ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Тел.: +352 4398-1

Ел. поща: eca-info@eca.europa.eu

Интернет страница: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2015 г.

Print | ISBN 978-92-872-3061-4 | ISSN 1831-0974 | doi:10.2865/06378 | QJ-AB-15-014-BG-C
PDF | ISBN 978-92-872-3091-1 | ISSN 1977-5814 | doi:10.2865/9408 | QJ-AB-15-014-BG-N
EPUB | ISBN 978-92-872-3076-8 | ISSN 1977-5814 | doi:10.2865/33107 | QJ-AB-15-014-BG-E

© Европейски съюз, 2015 г.

Възпроизвеждането е разрешено при посочване на източника.

За използване или възпроизвеждане на снимка 1, трябва да бъде искано разрешение непосредствено от притежателя на авторските права.

КАК ДА СЕ СДОБИЕМ С ПУБЛИКАЦИИТЕ НА ЕC?

Безплатни публикации:

•един екземпляр:
чрез EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•повече от един екземпляр или постери/карти:
от представителствата на Европейския съюз (http://ec.europa.eu/represent_bg.htm),
от делегациите в страни извън Европейския съюз (http://eeas.europa.eu/delegations/index_bg.htm),
от делегациите в страни извън Европейския съюз (http://eeas.europa.eu/delegations/index_bg.htm),
или като се обадите на 00 800 6 7 8 9 10 11 (безплатен номер в ЕС) (*).

(*)Информацията, както и повечето обаждания са безплатни (възможно е обажданията от мрежата на някои оператори, от обществени телефони или от хотели да бъдат таксувани).

Платени публикации:

•чрез EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

BG
2015

№ 15

Специален доклад

Помощ от Енергийния
фонд на AKTБ—ЕС за
възобновяемата енергия
в Източна Африка

(съгласно член 287, параграф 4, втора алинея от ДФЕС)

Одитен екип

Специалните доклади на ЕСП представят резултатите от извършените от нея одити на изпълнението или на съответствието по конкретни бюджетни области или теми на управлението. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, политическия и обществения интерес.

Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав III с ръководител Karel Pinxten, член на ЕСП. Този състав е специализиран в областите на разходи, свързани с външните дейности. Одитът беше ръководен от члена на ЕСП Klaus-Heiner Lehne със съдействието на Michael Weiss, ръководител на неговия кабинет; Gérald Locatelli, ръководител на отдел; Thierry Cozier, ръководител на екип; Ruurd De Jong, Myriam Cazzaniga и Joao Nuno Coelho dos Santos, главни одитори, и Jean-Louis De Neve, старши одитор.

Съдържание

Речник на термините и съкращения

Кратко изложение

Увод

Достъпът до енергийни услуги е от основно значение за напредъка към постигането на целите за развитие

Енергийният фонд на АКТБ – ЕС е създаден с цел постигане на бързи резултати на място

Обхват и подход на одита

Констатации и оценки

Комисията е приоритизирала добре помощта от ЕФ, но една четвърт от проверените проекти са имали сериозни слабости в разработката

Процесът на подбор е довел до подпомагане на проекти в съответствие с приоритетите на ЕФ

Една четвърт от проверените проекти са били финансирани, въпреки че в процеса на оценка са били установени значителни слабости в разработката

Комисията не е упражнявала подходящ мониторинг върху всички проекти

Качеството на докладите на партньорите по изпълнението е било непостоянно

За някои проекти, които са били изправени пред сериозни затруднения с изпълнението, Комисията не е предприемала подходящи и своевременни мерки

Повечето от проверените проекти са били успешни и с добри перспективи за устойчивост

Една четвърт от проверените проекти не са постигнали по-голямата част от очакваните резултати

Почти всички проверени успешни проекти са били с добри перспективи за устойчивост

Заключения и препоръки

Приложение I | — | Проверени проекти
Приложение II | — | Методология за оценяване
Приложение III | — | Проекти по ИДП на EUEI и целевите сектори на 11-ия ЕФР по държави
Приложение IV | — | Срокове за изпълнение, цели и постижения на проверените проекти
Приложение V | — | Мониторинг на проверените проекти
Приложение VI | — | Оценки на проверените проекти

Отговор на Комисията

Речник на термините и съкращения

АКТБ: Държави от Африка, Карибите и Тихоокеанския басейн

ГД „Международно сътрудничество и развитие“: В рамките на Европейската комисия Генералната дирекция „Международно сътрудничество и развитие“ отговаря за:

-формулирането на политиката на ЕС за развитие и определянето на секторните политики в областта на външната помощ,

-изготвянето — заедно с Европейската служба за външна дейност — на многогодишната програма на инструментите за външна помощ, финансирани по ЕФР и общия бюджет,

-прилагането на тези инструменти,

-насърчаването на координацията между ЕС и държавите членки в областта на сътрудничеството за развитие и външното представителство на ЕС в тази област.

ЕФ: Енергиен фонд на АКТБ – ЕС

Финансов инструмент, създаден през 2005 г. с цел подпомагане на по-добър достъп до устойчиви и достъпни енергийни услуги за бедните в селските и крайградските райони на държавите от АКТБ.

ЕФ I: Първи енергиен фонд, финансиран по деветия ЕФР.

ЕФ II: Втори енергиен фонд, финансиран по десетия ЕФР.

ЕФР: Европейски фондове за развитие

Европейските фондове за развитие (ЕФР) са основният инструмент за предоставяне на помощ от ЕС в областта на сътрудничеството за развитие за държавите от Африка, Карибите и Тихоокеанския басейн (АКТБ) и отвъдморските страни и територии (ОСТ). Споразумението за партньорство, подписано в Котону на 23 юни 2000 г. за период от 20 години („Споразумението от Котону“), е настоящата рамка за отношенията на ЕС с държавите от АКТБ и ОСТ. То е насочено главно към намаляване и постепенно премахване на бедността. Деветият ЕФР обхваща периода 2000—2007 г., а десетият ЕФР — периода 2008—2013 г.

ИДП на EUEI: Инструмент за диалог за партньорство на Инициативата на ЕС в областта на енергетиката

Създаден е през 2005 г. от Комисията и шест държави членки (Австрия, Финландия, Франция, Германия, Нидерландия и Швеция) за подобряване на управлението в сектора на енергетиката. Той постига това като помага на страните партньори да разработват солидни енергийни политики и стратегии.

кВт: Киловат (единица за мощност), един кВт се равнява на 1 000 вата

НПО: Неправителствена организация

ОИСР: Организация за икономическо сътрудничество и развитие

Мисията на ОИСР е да насърчава политики, които подобряват икономическото и социалното благосъстояние на хората по света.

ООН: Организация на обединените нации

ОРМ: Ориентиран към резултатите мониторинг

Системата на ОРМ е създадена от ГД „Международно сътрудничество и развитие“ през 2000 г. Тя се основава на кратки фокусирани оценки на място от външни експерти. При нея се използва структурирана и последователна методология за оценка на изпълнението на проектите по отношение на пет критерия: уместност, ефикасност, ефективност, потенциално въздействие и вероятна устойчивост.

ССВУР: Световна среща на върха за устойчиво развитие

На ССВУР, проведена в Йоханесбург, Южна Африка през 2002 г., устойчивото развитие беше препотвърдено като основен компонент на международния дневен ред. Правителствата договориха и препотвърдиха широк кръг от цели и ангажименти. По-конкретно ССВУР призова за предприемане на действия за съществено увеличаване на използването на възобновяема енергия.

ЦХР: Цели на хилядолетието за развитие

ЦХР са осем международни цели за развитие, установени след срещата на високо равнище на хилядолетието, организирана от ООН през 2000 г., след приемането на Декларацията на ООН за хилядолетието. Те включват от намаляване наполовина на крайната бедност и глада до постигане на всеобщо начално образование и осигуряване на устойчива околна среда. Всички държави членки на ООН, както и много международни организации, са се ангажирали да спомогнат за постигането на тези цели до 2015 г.

EUEI: Инициатива на ЕС в областта на енергетиката за премахване на бедността и за устойчиво развитие

EUEI представлява съвместна инициатива на Комисията и държавите членки, създаваща взаимодействия между техните съответни политики и дейности в областта на развитието. Нейната цел е да допринесе за постигането на Целите на хилядолетието за развитие (ЦХР) чрез осигуряване на адекватни, достъпни и устойчиви енергийни услуги за бедните. Тя е част и от отговора на ЕС в контекста на инициативата „Устойчива енергия за всички“ (SE4All).

GIZ: Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit GmbH (Германско федерално дружество за международно сътрудничество)

SE4All: Устойчива енергия за всички

Инициативата е стартирана от Генералния секретар на ООН през 2011 г. Тя има три взаимосвързани цели, които следва да бъдат постигнати до 2030 г.: i) осигуряване на всеобщ достъп до съвременни енергийни услуги, ii) удвояване на процента на подобряване на енергийната ефективност в света, и iii) удвояване на дела на възобновяемата енергия в глобалния микс.

SMART: Специфични, измерими, достижими, целесъобразни и обвързани със срокове

Кратко изложение

I

Както беше подчертано по време на Световната среща на върха за устойчиво развитие, проведена в Йоханесбург през 2002 г., както и в други международни дебати по въпросите на развитието, достъпът до енергийни услуги е от основно значение за напредъка към постигането на целите за развитие. През 2004 г. почти два милиарда души, живеещи предимно в селските и крайградските райони на развиващите се страни, не са имали достъп до адекватни, достъпни и устойчиви енергийни услуги.

II

През юни 2005 г. Съветът на министрите АКТБ – ЕС одобри създаването на съвместен Енергиен фонд (ЕФ) на АКТБ—ЕС с цел насърчаване на достъпа на бедните до съвременни енергийни услуги, със засилен акцент върху Субсахарска Африка и възобновяемата енергия. През периода 2006—2013 г. за ЕФ бяха отпуснати 475 млн. евро по деветия и десетия Европейски фонд за развитие, като по-голямата част от тези средства бяха предназначени за предоставяне на безвъзмездни средства за проекти, избрани чрез покани за представяне на предложения. Към момента на започването на нашия одит са били отпуснати общо 268,2 млн. евро като безвъзмездни средства по първите две покани за представяне на предложения, 106 млн. евро от които са били определени за проекти в Източна Африка, където досега е имало най-ниско равнище на достъп до електрическа енергия в Африка.

III

Сметната палата установи, че като цяло Комисията е постигнала успех, но е можела да се справи и по-добре при използването на ЕФ за повишаване на достъпа на бедните в Източна Африка до възобновяема енергия.

IV

Комисията е отпуснала помощ за възобновяема енергия за добре приоритизирани проекти. Недостатъчната строгост в процеса на подбор обаче е довела до това една четвърт от проверените проекти да получат безвъзмездни средства въпреки установените значителни слабости в разработката.

V

Комисията не е упражнявала подходящ мониторинг върху всички проекти. Представяните доклади от партньорите по изпълнението са били с непостоянно качество, а Комисията не е направила опит да наложи спазването на техните задължения за докладване. За някои проекти тя не е извършвала достатъчно посещения на място и прегледи в рамките на ориентирания към резултатите мониторинг, за да допълни информацията, предоставена от партньорите по изпълнението, по-специално когато е било известно, че проектите срещат сериозни затруднения. По отношение на някои проекти, които са имали сериозни проблеми с изпълнението, Комисията не е взела подходящи и навременни мерки.

VI

Повечето от проверените проекти са били успешни и има вероятност да бъдат устойчиви, ако предвидените необходими мерки бъдат приложени и ситуацията не се влоши твърде много. Една четвърт от проверените проекти не са постигнали по-голямата част от очакваните резултати, най-вече както поради слабости в разработката, които не са били преодолени, така и поради незадоволителен мониторинг от страна на Комисията.

VII

Сметната палата отправя няколко препоръки за по-строг подбор на проектите, засилване на мониторинга върху тях и подобряване на техните перспективи за устойчивост.

Увод

Достъпът до енергийни услуги е от основно значение за напредъка към постигането на целите за развитие

01

През 2004 г. почти два милиарда души, живеещи предимно в селските и крайградските райони на развиващите се страни, не са имали достъп до адекватни, достъпни и устойчиви енергийни услуги¹. Колебанията в цените на горивата на международния пазар, повишаващото се енергийно търсене в развиващите се страни и в държавите с бързоразвиващи се икономики, както и притесненията във връзка с изменението на климата са важни предизвикателства по отношение на увеличаването на достъпа до енергийни услуги.

02

Въпреки че държавите членки на Организацията за икономическо сътрудничество и развитие (ОИСР), намаляват своята уязвимост към увеличаващите се цени на енергията, за повечето развиващи се страни тази уязвимост е нараснала поради непривлекателния инвестиционен климат на сектора и ниската ефективност на процеса². Връзката между липсата на достъп до достъпни и устойчиви енергийни услуги и трудностите при реализирането на стабилен напредък към постигането на повечето от целите за развитие беше подчертана по време на Световната среща на върха за устойчиво развитие (ССВУР), проведена в Йоханесбург през 2002 г., както и при други международни дебати по въпросите на развитието.

Снимка 1

Показателна нощна снимка на континентите Европа и Африка

© Видимата земя, НАСА.

Енергийният фонд на АКТБ – ЕС е създаден с цел постигане на бързи резултати на място

03

В контекста на ССВУР Комисията и държавите членки на ЕС, обединиха сили за създаването на Инициативата на ЕС в областта на енергетиката (EUEI) за премахване на бедността и за устойчиво развитие. Нейната цел е да допринесе за постигането на Целите на хилядолетието за развитие (ЦХР) чрез осигуряване на адекватни, достъпни и устойчиви енергийни услуги за бедните в районите в неравностойно социално или икономическо положение. EUEI даде начало на диалога с развиващите се страни за насърчаване на реформите в енергийния сектор, трансфер на технологии, инвестиране, както и за поощряване на инициативи за смекчаване на последиците от изменението на климата.

04

През 2002 г. и 2003 г. Комисията изтъкна необходимостта от финансиране в енергийния сектор на развиващите се страни³. Това беше признато от държавите членки и от държавите от АКТБ, които предложиха да бъде създаден съвместен Енергиен фонд на АКТБ – ЕС (ЕФ)⁴. През юни 2005 г., след предложението на Комисията⁵, Съветът на министрите на АКТБ – ЕС одобри създаването на ЕФ въз основа на набор от основни принципи (вж. каре 1).

Каре 1

Основни принципи на съвместния Енергиен фонд на АКТБ – ЕС

Дейностите по ЕФ следва да бъдат насочени към:

i)държавите от АКТБ, които вече имат или са се ангажирали да създадат солидна енергийна политика и да интегрират принципите на добро управление,

ii)насърчаване на отговорността на национално равнище (и евентуално трансгранично равнище) чрез осигуряване на съгласуваност със свързаните секторни политики и цялостна стратегия за намаляване на бедността,

iii)осигуряване на възможност за гъвкавост по отношение на механизмите за съфинансиране с държавите членки, кредитните институции, частните и публичните организации или сдружения, и

iv)насърчаване на иновациите, когато съществуват предизвикателства за осигуряване на устойчиви и достъпни енергийни услуги за бедните.

05

Основната цел на ЕФ е да насърчи достъпа на бедните в селските и крайградските райони до съвременни енергийни услуги, със засилен географски акцент върху Субсахарска Африка. Той има за цел също така да подпомогне по-доброто управление в енергийния сектор и да го направи по-привлекателен за инвеститорите, да улесни мащабните инвестиции в трансгранична енергийна инфраструктура и да насърчи използването на източници на възобновяема енергия, както и мерките за енергийна ефективност.

06

През периода 2006—2013 г. на ЕФ са били отпуснати 475 млн. евро: 220 млн. евро за първия фонд (ЕФ І), финансирани от деветия ЕФР, и 255 млн. евро за втория фонд (ЕФ ІІ), финансирани от десетия ЕФР. Почти 90 % от тези средства (415,7 млн. евро) са били използвани за отпускане на безвъзмездна финансова помощ за проекти, избрани чрез покани за представяне на предложения⁶. Останалата част е била предназначена за подпомагане на Инструмента за диалог за партньорство (ИДП) на Инициативата на ЕС в областта на енергетиката⁷ — механизъм за обединяване на средства за финансиране на средни инвестиционни проекти⁸, за Партньорството Африка — ЕС в областта на инфраструктурата⁹ и за различни други дейности¹⁰.

07

Към момента на започване на нашия одит през юни 2014 г. са били отпуснати общо 268,2 млн. евро за 142 проекта по първите две покани за представяне на предложения: 169 млн. евро за 74 проекта по поканата за представяне на предложения, публикувана през май 2006 г. по ЕФ I, и 99,2 млн. евро за 68 проекта по първата покана за представяне на предложения, публикувана през ноември 2009 г. по ЕФ II¹¹.

08

Приблизително 85 % от избраните проекти след първите две покани за представяне на предложения са свързани с възобновяемата енергия, 12 % — с хибридни източници (възобновяеми и изкопаеми), и 3 % — с изкопаеми източници. Въз основа на техните основни дейности проектите се категоризират както следва: дребномащабно производство на електрическа енергия, която не е предназначена за свързване към мрежата¹² (42 %), свързаност, пренос и разпределение на електрическа енергия (42 %), управление/изграждане на капацитет¹³ (9 %) и енергия за готвене и др. (7 %).

09

Безвъзмездни средства на обща стойност 106 млн. евро са били отпуснати за 50 проекта в Източна Африка. С по-малко от 20 % от населението, имащи достъп до електрическа енергия, този регион за момента е с най-ниско равнище на достъп в Африка¹⁴. Същото важи за достъпа до нетвърдо гориво за готвене, при равнище на достъп по-малко от 10 % от населението в сравнение с около 20 % за района на Западна и Централна Африка и над 40 % за района на Южна Африка¹⁵.

1COM(2004) 711 окончателен от 26 октомври 2004 г. „Относно бъдещото развитие на енергийната инициатива на ЕС и условията за създаване на енергиен фонд за страните от АКТБ“, стр. 2.

2Развиващите се страни средно използват приблизително двойно повече нефтен еквивалент за единица икономическа продукция в сравнение с държавите от ОИСР (COM(2004) 711).

3COM(2002) 408 окончателен от 17 юли 2002 г. „Сътрудничество в областта на енергетиката с развиващите се страни“ и COM(2003) 829 окончателен от 23 декември 2003 г. „Една година след Световната среща на върха за устойчиво развитие: изпълнение на нашите ангажименти“.

4На конференцията „Енергия за Африка“, проведена в Найроби през ноември 2003 г. и на Съвета на министрите на АКТБ – ЕС, проведен в Габороне през май 2004 г. Съвместният фонд за водата АКТБ – ЕС беше посочен като полезен модел с неговата основна цел осигуряване на безопасна питейна вода и основна канализация за бедните.

5COM(2004) 711.

6Условията на поканите за представяне на предложения не са уникални за ЕФ. За повече подробности вж. уебсайта на ГД „Международно сътрудничество и развитие“: http://ec.europa.eu/europeaid/prag/

7Участието на ЕС на стойност 3,5 млн. евро е прехвърлено – чрез споразумение за делегиране – на дружеството Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ), което управлява проекта на стойност около 16,5 млн. евро. Другите средства са предоставени от Австрия, Франция, Германия, Нидерландия, Швеция и Финландия. Този ИДП има за цел да изгради институционален капацитет и да подобри средата за частни инвестиции в енергийния сектор.

8Първоначално планиран за до 40 млн. евро, той е предоставил 24,8 млн. евро за шест проекта.

9Отпуснати средства в размер на 17 млн. евро с основна цел улесняване на трансграничните междусистемни връзки между националните мрежи.

10Консултации и услуги за оценка на предложенията, мониторинг, оценка и одит на проектите и непредвидените разходи.

11Последните две покани за представяне на предложения, публикувани по ЕФ ІІ съответно през март и октомври 2013 г., са приключили през декември 2014 г. На 31 проекта са отпуснати безвъзмездни средства на обща стойност 147,5 млн. евро.

12Т.е. една сравнително малка електроцентрала, захранваща разпределителна мрежа, която не е свързана към основната енергийна мрежа.

13Всички проекти в другите категории включват компоненти за изграждане на капацитет.

14Равнищата на достъп до електрическа енергия за другите райони на Африка варират между 34 % и 44 %. За подробности вж. доклада относно партньорството между Африка и ЕС в областта на енергетиката през периода 2011—2012 г. (http://www.euei-pdf.org/support-to-the-africa-eu-energy-partnership-aeep).

15Нетвърдо гориво за готвене е най-вече газ в газови бутилки или керосин като заместители на дървения материал и дървените въглища.

Обхват и подход на одита

10

Целта на Сметната палата беше да се направи оценка дали Комисията е използвала успешно ЕФ за повишаване на достъпа до възобновяема енергия на бедните в Източна Африка. Одитът беше съсредоточен върху три основни въпроса:

а)Комисията отпуснала ли е помощ от ЕФ за възобновяема енергия за добре приоритизирани и добре разработени проекти?

б)Комисията упражнявала ли е подходящ мониторинг върху проектите?

в)Проектите постигнали ли са своите цели?

11

Одитът беше съсредоточен върху проектите за възобновяема енергия¹⁶, финансирани по първите две покани за представяне на предложения в дванадесет държави от Източна Африка¹⁷. Той беше извършен в периода юни 2014 г. – февруари 2015 г. и включваше:

а)преглед на документите за политиката на ЕС, свързани с енергийния сектор в развиващите се страни, със стратегията за сътрудничество по ЕФР и с ЕФ;

б)събеседвания с длъжностни лица от ГД „Международно сътрудничество и развитие“ и с представители на договорните партньори;

в)преглед на 16 проекта, изпълнени в пет държави: Кения, Мадагаскар, Мозамбик, Танзания и Замбия (вж. приложение I)¹⁸. Критериите за подбор включваха ниво на същественост¹⁹ и обхващане на всички използвани технологии, както и на различните видове партньори по изпълнението и експлоатацията²⁰. Прегледът имаше за цел да направи оценка на ефективността на тези проекти, които са били оценени при използване на съответните критерии от методологията за ориентиран към резултатите мониторинг (ОРМ) на Комисията (вж. приложение II);

г)посещения в Мадагаскар от 13 до 23 октомври 2014 г. и в Замбия и Танзания от 3 до 20 ноември, включващи разговори със служители от делегацията на ЕС, представители на публични структури на държавите бенефициенти и на партньорите по изпълнението, както и посещения на място на осем проекта.

16Слънчева фотоволтаична, вятърна, водноелектрическа енергия и енергия от биомаса.

17Разгледаните държави от Източна Африка са: Бурунди, Джибути, Еритрея, Етиопия, Кения, Мадагаскар, Малави, Мозамбик, Руанда, Танзания, Уганда и Замбия.

18Там, където проектите са споменати в констатациите и оценките, те са посочени според техния номер и кратко наименование, както е указано в приложенията.

19Участие от ЕФ на стойност минимум 0,5 млн. евро.

20Неправителствени организации (НПО), полупублични структури и частни дружества.

Констатации и оценки

Комисията е приоритизирала добре помощта от ЕФ, но една четвърт от проверените проекти са имали сериозни слабости в разработката

12

Сметната палата провери дали Комисията е приоритизирала добре помощта от ЕФ, както и дали е отпуснала помощта от ЕФ на добре разработени проекти.

Процесът на подбор е довел до подпомагане на проекти в съответствие с приоритетите на ЕФ

13

Системата на поканите за представяне на предложения включва прозрачен и добре документиран процес на подбор (вж. каре 2).

Каре 2

Подбор на предложенията за проекти

За да се осигури широко участие, прозрачност и основан на търсенето подход, поканата за представяне на предложения и насоките за кандидатите са публикувани на много места. Тези насоки съдържат практически инструкции за кандидатите, както и целите и приоритетите на поканата за представяне на предложения. Кандидатите представят концепция с описание на основните характеристики на предлагания проект, както и пълно заявление с подробно описание на предлаганата дейност и бюджета за нея и подробна информация относно кандидатите.

Управлението на поканата за представяне на предложения се контролира от комисия за оценка²¹, която отговаря за оценката на предложенията въз основа на критерии за подбор и възлагане, които са определени в насоките по поканата.

Както концепцията, така и пълното заявление се оценяват от двама души – в повечето случаи това са външен консултант и представител на съответната делегация на ЕС²². Оценките се извършват като се използва точкова система и стандартизирани таблици за оценка с критерии, които обхващат по-конкретно уместността, изпълнимостта, ефективността, устойчивостта и разходната ефективност на проектите.

Когато между мненията на двамата оценители има съществени разлики, комисията за оценка извършва трета оценка за определяне на окончателната оценка.

Безвъзмездните средства са отпуснати за проектите с най-висока оценка.

14

По първите две покани за представяне на предложения по ЕФ са били представени 975 предложения, от които са били избрани 142 проекта (15 %). Що се отнася до уместността на проектите, критериите за подбор са осигурили съгласуваност с приоритетите, определени от ЕФ и двете покани за представяне на предложения:

(а)всички 12 държави от Източна Африка, обхванати от одита, са имали създадена или към момента са създавали национална енергийна политика. На единадесет от тези държави е била предоставена и помощ по ИДП на EUEI (вж. точка (е) за укрепване на институционалния капацитет и подобряване на стопанската среда за инвестиции в енергийния сектор (вж. приложение III)²³;

(б)висок приоритет е бил даван на проектите, използващи възобновяеми източници на енергия, на които се падат 85 % от отпуснатата безвъзмездна финансова помощ (вж. точка 8); и

(в)проектите отговарят на добре установени потребности по отношение на достъпа до съвременни енергийни услуги (вж. каре 3) в селски или крайградски райони, населени предимно с икономически не особено богати или бедни общности.

Каре 3

Основни нужди от енергия на бедното население

В селските и крайградските райони приоритетните нужди от електрическа енергия на домакинствата обикновено са за осветление, зареждане на мобилни телефони, радио или телевизия, циркулация на въздуха и — когато и където е възможно — хладилник, климатик или други уреди. На равнище села/общности снабдяването с електрическа енергия на медицинските центрове обикновено е главен приоритет, а на следващо място са административните сгради, училищата и — при необходимост — водните помпи. Основните икономически дейности, станали възможни с предоставянето на електрическа енергия, включват мелене на зърно, лющене на ориз, рязане на дървен материал, охлаждане на храни и напитки, шивашки услуги или комуникационни центрове.

В голямата част от случаите като енергия за готвене продължава да се използва дървен материал или дървени въглища. Специално разработените печки, които позволяват икономия на гориво и стабилно управление на горите, са първата стъпка към по-ефективно използване и производство на енергията. Съвременните енергийни решения във връзка с готвенето включват наличието на достъпни и безопасни газови бутилки или производството на биогаз, което се извършва в близост до мястото на използване. (Източници: различни проектни документи и доклада „Перспективи за енергията на бедните хора, 2013 г.“. http://practicalaction.org/ppeo2013-pr)

Снимка 2

Информационна табела за проект „Up-scaling access to integrate modern energy services for poverty reduction“ (Подобряване на достъпа до интегрирани модерни енергийни услуги с цел намаляване на бедността) (Матади, окръг Сиха, Танзания)

Източник: Европейска сметна палата.

Една четвърт от проверените проекти са били финансирани, въпреки че в процеса на оценка са били установени значителни слабости в разработката

15

По отношение на разработката на проектите са били използвани подходящи критерии за оценка, чрез които са били оценявани:

i)оперативната жизнеспособност (във връзка с капацитета на партньорите и методологията за изпълнение на проекта),

ii)устойчивостта (социално-икономическа, финансова, техническа и екологична),

iii)разходната ефективност (съотношение между разходите и очакваните резултати), и

iv)възпроизводимостта (убедителни резултати, служещи като модел за бъдещо възпроизвеждане).

16

За единадесет от проверените проекти е имало съответствие между оценката и аналитичните коментари на двамата оценители. Това обаче не е така за другите пет проекта, за които процесът на подбор е бил засегнат от несъответствия, които не са били установени от комисията за оценка:

а)в един от случаите²⁴ добрата оценка, дадена от външния оценител, не е била логична предвид сериозните недостатъци в разработката и високите рискове от неуспех на проекта, които той е констатирал²⁵. Тъй като оценките, дадени от двамата оценители, са били над определения праг, проектът е бил избран.

б)за другите четири проекта²⁶ на предложенията се е наложило да бъде направена трета оценка, тъй като външните оценители са посочили изключително сериозни слабости в разработката, излагащи проектите на висок риск (например липса на експертен опит на кандидата, свръхамбициозни цели, нереалистично планиране на изпълнението, изложена на риск устойчивост на първичните ресурси, неблагоприятна разходна ефективност, свръхоптимистичен и/или неясен бизнес план). Третата оценка, в която се препоръчва отпускане на безвъзмездна финансова помощ, обаче не е отчела подобаващо установените рискове и отсъствието на подходящи мерки за тяхното смекчаване.

17

В четири от тези пет случая²⁷ сериозните слабости в разработката са били основната причина за неуспеха на проектите (вж. точка 36).

18

Процесът на подбор е включвал оценка доколко е подходяща логическата рамка на всеки проект²⁸. Целите на проектите са били SMART²⁹, но поради липсата на подходящи проучвания на осъществимостта, показателите за изпълнение, определени за наблюдение на тяхното постигане, не винаги са били основани на точни базови равнища и добре обмислени цели.

19

От 13-те завършени или почти завършени проекта пет са се нуждаели от значително коригиране на показателите за изпълнението с цел адаптиране към реалностите на място³⁰, оптимизиране на техническите възможности³¹ или преодоляване на непредвидено събитие³² (вж. приложение IV). Това се отнася най-вече до проектите по ЕФ І. Комисията е разрешила този проблем за проектите по ЕФ ІІ. В първата покана за представяне на предложения по ЕФ ІІ е била отправена препоръка за извършване на проучвания за осъществимост преди представянето на заявление и това е станало задължително условие при втората покана.

Комисията не е упражнявала подходящ мониторинг върху всички проекти

20

Сметната палата направи проверка дали Комисията е получавала адекватна информация от докладите по проектите, за да следи напредъка, както и дали е предприемала подходящи и своевременни мерки при необходимост.

Качеството на докладите на партньорите по изпълнението е било непостоянно

21

Разпоредбите на договорите за отпускане на безвъзмездна финансова помощ, сключени с партньорите по изпълнението, предвиждат плащанията на вноски от безвъзмездната финансова помощ да се извършват след като делегацията на ЕС е одобрила междинните и окончателните описателни и финансови доклади. Тези доклади следва да бъдат по образец, определен в договора за отпускане на безвъзмездна финансова помощ: в тях следва да бъдат изброени извършените дейности, да бъдат обяснени причините, поради които определени планирани дейности не са могли да бъдат изпълнени, да бъдат разгледани проблемите, на които проектите са се натъкнали и как те са били разрешени, и да бъдат оценени постигнатите резултати.

22

За пет от 16-те проверени проекта докладването е било своевременно и с очакваното качество. Всички тези пет проекта са се изпълнявали от опитни в разработването партньори³³. Що се отнася до другите проекти:

а)в описателните доклади редовно е липсвала информация за междинния напредък към постигането на целите;

б)когато напредъкът не е бил задоволителен, докладите често са съдържали ограничена информация за планираните или предприетите мерки;

в)в случай на съществени забавяния в изпълнението, заявките за плащане и свързаните с тях доклади са ставали по-нередовни, предоставяйки на делегациите на ЕС дори още по-малко информация.

23

ГД „Международно сътрудничество и развитие“ е наела консултантска фирма да съдейства на делегациите на ЕС при оценяването на докладите на партньорите по изпълнението, да документира данните относно напредъка в изпълнението, да създаде структуриран инструмент за мониторинг по ЕФ и да изготвя доклади за общите резултати по ЕФ. При установяване на слабости в своевременността, качеството или пълнотата на докладите консултантската фирма е информирала партньора по изпълнението и делегацията на ЕС и — по целесъобразност — е отправяла препоръки за улесняване на изпълнението. Прегледът на докладите на партньорите от страна на консултанската фирма обикновено е приключвал в срок от един до пет месеца след периода, обхванат от доклада. Поради забавеното удължаване на срока на нейния договор обаче, в дейностите ѝ има пауза от няколко месеца, което в някои случаи е забавило значително този преглед (вж. приложение V).

24

Стандартизираният преглед само от една организация е допринесъл за известно хармонизиране и подобряване на докладването на партньорите по изпълнението. Консултантската фирма обаче не е имала никакви правомощия да осигури прилагането на отправените препоръки, а в договора ѝ не са се предвиждали ресурси за проверки на място на информацията, предоставена от партньорите по изпълнението. Тази проверка е можела да бъде изпълнена само при наличие на други източници на информация³⁴.

25

Бюджетът на проверените проекти е предвиждал партньорите по изпълнението да организират и възлагат на външни консултанти задължителни междинни и окончателни оценки. Извършени са били едва половината от междинните оценки. От 11-те проверени проекта по ЕФ I, пет не са били предмет на междинна оценка, въпреки че са започнали през 2008 г. и към момента на одита остава около година до завършването им³⁵. Един проект по ЕФ II³⁶ продължава от почти три години и по план трябва да приключи след по-малко от година, но също не е подлаган на междинна оценка (вж. приложение V).

За някои проекти, които са били изправени пред сериозни затруднения с изпълнението, Комисията не е предприемала подходящи и своевременни мерки

26

Слабостите в докладването по проектите са били подчертани в доклада от февруари 2012 г. за междинната оценка на първата покана за представяне на предложения, организирана от ГД „Международно сътрудничество и развитие“³⁷. Комисията не е предприела действия вследствие на тази констатация, с които да определи планираните коригиращи действия, техния график и разпределението на отговорностите³⁸.

27

Съгласно договорите, ако партньорите по изпълнението не изпълняват своите задължения по докладването, ГД „Международно сътрудничество и развитие“ има правомощията да поиска допълнителна информация по всяко време, която трябва да бъде предоставена в срок от един месец, както и да прекрати договора и да получи обратно сумите, които вече са платени, но не са подкрепени с доказателства. ГД „Международно сътрудничество и развитие“ не се е възползвала по подходящ начин от тези свои правомощия.

28

В трите проверени делегации на ЕС има много малко данни за редовни посещения на място на проектите от страна на ръководителите на програмите, дори когато делегациите на ЕС са били информирани за наличието на сериозни затруднения, като например при двата неуспешни проекта по ЕФ I³⁹. Като причини бяха посочени ограничения в ресурсите и факта, че проектите по ЕФ са с по-нисък приоритет от програмите по стратегиите за сътрудничество по ЕФР с страните партньори⁴⁰.

29

За проектите, които се посещават рядко от служители на делегациите или които срещат затруднения, ръководителите на програмите в делегациите на ЕС може да поискат от ГД „Международно сътрудничество и развитие“ да планира посещение за извършване на ориентиран към резултатите мониторинг (ОРМ). 10 от 16-те проверени проекта са били предмет на поне един ОРМ⁴¹ (вж. приложение V). Тази възможност обаче не е била използвана в задоволителна степен при проекти, които са изпитвали сериозни и добре известни затруднения в изпълнението:

а)проект 5 (Up-scaling — Разширяване на достъпа), започнал през януари 2008 г., е бил обект само на един ОРМ през юни 2013 г. В доклада е било подчертано хаотичното положение на нещата, но е било твърде късно да се предприемат коригиращи действия;

б)проект 6 (Bioenergelec), започнал през април 2008 г., изобщо не е бил предмет на ОРМ, въпреки продължителните забавяния в изпълнението⁴² и постигнатите слаби резултати.

30

Ако Комисията счита, че договорът вече не може да бъде изпълнен ефективно или по подходящ начин, тя може да се опита да постигне споразумение за някакво решение с партньора по изпълнението, както и да прекрати договора, ако такова решение не може да бъде намерено. Комисията не е използвала този начин на действие когато — приблизително в средата на 2010 г. — е станало ясно, че и двата проекта, споменати в точка 29, вече не могат да бъдат изпълнени съгласно планираното:

а)за проект 5 (Up-scaling — Разширяване на достъпа) една от възможностите е можело да бъде да се стесни значително географският обхват и броят на селата, които да бъдат оборудвани, както и да се преразгледа възможността за продължаване на схемата за отглеждане на ятрофа⁴³;

б)за проект 6 (Bioenergelec) на плана на проекта е можело да бъде направена повторна оценка предвид слабите резултати на предишен сходен проект, изпълнен пак в Мадагаскар от същия партньор⁴⁴.

31

Проект 6 по ЕФ ІІ (Wood and charcoal — Дървен материал и дървени въглища) се изпълнява в няколко държави от частно дърводобивно предприятие. Той е започнал през март 2012 г., а по-малко от година преди планираната му дата на завършване (юли 2015 г.) по отношение на иновативния компонент за дървените въглища⁴⁵ не е постигнат никакъв напредък и няма вероятност за реализацията му. Делегациите на ЕС в съответните държави не са положили никакви усилия да установят причините за неуспеха на проекта, нито са предприели някакви действия в отговор на това. Тъй като иновативният компонент за дървените въглища е бил основанието за допустимостта на проекта по ЕФ, неуспешното изпълнение на този елемент означава, че Комисията може да е в състояние да си възстанови част от финансирането.

Повечето от проверените проекти са били успешни и с добри перспективи за устойчивост

32

Сметната палата провери дали предвидените резултати от проектите са били постигнати съгласно планираното и дали тези резултати са с устойчив характер.

Една четвърт от проверените проекти не са изпълнили по-голямата част от очакваните резултати

33

Сроковете за изпълнение, посочени в предложенията за проектите и впоследствие определени в договорите за отпускане на безвъзмездна финансова помощ, като цяло са подценили времето, необходимо за изпълнение на проектите⁴⁶. Девет от 11-те проверени проекта по ЕФ І е трябвало да бъдат удължени, а за два от тях е било необходимо двойно повече време от първоначално планираното (вж. приложение IV).

Каре 4

Примери за успешни проекти

Проект 4 (Biogas) – Целта на този проект, изпълнен в Кения, е била извличането на метанов газ от ферментатори за течен оборски тор в малки стопанства с от три до десет млечни крави. Биогазът се използва като гориво за готвене за домакинствата на собствениците на стопанствата. Той допринася за икономия на дървен материал или дървени въглища, силно намалява замърсяването вътре в помещенията и подобрява качествата на течния оборски тор за наторяване. За осигуряване на възпроизвеждането на проекта са били ангажирани микроинституции и публични изпълнители на проекти. В рамките на проекта успешно са били инсталирани 765 ферментатора в пет провинции на Кения (при цел от 460).

Проект 14 (Малки соларни инсталации) – Целта на този проект е била да позволи на приблизително 18 000 души (или 4 000 семейства) да получат достъп до малки инсталации за устойчива слънчева енергия в два селски района в Мозамбик. Изгарянето на дървен материал или керосин за осветление се замества от фенери, зареждани със слънчева енергия. Тези фенери се предоставят срещу скромна дневна такса от дребни предприятия (станции за зареждане), управлявани от местни предприемачи, които са получили специално обучение от проекта. В 25 села са изградени 41 станции за зареждане и на 14 760 души (или 82 % от целта) се осигурява икономично осветление от чиста енергия. Половината от тези предприемачи са жени. Станциите за зареждане със слънчева енергия се използват и за зареждане на клетъчни телефони и други дребни уреди, като например радиа или машинки за подстригване на коса.

34

От 16-те проверени проекта 12 са успешни: пет са надвишили или има вероятност да надвишат първоначалните си цели, два са постигнали или има вероятност да постигнат своите цели и пет няма вероятност да постигнат своите цели, но резултатите все пак са приемливи⁴⁷ (вж. приложение IV и приложение VI, колона „Резултати“, проекти с оценки „А“ или „Б“). В каре 4 са дадени два примера за успешни проекти.

35

Проектите за електрификация на селските райони, които включват доставка на енергийни услуги на домакинствата и местните публични сгради (чрез свързване към минимрежа в селата или използване на автономни соларни инсталации за разпръснатите къщи), са оказали много положителен ефект за подобряването на ежедневния живот на общностите в селските райони, макар и очакваните нови икономически дейности да не възникват толкова бързо. Например допълнителните съоръжения и удобства са насърчили квалифицирани служители от ключово значение, като например учители, лекари, съдии, да се съгласят да работят в отдалечени места. Това има каскаден ефект, като например повишаване на броя на обществените услуги и създаване на допълнителна заетост, което е от съществено значение за намаляването на бедността⁴⁸.

Снимки 3 и 4

Разширяване на мрежата, по-специално до клиниката в Камиламбо, по проекта „Rural electrification infrastructure and small-scale projects“ (Инфраструктури за електрифициране на селски райони и малки проекти) (окръг, Мумбуа, Замбия)

Свързване на трансформатор за ниско напрежение в разпределителната мрежа в село Сахасинака, по проекта rHYviere (провинция Фианаранцоа, Мадагаскар)

Източник: Европейска сметна палата

36

Четири проекта обаче не са постигнали по-голямата част от своите очаквани цели, най-вече поради слабости в разработката и незадоволителен мониторинг от страна на Комисията по време на тяхното изпълнение (вж. приложение VI, колона „Резултати“, проекти с оценка „Г“):

а)След пет години изпълнение проект 5 (Up-scaling — Разширяване на достъпа) е успял да осигури достъп до съвременни енергийни услуги на едва 11 от планираните 120 села⁴⁹. Част от закупеното оборудване е останало неизползвано и вече е морално остаряло.

б)Проект 6 (Bioenergelec) е трябвало да използва биомаса за производство на електрическа енергия чрез изгаряне най-вече на дървен материал в котел, свързан към парна машина, задвижваща генератор. Много от съществените рискове, установени на етапа на подбор на проектите, са се реализирали⁵⁰. Унищожаването на гората от циклон в един от петте избрани обекта обаче е било сериозен риск с вероятност да се реализира, който не е бил установен. Шест години след началото на проекта е била завършена само една инсталация, която не винаги е работела⁵¹. Планирането на инсталацията от пет обекта преди да има убедителна обратна информация от пилотен проект е било твърде прибързано⁵².

в)Целта на проект 13 (Nice Roll-out) е била да разшири покритието на вече функциониращ, захранван със слънчева енергия интернет център в Гамбия, така че да обхваща над 50 селища в Замбия и Танзания. Проектът е трябвало да бъде прекратен поради ликвидацията на партньора по изпълнението през 2013 г. Бизнес моделът с участие на частния сектор е бил сметнат за важен риск на етапа на оценка на предложението.

г)Проект 16 (Wood and charcoal — Дървен материал и дървени въглища) е имал за цел устойчив добив и производство на дървен материал и дървени въглища в селските райони. Партньорът по изпълнението е показал по-голям интерес към доходната дърводобивна промишленост, отколкото към иновативния компонент за дървените въглища, който е бил причината за допустимостта на проекта за финансиране от ЕФ.

Почти всички проверени успешни проекти са били с добри перспективи за устойчивост

37

За един от 12-те проверени успешни проекта устойчивостта е пораждала опасения поради неговата техническа сложност, съчетана с недостиг на местен капацитет. В краткосрочен и средносрочен план е съществувал риск от технически проблеми⁵³. За другите 11 проекта устойчивостта е била възможна, ако се изпълнят предвидените необходими мерки според плана и ако ситуацията не се влоши твърде много⁵⁴ (вж. приложение VI, колона „Устойчивост“, проекти с оценка „Б“).

38

За проектите, включващи децентрализирана електрическа централа и мрежово разпределение⁵⁵, устойчивостта изисква подходящо управление на дейностите (производство и продажба на електрическата енергия) и редовна техническа поддръжка⁵⁶. Във всички проекти е било осигурено обучение за повишаване на управленския и техническия капацитет на бъдещите оператори. Предвид местния капацитет обаче продължава да е налице необходимост от периодично обучение след завършването на проекта, за да се гарантира оптимално управление на електроцентралите⁵⁷.

Снимки 5 и 6

Фотоволтаична слънчева инсталация на училищен покрив и инструкциите за ползването ѝ, проект „Increase access to Electricity services“ (Подобряване на достъпа до електроснабдяване) (окръг Каломо, Замбия)

Източник: Европейска сметна палата.

39

Някои проекти са повишили също така информираността по въпросите на околната среда (вж. примера за това в каре 5) и са предоставяли обучение за откриването на микропредприятия, станали възможни с осигуряването на електрическа енергия.

40

Възможно е електроцентралите, доставящи електрическа енергия на един единствен потребител (т.е. свързване към основната разпределителна мрежа, обикновено управлявана от полупублична структура), да се сблъскат с неизпълнение на плащанията, което може да изложи на риск устойчивостта на проекта⁵⁸. Този риск е добре известен и реформите в националната енергийна политика имат за цел постепенно да наложат по-добри практики и да направят националните мрежови оператори по-стабилни и по-способни да покриват плащанията си към доставчиците⁵⁹.

Каре 5

Запазването на основния източник на енергия е от ключово значение за устойчивостта

Проект 7 (rHyviere) – Целта на проекта е била да бъдат изградени малки водноелектрически централи в хълмист район на Мадагаскар. Устойчивостта на водните потоци на висока надморска височина изисква стабилно управление на природната флора и на селското стопанство в района на захранващия воден басейн, така че дъждовната вода постоянно да се просмуква в подпочвения слой. В проекта са били включени важни компоненти за обучение и повишаване на информираността, както и полезна екологична схема с участието на властите за съхраняване на първичния енергиен източник (водните потоци). Тази схема включва субсидии за селяните, живеещи в района на захранващия воден басейн, за съхраняване на флората чрез приспособяване на селскостопанските им методи, най-вече с цел предотвратяване на допълнителното обезлесяване чрез изсичане и горене и чрез сеч за производство на дървени въглища. Дългосрочните финансови ресурси, необходими за субсидиите за местните селяни, са били осигурени чрез специален налог (2,5 %) върху електрическата енергия, произведена от водните централи и продавана на града в долината.

21За поканите за представяне на предложения по ЕФ комисията за оценка е съставена от представители на Комисията (ГД „Международно сътрудничество и развитие“, ГД „Околна среда“, ГД „Научни изследвания и иновации“, ГД „Енергетика“) и на Секретариата на АКТБ.

22Когато проектът е свързан с изпълнението на дейности в повече от една държава, той се оценява от външен консултант и от представител на съответната регионална дирекция на ГД „Международно сътрудничество и развитие“.

23За осем държави енергетиката е посочена и като целеви сектор в стратегиите за сътрудничество по единадесетия ЕФР.

24Проект 5 (Подобряване на достъпа).

25Например свръхамбициозен проект, силно оптимистични допускания и бизнес планове; изпълняваният пилотен проект не е доказал, че е подходящ.

26Проекти 2 (Best Ray), 6 (Bioenergelec), 13 (Nice Roll-out) и 16 (Wood and charcoal).

27Проекти 5 (Up-scaling), 6 (Bioenergelec), 13 (Nice Roll-out) и 16 (Wood and charcoal). Вж. приложение VI, колона „Разработка“, проекти с оценка „В“ или „Г“.

28Тя определя връзката между социално-икономическите потребности, на които трябва да отговори проекта, и неговите цели, ресурси, дейности и резултати.

29Специфични, измерими, достижими, целесъобразни и обвързани със срокове.

30За проект 5 (Up-scaling) е било установено, че наличните ресурси са несъвместими с географското разпределение и броя на обектите, които е трябвало да бъдат оборудвани. За проект 15 (Boreale) е било установено, че разходите и техническата сложност по отношение на вятърните електроцентрали са несъвместими с местния капацитет и едно от селата (от общо осем) няма достатъчно население, за да бъде проектът устойчив.

31За проект 8 (Sahambano) топографското проучване е показало, че наличната водноелектрическа енергия е 700 кВт вместо планираните 460 кВт. За проект 7 (rHYviere) – и в трите обекта – инсталираната система за водноелектрическа енергия е достигнала 890 кВт вместо планираните 600 кВт.

32За проект 6 (Bioenergelec) горските ресурси, предназначени за един от обектите (от планираните пет), са били унищожени от циклон преди изграждането на електроцентралата.

33Проекти 2 (Best – Ray), 4 (Biogas), 7 (rHYviere), 9 (Resouth) и 15 (Boreale).

34Доклади за посещенията на място на ръководителя на програмата от делегацията на ЕС, докладите за ориентирания към резултатите мониторинг и външните оценки.

35Междинната оценка на проект 6 (Bioenergelec) е била извършена през март 2013 г., т.е. пет години след началото на проекта, при първоначален тригодишен срок на изпълнение.

36Проект 16 (Wood and charcoal).

37Междинна оценка на първата покана за представяне на предложения за Енергийния фонд в контекста на 9-ия ЕФР.

38Този проблем не се отнася само за тази оценка. Както се посочва в Специален доклад № 18/2014 г. „Системите на EuropeAid за оценка и за ориентиран към резултатите мониторинг“, по отношение на проследяването на предприетите действия по констатациите от оценките се наблюдават слабости (точки 56—60).

39За проекти 5 (Up-scaling) и 6 (Bioenergelec) сроковете на изпълнение са били удължени съответно на 78 и 81 месеца (вж. приложение V). За проект 6 (Bioenergelec) не са документирани никакви посещения на място, които Палатата да провери.

40Липсата на достатъчно посещения на място на проектите не се отнася само за проектите по ЕФ. Както се посочва в годишния ѝ доклад за дейността за 2014 г., ГД „Международно сътрудничество и развитие“ не е постигнала своята цел за посещения на поне 80 % от текущите проекти и договори (стр. 112, и приложение 10, стр. 297—299). За 2014 г. общият резултат е 69 %, под равнището от 72 % през 2013 г. Ограниченият персонал е една от посочените причини.

41Три проекта са били предмет на два ОРМ.

42Първоначално планираният за 36 месеца срок на изпълнение е бил удължен на 81 месеца.

43Ятрофа е растение, чиито съдържащи масло семена се преработват в биодизел.

44Този проект, започнал две години по-рано, не е постигнал задоволителни резултати най-вече поради ненадеждните машини, идентични с тези, използвани в проект 6 Bioenergelec.

45Използване на промишлени пещи вместо занаятчийско производство с ниски резултати.

46Например проучвания на осъществимостта, искане за разрешение за строителство и процедури за обществени поръчки (вж. също така точка 19).

47Резултатите надвишават 75 % от стойностите на целите или след завършването на изпълнението на проекта е бил забелязан окуражителен напредък (например броят на свързаните домакинства бележи прогресивно увеличение).

48Например проекти 2 (Best Ray), 3 (Majaua), 7 (rHYviere), 10 (Rural electrification) и 12 (Green energy).

49Например продължителни процедури на обществени поръчки, логистични ограничения, мобилизиране на търсенето поради конкуренцията с други технологии и неефективно отглеждане на ятрофа. Проектът е бил допълнително засегнат от съдебен спор между партньора и един от доставчиците, който не е изпълнил своите ангажименти, а в същото време е блокирал средства.

50Тежест за проекта е представлявал и спора между доставчика на оборудването и националната агенция за електрификация на селските райони (която също е партньор по проекта).

51Оборудването с произход от Бразилия е по-скоро прототип, който продължава да е силно зависим от производителя.

52В предложението са били планирани шест инсталации, а в договора за отпускане на безвъзмездна финансова помощ са останали само пет.

53Проект 9 (Resouth) е получил оценка „В“ поради сложността на неговия компонент за вятърна турбина и изключителната му отдалеченост.

54Външни фактори, които могат да засегнат проектите пряко или непряко, като например социално-икономически условия, положението със сигурността, сериозна промяна в политиката за сектора или влошаване на околната среда.

55Проекти 1 (Mwenga), 3 (Majaua), 7 (rHyviere), 8 (Sahambano), 9 (Resouth), 10 (Rural electrification) и 15 (Boreale).

56В някои от случаите е необходимо да се обърне специално внимание, например във връзка с някои недостатъци в качеството на изградената инфраструктура и монтираното оборудване.

57Утвърдени партньори по изпълнението понякога са предоставяли подкрепа за собствена сметка след изтичането на договора им, например в проект 9 (Resouth).

58Проекти 7 (rHYviere, 1 от общо 3 обекта) и 8 (Sahambano).

59Например в Танзания и Мадагаскар Световната банка подпомага мащабни програми за реформа на енергийния сектор.

Заключения и препоръки

41

Заключението на Сметната палата е, че като цяло Комисията е постигнала успех, но е можела да се справи и по-добре при използването на ЕФ за повишаване на достъпа до възобновяема енергия на бедните в Източна Африка.

42

Комисията е отпуснала помощ от ЕФ за възобновяема енергия за добре приоритизирани проекти. В поканите за представяне на предложения са били приложени подходящи критерии за подбор с оглед на осигуряването на съгласуваност с приоритетите, определени в ЕФ. На една четвърт от проверените проекти обаче е била отпусната безвъзмездна финансова помощ въпреки сериозните слабости в разработката, установени по време на процеса на подбор. Несъответствието между оценките, дадени на тези проекти, и аналитичните коментари на оценителите свидетелства за недостатъчна строгост в процеса на подбор (вж. точки 12—19).

Препоръка 1
По-строг подбор на проектите

При използване на поканите за представяне на предложения в рамките на процеса за подбор Комисията следва да подобри оценката:

i)на рисковете,свързани с разработването на действията и предвидените мерки за тяхното смекчаване;

ii)на капацитета на партньорите, що се отнася до плановете за изпълнение на проектите.

43

Комисията не е упражнявала подходящ мониторинг върху всички проекти. Докладването от страна на партньорите по изпълнението е било с непостоянно качество, а подкрепата, осигурена от консултанта, нает от ГД „Международно сътрудничество и развитие“ за подобряване на докладването, е имала положителен, но ограничен ефект. За някои проекти, които са били изправени пред сериозни затруднения с изпълнението, Комисията не е предприемала подходящи и своевременни мерки:

а)не е правила опити да наложи спазването на задълженията за докладване, определени в договорите за отпускане на безвъзмездна финансова помощ;

б)не е използвала достатъчно посещения на място на проектите от ръководителите на програмите от делегациите на ЕС, както и прегледи чрез ОРМ, за да допълни информацията, предоставена от партньорите по изпълнението, по-специално когато е било известно, че проектите са срещали сериозни затруднения;

в)въпреки че е била наясно, че за някои от проверените проекти вероятността да бъдат изпълнени в съответствие с планираното е малка, Комисията не се е опитала да постигне споразумение за някакво решение с партньорите по изпълнението или да прекрати проектите (вж. точки 20—31).

Препоръка 2
Засилване на мониторинга върху проектите

Комисията следва:

i)да следи отблизо спазването на разпоредбите на договорите за отпускане на безвъзмездна финансова помощ що се отнася до своевременността и качеството на финансовите и описателните доклади и оценките;

ii)когато тези разпоредби не се спазват, да преустанови всякакво допълнително изплащане на безвъзмездна финансова помощ и да поиска от партньорите по изпълнението да предоставят необходимата информация;

iii)да увеличи посещенията на място от ръководителите на програмите и ОРМ за чувствителните проекти, като използва подход, основан на риска;

iv)когато вероятността проектите да бъдат изпълнени според плана е малка, да се опита да постигне споразумение за някакво решение с партньора по изпълнението;

v)когато не може да бъде намерено решение, да приеме рационална стратегия за изход с цел прекратяване на договора.

44

Повечето от проверените проекти са били успешни и има вероятност да бъдат устойчиви, ако предвидените необходими мерки бъдат приложени и ситуацията не се влоши твърде много. Въпреки че в селските райони нови икономически дейности не стартират толкова бързо след осигуряването на електрическа енергия, качеството на живот на хората се е подобрило значително, най-вече чрез достъпа до разширени обществени услуги. Една четвърт от проверените проекти не са постигнали по-голямата част от очакваните резултати, най-вече поради слабости в разработката, които не са били преодолени, и поради незадоволителен мониторинг от страна на Комисията (вж. точки 32—40).

Препоръка 3
Повишаване на перспективите за устойчивост на проектите

При завършването на комплексни проекти, по-специално такива, които включват инвестиции в инфраструктура, Комисията следва:

i)да изисква от партньорите по изпълнението да включат в своя окончателен доклад оценка на потенциалната необходимост от продължаване на техническата помощ за операторите,

ii)да разгледа възможността за осигуряване на финансиране за тази цел, например чрез изменение на договора за отпускане на безвъзмездна финансова помощ.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав III с ръководител Karel PINXTEN — член на Европейската сметна палата, в Люксембург на заседанието му от 6 октомври 2015 г.

За Сметната палата

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Председател

Приложения

Приложение I

Проверени проекти

Приложение II

Методология за оценяване

За целите на одита оценките на разработката, резултатите и потенциалната устойчивост бяха определени въз основа на Методологията за ориентирания към резултатите мониторинг (ОРМ) на Комисията. Използваните критерии са изброени по-долу:

Разработка

A
Концепцията на проекта (включително избраната технология) е реалистична и уместна при конкретните обстоятелства. Рисковете и местните ограничения са добре установени и мерките за тяхното смекчаване, които следва да бъдат приложени, са описани изчерпателно. Предложена е ясна и добре структурирана логическа рамка, цели „SMART“ (оценката няма да бъде повлияна, ако изходните и целевите цифри все пак трябва да бъдат преработени след извършването на проучване на осъществимостта), подходящи показатели за изпълнение.

Б
Адекватна логика на интервенцията. Забелязани са пропуски/рискове по отношение на концепцията или избраната технология, изброените рискове и ограничения не са изчерпателни и/или мерките за тяхното смекчаване не са напълно убедителни. Целите и/или показателите трябва да бъдат преработени.

В
Логиката на интервенцията показва проблеми, които могат съществено да повлияят на очакваните резултати, забелязани са проблеми във връзка с изброените по-горе елементи.

Г
Логиката на интервенцията е погрешна и силно намалява възможностите за успех на проекта или проектът ще бъде изложен на риск поради сериозни проблеми.

Резултати

A
Всички резултати са или най-вероятно ще бъдат постигнати с добро качество, допринасящо за изпълнение съгласно плана, дейностите са обект на редовен мониторинг и се изпълняват по график (забавяния не са забелязани или те са незначителни и имат логично обяснение).

Б
Резултатите са или най-вероятно ще бъдат постигнати съгласно плана, но има място за подобрение що се отнася до качеството, постигането на очакваните количества или сроковете. Все пак забавянията не се отразяват неблагоприятно на постигането на резултатите.

В
Някои резултати не са/няма да бъдат постигнати навреме, в съответствие с очакваните количества или с добро качество. Необходими са коригиращи мерки. Дейностите се изпълняват със закъснение и до известна степен са откъснати от логиката на интервенция и плановете.

Г
Качеството и постигането на резултатите е със или най-вероятно ще бъде със сериозни недостатъци. Необходими са съществени корекции, за да се гарантира, че ще бъдат постигнати поне основните резултати. Сериозни забавяния и откъсване като цяло на дейностите от логиката на интервенция и плановете. Може да е необходимо да се предвиди стратегия за изход с цел ограничаване на по-нататъшните проблеми.

Устойчивост

A
Резултатите ще бъдат устойчиви в дългосрочен план, а потенциалното им възпроизвеждане е осигурено чрез благоприятна среда и/или свързани мерки, въведени от проекта или други интервенции.

Б
Резултатите (или по-голямата част от тях) най-вероятно ще бъдат устойчиви в дългосрочен план, ако предвидените необходими мерки бъдат приложени съгласно плана и/или ситуацията не се влоши твърде много.

В
Резултатите (или по-голямата част от тях) вероятно няма да бъдат устойчиви в средносрочен или дългосрочен план, ако предвидените необходими мерки не бъдат укрепени или допълнени по подходящ начин, особено ако ситуацията показва тенденция към влошаване.

Г
Резултатите (или по-голямата част от тях) най-вероятно няма да бъдат устойчиви в средносрочен план независимо от предприетите мерки в преобладаващия контекст.

Приложение III

Проекти по ИДП на EUEI и целевите сектори на 11-ия ЕФР по държави

Приложение IV

Срокове на изпълнение, цели и постижения на проверените проекти

Приложение V

Мониторинг на проверените проекти

Приложение VI

Оценки на проверените проекти

Отговори на Комисията

Кратко изложение

III

Комисията приветства доклада на Палатата. Създаването на Инструмента за енергетиката даде възможност на Комисията в рамките на сътрудничеството си за развитие за първи път да предприеме съществени мерки за справяне с проблема, свързан с достъпа до енергия в контекста на огромните потребности (48 млрд. USD на година) в развиващите се страни¹. Комисията е използвала Инструмента за енергетиката ефективно и както е видно от доклада на Палатата, повечето от проверените проекти са били успешни и с добри перспективи за устойчивост. Това е забележително постижение на фона на трудните условия, при които трябва да се осъществява сътрудничеството за развитие. Само една четвърт от проверените проекти не са постигнали очакваните резултати. Това се дължи до известна степен на неблагоприятните обстоятелства, които са затруднили първоначалната разработка на проектите и са лишили от ефективност всички предвидени мерки за смекчаване на риска. Освен това Комисията е наясно, че има възможност за някои подобрения, по-специално що се отнася до осъществявания от нея мониторинг на проекти в областта. Комисията вече е предприела някои мерки и ще осъществи допълнителни подобрения, както препоръчва Палатата.

IV

Комисията е приложила последователно и строго правилата и процедурите, уреждащи поканите за представяне на предложения, и е отпуснала помощ за проекти с правилно подбрани приоритети.

В действителност наличието на рискове и слабости в предложенията по Инструмента за енергетиката за насърчаване на иновативни решения за устойчиви и достъпни енергийни услуги за бедните беше очаквано.

Тези рискове и слабости, установени в оценените предложения, са били надлежно отчетени от компетентната комисия за оценка предвид съответните мерки за тяхното смекчаване, предложени от съответните кандидати преди присъждане на окончателните оценки, определящи класирането на всяко предложение по съгласуван и обективен начин въз основа на критериите, целите и приоритетите, изложени в насоките, свързани с поканата.

V

Комисията е осъществила мониторинга на проектите, като е използвала различните налични инструменти и условия, включително създаването на структура за постоянен мониторинг.

Като цяло Комисията е осигурила внимателно проследяване по време на най-критичните фази на изпълнение и е улеснила решенията и коригиращите мерки доколкото това е възможно и съгласно най-често използваните правила и процедури. В някои конкретни случаи мониторингът в областта е можело да бъде засилен.

VI

Седемдесет и пет процента от проверените от Палатата проекти вече са постигнали очакваните резултати или дори повече от очакваното. Определени проекти все още не са постигнали повечето от очакваните от тях резултати главно поради проблеми, свързани с капацитета на бенефициерите, или поради неблагоприятни обстоятелства, които са затруднили първоначалната разработка на проектите и са лишили от ефективност всички предвидени мерки за смекчаване на риска.

Комисията отбелязва, че не могат да бъдат изключени проблеми, свързани до определена степен с капацитета, по-специално когато, от една страна, целевите проекти са иновативни и амбициозни, а, от друга страна, бенефициерите са бедни. При това положение не могат да се очакват отлични проекти.

VII

Комисията приветства препоръките на Палатата. Тя вече е предприела някои мерки за засилване на мониторинга и увеличаване на устойчивостта на проектите. Във връзка с това Комисията би желала да подчертае значението на следните стъпки, които вече са предприети в съответствие с препоръките на Палатата:

-подобренията, въведени в последващата покана за представяне на предложения по Инструмента за енергетиката, имаха за цел да обезпечат осъществимостта на проектите;

-засилването на функцията за постоянен мониторинг по Инструмента за енергетиката;

-иновациите, въведени с новата програма за сътрудничество в областта на енергетиката, а именно инициативата за финансиране на електрифицирането — ElectriFI, която беше разработена съвместно с промишлеността и инвеститори в областта на развитието, и има за цел да повиши осъществимостта, устойчивостта и ефекта на помощта от ЕС върху достъпа до устойчива енергия за бедните.

Въведение

04

От 2011 г. насам общите насоки в енергийната политика на ЕС в контекста на развитието се предоставят чрез указанията, включени в „Програмата за промяна“, в която енергетиката е определена като ключов фактор за приобщаващ и устойчив растеж.

05

Създаването на Инструмента за енергетиката даде възможност на Комисията в рамките на сътрудничеството си за развитие за първи път да предприеме съществени мерки за справяне с проблема, свързан с достъпа до енергия в контекста на огромните потребности в развиващите се страни (48 млрд. USD на година според Международната агенция по енергетика).

Констатации и оценки

Комисията проучи внимателно предимствата и слабостите на всяко предложение за проект, представено по Инструмента за енергетиката, и предостави приоритетно помощ за най-добрите от тези предложения, като досега тя е надхвърлила общите стандарти за качество, определени в насоките по всяка покана за представяне на предложения.

Макар че винаги съществуват определени рискове и слабости, помощта за иновативни и амбициозни проекти, избрани съгласно съответните правила и процедури, е необходимо да бъде взета предвид от Комисията с цел да се постигнат общите цели на всяка покана за представяне на предложения.

Комисията е направила подбор на проекти за финансиране въз основа на ясните критерии за оценка, определени в насоките по поканата за представяне на предложения, включително уместност, финансов и оперативен капацитет на кандидата и партньорите, осъществимост, устойчивост, разходна ефективност, и като е отчела дали са предложени подходящи мерки за смекчаване на каквито и да било рискове или слабости, присъщи на комплексни проекти за развитие.

16

Що се отнася до петте проекта, споменати от Палатата, коментарите и оценките на всеки оценител се вземат предвид от комисията за оценка, която за разлика от отделните оценители се намира в уникална позиция — тя има поглед върху пълната картина на всички предложения, представени по дадена покана, както и върху съответните предимства на всяко от тях въз основа на критериите, определени в насоките по поканата. Комисията е въвела необходимите процедури, проверки и баланси, за да гарантира, че всяка комисия за оценка прилага строго правилата за оценка на поканите за представяне на предложения по начин, с който може да се гарантира целостта и съгласуваността на цялостния процес на оценяване въпреки всички недостатъци, които биха могли да възникнат вследствие на една отделна експертна оценка.

16 а)

Оценителите са оценили предложението така както е отразено в техните съответни оценки и коментари въз основа на всеки критерий за оценка, предвиден в насоките по поканата. Въпреки че са открили някои слабости, оценителите също така са установили и ключови преимущества, като стимулиране на стопанската дейност, добро познаване на страната, много добро участие на частния сектор, потенциал за финансова устойчивост и добро участие на общността. Оценките, дадени от двамата оценители показват, че нито едно от опасенията не е било счетено за достатъчно основание за отхвърляне на предложението.

Въз основа на своята проверка комисията за оценка е присъдила окончателна оценка, като е отчела както силните, така и слабите страни на съответното предложение, както е обяснено и в отговора на Комисията по точка 16 по-горе.

16 б)

Както беше обяснено по-горе, комисията за оценка, за разлика от индивидуалните оценители, се намира в уникална позиция — тя има поглед върху пълната картина на всички предложения, представени по дадена покана, както и върху съответните предимства на всяко от тях въз основа на критериите, определени в насоките по поканата.

За четирите проекта, споменати от Палатата, отговорната комисия за оценка е заключила, че при третата и последна оценка е било отчетено, че необходимите мерки за смекчаване на установените рискове и слабости са били налични и приемливи.

17

Проектите, споменати от Палатата, не са постигнали определените цели главно поради неблагоприятни външни фактори, които не са могли да бъдат контролирани (наред с другото, пазарни условия, технологично развитие, природни условия и пр.).

18

Във връзка с това Комисията подчертава значението на подобренията, въведени в последващата покана за представяне на предложения по Инструмента за енергетиката II, за която е имало изискване наред с предложението да бъде представяно и проучване за осъществимост.

Комисията е осъществила мониторинга на проектите, като е използвала различните налични инструменти и условия, включително създаването на структура за постоянен мониторинг. В някои конкретни случаи мониторингът в областта е могло да бъде засилен.

Качеството на докладите на партньорите по изпълнението е било неравномерно, тъй като е зависело от различния капацитет за докладване на бенефициерите.

22 а)

При установяването на каквито и да било проблеми, свързани с качеството на докладите, Комисията е предприела необходимите мерки за справяне с тях, включително предоставяне на бенефициерите на образци на междинни и окончателни описателни доклади, както и на финансови доклади. Способността да се предоставят качествени доклади в действителност е различна при различните бенефициери и затова към договора за отпускане на безвъзмездна финансова помощ по Инструмента за енергетиката II се прилагат подобрени образци на описателни и финансови доклади.

22 б)

Вж. отговора на Комисията по точка 22, буква а).

22 в)

Вж. отговора на Комисията по точка 22, буква а).

23

Комисията надлежно е удължила срока на договора с консултантската фирма с цел да се предоставят подходящи услуги, свързани с мониторинга върху текущите проекти по Инструмента за енергетиката, както и на проектите, избрани в рамките на последните две покани за представяне на предложения по Инструмента за енергетиката II — за електрифициране на селските райони и за преодоляване на нестабилността.

24

Извършването на стандартизиран преглед само от една организация е допринесло за известно хармонизиране и подобряване на докладването на партньорите по изпълнението, а договорът с консултантската фирма може да осигури ресурси за проверки на място на информацията, предоставена от партньорите по изпълнението. По тази причина Комисията е предприела необходимите мерки и е удължила срока на договора с консултантската фирма по начин, при който свързаните с мониторинга услуги се извършват чрез мисии в държавите, в които се осъществяват проектите, когато това е необходимо.

При все това делегациите на ЕС са оправомощени да изпълняват съответни препоръки спрямо бенефициерите на безвъзмездна финансова помощ съгласно разпоредбите на съответните споразумения за отпускане на безвъзмездна финансова помощ, като това правомощие не може да бъде преотстъпвано на консултантската фирма.

25

Междинният преглед не е бил извършен по отношение на някои проекти, тъй като не са били осъществени достатъчно дейности.

Комисията е използвала всички налични инструменти, за да подпомогне осъществяването на проектите, и е предприела подходящи мерки в рамките на ограниченията, определени в договорните правила.

В действителност не е възможно да се направят радикални промени в дейностите по проекта съгласно договорните правила, които гласят, наред с другото, че всяко „изменение не може да има за цел или резултат извършването на промени в настоящия договор, които биха поставили под въпрос решението за отпускане на безвъзмездна финансова помощ или биха били в противоречие с принципа на еднакво отношение към кандидатите“.

26

Съответните препоръки за повишаване на качеството на докладването по проектите са били взети предвид при изготвянето на последващите покани за представяне на предложения по Инструмента за енергетиката II.

27

Комисията (както и експертите по мониторинг в рамките на приложното поле на техния договор) няколкократно е отправяла искания за допълнителна информация или пояснения и в случаите, когато такива не са били получавани, съгласно договорните правила, плащанията са били преустановени.

Що се отнася до възможността за прекратяване на даден договор, това представлява драстична мярка, която може да доведе до загуба на вече вложени значителни инвестиции/положени усилия, като тази възможност се разглежда само когато всички други възможни алтернативи не са довели до успех предвид основния интерес на крайните бенефициери и принципа на доброто финансово управление.

28

Редовните посещения на място, когато такива са възможни, се считат за основен начин за осъществяване на мониторинг и проследяване на проект. Делегациите разполагат с разнообразни средства за осъществяване на мониторинг на проекти, включително контрол от разстояние въз основа на доклади, телеконференции, преглед на документи, обмен на информация с бенефициери и пр. Периодичността на посещенията на място зависи, наред с другото, от работната натовареност, мястото на осъществяване на проекта и достъпността, въпросите, свързани със сигурността, наличните ресурси и пр. Очевидно изборът на най-подходящия начин за осъществяване на мониторинг/проследяване на даден проект във всеки случай и начинът, по който/дали длъжностни лица от определена делегация на ЕС ще извършват редовни посещения във връзка с проект по Инструмента за енергетиката или не, могат да бъдат определени само от ръководителя на отговорната делегация, който има поглед върху пълната картина на всички задачи, които трябва да се изпълнят от делегацията, както и върху степенуването на всяка задача, като се вземе предвид положението с човешките ресурси и различни ограничения.

29

Ориентираният към резултатите мониторинг (ОРМ) е само един от наличните инструменти за осъществяване на мониторинг на даден проект, като Комисията го е използвала по подходящ начин в допълнение към всички други инструменти за мониторинг, включително функцията за постоянен мониторинг по Инструмента за енергетиката, която е била налична съгласно договора за услуги с консултантската фирма.

29 а)

Макар че споменатият от Палатата проект е бил предмет на ОРМ само през 2013 г., делегацията на ЕС в Танзания винаги е била осведомена за състоянието на проекта в резултат на редовния обмен на информация и кореспонденция и е предприемала действия за коригиране на положението. Например в допълнение към изискваните по договор междинни доклади партньорите по изпълнението на проекта са изготвили шестмесечни „доклади за вътрешен мониторинг“ съгласно практиката за засилване на мониторинга, въведена от делегацията от 2012 г. насам. Делегацията е поддържала редовен контакт с отговорните за проекта лица и е оказвала подкрепа с цел улесняване на намирането на решения.

29 б)

Проектът не е бил предложен за включване в списъка на проектите, подлежащи на ОРМ за 2010 и 2011 г., поради липса на достатъчен напредък към онзи момент. През 2012 г. макар че първоначално е имало предложение проектът да бъде включен в списъка на подлежащите на ОРМ проекти, е било решено той да не бъде включен в този списък, тъй като все още не са били осъществени достатъчно дейности по проекта, а освен това вече е бил планиран междинен преглед за началото на 2012 г. след удължаването на срока за изпълнение с 24 месеца.

30

Както беше обяснено в точка 27 по-горе, възможността за прекратяване на договор се разглежда, когато всички други възможни алтернативи не са довели до успех. Службите, отговорни за мониторинга на изпълнението на двата проекта, споменати от Палатата, все още не са установили, че случаят е такъв, както и че тези проекти вече не могат да бъдат изпълнени по друг възможен начин.

30 а)

Отговорната за проекта делегация, след като е разгледала възможните коригиращи действия, е решила, че намаляването на географския обхват на проекта не би било най-добрият вариант.

31

Делегацията в Мозамбик винаги е била наясно с трудностите по проекта. При иновативните проекти в области, които са относително нови на фона на местните обстоятелства, често се срещат затруднения при стартирането на тези проекти. Независимо от това с течение на времето е ставало все по-ясно, че целите на програмата няма да бъдат изпълнени и когато това се е случило, делегацията е направила много опити да намери подходящи решения. Били са обсъдени редица предложения за справяне с проблемите по проекта, но нито едно от предложените решения не е било счетено за реалистично и проектът е трябвало да бъде прекратен. През април 2015 г. делегацията е извършила посещение на място (като е проверила както дейностите, така и финансовите средства и договорите), след което е било постигнато споразумение за прекратяване на проекта.

Седемдесет и пет процента от проверените от Палатата проекти вече са постигнали очакваните резултати или дори повече от очакваното.

36

Четири от проверените от Палатата проекти не са успели да постигнат повечето от очакваните от тях резултати поради проблеми, свързани с капацитета на бенефициерите, или поради неблагоприятни обстоятелства, които са затруднили първоначалната разработка на проектите и са лишили от ефективност мерките за смекчаване.

Комисията отбелязва, че до определена степен не могат да бъдат изключени проблеми, свързани с капацитета, по-специално когато, от една страна, целевите проекти са иновативни и амбициозни, а, от друга страна, бенефициерите са бедни. При това положение не могат да се очакват отлични проекти.

36 в)

Оценката на проекта е следвала приложимата процедура, съгласно която участието на частния сектор е било счетено за силна страна от гледна точка на устойчивостта на проектите.

Заключения и препоръки

41

Комисията приветства доклада на Палатата. Създаването на Инструмента за енергетиката даде възможност на Комисията в рамките на сътрудничеството си за развитие за първи път да предприеме съществени мерки за справяне с проблема, свързан с достъпа до енергия в контекста на огромните потребности (48 млрд. USD на година) в развиващите се страни². Комисията е използвала Инструмента за енергетиката ефективно и както е видно от доклада на Палатата, повечето от проверените проекти са били успешни и с добри перспективи за устойчивост. Това е забележително постижение на фона на трудните условия, при които следва да се осъществява сътрудничеството за развитие. Само една четвърт от проверените проекти не са постигнали очакваните резултати. Това се дължи до известна степен на неблагоприятните обстоятелства, които са затруднили първоначалната разработка на проектите и са лишили от ефективност предвиденото смекчаване на риска. Освен това Комисията е наясно, че има възможност за някои подобрения, по-специално що се отнася до осъществявания от нея мониторинг на проекти в областта. Комисията вече е предприела някои мерки и ще осъществи допълнителни подобрения, както препоръчва Палатата.

42

Комисията е приложила последователно и строго правилата и процедурите, уреждащи поканите за представяне на предложения, и е отпуснала помощ за проекти, с добре подбрани приоритети.

Комисията за оценка е била наясно с рисковете и слабостите на всяко отделно предложение. В действителност рисковете и слабостите са били очаквани в предложенията по Инструмента за енергетиката, който е имал за цел, наред с другото, насърчаване на иновациите, когато съществуват предизвикателства за осигуряване на устойчиви и достъпни енергийни услуги за бедните.

Рисковете и слабостите, установени в оценените предложения, са били надлежно отчетени от компетентната комисия за оценка с оглед на съответните мерки за тяхното смекчаване, предложени от съответните кандидати преди присъждане на окончателните оценки, определящи класирането на всяко предложение по съгласуван и обективен начин въз основа на критериите, целите и приоритетите, изложени в насоките, свързани с поканата.

Препоръка 1

Комисията приема тази препоръка и е предприела подходящи мерки:

i)съгласно образците на PRAG (Практическо ръководство за договорните процедури в рамките на външните дейности на ЕС) за 2014 г. оценката на разработката на проекта е от решаващо значение за оценяването на предложенията. От 50 възможни точки за концепцията 10 точки са за разработката на проекта. Следователно съществени недостатъци на разработката в повечето случаи ще доведат до изключване на предложението още на етапа на представяне на концепцията.

ii)капацитетът на кандидатите за изпълнение на проекта се оценява на етапа на представяне на пълното заявление. Отскоро оценяването на оперативния капацитет започна да се извършва и спрямо съвместни кандидати и свързани с тях организации. Предвид значението на този аспект Комисията е въвела минимален праг в PRAG за 2014 г., според който се предвижда, че за да отговорят на условията за отпускане на безвъзмездна финансова помощ,кандидатите трябва да достигнат капацитет от най-малко 12 от 20 възможни точки.

43

Комисията е осъществила мониторинга на проектите, като е използвала различните налични инструменти и условия, включително създаването на структура за постоянен мониторинг.

Като цяло Комисията е осигурила внимателно проследяване по време на най-критичните фази на изпълнение и е улеснила решенията и коригиращите мерки, доколкото това е било възможно и съгласно най-често използваните правила и процедури. В някои конкретни случаи мониторингът в областта е можело да бъде засилен.

43 а)

Комисията е предприела мерки за преодоляване на недостатъците в докладването за всеки договор поотделно и освен това е въвела подобрени образци за междинни и окончателни описателни доклади, както и за финансови доклади.

43 б)

Комисията е осигурила внимателно проследяване чрез посещения на място и разнообразни средства за осъществяване на мониторинг на проекти, включително контрол от разстояние въз основа на доклади, телеконференции, преглед на документи, обмен на информация с бенефициери и пр. Периодичността на посещенията на място зависи, наред с другото, от работната натовареност, мястото на осъществяване на проекта и достъпността, въпросите, свързани със сигурността, и наличните ресурси. Решението за извършване на редовно посещение във връзка с проект по Инструмента за енергетиката може да бъде взето само от ръководителя на отговорната делегация, който има поглед върху пълната картина на всички задачи, които трябва да се изпълнят от делегацията, както и върху степенуването на всяка задача, като се вземе предвид положението с човешките ресурси и различни ограничения.

Що се отнася до ОРМ, той е само един от наличните инструменти за мониторинг на даден проект, като по отношение на проектите, които не подлежат на посещения с цел осъществяване на ОРМ, са били въведени други средства за извършване на мониторинг.

43 в)

Комисията винаги се е опитвала да подкрепя успешното изпълнение на проектите и да търси решения (заедно с бенефициерите по договорите за отпускане на безвъзмездна финансова помощ) за преодоляване на всички проблеми. В това отношение прекратяването на договор за отпускане на безвъзмездна финансова помощ се счита за последния вариант, за да не бъдат застрашени инвестициите/усилията и евентуалните ползи за крайните бенефициери.

Препоръка 2 - Общ отговор на Комисията по подточки i)—v)

Комисията приема препоръката. Има възможност за подобрение що се отнася до засилване на мониторинга на проектите. Комисията вече последователно е разглеждала този въпрос и ще бъдат обмислени допълнителни мерки, за да се даде възможност на делегациите да засилят мониторинга на проектите, като също така се отчитат свързаните с тях ограничения на финансовите и човешките ресурси.

44

Само една четвърт от проверените проекти не са постигнали очакваните резултати главно поради проблеми, свързани с капацитета на бенефициерите или неблагоприятни обстоятелства, които са затруднили първоначалната разработка на проектите и са лишили от ефективност предвидените мерки за смекчаване на риска.

Препоръка 3

Комисията приема тази препоръка.

Оценяването на всички потребности от продължаване на техническа помощ би било полезно с цел определяне на възможните изисквания за подкрепа след изтичане на срока на финансирането по Инструмента за енергетиката. Съгласно настоящата програма на Инструмента за енергетиката увеличаването на първоначалния размер на безвъзмездната финансова помощ не би било възможно. Независимо от това Комисията ще провери как би могло да се подходи към този въпрос, за да се консолидира стойността на направените инвестиции. Освен това Комисията ще провери как да прилага препоръката по отношение на нови и иновативни програми като инициативата за финансиране на електрифицирането — ElectriFI.

1Доклад на Международната агенция по енергетика (МАЕ) „Енергия за всички — финансиране на достъпа за бедните“, специална извадка от Световната енергийна прогноза, МАЕ, 2011 г.

2Доклад на Международната агенция по енергетика (МАЕ) „Енергия за всички — финансиране на достъпа за бедните“, специална извадка от Световната енергийна прогноза, МАЕ, 2011 г.

QJ-AB-15-014-BG-E    ISSN 1977-5814

През 2004 г. почти два милиарда души не са имали достъп до адекватни, достъпни и устойчиви енергийни услуги, който е от основно значение за напредъка към постигането на целите за развитие. Създаден през юни 2005 г. Енергийният фонд на АКТБ–ЕС има за цел насърчаване на достъпа на бедните в селските и крайградските райони до съвременни енергийни услуги, със засилен акцент върху Субсахарска Африка и възобновяемата енергия. В настоящия доклад Сметната палата установи, че като цяло Комисията е постигнала успех, но е можела да се справи и по-добре при използването на Енергийния фонд на АКТБ–ЕС за повишаване на достъпа до възобновяема енергия на бедните в Източна Африка. Сметната палата отправя няколко препоръки за по-строг подбор на проектите, засилване на мониторинга върху тях и подобряване на техните перспективи за устойчивост.