EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1

E-mail: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Bővebb tájékoztatást az Európai Unióról az interneten talál (http://europa.eu).

Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2015

Print | ISBN 978-92-872-2763-8 | ISSN 1831-0893 | doi:10.2865/855713 | QJ-AB-15-011-HU-C
PDF | ISBN 978-92-872-2769-0 | ISSN 1977-5733 | doi:10.2865/845349 | QJ-AB-15-011-HU-N
EPUB | ISBN 978-92-872-2766-9 | ISSN 1977-5733 | doi:10.2865/329702 | QJ-AB-15-011-HU-E

© Európai Unió, 2015

A sokszorosítás a forrás megjelölésével megengedett.

HOGYAN JUTHAT HOZZÁ AZ EURÓPAI UNIÓ KIADVÁNYAIHOZ?

Ingyenes kiadványok:

•egy példány:
az EU Bookshopból (http://bookshop.europa.eu),

•több példány, valamint plakátok, térképek rendelése:
az Európai Unió képviseletein keresztül (http://ec.europa.eu/represent_hu.htm),
nem uniós országokban a küldöttségektől (http://eeas.europa.eu/delegations/index_hu.htm),
a Europe Direct szolgáltatáson keresztül (http://europa.eu/europedirect/index_hu.htm)
vagy a 00 800 6 7 8 9 10 11 telefonszám tárcsázásával (ingyenesen hívható az EU egész területéről) (*).

(*)A legtöbb hívás és a megadott információk ingyenesek (noha egyes mobiltelefon-szolgáltatókon keresztül, telefonfülkékből és hotelekből a számot csak díjfizetés ellenében lehet hívni).

Megvásárolható kiadványok:

•az EU Bookshopból (http://bookshop.europa.eu).

HU
2015

13SZ.

Különjelentés

A FLEGT cselekvési terv
keretében a fakitermelő
országoknak nyújtott
uniós támogatás

(az EUMSZ 287. cikke (4) bekezdésének második albekezdése alapján)

Az ellenőrző csoport

A számvevőszéki különjelentések egy adott költségvetési vagy irányítási területre vonatkozó teljesítmény- és szabályszerűségi ellenőrzés eredményeit mutatják be. Annak érdekében, hogy ellenőrzései maximális hatást érjenek el, ezek megválasztásakor és megtervezésekor a Számvevőszék tekintetbe veszi a teljesítmény-, illetve szabályszerűségi kockázatokat, az érintett bevétel vagy kiadás nagyságát, a várható fejleményeket, valamint a politika és a nagyközönség érdeklődését.

Ezt a teljesítmény-ellenőrzést a külső fellépésekkel kapcsolatos kiadási területekre szakosodott, Karel Pinxten számvevőszéki tag elnökölte III. Kamara végezte. Az ellenőrzést Karel Pinxten számvevőszéki tag vezette, Gerard Madden, kabinetfőnök; Mila Strahilova, a kabinet attaséja; Gérald Locatelli, osztályvezető; Piotr Zych, az ellenőrző csoport vezetője; Ruurd de Jong, vezető számvevő; Laetitia Cadet és Kovács Péter, számvevők támogatásával.

Balról jobbra: G. Madden, R. de Jong, K. Pinxten, M. Strahilova, P. Zych, G. Locatelli.

Tartalomjegyzék

Glosszárium és rövidítések

Összefoglaló

Bevezetés

Az illegális fakitermelés globális problémát jelent

Az Európai Unió válasza: a FLEGT

Az ellenőrzés hatóköre és módszere

Észrevételek

A fakitermelő országoknak nyújtott FLEGT-támogatás kialakítása nem volt megfelelő és a támogatás nem volt kellően célirányos

A Bizottság a lehetséges intézkedések széles körét határozta meg

A Bizottság nem dolgozott ki megfelelő munkatervet

A Bizottság nem állapította meg világosan a támogatási prioritásokat

A fakitermelő országoknak nyújtott uniós támogatás nem volt kellően eredményes

A főbb vizsgált projektek problémásak voltak

Az engedélyezési folyamat lassú

A monitoring és a beszámolási eljárások nem voltak megfelelőek

Következtetések és ajánlások

I. melléklet | – | Az erdészeti irányítással és erdészeti termékek kereskedelmével kapcsolatos (FLEGT) programok végrehajtása, 2003–2013
II. melléklet | – | A vizsgált projektek listája
III. melléklet | – | Az áttekintett projektértékelések és ROM-ok listája
IV. melléklet | – | Transparency International – korrupcióérzékelési index (Corruption Perception Index, CPI), 2007–2013

A Bizottság válasza

Glosszárium és rövidítések

AKCS: Afrikai, karibi és csendes-óceáni államok

CSP: Országstratégiai dokumentum (Country Strategy Paper)

DCI: Fejlesztési Együttműködési Eszköz (Development Cooperation Instrument)

DG DEVCO: A Nemzetközi Együttműködés és a Fejlesztés Főigazgatósága

A DG DEVCO a Bizottság külső segítségnyújtási eszközeinek széles körét használja, amelyeket az EFA-kból és az általános költségvetésből finanszíroznak.

DG ENV: Környezetvédelmi Főigazgatóság

EFA: Európai Fejlesztési Alap

Az Európai Unió által nyújtott fejlesztési együttműködési támogatások elsősorban az EFA-kon keresztül jutnak el az AKCS-államokhoz, illetve a tengerentúli országokhoz és területekhez (TOT). A 2000. június 23-án Cotonouban húsz évre aláírt partnerségi megállapodás (Cotonoui Megállapodás) biztosítja jelenleg a keretet az Európai Uniónak az AKCS-országokkal, illetve a tengerentúli országokkal és területekkel fenntartott kapcsolataihoz. A megállapodás központi célja a szegénység mérséklése, majd végső soron felszámolása.

EFI: Európai Erdészeti Intézet (European Forest Institute)

ENPI: Európai Szomszédsági és Partnerségi Eszköz (European Neighbourhood and Partnership Instrument)

EU-FLEGT: Európai Unió – erdészeti jogszabályok végrehajtása, erdészeti irányítás és az erdészeti termékek kereskedelme

EUTR: A fáról és fatermékekről szóló uniós rendelet

FAO: Az ENSZ Élelmezési és Mezőgazdasági Szervezete

GIZ: Német Nemzetközi Együttműködési Társaság (Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit GmbH)

NGO-k: Civil szervezetek

ÖPM: Önkéntes partnerségi megállapodás

REDD+: Az erdőirtás és az erdőpusztulás következtében a fejlődő országokban keletkező kibocsátás csökkentésére vonatkozó együttműködési ENSZ-program (Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation). Az Egyesült Nemzetek „Az erdőirtás és az erdőpusztulás következtében keletkező kibocsátás csökkentése” (REDD) programja pénzbeni értéket rendel az erdőkben tárolt szén-dioxid mennyiségéhez, így ösztönözve a fejlődő országokat, hogy csökkentsék az erdőirtás következtében keletkező kibocsátást, és hogy a fenntartható fejlődés érdekében alacsonyabb szén-dioxid-kibocsátású megoldásokba fektessenek be. A REDD+ továbblép, és az erdőirtás, valamint az erdőpusztulás jelenségén kívül kiterjed az erdőmegőrzés, a fenntartható erdőgazdálkodás és az erdők karbonkészletének növelése által betöltött szerepre is.

ROM: Eredményorientált monitoring (Results-oriented monitoring)

A ROM-rendszert a DEVCO 2000-ben hozta létre a fejlesztési támogatások felügyeletének, értékelésének és átláthatóságának megerősítésére. Alapját külső szakértők által végzett rövid, célirányos és helyszíni értékelések képezik.

Kkv-k: Kis- és középvállalkozások

SVLK: Sistem Verifikasi Legalitas Kayu (faanyagokra vonatkozó indonéziai jogszerűség-igazolási rendszer)

Összefoglaló

I

Az illegális fakitermelés és az illegálisan kitermelt fával való kereskedés problémája régóta fennáll, annak ellenére, hogy az 1990-es évek vége óta nemzetközi szintű küzdelem folyik ellenük. Környezeti károkat és a biológiai sokféleség csökkenését okozzák, negatív hatással vannak az erdészettől függő lakosság megélhetésére, torzítják a piacokat, korrupcióhoz vezetnek, továbbá aláássák a jogállamiságot és a jó kormányzást.

II

2003-ban a Bizottság javaslatot készített egy, az erdészeti jogszabályok végrehajtására, az erdészeti irányításra és az erdészeti termékek kereskedelmére vonatkozó uniós cselekvési tervre (FLEGT cselekvési terv), így kezelendő az illegális fakitermelés és az ahhoz kapcsolódó fakereskedelem problémáját. A FLEGT-kezdeményezés célja az illegális fakitermelés globális csökkentése azáltal, hogy támogatja a fakitermelő országokban az erdészeti irányítást, és csökkenti az illegális fatermékek felhasználását az Unióban. A cselekvési terv sarokkövét olyan kétoldalú megállapodások képezik, amelyeket az Unió egy-egy adott faexportáló országgal köt – ez az önkéntes partnerségi megállapodás (ÖPM) –, és amelyekben az adott országok kötelezettséget vállalnak arra, hogy csak legálisan kitermelt fatermékekkel kereskednek. A megállapodások keretében az exportáló országok rendszereket fejlesztenek ki a fatermékek jogszerűségének ellenőrzéséhez és, amennyiben az előírt feltételek teljesülnek, FLEGT-engedélyeket adhatnak.

III

A Számvevőszék megvizsgálta, hogy a Bizottság megfelelően irányította-e a FLEGT uniós cselekvési terv keretében a fakitermelő országoknak nyújtott, az illegális fakitermelés problémájának kezelését célzó támogatást. A Számvevőszék megállapította, hogy a Bizottság nem kezelte kielégítően a támogatást.

IV

A FLEGT-támogatás kialakítása nem volt megfelelő és a támogatás nem volt kellően célirányos. A Bizottság a FLEGT cselekvési tervet innovatív módon hozta létre, és azonosította a lehetséges intézkedéseket. A Bizottság azonban nem megfelelő – azaz egyértelmű célokat, mérföldköveket és az erre a célra szánt költségvetést tartalmazó – munkatervet dolgozott ki. Igaz, hogy a kezdeményezés kezdeti időszakában ezeket nehéz lett volna kidolgozni, később azonban, az első évek során, létre lehetett volna hozni őket. Ha sor kerül is segítségnyújtásra, ez nem egyértelmű kritériumok szerint történt, és a támogatás hatása az érintett országok nagy száma miatt felhígult. A cselekvési tervben egyik lehetséges intézkedésként már 2003-ban említett, az illegálisan előállított fatermékek uniós importját tiltó rendeletet (EUTR rendelet) még most sem alkalmazzák teljes mértékben.

V

A fakitermelő országoknak nyújtott uniós támogatás nem volt kellően eredményes. A közigazgatási kapacitás növelését célzó megvizsgált főbb projektek nem voltak sikeresek. Noha számos végrehajtott projekt felhívta a figyelmet az illegális fakitermelés kérdésére és támogatta a civil szervezeteket, ezeket gyakran súlyos problémák terhelték. A cselekvési terv bemutatása 12 évvel ezelőtt történt, de – noha az ÖPM-eket nagyfokú érdeklődés fogadta – a FLEGT engedélyezési rendszer mindeddig nem működőképes, és az újra és újra kitűzött céldátumokra tervezett bevezetés eddig mindig elmaradt. A haladás figyelemmel kísérése nem volt megfelelő, főként az elszámoltathatósági rendszer hiánya miatt, és a haladással kapcsolatos beszámolás sem volt kielégítő.

VI

E jelentés számos olyan ajánlást tartalmaz, amelyekkel javítható a kezdeményezés jövőbeli irányítása.

Bevezetés

Az illegális fakitermelés globális problémát jelent

01

Az illegális fakitermelés és az illegálisan kitermelt fával való kereskedés problémája régóta fennáll, annak ellenére, hogy az 1990-es évek vége óta nemzetközi szintű küzdelem folyik ellenük. Környezeti károkat és a biológiai sokféleség csökkenését okozzák, negatív hatással vannak az erdészettől függő lakosság megélhetésére, torzítják a piacokat, korrupcióhoz vezetnek, továbbá aláássák a jogállamiságot és a jó kormányzást. Megfosztják a kormányzatokat a természeti erőforrásból származó bevételektől, és így a világ legszegényebb országainak némelyikében akadályozzák a fenntartható fejlődést.

02

Illegális fakitermelés és kereskedelem az, amikor a fát a belföldi törvények megsértésével termelik ki, szállítják, vásárolják, illetve adják el. Hogy mi „illegális”, az tehát a hatályban lévő adott helyi jogszabályoktól függ.

03

Tekintve a szóban forgó tevékenységek jogellenes jellegét, az illegális fakitermelés léptékének mérése nehézséget jelent. Becslések szerint az illegális faanyag értéke eléri az évi 100 milliárd USA-dollárt¹, de az ilyen fajta becslések nagymértékben eltérnek egymástól. Széles körben elfogadott azonban, hogy az illegális fakitermelés sok nagy fakitermelő országban állandósult probléma, különösen ott, ahol mindennapos a korrupció, és könnyen hozzá lehet férni a piachoz.

Az Európai Unió válasza: a FLEGT

04

Az illegális fakitermelés és az ehhez kapcsolódó fakereskedelem negatív hatása miatti globális problémákra² válaszul a Bizottság 2003-ban javaslatot terjesztett elő az erdészeti jogszabályok végrehajtására, az erdészeti irányításra és az erdészeti termékek kereskedelmére vonatkozó uniós cselekvési tervre (FLEGT cselekvési terv)³. A FLEGT célja, hogy a fakitermelő országokban az erdészeti irányítás támogatásával és az illegális fa uniós importjának visszaszorításával globális szinten csökkentse az illegális fakitermelést. Egy olyan intézkedéscsomagról van szó, amelynek célja, hogy mind a kínálat, mind a kereslet oldaláról kezelje az illegális fakitermelés és -kereskedelem problémáját (lásd: 1. háttérmagyarázat). A Tanács üdvözölte a cselekvési tervet, mint az első lépést afelé, hogy az illegális fakitermelés és az ehhez kapcsolódó kereskedelem sürgető problémáját a fogyasztó és a termelő országokkal, a magánszektorral és más érdekeltekkel együttműködve és összehangolva kezeljék⁴. 2005-ben a Tanács elfogadta a FLEGT-engedélyezési rendszert létrehozó rendeletet: e szerint az engedélyezés az olyan országokból érkező egyes fatermékek importjára vonatkozik, amelyek önkéntes partnerségi megállapodást kötnek az Európai Unióval⁵.

1. háttérmagyarázat

A FLEGT uniós cselekvési terv összetétele

A FLEGT cselekvési terv következő intézkedései azt célozzák, hogy növekedjék a kereslet az igazoltan legálisan termelt faanyag iránt: a) a magánszektor bátorítása az Unióban, hogy olyan beszerzési politikát alkalmazzon, amely biztosítja, hogy csak legális faanyag kerülhessen be az ellátói láncba […]; b) az uniós országok bátorítása, hogy olyan közbeszerzési politikát fogadjanak el, amely előírja az összes beszállított faanyag legálisként való igazolását […]; c) az EUTR rendelet betartatása révén annak megakadályozása, hogy illegális faanyag kerüljön az Unió piacára […]; d) intézkedések meghozatala az olyan tevékenységekbe történő befektetések megakadályozására, amelyek ösztönzik az illegális fakitermelést. […]

A cselekvési terv a következő intézkedéseket tartalmazza a fejlődő országokban legálisan termelt fa beszállításához szükséges kapacitásépítéshez: a) uniós technikai és pénzügyi segítségnyújtás a kormányzati és nem kormányzati szereplőknél az irányítás javítására és kapacitásépítésre; b) a fatermelő országok támogatása az illegális fakitermelés elleni küzdelemben azzal, hogy kétoldalú megállapodások – önkéntes partnerségi megállapodások – révén megakadályozzák az illegális fa bekerülését az Unió piacára.

Forrás: http://www.euflegt.efi.int/documents/10180/118682/Introduction%20to%20FLEGT

05

A cselekvési terv sarokkövét olyan kétoldalú megállapodások képezik, amelyeket az Unió egy-egy adott faexportáló országgal köt – ez az önkéntes partnerségi megállapodás (ÖPM) –, és amelyekben mindkét fél kötelezettséget vállal arra, hogy csak legálisan kitermelt fatermékekkel kereskednek. E megállapodások keretében az exportáló országok dolgozzák ki a fatermékek jogszerűségét ellenőrző rendszereket. Amennyiben a Bizottság véleménye szerint az adott országok eleget tesznek a követelményeknek, ezen országok FLEGT-engedélyt kaphatnak. A cselekvési tervben példa szerepel az engedélyek, majd később az exportengedélyek megszerzéséhez szükséges eljárásokra (lásd: 2. háttérmagyarázat). A gyakorlatban a legtöbb partnerország úgy döntött, hogy a jövőben az engedélyezési rendszert nem csak az EU-ba exportált fatermékek esetében, hanem az egyéb piacokra exportált, sőt a belföldi felhasználásra szánt fatermékek esetében is alkalmazni fogják.

2. háttérmagyarázat

A fatermék jogszerűségének igazolásához szükséges eljárások az ÖPM keretében (példa)

„1. lépés: A FLEGT partnerország kijelöl egy akkreditációs szervet, amelyet felhatalmaz arra, hogy további szerveket jelöljön ki a fatermékek jogszerűségének igazolásához.

2. lépés: A FLEGT partnerország kijelöl egy független megfigyelőt, és átlátható mechanizmust hoz létre a viták rendezéséhez.

3. lépés: Az Európai Bizottság megerősíti, hogy a javasolt rendszer megbízhatóan képes biztosítani annak ellenőrzését, hogy a fakitermelés legálisan történt-e.

4. lépés: A jogszerűen kitermelt fák esetében igazolás kibocsátására kerül sor, amelynek alapján a vámhatóságok engedélyezhetik a legális szállítmányok kivitelét. […]

5. lépés: A jogszerű kitermelést jelző exportengedélyt az a közösségi kikötő bocsátja ki, ahol a faterméket az EU-n belüli szabad forgalomba bocsátják, és ahol a tagállami vámhatóságok ellenőrzik azt, hogy az áru egyezik-e a szállítmányról az előzetes bejelentés során adott leírással. […]

6. lépés: A vámhatóságok csak akkor fogadják el az EU-n belüli szabad forgalomba bocsátásra vonatkozó vámáru-nyilatkozatot, ha a faterméket a szükséges exportengedély kíséri.”

Forrás: COM(2003) 251 végleges, 13. o.

06

A Bizottság az uniós tagállamokkal együtt pénzügyi és technikai támogatást nyújt az erdészeti irányítás javításához és az olyan rendszerek létrehozásához, illetve tökéletesítéséhez, amelyek célja a jogszabályi előírások betartásának ellenőrzése. A FLEGT „Fakitermelő országoknak nyújtott támogatás” összetevője a következőkből áll:

a)a szakpolitikai reformfolyamatoknak, a hatásos törvények létrehozásának és az eljárások egyszerűsítésének a támogatása, valamint az erdészettől függő közösségek védelme és integrálása az erdővédelmi rendszerekbe;

b)támogatás nyújtása olyan megbízható monitoring- és nyomonkövetési rendszerek kifejlesztéséhez, amelyek segítségével megkülönböztethető a jogszerű és a jogszerűtlen kitermelés, illetve a fatermék a kitermelés helyétől a feldolgozóüzemeken és a kikötőkön át a végleges piacokig nyomon követhető; emellett az információk átláthatóbbá tételének ösztönzése az erdészeti ágazatban;

c)széleskörű kormányzati reformok támogatása kapacitásépítés révén, különösen az igazságszolgáltatási, a rendőrségi és a katonai ágazatokban, a korrupció megfelelőbb kezelése, a környezeti bűnözéssel kapcsolatos bizonyítékok gyűjtése és jogsértés esetén peres eljárások kezdeményezése.

07

Az Unió mindehhez egyrészt az EFA költségvetéséből, másrészt az általános költségvetésből nyújt támogatást. A 2003–2013-as időszakban 35 országban becslések szerint összesen 300 millió eurót fordítottak FLEGT-tel kapcsolatos támogatásra⁶ (lásd: I. melléklet).

08

A Bizottságon belül a FLEGT cselekvési tervhez kapcsolódó tevékenységeket A Nemzetközi Együttműködés és a Fejlesztés Főigazgatósága (DG DEVCO) és a Környezetvédelmi Főigazgatóság (DG ENV) hajtja végre. A DG DEVCO felel a FLEGT-tel kapcsolatos, harmadik kitermelő országoknak nyújtott finanszírozás irányításáért. Fejlesztési együttműködési programokat valósít meg, és tárgyalásokat folytat az AKCS-országokkal, valamint Guyanával és Hondurasszal az ÖPM-ekről. A DG ENV az ázsiai országokkal tárgyal az ÖPM-ekről, továbbá ez a főigazgatóság felel az EUTR-ért, a fatermelő és -felhasználó országokkal (mint Kína, Brazília, Oroszország, Egyesült Államok, Japán) folytatott környezetvédelmi témájú politikai párbeszédekért, valamint a többoldalú párbeszédekért. A latin-amerikai országokkal kapcsolatos feladatokat a két igazgatóság megosztva végzi.

09

A Bizottság a FLEGT cselekvési terv keretében a partnerországok erőfeszítéseit támogatandó, bizonyos konkrét tevékenységek végrehajtásával az Európai Erdészeti Intézetet (EFI) és az ENSZ Élelmezési és Mezőgazdasági Szervezetét (FAO) bízta meg. Az EFI tárolja és kezeli az EU FLEGT Eszköz elnevezésű, 2007-ben létrehozott többoldalú adományozói vagyonkezelői alapot. Az Intézet feladata országos szintű támogatás nyújtása (főként kormányokat és más érdekelteket célzó technikai segítségnyújtás keretében), tanulmányok készítése és információ terjesztése a FLEGT-tel kapcsolatban. A FAO az AKCS-FLEGT támogatási programot hajtja végre, amelynek a fő célja eredetileg a FLEGT-folyamat ösztönzése volt az AKCS-országokban.

1UNEP, Interpol, Green Carbon, Black Trade: Illegal Logging, Tax Fraud and Laundering in the World’s Tropical Forests. A Rapid Response Assessment (Zöldszén, feketekereskedelem: illegális fakitermelés, adócsalás és pénzmosás a világ trópusi erdeiben. Gyorsreagálás és értékelés), 2012.

2Az illegális fakitermelés elleni nemzetközi fellépést a G8 által 1998 májusában elindított erdészeti cselekvési program katalizálta. A G8-tárgyalások nyomán számos, a Világbank által koordinált konferenciát tartottak az erdészeti jogszabályok végrehajtása és az erdészeti irányítás témájában (FLEG) Kelet-Ázsiában (Bali, 2001), Afrikában (Yaoundé, 2003) és Európában (Szentpétervár, 2005). A konferenciákon részt vettek kormányok, ágazati képviselők, civil szervezetek és kutatók, azzal a céllal, hogy együttműködési kereteket hozzanak létre a kitermelő és a felhasználó országok között.

3„Forest Law Enforcement, Governance and Trade (FLEGT) – Proposal for an EU Action Plan” (Az erdészeti jogszabályok végrehajtása, erdészeti irányítás és erdészeti termékek kereskedelme (FLEGT) – Javaslat uniós cselekvési tervre), COM(2003) 251 végleges, 2003. május 21.

4A Tanács 2003/C 268/01 következtetései (HL C 268., 2003.11.7., 1. o.).

5A Tanács 2173/2005/EK rendelete az Európai Közösségbe irányuló faanyag-behozatal FLEGT engedélyezési rendszerének létrehozásáról (HL L 347., 2005.12.30., 1. o.).

6Az ágazati költségvetés támogatásának összegein kívül. A költségvetés-támogatás kiterjed az erdészeti politikával kapcsolatos, de nem szükségszerűen konkrétan a FLEGT alá tartozó területekre is. Nincs elismert módszer arra, hogy a támogatást konkrétan meghatározott területekre szánják.

Az ellenőrzés hatóköre és módszere

10

A Számvevőszék megvizsgálta, hogy a Bizottság megfelelően irányította-e a FLEGT uniós cselekvési terv keretében a fatermelő országoknak nyújtott, az illegális fakitermelés problémájának kezelését célzó támogatást. Az ellenőrzés során a számvevők az alábbi két kérdésre keresték a választ:

a)Megfelelő-e a FLEGT-támogatás kialakítása, és kellően célirányos-e a támogatás?

b)Eredményes volt-e a FLEGT-támogatás?

11

Az ellenőrzés a fakitermelő országoknak az EFA-költségvetésből és az Unió általános költségvetéséből a FLEGT uniós cselekvési terv alkalmazásának teljes időszakában, azaz 2003-tól 2014-ig nyújtott bizottsági támogatásra terjedt ki.

12

Az ellenőrzésre 2014. augusztus és december között került sor a következő területeken:

a)a FLEGT stratégiai dokumentumainak és a fakereskedelmi szerkezetről és az illegális fakitermelésről szóló fontosabb jelentéseknek az elemzése;

b)a finanszírozás adott célok, országok, illetve projektek szerinti elosztásának vizsgálata;

c)interjúk a DG DEVCO és a DG ENV részlegeinél dolgozó bizottsági tisztviselőkkel, valamint az EFI-vel és a tagállamok, a nemzetközi szervezetek és a környezet- és erdővédelem területén tevékenykedő európai civil szervezetek képviselőivel;

d)két olyan kedvezményezett ország felkeresése, amelyek ÖPM-et írtak alá (Indonézia és Kamerun), ennek keretében az ÖPM-folyamat haladásának áttekintése és egy tíz projektből álló minta mélyreható vizsgálata (lásd: II. melléklet);

e)egy 35 projektből álló mintára vonatkozóan az eredményorientált monitoringrendszer (ROM) megállapításainak és a programértékeléseknek az áttekintése (lásd: III. melléklet).

Észrevételek

A fakitermelő országoknak nyújtott FLEGT-támogatás kialakítása nem volt megfelelő és a támogatás nem volt kellően célirányos

13

A Számvevőszék a következőket vizsgálta:

a)az uniós támogatás megalapozott igényfelmérésen alapult-e, és a Bizottság megfelelően határozta-e meg a lehetséges meghozandó intézkedéseket;

b)megfelelő volt-e az uniós támogatás tervezése; és

c)helyesen állapították-e meg a támogatási prioritásokat.

A Bizottság a lehetséges intézkedések széles körét határozta meg

14

A FLEGT cselekvési terv innovatív módon közelíti meg az illegális fakitermelés és -kereskedelem állandó problémáját. Mind a partnerországbeli kitermelők számára az uniós fapiachoz való hozzáférés megkönnyítését mint kereskedelemösztönző elemet, mind a fejlesztési támogatást alkalmazza, a kormányzatok és a civil társadalom esetében egyaránt. A partnerországok kötelesek biztosítani az erdészeti ágazat egységes jogi szabályozását, nyomonkövetési és engedélyezési rendszereket bevezetni és a különböző szinteken kontrollrendszereket létrehozni. A FLEG cselekvési terv továbbá több keresletoldali intézkedés bevezetését is előirányozta, felerősítendő a kitermelő országokban meghozott intézkedések hatását. A FLEGT célkitűzéseinek megvalósulását ösztönző, nemzetközi szintű szakpolitikai párbeszéd is szerepelt a tervek között.

15

Az uniós cselekvési terv hatásvizsgálata⁷ elemezte, hogy milyen lehetséges hatásokkal jár a fakitermeléssel kapcsolatos engedélyezési rendszer fakitermelő országokkal kötött partnerségi kapcsolatok révén történő alkalmazása⁸. A tanulmány az illegális fakitermelés fő mozgatóerőiről is tartalmazott elemzést. Mind az Unióban, mind a lehetséges partnerországokban megvizsgálta az általános gazdasági, környezeti és társadalmi hatásokat, valamint a javasolt megoldások jogi és intézményi vonzatait. Elemezte továbbá azokat a kockázatokat, amelyek veszélyeztethetik a lehetséges intézkedések eredményességét⁹.

16

A hatásvizsgálat az illegális fakitermelés problémájának kezeléséhez három fő választási lehetőséget vizsgált meg. A gyors és rugalmas cselekvéshez a kétoldalú kapcsolatokat – azaz ÖPM-ek kötése egyes országokkal – ítélték a legjobb választásnak. Az elméletben a legeredményesebb megoldás, egy többoldalú rendszer – azaz egy lehetséges nemzetközi megállapodás megkötése – irreálisnak tűnt. A harmadik lehetőséget – az illegális fatermékek uniós piacra engedésének egyoldalú tilalmát – a Bizottság kevésbé tekintette elfogadhatónak, mint a fatermelő országokkal kötött partnerségeken alapuló ÖPM-eket. A Bizottság úgy döntött, hogy ezt a lehetőséget a későbbiekben tovább elemzi majd.

17

A Bizottság úgy döntött, hogy az első opciót, a kétoldalú kapcsolatok alkalmazását választja. A Bizottság elismerte, hogy a megközelítés kihívásokkal jár, különösen azokban az országokban, ahol a kormányzatok csak korlátozott kapacitással rendelkeznek, és ahol emiatt a cselekvési terv végrehajtását jelentős kapacitásépítésnek és az intézmények megerősítésének kellett kísérnie¹⁰.

18

A Bizottság helyesen azonosította be azokat a fő elemeket, amelyek adományozói támogatást igényelhetnek az ÖPM-ek eredményes végrehajtásához: ezek közé tartozott az erdészeti és környezetvédelmi szakpolitikai reform, a monitoring-, nyomonkövetési és engedélyezési rendszerek kifejlesztése, valamit a kapacitásépítés különböző ágazatokban (lásd: 6. bekezdés).

A Bizottság nem dolgozott ki megfelelő munkatervet

19

A FLEGT uniós cselekvési tervből hiányzik a megfelelő cselekvési tervek néhány kulcsfontosságú eleme¹¹. Nem tartalmaz sem konkrét operatív célokat és az azokhoz rendelt mutatókat, sem meghatározott mérföldköveket kijelölő ütemtervet, sem kifejezetten monitoring célú keretrendszert. A haladásnak és az eredmények elérésének a mérése ezért igen nehéznek bizonyul. Az EFI által a FLEGT cselekvési terv 2003–2010-es időszakáról készített haladásjelentése szerint: a cselekvési terv több mint szakpolitikai nyilatkozat, mérföldkövek és célok hiányában azonban még stratégiának sem mondható¹².

20

A cselekvési tervet elindításakor egy hosszú távú folyamat kezdetének tekintették. Ehhez azonban az első években tervezett intézkedéseket, konkrét célkitűzéseket és egy követendő menetrendet kellett volna kidolgozni. 12 évvel később a FLEGT-hez még mindig nem tartoznak sem világosan megadott elérendő célok, sem jól meghatározott finanszírozási eszközök, sem megadott időtáv.

21

A cselekvési terv nem rendelkezik egyértelműen meghatározott és elkülönített költségvetéssel. A fejlesztési együttműködési tevékenységek finanszírozása több különböző forrásból történik, nevezetesen az Unió általános költségvetéséből és az EFA-ból, különböző olyan eszközök révén, mint pl. a Fejlesztési Együttműködési Eszköz (DCI)¹³ – mind kétoldalú regionális földrajzi programok, mind tematikus programok keretében – vagy az Európai Szomszédsági és Partnerségi Támogatási Eszköz (ENPI)¹⁴.

22

A FLEGT-projektek teljes körű áttekintését a Bizottság nem tudta rendelkezésre bocsátani. Az erdészeti projektek Bizottság által ellenőrzési célokra létrehozott adatbázisa nem adott koherens és teljes képet az összes FLEGT-projektről. A számvevőszéki ellenőrzés során később megállapításra került, hogy ez a kép hiányos volt: egyes projektek FLEGT-ként történő besorolása nem volt megfelelő, míg más FLEGT-projektek nem szerepeltek az adatbázisban¹⁵. A Bizottság és a tagállamok nem határozták meg egyértelműen, hogy mely projektek minősülnek „FLEGT-projektnek”, illetve hogy a vonatkozó forrásokkal hogyan kell elszámolni.

23

Az illegális fakitermelés, illetve fakereskedelem problémájának sikeres kezelése több tényező együttes meglététől függött, melyek többek között a következők voltak: a partnerország elkötelezettsége, a szükséges kormányzati rendszerek létrehozása, valamint egy, az EU és más főbb kitermelők és importőrök egyértelmű és bizonyított elkötelezettsége a közös cél érdekében történő együttes fellépés mellett. Lényeges volt az is, hogy a valódi előrelépést hozó tevékenységek egymással párhuzamosan kerüljenek végrehajtásra. A FLEGT célkitűzéseinek megvalósulása nagymértékben függ a legfőbb kitermelő, feldolgozó, illetve kereskedő országoktól (ezek pl. Kína, Oroszország, India, Korea és Japán) és attól, hogy ezek az országok mennyire elkötelezettek az illegális fakitermelés és fakereskedelem elleni küzdelemben. Ezekkel az országokkal, amelyek nem voltak részesei a FLEGT engedélyezési rendszerének, a Bizottság az elmúlt években kétoldalú szakpolitikai párbeszédet kezdeményezett. Ezek a megbeszélések változó, de általában véve mindeddig korlátozott eredményeket hoztak.

24

Csak négy évvel a cselekvési terv bemutatása után, 2007-ben végeztek felmérést az illegális fatermék behozatalának és az uniós piacra dobásának megelőzését célzó potenciális keresletoldali intézkedések¹⁶ hatásáról. A felmérés eredménye egy olyan rendeletre irányuló javaslat volt, amely meghatározza a faterméket az uniós piaci forgalomba bocsátó piaci szereplők kötelezettségeit¹⁷.

25

A fáról és fatermékekről szóló uniós rendeletet (EUTR)¹⁸ végül 2010-ben fogadták el, és 2013-ban lépett hatályba. A rendelet korábbi elfogadása világos üzenetet jelentett volna – a cselekvési terv korai szakaszában – arról, hogy az Unió vezető szerepet vállal az illegális faexport elleni küzdelemben. Emellett további ösztönzőként is hatott volna az ÖPM-folyamatban részt venni kívánó országok számára. Több mint tíz évvel a cselekvési terv kezdete után az EUTR rendeletet egyes tagállamokban még mindig nem alkalmazzák teljes körűen¹⁹. Ez negatív üzenetet közvetít azon országok felé, amelyek törekszenek biztosítani a faexport jogszerűségét²⁰.

26

Az évek során, és különösen az olyan jogszabályok hatálybalépése után, mint a Lacey törvény módosítása az Egyesült Államokban, az ausztráliai Illegal Logging Prohibition Act (illegális fakitermelést tiltó törvény) és az EUTR, egyes magán tanúsítási rendszerek standardjait egyre nagyobb mértékben dolgozták át, hogy azok jobban megfeleljenek a jogszerűségi követelményeknek. Ezek a rendszerek jelentős mértékben elősegítik az EUTR átvilágítási követelményeinek betartását ²¹. Ugyanakkor mindössze három ÖPM (Kamerun, Kongói Köztársaság és Közép-afrikai Köztársaság) rendelkezik a magán tanúsítási rendszerek elismeréséről a FLEGT engedélyezési folyamatában, és erre a célra FLEGT-támogatás nyújtását is előirányozza. Tekintettel arra, hogy a kapacitási korlátokkal küzdő országok számára az állami engedélyezési rendszerek létrehozása a FLEGT cselekvési terv kezdete óta nehézséget jelent, a Bizottság nem ösztönözte kellő mértékben a FLEGT és a magán tanúsítási rendszerek közötti szinergiákat.

A Bizottság nem állapította meg világosan a támogatási prioritásokat

27

A cselekvési terv elfogadását követően a tagállamok és a Bizottság listát állított össze azokról az országokról, amelyekkel informális konzultációt kell folytatni a FLEGT-rendszer iránti lehetséges érdeklődésük tekintetében²². A listán a következő országok szerepeltek: Kamerun, Gabon, Kongói Köztársaság, Ghána, Oroszország, Brazília, Pápua Új-Guinea, Indonézia és Malajzia. A tagállamok és a Bizottság ugyanakkor egyetértettek abban, hogy az Uniónak nyitottnak kell maradnia a kereskedelmi tárgyalásokra minden érdeklődést tanúsító ország irányában.

28

Szinte minden, a FLEGT cselekvési terv iránt érdeklődő ország részt vehetett a folyamatban²³, köztük számos olyan ázsiai és latin-amerikai ország is, amelyek esetében a Bizottság hatásvizsgálata kimutatta, hogy az Unióval fenntartott kis volumenű kereskedelmi kapcsolatok miatt korlátozott lenne az ÖPM-ek lehetséges hatása.

29

A Bizottság nem olyan kritériumok mentén osztotta el – emberi és pénzügyi – forrásait, amelyek valószínűleg a legjobb eredményt hozták volna. Az olyan kritériumokat, mint pl. az illegális fakitermelés mértéke, az Unióval való kereskedelmi kapcsolat jelentősége, a kérdéses országok elkötelezettsége és potenciálja, valamint fejlesztési igényeik, nem együttesen vették figyelembe, pedig ez elősegíthette volna a források felhasználásának rangsorolását.

30

Ebből adódóan a korlátozott mértékű pénzügyi és technikai támogatás szétaprózódott számos ország között²⁴, olyanok között is, amelyek nem játszottak fontos szerepet az illegális fakitermelés kezelésében, illetve esetükben volt a legkevesebb esély arra, hogy rövid vagy középtávon elérjék az engedélyezési rendszerhez szükséges kormányzati fejlődést (lásd: 3. háttérmagyarázat). Ez felhígította a támogatást és annak elérhető hatását.

31

Az ÖPM-ekről folytatott tárgyalások előkészítése és folyamata során a Bizottság a partnerországok kormányzataival együtt meghatározta, hogy az érintett országokban melyek a működő engedélyezési rendszerek főbb követelményei. Az értékelés az erdészeti szakpolitika és jogi keretek áttekintésére, az érintett minisztériumokkal és más érdekeltekkel való konzultálásra, valamint az ÖPM fő szempontjainak elemzésére terjedt ki. A követelményeket az ÖPM-ekhez mellékletként csatolták. A mellékletek tartalmazták egyrészt azoknak a területeknek a listáját, amelyek tekintetében támogatásra van szükség²⁵, másrészt a tervezett intézkedéseket²⁶.

32

Az ÖPM-ek nem tértek ki arra, hogy a finanszírozással kapcsolatos felelősségi köröknek hogyan kell megoszlaniuk a kormány, a Bizottság és más adományozók között²⁷.

33

Az ÖPM-országok kormányaival közösen végrehajtott projektek az ÖPM-ekben meghatározott olyan konkrét igényeket kezelik, pl. a faanyag-nyomonkövetési rendszer és az engedélyezési rendszer kifejlesztése, valamint a független ellenőr funkciójának a létrehozása. Nem került sor azonban az erdészeti jogszabályok végrehajtásának a nemzeti hatóságok általi szigorításával kapcsolatos célkitűzés egyértelmű kezelésére, mivel nagyon kevés projekt helyezte a középpontba ezt a kulcsfontosságú kérdést. A jogszabályok hiányos végrehajtása jelentős hatást gyakorolt a jogszerűtlen fakitermelés mértékére, ugyanis míg a környezeti bűnözés felderítésének és üldözésének a valószínűsége alacsony, az illegális tevékenység folytatására való ösztönzés ennek megfelelően magas. Az ÖPM országok igényei ezen a területen jelentősek, ezt mutatja például a Transparency International’s korrupcióérzékelési indexe szerinti rangsorolásuk is (lásd: IV. melléklet). Noha egyes ÖPM-országokban pozitív tendencia figyelhető meg e téren, a legtöbbjük még mindig azon országok közé tartozik, ahol a korrupcióérzékelés a legjelentősebb a világon.

34

Az ÖPM-folyamathoz nyújtott támogatás nem szerepelt egységesen a partnerországokra vonatkozó fejlesztési együttműködési stratégiákban. A 2007–2013-as programozási időszak országstratégiai dokumentumaiban az erdészeti irányítás 12-ből²⁸ öt²⁹ ÖPM-országban szerepelt mint egy kiemelt ágazat része. Mivel a jogszerűtlen fakitermelés több ágazatra (kormányzás, kereskedelem, mezőgazdaság) kiterjedő kérdéseket érint, a FLEGT cselekvési tervet minden ÖPM-országban több különböző kiemelt ágazatban lehetne kezelni, a fejlesztési együttműködési stratégiák azonban nem tárgyalják ezt a lehetőséget és nem említik azt az igényt, hogy a FLEGT-tel kapcsolatos kérdéseket a vonatkozó kiemelt ágazatok fő vonalába integrálják.

3. háttérmagyarázat

Libéria és a Közép-afrikai Köztársaság

Az ÖPM-et aláíró Libéria és Közép-afrikai Köztársaság jelentős összegű pénzügyi támogatásban részesült a megállapodás előkészítéséhez és alkalmazásához³⁰. Ezek az országok igen kis volumenű faterméket szállítanak az Unióba és kormányzati szinten számos kihívással kell szembesülniük, ami megakadályozza, hogy a közeljövőben működő engedélyezési rendszert tudjanak kifejleszteni. Ezzel szemben Elefántcsontpart ezeknél az országoknál sokkal nagyobb volumenű faterméket exportált az Unióba³¹, pénzügyi támogatást azonban nem kapott egy ÖPM előkészítéséhez.

A fakitermelő országoknak nyújtott uniós támogatás nem volt kellően eredményes

35

A Számvevőszék megvizsgálta, hogy

a)a projekteredmények a tervek szerint alakultak-e;

b)az engedélyezési rendszerek felé tett lépések általában véve kielégítőek voltak-e; és

c)a Bizottság megfelelően figyelemmel kísérte-e a cselekvési terv végrehajtását, illetve megfelelően beszámolt-e arról.

A főbb vizsgált projektek problémásak voltak

36

A közigazgatási kapacitást növelni hivatott projektek nem voltak eredményesek. Ezzel szemben a FLEGT valóban erősítette a civil társadalmi szervezeteket, és ezzel növelte az erdészeti ágazat átláthatóságát. Kamerunban és Indonéziában a pénzügyi szempontból legjelentősebb projektek nem hozták a várt eredményeket. Kamerunban a siker elmaradása megállította az addig elért haladást, Indonéziában pedig a projekt sikertelensége folytán másfelé irányították az uniós forrásokat.

37

Kamerunban az ÖPM-folyamat fő projektje, amely egy faanyag-nyomonkövetési rendszer létrehozását célozta³², eredménytelen volt, mert a kifejlesztett rendszer nem működik, így a projekt meglévő eredményeit nem fogják használni. A projekt megvalósítása 2010-től 2013-ig zajlott, és 2,27 millió euróba került. Az eredménytelenség több tényező együttes hatásából eredt, többek között nem volt megfelelő az igényfelmérés, és a végrehajtást súlyos hiányosságok jellemezték. A nem megfelelő igényfelmérés egyik jellemzőjeként megemlítendő, hogy a Bizottság nem eredményesen koordinálta az érdekelteket egymás között, illetve elsősorban az Erdészeti és Állatügyi Minisztériummal. Emellett az alvállalkozó teljesítménye sem volt megfelelő, és a Bizottság nem intézkedett időben ennek javításáról. A faanyag-nyomonkövetési rendszer sikertelensége volt az egyik fő tényező, amely a kameruni ÖPM alkalmazásában bekövetkező késedelemhez vezetett. Egy másik, a német Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit által finanszírozott projekt keretében jelenleg folyik egy új rendszer kifejlesztése.

38

Kamerunban a FLEGT-folyamat fő eredménye a civil társadalomnak az erdészeti irányításba történő bevonása volt. A civil társadalmi szervezeteket az ÖPM megkötése előtt a kormány nem ismerte el olyan legitim partnerekként, amelyek az erdészeti erőforrások kezelésével kapcsolatos kérdésekben kifogást emelhetnek. Noha az érintett minisztériumokkal gyakran továbbra is feszült a kapcsolat³³, a helyi és a nemzetközi civil szervezetek elfogadott érdekelt felekké váltak, és immár lehetőségük van – eltérő szinteken – befolyásolni az ország erdészeti politikáját. Ez pozitív hatással jár az ágazat egészének átláthatóságára és elszámoltathatóságára. Ugyanakkor, noha a projektek általában erősítették a civil társadalom helyzetét, négy civil szervezet által végrehajtott, ellenőrzött projektből kettő – főként a túl nagyratörő célokból adódóan – nem hozott minden várt eredményt.

39

Indonéziában a FLEGT-vonatkozású projektek közül a pénzügyi szempontból legjelentősebb projekt³⁴ az erdészeti jogszabályok végrehajtásának és az erdészeti irányításnak a javítását a következők révén kívánta megvalósítani: jobb elszámoltathatóság és átláthatóság, az illegális fakereskedelem csökkentése a kereskedelmi és az ipari ágazatok bevonásával, valamint a FLEGT keretében végrehajtott tevékenységek koordinálásának támogatása. A tervezett eredmények döntő része azonban a túl nagyratörő és nem realisztikus projekttervezés, a végrehajtás során fellépő problémák és a monitoring hiányosságai miatt nem valósult meg. A projekt nem hozott egyetlen konkrét eredményt sem, a kelleténél korábban lezárult, és a projekthez rendelt források egy részét vissza kellett fizettetni. Mivel az indonéz kormány és a Bizottság között nézeteltérés alakult ki a projekt kezelésével kapcsolatban, előbbi úgy döntött, hogy az ÖPM-et további közvetlen bizottsági támogatás nélkül fogja megvalósítani.

40

Míg a Bizottság 2002–2006-os időszakot felölelő indonéziai országstratégiai dokumentuma a természeti erőforrásokat, főként az erdőkkel való gazdálkodást, mint a fejlesztési támogatás kiemelt ágazatát említette, a következő, 2007–2013-as időszakban ez már nem volt így. A 2004-es indonéziai FLEGT támogató projekten kívül ebben az időszakban az indonéz kormánynak nyújtandó további uniós fejlesztési támogatás az erdészeti ágazatban nem szerepelt a programok között.

41

2004 után az Indonéziának nyújtott uniós támogatást, amelynek teljes összege a 11 projekt esetében 10 millió euró volt, kizárólag civil szervezetek kapták. A projektek célja általában a következő volt: a helyi közösségek bevonásának támogatása (civil társadalmi vagy más civil szereplők – és ezen belül a magánszféra – révén) az ÖPM-ek különböző részeibe (beleértve a szakpolitikai reformot is), az erdészeti irányítás javítása, valamint faanyag-nyomonkövetési rendszer és független monitoringrendszer alkalmazása. Noha ez a megközelítés azzal az előnnyel járt, hogy elkötelezett szervezetek vettek részt az együttműködésben, a kihívások mértéke miatt összehangoltabb megközelítésre lett volna szükség. Az egyik ilyen kihívás a nagyszámú kis- és középvállalkozás (kkv) támogatása volt a teljes körű FLEGT-engedélyezésre való felkészülésben, ez a feladat azonban jócskán meghaladta a Bizottság kapacitását.

42

Az Indonéziában megvizsgált négy civil projekt az ország független monitoringrendszerének megerősítésén, a kkv-k támogatásán, valamint az ÖPM-ek előkészítésének és alkalmazásának javításán dolgozott. A kitűzött célokat a tervezett határidőn és költségvetésen belül egy projekt érte el³⁵. Két projekt végrehajtása még folyamatban van, közülük az egyik várhatóan eléri majd a tervezett eredményeket³⁶. A másik projekt³⁷ jelentős késedelmeket szenvedett, továbbá a kialakítás hiányosságai és az egyik társfinanszírozási partner visszalépése miatt nagymértékben csökkentették a hatókörét is.

43

Azokat a fő tényezőket, amelyek e két országban a projektcélok elérését érintették, és amelyeket a Számvevőszék azonosított, korábban már a Bizottság értékelői is kiemelték más ÖPM-országok FLEGT-vonatkozású projektjeinek ROM jelentéseiben és értékelésében. Ezek a tényezők a következők voltak: a projekttel kapcsolatos kockázatok és korlátok elégtelen értékelése, nem megfelelő kialakítás, hiányos projektmenedzsment és monitoring, valamint a projektpartnerek közötti koordinációs problémák.

Az engedélyezési folyamat lassú

44

Az ÖPM-folyamatban jelenleg 26 ország vesz részt. Közülük kilenc most folytat tárgyalásokat az ÖPM-ről, míg a következő hat ország már aláírta a megállapodást: Indonézia, Kamerun, Ghána, Kongói Köztársaság, Libéria és Közép-afrikai Köztársaság. Az aláíró országok között jelentős eltérések vannak az engedélyezés előrehaladásának mértékét tekintve, ennek oka különböző tényezőkben keresendő: eltérő intézményi kapacitás, eltérő szintű elkötelezettség a projekt mellett.

45

Indonéziában, ahol az ÖPM-ről szóló tárgyalások 2007 márciusában kezdődtek és a megállapodás 2014 májusában lépett hatályba, jelentős előrelépéseket tett a fennálló problémák kezelésében, és remény szerint már a közeljövőben eléri a teljes körű FLEGT-engedélyezés szintjét. Az ország már rendelkezik saját jogszerűség-igazolási rendszerrel és olyan engedélyezési rendszerrel, amelyben az engedély megszerzése minden exporthoz kötelező. A 2013-ban és 2014-ben elvégzett közös értékelést követően jelenleg a fennmaradó problémákkal foglalkozik. Indonézia számára a két fő kihívás a következő: 1) biztosítania kell a szükséges irányítási szintet egy ilyen méretű és ilyen sokszínű országban és 2) meg kell bizonyosodnia arról, hogy az ország számos kkv-ja minden szabályozási követelménynek teljes mértékben megfelel.

46

Kamerun 2004-ben jelezte szándékát ÖPM aláírására az Európai Unió felé. Ugyanakkor bár a kameruni erdészeti törvény fejlettnek tekinthető, nagyon bonyolult is, és végrehajtása jelentős kihívást jelent. Az ÖPM-tárgyalások négy évig, 2006 és 2010 között folytak. A megállapodás a hosszú ratifikációs folyamat miatt végül 2011. december 1-jén lépett hatályba. A megállapodásban foglalt ütemtervnek megfelelően a kísérleti faanyag-nyomonkövetési rendszer tesztelését 2013-ra, a FLEGT-engedélyek kibocsátását pedig 2015-re tervezték. Az ÖPM legfőbb célkitűzése – az engedélyezési rendszer kifejlesztése – ugyanakkor még messze van a megvalósulástól, elsősorban amiatt, hogy a projekt a nyomonkövetési rendszer kifejlesztésével kapcsolatos célját nem tudta megvalósítani. Számos kihívást kell tehát még leküzdeni, mielőtt a FLEGT-engedélyezés teljes körűen megvalósulhat.

47

Ghána az első ÖPM-aláíró ország volt (2009-ben), és eredetileg azt tervezte, hogy az első FLEGT-engedéllyel ellátott termékek kivitelére 2011 végéig sor kerül. A faanyag-nyomonkövetési rendszer jelenleg már működőképes, az engedélyezési eljárásokat azonban még tesztelni kell. Jelenleg az ország azt a célt tűzte ki, hogy a engedélyezéshez 2015 végére készen álljanak a rendszerek.

48

A Kongói Köztársaságban, amely 2010 májusában ratifikálta az ÖPM-et, jelenleg folyik az erdészeti stratégia és az új erdészeti törvény kidolgozása. Mindeddig azonban lassú volt a haladás, és ennek oka több tényező együttes fellépése volt, főként az irányítással kapcsolatban.

49

Libéria és az Unió 2009 márciusában kezdett tárgyalásokat az ÖPM-ről, majd a megállapodás aláírására 2011 júliusában került sor. Az illegális fakitermelés azonban még mindig nagy problémát jelent, csakúgy, mint a magánhasználati kitermelési engedélyekkel való visszaélés³⁸. A fő kihívás az, hogy az erdészeti igazgatási intézmények csekély kapacitással rendelkeznek.

50

A Közép-afrikai Köztársasággal az EU 2011 novemberében írt alá ÖPM-et, a polgárháború miatt azonban minden kormányzati tevékenység leállt. Az ország számos területe kívül esik az erdészeti igazgatási intézmények ellenőrzési körén, és ez hátráltatja az ÖPM-végrehajtás folyamatát.

51

Jelenleg kilenc másik országgal folynak ÖPM-ről tárgyalások. Egyikük, Malajzia, amely jelentős szerepet játszik a trópusifa-kitermelésben, elsőként kezdett ÖPM-tárgyalásokat, 2006-ban. Az évek során folytatott intenzív tárgyalások azonban nem jutottak megoldásra az ÖPM-eknek az ország egész területén – és különösen Sarawakban – történő alkalmazásának nehézségét tekintve. ÖPM hiányában Malajzia széles körben alkalmazza az állami és a magán tanúsítási rendszereket.

52

Bár a Bizottságnak sikerült felhívnia a figyelmet az illegális fakitermelésre, és jelentős érdeklődést keltenie a témában, az engedélyezés felé csak lassú haladás történt. Fennáll a veszély, hogy az országok egy idő után belefáradnak abba, hogy nem látják az eredményeket, kedvüket vesztik, és más, kevésbé szigorú piacokat keresnek a termékeiknek. A legtöbb országban a végrehajtás során a legnagyobb kihívást az intézményi kapacitás hiánya, a széles körben elterjedt korrupció és a jogszabályok végrehajtásának erőtlensége jelenti.

A monitoring és a beszámolási eljárások nem voltak megfelelőek

53

A Bizottság nem készített rendszeresen jelentéseket a FLEGT cselekvési terv elért eredményeiről. Bár a FLEGT-rendelet 9. cikke úgy rendelkezik, hogy a Bizottság az első ÖPM hatálybalépését követő két éven belül köteles jelentést benyújtani a Tanácsnak, ilyen jelentés elkészítésére soha nem kerül sor. Készültek ugyan jelentések az egyes partnerországokról, és ezek tartalmaztak információkat az ÖPM alá tartozó különböző területeken végrehajtott tevékenységekről, az ÖPM-ek végrehajtásában tett előrelépéseket azonban nem mérték megadott mérföldkövek tükrében, nem ismertették az elért célokat, sem a nehézségeket, így azt sem, hogy ezeket hogyan kezelték.

54

Gondot okozott az is, hogy nem volt olyan, megbízható adatbázist is felölelő keretrendszer (lásd: 22. bekezdés), amely megkönnyítette volna az elszámoltathatóságot. A célkitűzések és mérföldkövek hiánya miatt nehézséget okozott az elért haladás értékelése. Amint azt a FLEGT cselekvési terv 2003–2010-es időszakáról készített EFI-haladásjelentés is megjegyezte, mindezt tovább nehezíti, hogy a cselekvési terv inkább egy politikai folyamatot, semmit egy hagyományos értelemben vett támogatási programot jelent³⁹.

55

A Bizottság csak 2014 vége felé vezetett be egy, a haladást nyomon követő szabványos keretrendszert, amellyel mérhető az ÖPM-ek végrehajtásához kapcsolódó főbb szakaszok teljesítése. Mindeddig ezt a Bizottság belső irányítási célokra használta. Mivel a rendszer csak a közelmúltban került bevezetésre, még korai lenne nyilatkozni arról, hogyan működik a gyakorlatban.

56

2014 végén a Bizottság elindította a FLEGT cselekvési terv külső értékelését, az erről szóló jelentés a tervek szerint 2015 októberére készül el. A cselekvési terv benyújtása után 12 évvel végrehajtott értékelés már régóta esedékes, tekintettel a felmerült nehézségekre és az ezen időszakban történt jelentős fejleményekre, amelyeket a jelenlegi cselekvési tervre gyakorolt hatásuk felmérése érdekében már korábban azonosítani és elemezni kellett volna. Ezek többek között:

a)a főbb ázsiai gazdaságok növekvő szerepe a fakereskedelemben;

b)az erdők más, pl. mezőgazdasági célokra történő illegális átalakításának egyre növekvő hatása;

c)az éghajlatváltozás mérséklését célzó REDD+ intézkedéssel való nagyobb szinergiákban rejlő lehetőségek;

d)az Unió felé történő faexport változó tendenciái;

e)a magán tanúsítási rendszerek gyakoribb alkalmazásában rejlő lehetőségek.

7Az erdészeti jogszabályok végrehajtására, az erdészeti irányításra és az erdészeti termékek kereskedelmére vonatkozó uniós cselekvési terv (FLEGT) hatásvizsgálata; Európai Bizottság, Fejlesztési Főigazgatóság (2004).

8Javaslat: A Tanács rendelete az Európai Közösségbe irányuló faanyagimport önkéntes FLEGT engedélyezési rendszerének létrehozásáról, SEC(2004) 977, 2004. július 20.

9A tanulmány kockázatokra mutatott rá azzal kapcsolatban, hogy az illegális faanyagot esetleg más „kevésbé szigorú” piacok, pl. Kína vagy Japán felé terelik, és elismerte a cselekvési terv potenciális eredményességének határait különösen az olyan országokban, ahol az EU-ba irányuló faexport kismértékű.

10SEC(2004) 977, 2004. július 20.

11A cselekvési terv olyan lépések, illetve elvégzendő tevékenységek sorozata, amelyekre szükség van a stratégia sikeréhez. Egy cselekvési terv a következő három fő elemből tevődik össze: 1) konkrét feladatok; 2) időtáv; és 3) források konkrét tevékenységekhez való hozzárendelése (http://www.businessdictionary.com/definition/action-plan.html)

12Haladásjelentés a FLEGT cselekvési tervről, EFI, 2011, 34. o. Lásd: http://www.euflegt.efi.int/documents/10180/23029/FLEGT+Action+Plan+Progress+Report+2003-2010/

13Az Európai Parlament és a Tanács 2006. december 18-i 1905/2006/EK rendelete a fejlesztési együttműködés finanszírozási eszközének létrehozásáról (HL L 378., 2006.12.27., 41. o.).
Az Európai Parlament és a Tanács 2014. március 11-i 233/2014/EU rendelete a 2014–2020-as időszakra szóló fejlesztési együttműködési finanszírozási eszköz létrehozásáról (HL L 77., 2014.3.15., 44. o.).

14Az Európai Parlament és a Tanács 2006. október 24-i 1638/2006/EK rendelete az Európai Szomszédsági és Partnerségi Támogatási Eszköz létrehozására vonatkozó általános rendelkezések meghatározásáról (HL L 310., 2006.11.9., 1. o.).

15A FLEGT-tevékenységekkel kapcsolatos beszámolók teljessége már a FLEGT cselekvési terv korábbi értékelései során is kihívást jelentettek. Az EFI által készített 2003–2010-es FLEGT haladási jelentés szerint a beszámolóban szereplő tevékenységek és elszámolások átfogó és teljes mértékben összehasonlítható elszámolásnak nem, inkább a feladatok és a rendelkezésre álló finanszírozás nagy vonalakban történő ismertetésének tekinthető.

16Bizottsági szolgálati munkadokumentum: A fát és fatermékeket piaci forgalomba bocsátó piaci szereplők kötelezettségeinek meghatározásáról szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre irányuló javaslatot kísérő dokumentum: Hatásvizsgálat – Jelentés az illegális fakitermelés elleni küzdelem további lehetőségeiről.

17E rendelkezések hiányában az ÖPM-országok kitermelői hátrányban lennének a nem ÖPM-országok kitermelőivel. Az ÖPM-országok kitermelőire vonatkozó jogszabályi kötelezettségek szigorúbbak és a kapcsolódó költségek általában magasabbak, mint az ÖPM-et nem aláíró országok kitermelői esetében.

18Az Európai Parlament és a Tanács 2010. október 20-i 995/2010/EU rendelete a fát és fatermékeket piaci forgalomba bocsátó piaci szereplők kötelezettségeinek meghatározásáról (HL L 295., 2010.11.12., 23. o.). A rendelet az illegálisan kitermelt fa és fatermék kereskedelmét három fő kezdeményezés révén akadályozza: 1) tiltja a jogszerűtlenül kitermelt fa és az ilyen fából származó termékek uniós piacon történő értékesítését; 2) az uniós piacon faterméket értékesítő uniós kereskedőket átvilágításra kötelezi; 3) ugyanezen kereskedők számára előírja a beszállítók és az ügyfelek nyilvántartását.

19Négy tagállam (Görögország, Spanyolország, Magyarország és Románia) nem tett eleget az EUTR rendelet alkalmazásával kapcsolatos kötelezettségeinek. http://ec.europa.eu/environment/forests/pdf/EUTR%20implementation%20scoreboard.pdf

20Az EUTR 20. cikkének (2) bekezdése rendelkezik arról, hogy 2015-ben a Bizottság az alkalmazásról jelentést nyújtson be az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak.

21A Bizottság 2012. július 6-i 607/2012/EU végrehajtási rendelete a fát és fatermékeket piaci forgalomba bocsátó piaci szereplők kötelezettségeinek meghatározásáról szóló 995/2010/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet által előírt, a kellő gondosság elvén alapuló rendszerre, valamint az ellenőrző szervezetek felett végzendő ellenőrzések gyakoriságára és jellegére vonatkozó részletes szabályokról (HL L 177., 2012.7.7., 16. o.).

22FLEGT-adományozók egyik eseti koordinációs ülésének jegyzőkönyve, 2004. február 26.

23Jelenleg az ÖPM-folyamatok különböző szakaszaiban összesen 26 ország vesz részt.

24Az EFI 2003–2010-es haladásjelentése szerint: az ÖPM-ekhez nyújtandó támogatás iránti kereslet meghaladta azt a szintet, amelyen ezeket teljes mértékben ki lehetne elégíteni, és néhány tagállam olyan szomszédos országokkal (Belarusz, Oroszország és Ukrajna), illetve régiókkal (Nyugat-Balkán) is együtt kíván működni, amelyek kereskedelmükben a trópusi fejlődő országoknál nagyobb részt töltenek be. Lásd: Haladásjelentés a FLEGT cselekvési tervről (2003–2010), EFI, 2011, 36. o.

25Az Unió és Kamerun közötti ÖPM például a következőkre terjed ki: a) kapacitásépítés; b) kommunikáció; c) a FLEGT-termékek hirdetése az uniós piacon; d) a hazai fapiac figyelemmel kísérése; e) iparosítás; f) a megállapodás hatásának figyelemmel kísérése; g) a jogszerűség-igazolási rendszer alkalmazására irányuló monitoring elősegítése; h) a nyomonkövetési rendszer korszerűsítése; i) a nemzeti kontrollrendszer megerősítése; j) jogszerűség-igazolási rendszer; k) a FLEGT-engedélyeket kibocsátó rendszer; l) független ellenőrzés létrehozása; m) a jogszabályi keretek reformja; n) kiegészítő finanszírozás keresése.

26Például a hazai fapiac szervezése vagy megfelelő nyomonkövetési rendszer létrehozása.

27Az AKCS-országokkal kötött ÖPM-ek csak azt említik, hogy az EFA-hoz és más, még nem azonosított mechanizmusokhoz kell forrásokért folyamodni. Az Indonéziával kötött ÖPM annak a lehetőségét említi, hogy az EU-programozás keretén belül kell forrásokért folyamodni.

28A számvevők megvizsgáltak 12 olyan országot, amelyek vagy már aláírtak ÖPM-et, vagy jelenleg folytatnak erről tárgyalásokat, és FLEGT-támogatásban részesülnek.

29Kamerun, Honduras, Indonézia, Malajzia és Kongói Köztársaság.

30Libériából és a Közép-afrikai Köztársaságából az Unióba importált fatermék átlagosan évi mintegy 5, illetve 18 millió euró volt a két ország esetében, a pénzügyi támogatás pedig összesen 11,9, illetve 6,8 millió eurót tett ki.

31Átlagosan évente mintegy 166 millió euró.

32Projekt: Mise en place d’un système de traçabilité du bois au Cameroun (Erdészeti nyomonkövethetőségi rendszer létrehozása Kamerunban).

33Az Erdészeti és Állatügyi Minisztérium például nem kíséri figyelemmel a helyi közösségek által a jogszerűtlen kitermelési esetekről készített jelentések hasznosulását (Projekt: Observation externe et communautaire des forêts dans la mise en œuvre de l’APV-FLEGT au Cameroun (Az erdők külső és közösségi megfigyelése a FLEGT-ÖPM végrehajtásában, Kamerunban)).

34EC-Indonesia FLEGT Support Project (EK–Indonézia FLEGT támogató projekt)

35Projekt: Strengthening civil society organisations and small and medium timber industries in VPA preparation and SVLK implementation (A civil társadalmi szervezetek és fakitermelő kis- és középvállalkozások megerősítése az ÖPM-re való felkészüléshez és az SVLK rendszer alkalmazásához).

36Projekt: Promoting the implementation of Timber Legality Assurance (FLEGT Licence) as a key step to sustainable production and consumption in Indonesia’s wood-processing industry (A jogszerűség-igazolási rendszer (FLEGT-engedélyezés) alkalmazásának ösztönzése, mint fő lépés Indonézia fafeldolgozó iparában a fenntartható kitermelés és fogyasztás felé).

37Projekt: Strengthening state and non-state actors in the preparation, negotiation and/or implementation of FLEGT-VPA (Az állami és nem-állami szereplők megerősítése a FLEGT-ÖPM-ek előkészítéséhez, a róluk szóló tárgyalásokhoz, illetve végrehajtásukhoz).

38Lásd: http://www.illegal-logging.info/regions/liberia.

39Haladásjelentés a FLEGT cselekvési tervről (2003–2010), EFI, 2011, 34. o.

Következtetések és ajánlások

57

A Számvevőszék megállapítja, hogy a Bizottság nem kezelte kielégítően a FLEGT uniós cselekvési terv keretében nyújtott támogatást.

58

A FLEGT-támogatás kialakítása nem volt megfelelő és a támogatás nem volt kellően célirányos.

a)A FLEGT-folyamathoz nyújtott uniós hozzájárulás a jogszerűtlen fakitermelés problémájának, mozgatóerőinek és a lehetséges intézkedéseknek az átgondolt értékelésén alapult, és a Bizottság a FLEGT cselekvési tervet innovatív módon hozta létre.

b)A Bizottság azonban nem megfelelő – azaz egyértelmű célokat, mérföldköveket és az erre a célra szánt költségvetést tartalmazó – munkatervet dolgozott ki. Igaz, hogy a cselekvési terv kezdeti időszakában ezeket nehéz lett volna kidolgozni, később azonban, az első évek során, létre lehetett volna hozni őket.

c)Az EUTR rendelet késői elfogadása és lassú végrehajtása visszatartó erőként hatott az ÖPM-országok számára a lehetséges FLEGT-engedélyezés előkészítése során.

d)A FLEGT-engedélyezés hiányából fakadó űrt leginkább a tanúsítással foglalkozó magánvállalatok töltötték be, amelyek jelentős mértékben hozzájárultak az EUTR rendelet átvilágítási követelményeinek tiszteletben tartásához. A Bizottság ugyanakkor nem tárta fel kellő mértékben a FLEGT és e magán tanúsítási rendszerek közötti szinergiákban rejlő lehetőségeket.

e)A Bizottság a fakitermelő országoknak nyújtott támogatáshoz nem állított fel egyértelmű prioritásokat.

1. ajánlás
Munkaterv

A Bizottság a FLEGT cselekvési terv különböző összetevői tekintetében hozzon létre munkatervet a 2016–2020-as időszakra, amelyben világos és konkrét célokat, prioritásokat, határidőket ad meg, valamint a fatermelő országoknak nyújtandó uniós támogatás költségvetését is meghatározza. A célkitűzések meghatározásakor vegye figyelembe az országok kapacitásait és sajátos korlátait.

2. ajánlás
Az EUTR végrehajtása

Itt az ideje, hogy a Bizottság ragaszkodjék ahhoz, hogy valamennyi tagállam szigorúan betartsa az EUTR rendeletet.

3. ajánlás
Magán tanúsítási rendszerek

A Bizottság állapítsa meg, hogy a jó hírnevű, tanúsítással foglalkozó magánvállalatok munkájának eredményeit hogyan tudja nagyobb mértékben felhasználni.

4. ajánlás
Forrásallokáció

A forrásokat oda kell csoportosítani, ahol előre láthatólag a legnagyobb hatással járnak az illegális fakitermelés és az ahhoz kapcsolódó kereskedelem kezelése terén. Azokban az esetekben, ha az ÖPM követelményeinek végrehajtása kevésbé tűnik megvalósíthatónak, a Bizottság javasoljon olyan erdészeti irányítást támogató intézkedéseket, amelyekhez nem szükséges ÖPM kötése.

59

A fakitermelő országoknak nyújtott uniós támogatás nem volt kellően eredményes.

a)Megerősítette a civil társadalom helyzetét és felhívta a figyelmet a jogszerűtlen fakitermelés problémájára a partnerországokban, a közigazgatási kapacitás megerősítését célzó projektek azonban nem hozták a várt eredményeket.

b)A FLEGT engedélyezési rendszer – a cselekvési terv sarokköve – jelenleg még egyik partnerországban sem működőképes. A cselekvési terv bemutatása 12 évvel ezelőtt történt, de – noha az ÖPM-eket nagyfokú érdeklődés fogadta – a FLEGT engedélyezési rendszer mindeddig nem működik, és az újra és újra kitűzött céldátumokra tervezett bevezetés eddig mindig elmaradt.

c)A Bizottság nem követte kellően figyelemmel a FLEGT cselekvési terv elért eredményeit, és erről nem készített megfelelő jelentéseket. A 2014 végén megkezdett értékelés már régóta esedékes volt.

5. ajánlás
Jelentés

A Bizottság készítsen kétéves rendszerességgel jelentéseket a FLEGT cselekvési terv haladásáról. Az éves jelentésben szerepeljen értékelés az ÖPM-ek végrehajtásáról, a tervezett határidőkről, a felmerült nehézségekről, és a megtett, illetve tervezett intézkedésekről.

6. ajánlás
Értékelések

A Bizottság a jelenlegi értékelést használja lehetőségként annak megítéléséhez, hogy a mostani megközelítést hogyan lehetne módosítani ahhoz, hogy kézzelfogható eredmények szülessenek.

A jelentést 2015. szeptember 8-i luxembourgi ülésén fogadta el a Karel PINXTEN számvevőszéki tag elnökölte III. Kamara.

a Számvevőszék nevében

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
elnök

Mellékletek

I. melléklet

Az erdészeti irányítással és erdészeti termékek kereskedelmével kapcsolatos (FLEGT) programok végrehajtása, 2003–2013

(millió euró)

Régió/Ország | ÖPM-ek | Irányítási módok | Összesen
Aláírás éve | Kamat¹ | Folyamatban lévő tárgyalások³ | Tagállami végrehajtás | Nemzetközi szervezetekkel közös irányítás | Egyéb (partnerországok, civil szervezetek, köz- és magánvállalatok általi végrehajtás)
Szub-szaharai Afrika | 74,89
Több ország² | 14,92 | 14,92
Kamerun | 2010 |  |  |  |  | 13,66 | 13,66
Libéria | 2011 |  |  | 8,00 |  | 3,90 | 11,90
Ghána | 2009 |  |  |  |  | 3,00 | 3,00
Burkina Faso |  |  |  |  | 7,80 | 0,20 | 8,00
Kongói Köztársaság | 2010 |  |  |  |  | 7,56 | 7,56
Közép-afrikai Köztársaság | 2011 |  |  |  |  | 6,80 | 6,80
Kongói Demokratikus Közt. |  |  | X |  | 3,00 | 2,18 | 5,18
Uganda |  |  |  |  |  | 2,75 | 2,75
Madagaszkár |  |  |  |  |  | 0,68 | 0,68
Gabon |  |  | X |  |  | 0,20 | 0,20
Szudán |  |  |  |  |  | 0,19 | 0,19
Malawi |  |  |  |  |  | 0,05 | 0,05
Latin-Amerika | 90,21
Több ország² | 3,93 | 3,93
Honduras |  |  | X | 20,40 |  | 21,73 | 42,13
Brazília |  |  |  |  | 10,79 | 12,74 | 23,53
Nicaragua |  |  |  | 2,00 |  | 6,06 | 8,06
Kolumbia |  | X |  |  |  | 8,05 | 8,05
Peru |  | X |  |  |  | 4,03 | 4,03
Guyana |  |  | X |  |  | 0,45 | 0,45
Chile |  |  |  |  |  | 0,04 | 0,04
Ázsia és a csendes-óceáni térség | 43,37
Több ország² | 10,60 | 1,91 | 12,51
Indonézia | 2011 |  |  |  |  | 21,95 | 21,95
Kína |  |  |  |  |  | 3,84 | 3,84
Fülöp-szigetek |  | X |  |  |  | 1,92 | 1,92
Afganisztán |  |  |  |  |  | 1,88 | 1,88
Thaiföld |  |  |  |  |  | 0,61 | 0,61
Mianmar |  | X |  |  |  | 0,45 | 0,45
Salamon-szigetek |  | X |  |  |  | 0,18 | 0,18
Malajzia |  |  | X |  |  |  |
Vietnám |  |  | X |  |  | 0,03 | 0,03
Szomszédság | 25,04
Több ország² | 15,00 |  | 15,00
Marokkó |  |  |  |  |  | 5,63 | 5,63
Koszovó |  |  |  | 2,70 |  | 0,41 | 3,11
Montenegró |  |  |  |  |  | 0,75 | 0,75
Libanon |  |  |  |  |  | 0,33 | 0,33
Albánia |  |  |  |  |  | 0,10 | 0,10
Grúzia |  |  |  |  |  | 0,09 | 0,09
Belarusz |  |  |  |  |  | 0,03 | 0,03
Kettő vagy több régió | 63,65
Több ország² | 39,60 | 24,05 | 63,65
ÖSSZESEN | 33,10 | 86,79 | 177,28 | 297,17

1Hat további ország (Bolívia, Kambodzsa, Ecuador, Guatemala, Pápua Új-Guinea és Sierra Leone) is kifejezte érdeklődését, de mindeddig nem volt pénzügyi kötelezettségvállalás.

2A több országra kiterjedő projektek az alábbiak: (Ázsia és a csendes-óceáni térség) az Európai Erdészeti Intézettel kötött megállapodások összesen 10,6 millió euró értékben (FLEGT-Ázsia); és (szomszédos régiók) a Világbankkal kötött megállapodások összesen 15 millió euró értékben (FLEGT).
Ami a több mint két régiót lefedő, több országra kiterjedő projekteket illeti, a főbb programok közé a következők tartoznak: megállapodások az EFI-vel 12 millió euró értékben és megállapodások a FAO-val 20 millió euró értékben (FLEGT-AKCS: 10 millió euró és EU-FAO-FLEGT: 10 millió euró).

3Három további országgal folynak tárgyalások, amelyek esetében mindeddig még nem volt pénzügyi kötelezettségvállalás (Elefántcsontpart, Laosz és Thaiföld).

Forrás: Európai Számvevőszék, a DG DEVCO-tól kapott információk alapján.

II. melléklet

A vizsgált projektek listája

Ország
Projektcím
Uniós hozzájárulás (euró)
Végrehajtási időszak

Kamerun
Mise en place d’un Observateur Indépendant au contrôle forestier et au suivi des infractions forestières au Cameroun (Független megfigyelői funkció létrehozása az erdészeti ellenőrzéshez és az erdészeti szabálysértések nyomon követéséhez Kamerunban)
2 480 070
2009.12.31.–2013.12.30.

Mise en place d’un système de traçabilité du bois au Cameroun (Erdészeti nyomonkövetési rendszer létrehozása Kamerunban)
2 496 763
2010.02.15.–2012.12.14.

Mise en place d’un Audit Indépendant du Système FLEGT au Cameroun (A FLEGT-rendszer független ellenőrzésének elvégzése Kamerunban)
1 164 600
2012.05.04.–2014.05.03.

Promotion de la production et de l’exportation légales des bois issus des forêts communautaires (A közösségi erdőkből származó fa legális kitermelésének és exportjának ösztönzése)
987 139
2011.02.01.–2012.01.31.

Observation externe et communautaire des forêts dans la mise en œuvre de l’APV-FLEGT au Cameroun (Az erdők külső és közösségi megfigyelése a FLEGT-ÖPM végrehajtásának keretében Kamerunban)
113 836
2012.01.19.–2013.07.18.

Indonézia
EC-Indonesia FLEGT Support Project (EK–Indonézia FLEGT támogató projekt)
11 276 872
2006.03.01.–2011.11.28.

Collaborative land use planning and sustainable institutional arrangement for strengthening land tenure, forest and community rights in Indonesia (Együttműködésen alapuló földhasználat-tervezés és fenntartható nemzetközi rendszer a földtulajdonnal, az erdővel és a közösséggel kapcsolatos jogok megerősítése céljából Indonéziában)
1 796 619
2010.03.01.–2014.02.28.

Strengthening state and non-state actors in the preparation, negotiation and/or implementation of FLEGT-VPA (Az állami és nem állami szereplők megerősítése a FLEGT-ÖPM-ek előkészítéséhez, a róluk szóló tárgyalásokhoz, illetve végrehajtásukhoz)
1 189 228
2011.01.10.–2015.12.31.

Strengthening Indonesia’s Independent Forestry Monitoring Network to ensure a credible timber legality verification system and effective VPA implementation (Indonézia független erdészeti monitoringhálózatának megerősítése megbízható jogszerűség-igazolási rendszer, valamint az ÖPM eredményes végrehajtásának biztosításához)
188 946
2011.05.01.–2013.04.30.

Promoting the implementation of timber legality assurance (FLEGT licence) as a key step to sustainable production and consumption in Indonesia’s wood-processing industry (A jogszerűség-igazolási rendszer [FLEGT-engedélyezés] alkalmazásának ösztönzése, mint fő lépés Indonézia fafeldolgozó iparában a fenntartható kitermelés és fogyasztás felé).
1 091 463
2013.01.30.–2014.02.28.

III. melléklet

Az áttekintett projektértékelések és ROM-ok listája

Értékelések

Projektcím
Uniós hozzájárulás (euró)
Ország
Értékelés dátuma és típusa
A jelentés fő megállapítása

1
Regional Support Programme for the EU FLEGT Action Plan in Asia (Regionális támogató program a FLEGT uniós cselekvési terv megvalósításához Ázsiában)
5 800 000
Központ
2010. december
félidős

οHiányos projekttervezés: a célkitűzések, a projekttevékenységek, a várt eredmények és a mérföldkövek nem kellően konkrétak

οNincs egyértelmű teljesítményfelügyeleti rendszer, és emiatt a projektek hatékonysága elégtelen és korlátozott mértékű az elszámoltathatóság

2
VERIFOR – Institutional Options for Verifying Legality in the Forest Sector (Intézményi lehetőségek a jogszerűség ellenőrzéséhez az erdészeti ágazatban)
1 902 171
2009. november
végleges

οA projekt nem eléggé rugalmas ahhoz, hogy a logikai keretét Ázsia és Afrika egyes régióinak dinamikájához igazítsa, illetve ezeket figyelembe vegye, és ez csökkenti az eredményességet

3
Timber Trade Action Plan (Fakereskedelmicselekvési terv, TTAP) – a Tropical Forest Fund (TFT) projektje
3 389 796
2012. május
végleges (1. szakasz), félidős (2. szakasz)

οA projekt átfogó teljesítménye nagyon pozitív

4
Ensuring a seat at the table: supporting NGO coalitions to participate in FLEGT VPA processes with the aim of improving forest governance and strengthening local and indigenous peoples’ rights (Adjunk helyet az asztalnál: civil szövetségek támogatása a FLEGT-ÖPM-folyamatokban való részvételben az erdészeti irányítás javítása, valamint a helyi és bennszülött lakosok jogainak megerősítése céljából)
960 000
2012. június
végleges

οA projekt átfogó teljesítménye nagyon pozitív

5
Forest Governance Learning Group (Erdészeti irányítási tanulócsoport, FGLG) – Enabling practical, just and sustainable forest use (A gyakorlatias, méltányos és fenntartható erdőhasználat elősegítése)
1 866 365
2014. január
végleges

οNincs szisztematikus igényfelmérés és a projekt logikai kerete nem elég konkrét, továbbá országos szinten nem határoztak meg megfelelő mutatókat

οA projekt által támogatott intézkedések nem elégségesek az irányítás tervezett szintű javításának eléréséhez

6
Mise en place d’un système de traçabilité du bois au Cameroun (Erdészeti nyomonkövetési rendszer létrehozása Kamerunban)
2 496 763
Kamerun
2013. május
végleges

οHiányos projektkialakítás: az országra jellemző kockázatokat és korlátokat nem megfelelően vették figyelembe

οElégtelen koordináció az érdekeltek között

οEredménytelen monitoring és projektmenedzsment

οNem a várakozásnak megfelelő eredmények

7
Promotion de la production et de l’exportation légales des bois issus des forêts communautaires (A közösségi erdőkből származó fa legális kitermelésének és exportjának ösztönzése)
987 139
2012. december
félidős

οA korlátok értékelése és az azokra való előzetes felkészülés nem elégséges

οNem kellően realisztikus projekttervezés

8
Strengthening African Forest Governance – through high-level national ‘illegal logging’ meetings and mid-level awareness raising and training (Az afrikai erdészeti irányítás megerősítése az illegális fakitermeléssel foglalkozó magas szintű ülések, valamint közepes szintű figyelemfelhívás és képzés révén)
1 890 608
2013. május
félidős

οNincs megfelelő logikai keret objektíven ellenőrizhető mutatókkal

οHiányosságok a projektmonitoring terén: nincsenek rendszeres irányító bizottsági ülések

οA különböző projekteredmények közötti kapcsolat hiányához vezető koordinációs problémák

9
EC-Indonesia FLEGT Support Project (EK-Indonézia FLEGT támogató projekt)
11 276 872
Indonézia
2010. szeptember
végleges

οNem megfelelő és nem realisztikus projekttervezés

οEredménytelen projektmonitoring és -felügyelet

οA legtöbb eredmény nem a tervek szerint alakult

10
Observation Indépendante de l’application de la Loi Forestière et de la Gouvernance (OI-FLEG) en appui aux APV FLEGT dans le Bassin du Congo (Az erdészeti és irányítási törvény (OI-FLEG) alkalmazásának független megfigyelése a FLEGT-ÖPM végrehajtásának támogatásához a Kongó-medencében)
1 598 497
Kongói Köztársaság
2012. március
félidős

οNéhány hiányosság a logikai keretben, többek között az objektíven ellenőrizhető mutatók meghatározásában

οHiányosságok a projektmonitoring terén: nincsenek rendszeres irányító bizottsági ülések

ROM-jelentések

Projektcím
Uniós hozzájárulás a programhoz (euró)
Ország
ROM dátuma
A jelentés fő megállapításai

11
Forest Peoples Programme: A Strong Seat at the Table: Effective Participation of Forest-Dependent Communities and Civil Society Organisations in FLEGT
778 271
Kamerun
2013. március

οA logikai keret nem kellően kidolgozott, emiatt nehéz a megvalósult végeredmények értékelése

οA partnereket nem vonták be megfelelően a projekttervezésbe

οAz egyéb FLEGT-projektekkel és a belföldi szereplőkkel korlátozott mértékű a koordináció

οKorlátozott monitoringtevékenység

12
Promotion de la production et de l’exportation légales des bois issus des forêts communautaires (A közösségi erdőkből származó fa legális kitermelésének és exportjának ösztönzése)
987 139
2013. március

οA logikai keret hiányos, a célkitűzések és a mutatók nem elég konkrétak

οNincs megfelelő kockázatelemzés

οA tevékenységek figyelemmel kísérése hiányos

οKésedelmek a végrehajtásban

οNincs rugalmas/életképes kilépési stratégia

13
Strengthening African Forest Governance – through high-level national ‘illegal logging’ meetings and mid-level awareness raising and training (Az afrikai erdészeti irányítás megerősítése az illegális fakitermeléssel foglalkozó magas szintű ülések, valamint közepes szintű figyelemfelhívás és képzés révén)
1 890 608
2013. június

οA logikai keret hiányos, a célkitűzések, a tervezett eredmények és a mutatók kialakítása nem megfelelő

οHiányos koordináció az érdekeltek között

οNem megfelelő minőségű eredmények, bizonytalan fenntarthatóság

14
Capacity building in the Congo Basin and implementation of Independent Monitoring of Forest Law Enforcement and Governance (IM-FLEG) in the Republic of Congo (Kapacitásépítés a Kongó-medencében, valamint az erdészeti jogszabályok végrehajtására és az erdészeti irányításra irányuló független monitoring végrehajtása [IM-FLEG] a Kongói Köztársaságban)
1 636 366
Kongói Köztársaság
2009. április

οNem mindig számszerűsíthető mutatók

οA projekt külső irányítástól függ és nem termel saját bevételt

οNem valószínű, hogy az intézményi struktúra külső támogatás nélkül fennmarad

15
Observation Indépendante de l’application de la Loi Forestière et de la Gouvernance (OI-FLEG) en appui aux APV FLEGT dans le Bassin du Congo (Az erdészeti és irányítási törvény [OI-FLEG] alkalmazásának független megfigyelése a FLEGT-ÖPM végrehajtásának támogatásához a Kongó-medencében)
1 438 647
2012. december

οA mutatók nem konkrétak, és mérésük nehézséget jelent

οBár tervezték, nem került sor irányító bizottsági ülésre

οA fenntarthatóság az adományozói finanszírozás folytatásától függ

16
Vulgarisation de l’APV/FLEGT pour une appropriation et participation des populations locales dont les populations autochtones dans sa mise en œuvre (A FLEGT-ÖPM-mel kapcsolatos információk széles körben való terjesztése a helyi népesség, és köztük a bennszülöttek felelősségvállalása és a végrehajtásba történő bevonása érdekében)
180 000
2012. december

οHiányos logikai keret, egyes mutatók nem mérhetők

οAz érdekelteket nem vonták be megfelelően a projekttervezésbe

οBár tervezték, nem került sor irányító bizottsági ülésre

οFenntarthatósági problémák: Az ÖPM-folyamat még tart, a partnerek és más érdekeltek szakmai képzése nem elégséges

17
Governance Initiative for Rights & Accountability in Forest Management (Kormányzati kezdeményezés a jogokért és az elszámoltathatóságért az erdőgazdálkodás területén, GIRAF)
865 767
Ghána
2011. július

οHiányos logikai keret

οA kockázatok és a feltevések túl általánosak

οA partnerek között hiányos a koordináció

οA szakpolitika hiánya ezen a téren

οEgyes tevékenységek végrehajtása nem hatékony

οA projektkialakítás nem biztosítja a fenntarthatóságot

18
Supporting the integration of legal and legitimate domestic timber markets into Voluntary Partnership Agreements (A jogszerű és jogos belföldi fapiac ÖPM-ekbe történő integrálásának támogatása)
1 999 265
2013. június

οA mutatók nem mindig mérhetők, az eredmények figyelemmel kísérése és mérése nehézséget jelent

19
Pioneering a new way to conserve rainforest: from illegal logging to good governance (Az esőerdők megőrzésének új, úttörő módja: az illegális fakitermeléstől a jó kormányzásig)
2 560 516
Indonézia
2011. november

οA mutatók kidolgozása nem megfelelő

οA projekt végrehajtói alulbecsülték az összetettséget és a bevont szereplők számát

οA helyi intézményi struktúrába való illeszkedés nem megfelelő

20
Improving governance of forest resources and reducing illegal logging and associated trade with full civil society participation in SE Asia (Az erdészeti erőforrásokkal való gazdálkodás javítása, az illegális fakitermelés és az ahhoz kapcsolódó kereskedelem csökkentése teljes körű civil társadalmi részvétellel Délkelet-Ázsiában)
1 645 901
2007. szeptember

οA mutatóknak realisztikusabbnak kellene lenniük

21
Collaborative land use planning and sustainable institutional arrangement for strengthening land tenure, forest and community rights in Indonesia (Együttműködésen alapuló földhasználat-tervezés és fenntartható nemzetközi rendszer a földtulajdonnal, az erdővel és a közösséggel kapcsolatos jogok megerősítése céljából Indonéziában)
1 796 619
2012. november

οA mutatók nem kellően részletesek

οA haladásról szóló jelentések hiányosak

οNincs megalapozott kilépési stratégia

22
Strengthening state and non-state actors in the preparation, negotiation and/or implementation of FLEGT-VPA (Az állami és nem állami szereplők megerősítése a FLEGT-ÖPM-ek előkészítéséhez, a róluk szóló tárgyalásokhoz, illetve végrehajtásukhoz)
1 189 228
2013. december

οA mutatók nem megfelelőek

οElégtelen koordináció: nincsenek irányító bizottsági ülések, a partnerek között csekély mértékű az együttműködés

οKésedelmek a végrehajtásban

23
Strengthening Forest Management in Post-Conflict Liberia (Az erdőgazdálkodás megerősítése a háború utáni Libériában)
1 616 448
Libéria
2012. június

οA logikai keret nem kellően világos és realisztikus

οA kialakításból hiányoznak a monitoring- és értékelési eszközök

οSzámos kedvezményezettet nem vontak be a kialakítás folyamatába

οKommunikációs problémák az uniós külképviselet és a végrehajtó partner között

οNincs fenntarthatósági stratégia

24
Civil Society Independent Monitoring of Forest Law Enforcement and Governance (CSIMFLEG) in Liberia (Az erdészeti jogszabályok végrehajtására és az erdészeti irányításra irányuló független monitoring civil társadalmi végrehajtása Libériában)
150 000
2013. május

οHiányosságok a logikai keretben: a mutatók meghatározása nem megfelelő, az időkeret nem realisztikus

οA kialakításba nem vonták be a kedvezményezettek közül a szegényeket, valamint a magánszektort

οHiányos monitoring, nincs minden érdekelt felet bevonó projektirányító bizottság

οA munkatervben nem szerepel kivonási stratégia

οHiányos szakpolitikai keretek

25
Improving forest governance through civil society monitoring (Az erdészeti irányítás javítása civil társadalmi monitoring révén)
129 852
2013. május

οA logikai keret nem kellően világos, a mutatók nem felelnek meg a SMART-követelményeknek

οA kialakításba nem vonták be a vidéki szegényeket, valamint a magánszektort

οSzámos eredmény súlyos késedelemmel, néhányuk egyáltalán nem valósult meg

οKommunikációs problémák az uniós külképviselet és a végrehajtó partner között

οNincs kilépési stratégia

IV. melléklet

Transparency International – korrupcióérzékelési index (Corruption Perception Index, CPI), 2007–2013

Ország | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013
CPI
Pontszám | Helyezés a listán | Pontszám | Helyezés a listán | Pontszám | Helyezés a listán | Pontszám | Helyezés a listán | Pontszám | Helyezés a listán | Pontszám | Helyezés a listán | Pontszám | Helyezés a listán
Kamerun | 2,4 | 138 | 2,3 | 141 | 2,2 | 146 | 2,2 | 146 | 2,5 | 134 | 2,6 | 144 | 2,5 | 144
Libéria | 2,1 | 150 | 2,4 | 138 | 3,1 | 97 | 3,3 | 87 | 3,2 | 91 | 4,1 | 75 | 3,8 | 83
Ghána | 3,7 | 69 | 3,9 | 67 | 3,9 | 69 | 4,1 | 62 | 3,9 | 69 | 4,5 | 64 | 4,6 | 63
Kongói Köztársaság | 2,1 | 150 | 1,9 | 158 | 1,9 | 162 | 2,1 | 154 | 2,2 | 154 | 2,6 | 144 | 2,2 | 154
Közép-afrikai Köztársaság | 2,0 | 162 | 2,0 | 151 | 2,0 | 158 | 2,1 | 154 | 2,2 | 154 | 2,6 | 144 | 2,5 | 144
Kongói Demokratikus Köztársaság | 1,9 | 168 | 1,7 | 171 | 1,9 | 162 | 2,0 | 164 | 2 | 168 | 2,1 | 160 | 2,2 | 154
Gabon | 3,3 | 84 | 3,1 | 96 | 2,9 | 106 | 2,8 | 110 | 3 | 100 | 3,5 | 102 | 3,4 | 106
Honduras | 2,5 | 131 | 2,6 | 126 | 2,5 | 130 | 2,4 | 134 | 2,6 | 129 | 2,8 | 133 | 2,6 | 140
Guyana | 2,6 | 123 | 2,6 | 126 | 2,6 | 126 | 2,7 | 116 | 2,5 | 134 | 2,8 | 133 | 2,7 | 136
Indonézia | 2,3 | 143 | 2,6 | 126 | 2,8 | 111 | 2,8 | 110 | 3 | 100 | 3,2 | 118 | 3,2 | 114
Malajzia | 5,1 | 43 | 5,1 | 47 | 4,5 | 56 | 4,4 | 56 | 4,3 | 60 | 4,9 | 54 | 5,0 | 50
Vietnám | 2,6 | 123 | 2,7 | 121 | 2,7 | 120 | 2,7 | 116 | 2,9 | 112 | 3,1 | 123 | 3,1 | 116

A korrupcióérzékelési index (CPI) a közszférára jellemző korrupció érzékelt szintjét méri egy 0-tól (rendkívül korrupt) 10-ig (korrupciótól teljesen mentes) terjedő skálán. A 2013-as rangsorolás 177 értékelt országra terjedt ki.

A Bizottság válasza

Összefoglaló

I

Széles körben elismert az EU vezető szerepe az illegális fakitermelés elleni globális erőfeszítésekben. Az EU és a 28 tagállam a világon több mint 40 termelő országgal és számos fogyasztó országgal dolgozott és dolgozik együtt a FLEGT-tel kapcsolatos intézkedések végrehajtása érdekében.

II

Hangsúlyozni kell, hogy a FLEGT-közlemény a Bizottság, tagállamok és termelő országok közös fellépésére felszólító erélyes felhívásra válaszolt. A FLEGT cselekvési terv egy szakpolitikai keret, amely sikeresen mobilizálta a politikai figyelmet az illegális fakitermelés problémájára, szakpolitikai és szabályozási intézkedésekre, továbbá az EU, tagállamok és számos partnerország általi irányítási támogatásra. Fontos figyelembe venni, hogy a FLEGT nem egy célzott finanszírozási mechanizmussal bíró finanszírozott együttműködési program.

A FLEGT cselekvési terv „megállapít egy eljárást és egy intézkedéscsomagot” különféle összetevőkre kiterjedően, és főként szakpolitikai és szabályozási intézkedésekre támaszkodik, kiegészítve hagyományos fejlesztési együttműködési támogatással e célok elérése érdekében.

III

A Bizottság nem osztja a Számvevőszék azon megállapítását, hogy az EU FLEGT cselekvési terv alapján a fatermelő országoknak nyújtott támogatást nem kezelték kielégítően. A Bizottság törekedett arra, hogy a termelő országoknak nyújtott FLEGT-támogatást a lehető legjobban kezelje, figyelembe véve az illegális fakitermelés globális kezelésének kihívásait, a jó erdészeti irányítás és a jogszabályok végrehajtása elősegítésének összetett voltát különböző fejlődő országokban, valamint a FLEGT innovatív jellegét. A Bizottság további erőfeszítéseket tesz a hatékonyság, eredményesség és gazdaságosság javítása érdekében. Meríteni fog a Számvevőszék különjelentéséből, továbbá a FLEGT cselekvési terv folyamatban levő értékeléséből, amely képes volt programok, projektek és intézkedések széles körét megvizsgálni. Ezenkívül a Bizottság kiemeli, hogy a FLEGT a Bizottság, tagállamok és partnerországok közös vállalkozása. Ezt figyelembe kell venni, többek között az erőforrások elosztásának értékelésekor. Önmagukban a bizottsági erőforrásoktól nem várható el, hogy kezeljenek minden erdészeti irányítási és jogszabály-végrehajtási problémát.

IV

A Bizottság nem ért egyet a Számvevőszék észrevételének egy részével.

A FLEGT cselekvési terv innovatív jellegét, a szakpolitikai, szabályozói és fejlesztési együttműködési intézkedések sokféleségét, valamint a szereplők és partnerek sokaságát nehéz egy egyértelmű mérföldkövekkel, határidőkkel és elkülönített költségvetéssel bíró egységes munkatervbe foglalni. Mindazonáltal a FLEGT-intézkedések közül soknak – például az ÖPM-eknek vagy a projekteknek – van saját részletes végrehajtási terve.

Támogatás megadására egyértelmű kritériumokkal összhangban került sor, bár egyesített, elkülönített költségvetés és célzott finanszírozási eszköz hiányában egyetlen kritériumrendszert nem lehetett alkalmazni minden beavatkozásra vonatkozóan.

A Bizottság nem osztja a Számvevőszék véleményét, hogy az EUTR későn került elfogadásra. Az EUTR-t nem említette a cselekvési terv, amely csak „az illegálisan kitermelt fa EU-ba történő importjának ellenőrzését szolgáló jogszabályok alkalmazhatóságának” feltárására hivatkozik. A rendeletet csak egy átfogó vizsgálat után javasolták, amelyben az illegális fakitermelés meglévő jogszabályok alkalmazásával való kezelésének eszközeit tanulmányozták. A jogszabály elfogadása és hatálybalépése 2010. október 20-án történt, és 2013 márciusában vált alkalmazandóvá. Az EUTR alkalmazandóvá válásakor a Bizottság intézkedett a jogszabály maradéktalan végrehajtásának biztosítása érdekében.

V

A Bizottság a következő problémákra kíván rámutatni. Egyrészt egy operatív FLEGT jogszerűség-igazolási és engedélyezési rendszer az eredményes projekteknél jóval többet követel meg. Másrészt, bár 12 év telt el a FLEGT cselekvési terv elfogadása óta, a végrehajtás alatt levő 6 ÖPM megkötése óta eltelt idő 1,5 és 4,5 év között van, ami viszonylag rövid idő az ÖPM-mel járó nagyratörő rendszer- és irányítási reformok megvalósítására, különösen, ha figyelembe vesszük sok partnerországunk kihívást jelentő kormányzási környezetét. Amint azt a Számvevőszék jelentésének 45. bekezdése elismeri, Indonéziában és Ghánában engedélyezési rendszereket hoztak létre, és azokat kiterjesztették az egész országra. Mindkettő átesett egy-egy értékelésen, és ezen értékelések megállapításai és ajánlásai alapján tökéletesítésük folyamatban van. A jogszerűség-igazolási rendszerekre vonatkozóan az ÖPM magas követelményeket állapított meg, amelyeket teljesíteni kell, mielőtt a FLEGT-engedélyezés elkezdődhet.

Bevezetés

02

Sok esetben törvények és rendeletek (gyakran belső ellentmondásokkal és kibúvókkal teli) összetett és változékony sorozata szabályozza az erdészeti ágazatot és járul hozzá a jogbizonytalansághoz az erdészeti ipar és az erdészettől függő emberek számára. A meglévő jogszabályok mélyreható vizsgálata szükséges annak meghatározására, hogy mi legális, és mi illegális.

04

Két rendelet (a FLEGT-rendelet és az EUTR) és kereskedelmi megállapodások (az ÖPM) kigondolása és fejlesztése olyan jelentősebb eredmények, amelyek elismerést érdemelnek. Ezek a Bizottság idejének és erőforrásainak jelentős hányadát használták fel 2004 és 2010 között.

1. háttérmagyarázat

A cselekvési terv nem tartalmazta a fáról és fatermékekről szóló uniós rendeletet, hanem csak egy kötelezettségvállalást az illegális fa EU-ba történő importjának ellenőrzését szolgáló jogszabályok lehetőségeinek és megvalósíthatóságának tanulmányozására.

2. háttérmagyarázat

A 2. háttérmagyarázat az EU és tagállamok ÖPM-ekre vonatkozó kezdeti gondolkodását tükrözi; ez a koncepció a Bizottság és tagállamok között mélyreható vita tárgya volt 2004–2005-ben, és jelentős fejlődésen ment keresztül. Ez vezetett az ÖPM-tárgyalásokra vonatkozó tanácsi irányelvekhez 2005 végén.

Minden egyes ÖPM tovább alakult a partnerországokkal folytatott tárgyalások révén, tükrözve a sajátos összefüggéseket és az adott ország törekvéseit.

Miközben az Indonéziával kötött ÖPM általában hasonló a cselekvési tervben leírthoz, a többi ÖPM-ország olyan modellt választott, amely főként a közigazgatásra támaszkodik a jogszerűség igazolásához, nem pedig az állam által akkreditált független testületekre.

06

Mivel a FLEGT a Bizottság és tagállamok közös vállalkozása, a Bizottság támogatását nem szabad az EU-tagállamok támogatásától elkülönítve értékelni. A bizottsági és tagállami támogatás összehangolását a FLEGT ad-hoc csoport, míg nemzeti szinten a közös végrehajtási bizottságok és az uniós küldöttségek biztosították.

08

Fontos figyelembe venni a FLEGT végrehajtásában részt vevő szereplők sokféleségét. A FLEGT-tel kapcsolatos tevékenységeket a Bizottság, tagállamok és partnerországok végzik.

Illetékes hatóságaikon keresztül a tagállamok központi szerepet játszanak az EUTR és a FLEGT-rendelet végrehajtásában a közbeszerzési politikák, a finanszírozási és befektetési politikák, valamint a termelő országoknak nyújtott támogatás terén.

Szintén el kell ismerni, hogy FLEGT-tel kapcsolatos tevékenységeket termelő országok, a magánszektor és a civil társadalom is végeznek.

Észrevételek

17

A Bizottság törekedett a kétoldalú opcióra, de a „tiltás” opcióra is, ami a fáról és fatermékekről szóló uniós rendelet (EUTR) elfogadásához vezetett. Ezenkívül a Bizottság folyamatos kapcsolatban állt a nemzetközi partnerekkel az illegális fakitermelés problémájára adandó multilaterális válaszok elősegítése érdekében.

19

A Bizottság elismeri, hogy a FLEGT cselekvési terv egy olyan szakpolitikai keret, amely egy általános megközelítést, általános célokat határoz meg, és felvázol egy sor lehetséges szakpolitikai és szabályozói intézkedést, valamint egyéb eljárást, amelyeket az EU, a tagállamok és különböző érdekeltek hajtanak végre. Létrehozására az EU-nak a G8 által 1998-ban elfogadott, az erdőkre és az illegális fakitermelésre vonatkozó „cselekvési program”-ra adott válaszaként került sor.

20

A Bizottság elismeri közelebbről meghatározott célok, mérföldkövek és egy közös útiterv kidolgozásának szükségességét, valamint a FLEGT cselekvési terv végrehajtása szisztematikusabb figyelemmel kísérésének szükségességét. A folyamatban levő értékelés ajánlásai biztosan segíteni fogják ezt a törekvést. Ugyanakkor egy pontosabban meghatározott terv hiánya tükrözi specifikusabb célok, célkitűzések és egy időkeret megállapításának nehézségét egy olyan politika számára, amely kombinálja országok és szereplők széles köre szakpolitikai, szabályozói és pénzügyi/technikai segítségnyújtási intézkedéseinek széles körét. A Bizottság szeretne rávilágítani arra a tényre, hogy részletes végrehajtási tervek kerültek kidolgozásra a cselekvési terv különféle elemeire vonatkozóan, így például minden ÖPM-re, valamint a termelő országok támogatását szolgáló minden projektre és eszközre.

21

A Bizottság cselekvési tervei gyakran nem határoznak meg költségvetéseket (lásd az Európai Bizottság különféle cselekvési terveit: pl. európai e-kormányzati cselekvési terv; cselekvési terv az emberi jogokról és a demokráciáról).

Ami a fejlesztési együttműködést illeti, a Bizottság végrehajtotta a cselekvési terv 4.1. szakaszában előirányzottakat: konszolidált költségvetés nem volt tervezve, és a Bizottság a FLEGT különböző földrajzi és tematikus eszközökbe való integrálására törekedett. A Bizottság egy „FLEGT zászlóshajót” dolgoz ki a fejlesztési együttműködési eszköz globális közjavak és kihívások (DCI Global Public Goods and Challenges [GPGC]) programja szerint azzal a szándékkal, hogy elősegítse a termelő országokat támogató különféle európai bizottsági projektek koherenciáját, komplementaritását és koordinációját.

22

Az összes erdészeti vagy FLEGT-projekt azonosítása erőpróbát jelentett, mivel az EU FLEGT intézkedések finanszírozása több eszközön keresztül történik, és néha beterelik az erdészeten kívüli szektorokat lefedő programokba (pl. kereskedelem, fenntartható fogyasztás és termelés stb.). Ez azt jelenti, hogy nincs egyedi FLEGT „címke”, amely egyszerű keresést tenne lehetővé a Bizottság információs rendszerében. Mindazonáltal a Bizottság kísérletet tett egy adatbázis kifejlesztésére, amelynek célja az EU által a 2000 és 2012 közötti időszakban finanszírozott, erdészettel kapcsolatos projektek összegyűjtése, és amelyet megosztott a Számvevőszékkel, jelezve, hogy ez folyamatban levő, finomításra szoruló munka volt. A Bizottság frissítette az adatbázist 2012 után aláírt szerződések belefoglalásával. A folyamatban levő FLEGT cselekvésiterv-értékelés keretében egy új program indult a Bizottság és tagállamok által finanszírozott összes FLEGT-projekt összegyűjtése érdekében.

23

Oroszország és Kína jelentős mennyiségben exportál fatermékeket az EU-ba, és úgy döntött, hogy nem kötelezi el magát egy EU-val kötött ÖPM-mel. Ezért az Európai Bizottság úgy döntött, hogy ezekkel az országokkal kétoldalú párbeszédet kezd az illegális fakitermelésről.

India, Korea és Japán jelentősebb fogyasztói piacok, és a Bizottság a fakereskedelemre is kiterjedő kétoldalú környezetvédelmi párbeszédet folytat velük.

A Bizottság nem osztja azt a nézetet, hogy a jelentősebb termelő, feldolgozó és/vagy kereskedő országokkal folytatott kétoldalú párbeszéd eddig általában korlátozott eredményeket hozott. Általánosan elismert, hogy az EU FLEGT cselekvési terv ösztönzött más jelentősebb országokat keresleti oldali intézkedések elfogadására (az ausztrál illegális fakitermelést tiltó törvény; az Egyesült Államok felülvizsgált Lacey törvénye; svájci jogszabályok, Japán).

24

A cselekvési terv tartalmazott egy kötelezettségvállalást, hogy „megkezdik további intézkedések lehetőségeinek és hatásának elemzését, ideértve – multilaterális előrelépés hiányában – az illegális fatermékek importjának ellenőrzését célzó jogszabályok megvalósíthatóságát”. A Bizottságnak fel kellett becsülnie e lehetőségek hozzáadott értékét és potenciális hatásait, és biztosítania kellett, hogy bármely további szabályozás kellő támogatást élvezzen az érintettek részéről. A cselekvési terv kezdetekor csak a nem kormányzati szervezetek igényeltek további jogszabályokat. A magánszektor olyan önkéntes intézkedésekre összpontosított, mint a tanúsítás, magatartási kódexek stb. A magánszektor csak akkor kezdte támogatni és végül igényelni a további jogszabályokat, amikor ezek az intézkedések elégtelennek bizonyultak (lásd a magánszektornak a Bizottsághoz intézett 2006-os petícióját). Ezért – amint azt a 24. bekezdés megállapítja – a Bizottság csak 2007-ben vélte úgy, hogy megvan a kellő támogatás a tanulmány megkezdéséhez.

25

Az EUTR elfogadása egyértelmű jele volt az EU erős elkötelezettségének, hogy kiegészítse a már meglévő intézkedések sorát, és „otthon” kezelje az illegális fakitermelés problémáját. A Bizottság már 2007-ben megkezdte egy jogalkotási javaslat előkészületeit, és 2008-ban beterjesztett egy jogalkotási javaslatot. Új kötelezettségek előírása több gazdasági szektor számára jelentős mennyiségű előkészítő munkát igényel a Bizottságtól. Az ÖPM-folyamatban elkötelezett országok száma azt mutatta, hogy a FLEGT korai szakaszaiban nem hiányzott az ösztönzés egy ÖPM-ben való részvételre.

Ami az EUTR végrehajtásának állását illeti, meg kell jegyezni, hogy a rendelet csak 2013 márciusa óta jogerős, tehát viszonylag még mindig új. A tagállamok túlnyomó többsége (28-ból 24) alkalmazta az EUTR végrehajtását célzó intézkedéseket, és az EUTR követelményei szerint ellenőrzi a szereplőket. A Bizottság megfelelő intézkedéseket készített elő az EUTR alkalmazásra kerülésekor. Meghatározták a lehetséges intézkedéseket, és azokat felsorolták egy egyértelmű ütemezést és erőforrás-allokációt tartalmazó megfelelőségbiztosítási stratégiában. A meghozott intézkedések eredményeképpen számos tagállam felgyorsította a végrehajtási folyamatot, és teljes megfelelésről számolt be.

A Bizottság elismeri az EUTR minden tagállam általi eredményes végrehajtásának döntő fontosságát, és továbbra is betölti szerepét e cél elérése érdekében.

26

A FLEGT cselekvési programban előirányzottaknak megfelelően a Bizottság megvizsgálta meglévő állami vagy magán tanúsítási rendszerekkel való szinergiák létrehozásának eszközeit, és ebben a tekintetben továbbra is együttműködik ÖPM-partnerországokkal és tanúsítási rendszerekkel (pl. az Európai Bizottságnak az ÖPM-tárgyalásokhoz iránymutatásokat tartalmazó dokumentumait e rendszerek ihlették), és szándékosan számolt szereplőalapú rendszerek lehetőségével – ahogy az az Indonéziával kötött ÖPM-ben van; számos tanulmány készült; kidolgoztak egy specifikus iránymutató feljegyzést, és a 2015-ös FLEGT-héten egy ülést szenteltek e témának. Az EU és a tagállamok által finanszírozott számos projekt támogatta a magántanúsítást a fejlődő országokban. Indonéziában a fakereskedelmi cselekvési terv (TTAP) – amely egy önkéntes tanúsításokkal (nevezetesen az Erdőgazdálkodási Tanács – Forest Stewardship Council, FSC és az Indonéziai Ökocímke Intézet – Indonesia Ecolabel Institute, LEI tanúsításai) járó jelentősebb, az EU által finanszírozott intézkedés – eredményezte a faanyagokra vonatkozó indonéziai jogszerűség-igazolási rendszert és standardot (SVLK).

A hat szerződött ÖPM-ország közül négy tervezi magán tanúsítási rendszerek elismerését az engedélyezési rendszerük részeként (Kamerun, Kongói Köztársaság, Libéria és a Közép-afrikai Köztársaság), és a Bizottság támogatja az ezen elismerés operatívvá tételére irányuló munkát. Ezenkívül az indonéziai rendszer egy „szereplő alapú rendszer”, amely jelentős teret hagy a szereplők által használt, változatos meglévő rendszerek elismerésére. A partnerországok, nem pedig a Bizottság dönti el, hogy magánrendszereket integrálnak-e a megállapodásba. Ghána az egyetlen megkötött ÖPM-mel bíró ország, amely nem ezt választotta – különféle okok miatt.

Ugyancsak helyes lenne elismerni azon magán tanúsítási rendszerek korlátait, amelyek egyéni üzemeltetőket és a terület kis részeit fedik le, miközben a FLEGT engedélyezési rendszerek az ország egész területére kiterjednek.

28

A FLEGT cselekvési terv négy kulcsfontosságú régiót és országot azonosít, amelyekről elismerik, hogy a leginkább ki vannak téve az illegális fakitermelésnek és az erdőirtásnak: Közép-Afrika, Oroszország, a trópusi Dél-Amerika és Délkelet-Ázsia. A Bizottság és a tagállamok kezdetektől fogva rangsorolták az országokat ezekben a régiókban, amelyek jellemzője az erdészeti ipar fontossága, a jelentős fakivitel és kereskedelmi kapcsolatok az EU-val, az illegális fakitermelés hatóságok által elismert jelentős problémái, továbbá a FLEGT engedélyezési rendszerhez fűződő erős érdek. ÖPM-tárgyalások megkezdésére csak alapos országon belüli tájékozódás, valamint az után került sor, hogy az érintettekkel való konzultációk megerősítették az adott ország érdeklődését, és kormánya hivatalos kérelemmel fordult a Bizottsághoz. Jelenleg 15 ország vesz részt ÖPM-tárgyalásokban vagy -végrehajtásban. Számos más ország is kifejezésre juttatta érdeklődését, és volt bizonyos korlátozott tevékenységek kedvezményezettje. A FLEGT független piacfigyelési alapállapot-jelentés azt mutatja, hogy az ÖPM-folyamat igen magas lefedettségi szintet ért el mind a világpiac, mind az EU trópusi fával való ellátása terén. A 15 ÖPM-ország képviseli az EU trópusifa-importjának 80%-át (évi 2,45 milliárd EUR) és a trópusi fa globális exportjának 75%-át. Kínára – amely elsősorban feldolgozó ország – egy különleges, az EU-val létrejött, kétoldalú FLEGT együttműködési mechanizmus vonatkozik.

29

A Bizottság elismeri annak szükségességét, hogy a forrásokat oda juttassák, ahol valószínűleg a legjobb eredményt hozzák, és továbbra is törekedni fog e cél elérésére.

Emberi erőforrásokat a FLEGT legfontosabb intézkedéseihez juttattak, nevezetesen az ÖPM-ekhez, a fejlesztési együttműködési támogatáshoz és az EUTR-hez. Az emberi erőforrások legnagyobb hányada az ÖPM-országokra és Kínára jutott. A Bizottság elismeri, hogy az ÖPM-ek esetleg a FLEGT-nek juttatott emberi erőforrások túlzottan nagy részét kötötték le – lehet, hogy más FLEGT-intézkedések rovására.

Ami a pénzügyi forrásokat illeti, egy központi FLEGT-alap hiánya – és így annak a szükségessége, hogy meglévő földrajzi és tematikus eszközökben keressenek finanszírozási lehetőségeket – meggátolja egy egyedi kritériumrendszer alkalmazását az erőforrás-elosztásban. A földrajzi alapok elosztása a Bizottság és a partnerország közötti párbeszéd eredménye. Végül, az uniós támogatás céljának meghatározását nem szabad a tagállami támogatástól elkülönítve értékelni.

Az EU FLEGT-tel kapcsolatos támogatásának zöme a következő jellemzőkkel bíró országokba került: 1) az illegális fakitermelés jelentős elterjedtsége; 2) erős elkötelezettség e probléma leküzdése mellett, mindenek előtt elsőbbséget biztosítva az ÖPM-folyamatban részt vevő országoknak; 3) erős fejlesztési és kapacitásszükségletek; 4) erdővel való jelentős lefedettség és/vagy jelentős erdőirtási arányok és/vagy; 5) a GDP-hez és az exporthoz jelentősen hozzájáruló erdészeti ágazat.

Összességében az uniós támogatás legnagyobb része az ÖPM-országokba és néhány olyan stratégiai országba irányult, amelyek kifejezték érdeklődésüket a FLEGT iránt (például Kolumbia, a Fülöp-szigetek és Peru). Ez vonatkozik a globális, több országot érintő projektekre/eszközökre is. Az ÖPM-országok mellett az illegális fakitermelés elleni harcban stratégiai jelentőségű országok, mint például Brazília, Kína és a keleti szomszédságpolitika országai, a velük folytatott politikai párbeszéd által támogatottan jelentős részt kaptak a pénzügyi forrásokból. A Marokkónak és Hondurasnak juttatott nagy összegek annak köszönhetőek, hogy ezen országok az erdészetet kiemelt ágazatnak választották.

A fenti országok közül a közepes jövedelműek, amelyek fokozatosan „kinőtték” a fejlesztési együttműködést, viszonylag kisebb összegeket kapnak (pl. Gabon, Thaiföld, Vietnam).

Ahol lehetséges, a Bizottság sikeresen mobilizált más pénzügyi alapokat (például szomszédsági támogatáspolitikai eszköz), hogy további olyan országoknak nyújtson támogatást, amelyek stratégiai fontosságúak az illegális fakitermelés elleni küzdelemben.

30

A Bizottság viszonylag nagy számú országnak juttatott forrásokat. Ez részben azon országok nagy számával van összefüggésben, ahol elterjedt az illegális fakitermelés, és amelyek kifejezték érdeklődésüket a FLEGT/ÖPM-ek iránt, és így ezen országokban a FLEGT-kezdeményezés iránti általános érdeklődés nagy mértékű. A Bizottság azon dolgozik, hogy feltárja e probléma jövőbeli leküzdésének, valamint a széles lefedettség elérésének, az országok érdekére való reagálásnak és a korlátozott erőforrásokkal való eredményes gazdálkodásnak a – néha egymásnak ellentmondó – céljai közötti helyes egyensúly megtalálásának módjait.

3. háttérmagyarázat

A Nyugat-Afrikában még meglévő, az illegális fakitermelés által erősen veszélyeztetett elsődleges erdők többsége Libériában található. Az illegális fakitermelés szította a polgárháborút; ez az egyik oka, hogy a libériai kormány napirendjén kiemelt helyen szerepel az erdészeti irányítás reformja. Igen korlátozott erőforrásai ellenére a libériai kormány erős elkötelezettséget mutatott e problémák leküzdése iránt. Libéria azon 6 ország egyike, amelynek végrehajtás alatt levő ÖPM-je van, és úgy döntött, hogy az ország többéves indikatív programjában (MIP) kiemelten kezeli a FLEGT-et. Ezenkívül Libéria úgy döntött, hogy minden exportpiacot belefoglal FLEGT-engedélyezési rendszerébe. Az ÖPM-nek, mint olyannak, jelentős hatása lehet, az EU-ba exportált korlátozott mennyiségek ellenére. Libéria létrehozott egy működőképes faanyag-nyomonkövetési rendszert (Liberfor), és folyamatosan előrehaladást mutat engedélyezési rendszerének fejlesztésében. A fentiek, valamint a súlyos kapacitáskorlátok, amelyekkel az ország szembesül, indokolják az Európai Bizottság által a folyamat támogatása érdekében juttatott jelentős pénzügyi forrásokat.

A Közép-afrikai Köztársaságot szintén hatalmas erdőterületek borítják, amelyeket erősen veszélyeztet az illegális fakitermelés. A Közép-afrikai Köztársaságban az erdészeti ágazat a második legnagyobb munkaadó és a második legnagyobb hozzájáruló a nemzeti GDP-hez, ezért központi helyet foglal el az ország fejlődésében. Az ágazat erősítése fontos volt a politikai és humanitárius válságot követően, amely 2013 elején sújtotta az országot. Az ÖPM-folyamat és -rendszerek biztosítják a kereteket reformok kezdeményezéséhez, és segítik az ágazatot, hogy visszanyerje hitelességét az export érdekében. Ha az ország stabilizálódik, egy működőképes engedélyezési rendszer kidolgozása viszonylag gyors lehetne, figyelembe véve, hogy az exportágazat néhány nagy vállalkozóra összpontosul, és valamennyiüknek működőképes faanyag-nyomonkövetési rendszere van. A Bizottság úgy ítéli meg, hogy a súlyos kapacitás- és erőforráskorlátok, amelyekkel az ország szembesül, indokolják a Közép-afrikai Köztársaságnak ajánlott 6,7 millió EUR támogatást.

Elefántcsontpart 2012 decemberében határozta el az ÖMP-tárgyalás megkezdését. A polgárháború, amely a korábbi években kihatott az országra, nagymértékben akadályozta a FLEGT-tel kapcsolatos támogatást, azon technikai és pénzügyi segítségnyújtás figyelemre méltó kivételével, amelyet a FAO FLEGT-program és az EU FLEGT Eszköz nyújtott a tárgyalások előkészítéséhez. A tárgyalások folynak, és megfelelő pénzügyi és emberierőforrás-támogatást kapnak a FAO FLEGT-program, az EU FLEGT Eszköz, az Erdészeti Minisztériumnak nyújtott GIZ technikai segítségnyújtás, a DFID által finanszírozott FLEGT Segítő és az AFD által az erdészeti ágazatnak juttatott szélesebb körű támogatás révén.

32

Az ÖPM kereskedelmi, nem pedig finanszírozási megállapodás. Mivel a fejlesztési támogatást különféle jogi eszközök szabályozzák, a Bizottság szándékosan kerülte pénzügyi összegek és kötelezettségvállalások meghatározását az ÖPM-ben, amely egyértelműen hivatkozik meglévő támogatási eszközökre – valamint az azokat szabályozó standard programozási eljárásokra – fejlesztési támogatás vállalása érdekében.

33

Az ÖPM-ek és a támogatási projektek valóban támogatják az erdészeti jogszabályok végrehajtását azzal, hogy tisztázzák és elősegítik az erdészeti jogszabályok következetességét, fejlesztik az érintetteknek a vonatkozó törvényekkel kapcsolatos tudását (megelőzve ezzel a jogsértéseket), erősítik a rendszereket és kapacitásokat a faanyag-nyomonkövetés és a vállalkozók ellenőrzésének biztosítása (és ezáltal a törvénysértések leleplezése) érdekében az ellátási lánc mentén, elősegítik az érintettek részvételét, és politikai teret biztosítanak, ahol kormányzási és jogszabály-végrehajtási ügyeket lehet megtárgyalni, csökkentik a korrupció lehetőségét, létrehoznak egy független ellenőrzési rendszert, lehetővé teszik a jogszabály-végrehajtás külső ellenőrzését, elősegítik az információk közzétételét és a független erdőfigyelést a jogsértések leleplezése és az ágazat jobb átláthatóságának elérése érdekében stb.

Sok partnerországban az erdészeti minisztériumnak vagy annak megfelelő szervnek van felhatalmazása, hogy biztosítsa az erdészeti jogszabályok végrehajtását. Sok FLEGT támogatási projekt célja ezen intézmények megerősítése és felszerelése. Több országban, így Indonéziában és Kamerunban, az erdészeti ágazat már régóta kap tagállamok által finanszírozott támogatást.

A bűnüldöző hatóságok, például a rendőrség, szélesebb körű támogatása valószínűleg túlmegy azon, amit a FLEGT keretében el lehet érni. Számos országban lefedi az irányításnak a MIP keretében nyújtott szélesebb körű támogatás vagy a tagállami támogatás.

Jóllehet a FLEGT-támogatás várhatóan hozzájárul a jogszabályok jobb kikényszerítéséhez, ésszerűen nem várható el az Európai Bizottság FLEGT-támogatásától, hogy minden szükségletre kiterjedjen ezen a területen, és hatása legyen a korrupcióérzékelési indexre néhány évnyi megvalósítás után.

34

Amikor lehetett, a Bizottság törekedett a FLEGT-támogatás országprogramokba történő integrálására. Ugyanakkor e törekvésben kihívások is rejlenek:

–A legtöbb 2007–2013-as országprogramról az ÖPM-tárgyalás megkezdése, és így az ÖPM megkötése előtt született megállapodás. Ennek ellenére a legtöbb olyan ország 2007–2013-as országprogramja, ahol egy ÖPM teljesítése folyamatban van, tartalmaz FLEGT-támogatást: bizonyosan így van ez Indonézia, Kamerun, Libéria és Kongó esetén.

–Az erdészeti ágazatnak és a FLEGT-nek versenyeznie kellett más kiemelt ágazatokkal és sürgető szükségletekkel.

–Az ÖPM-tárgyalások megkezdésekor nem könnyű felmérni a jövőbeli szükségleteket. A támogatási igényeket a tárgyalási fázisban általában jól lefedik a globális eszközök (EFI, FAO).

Több országban tagállamok előirányoztak FLEGT/erdészeti támogatást, mint például az Egyesült Királyság a DFID-n keresztül (Ghána, Indonézia, Libéria, Guyana) vagy Németország a GIZ révén (Kamerun, Laosz, Elefántcsontpart).

A 2014–2020-ra vonatkozó legtöbb MIP az ÖPM-országokban nem tartalmaz FLEGT-et az egyik kiemelt ágazat keretében.

Ugyanakkor a Bizottság elismeri, hogy a FLEGT-támogatás szisztematikusabban is előirányozható lehetne az ÖPM-országok többéves indikatív programja keretében.

36

A Bizottság nem ért egyet azzal, hogy a közigazgatási kapacitást növelni hivatott minden projekt eredménytelen volt. Az ÖPM átfogóbb kihívások kezelésére törekszik. Végrehajtása az erdészeti minisztériumon kívül sok szereplő ténykedésére támaszkodik. Ezenkívül következetlen az ÖPM-ben elért előrelépést egy adott projekthez kötni, amikor a legtöbb adományozói forrás az ÖPM részére egy többadományozós alapból érkezett, amely fontos outputokat hozott.

A Bizottság elismeri a kameruni projekt problémáit, de hangsúlyozni kívánja, hogy az ÖPM végrehajtásának késései más tényezőkre is visszavezethetőek.

Indonéziában az uniós együttműködésre való összpontosítás fokozatosan áttevődött a civil társadalomra és a magánszektorra, jóllehet kezdetben az Erdészeti Minisztérium volt a fő címzett. Ez a folyamat jóval az Erdészeti Minisztérium által végrehajtott FLEGT támogatási projekt előtt kezdődött, az ÖPM végrehajtásának szükségessége és az Egyesült Királyságból érkező támogatás komplementaritásának biztosítását szolgáló erőfeszítések alapján.

37

A projekt két ROM-látogatás és három külső értékelés tárgyát képezte, ami bizonyítja, hogy a Bizottság szoros figyelmet szentelt neki. Minden éves projektjelentés a Bizottság és a kedvezményezettek közötti információcsere tárgya volt, és a szerződést két függelékkel egészítették ki, módosítva a projekt időkeretét és terjedelmét, mutatva a projekt hiányosságainak kezelésére irányuló erőfeszítéseket. Ugyancsak megjegyzendő, hogy a projekt végrehajtása decentralizált módon történt, ami azt jelenti, hogy a szerződés kedvezményezettjeit Kamerun kormánya jelölte ki és felügyelte, ami ugyancsak megkérdőjelezi azt a feltételezést, hogy a bizottsági koordináció nem volt eredményes.

A végleges értékelő jelentés megállapítja, hogy hiányosságai ellenére a projekt megteremtette egy faanyag-nyomonkövetési alkalmazás alapját, és fontos tanulságokkal járt.

39

Ez a projekt standard ROM és félidős értékelési eljárások, valamint az EU-küldöttség általi szoros figyelemmel követés tárgya volt a különböző projekthelyszínek rendszeres látogatásai és az összes érintett szereplővel lefolytatott igen gyakori találkozók révén. A Bizottság azt is megállapítja, a projekt végleges értékelése azt a következtetést vonta le, hogy a projekt ténylegesen elért bizonyos eredményeket.

40

A Bizottság azt is tisztázni szeretné, hogy a FLEGT támogatási projektet 2006 és 2009 között valósították meg, és forrásokat juttattak Indonézia kormányának az erdészeti ágazat részére 2012-ben (az Erdészeti Minisztérium által megvalósított „Indonézia éghajlatváltozásra adott válaszának támogatása” elnevezésű projekt). Ezenkívül Indonézia a mai napig is jelentős támogatás kedvezményezettje az EU FLEGT és a FAO FLEGT révén. Azt is méltányos lenne elismerni, hogy az Egyesült Királyság folytatta jelentős FLEGT-hez kötődő beruházások juttatását az időszak során.

41

2004 után Indonézia kormánya az erdészeti ágazatban több projekten keresztül részesült támogatásban (pl. dél-szumátrai erdőtűzkezelési projekt, FLEGT támogatási projekt, Indonézia éghajlatváltozásra adott válaszának támogatása); és itt is figyelembe kell venni az EFI és kisebb mértékben a FAO FLEGT által nyújtott folyamatos támogatást.

Nem szabad elfelejteni, hogy a FLEGT-nek Indonéziában a Bizottság és a tagállamok nyújtják a támogatást. A Bizottság azon a véleményen van, hogy ez a közös támogatás következetes volt a szükségletekkel, és egymást kiegészítő módon célozta meg az érintettek különböző csoportjait.

Az utóbbi években a támogatást növekvő mértékben a magánszektor és kkv-k kapták nem kormányzati szervezetek és faipari szövetségek partnersége révén, amelyeket az EU Active és Switch programok keretében finanszíroztak. Ezenkívül az EU finanszírozta a fakereskedelmi cselekvési tervet, amely egy globális kezdeményezés jelentős tevékenységekkel Indonéziában, és amelynek kizárólagos célpontja a magánszektor kapacitása, ideértve néhány mezőgazdasági kistermelőt. Kkv-támogatást biztosított az Egyesült Királyság által támogatott MFP2 és MFP3 program, és jelenleg nemzeti megoldásokat találnak a nehézségeikre, jogszerűség-igazolást szerezve, ideértve a szabályozás jobbítását, valamint jelentős költségvetési támogatást a nemzeti kormánytól és az önkormányzattól.

Kkv-k további támogatását irányozza elő néhány folyamatban levő kezdeményezés (a FAO FLEGT program új fázisa és az EU FLEGT regionális Ázsia komponens).

43

A Számvevőszék által említett, a projektcélok elérését érintő tényezők nagyon terjedelmesek, és a fejlesztési együttműködési projekteket befolyásoló jellemző kihívások többségét lefedik.

A FLEGT projektek különösen ki vannak téve az ilyen nehézségeknek az érzékeny természetierőforrás-irányítási ügyek kezelésének összetettsége és a kihívást jelentő környezet miatt, ahol e projektek működnek, továbbá a FLEGT ÖPM-folyamat technikai és politikai összetettsége miatt. A FLEGT-folyamat humánerőforrás-mobilizálást követel meg az EU-küldöttségektől.

46

Az ÖPM végrehajtása Kamerunban a vártnál nagyobb kihívásnak bizonyult, és elmarad az EU elvárásaitól.

Kidolgozásra került egy új rendszer (SIGIF) hatásköre, és fejlesztését most német alapok finanszírozzák, miközben az EU is fordított erőforrásokat az új rendszer kibontakoztatásának támogatására olyan tevékenységeken keresztül, mint a képzés.

49

Libériában a magánhasználati kitermelési engedélyekkel való visszaélés leállt az ÖPM-folyamatban aktív civil társadalmi szervezetek jelentéseinek köszönhetően. Az ÖPM fórumot biztosított az ügy megtárgyalására. Az EU aktív szerepet játszott a probléma nyomon követésében, és támogatást nyújtott Libéria kormányának a vizsgálathoz. Azóta az engedélyek moratórium tárgyát képezik, és az EU támogatásával egy új rendelet megfogalmazására került sor a közszektoron belüli társulásokra vonatkozóan. Libéria folyamatosan halad előre a fatermékek jogszerűség-igazolási rendszerének létrehozásában, és már működőképes egy egész országra kiterjedő faanyag-nyomonkövetési rendszer.

51

A Bizottság tisztázni kívánja, hogy Malajzia szövetségi ország, és az erdőgazdálkodásért való felelősségek az államok szintjén decentralizáltak. Miközben a Maláj-félsziget és Sabah részt vett az ÖPM-folyamatban jogszerűségi hálózatok és faanyagokra vonatkozó jogszerűség-igazolási rendszer kidolgozásával, Sarawak elutasított bármilyen részvételt az ÖPM-ben. Malajziában ez belpolitikai ügy.

52

E nagyratörő és összetett megállapodások végrehajtása néhány partnerországban – különösen ahol gyengék a kapacitások és a kormányzás – az előre sejtettnél megerőltetőbbnek és nagyobb kihívásnak bizonyult.

53

Hasznos dolog különbséget tenni a FLEGT-rendelet végrehajtására vonatkozó jelentéstétel és a FLEGT cselekvési tervre vonatkozó átfogóbb jelentés között.

A Bizottság elismeri, hogy kívánatos a szisztematikusabb jelentéstétel a FLEGT cselekvési terv haladásáról. Ugyanakkor a Bizottság rendszeresen jelentett különféle mechanizmusokon keresztül, mivel tagállamok időszakonként beszámoltak tevékenységeikről a Tanács erdészeti munkacsoportjában (legalább évente többször), a rendes ad hoc FLEGT találkozókon, a FLEGT Bizottságban és az utóbbi időben a FLEGT-EUTR szakértői csoportban. Ugyancsak tárgyaltak a FLEGT-ről a fejlesztési együttműködési munkacsoportban, a 133-as bizottságban és a vám munkacsoportban. Ezenkívül későbbi biztosok jelentettek a Mezőgazdasági Tanács ülésein ebben az időszakban. A Fejlesztési Főigazgatóság biztosai is jelentettek időszakonként a haladásról és a kihívásokról az Európai Parlamentnek, ahol több ülésen hosszan tárgyaltak és számoltak be az ügyről.

Találkozókat tartottak az érdekeltekkel és visszajelzésekre került sor minden ÖPM tárgyalási folyamat esetén, és az ÖPM-országok éves haladásjelentéseket adnak ki.

Ami a FLEGT-rendelet 9. cikke szerinti kötelezettségeket illeti, hogy jelenteni kell a FLEGT engedélyezési rendszerének megvalósításáról, a Bizottság úgy döntött, hogy a FLEGT-engedélyek kiadásáig nem készít jelentést, mivel a FLEGT-rendelet szerint megkövetelt jelentéstétel kifejezetten a FLEGT-engedélyek átvételének nyilvántartására és az e rendszerek keretében előfordult problémákra vonatkozik.

A FLEGT cselekvési terv végrehajtásáról 2011-ben készült haladásjelentés tagállamok hozzájárulásai alapján. Ezt megosztották és megtárgyalták tagállamokkal. A folyamatban levő értékelés lehetőséget nyújt majd a Tanács és a Parlament részére történő beszámolásra.

54

Fontos különbséget tenni a projektadatbázis, az ÖPM-ek nyomon követő keretrendszere és a FLEGT cselekvési terv átfogóbb nyomon követő keretrendszerének fogalmai között.

(Lásd még a 22. bekezdésre adott válaszunkat.)

A Bizottság ugyancsak tisztázni kívánja, hogy a 2003–2010-es haladásjelentés nem EFI-jelentés, hanem egy FLEGT cselekvési terv haladásjelentés, amelyet a Bizottság kért.

56

A FLEGT cselekvési terv értékelésének megkezdése előtt a Bizottság rendszeresen felmérte a különböző összetevőknél elért haladást és a felmerült nehézségeket, a 2011-es haladásjelentésen kívül is. A FLEGT cselekvési terv értékelése segíteni fog a globális összefüggések alakulásához kötődő új problémák kezelésében az 56. bekezdésben jelzettek szerint, valamint az EU jövőbeli törekvéseinek alakításában e területen. A Bizottság törekedett arra, hogy proaktív módon hozzáigazítsa a cselekvési terv végrehajtását az új fejlemények kezeléséhez. Néhány már megvalósult válaszlépés felsorolása az alábbiakban található. Ugyanakkor a Bizottság elismeri, hogy átfogóbb válaszok kidolgozása lesz szükséges az értékelés alapján.

56 a)

Mostanáig a következő lépésekre került sor Ázsiának a fakereskedelemben megfigyelt növekvő fontossága kezelése érdekében:

–egyetértési megállapodás Kínával egy kétoldalú FLEGT együttműködési mechanizmus létrehozásáról;

–ÖPM-tárgyalások megkezdése olyan jelentősebb feldolgozó országokkal, mint Vietnam és Thaiföld;

–kiterjesztett ÖPM-előkészítési időszakok a megfelelő termelő országokkal a régióban (Laosz és mostanában Mianmar).

56 b)

Mostanáig a következő lépésekre került sor az illegális átalakítás növekvő hatásának kezelése érdekében:

–fokozott figyelem az illegális erdőátalakításra és arra, hogyan kell eredményesen kezelni ezt a problémát az ÖPM-mel összefüggésben;

–feljegyzés készült az EU-küldöttségek számára;

–fokozott figyelem az erdőterületek irányítására a Nemzetközi Együttműködés és a Fejlesztés Főigazgatóságának (DG DEVCO) programjaiban.

56 c)

Mostanáig a következő lépésekre került sor a REDD+-szal való szinergiák elősegítésére:

–A Bizottság elősegíti a FLEGT és a REDD közötti szinergiákat, különösen az EU REDD Eszköz és a FLEGT-REDD+ munkacsoport révén.

–A FLEGT és a REDD+ programok szoros kapcsolatban vannak, és számos országban – ideértve Guyanát vagy Libériát – támogatják egymást.

56 d)

Mostanáig a következő lépésekre került sor az EU-ba irányuló faexport változó trendjeinek kezelése érdekében:

–rendszeres figyelemmel követés fakereskedelmi tanulmányokon és a független piacfigyelési rendszeren keresztül;

–fáról és fatermékekről szóló uniós rendelet és BCM Kínával.

56 e)

Mostanáig a következő lépésekre került sor.

Magán tanúsítással való szinergiákat elősegítő lépések.

(Lásd a 26. bekezdésre adott válaszunkat.)

Következtetések és ajánlások

57

A Bizottság nem osztja a Számvevőszék azon megállapítását, hogy az EU FLEGT cselekvési terv alapján a fatermelő országoknak nyújtott támogatás nem volt kielégítően kezelve. A Bizottság törekedett arra, hogy a termelő országoknak nyújtott FLEGT-támogatást a lehető legjobban kezelje, figyelembe véve az illegális fakitermelés globális kezelésének kihívásait, a jó erdészeti irányítás és a jogszabályok végrehajtása elősegítésének összetett voltát különböző fejlődő országokban, valamint a FLEGT innovatív jellegét. A Bizottság további erőfeszítéseket tesz a hatékonyság, eredményesség és gazdaságosság további javítása érdekében. Meríteni fog a Számvevőszék különjelentéséből, továbbá a FLEGT cselekvési terv folyamatban levő értékeléséből, amely képes volt programok, projektek és intézkedések széles körét megvizsgálni.

58

A Bizottság nem ért egyet a Számvevőszék észrevételének egy részével:

58 b)

A FLEGT cselekvési terv innovatív jellegét, a szakpolitikai, szabályozói és fejlesztési együttműködési intézkedések sokféleségét, valamint a szereplők és partnerek sokaságát nehéz egy egyértelmű mérföldkövekkel, határidőkkel és elkülönített költségvetéssel bíró egységes munkatervbe foglalni. Mindazonáltal a FLEGT-intézkedések közül soknak – például az ÖPM-eknek vagy a projekteknek – van saját részletes végrehajtási terve.

58 c)

A Bizottság nem osztja a Számvevőszék véleményét, hogy az EUTR későn került elfogadásra. Az EUTR-t nem említette a cselekvési terv, amely csak „az illegálisan kitermelt fa EU-ba történő importjának ellenőrzését szolgáló jogszabályok alkalmazhatóságának” feltárására hivatkozik. A rendeletet csak egy átfogó gyakorlat után javasolták, amelyben az illegális fakitermelés meglévő jogszabályok alkalmazásával való kezelésének eszközeit vizsgálták. A jogszabály elfogadása és hatálybalépése 2010. október 20-án történt, és 2013 márciusában vált alkalmazandóvá. Az EUTR alkalmazandóvá válásakor a Bizottság intézkedett a jogszabály maradéktalan végrehajtásának biztosítása érdekében.

58 d)

A FLEGT cselekvési tervben előirányzottak szerint a Bizottság feltárta szinergiák létrehozásának eszközeit a meglévő állami vagy magán tanúsítási rendszerekkel, és fokozza erőfeszítéseit ezen a területen.

58 e)

Támogatás megadására egyértelmű kritériumokkal összhangban került sor, bár minden beavatkozásra vonatkozóan egyetlen kritériumrendszert nem lehetett alkalmazni, tekintettel a pénzügyi eszközök eltérő jogalapjára. A Bizottság egyértelműen rangsorolta az ÖPM-országokat a fakitermelő országoknak nyújtott támogatásához.

1. ajánlás

A Bizottság részben elfogadja az ajánlást.

Ami a költségvetést illeti, ez csak a tematikus programok esetén lesz megvalósítható.

2. ajánlás

A Bizottság ebben a formában nem tudja elfogadni el ezt az ajánlást.

Miközben a Bizottság teljes mértékben egyetért azzal, hogy szükség van az EUTR minden tagállam általi szigorú végrehajtására, a Bizottság hangsúlyozni kívánja, hogy – amint azt a 25. bekezdésre adott válaszunk ismerteti – már tett helyénvaló intézkedéseket az eredményes végrehajtás elősegítése érdekében, és megfelelőségbiztosítási stratégiájával összhangban továbbra is így fog tenni. A meghozott intézkedések eredményeképpen számos tagállam felgyorsította a végrehajtási folyamatot, és teljes megfelelésről számolt be. A tagállamok túlnyomó többsége (28-ból 24) alkalmazta az EUTR végrehajtását célzó intézkedéseket, és az EUTR követelményei szerint ellenőrzi a szereplőket. A Bizottság kötelezettségszegési eljárásokat kezdeményezett a meg nem felelő tagállamok közül hárommal szemben, és vizsgálja a negyediket.

Továbbá a Bizottság emlékeztet arra, hogy az EUTR végrehajtása mindenekelőtt a tagállamok felelőssége, és az EUTR alkalmazásának első két évéről szóló tagállami jelentések 2015. április 30-án voltak esedékesek. Az EUTR 20. cikkével összhangban a Bizottság 2015. december 3-ig jelent a Tanácsnak és a Parlamentnek a rendelet működésének és eredményességének felülvizsgálatáról.

3. ajánlás

A Bizottság elfogadja ezt az ajánlást.

A Bizottság 26. bekezdésre adott válaszában elmagyarázottak szerint e szinergiák elősegítése érdekében sok minden történt a múltban.

4. ajánlás

A Bizottság elfogadja ezt az ajánlást.

A források elosztása az egyes országok részére a finanszírozás rendelkezésre állásától is függ majd.

2014-ben a Bizottság jóváhagyott egy finanszírozási döntést egy új kezdeményezésre vonatkozóan a FAO-val együtt, amely országtámogatási csomagokat fog kínálni az erdészeti irányítás megerősítésére olyan kiválasztott országokban, amelyek stratégiai jelentőséggel bírnak az illegális fakitermelés elleni harcban, de nem választják az ÖPM-et.

59 b)

A megkötött hat ÖPM 2009, 2011, 2012, 2013 és 2014 végén lépett életbe. Tekintettel a velük járó reformok törekvésére, a vállalkozás összetettségére és a kormányzási kihívásokra a partnerországokban, érthető, hogy teljes végrehajtásuk időt és tartós elkötelezettséget igényel. A Bizottság elismeri, hogy alábecsülte a végrehajtással járó kihívásokat.

59 c)

Lásd a Bizottság 53. bekezdésre adott válaszát.

A Bizottság rendszeresen jelentett tagállamoknak és más érdekelteknek a FLEGT cselekvési terv haladásáról. Éves jelentések készültek az ÖPM végrehajtásáról. Az első haladásjelentés 2010-ben készült. Az értékelés 2014 elején kezdődött, 2013-ban kezdeményezett konzultációk alapján.

5. ajánlás

A Bizottság elfogadja ezt az ajánlást.

6. ajánlás

A Bizottság elfogadja ezt az ajánlást. A FLEGT cselekvési terv folyamatban levő értékelése bizonyítja, hogy a Bizottság tudatában volt a jelenlegi megközelítés értékelése szükségességének, és már 2013-ban tervezte az értékelést. Az értékelés eredményei alapján a Bizottság megfogalmaz egy bizottsági szolgálati munkadokumentumot.

QJ-AB-15-011-HU-E    ISSN 1977-5733

Az illegális fakitermelés és az illegálisan kitermelt fával való kereskedés érinti az erdőben gazdag országok legtöbbjét. Környezeti károkat okoz és csökkenti a biodiverzitást, továbbá negatív gazdasági és társadalmi hatásokkal jár. Az erdészeti irányításra és az erdészeti termékek kereskedelmére vonatkozó uniós cselekvési terv (FLEGT) célja az illegális fakitermelés globális csökkentése azáltal, hogy támogatja a fakitermelő országokban az erdészeti irányítást és csökkenti az illegális fatermékek importját az Európai Unióba. A jelentésben a Számvevőszék arra a következtetésre jutott, hogy a Bizottság nem kezelte elég jól a FLEGT cselekvési terv keretében a fakitermelő országoknak nyújtott támogatást. A FLEGT cselekvési tervet ugyan újszerű koncepcióval alakították ki, de a Bizottság nem megfelelő – azaz egyértelmű célokat, mérföldköveket és az erre a célra szánt költségvetést tartalmazó – munkatervet dolgozott ki. Nem rendelt egyértelmű prioritásokat a támogatásokhoz, és a monitoring- és beszámolási eljárások elégtelenek voltak. A vizsgált főbb projektek sikertelenek voltak és a tervezett faanyag-engedélyező rendszerek még egyik partnerországban sem teljesen működőképesek.