare vägledning om hur medlemsstaterna bör utföra sådana återkommande analyser och uppmana medlemsstaterna att vara mer specifika än allmänna i sina formuleringar.

οMedlemsstaterna bör se till att stöd för att inrätta nya rådgivningstjänster endast beviljas om det finns ett konstaterat underskott på sådana tjänster i det berörda området och ett behov av finansiering av ny personal, nya lokaler och/eller ny utrustning.

οMedlemsstaternas val av vilka tjänsteleverantörer som ska få offentliga medel bör ske i rättvis och öppen konkurrens, oavsett om de använder sig av inbjudningar att lämna förslag eller formella offentliga upphandlingsförfaranden. Medlemsstaterna bör särskilt se till att deras urvals- eller tilldelningskriterier inte gynnar vissa leverantörer eller vissa typer av leverantörer.

οKommissionen bör ge ytterligare specifik vägledning om hur man tillhandahåller tjänster internt, lägger ut tjänster på entreprenad och utvärderar konsortiers tjänsteleverans. Dessutom bör kommissionen på lämpligt sätt övervaka medlemsstaternas förfaranden för att se till att urvalet av kunskapsöverförings- och rådgivningsåtgärder är konkurrenskraftigt, rättvist och öppet.

οNär det gäller ändamålsenliga kontroller av kostnadernas rimlighet bör kommissionen och medlemsstaterna genomföra rekommendationerna i revisionsrättens särskilda rapport på området³. Särskilt när det gäller kunskapsöverförings- och rådgivningsinsatser bör medlemsstaterna utvärdera behovet av att stödja insatser som redan finns att tillgå på marknaden till ett rimligt pris. När det finns ett berättigat behov bör medlemsstaterna se till att kostnaderna för de finansierade verksamheterna inte överskrider kostnaderna för liknande insatser som tillhandahålls på marknaden.

οKommissionen bör bygga vidare på de inledande steg som tagits för att se till att EU-fonderna kompletterar varandra, t.ex. genom särskilda avdelningsövergripande arbetsgrupper, för att göra en grundlig utvärdering av komplementariteten mellan olika EU-fonder som medlemsstaterna föreslår för programperioden 2014–2020. Denna utvärdering bör resultera i en samordnad strategi för stöd till kunskapsöverföringsinsatser för att minska risken för dubbelfinansiering och dubbel administration.

οMedlemsstaterna bör inrätta återkopplingssystem där information från övervakning och utvärdering används för att förbättra kommande inbjudningar att lämna förslag eller anbud. Dessa system bör tvinga leverantörerna att inte bara tillhandahålla information om hur nöjda deltagarna varit med tjänsterna utan även kontrollera om de lärt sig vad de skulle.

οKommissionen bör ge vägledning om hur medlemsstaterna kan utföra sådana återkommande återkopplingsförfaranden och kontrollera att medlemsstaterna har infört sådana förfaranden. Utvärderarna kan även använda resultatet av sådan återkoppling för att koncentrera sitt utvärderingsarbete till insatsernas resultat och effekter.

οAvslutningsvis bör kommissionen utan dröjsmål höja riskprofilen för kunskapsöverförings- och rådgivningsåtgärder och utöka sin övervakning och förvaltning därefter för att bättre kunna garantera att medlemsstaterna tillhandahåller de berörda tjänsterna på ett ändamålsenligt sätt.

3Särskild rapport nr 22/2014 Att uppnå sparsamhet: att hålla kostnaderna för EU-finansierade projektbidrag inom landsbygdsutveckling under kontroll (http://eca.europa.eu).

Inledning

Investering i kunskaper och färdigheter i Europeiska unionen

01

Många politiker har påpekat vikten av yrkesutbildning, kompetensutveckling, livslångt lärande och kunskapsöverföring, och frågan har betonats i flera högnivådokument, däribland Europa 2020-strategin för smart och hållbar tillväxt för alla⁴.

”Ökade kunskaper om vår jordbrukssektor är en viktig aspekt av landsbygdsutvecklingsprogrammen”⁵

Phil Hogan (kommissionsledamot med ansvar för jordbruk och landsbygdsutveckling)

”Framtidens jordbruk måste vara kunskapsbaserat”⁶

Dacian Ciolos (tidigare kommissionsledamot med ansvar för jordbruk och landsbygdsutveckling)

02

I fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) talas det uttryckligen om ”en effektiv samordning av insatser i fråga om yrkesutbildning, forskning och kunskapsöverföring på jordbruksområdet” för att kunna nå målen i den gemensamma jordbrukspolitiken⁷.

03

I EU:s lagstiftning för programperioden 2014–2020⁸ läggs särskild tonvikt på kunskapsöverförings- och rådgivningstjänster som kärnverksamheter för att uppnå hållbar utveckling i landsbygdsområden. En övergripande prioritering inom landsbygdsutveckling är att ”främja kunskapsöverföring och innovation inom jord- och skogsbruk och på landsbygden”. Det anses således vara ett viktigt verktyg för att förbättra genomförandet av andra prioriteringar och åtgärder inom landsbygdsutveckling.

Landsbygdsutvecklingsstöd till kunskapsöverförings- och rådgivningstjänster

04

Finansiellt stöd till kunskapsöverförings- och rådgivningstjänster på landsbygden beviljas inom Ejflu. Under programperioden 2007–2013 beviljades detta stöd genom följande fyra åtgärder⁹:

οÅtgärd 111 – Yrkesutbildning och informationsinsatser.

οÅtgärd 114 – Anlitande av rådgivningstjänster.

οÅtgärd 115 – Inrättande av företagslednings-, avbytar- och rådgivningstjänster.

οÅtgärd 331 – Utbildning och information.

05

Syftet med de första tre åtgärderna var att öka jordbrukarnas och skogsbrukarnas konkurrenskraft. Åtgärd 331 var inriktad på andra företag och aktörer på landsbygden med målet att både öka deras möjligheter att bidra till att diversifiera landsbygdsekonomin och förbättra livskvaliteten på landsbygden. Åtgärderna 111 och 331 omfattade utbildning, workshoppar, besök på jordbruksföretag, coachning m.m. och benämns kunskapsöverföringsåtgärder. Åtgärderna 114 och 115 var rådgivningsåtgärder som var avsedda att ge vägledning till enskilda eller grupper av jordbrukare och skogsbrukare. Deltagarna erbjöds att ta del av de enskilda kunskapsöverförings- och rådgivningsinsatserna antingen kostnadsfritt eller till reducerat pris.

Jordbrukare, skogsbrukare och andra företag och aktörer på landsbygden kallas nedan verksamhetsutövare på landsbygden.

Ruta 1

Exempel på kunskapsöverförings- och rådgivningstjänster som finansieras inom Ejflu

Utbildning för kvinnliga jordbrukare.

© ZAMm/ Gerald Lechner

Utbildning för jordbrukare.

© ECA

Jordbrukarnas arbetsgrupp (studiebesök).

© BMLFUW/LFI/weinfranz

06

Inom landsbygdsutvecklingspolitiken delar kommissionen och medlemsstaterna på förvaltningen av kunskapsöverförings- och rådgivningsåtgärder. Landsbygdsutvecklingsprogrammen föreslås av medlemsstaterna och godkänns av kommissionen. Medlemsstaterna väljer sedan ut de projekt som ska få finansiering utifrån de program som presenterats. Figur 1 visar hur finansiering anslås till relevanta projekt enligt regelverket.

Figur 1

Regelverk för hur Ejflu-medel beviljas till olika projekt

Källa: Europeiska revisionsrätten.

07

Under programperioden 2007–2013 anslogs runt 1,3 miljarder euro, dvs. 1,4 % av stödet ur Ejflu, till kunskapsöverförings- och rådgivningsåtgärder. Den 31 december 2013 hade medlemsstaterna spenderat omkring 744 miljoner euro, eller 57 % av det planerade Ejflu-stödet. Alla åtgärder medfinansieras av medlemsstaterna (mer information finns i tabell 1). Som dock redan nämnts är kunskapsöverföringens och rådgivningens totala betydelse mycket större än värdet i rent monetära termer.

08

Medlemsstaterna genomför inte nödvändigtvis alla fyra kunskapsöverförings- och rådgivningsåtgärderna inom Ejflu. En analys av uppgifter från kommissionen för 2012 visade att av de sammanlagt 88 landsbygdsutvecklingsprogrammen utnyttjades inte åtgärderna 111, 114, 331 och 115 i 19, 52, 66 respektive 74 % av landsbygdsutvecklingsprogrammen.

09

Inför landsbygdsutvecklingsprogrammets programperiod 2014–2020 har de fyra enskilda åtgärderna slagits samman till två:

οÅtgärd 01 – Kunskapsöverförings- och informationsåtgärder.

οÅtgärd 02 – Rådgivningstjänster samt företagslednings- och avbytartjänster inom jordbruket.

10

Ejflu:s utgifter för åtgärd 01 planeras uppgå till 1,16 miljarder euro och utgifterna för åtgärd 02 till 742 miljoner euro, dvs. totalt 1,9 miljarder euro¹⁰. Tillsammans med den nationella medfinansieringen kan de totala offentliga utgifterna överstiga 4 miljarder euro. Det innebär en ökning med omkring 46 % jämfört med de utgifter som planerades under den föregående programperioden.

Tabell 1

Totala offentliga utgifter (Ejflu + nationell medfinansiering) och Ejflu-utgifter per åtgärd

Åtgärd | Beskrivning av åtgärden | Planerade utgifter 2007–2013 | Utgifter 2007–2013
Ejflu (euro) | Totala offentliga utgifter (euro) | Ejflu (euro) | Totala offentliga utgifter (euro)
111 | Yrkesutbildning och information | 947 013 157 | 1 599 928 390 | 556 561 212 | 974 023 090
114 | Användning av rådgivningstjänster | 197 958 811 | 338 640 512 | 98 320 876 | 169 488 261
115 | Inrättande av företagslednings-, avbytar- och rådgivningstjänster | 50 307 450 | 76 068 793 | 26 540 966 | 43 419 212
331 | Utbildning och information | 115 516 980 | 226 388 227 | 62 498 154 | 122 427 257
Kunskapsöverförings- och rådgivningsåtgärder | 1 310 796 398 | 2 241 025 922 | 743 921 208 | 1 309 357 820

Källa: Uppgifter från det europeiska nätverket för landsbygdsutveckling (uppdaterade i februari 2014).

11

Under programperioden 2007–2013 var såväl kursdeltagare som rådgivningsmottagare och tjänsteleverantörer potentiella stödmottagare för åtgärderna, men detta har nu ändrats. Under perioden 2014–2020 kommer tjänsteleverantörer, dvs. de aktörer som tillhandahåller rådgivning eller utbildning till slutmottagare (verksamhetsutövarna på landsbygden), att få finansiellt stöd inom åtgärderna 01 och 02.

12

Vissa medlemsstater använde sig redan av offentlig upphandling för att välja ut leverantörer av kunskapsöverförings- och rådgivningstjänster under programperioden 2007–2013, även om det inte var obligatoriskt. Enligt den nya lagstiftningen måste reglerna för offentlig upphandling tillämpas innan tjänstekontrakt ingås med tjänsteleverantörer inom åtgärd 02. När det gäller åtgärd 01 är offentlig upphandling inte obligatorisk vid valet av tjänsteleverantör.

Samordning med annat EU-stöd till kunskapsöverförings- och rådgivningstjänster

13

EU:s stöd till kunskapsöverförings- och rådgivningstjänster är inte begränsat till det landsbygdsutvecklingspolitiska området. Mycket generellt, och med beaktande av varje fonds uppdrag, får utbildningsprojekt stöd genom ESF och Europeiska regionala utvecklingsfonden (Eruf) i syfte att stödja tillväxt och sysselsättning. Dessa fonder kallas, tillsammans med Ejflu och två andra fonder, för ESI-fonder. I den rättsliga ramen för 2014–2020 ställs det krav på bättre samordning mellan ESI-fonderna än vad som tidigare krävts på både EU-nivå och medlemsstatsnivå. Den nya ramen illustreras i figur 2.

14

ESI-fonderna är ett led i genomförandet av Europa 2020-strategin. För att tillhandahålla ändamålsenligt stöd bör de vara inriktade på att bidra till elva tematiska mål¹¹. I förordningarna för de enskilda fonderna delas dessa mål sedan in i investeringsprioriteringar.

15

Det tematiska mål som är relevant för denna revision är nr 10, som handlar om ”att investera i utbildning och i vidareutbildning, inklusive yrkesutbildning för färdigheter och livslångt lärande”. Mer detaljerade investeringsprioriteringar anges i de enskilda förordningarna för ESF, ERUF och Ejflu¹² (se figur 2).

Figur 2

Rättslig ram för programperioden 2014–2020

Källa: Europeiska revisionsrätten.

4KOM(2010) 2020 slutlig av den 3 mars 2010 Europa 2020 – En strategi för smart och hållbar tillväxt för alla.

5Europeiska kommissionen – Pressmeddelande: Ytterligare 18 program för landsbygdsutveckling får grönt ljus, Bryssel den 13 februari 2015 (http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-4424_sv.htm).

6Uttalande om kunskapsbaserat jordbruk den 12 oktober 2011 (https://www.youtube.com/watch?v=QqOqVed_atA).

7Artikel 41 i EUF-fördraget.

8Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1305/2013 av den 17 december 2013 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 1698/2005 (EUT L 347, 20.12.2013, s. 487).

9Åtgärd 341 (Kompetensutvecklings- och informationsinsatser för förberedelse och genomförande av en lokal utvecklingsstrategi) och åtgärd 431 (Driva den lokala aktionsgruppen, satsa på kompetensutvecklings- och informationsinsatser) omfattar även utbildning. De är dock endast relevanta för Leader och liknande grupper inom axel 3 och är avsedda att hjälpa sådana grupper att genomföra sina lokala strategier. De behandlas därför inte närmare i denna revision.

10Uppgifterna bygger på information från Europeiska kommissionen. De omfattar både uppgifter för de 56 av de 118 landsbygdsutvecklingsprogrammen som godkänts och för dem som fortfarande är under behandling. Uppgifterna är därför för närvarande preliminära.

11Se artikel 9 i Europaparlamentets och rådets förordning nr 1303/2013 av den 17 december 2013 om fastställande av gemensamma bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden, Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling och Europeiska havs- och fiskerifonden, om fastställande av allmänna bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden och Europeiska havs- och fiskerifonden samt om upphävande av rådets förordning (EG) nr 1083/2006 (EUT L 347, 20.12.2013, s. 320).

12De fondspecifika investeringsprioriteringarna anges i följande dokument:
– ESF: artikel 3 i förordning (EU) nr 1303/2013.
– Eruf: artikel 5 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1301/2013 av den 17 december 2013 om Europeiska regionala utvecklingsfonden och om särskilda bestämmelser för målet Investering för tillväxt och sysselsättning samt om upphävande av förordning (EG) nr 1080/2006 (EUT L 347, 20.12.2013, s. 289).
– Ejflu: artikel 5 i förordning (EU) nr 1305/2013.

Revisionens inriktning och omfattning

16

Revisionsrätten genomförde en revision av förfarandena för förvaltning och kontroll av utgifterna för kunskapsöverförings- och rådgivningsåtgärder under programperioden 2007–2013 (se även punkt 4) för att kunna lägga fram meningsfulla rekommendationer för den nya programperioden. Därmed kan medlemsstaterna beakta dessa när de utarbetar regler och förfaranden för genomförandet av sina program, och kommissionen kan framför allt använda dem för att förbättra sin övervakning av medlemsstaternas förvaltnings- och kontrollsystem.

17

Revisionen var inriktad på att besvara följande fråga:

Finns det förvaltnings- och kontrollsystem som gör det möjligt att på ett ändamålsenligt sätt tillhandahålla kunskapsöverföring och rådgivning inom landsbygdsutveckling?

18

Revisionsrätten ger i sin rapport även svar på följande delfrågor:

οFinns det förfaranden för att identifiera och välja de kunskapsöverförings- och rådgivningstjänster som är mest relevanta för verksamhetsutövare på landsbygden?

οFinns det förfaranden för att säkerställa kostnadseffektiv och samordnad kunskapsöverföring och rådgivning?

οFinns det förfaranden för att övervaka och utvärdera resultaten av kunskapsöverförings- och rådgivningsinsatserna?

19

Revisionen omfattade programperioden 2007–2013, och så långt det var möjligt gjordes en koppling till nästa programperiod, då endast aktörer som tillhandahåller utbildning och rådgivning till slutmottagare (verksamhetsutövarna på landsbygden) kommer att kunna ta del av åtgärderna. Revisionen var därför inriktad på den här typen av mottagare för perioden 2007–2013.

20

Revisionen genomfördes mellan juli 2014 och februari 2015. Revisionsbevis samlades in genom dokumentgranskningar, kontrollbesök vid förvaltningsmyndigheterna och hos tjänsteleverantörer i fem medlemsstater¹³ – Spanien (Galicien), Österrike, Polen, Sverige och Förenade kungariket (England) – och med hjälp av en enkät¹⁴. En lägesbeskrivning av medlemsstaternas genomförande av de olika åtgärderna ges i bilaga I.

21

De planerade och faktiska utgifterna för kunskapsöverförings- och rådgivningsåtgärder var höga i dessa medlemsstater (se figur 3). Revisionsrätten utgick i valet av medlemsstater från målsättningen att granska alla fyra åtgärder (se punkt 4) och få en jämn geografisk spridning. Kontrollbesöken och enkäten omfattade de medlemsstater som stod för över 65 % av utgifterna för kunskapsöverförings- och rådgivningsåtgärder.

Figur 3

Landsbygdsutveckling under perioden 2007–2013 – Kunskapsöverförings- och rådgivningsåtgärder: de 20 landsbygdsutvecklingsprogram som hade de högsta utgifterna i december 2012

Källa: Uppgifter från det europeiska nätverket för landsbygdsutveckling.

13I denna rapport kan med medlemsstat avses landet, eller en region eller en själv-styrande region i det landet.

14Revisionsrätten genomförde en enkät i 19 medlemsstater som omfattade ett stickprov av 25 landsbygdsutvecklingsprogram för att ta reda på varför medlemsstaterna inte hade använt alla tillgängliga åtgärder fullt ut.

Iakttagelser

Del I – Förfaranden för att identifiera och välja de kunskapsöverförings- och rådgivningstjänster som är mest relevanta

22

Revisionsrätten tillämpade följande kriterier för att utvärdera om medlemsstaterna valt de mest relevanta kunskapsöverförings- och rådgivningsinsatserna:

οEjflu bör bara användas för att finansiera insatser som bidrar till att uppnå de specifika mål som medlemsstaterna fastställt för åtgärderna så att inte vilken typ som helst av utbildning eller rådgivning till verksamhetsutövare på landsbygden godtyckligt finansieras. För att kunna göra detta måste medlemsstaterna analysera behoven av kunskaper och färdigheter hos verksamhetsutövarna på landsbygden. Analysen måste vara så specifik att medlemsstaterna kan rikta stödet till konkreta insatser.

οEjflu bör endast användas för att finansiera utbildning och rådgivning av hög kvalitet. Här är det viktigt att leverantörerna håller hög kvalitet, och myndigheterna i medlemsstaterna bör därför ställa lämpliga krav och tillämpa lämpliga förfaranden.

οValet av leverantörer och insatser bör ske genom rättvis och öppen konkurrens.

οKommissionen bör endast godkänna landsbygdsutvecklingsprogram där man tydligt visar på verksamhetsutövarnas behov av kunskap och färdigheter. Kommissionen bör vid behov ge medlemsstaterna vägledning för att hjälpa dem att fastställa bättre förfaranden för sin behovsbedömning.

Medlemsstaterna beskriver behoven hos verksamhetsutövarna på landsbygden i så generella termer att nästan alla typer av insatser skulle kunna finansieras

23

För att medlemsstaterna ska kunna välja och genomföra behovsstyrda insatser måste de analysera och fastställa de enskilda verksamhetsutövarnas preferenser och objektivt identifiera landsbygdsekonomins och samhällets behov av kunskaper och färdigheter innan de börjar planera och/eller välja utbildningsinsatser. Dessa behov kan komma att ändras på kort eller medellång sikt. Analys- och planeringsförfarandena bör därför vara tillräckligt flexibla för att kunna anpassas till sådana förändringar.

24

Revisionsrätten förväntar sig därför att medlemsstaterna av strategiska skäl undersöker behoven av kunskap och färdigheter i ett längre tidsperspektiv (av praktiska skäl programperioden) och har återkommande förfaranden för att fastställa behoven på kort och medellång sikt. Efter en sådan analys bör medlemsstaterna ha tillräckligt med information för att kunna specificera vilka tjänster som behövs i inbjudningar att lämna förslag eller anbud. Detta illustreras i figur 4.

Figur 4

Återkommande behovsanalys för att välja kunskapsöverförings- och rådgivningsinsatser inom landsbygdsutveckling

Källa: Europeiska revisionsrätten.

25

Revisionsrätten granskade de nationella strategiplanerna, landsbygdsutvecklingsprogrammen och andra strategiska dokument. Vi granskade även olika studier, genomförandebestämmelser och kravspecifikationerna för tjänsterna vid upphandling av dessa typer av insatser. Revisionsrätten konstaterade att de granskade medlemsstaterna endast hade identifierat och fastställt verksamhetsutövarnas behov av kunskap och färdigheter i grova drag, vilket tjänar det strategiska ändamålet. Ingen av de granskade medlemsstaterna gick dock längre och identifierade de mest relevanta insatserna (dvs. konkreta kurser) inom dessa områden. Detta innebär att det finns risk för att allmänna och leverantörsdrivna insatser finansieras, t.ex. grundläggande datakurser, som kanske inte baseras på identifierade behov (se ruta 2).

Ruta 2

Exempel på breda definitioner av behoven av kunskaper och färdigheter som inte specificerats närmare vid upphandlingar

Förenade kungariket (England):

I Förenade kungariket (England) använde man sig av förfaranden på flera förvaltningsnivåer för att identifiera verksamhetsutövarnas behov av kunskaper och färdigheter. Detta resulterade dock inte i någon detaljerad kravspecifikation för kunskapsöverföringstjänster vid upphandling. Det har lett till att myndigheterna förlitat sig på leverantörernas detaljerade förslag.

Inom landsbygdsutvecklingsprogrammet hänvisar man generellt till ett kunskapsunderskott inom jordbruks-, livsmedels- och skogsbrukssektorerna och till att utbildning är en prioriterad fråga för att öka konkurrenskraften och bidra till bättre miljö och sunda och välmående samhällen. Med stöd av många olika aktörer utarbetades ett brett utbildningsprogram med sex kurspaket, som låg till grund för myndigheternas upphandlingar. En rad mindre upphandlingar lanserades sedan för att handla upp de faktiska insatserna. Revisionsrätten konstaterade dock att kravspecifikationerna för tjänsterna i de mindre upphandlingarna fortfarande var mycket generella och att myndigheterna förlitade sig på leverantörernas leveransplaner som lämnats in tillsammans med varje anbud.

Österrike:

Även i Österrike hänvisade man inom landsbygdsutvecklingsprogrammet till relevanta EU-prioriteringar och till den låga formella utbildningsnivån i den primära sektorn. De tematiska områdena för de berörda åtgärderna fastställdes i de tillämpliga genomförandebestämmelserna¹⁵ men var fortfarande ganska generella (t.ex. ”Öka jordbruks- och skogsbruksföretagens effektivitet och konkurrenskraft”). I genomförandebestämmelserna angavs att man vid en särskild konferens, med bl.a. berörda parter, skulle föreslå ytterligare specifikationer och prioriteringar för jordbruksministeriet (BMLFUW), som de godkännande myndigheterna måste beakta vid valet av projekt. Trots att tio möten har ägt rum har inga ytterligare specifikationer presenterats, och projekturvalet baserades därför enbart på de breda tematiska områden som nämns i genomförandebestämmelserna.

26

De granskade medlemsstaterna lät leverantörer och berörda parter delta i arbetet med att fastställa prioriteringar eller tematiska områden för kunskapsöverförings- och rådgivningstjänster, antingen genom möten och arbetsgrupper eller genom att ge dem möjlighet att lämna in skriftliga förslag. Leverantörernas och de berörda parternas deltagande bör resultera i tjänster som bättre tillgodoser målgruppernas behov. De berörda parterna kan dock även ha ett intresse av att lyfta fram tjänster som är populära eller redan finns, i stället för att ta itu med de kunskaps- och färdighetsluckor som faktiskt finns bland verksamhetsutövare på landsbygden. Medlemsstaterna bör därför beakta externa synpunkter och förslag men bör i slutändan fatta ett opartiskt beslut om huruvida de insatser som tjänsteleverantörerna föreslagit faktiskt bidrar till att tillgodose verksamhetsutövarnas faktiska behov och om insatsernaredan finns att tillgå på marknaden till ett rimligt pris. Revisionsrätten hittade inga belägg för att så var fallet. Till följd av detta tillämpade myndigheterna i princip ett nedifrånperspektiv där leverantörerna föreslår vilka kurser som bör upphandlas, i stället för att leverantörerna tillgodoser de tydligt fastställda behov som myndigheterna ger uttryck för.

27

En otillräcklig analys av tjänsteleverantörernas förslag medför inte bara risk för att man finansierar irrelevanta insatser utan även risk för att insatserna överlappar utbildningar som redan finns på marknaden och att man betalar mer än marknadspris (se punkterna 54–55). Detta innebär onödiga offentliga utgifter och kan snedvrida befintliga tjänstemarknader.

28

Ett annat exempel på bristfälliga utvärderingar avser åtgärd 115. Genom åtgärd 115 bör Ejflu finansiera kostnaderna för att etablera tjänster (t.ex. personalkostnader, kostnader för nya lokaler, utrustning m.m.)¹⁶. Revisionsrätten konstaterade dock att åtgärd 115 ibland använts för att ge stöd till redan etablerade rådgivningsorgan för att etablera tjänster som i själva verket inte var nya. Det handlade om att inkludera nya frågor (som härrör från nya regelkrav) i rådgivningen. I Förenade kungariket (England) var potentiella leverantörer av nya tjänster tvungna att visa att det förelåg brist på lämplig rådgivning i ett visst område. Så var det dock inte i Spanien (Galicien) (se ruta 3). I övriga granskade medlemsstater användes inte åtgärd 115.

Ruta 3

Spanien (Galicien) – Finansiering av ”nya” tjänster som i själva verket inte var nya

Spanien (Galicien) beviljar stöd till leverantörer för etableringen av vad som förmodas vara ”nya” rådgivningstjänster men som i själva verket existerade redan innan landsbygdsutvecklingsprogrammet 2007–2013 genomfördes. Stödet används för rådgivning i frågor som anses vara nya, oavsett om det finns ett konstaterat behov eller en konstaterad efterfrågan från verksamhetsutövarna på landsbygden eller om de befintliga strukturerna räcker för att hantera de nya frågorna (dvs. om man för att kunna tillhandahålla rådgivning i nya frågor behöver rekrytera ny personal, hyra ytterligare lokaler och/eller köpa ny utrustning).

Med tanke på att den granskade tjänsteleverantören minskade sin personal i slutet av femårsperioden tycks den även vara beroende av stödet från Ejflu för att täcka sina löpande kostnader.

Utöver stöd till befintliga tjänsteleverantörer finns det även en risk för att leverantörernas personalkostnader överfinansieras. Personalkostnader finansieras inom åtgärd 115 men de finansieras även inom åtgärd 114, där stöd ges för att finansiera de avgifter som jordbrukarna betalar till leverantörerna för rådgivning.

29

Revisionen visade dock att relevanta kunskapsöverförings- och rådgivningsinsatser också medfinansieras av Ejflu, trots bristfällig behovsanalys. Det berodde dock inte på att man identifierat och fastställt specifika behov (se ruta 4).

Ruta 4

Exempel på relevanta och innovativa projekt som finansierats

Sverige – Generationsskifte

Generationsskifte handlar om att ett jordbruksföretag överlåts från den äldre till den yngre generationen. Detta har blivit allt viktigare med tanke på ålderstrenden bland den del av befolkningen som aktivt arbetar inom jordbruket (mer än 50 % av jordbrukarna i Sverige och EU är 55 år eller äldre¹⁷). Vid den endagskurs som granskades i Sverige ges främst information om ekonomiska och finansiella frågor (särskilt beskattningsfrågor) samt civilrättsliga frågor. Även psykologiska och känslomässiga aspekter, som också är väsentliga vid överlåtelsen av ett familjejordbruk, behandlas. De gås dock igenom närmare vid de coachningstillfällen som också erbjuds.

Sverige – Grön Arena

Grön Arena är ett projekt som ska stödja jordbruksföretag som tillhandahåller tjänster som rör social omsorg, utbildning, hälso- och sjukvård och rekreation. Det kan t.ex. handla om att ordna aktiviteter på gården för äldre eller för barn efter skolan, må bra-aktiviteter på landet eller med djur osv. Projektet tillgodoser behov som finns i samhället och innebär möjligheter till inkomstdiversifiering för jordbrukarna. Efter att ha införts på prov i en region utökades projektet till hela landet.

Österrike – Kurs i företagsledning för kvinnor på landsbygden

Syftet med den här kursen i företagsledning var att uppmuntra kvinnor och ge dem möjlighet att överta ansvarsfulla positioner i landsbygdsföretag och samhällsgrupper och därmed även fungera som förebilder och uppmuntra andra kvinnor att delta aktivare i landsbygdsutvecklingen. Kursens relevans är tydligt hämtad ur gemenskapens strategiska riktlinjer för programperioden 2007–2013¹⁸, som innehåller uttryckliga mål för att uppmuntra kvinnor att ge sig in på arbetsmarknaden och tillgodose kvinnors behov av utbildning (mer information om kursen finns även i ruta 9).

Medlemsstaterna kontrollerar inte alltid leverantörernas kvalifikationer och erfarenheter

30

För att se till att de kunskapsöverförings- och rådgivningstjänster som erbjuds är ändamålsenliga och håller hög kvalitet bör de aktörer som tillhandahåller sådana tjänster ha erforderlig kompetens, både när det gäller personalens kvalifikationer, erfarenheter och regelbundna fortbildning och när det gäller administrativ och teknisk kapacitet.

31

När det gäller rådgivningstjänster konstaterade revisionsrätten att alla medlemsstater levde upp till förväntad standard¹⁹, vilket innebar att jordbrukare och skogsbrukare kunde välja från en lista av behöriga leverantörer. I Sverige gällde kraven på kvalifikationer och erfarenheter dock endast rådgivning om tvärvillkor och arbetsmiljö, eftersom annan typ av rådgivning till jordbrukare erbjöds inom åtgärd 111, där det inte hade fastställts några sådana krav.

32

I avsaknad av tillämpliga EU-regler hade Sverige inte fastställt några krav när det gällde kunskapsöverföringsåtgärder. Andra granskade medlemsstater hade fastställt relevanta urvals- eller tilldelningskriterier, även om revisionen, trots att det fanns vissa exempel på god praxis, visade att förfarandena för att utvärdera leverantörernas kvalifikationer var ganska ineffektiva.

33

Österrike och Förenade kungariket (England) har stränga krav på leverantörerna. I Österrike är leverantörerna av kunskapsöverföringstjänster stödberättigade bara om de har ett giltigt kvalitetssäkringsintyg för vuxenutbildning, och i Förenade kungariket (England) måste intresserade tjänsteleverantörer styrka att de har finansiell, teknisk eller yrkesmässig kapacitet i det första av anbudsförfarandets tre steg. I båda fallen visade dock revisionen att myndigheterna inte systematiskt kontrollerade kvalifikationer och erfarenhet hos de företag som tillhandahåller kurserna eller deras utbildare (se även ruta 5).

Ruta 5

Österrike: Utbildningsleverantörernas kvalitetssäkringsintyg kontrolleras inte

För att kontrollera urvalskriteriet om att leverantörer av kunskapsöverföringstjänster ska ha ett kvalitetssäkringsintyg har de österrikiska myndigheterna infört relevanta kontrollpunkter i sina checklistor. Revisionsrätten konstaterade dock att myndigheterna i fyra av 30 fall bekräftade dessa punkter i sina checklistor även om kvalitetssäkringsintyget saknades.

De totala offentliga utgifter som betalats till dessa fyra leverantörer uppgick till 3,6 miljoner euro (Ejflu: 1,8 miljoner euro), varav ca 3,1 miljoner euro (Ejflu: 1,6 miljoner euro) avsåg en och samma leverantör. I oktober 2014 meddelade leverantören att ett kvalitetssäkringsintyg nu hade erhållits. Utbildning hade dock tillhandahållits sedan 2007.

34

Liknande problem med bristfälliga kontroller av leverantörernas kvalifikationer konstaterades i Polen och Spanien (Galicien). Myndigheterna förlitade sig på leverantörernas uppgifter, utan att kontrollera dessa med hjälp av styrkande handlingar. När myndigheterna i Spanien (Galicien) själva tillhandahöll kurser togs personalens kvalifikationer och erfarenheter för givna, liksom den tekniska och administrativa kapaciteten, och inga kontroller genomfördes.

Urvalet av insatser och leverantörer sker utan rättvis och öppen konkurrens

35

Konkurrens sporrar leverantörer att förbättra sina tjänster, erbjuda bra priser och föreslå behovsdrivna tjänster och bör därför ge de europeiska skattebetalarna mer valuta för sina pengar. Konkurrensens grundprinciper är rättvisa och öppenhet. Som redan nämnts i punkt 24 bör de ansvariga myndigheterna dessutom ha en tydlig uppfattning om vilka tjänster som behövs för att vid inbjudningar att lämna förslag eller anbud kunna specificera vilka tjänster som behövs eller fastställa relevanta kriterier för att välja rätt insatser.

36

När det gäller kunskapsöverföringsåtgärder har de granskade medlemsstaterna olika sätt att välja leverantörer och tjänster. Dessa varierar från ingen konkurrens alls till att myndigheterna eller närstående organ tillhandahåller tjänsterna internt eller anordnar enstaka inbjudningar att lämna förslag eller offentliga upphandlingar. Trots de många olika förfaranden som tillämpas konstaterade revisionsrätten dock att det i allmänhet var förslagen från de mångåriga och väletablerade leverantörerna av kunskapsöverföringstjänster som oftast valdes ut och som mottog största delen av stödet från Ejflu. Revisionsrätten anser att detta berodde på bristande konkurrens och/eller bristande rättvisa och öppenhet.

37

I följande punkter presenterar revisionsrätten de förfaranden som den kommit i kontakt med i de olika granskade medlemsstaterna och vissa risker och iakttagelser i samband med dessa förfaranden:

Ingen konkurrens vid valet av leverantörer och tjänster – Österrike och Sverige

38

Det är möjligt att när som helst under programperioden begära och lämna in projektförslag. Det finns med andra ord inga fasta ansökningsperioder eller tidsfrister. Det innebär att det saknas konkurrens vid utvärderingen och valet av projekt och att leverantörerna inte har några incitament att föreslå särskilt behovsinriktade och väl utformade tjänster. Det finns med andra ord stor risk för att huvuddelen av det finansiella stödet används till leverantörsdrivna tjänster.

39

Vid tidpunkten för revisionen hade en grupp offentliga utbildningsinstitut i Österrike mottagit 77,3 % av det Ejflu-stöd som fanns för åtgärd 111 och 54,3 % av stödet för åtgärd 331. Dessa utbildningsinstitut har en konkurrensfördel jämfört med andra leverantörer eftersom inga andra leverantörer hade möjlighet att delta i de officiella möten som myndigheterna anordnade där nya kurser och genomförandebestämmelser diskuterades. I en utvärderingsrapport som utarbetats på uppdrag av de österrikiska myndigheterna konstaterades att delstaterna [Bundesländer] nästan uteslutande godkände kurser som instituten redan erbjöd, med potentiellt höga dödviktseffekter²⁰.

Tjänster tillhandahålls internt – Spanien (Galicien) och Sverig

40

I Spanien (Galicien) tillhandahölls tjänsterna ofta internt (89 % av budgeten för åtgärd 111), vilket även var fallet i Sverige (61 % av budgeten för åtgärd 111 och 35 % för åtgärd 331). Privata leverantörer fick inte möjlighet att utföra sådana projekt som i stället godkändes direkt av medlemsstaternas myndigheter. Revisionsrätten hittade inga dokumenterade beslutsförfaranden där man fastställt ett ekonomiskt tak och/eller angett skäl för att tjänsterna borde tillhandahållas internt (t.ex. för att det fanns intern expertis och kapacitet eller för att behovet av färdigheter inte kunde tillgodoses av marknaden).

41

I Sverige behandlades interna projekt på samma sätt som projekt som utfördes av externa utbildningsleverantörer. Det innebar med andra ord att en annan organisatorisk enhet inom samma myndighet godkände insatsen. Projekten rankades dock inte, och revisionsrätten konstaterade att flera kontroller endast gjordes pro forma (se punkt 53).

42

Interna projekt lades också ut på entreprenad. Kostnaderna för administrationen kring projekten (t.ex. utarbetandet av meddelandet om upphandling, kontrollen av inkommande anbud) som ingick i myndighetens normala arbetsuppgifter togs upp som kostnader inom ramen för projektet. Vid revisionen konstaterades även att interna projekt som genomfördes av myndigheterna själva i vissa fall var betydligt dyrare än de tjänster som redan fanns att tillgå på marknaden utan Ejflu-stöd (se punkt 55).

Inbjudningar att lämna förslag – Spanien (Galicien)

43

I Spanien (Galicien) genomfördes endast 11 % av budgeten för åtgärd 111 genom ett konkurrensutsatt urvalsförfarande, dvs. de årliga inbjudningarna att lämna förslag. De mottagna förslagen utvärderades med hjälp av ett poängsystem för olika kriterier som de potentiella leverantörerna informerades om. Revisionen visade dock att det inte fanns någon objektiv metod för tilldelningen av poäng. Detta innebar att ansökningarna antingen tilldelades 0 poäng (om de erforderliga uppgifterna i ansökan saknades) eller högsta möjliga poäng (när alla tillämpliga rutor var ifyllda, även om de innehöll ospecifik information). Urvalsförfarandet blev därför otydligt och det fanns inga garantier för att de bästa leverantörerna och tjänsterna valdes ut.

Offentlig upphandling – Förenade kungariket (England) och Polen

44

Offentliga upphandlingar eller anbudsförfaranden är konkurrensutsatta urvalsförfaranden som följer vissa formella regler. Om de tillämpas korrekt bör de ge rimliga garantier för rättvisa och öppenhet och goda resultat i fråga om valet av leverantörer och projekt. Revisionsrätten lade dock märke till flera frågor som gav anledning till oro.

45

En fråga som konstaterades i Förenade kungariket (England) rör utläggning på underleverantörer. Upphandlingsförfarandet, som var uppdelat i flera steg och stora delar, gynnar de stora leverantörerna. Mindre leverantörer kan endast ingå i leveransstrukturen som underleverantörer. De engelska myndigheterna kräver att anbudsgivarna tillhandahåller relevant information, t.ex. avtal med underleverantörer, kontraktsuppföljning och planerad kommunikation för att se till att önskat resultat uppnås. Samtidigt har de ingen direkt kontroll över underleverantörerna och förlitar sig på huvudleverantören både när det gäller valet av underleverantörer och faktureringen av levererade tjänster. Det senare innebar att myndigheterna betalade ut stora vinster till huvudentreprenören, en aspekt som utvecklas närmare i del 2 i denna rapport (se ruta 8).

46

I Polen äventyrades upphandlingsförfarandet av ett illa utformat tilldelningssystem som gynnar väletablerade konsortier framför nya leverantörer. Revisionsrätten konstaterar också att det inte räcker att myndigheterna gör en global utvärdering av de ansökande konsortierna utan att de även måste utvärdera de enskilda medlemmarnas kapacitet och roller (se ruta 6).

Ruta 6

Tilldelningssystemet i Polen är illa utformat och genomfört

Nyetablerade leverantörer med mindre än två års erfarenhet kan aldrig uppnå det lägsta poängkravet för organisatorisk erfarenhet och är på förhand uteslutna från finansiellt stöd, oavsett kvaliteten på deras föreslagna insatser.

Dessutom innebär den polska genomförandeförordningen att tre poäng får tilldelas för ”utbyte av erfarenheter av att anordna utbildning” i fall där en jordbruksorganisation är medlem i ett konsortium som deltar i upphandlingen. Revisionsrätten konstaterade att myndigheterna hade tilldelat tre poäng till ett sådant konsortium trots att jordbruksorganisationen endast hade en mindre roll i tillhandahållandet av tjänsten som inte ens föranledde betalning. Analyserna av flera framgångsrika upphandlingar visade att dessa tre poäng kan vara avgörande för att vinna en upphandling.

Kommissionens vägledning till medlemsstaterna om kunskapsöverförings- och rådgivningsåtgärder var begränsad

47

Kommissionen godkände landsbygdsutvecklingsprogrammen i början av programperioden och ställde inte krav på medlemsstaterna att i sina programdokument tydligt identifiera vilka behov av kunskap och färdigheter som verksamhetsutövarna på landsbygden hade eller beskriva sina urvalsförfaranden. Kommissionen gav inte heller någon lämplig vägledning under programperioden 2007–2013 som skulle kunna ha hjälpt medlemsstaterna att fastställa lämpligare förfaranden. När det gäller den nya programperioden utarbetade kommissionen mer omfattande vägledning om åtgärderna utan att närmare ange hur behoven av kunskap och färdigheter ska identifieras (t.ex. med hjälp av flexibla analys- och planeringsförfaranden). Revisionsrätten kunde, utifrån de programdokument som vi tog del av under revisionen, inte hitta några belägg för att medlemsstaterna har förbättrat sin analys av behoven av kunskap och färdigheter (se punkterna 23–29).

48

Kommissionen utfärdade inte några riktlinjer till medlemsstaterna, utöver den befintliga lagbestämmelsen om rådgivningstjänster 2007–2013, om hur man ser till att leverantörer av kunskapsöverförings- och rådgivningstjänster är tillförlitliga, har lämpliga kvalifikationer och erfarenheter och erforderlig administrativ och teknisk kapacitet. Vissa förbättringar kan komma att ske under programperioden 2014–2020, särskilt med tanke på att EU:s bestämmelser om leverantörernas kapacitet och kvalifikationer numera även omfattar kunskapsöverföringstjänster²¹ (se punkterna 30–34).

49

När det gäller programperioden 2007–2013 kände kommissionen inte alltid till problemen med förfarandena för att välja leverantörer och tjänster och kunde därför inte ställa krav på medlemsstaterna att tillämpa korrigerande åtgärder (se punkterna 35–46).

50

I lagstiftningen för programperioden 2014–2020 ställs det krav på att förfarandet för att välja leverantörer av rådgivningstjänster ska regleras av lagstiftning om offentlig upphandling²². Det finns därför risk för att upphandlingen endast resulterar i en enda vinnare per geografiskt och/eller tematiskt område och minskar valmöjligheterna för verksamhetsutövare på landsbygden. Denna risk kan minskas genom det faktum att medlemsstaterna får teckna ramavtal med flera leverantörer²³ och på så sätt låta verksamhetsutövare på landsbygden välja bland flera tjänsteleverantörer.

51

När det gäller valet av kunskapsöverföringstjänster och leverantörer av dessa tjänster finns det ingen uttrycklig bestämmelse i den tillämpliga lagstiftningen. Medlemsstaterna kan dock välja mellan olika förfaranden i enlighet med sin nationella lagstiftning, bland annat anbudsförfaranden, (…) och internt förfarande²⁴. I avsaknad av ytterligare specifik vägledning från kommissionen kan de problem som revisionsrätten konstaterat i samband med programperioden 2007–2013 mycket väl kvarstå. Det handlar t.ex. om att tjänster tillhandahålls internt utan öppna beslutsförfaranden eller motiveringar, att tjänster läggs ut på entreprenad utan administrativ kontroll och att samma normer tillämpas som för normala kontrakt samt att tilldelningsförfaranden tillämpas som inte är öppna för insyn och/eller är rättvisa.

Del II – Förfaranden för att säkerställa kostnadseffektiva och samordnade kunskapsöverförings- och rådgivningstjänster

Medlemsstaterna har godkänt utbildningsinsatser utan att ha gjort ändamålsenliga kontroller av att kostnaderna var rimliga

52

Åtgärder för att se till att kostnaderna för landsbygdsutvecklingsbidrag hålls under kontroll är ett viktigt led i ”den sunda ekonomiska förvaltning” som krävs enligt EU:s budgetförordningar. Enligt dessa förväntas alla förvaltare av EU-budgeten tillämpa principen om sparsamhet, dvs. ge stöd till rätt saker till rätt pris. Detta bör göras genom att man kontrollerar kostnaderna på förhand, dvs. innan bidraget beviljas och betalas ut.

53

Som revisionsrätten framhöll i sin särskilda rapport nr 22/2014²⁵ gör myndigheterna i medlemsstaterna inte tillräckligt för att se till att de kostnader som ligger till grund för de bidrag som godkänns för landsbygdsutveckling är rimliga. Vid kunskapsöverföringsåtgärder är projektansökningarna ofta inte tillräckligt detaljerade för att möjliggöra en meningsfull bedömning av kostnaderna i förhållande till de planerade insatserna. Trots det godkände myndigheterna i Österrike och Sverige sådana allmänna projektansökningar och angav i sina checklistor att kostnadernas rimlighet faktiskt hade kontrollerats. Andra exempel på brister i förhandskontrollerna i medlemsstaterna ges i ruta 7.

Det finns tecken på att medlemsstaterna ibland betalade för mycket för utbildnings- eller rådgivningstjänster som inte varit tillräckligt motiverade

54

Som beskrivs ovan är myndigheterna i medlemsstaterna skyldiga att kontrollera att de bidrag som de godkänner bygger på rimliga kostnader. Det är dock inte ovanligt att de uppkomna kostnaderna skiljer sig från de kostnader som godkänts i ansökningsskedet: både specifikationerna och priserna kan ändras. Myndigheterna i medlemsstaterna behöver därför ha regler och system för att upptäcka betydande avvikelser från godkända projektkostnader och för att kontrollera att de ändrade kostnaderna fortfarande är rimliga innan de betalar ut bidraget.

Ruta 7

Exempel på brister i förhandskontrollerna av kostnadernas rimlighet

Förenade kungariket (England):

Vid en anbudsinfordran mottog myndigheterna endast ett anbud från en utbildningsleverantör. De godtog anbudet utan att jämföra priserna med tidigare kostnader eller andra riktmärken. Revisionsrätten konstaterade att det begärda priset per elev var två till åtta gånger högre än det standardpris som leverantören angav i sin broschyr.

Spanien (Galicien):

Budgeten för ett utbildningsprojekt höjdes utan att det begärts någon dokumentation som kunde styrka den föreslagna höjningen.

Österrike:

Budgeten för ett stort projekt höjdes två gånger, vilket resulterade i ett totalt bidrag på 2,7 miljoner euro. Myndigheterna godkände budgethöjningen med argumentet att de inlämnade kostnadsberäkningarna byggde på faktiska utbetalningar för liknande insatser under tidigare år. Revisionsrätten hittade dock inga belägg för att det gjorts några lämpliga kontroller.

55

Revisionsrätten upptäckte att det i utbetalningsskedet fanns flera brister i förfarandet som resulterade i felaktiga utbetalningar, för höga utbetalningar eller osäkerhet kring de utbetalade beloppens korrekthet. Detta illustreras nedan:

οObligatorisk utbildning för jordbrukare, t.ex. om hanteringen av fytosanitära produkter och om djurskydd, som de regionala myndigheterna tillhandahöll direkt för 2 680 respektive 2 030 euro, fanns att tillgå i området till ett mycket lägre pris (150 respektive 200 euro) (Spanien (Galicien)).

οUtbetalningarna justerades inte utifrån deltagarnas faktiska deltagande i utbildningen, trots att kostnaderna för projektet skulle beräknas utifrån detta (Spanien (Galicien)).

οNärvarolistorna för utbildningen var otillförlitliga: de hade antingen undertecknats i förväg, visade tecken på att ha ändrats av en annan person än deltagaren eller kunde inte tolkas på grund av de olika tecken och koder som användes (Polen och Spanien (Galicien)).

οDet pris som myndigheten i medlemsstaten fick betala för kurserna var väldigt mycket högre än de belopp som faktiskt betalades till underleverantörerna (Förenade kungariket (England), se ruta 8).

οFör de projekt som myndigheterna i medlemsstaterna själva genomförde gick det inte att knyta kostnaderna för en enskild utbildningsinsats till ett tillhörande ersättningsanspråk som lämnats in till det utbetalande organet inom en rimlig tidsram (Sverige).

οDet fanns antingen ingen skyldighet att föra tidrapporter eller så var reglerna för tidrapporteringen oklara eller omöjliggjorde korrekt redovisning av den faktiska tid som leverantörerna eller myndigheterna själva lagt ned på utbildningsinsatsen (Sverige, Polen och Spanien). För myndigheternas del innebär detta att det finns risk för att verksamhet som ingår i myndigheternas normala ansvarsområde debiteras projekt som medfinansieras av Ejflu (se även punkt 42).

οVissa rådgivningstjänster finansierades helt (Sverige), vilket är i strid med lagstiftningen, som begränsar finansieringsgraden till 80 %.

οDet finns inte alltid tydliga avtal med externa utbildare eller föreläsare, och deras fakturor är inte tillräckligt detaljerade för att det ska gå att bedöma både kostnadernas korrekthet och rimlighet och kopplingen till projektet (Österrike och Sverige).

Ruta 8

Alltför höga vinster i Förenade kungariket (England)

I Förenade kungariket (England) betalade myndigheterna i medlemsstaten alltför höga priser för flera kurser trots att man använt sig av offentlig upphandling. En leverantör lämnade in ett ersättningsanspråk för tre kurser där kostnaderna var 13,8 gånger högre än de direkta utbildningskostnader som leverantören hade betalat till sina underleverantörer. Även en inspektör från det utbetalande organet hade påpekat (före revisionsrättens granskning) att värdet inte motsvarade priset men detta påverkade inte de belopp som betalades ut. De brittiska myndigheterna planerar därför att införa ett strängare resultatövervakningssystem.

1 Andra kostnader är reklamkostnader och administrativa kostnader.

2 Enligt ersättningsanspråk.

Källa: Europeiska revisionsrätten.

Omfattningen av kommissionens revisioner gav inte tillräcklig information om de brister som revisionsrätten konstaterat

56

Kommissionen ska genom sina revisioner övervaka de förvaltnings- och kontrollsystem som inrättats i medlemsstaterna²⁶. Kunskapsöverförings- och rådgivningstjänster anses vara viktiga för landsbygdssamhällets vidareutveckling och ekonomi. Dock gav omfattningen av kommissionens revisioner för att övervaka förvaltningen av dessa åtgärder inte tillräckligt med relevant information om medlemsstaternas genomförande- och kontrollförfaranden, och de upptäckte och åtgärdade inte någon av de brister som påpekas ovan.

57

Kommissionen har inte genomfört några specifika revisioner av kunskapsöverförings- och rådgivningsåtgärder under 2007–2013 med motiveringen att de berörda stödbeloppen är relativt låga. År 2010 gjordes en mer omfattande revision som inbegrep åtgärd 111. Den avslöjade flera brister i förvaltnings- och kontrollsystemen (nyckelkontroller) och föranledde en finansiell korrigering²⁷.

Det sker ingen samordning av EU-medel och andra medel för att säkerställa effektiv kunskapsöverföring och rådgivning

58

Som redan nämnts i punkt 13 kan kunskapsöverförings- och rådgivningsinsatser för verksamhetsutövare på landsbygden finansieras av andra källor än Ejflu. Revisionsrätten konstaterade vid kontrollbesöken och baserat på sin enkät att sådan finansiering tillhandahålls av andra EU-fonder (särskilt ESF) samt av nationella och regionala finansieringskällor.

59

För att undvika att samma insatser finansieras dubbelt genom olika fonder är medlemsstaterna skyldiga att dra en skiljelinje mellan de olika fonderna i sina landsbygdsutvecklingsprogram²⁸ och genomföra ändamålsenliga förvaltningsförfaranden²⁹.

60

Skiljelinjer mellan de olika EU-fonderna var dock inte bara medlemsstaternas skyldighet. Den borde ha börjat på kommissionsnivå med ordentlig samordning mellan de generaldirektorat som ansvarar för de olika fonderna. Kommissionen borde ha bedömt om skiljelinjerna var lämpliga och godkänt dem som ett led i de nationella strategiplanerna för landsbygdsutveckling, gett vägledning och kontrollerat hur åtgärderna genomförts i medlemsstaterna.

61

För programperioden 2007–2013 gav kommissionen inte ut någon vägledning om hur skiljelinjerna bör dras eller om hur man kan undvika risken för dubbelfinansiering. Den godkände också medlemsstaternas landsbygdsutvecklingsprogram utan att kräva några närmare uppgifter om de mekanismer som skulle tillämpas för att undvika dubbelfinansiering. Revisionsrätten upptäckte flera fall där liknande insatser hade finansierats genom olika fonder och där skiljelinjen mellan fonderna varit otydlig. Här är den uppenbara nackdelen risken för dubbla förvaltningsstrukturer. Ju otydligare skiljelinjer i kombination med bristfälliga förvaltningsförfaranden, desto större risk för dubbelfinansiering.

62

Trots det konstaterade revisionsrätten att vissa medlemsstater tillämpade god praxis för att minska risken för dubbelfinansiering, t.ex. stämpling av fakturor (Spanien (Galicien), Österrike och Polen), deklarationer från stödmottagarna (Spanien (Galicien)) och samråd mellan behöriga myndigheter och obligatoriska kontroller i ansökningsskedet (Sverige).

63

När det gäller skiljelinjer mellan olika EU-fonder kontrollerade revisionsrätten medlemsstaternas nationella strategiplaner och landsbygdsutvecklingsprogram för programperioden 2007–2013 och konstaterade följande brister:

οI Spanien (Galicien) kunde utbildningsinsatser utanför det ordinarie utbildningssystemet i landsbygdsområden få stöd från antingen Ejflu, ESF eller Europeiska regionala utvecklingsfonden. Inga relevanta kriterier för skiljelinjer hade dock fastställts. Vi fann exempel på både it-kurser och kurser i samverkande entreprenörskap i landsbygdsområden som finansierats av antingen Ejflu (åtgärd 111), Eruf eller ESF.

οI Förenade kungariket (England) var ESF-finansierade kurser i ledarskap och företagsledning, it- och kontorskunskap öppna för alla företag, däribland företag på landsbygden, trots att kriterierna för skiljelinjer tycktes utesluta dem.

οI Polen hade liknande utbildningsinsatser finansierats inom ESF:s operativa program Mänskligt kapital och åtgärd 111.

οI Belgien (Vallonien) kunde liknande insatser finansieras inom åtgärd 331 och ESF. Denna åtgärd startades med landsbygdsutvecklingsstöd men lades sedan ned. De belgiska myndigheterna förklarade att utbildningsleverantörerna föredrog stöd från ESF, eftersom de ansåg att dess kostnadsersättningsregler var mindre stränga än Ejflu-reglerna.

64

I Spanien (Galicien) avslöjade revisionen att systemet riskerade att leda till dubbelfinansiering mellan åtgärd 115 och ESF eftersom kostnaderna för nyrekryterad personal täcktes av båda fonderna. Vi fann ett fall där en tjänsteleverantör hade mottagit stöd från både ESF (122 400 euro) i samband med skapandet av nya arbetstillfällen och från åtgärd 115 (124 700 euro).

65

I de aktuella förordningarna för den nya programperioden 2014–2020 poängteras vikten av ökad samstämmighet mellan EU-fonderna. Det nya förhållningssättet inriktas mindre på skiljelinjer och mer på komplementaritet. Det saknas dock operativ vägledning från kommissionen. Revisionsrätten har analyserat partnerskapsavtalen och det är för flera medlemsstater oklart hur den bristande samordningen under programperioden 2007–2013 kommer att åtgärdas under den nya perioden.

Del III – Förfaranden för att övervaka och utvärdera resultaten av kunskapsöverförings- och rådgivningsinsatserna

66

Övervakning och utvärdering är en viktig del i arbetet med att se till att EU:s budget används väl³⁰. Som illustreras i figur 4 och punkt 1 kan övervakning och utvärdering ge underlag till kortsiktiga analyser och kravspecifikationerna för programmet inom den sjuåriga programperioden och till utformningen av längre program för framtiden.

67

Då kommissionen saknar en modell för ändamålet hänvisar revisionsrätten till Kirkpatricks vedertagna modell i fyra nivåer för utvärderingen av utbildningsprogram. Modellens principer är tillämpliga på alla utbildningsprogram (se bilaga II). Kirkpatricks fyra nivåer är en flerstegsmodell för utvärdering av utbildningsprogram. När man går från en nivå till nästa blir processen svårare och mer tidskrävande, men varje efterföljande nivå ger också värdefullare information³¹.

68

Den information som inhämtas genom nivåerna 1 och 2 (reaktion och inlärning) kan främst användas för att identifiera frågor kopplade till den tillhandahållna tjänstens kvalitet, insatsens omfattning osv. Denna information kan användas som underlag för att förfina kravspecifikationerna för kommande insatser eller förbättra urvalet av leverantörer i kommande inbjudningar att lämna förslag eller anbud. Nivåerna 3 och 4 (beteende och resultat) kan användas för att bedöma insatsernas effekter och resultat och användas för mer strategiska ändamål som omprövning av behov, identifiering av nya behov osv.

Utbildningsleverantörerna samlar ofta in direkt feedback från kursdeltagarna men medlemsstaterna använder den sällan för att förbättra kommande insatser

69

Revisionsrätten konstaterade att de flesta medlemsstater samlar in direkt feedback från kursdeltagarna vid kunskapsöverföringsåtgärder inom Ejflu men att de inte använder den fullt ut för att utvärdera utbildningens kvalitet eller ändra kurserna. Få medlemsstater samlar in information om den faktiska inlärningen (nivå 2).

70

I de flesta av de granskade medlemsstaterna fyller kursdeltagarna i kursutvärderingar (även kallade nöjdhetsenkäter) direkt efter avslutad utbildning. Detta sker främst på tjänsteleverantörens initiativ, men vissa myndigheter i medlemsstaterna har utarbetat riktlinjer eller standardiserade kursutvärderingar (se även ruta 9).

71

Ofta använder myndigheterna i medlemsstaterna dock inte den insamlade informationen fullt ut. I Polen vidarebefordras bara det sammanlagda resultatet på en kvalitativ fråga till myndigheterna i slutrapporten i samband med utbetalningen. I Österrike vidarebefordras varken kursutvärderingarna eller analyserna till myndigheterna. I Spanien (Galicien) översänder projektsamordnarna inte de ifyllda formulären till myndigheternas centrala avdelningar vid utbildningsinsatser som förvaltas genom direkta åtgärder.

Ruta 9

Exempel på god praxis för insamling av information för utvärdering av projekt

De polska myndigheterna förser tjänsteleverantörerna med standardiserade kursutvärderingar med elva kvalitativa frågor.

Myndigheterna i Förenade kungariket (England) låter leverantörerna använda sina egna formulär men de säkerställer, genom riktlinjer, att formulären uppfyller minimikraven. Kursdeltagarna får tre eller fler svarsalternativ (t.ex. mycket nöjd, nöjd eller missnöjd) inom sex olika områden: studietakt och kursinnehåll, material, lokaler och utrustning, handledarens stöd, övergripande kvalitet och färdigheternas relevans. Deltagarna måste även bekräfta färdigheternas relevans och sannolikheten för att de kommer att använda dem i praktiken. Det finns även visst utrymme för kommentarer och förslag till förbättringar.

I Förenade kungariket (England) gör myndigheterna dessutom en telefonundersökning bland slumpmässigt utvalda kursdeltagare. Det huvudsakliga målet med telefonundersökningen är att kontrollera närvaron, men det är också ett användbart sätt att få feedback.

Revisionsrätten såg ett gott exempel i Österrike, där kursutvärderingen ingick i konceptet för en kurs i innovativ företagsledning för kvinnor som är aktiva inom landsbygdsutveckling. Kursen innehöll en bedömning av de kvalitativa delarna i varje modul, t.ex. studieklimat, kursinnehåll och praktisk relevans, samt av utbildarnas och studiematerialets kvalitet. Utbildarna var skyldiga att göra en egenbedömning, som jämfördes med deltagarnas utvärdering, och avslutningsvis diskuterade leverantören feedbacken med de österrikiska myndigheterna. Deltagarna var även skyldiga att presentera ett examinationsdokument som de arbetat med kontinuerligt under kursen. Leverantören planerar även att göra en undersökning efter 1–2 år för att kontrollera om deltagarna fortfarande använder de förvärvade kunskaperna och färdigheterna. Det görs även intervjuer med deltagarna på internet som bekräftar de positiva resultaten av utvärderingen.

72

De flesta myndigheter i de medlemsstater som besöktes vid revisionen kontrollerar inte i vilken utsträckning deltagarna faktiskt förvärvar de avsedda kunskaperna, färdigheterna och attityderna genom utbildningen (motsvarande Kirkpatricks nivå 2 (inlärning)). I Spanien följde t.ex. myndigheterna inte upp hur många av kursdeltagarna som faktiskt genomförde det prov för vilket den förberedande kursen hölls. I Förenade kungariket (England) kontrollerar myndigheterna inte andelen godkända deltagare i certifieringskurser och revisionsrätten hittade exempel där inte ens huvudentreprenören kände till andelen godkända deltagare i de kurser som dess underleverantör anordnat. I Polen görs inga prov eller intervjuer före och efter utbildningen för att utvärdera vad deltagaren har lärt sig. Det intyg som deltagarna mottar vid utbildningens slut är bara en bekräftelse på att de deltagit och inte en bekräftelse på att de har klarat ett prov.

73

I Österrike måste deltagarna i certifieringskurser däremot klara ett prov. Leverantörerna måste övervaka och utvärdera kurserna enligt vissa kriterier och överlämna en sammanfattning av resultaten till den nationella jordbrukskammaren. Enligt de lämnade uppgifterna utfärdas över 850 intyg per år, vilket innebär att ca 95 % av deltagarna klarar kursen.

Det finns vissa exempel på god praxis där medlemsstaterna vidtar åtgärder för att samla in användbar information om kunskapsöverförings- och rådgivningsinsatsernas effekter

74

Som anges i ovanstående avsnitt utnyttjar medlemsstaterna inte alla de möjligheter som projektutvärdering ger. Vissa medlemsstater beställde undersökningar eller utvärderingar av utbildningsprogrammen i syfte att få information om beteendeförändringar (Kirkpatricks nivå 3) och effekter (Kirkpatricks nivå 4). Dessa studier måste inledas med att man samlar in grundläggande utvärderingsuppgifter, ibland långt efter kursernas slut, vilket gör det ännu svårare och ännu mer tidskrävande att dra meningsfulla slutsatser.

75

I Sverige genomför Statistiska centralbyrån regelbundet riksomfattande undersökningar per post som ger feedback på alla fyra utvärderingsnivåer. Den senaste undersökningen genomfördes våren 2010 av 8 000 personer som hade deltagit i kunskapsöverförings- eller rådgivningsinsatser inom landsbygdsutvecklingsprogrammen. Liknande undersökningar genomfördes 1999 och 2006 och en ny undersökning planeras under 2015³².

76

I Österrike har myndigheterna beställt en specifik utvärdering av åtgärderna 111 och 331. Undersökningen har utformats med hjälp av följande fyra metoder: analys av nationella och internationella studier, rapporter och andra dokument, webbundersökning av verksamhetsutövare på landsbygden (både av dem som deltagit och dem som inte deltagit i utbildningsåtgärder), utbildningsleverantörer och tjänstemän, djupintervjuer på 1–2 timmar och så kallade utvärderingskaféer. Upphovsmännen lämnar mycket detaljerad information, t.ex. om den beräknade nyttan av utbildningsåtgärderna i allmänhet och av olika typer av insatser eller om de hinder som finns för deltagande. Samtidigt pekar de även på brister i det österrikiska systemet och föreslår att det införs ett konkurrensutsatt projekturval genom användning av specifika framgångsindikatorer per projekt³³.

77

Även i Förenade kungariket (England) och Sverige har man i samband med externa studier samlat in uppgifter som gör det möjligt att dra slutsatser om nyttan av utbildningen och rådgivningen (se ruta 10).

Ruta 10

Exempel på studier om effekterna av kunskapsöverföring och rådgivning som finansierats med landsbygdsutvecklingsstöd

Förenade kungariket (England)

Institutet Countryside and Community Research (vid Gloucestershires universitet) färdigställde en rapport 2013³⁴, i vilken institutet utifrån fyra fallstudieområden försökte utvärdera samhällsnyttan av axlarna 1 och 3 i Englands landsbygdsutvecklingsprogram.

I rapporten konstaterades bland annat att den konstaterade nyttan (t.ex. hållbarare jordbruksföretag, ökat engagemang från boskapsnäringen för djurskydd och färdigheter, bättre jord- och markförvaltningsmetoder, utveckling av lokal kapacitet för mervärde inom axel 1) i stor utsträckning återspeglar de investeringar som görs i utbildning och rådgivning.

Sverige

En övervakningsstudie om bekämpningsmedel i ett litet avrinningsområde i södra Sverige (Vemmenhögsån), som inleddes 1990, visar att koncentrationen av bekämpningsmedel i vattnet har minskat med 90 % trots att användningen av växtskyddsmedel nästan inte har förändrats i området. Analysen visar att minskningen främst beror på att jordbrukarna har blivit medvetnare om hur man hanterar bekämpningsmedel på ett säkert sätt sedan rådgivningen på det området inleddes 1994.

78

I Sverige har man sedan 2001 inom initiativet Greppa Näringen³⁵ gett kostnadsfri miljörådgivning till jordbruksföretag på mer än 50 hektar och/eller mer än 25 djurenheter. Stöd erhålls genom Ejflu och genom återinvesterade miljöskatter. Inom initiativet erbjuds bl.a. kurser för lantbrukare och rådgivare och verktyg för att beräkna växtnäringsbalanser. Utvärderingen av rådgivningen till jordbruksföretagen förenas med uppföljningsbesök och kvartalsvisa undersökningar. Jordbrukarna är ganska nöjda med rådgivningsbesöken. Dessutom har kväve- och fosforöverskottet och ammoniakutsläppen per jordbruksföretag minskat, vilket är ett ännu viktigare tecken på framgång.

De uppgifter som samlasin för att visa det sammanlagda resultatet av kunskaps överföringen och rådgivningen på EU-nivå är inte tillförlitliga

79

I tidigare avsnitt har övervakning och utvärdering främst setts som ett verktyg för att förbättra medlemsstaternas kravspecifikationer och genomförande av kunskapsöverförings- och rådgivningstjänster. Genom landsbygdsutvecklingsförordningen har EU infört en gemensam övervaknings- och utvärderingsram för programperioden 2007–2013³⁶. Det här är ett nytt system som infördes 2007 med gemensamma indikatorer för att ta reda på hur arbetet med att nå landsbygdsutvecklingsmålen fortskrider på ett sätt som gör det möjligt att jämföra de olika landsbygdsutvecklingsprogrammen med varandra och aggregera uppgifterna. I en förordning³⁷ från kommissionen fastställs mer specifika krav och gemensamma indikatorer för utgångsläge, utfall, resultat och måluppfyllelse. Eftersom gemensamma indikatorer inte helt kan fånga de enskilda landsbygdsutvecklingsprogrammens alla effekter kan medlemsstaterna även fastställa ett begränsat antal ytterligare indikatorer. Ingen av de granskade medlemsstaterna fastställde dock ytterligare indikatorer för kunskaps överförings- och rådgivningsåtgärder.

80

Revisionsrättens granskning bekräftade att det fanns allvarliga brister både när det gäller tillgången till och kvaliteten på övervaknings- och utvärderingsuppgifter om utgifterna för landsbygdsutveckling, vilket påpekades i den särskilda rapporten nr 12/2013³⁸.

81

Under denna revision upptäckte revisionsrätten följande brister:

οI Polen var den använda beräkningsmetoden inte förenlig med den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramens riktlinjer, vilket resulterade i enorma skillnader i antalet faktiska utbildningsdagar³⁹.

οFörenade kungariket (England) och Spanien (Galicien) kunde inte lämna alla de begärda uppgifterna, och Österrike redovisade projekten i fel kategori (vilket resulterade i ett otillförlitligt antal deltagare och utbildningsdagar för olika typer av insatser).

82

Bättre är att tjänsteleverantörer och myndigheter i Sverige måste registrera deltagarna i varje enskild utbildnings- eller rådgivningsinsats i en gemensam databas på internet. Finansiella uppgifter och information om administrativa projektkontroller registreras i en annan databas. För att kunna rapportera övervakningsuppgifter till kommissionen måste båda databaserna vara sammanlänkade genom projektnumret. Uppdelningen på två databaser innebär dock att det inte går att tillhandahålla finansiell information om enskilda utbildnings- och rådgivningsinsatser, t.ex. kostnader per deltagare och/eller utbildningsdag. Vidare finns det problem med länkningen mellan databaserna, och revisionsrätten såg problem med uppgifternas tillförlitlighet.

83

Dessutom är analysen av de aggregerade uppgifterna från kommissionen uppenbarligen vilseledande för flera medlemsstater (se ruta 11).

84

Kommissionen samordnar den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramen i samband med att kommissionens personal granskar de årliga lägesrapporterna och sammanställer övervakningsuppgifterna. De kan delta som observatörer i medlemsstaternas övervakningskommittéer och håller ett årligt möte med förvaltningsmyndigheterna för att granska de huvudsakliga resultaten från föregående år för varje landsbygdsutvecklingsprogram. Kommissionen ska även ta fram ett antal rapporter om landsbygdsutvecklingspolitikens genomförande och resultat.

85

Kommissionen är dock inte alltid medveten om avvikelserna och problemen i medlemsstaterna med uppgiftsinsamling och har offentliggjort aggregerade uppgifter utan att kontrollera överensstämmelsen. Utan tillförlitliga uppgifter kan kommissionen därför inte bedöma om Ejflu-stödet till kunskapsöverförings- och rådgivningsinsatser har använts väl eller uppnår de mål som fastställts för insatserna.

Ruta 11

Exempel på felaktiga uppgifter för indikatorerna i den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramen

Åtgärd 111

Revisionsrätten konstaterade att den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramen hade orealistiskt höga siffror för Danmark. Uppgifterna för utfall visade t.ex. att Ejflu:s utgifter uppgick till 7 770 euro per kursdeltagare och 123 708 euro per utbildningsdag under perioden 2007–2011. Uppgifterna för perioden 2007–2012 anger fortfarande jämförbara värden.

Även Frankrike (Martinique, Guadeloupe och Reunion) uppvisade orimligt höga värden för dessa utgifter 2007–2012, per utbildningsdag eller per deltagare (t.ex. 382 333 euro/utbildningsdag i Martinique eller 31 498 euro/deltagare i Guadeloupe). Detta berodde på att beloppen hade kodats för hela åtgärden medan utbildningsdagarna eller deltagarna hade kodats per delåtgärd.

Åtgärd 115

Uppgifterna om utfall visade att 373 nya rådgivningstjänster fått stöd inom åtgärd 115 i Spanien (dvs. mer än 50 % av alla nya rådgivningstjänster som fått stöd i EU). Alla årliga utbetalningar till samma leverantörer verkade dock räknas som ”nya tjänster”. Därför överensstämmer inte siffran med det faktiska antalet nya rådgivningstjänster som inrättats med stöd inom åtgärden, som är mycket lägre.

86

I lagstiftningen föreskrivs en ny gemensam övervaknings- och utvärderingsram (CMES) för landsbygdsutveckling för 2014–2020⁴⁰. Lagstiftningen innehåller ett antal ändringar av den tidigare ramen, t.ex. insamling av färre uppgifter och delutvärderingar i enlighet med medlemsstaternas behov. De nya utfallsindikatorerna är följande:

οÅtgärd 01: antal insatser som fått stöd, antal anordnade utbildningsdagar och antal kursdeltagare.

οÅtgärd 02: antal insatser som fått stöd, antal stödmottagare som fått rådgivning och antal utbildade rådgivare⁴¹.

87

För åtgärd 01 kommer rapporteringen att ske per insatstyp. På så sätt undviker man problemet med att insatser med ett fåtal deltagare redovisas inom samma indikator som evenemang med många deltagare. När det gäller kunskapsöverförings- och rådgivningsåtgärder lyder den gemensamma utvärderingsfrågan så här: ”I vilken utsträckning har insatserna inom landsbygdsprogrammet bidragit till livslångt lärande och yrkesutbildning inom jordbruks- och skogsbrukssektorn?”⁴²

88

Revisionsrätten kunde av naturliga skäl vid tidpunkten för revisionen inte bedöma i vilken utsträckning den nya gemensamma övervaknings- och utvärderingsramen (CMES) kommer att åtgärda de brister som påpekas ovan. Det går dock inte att få detaljerad feedback om huruvida stödet till åtgärderna varit framgångsrikt eller inte bara genom att bedöma åtgärdernas framgång utifrån antalet deltagare eller antalet anordnade utbildningsdagar eller utifrån en bred utvärderingsfråga.

15Sonderrichtlinie des Bundesministers für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft zur Umsetzung von Maßnahmen im Rahmen des Österreichischen Programms für die Entwicklung des ländlichen Raums 2007 – 2013 ”Sonstige Maßnahmen”.

16Artikel 25 i rådets förordning (EG) nr 1698/2005 av den 20 september 2005 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) (EUT L 277, 21.10.2005, s. 1): ”Stöd […] som gradvis skall trappas ned under en period på högst fem år efter starten, skall beviljas för att täcka kostnader som uppstår vid inrättande av företagsled-nings-, avbytar- och rådgivningstjänster inom jordbruket samt rådgivningstjänster inom skogsbruket.”

17Europeiska kommissionen (2015): Member States Factsheets (faktablad om medlemsstaterna) (Sverige, s. 13, och Europeiska unionen, s. 17) (http://ec.europa.eu/agriculture/statistics/factsheets/index_en.htm).

18Rådets beslut 2006/144/EG av den 20 februari 2006 om gemenskapens strategiska riktlinjer för landsbygdsutvecklingen (programperiod 2007–2013) (EUT L 55, 25.2.2006, s. 20).

19Se artikel 15.2 i kommissionens förordning (EG) nr 1974/2006 av den 15 december 2006 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1698/2005 om stöd från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) (EUT L 368, 23.12.2006, s. 15):
”2. De myndigheter och organ som utses för att tillhandahålla jordbrukare rådgivningstjänster skall ha lämpliga resurser i form av kvalificerad personal, administrativa och tekniska hjälpmedel samt erfarenhet inom rådgivning och tillförlitlighet när det gäller de krav, villkor och normer som avses i artikel 24.1 andra stycket a och b i förordning (EG) nr 1698/2005.”

20Mandl, C. och Kuttner, T., Bildungsevaluierung Ländliche Entwicklung LE 07-13 – End-bericht, Wien, 2013, s. 107.
Dödviktseffekt: uppstår i en situation där bidrags-finansierade insatser eller projekt helt eller delvis skulle ha genomförts även utan bidrag.

21Artiklarna 14.3 och 15.3 i förordning (EU) nr 1305/2013.

22Artikel 15.3 i förordning (EU) nr 1305/2013.

23I enlighet med artikel 32 i direktiv 2004/18/EG.

24Informationsbladet Knowledge transfer and information actions (kunskapsöverförings- och informationsinsatser), version från oktober 2014.

25Särskild rapport nr 22/2014 Att uppnå sparsamhet: att hålla kostnaderna för EU-finansierade projektbidrag inom landsbygdsutveckling under kontroll (http://eca.europa.eu).

26Artikel 59.2 i förordning (EU, Euratom) nr 966/2012.

27Kommissionen kan göra finansiella korrigeringar om utgifter, transaktioner eller förfaranden är oriktiga och inte har korrigerats av medlemsstaten. Finansiella korrigeringar kan även göras när det föreligger allvarliga brister i förvaltnings- och kontrollsystemen som har äventyrat de bidrag som EU redan har betalat ut till ett program eller när en medlemsstat inte har utrett oriktigheter eller gjort erforderliga korrigeringar.

28Artikel 60 i förordning (EG) nr 1698/2005.

29Artikel 24.5 i kommissionens förordning (EU) nr 65/2011 av den 27 januari 2011 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1698/2005 vad gäller kontroller och tvärvillkor i samband med stöd för landsbygdsutveckling (EUT L 25, 28.1.2011, s. 8).

30Med övervakning avses regelbunden granskning av utgifter, utfall och resultat, vilket ger uppdaterad information om huruvida programmen fortskrider som planerat. Med utvärdering avses periodisk insamling och analys av bevis – inklusive information som framtagits i samband med övervakning – för att dra slutsatser om ett programs eller en politisk åtgärds ändamålsenlighet och effektivitet.

31Kirkpatrick, Donald L., Kirkpatrick, James D., Evaluating Training Programs: The Four Levels, tredje upplagan, 2006, s. 21.

32Jordbruksverket: Kompetensutveckling inom landsbygdsprogrammet – Rapport från en statistisk undersökning genomförd. Rapport 2010:30.
Jordbruksverket: Analys av kompetensutvecklingen inom landsbygdsprogrammet - Fördjupning av rapport 2010:30. Rapport 2011:39.

33Mandl, C. and Kuttner, T., Bildungsevaluierung Ländliche Entwicklung LE 07-13 – Endbericht, WIEN, 2013.v

34An assessment of the Social Return on Investment of Axes 1 and 3 of the Rural Development Programme for England (slutrapport om en bedömning av samhällsnyttan av axlarna 1 och 3 i Englands landsbygdsutvecklingsprogram) från Countryside and Community Research Institute på uppdrag av ministeriet för miljö, livsmedel och landsbygdsfrågor, den 1 november 2013.

35http://www.greppa.nu.

36Artikel 80 i förordning (EG) nr 1698/2005.

37Förordning (EG) nr 1974/2006. Den fullständiga förteckningen över gemensamma indikatorer finns i bilaga VIII.

38Särskild rapport nr 12/2013 Kan kommissionen och medlemsstaterna visa att den EU-budget som har anslagits till landsbygdsutvecklingspolitiken används väl? (http://www.eca.europa.eu).

39Enligt den gemensamma övervaknings- och utvär-deringsramens riktlinjer ska indikatorn om antalet erhållna utbildningsdagar beräknas som summan av det antal utbildningstimmar som alla sökande erhållit, delat med åtta [timmar]. De polska myndigheterna uppgav i sin statistik för den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramen 2013 dock bara antalet anordnade utbildningsdagar.

40Artiklarna 14–16 i kommissionens genomförandeför-ordning (EU) nr 808/2014 av den 17 juli 2014 om regler för tillämpningen av Europa-parlamentets och rådets förordning (EU) nr 1305/2013 om stöd för landsbygds-utveckling från Europeiska jordbruksfonden för lands bygdsutveckling (EJFLU) (EUT L 227, 31.7.2014, s. 18).

41Utfallsindikatorer 11–14: Se bilaga IV till kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 808/2014.

42Se bilaga V till kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 808/2014.

Slutsatser och rekommendationer

89

Kunskapsöverförings- och rådgivningsinsatserna har uppgraderats och har numera hög prioritet för landsbygdsutveckling. Europaparlamentet och EU:s kommissionsledamöter med ansvar för jordbruket har betonat vikten av yrkesutbildning, kompetensutveckling, livslångt lärande och kunskapsöverföring vilket återspeglas i EU:s rättsliga ram.

90

Vid revisionen ställde revisionsrätten följande fråga:

Finns det förvaltnings- och kontrollsystem som gör det möjligt att på ett ändamålsenligt sätt tillhandahålla kunskapsöverföring och rådgivning inom landsbygdsutveckling?

91

För att vara ändamålsenliga och få önskad effekt måste de medel som anslås till utbildnings- och kunskapsöverföringsåtgärder användas för att tillgodose fastställda kunskaps- och utbildningsbehov, som kan ändras under en programperiod. De åtgärder som väljs för att möta behoven ska tillhandahållas av leverantörer med lämpliga kvalifikationer och erfarenheter på ett kostnadseffektivt sätt, och resultaten bör kunna mätas och bedömas för att ge information om vad som faktiskt har åstadkommits. Revisionsrättens granskning visade dock att detta inte var fallet på grund av brister i medlemsstaternas förvaltnings- och kontrollsystem och i kommissionens övervakning av åtgärderna.

92

Generellt var förvaltningen och kontrollen av kunskapsöverförings- och rådgivningsinsatserna inte tillräcklig i förhållande till åtgärdernas betydelse och det förväntade resultatet av sådana insatser. Alltför ofta ansågs all typ av utbildning vara ”bra” och stödberättigande. Endast ibland gjordes en ordentlig analys och inriktades utbildningsinsatserna på områden där de kunde ha en faktisk effekt. De brister som anges i denna rapport handlar främst om medlemsstaternas förvaltning av åtgärderna. Kommissionens roll när det gäller att vägleda och övervaka medlemsstaterna bör dock inte underskattas.

93

Revisionsrätten konstaterade att medlemsstaterna hade bristfälliga förfaranden för att hitta och välja ut relevanta tjänsteleverantörer. Även om de genomförde förfaranden för att fastställa behoven av kunskaper och färdigheter hos verksamhetsutövare på landsbygden angavs behoven i alltför breda termer. Medlemsstaterna gick inte vidare och identifierade de mest relevanta insatserna (dvs. konkreta kurser) inom dessa områden utan förlitade sig i huvudsak på leverantörernas förslag. Revisionsrätten anser att åtgärderna skulle kunna förbättras om leverantörer och berörda parter deltar mer aktivt. Det yttersta ansvaret ligger dock fortfarande hos myndigheterna i medlemsstaterna (punkterna 23–27).

94

Särskilt när det gäller Ejflu-stöd för att inrätta rådgivningstjänster (f.d. åtgärd 115) gavs ibland stöd till väletablerade rådgivningsorgan för att inrätta tjänster som i själva verket inte var nya (punkt 28 och ruta 3).

Rekommendation 1
Behovsanalys

a)Medlemsstaterna bör ha förfaranden för att analysera behoven av kunskap och färdigheter bland verksamhetsutövarna på landsbygden, särskilt vid inbjudningar att lämna förslag eller anbud. Behoven bör preciseras och inte bara anges i form av breda teman. Medlemsstaterna bör, inom ramen för de återkommande förfarandena (se punkt 24 och figur 4), se till att en sådan analys används som underlag vid specificeringen och valet av relevanta kunskapsöverförings- och rådgivningstjänster för att undvika risken för att förfarandet blir leverantörsdrivet.

b)Kommissionen bör ge ytterligare vägledning om hur medlemsstaterna bör utföra sådana återkommande analyser och uppmana medlemsstaterna att vara mer specifika än allmänna i sina formuleringar.

c)För programperioden 2014–2020 bör medlemsstaterna, särskilt när det gäller inrättandet av rådgivningstjänster (f.d. åtgärd 115), se till att stöd ur Ejflu endast beviljas om det finns ett konstaterat underskott på sådana tjänster i det berörda området och ett behov av att finansiera ny personal, nya lokaler och/eller ny utrustning.

d)Kommissionen bör utan dröjsmål ge medlemsstaterna mer specifik vägledning om inrättandet av rådgivningstjänster och därefter övervaka medlemsstaternas efterlevnad.

95

Under programperioden 2007–2013 var medlemsstaterna juridiskt skyldiga att se till att de endast valde leverantörer som tillhandahöll rådgivningstjänster av hög kvalitet⁴³. Någon sådan bestämmelse fanns inte för utbildningsleverantörer och revisionen visade i detta avseende att det fanns flera brister i medlemsstaternas förvaltning. För den nya programperioden har det införts lagstadgade krav på att utbildningsleverantörerna ska ha lämplig kapacitet, vilket kan hjälpa till att komma till rätta med problemen⁴⁴ (punkterna 30–34).

96

Revisionsrätten konstaterade dock att medlemsstaterna inte alltid såg till att det rådde rättvis och öppen konkurrens vid valet av kunskapsöverföringsinsatser och tjänsteleverantörer. Att bara hänvisa till offentlig upphandling är ingen garanti för konkurrensutsatt urval och det finns framför allt ingen tydlig vägledning om hur man tillhandahåller tjänster internt, lägger ut tjänster på entreprenad och utvärderar konsortiers tjänsteleverans trots att detta är vanligt. De flesta av de granskade medlemsstaterna såg inte till att det rådde rättvis eller öppen konkurrens vid valet av tjänsteleverantör (punkterna 35–46).

Rekommendation 2
Val av leverantörer

a)Under den nya programperioden 2014–2020 bör medlemsstaternas val av vilka kunskapsöverföringsinsatser och tjänsteleverantörer som ska få offentliga medel ske i rättvis och öppen konkurrens, oavsett om de använder sig av inbjudningar att lämna förslag eller formella offentliga upphandlingsförfaranden. Medlemsstaterna bör framför allt förbättra sin bedömning av utbildningsleverantörernas kvalifikationer och erfarenheter enligt den nya lagstiftningen och se till att deras urvals- och tilldelningskriterier inte gynnar vissa leverantörer eller vissa typer av leverantörer.

b)Kommissionen bör utan dröjsmål ge mer specifik vägledning om hur man tillhandahåller tjänster internt, lägger ut tjänster på entreprenad och utvärderar konsortiers tjänsteleverans. Dessutom bör kommissionen se till att medlemsstaternas förfaranden övervakas på lämpligt sätt och att urvalet av kunskapsöverförings- och rådgivningsåtgärder är konkurrenskraftigt, rättvist och öppet.

97

Revisionsrätten konstaterade också att medlemsstaterna inte såg till att de finansierade insatserna var kostnadseffektiva eller tillräckligt samordnade med andra EU-fonder. Kostnadseffektiva kunskapsöverförings- och rådgivningstjänster är nödvändiga för att skydda både EU:s och medlemsstaternas offentliga finanser. Revisionsrätten upptäckte brister i de kontroller som medlemsstaterna är skyldiga att genomföra, både i ansökningsskedet och i utbetalningsskedet. Det finns tecken på att medlemsstaterna betalat för mycket för vissa tjänster och att kostnaderna i samband med dessa inte varit tillräckligt motiverade (punkterna 52–55).

98

Vid granskningen konstaterades vidare att många liknande tjänster finansieras inom andra EU-fonder (t.ex. ESF och Ejflu). Detta innebär risk för dubbel finansiering och kräver dubbla och dyra förvaltningsstrukturer, vilket revisionsrätten anser vara oekonomiskt. Under programperioden 2014–2020 ligger tonvikten mer på komplementaritet mellan EU-fonder än på skiljelinjer mellan dem som tidigare. Det innebär att det finns ett större behov av samordning för att undvika de risker som anges ovan (punkterna 58–64).

Rekommendation 3
Kostnadseffektivitet

a)När det gäller ändamålsenliga kontroller av kostnadernas rimlighet bör kommissionen och medlemsstaterna genomföra rekommendationerna i revisionsrättens särskilda rapport på området⁴⁵. Mer konkret bör medlemsstaterna utvärdera behovet av att stödja insatser som redan finns att tillgå på marknaden till ett rimligt pris. När det finns berättigat behov bör medlemsstaterna se till att kostnaderna för de finansierade verksamheterna inte överskrider kostnaderna för liknande insatser som tillhandahålls på marknaden.

b)Kommissionen bör bygga vidare på de inledande steg som tagits för att se till att EU-fonderna kompletterar varandra, t.ex. genom särskilda avdelningsövergripande arbetsgrupper, för att göra en grundlig utvärdering av komplementariteten mellan olika EU-fonder som medlemsstaterna föreslår för programperioden 2014–2020. Denna utvärdering bör resultera i en samordnad strategi för stöd till kunskapsöverföringsinsatser för att minska risken för dubbelfinansiering och dubbel administration i medlemsstaterna.

99

Revisionsrätten konstaterar att kommissionen och medlemsstaterna inte har ändamålsenliga och effektiva förfaranden för att övervaka och utvärdera resultatet av kunskapsöverförings- och rådgivningsinsatserna. Revisionsrätten har inte hittat några exempel på system där resultatet av tidigare inbjudningar att lämna förslag eller anbud har använts vid analysen av kunskaper och färdigheter och vid utformningen av kommande urvalsförfaranden (punkterna 66–78).

100

Dessutom hittade revisionsrätten fler belägg för att de uppgifter som lämnats inom den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramen inte är tillförlitliga⁴⁶. Revisionsrätten anser att man genom att räkna stödmottagare endast får veta om vissa tjänster är populära. Däremot får man ingenting veta om deras kvalitet och ändamålsenlighet. Följden blir att kommissionen och medlemsstaterna, trots att man satsat många miljoner euro och anordnat flera miljoner utbildningsdagar, inte känner till vilka effekter åtgärderna har haft eller vilka insatser som haft störst effekt när det gäller att nå de fastställda målen (punkterna 79–83 och 86–88).

Rekommendation 4
Kontroll, utvärdering och feedback

a)Medlemsstaterna bör inrätta återkopplingssystem där information från övervakning och utvärdering används för att förbättra kommande inbjudningar att lämna förslag eller anbud (se punkt 24 och figur 4). Leverantörerna bör inte bara vara skyldiga att tillhandahålla information om hur nöjda deltagarna varit med tjänsterna utan även att kontrollera om de lärt sig vad de skulle. Utvärderarna kan även använda resultatet för att koncentrera sitt utvärderingsarbete till insatsernas resultat och effekter.

b)Kommissionen bör ge vägledning om hur medlemsstaterna kan utföra sådana återkommande återkopplingsförfaranden och kontrollera att medlemsstaterna har infört sådana förfaranden. Dessutom bör kommissionen se till att medlemsstaterna lämnar relevant och tillförlitlig information om kunskapsöverförings- och rådgivningstjänsternas kvalitet och ändamålsenlighet.

101

Kommissionens förvaltning av åtgärderna lever inte upp till de mål som fastställts för insatserna eller deras förväntade bidrag till EU:s prioriteringar. Revisionsrätten anser att kommissionen inte på ett tillfredsställande sätt har fullgjort sina skyldigheter i systemet med delad förvaltning, särskilt när det gäller övervakningen av medlemsstaternas förvaltnings- och kontrollsystem (punkterna 47–51, punkterna 56–57, punkt 65 och punkterna 84–88).

102

Utgifterna för kunskapsöverförings- och rådgivningsåtgärder är inte höga jämfört med andra landsbygdsutvecklingsåtgärder. Den potentiella multiplikatoreffekten av kunskapsöverförings- och rådgivningsinsatser innebär dock att de förtjänar en bättre förvaltning och övervakning.

Rekommendation 5
Kommissionens övervakning

Kommissionen bör utan dröjsmål höja riskprofilen för kunskapsöverförings- och rådgivningsåtgärder och utöka sin övervakning och förvaltning därefter för att bättre kunna garantera att medlemsstaterna tillhandahåller de berörda tjänsterna på ett ändamålsenligt sätt.

Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning I, med ledamoten Augustyn KUBIK som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 22 juli 2015.

För revisionsrätten

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
ordförande

43Artikel 15.2 i förordning (EG) nr 1974/2006.

44Artikel 14.3 i förordning (EU) nr 1305/2013.

45Särskild rapport nr 22/2014 Att uppnå sparsamhet: att hålla kostnaderna för EU-finansierade projektbidrag inom landsbygds-utveckling under kontroll (http://eca.europa.eu).

46Se även särskild rapport nr 12/2013 Kan kommissionen och medlemsstaterna visa att den EU-budget som har anslagits till landsbygds-utvecklingspolitiken används väl? (http://www.eca.europa.eu).

Bilagor

Bilaga I

De granskade medlemsstaternas genomförande av kunskapsöverförings- och rådgivningsåtgärder

Medlemsstat
Åtgärd 111
Åtgärd 114
Åtgärd 115
Åtgärd 331

Österrike
Har
genomförts
Har inte genomförts
Har inte genomförts
Har
genomförts

Spanien (Galicien)
Har
genomförts
Har
genomförts
Har
genomförts
Har inte genomförts

Förenade kungariket (England)
Har
genomförts
Har
genomförts
Har
genomförts
Har
genomförts

Polen
Har
genomförts
Har
genomförts
Har inte genomförts
Har inte genomförts

Sverige¹
Har
genomförts
Har
genomförts
Har inte genomförts
Har
genomförts

1 I Sverige finansierades rådgivningstjänsterna i regel inom åtgärderna 111 och 331.
Endast rådgivning om tvärvillkor och arbetsmiljö finansierades inom åtgärd 114.

Bilaga II

Kirkpatricks fyra nivåer¹

Eftersom kommissionen och medlemsstaterna saknade en modell för att analysera behoven av kunskaper och färdigheter och för att utvärdera kunskapsöverförings- och rådgivningstjänster tog revisionsrätten hjälp av experter. Detta ledde fram till att vi har tillämpat Kirkpatricks modell med fyra nivåer, vilket är en mycket inflytelserik utvärderingsmetod för utbildningsprogram i näringslivet. Modellen kan även tillämpas i motsatt riktning för att ge nyttig vägledning vid analysen av kursdeltagarnas behov av kunskaper och färdigheter (omvänd ordning).

a) Utvärdering

Nivå 1 – Reaktion: I vilken utsträckning reagerar deltagarna positivt på utbildningen? Den här nivån utvärderas i regel med hjälp av kursutvärderingar, muntliga reaktioner eller undersökningar eller enkäter efter avslutad utbildning.

Nivå 2 – Inlärning: I vilken utsträckning förvärvar deltagarna de avsedda kunskaperna, färdigheterna och attityderna genom utbildningen? Denna nivå utvärderas i regel med hjälp av prov före och efter utbildningen. Intervjuer eller iakttagelser kan också användas.

Nivå 3 – Beteende: I vilken utsträckning tillämpar deltagarna det som de har lärt sig under utbildningen när de kommer tillbaka till arbetet? För att utvärdera denna nivå krävs det iakttagelser och intervjuer över tid för att kunna utvärdera förändring och förändringens relevans och varaktighet.

Nivå 4 – Resultat: I vilken utsträckning uppnås avsett utfall till följd av utbildningen och senare fortbildning? I regel finns det redan åtgärder för att utvärdera denna nivå inom ordinarie förvaltnings- och rapporteringssystem – svårigheten ligger i att koppla dessa förändringar till kursdeltagaren.

b) Behovsanalys och insatsernas utformning

Fråga 1: Vilka specifika problem och utmaningar finns i medlemsstaternas eller regionernas landsbygdsområden, och bidrar kunskapsöverförings- och rådgivningsinsatser till att lösa dem, dvs. är de relevanta?

Fråga 2: Hur bör verksamhetsutövare på landsbygden agera (bete sig) för att bidra till lösningen av de identifierade problemen och utmaningarna?

Fråga 3: Vilka konkreta lärdomar, kunskaper och färdigheter behövs för att verksamhetsutövare på landsbygden ska kunna agera på det sätt som önskas, och som fastställdes i fråga 2?

Fråga 4: Vad har verksamhetsutövare på landsbygden för preferenser när det gäller studieklimat, studievillkor, inlärningsmetoder och lärverktyg?

Principerna i Kirkpatricks modell är beaktansvärda vid analysen av behoven av kunskaper och färdigheter hos verksamhetsutövare på landsbygden och utvärderingen av kunskapsöverförings- och rådgivningstjänster. Revisionsrätten vill dock poängtera att den inte uteslutande förespråkar eller rekommenderar användning av denna modell. Det finns andra modeller för utvärdering av utbildningsprogram, t.ex. Phillips ROI MethodologyTM 2 eller den ram för utformning och analys av rådgivningstjänster inom jordbruket som offentliggjorts av Internationella livsmedelsforskningsinstitutet (IFPRI)³.

1Kirkpatrick, J. och Kirkpatrick, W. Kayser, The Kirkpatrick Four Levels: A Fresh Look After 50 Years (1959 – 2009), april 2009.

2Se http://www.roiinstitute.net/.

3Regina Birner, Kristin Davis, John Pender, Ephraim Nkonya, Ponniah Anandajayasekeram, Javier Ekboir, Adiel Mbabu, David J. Spielman, Daniela Horna, Samuel Benin och Marc Cohen (2006): From ”Best Practice” to ”Best Fit”: A Framework for Analyzing Pluralistic Agricultural Advisory Services Worldwide. Washington DC (se http://www.ifpri.org/publication/best-practice-best-fit-0).

Kommissionens svar

III

Medlemsstaterna och regionerna väljer ut de åtgärder och insatser som ska genomföras via landsbygdsutvecklingsprogrammen enligt de behov som har identifierats i programområdet. Dessa behov bör beskrivas mer i detalj när det gäller de konkreta utbildningsåtgärder som ska genomföras. Kommissionen ska säkerställa att landsbygdsutvecklingsprogrammen är förenliga med de politiska målen och de rättsliga kraven. Det faktiska genomförandet faller under medlemsstaternas ansvar. Kommissionen informeras genom övervakningskommitténs möten och medlemsstaternas rapporter om genomförandet.

IV

Utbildning och kunskapsöverföring behövs för att förbättra tekniska och mjuka färdigheter och på så sätt bidra till att förbättra resultatet hos aktörerna på landsbygden. Tillhandahållare av tjänster besvarar anbudsinfordringar eller ansökningsomgångar som baseras på de behov som har konstaterats efter medlemsstaternas swot-analys. Kommissionen anser dock att det finns utrymme för förbättringar i den förhandsanalys som utförs av medlemsstaterna.

V

Kommissionen inser att urvalet bör grundas på öppen och rättvis konkurrens mätt som förhållandet pris/kvalitet för att det ska gå att välja de bästa tjänsteleverantörerna. Det är medlemsstaternas ansvar att se till att dessa förfaranden finns på plats.

VI

Medlemsstaterna ska se till att kostnaderna för genomförandet av åtgärderna i landsbygdsutvecklingsprogrammen är rimliga. I de fall då brister upptäcks vid revisioner av överensstämmelse tillämpas finansiella korrigeringar.

VII

Frågan om avgränsning togs upp i landsbygdsutvecklingsprogrammen. För perioden 2014–2020 innehöll ståndpunktsdokument från kommissionens avdelningar, som upprättas för varje medlemsstat, vägledning om de samordnade insatserna i de europeiska struktur- och investeringsfonderna. Medlemsstaterna måste säkerställa komplementaritet, konsekvens och förenlighet med andra unionsinstrument, i syfte att undvika dubbelfinansiering¹.

Den rättsliga ramen för programperioden 2014–2020 syftar till att säkerställa större komplementaritet och bättre samordning mellan fonderna för att undvika överlappande verksamheter genom partnerskapsavtalen, där medlemsstaterna måste beskriva användningen av de europeiska struktur- och investeringsfonderna för att säkerställa komplementaritet och synergieffekter mellan åtgärderna.

När det gäller landsbygdsutveckling har frågan om komplementaritet dessutom behandlats i kapitel 14 i landsbygdsutvecklingsprogrammen ”Information om komplementaritet”.

Dessutom ansvarar övervakningskommittéerna i medlemsstaterna för att garantera ett korrekt genomförande av programmen och komplementaritet mellan samtliga EU-fonder.

Slutligen samarbetar kommissionens avdelningar med varandra för att säkerställa ett samordnat tillvägagångssätt i fråga om Esif-komplementaritet vid godkännande av respektive program.

VIII

Utvärderingen av landsbygdsutvecklingsprogrammen är medlemsstaternas ansvar. Bedömningen av effektiviteten i de åtgärder som vidtas i förhållande till programmens mål är en komplicerad uppgift som måste stå i proportion till utvärderingens nytta. Denna uppgift utförs av oberoende professionella utvärderare. Utvärderarna baserar sina slutsatser på ett antal faktorer och metoder, inklusive noggrann utvärdering av interventionslogiken för programmen, fallstudier och analyser på plats, analys av samspel och spridningseffekter mellan olika åtgärder osv. Den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramens uppsättning indikatorer är endast ett redskap för att hantera utvärderingsfrågorna. Syftet med den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramen är att strukturera utvärderingsrapporterna på ett enhetligt sätt, samtidigt som man på ett övergripande sätt hanterar strategiska prioriteringar på unionsnivå. Kommissionen uppmuntrar utbyte av bra utvärderingsmetoder, vilket kan göras genom det europeiska nätverket för landsbygdsutveckling (nedan kallat nätverket).

IX

Kommissionen har alltid uppfyllt sina skyldigheter när det gäller övervakningen av förvaltnings- och kontrollsystem som inrättats i medlemsstaterna. Kommissionen övervakar genomförandet av åtgärderna i samband med godkännandet av landsbygdsutvecklingsprogram, inom övervakningskommittéerna tillsammans med intressenter och bilaterala årliga översynsmöten med förvaltningsmyndigheterna.

XI – Första strecksatsen

Denna rekommendation riktar sig till medlemsstaterna.

XI – Andra strecksatsen

Kommissionen godtar denna rekommendation.

Kommissionen instämmer i att återkommande analyser av behoven för medlemsstaternas utbildningsverksamhet bör uppmuntras som god praxis och kommer att uppdatera informationsbladet om kunskapsöverföring och genomföra informationsinsatser i detta avseende. Kommissionen kommer även att främja utbyte av god praxis för metoder i samband med nätverksarbete.

XI – Tredje strecksatsen

Denna rekommendation riktar sig till medlemsstaterna.

XI – Fjärde strecksatsen

Denna rekommendation riktar sig till medlemsstaterna.

XI – Femte strecksatsen

Kommissionen godtar denna rekommendation och har börjat genomföra den.

Det har redan utfärdats vägledning om intern leverans, underleverantörer och utförande av tjänster, i form av ett informationsblad om rådgivningstjänster samt företagslednings- och avbytartjänster inom jordbruket. Detta har lagts fram och diskuterats vid flera tillfällen med medlemsstaterna i landsbygdsutvecklingskommittén. Dessutom genomförde kommissionen och det europeiska nätverket för landsbygdsutveckling en särskild utbildning för nationella och regionala myndigheter om kostnaders rimlighet och offentlig upphandling i Bryssel i mars 2015.

När det gäller övervakningen av medlemsstaternas förfaranden ska kommissionen ta vederbörlig hänsyn till riskprofilen för kunskapsöverföring och rådgivande åtgärder vid fastställandet av sin revisionsplanering.

XI – Sjätte strecksatsen

Kommissionen godtar denna rekommendation.

Kommissionen genomför rekommendationerna i den särskilda rapporten nr 22/2014² genom att tillhandahålla särskild utbildning för förvaltningsmyndigheterna och de utbetalande organen, bättre bedömning av åtgärdernas verifierbarhet och kontrollerbarhet och främjande av användningen av förenklade kostnadsalternativ. Dessutom kommer systemen för att se till att projektens kostnader är rimliga att bedömas inom ramen för revisioner av överensstämmelse. Finansiella korrigeringar ska tillämpas i fall av bristande efterlevnad.

XI – Sjunde strecksatsen

Kommissionen godtar denna rekommendation och har börjat genomföra den.

Kommissionen har redan infört arbetsmetoder och tillsatt relevanta avdelningsövergripande grupper för att bedöma frågor som komplementaritet och risk för dubbelfinansiering mellan olika EU-fonder (t.ex. nätverket för tolkning av de europeiska struktur- och investeringsfonderna och andra nätverk för specifika delar av förordningen, såsom arbetsgruppen för förenklade kostnadsalternativ, tematiska nätverk eller kompassplattformen för finansiella instrument).

Kommissionen kommer vidare att överväga om en annan organisation (t.ex. en särskild avdelningsövergripande grupp) behövs.

XI – Åttonde strecksatsen

Denna rekommendation riktar sig till medlemsstaterna.

XI – Nionde strecksatsen

Kommissionen godtar delvis rekommendationen.

Kommissionen kommer att fortsätta att ge vägledning om genomförandet av den gemensamma övervaknings- och utvärderingsram som införs genom de relevanta förordningarna.

Det finns standardmetoder för att se till att det används förfaranden för återkoppling, övervakning och utvärdering av resultat och av konsekvenserna av utbildningsverksamhet. Kommissionen kommer att främja utbytet av god praxis inom ramen för det europeiska nätverket för landsbygdsutveckling.

Enligt den rättsliga ramen är kommissionen inte ansvarig för att övervaka att dessa återkopplingsförfaranden finns på plats.

XI – Tionde strecksatsen

Kommissionen godtar rekommendationen.

Kommissionen kommer att beakta riskprofilen för kunskapsöverföring och rådgivande åtgärder vid fastställandet av sin revisionsplanering.

Iakttagelser

25

Utbildning och rådgivning som finansieras genom EJFLU motsvarar de behov som har identifierats i programområdet. Dessa behov bedöms och beskrivs i den regionala utvecklingsplanen och därefter bör konkret särskild utbildning och rådgivning planeras inom ramen för åtgärderna för genomförandet.

Med hänsyn till att utbildningsbehoven utvecklas, bör förvaltande myndigheter och tjänsteleverantörer anpassa sina erbjudanden efter de förändrade behoven hos aktörerna på landsbygden.

26

Enligt partnerskapsprincipen ska nära samråd hållas med ekonomiska och sociala partner och andra intressenter, däribland aktörer på landsbygden, om utarbetande och genomförande av landsbygdsprogrammet. Aktörer på landsbygden har möjlighet att uttrycka sina behov i övervakningskommittéer och genom informella mekanismer för deltagande och samråd. Detta bör beaktas av de förvaltningsmyndigheter som är slutgiltigt ansvariga för att fastställa programmets strategi och genomförande, inbegripet urval av relevant verksamhet som uppfyller programmets strategiska mål.

28

Inrättandet av en rådgivningstjänst måste tillgodose ett särskilt behov som har identifierats i programområdet.

En ny tjänst kan vara ett helt nytt organ eller en helt ny enhet som ska tillhandahålla tjänster för vissa teman/kompetensområden som behövs i regionen. Ett nytt organ/en ny avdelning som inrättas inom ett befintligt rådgivande organ för att utvidga tillämpningsområdet för tjänster som redan tillhandahållits tidigare kan också betraktas som en ny tjänst. Förutsättningen är att den nya tjänsten bör kunna ge råd inom områden där den inte skulle ha rätt kompetens utan den nya avdelningen.

Gemensamt svar på punkterna 35 och 36

Medlemsstaterna måste säkerställa öppna, rättvisa och transparenta val av tjänsteleverantörer i enlighet med EU-lagstiftning och nationell lagstiftning. Kravet på ökad öppenhet har förstärkts under programperioden 2014–2020. Enligt artikel 15 i förordning (EU) nr 1305/2013 krävs anbudsinfordringar för urval av stödmottagare. Valet av stödmottagare måste göras i enlighet med de fastställda kriterierna. De organ som tillhandahåller kunskapsöverföring och informationstjänster ska ha lämplig kapacitet i form av kvalificerad personal och utföra regelbundna utbildningsaktiviteter.

Se även svaret på punkt 40.

38

Denna fråga har också pekats ut som en svaghet av kommissionen. I riktlinjerna för stödberättigande och urval rekommenderas uttryckligen att det inte bör vara tillåtet att lämna in förslag när som helst under hela programperioden.

40

Medlemsstaterna har möjlighet att tillhandahålla interna tjänster så länge de uppfyller de villkor för stödberättigande som fastställts för åtgärden. Situationer där förvaltningen skulle vara den enda stödmottagaren för en åtgärd bör vara vederbörligen motiverade.

Efter bedömningen av landsbygdsprogrammen 2014–2020 skickade kommissionen en skrivelse till Galicien med begäran om information om åtgärder som skulle genomföras direkt av administrationen liksom hur det bästa värdet för pengarna skulle säkerställas.

Gemensamt svar på punkterna 47 och 48

Enligt den tillämpliga lagstiftningen för programperioden 2007–2013 innehöll de landsbygdsutvecklingsprogram som godkändes av kommissionen information om kartläggningen av behov och metoderna för urval av stödmottagare.

Kravet på swot-analys av situationen och kartläggning av de behov som behöver tillgodoses i det geografiska område som omfattas av programmet fastställs i landsbygdsutvecklingslagstiftningen för båda programperioderna. Analysen kompletteras av programmets förhandsutvärdering och omfattar kunskaper och kompetensbehov för aktörer på landsbygden. Programmens swot-analys, kartläggning av behov och programmens strategiska inriktning på dessa behov kontrollerats noggrant av kommissionen vid godkännandet av programmen.

Kommissionen utfärdade grundläggande vägledning för programperioden 2007–2013 för att hjälpa medlemsstaterna att utarbeta sina landsbygdsutvecklingsprogram.

När det gäller programperioden 2014–2020 har kommissionen utarbetat mer omfattande och förstärkta riktlinjer och informationsblad³ som har diskuterats flera gånger med medlemsstaterna i landsbygdsutvecklingskommittén. Kommissionen har också svarat på frågor från medlemsstaterna vad gäller utarbetandet av programmen.

49

Kommissionen är medveten om att offentlig upphandling är en av grundorsakerna till andelen fel. I detta sammanhang, och i enlighet med subsidiaritetsprincipen, har kommissionen vidtagit åtgärder för att identifiera och förebygga eller avhjälpa motsvarande risker. Till exempel måste information om de risker som är förbundna med genomförandet av åtgärden och de avhjälpande åtgärderna ingå i landsbygdsutvecklingsprogrammen. För programperioden 2014–2020 har både rättsliga bestämmelser och riktlinjer från kommissionen för offentlig upphandling stärkts jämfört med föregående programperiod.

Kommissionen övervakar genomförandet genom att se till att rapporteringsskyldigheterna uppfylls, genom de årliga översynsmötena och via övervakningskommittéerna. I samband med att revisioner av överensstämmelse utförs, görs en bedömning av valet av leverantörer.

Se också svaren på punkterna 38, 40 och 43.

51

För programperioden 2014–2020 är informationsbladet om kunskapsöverföring betydligt mer detaljerat än det som togs fram under den föregående programperioden och innehåller information om förfarandena för urval av stödmottagare. Informationsbladet kompletteras med en uppsättning heltäckande och relevanta vägledande dokument av övergripande karaktär (t.ex. om programplanering och offentlig upphandling).

Kommissionen har diskuterat denna fråga ingående med medlemsstaterna både inom ramen för kommittén för landsbygdsutveckling och bilateralt och har besvarat de frågor som har ställts. Dessutom genomförde kommissionen och det europeiska nätverket för landsbygdsutveckling en särskild utbildning för nationella och regionala myndigheter om kostnaders rimlighet och offentlig upphandling i Bryssel i mars 2015.

Även i de fall där medlemsstaterna inte tillämpar offentliga upphandlingsförfaranden måste de se till att urvalet av stödmottagare görs på ett öppet, rättvist och transparent sätt.

Att tillhandahålla en tjänst internt är en möjlighet som föreskrivs i lagstiftningen om offentlig upphandling i de fall då den upphandlande myndigheten har lämpliga resurser för att genomföra insatsen internt.

Se även svaren på punkterna 47, 48, 49 och 50.

55

Se svaret på punkt 40.

55 – Femte strecksatsen

Jordbruksverket rapporterar utgifter på verksamhetsnivå. Alla kostnader bör dock vara kopplade till genomförandet av projektet för att anses berättiga till stöd. Om utgifterna för den administrativa kontrollen inte anses ingå i genomförandet av projektet, dras kostnaderna av.

55 – Sjätte strecksatsen

När det gäller den förstärkta kontrollen av EU:s stöd för landsbygdsutveckling i Sverige under 2013 har Jordbruksverket rapporterat om förbättringar av kontrollerna. Ytterligare utveckling planeras när det gäller den nya programperioden.

Gemensamt svar på punkterna 56 och 57

I enlighet med kraven i artikel 59.2 i budgetförordningen ska kommissionen övervaka de förvaltnings- och kontrollsystem som inrättats i medlemsstaterna med iakttagande av proportionalitetsprincipen och ta hänsyn till bedömd risk. Arbetsprogrammet för revisionerna bestäms på grundval av en riskbedömning, som framför allt baseras på utgiftsnivåerna. Eftersom de stödbelopp som omfattas är förhållandevis låga har det endast gjorts ett begränsat antal särskilda revisioner av överensstämmelse med avseende på kunskapsöverförings- eller rådgivningstjänster.

58

Kunskapsöverföring och rådgivning kan stödjas genom olika källor beroende på målgruppen och de teman som omfattas. EJFLU ger t.ex. stöd till utbildning och rådgivning för personer som är verksamma inom jord- och skogsbruket och sedan 2014 riktas stödet även till små och medelstora företag på landsbygden, medan stöd från Europeiska socialfonden är inriktat på arbetslösa.

Medlemsstaterna och regionerna måste säkerställa komplementaritet och undvika överlappning och dubbelfinansiering.

Gemensamt svar på punkterna 60 och 61

Eftersom verksamhet i samband med kunskapsöverföring berättigar till stöd från flera källor bör ansvaret för förvaltningen av sådan verksamhet ligga kvar hos den behöriga myndigheten. Liknande insatser kan få stöd från mer än en fond, på ett kompletterande sätt. Syftet med avgränsningen är att se till att genomförandet av olika åtgärder ger synergieffekter och inte leder till överlappningar eller dubbelfinansiering. Vid godkännandeförfarandet, programändringar och regelbundna bilaterala möten har kommissionen begärt mer information om avgränsningen, i förekommande fall.

Kommissionen har bedömt lämpligheten i avgränsningen mot andra fonder under godkännandeförfarandet och i bedömningen av senare förändringar av programmen. Alla landsbygdsutvecklingsprogram bedömdes också i samråd mellan avdelningarna, där de generaldirektorat som ansvarar för de olika fonderna strävar efter att förebygga eventuella inkonsekvenser eller överlappningar. Dessutom har den övervakningskommitté som innefattar företrädare för andra EU-fonder spelat en viktig roll för att garantera avgränsningen.

Se även svaret på punkt 58.

64

I kommissionens skrivelse som skickades till Galicien efter bedömningen av landsbygdsprogrammen 2014–2020 betonades behovet av att undvika dubbelfinansiering. I förekommande fall bör risken för dubbelfinansiering anges i landsbygdsprogrammet och avhjälpande åtgärder föreslås.

65

I lagstiftningen för programperioden 2014–2020 fastställs en rad regler för att säkerställa samordning av de insatser som stöds med EU-medel och nationella medel.

Komplementaritet tas i första hand upp i partnerskapsavtalen, där medlemsstaterna ska fastställa mekanismer för att samordna stöd som har tagits emot inom ramen för struktur- och investeringsfonderna. Detta specificeras sedan närmare i landsbygdsutvecklingsprogrammen, där ett särskilt avsnitt om komplementaritet har införts (kapitel 14 i landsbygdsutvecklingsprogrammet).

Kommissionen har utarbetat omfattande riktlinjer för programplaneringen på båda nivåerna (partnerskapsavtal och program). Det har också införts en uppsättning gemensamma bestämmelser (förordningen om gemensamma bestämmelser) och en gemensam strategisk ram för alla europeiska struktur- och investeringsfonder för att förstärka samordningen, komplementariteten och synergieffekterna mellan fonderna.

Se även svaren på punkterna 60 och 61.

67

Utvärderingen av landsbygdsutvecklingsprogrammen genomförs av externa utvärderare under medlemsstaternas ansvar. Det är utvärderarens yrkesansvar att föreslå den bästa metoden för utvärderingen.

80

Den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramen för 2007–2013 var den första integrerade övervaknings- och utvärderingsramen. Den hade vissa brister när det gällde övervakning. Den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramen för 2014–2020 har förbättrats. Det har t.ex. införts en tydlig åtskillnad mellan utbildnings- och informationsevenemang.

Ruta 11 – Första strecksatsen

När det gäller Danmark omfattar åtgärd 111 en delåtgärd som integrerar åtgärderna 111 och 123 (demonstrationsprojekt). Följaktligen går det inte att beräkna kostnaderna per person eller per utbildningsdag genom att helt enkelt dividera det sammanlagda stödet med antalet utbildade personer.

85

Kommissionen, som i första hand är beroende av de uppgifter som samlas in, sammanställs och lämnas in av medlemsstaterna, kände till begränsningarna till följd av uppgifternas kvalitet. Därför har kommissionen förbättrat den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramen för 2014–2020 genom att införa en tydlig åtskillnad mellan utbildnings- och informationsevenemang, som orsakade problem vid datainsamlingen.

Övervakningsdata är ett av de inslag som används vid utvärderingen. Bedömningen av huruvida EJFLU-stöd har använts väl kommer att göras in om ramen för utvärderingen i efterhand av landsbygdsutvecklingsprogrammen.

88

Utvärderingen av landsbygdsutvecklingsprogrammen är medlemsstaternas ansvar. Bedömningen av effektiviteten i de åtgärder som vidtas i förhållande till programmens mål är en komplicerad uppgift som måste stå i proportion till utvärderingens nytta. Denna uppgift utförs av oberoende professionella utvärderare. Utvärderarna baserar sina slutsatser på ett antal faktorer och metoder, inklusive en noggrann utvärdering av interventionslogiken för programmen, fallstudier och analyser på plats, analys av samspel och spridningseffekter mellan olika åtgärder osv. Den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramens uppsättning indikatorer är endast ett redskap för att hantera utvärderingsfrågorna. Syftet med den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramen är att strukturera utvärderingsrapporterna på ett enhetligt sätt, samtidigt som man på ett övergripande sätt hanterar strategiska prioriteringar på unionsnivå.

Slutsatser och rekommendationer

91

Medlemsstaterna och regionerna väljer ut de åtgärder och insatser som ska genomföras via landsbygdsutvecklingsprogrammen enligt de behov som har identifierats i programområdet. Dessa behov bör beskrivas mer i detalj när det gäller de konkreta utbildningsåtgärder som ska genomföras. Kommissionen ska säkerställa att landsbygdsutvecklingsprogrammen är förenliga med de politiska målen och rättsliga kraven. Det faktiska genomförandet faller under medlemsstaternas ansvar. Kommissionen informeras genom övervakningskommitténs möten och medlemsstaternas rapporter om genomförandet.

92

Utbildning och kunskapsöverföring behövs för att förbättra tekniska och mjuka färdigheter och på så sätt bidra till att förbättra resultatet hos aktörerna på landsbygden. Tillhandahållare av tjänster besvarar anbudsinfordringar eller ansökningsomgångar som baseras på de behov som har konstaterats efter medlemsstaternas swot-analys. Kommissionen anser dock att det finns utrymme för förbättringar i den förhandsanalys som utförs av medlemsstaterna.

93

Kommissionen inser att urvalet bör grundas på öppen och rättvis konkurrens mätt som förhållandet pris/kvalitet för att det ska gå att välja de bästa tjänsteleverantörerna. Det är medlemsstaternas ansvar att se till att dessa förfaranden finns på plats.

Se även svaret på punkt 92.

94

Inrättandet av en rådgivningstjänst måste tillgodose ett särskilt behov som har identifierats i programområdet.

En ny tjänst kan vara ett helt nytt organ eller en helt ny enhet som ska tillhandahålla tjänster för vissa teman/kompetensområden som behövs i regionen. Ett nytt organ/en ny avdelning som inrättas inom ett befintligt rådgivande organ för att utvidga tillämpningsområdet för tjänster som redan tillhandahållits tidigare kan också betraktas som en ny tjänst. Förutsättningen är att den nya tjänsten bör kunna ge råd inom områden där den inte skulle ha rätt kompetens utan den nya avdelningen.

Rekommendation 1 a)

Denna rekommendation riktar sig till medlemsstaterna.

Rekommendation 1 b)

Kommissionen godtar denna rekommendation.

Kommissionen instämmer i att återkommande analyser av behoven för medlemsstaternas utbildningsverksamhet bör uppmuntras som god praxis och kommer att uppdatera informationsbladet om kunskapsöverföring och genomföra informationsinsatser i detta avseende. Kommissionen kommer även att främja utbyte av god praxis för metoder i samband med nätverksarbete.

Rekommendation 1 c)

Denna rekommendation riktar sig till medlemsstaterna.

Rekommendation 1 d)

Kommissionen godtar denna rekommendation och har börjat genomföra den.

Kommissionen har gett ut en vägledning om artikel 15 i förordning (EU) nr 1305/2013 för att hjälpa medlemsstater och regioner att genomföra åtgärderna. Riktlinjer är dock inte rättsligt bindande och deras tillämpning är beroende av medlemsstaterna. Kommissionen har också svarat på de många frågor som har tagits upp av medlemsstaterna.

Landsbygdsutvecklingsprogrammens genomförande, inklusive inrättandet av rådgivningstjänster, diskuteras inom övervakningskommittéerna, årliga granskningsmöten och revisioner av överensstämmelse.

Vid behov kommer kommissionen att uppdatera och utvidga de nuvarande riktlinjerna.

96

Kommissionen har utarbetat riktlinjer för offentlig upphandling inom ramen för landsbygdsutveckling. Framför allt innehåller vägledningen om artikel 15 i förordning (EU) nr 1305/2013 en förklaring av kraven för interna tjänster.

Rekommendation 2 a)

Denna rekommendation riktar sig till medlemsstaterna.

Rekommendation 2 b)

Kommissionen godtar denna rekommendation och har börjat genomföra den.

Det har redan utfärdats vägledning om intern leverans, underleverantörer och utförande av tjänster, i form av ett informationsblad om rådgivningstjänster samt företagslednings- och avbytartjänster inom jordbruket. Detta har lagts fram och diskuterats vid flera tillfällen med medlemsstaterna i landsbygdsutvecklingskommittén. Dessutom genomförde kommissionen och det europeiska nätverket för landsbygdsutveckling en särskild utbildning för nationella och regionala myndigheter om kostnaders rimlighet och offentlig upphandling i Bryssel i mars 2015.

När det gäller övervakningen av medlemsstaternas förfaranden ska kommissionen ta vederbörlig hänsyn till riskprofilen för kunskapsöverföring och rådgivande åtgärder vid fastställandet av sin revisionsplanering.

97

Medlemsstaterna ska se till att kostnaderna för genomförandet av åtgärderna i landsbygdsutvecklingsprogrammen är rimliga. I de fall då brister upptäcks vid revisioner av överensstämmelse tillämpas finansiella korrigeringar.

98

Frågan om avgränsning togs upp i landsbygdsutvecklingsprogrammen.

För perioden 2014–2020 innehöll ståndpunktsdokument från kommissionens avdelningar, som upprättas för varje medlemsstat, vägledning om de samordnade insatserna i de europeiska struktur- och investeringsfonderna. Medlemsstaterna måste säkerställa komplementaritet, konsekvens och förenlighet med andra unionsinstrument, i syfte att undvika dubbelfinansiering⁴.

Den rättsliga ramen för programperioden 2014–2020 syftar till att säkerställa större komplementaritet och bättre samordning mellan fonderna i syfte att undvika överlappande verksamheter genom partnerskapsavtalen där medlemsstaterna måste beskriva användningen av de europeiska struktur- och investeringsfonderna för att säkerställa komplementaritet och synergieffekter mellan åtgärderna.

När det gäller landsbygdsutveckling har frågan om komplementaritet dessutom behandlats i kapitel 14 i landsbygdsutvecklingsprogrammen ”Information om komplementaritet”.

Dessutom ansvarar övervakningskommittéerna i medlemsstaterna för att garantera ett korrekt genomförande av programmen och komplementaritet mellan samtliga EU-fonder.

Slutligen samarbetar kommissionens avdelningar med varandra för att säkerställa ett samordnat tillvägagångssätt i fråga om Esif-komplementaritet vid godkännande av respektive program.

Rekommendation 3 a)

Kommissionen godtar denna rekommendation.

Kommissionen genomför rekommendationerna i särskild rapport nr 22/2014⁵ genom att tillhandahålla särskild utbildning för förvaltningsmyndigheterna och de utbetalande organen, bättre bedömning av åtgärdernas verifierbarhet och kontrollerbarhet och främjande av användningen av förenklade kostnadsalternativ. Dessutom kommer systemen för att se till att projektens kostnader är rimliga att bedömas inom ramen för revisioner av överensstämmelse. Finansiella korrigeringar ska tillämpas i fall av bristande efterlevnad.

Rekommendation 3 b)

Kommissionen godtar denna rekommendation och har börjat genomföra den.

Kommissionen har redan infört arbetsmetoder och relevanta avdelningsövergripande grupper för att bedöma frågor som komplementaritet och risk för dubbelfinansiering mellan olika EU-fonder (t.ex. nätverket för tolkning av de europeiska struktur- och investeringsfonderna och andra nätverk om specifika delar av förordningen, såsom arbetsgruppen för förenklade kostnadsalternativ, tematiska nätverk eller kompassplattformen för finansiella instrument).

Kommissionen kommer vidare att överväga om en annan organisation (t.ex. en särskild avdelningsövergripande grupp) behövs.

Gemensamt svar på punkterna 99 och 100

Utvärderingen av landsbygdsutvecklingsprogrammen är medlemsstaternas ansvar. Bedömningen av effektiviteten i de åtgärder som vidtas i förhållande till programmens mål är en komplicerad uppgift som måste stå i proportion till utvärderingens nytta. Denna uppgift utförs av oberoende professionella utvärderare. Utvärderarna baserar sina slutsatser på ett antal faktorer och metoder, inklusive noggrann utvärdering av interventionslogiken för programmen, fallstudier och analyser på plats, analys av samspel och spridningseffekter mellan olika åtgärder osv. Den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramens uppsättning indikatorer är endast ett redskap för att hantera utvärderingsfrågorna. Syftet med den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramen är att strukturera utvärderingsrapporterna på ett enhetligt sätt, samtidigt som man på ett övergripande sätt hanterar strategiska prioriteringar på unionsnivå. Kommissionen uppmuntrar utbyte av bra utvärderingsmetoder, vilket kan göras genom det europeiska nätverket för landsbygdsutveckling.

Rekommendation 4 a)

Denna rekommendation riktar sig till medlemsstaterna.

Rekommendation 4 b)

Kommissionen godtar delvis rekommendationen.

Kommissionen kommer att fortsätta att ge vägledning om genomförandet av den gemensamma övervaknings- och utvärderingsram som införs genom de relevanta förordningarna.

Det finns standardmetoder för att se till att det används förfaranden för återkoppling, övervakning och utvärdering av resultat och av konsekvenserna av utbildningsverksamhet. Kommissionen kommer att främja utbytet av god praxis inom ramen för det europeiska nätverket för landsbygdsutveckling.

Enligt den rättsliga ramen är kommissionen inte ansvarig för att övervaka att dessa återkopplingsförfaranden finns på plats.

101

Kommissionen har alltid uppfyllt sina skyldigheter när det gäller övervakningen av förvaltnings- och kontrollsystem som inrättats i medlemsstaterna. Kommissionen övervakar genomförandet av åtgärderna i samband med godkännandet av landsbygdsutvecklingsprogram, inom övervakningskommittéerna tillsammans med intressenter och bilaterala årliga översynsmöten med förvaltningsmyndigheterna.

Arbetsprogrammet för revisionerna bestäms på grundval av en riskanalys, som framför allt baseras på utgiftsnivåerna. Eftersom de stödbelopp som omfattas är förhållandevis låga har det endast gjorts ett begränsat antal särskilda revisioner av överensstämmelse med avseende på kostnaderna för kunskapsöverförings- eller rådgivningstjänster.

Rekommendation 5

Kommissionen godtar rekommendationen.

Kommissionen kommer att beakta riskprofilen för kunskapsöverföring och rådgivande åtgärder vid fastställandet av sin revisionsplanering.

1Artikel 5 i förordning (EG) nr 1698/2005.

2Särskild rapport nr 22/2014 Att hålla kostnaderna för EU-finansierade projektbidrag inom landsbygdsutveckling under kontroll (http://eca.europa.eu).

3Vägledningar om följande: 1) swot-analys, 2) offentlig upphandling inom ramen för landsbygdsutveckling 2014–2020, 3) villkoren för stödberättigande och urvalskriterier 2014–2020, 4) delar för strategiska program, 5) verifierbarhet och kontrollerbarhet (artikel 62), 6) informationsblad om artikel 14 kunskapsöverföring, 7) informationsblad om artikel 15 rådgivningstjänster.

4Artikel 5 i förordning (EG) nr 1698/2005.

5Särskild rapport nr 22/2014 Att hålla kostnaderna för EU-finansierade projektbidrag inom landsbygdsutveckling under kontroll (http://eca.europa.eu).

QJ-AB-15-013-SV-E  ISSN 1977-5830

Vi undersökte om den högprioriterade frågan om livslångt lärande och kunskapsöverföring inom EU:s lands-bygdsutvecklingspolitik återspeglades i kommissionens och medlemsstaternas ansträngningar att leverera kunskapsöverförings- och rådgivningsinsatser av hög kvalitet. Granskningen visade att detta inte var fallet. Alltför ofta förlitade sig medlemsstaterna på utbildnings-leverantörernas förslag och all typ av utbildning ansågs vara ”bra” och stödberättigande. Endast ibland gjordes en ordentlig analys av om insatserna kunde ha faktisk effekt. Medlemsstaterna såg inte alltid till att det rådde rättvis och öppen konkurrens vid valet av utbildningsinsatser och betalade för mycket för vissa tjänster. När det gäller uppföljning fann vi att det saknades en detaljerad utvärdering av vad som faktiskt hade åstadkommits med de offentliga medlen. I våra rekommendationer uppmanar vi särskilt medlemsstaterna att med hjälp av återkommande analyser och utvärderingar anpassa de kunskapsöverförings- och rådgivningsinsatser som de väljer ut till de ändrade behoven hos verksamhetsutövarna på landsbygden.