TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1

E-mail: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Más información sobre la Unión Europea, en el servidor Europa de internet (http://europa.eu).

Luxemburgo: Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, 2015

Print | ISBN 978-92-872-3088-1 | ISSN 1831-0842 | doi:10.2865/858519 | QJ-AB-15-014-ES-C
PDF | ISBN 978-92-872-3050-8 | ISSN 1977-5687 | doi:10.2865/226824 | QJ-AB-15-014-ES-N
EPUB | ISBN 978-92-872-3040-9 | ISSN 1977-5687 | doi:10.2865/986770 | QJ-AB-15-014-ES-E

© Unión Europea, 2015

Reproducción autorizada, con indicación de la fuente bibliográfica.

Para utilizar o reproducir la fotografía 1 es necesario solicitar directamente la autorización al titular de los derechos de autor.

CÓMO OBTENER LAS PUBLICACIONES DE LA UNIÓN EUROPEA

Publicaciones gratuitas:

•Un único ejemplar:
A través de EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

•Varios ejemplares/pósteres/mapas:
En las representaciones de la Unión Europea (http://ec.europa.eu/represent_es.htm),
en las delegaciones en terceros países (http://eeas.europa.eu/delegations/index_es.htm)
o contactando con Europe Direct a través de http://europa.eu/europedirect/index_es.htm
o del teléfono 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuito en toda la Unión Europea) (*).

(*)Tanto la información como la mayoría de las llamadas (excepto desde algunos operadores, cabinas u hoteles) son gratuitas.

Publicaciones de pago:

•A través de EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

ES
2015

No 15

Informe Especial

El apoyo del Fondo
ACP-UE para la Energía
a la energía renovable en
África oriental

(presentado con arreglo al artículo 287 TFUE, apartado 4, párrafo segundo)

Equipo auditor

En los informes especiales del TCE se exponen los resultados de sus auditorías de gestión y de cumplimiento de ámbitos presupuestarios o de temas de gestión específicos. El Tribunal selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones y el interés político y público.

La presente auditoría de gestión fue realizada por la Sala de Fiscalización III (presidida por Karel Pinxten, Miembro del Tribunal), que está especializada en los ámbitos de gasto de acciones exteriores. La fiscalización fue dirigida por el Miembro del Tribunal Klaus-Heiner Lehne, asistido por Michael Weiss, director de su gabinete, Gérald Locatelli, jefe de unidad, y Thierry Cozier, jefe del equipo. El equipo auditor estaba formado por Ruurd De Jong, Myriam Cazzaniga y Joao Nuno Coelho dos Santos, auditores principales, y Jean-Louis De Neve, auditor jefe.

Índice

Glosario, siglas y acrónimos

Resumen

Introducción

El acceso a los servicios de energía es fundamental para avanzar hacia el logro de los objetivos de desarrollo

El Fondo ACP-UE para la Energía se creó para un rápido suministro sobre el terreno

Alcance y enfoque de la fiscalización

Observaciones

La Comisión concedió una prioridad adecuada al apoyo del FE, pero una cuarta parte de los proyectos examinados presentaba graves insuficiencias de concepción

El proceso de selección llevó a apoyar proyectos en consonancia con las prioridades del FE

Una cuarta parte de los proyectos examinados se financió pese a que el proceso de evaluación permitía detectar insuficiencias significativas en su concepción

La Comisión no supervisó adecuadamente todos los proyectos

La calidad de los informes de los socios encargados de la ejecución fue desigual

En algunos proyectos con dificultades de ejecución graves, la Comisión no adoptó medidas apropiadas y oportunas

La mayoría de los proyectos examinados era satisfactoria y tenía buenas perspectivas de sostenibilidad

En una cuarta parte de los proyectos examinados no se obtuvo la mayoría de los resultados previstos

Casi todos los proyectos satisfactorios examinados presentaban buenas perspectivas de sostenibilidad

Conclusiones y recomendaciones

Anexo I | — | Proyectos examinados
Anexo II | — | Metodología de puntuación
Anexo III | — | Proyectos del PDF de la UEEI y sectores focales del 11º FED por país
Anexo IV | — | Período de ejecución, objetivos y logros de los proyectos examinados
Anexo V | — | Supervisión de los proyectos examinados
Anexo VI | — | Puntuación de los proyectos examinados

Respuestas de la Comisión

Glosario, siglas y acrónimos

ACP: Países de África, del Caribe y del Pacífico.

CMDS: Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible.

En 2002, en la CMDS celebrada en Johannesburgo (Sudáfrica), el desarrollo sostenible se reafirmó como un elemento central de la agenda internacional. Una amplia serie de objetivos y compromisos fueron acordados y reafirmados por los Gobiernos. En particular, la CMDS aboga en favor de actuaciones para aumentar sustancialmente la utilización de energías renovables.

DG Cooperación Internacional y Desarrollo: Dentro de la Comisión, la Dirección General de Cooperación Internacional y Desarrollo es responsable de:

—el diseño de la política de desarrollo de la UE y la definición de políticas sectoriales en el ámbito de la ayuda exterior,

—la elaboración, junto con el Servicio Europeo de Acción Exterior, de la programación plurianual para los instrumentos de ayuda exterior financiados por los FED y el presupuesto general,

—la ejecución de estos instrumentos,

—el fomento de la coordinación entre la UE y los Estados miembros en la cooperación al desarrollo y la representación de la UE en el exterior en este ámbito.

FE: Fondo ACP-UE para la Energía.

Instrumento financiero creado en 2005 para apoyar la mejora del acceso a servicios energéticos sostenibles y asequibles para las personas pobres de las zonas rurales y periurbanas en los países ACP.

FE I: Primer Fondo para la Energía financiado en el marco del 9º FED.

FE II: Segundo Fondo para la Energía financiado en el marco del 10º FED.

FED: Fondos Europeos de Desarrollo.

Los FED son el principal instrumento para facilitar ayuda de la UE a la cooperación al desarrollo en los Estados de África, del Caribe y del Pacífico (ACP) y en los países y territorios de ultramar (PTU). El Acuerdo de Asociación firmado en Cotonú el 23 de junio de 2000 por un período de veinte años («Acuerdo de Cotonú») constituye el marco actual en el que se inscriben las relaciones de la UE con los Estados ACP y los PTU. Su objetivo principal es la reducción y, a largo plazo, la erradicación, de la pobreza. El 9º FED abarca el período 2000-2007 y el 10º FED, el período 2008-2013.

GIZ: Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit GmbH (empresa federal alemana de cooperación internacional).

kW: El kilovatio es una unidad de potencia; un kW equivale a 1 000 vatios.

OCDE: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos. Su misión consiste en promover políticas que mejoren el bienestar económico y social de las personas alrededor del mundo.

ODM: Objetivos de Desarrollo del Milenio.

Los ODM corresponden a ocho metas de desarrollo internacionales fijadas a raíz de la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas en 2000, tras la adopción de la Declaración del Milenio de las Naciones Unidas, y que abarcan desde la reducción a la mitad de la pobreza extrema y del hambre hasta el logro de la educación primaria universal y la garantía de la sostenibilidad medioambiental. Todos los Estados miembros de las Naciones Unidas y muchas organizaciones internacionales se comprometieron a alcanzar estos objetivos antes de 2015.

ONG: Organización no gubernamental.

PDF de la UEEI: Instrumento para el diálogo de asociación de la iniciativa de la UE sobre la energía. Fue creado en 2005 por la Comisión y seis Estados miembros (Austria, Finlandia, Francia, Alemania, Países Bajos y Suecia) a fin de mejorar la gobernanza en el sector de la energía y con este fin colabora con los países socios para desarrollar políticas y estrategias energéticas adecuadas.

ROM: Seguimiento orientado a los resultados.

Sistema establecido por la DG Cooperación Internacional y Desarrollo en 2000 que se basa en breves evaluaciones específicas y sobre el terreno a cargo de expertos externos. Utiliza una metodología estructurada y coherente para evaluar los resultados de los proyectos en relación con cinco criterios: pertinencia, eficiencia, eficacia, repercusión potencial y sostenibilidad probable.

SE4All: Energía sostenible para todos.

Esta iniciativa fue lanzada por el Secretario General de las Naciones Unidas en 2011. Tiene tres objetivos interrelacionados que deben alcanzarse para 2030: i) garantizar el acceso universal a servicios energéticos modernos, ii) duplicar el índice global de uso eficiente de energía, y iii) duplicar la cuota de energía renovable en la matriz energética mundial.

SMART: Específicos, medibles, realistas, pertinentes y delimitados en el tiempo.

UEEI: Iniciativa de la UE sobre la energía para la erradicación de la pobreza y el desarrollo sostenible.

Se trata de un esfuerzo conjunto de la Comisión y de los Estados miembros para crear sinergias entre sus respectivas actividades y políticas de desarrollo. Tiene como objetivo contribuir a la consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) mediante la prestación de servicios energéticos adecuados, asequibles y sostenibles destinados a la población pobre. También forma parte de la respuesta de la UE en el marco de la iniciativa «Energía sostenible para todos» (SE4All).

Resumen

I

Como se puso de relieve durante la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible, celebrada en Johannesburgo en 2002, y en otros debates internacionales sobre desarrollo, el acceso a los servicios energéticos es fundamental para alcanzar los objetivos de desarrollo. En 2004, casi dos mil millones de personas, principalmente habitantes de las zonas rurales y periurbanas de los países en desarrollo, no tenían acceso a servicios energéticos adecuados, asequibles y sostenibles.

II

En junio de 2005, el Consejo de Ministros ACP-UE aprobó la creación del Fondo ACP-UE para la Energía (FE) destinado a promover el acceso de la población pobre a servicios de energía modernos, centrándose particularmente en el África subsahariana y en las energías renovables. Durante el período 2006-2013, se asignaron al FE 475 millones de euros con cargo a los 9º y 10º Fondos Europeos de Desarrollo, importe destinado primordialmente a la concesión de subvenciones a proyectos seleccionados a través de convocatorias de propuestas. En el momento de la fiscalización, se había concedido un total de 268,2 millones de euros en el marco de las dos primeras convocatorias de propuestas, de los cuales 106 millones de euros fueron asignados a proyectos en África oriental, donde la tasa de acceso a la electricidad era con diferencia la más baja del continente africano.

III

Comprobamos que la Comisión obtuvo resultados en gran medida satisfactorios, pero que hubiese podido aprovechar mejor el FE para incrementar el acceso de la población pobre a la energía renovable en África oriental.

IV

El apoyo a la energía renovable de la Comisión se destinó a proyectos con prioridades bien definidas. No obstante, la falta de rigor en el proceso de selección tuvo como consecuencia la concesión de una subvención a una cuarta parte de los proyectos examinados en los que se habían detectado, sin embargo, insuficiencias significativas en su concepción.

V

La Comisión no supervisó todos los proyectos adecuadamente. Los informes presentados por los socios encargados de la ejecución no tenían una calidad homogénea y la Comisión no impuso el cumplimiento de sus obligaciones de información. En algunos proyectos no realizó suficientes controles sobre el terreno ni revisiones de seguimiento orientado a los resultados para complementar la información facilitada por los socios encargados de la ejecución, sobre todo en proyectos con graves dificultades conocidas. En algunos proyectos con dificultades de ejecución graves, la Comisión no adoptó medidas adecuadas y oportunas.

VI

La mayor parte de los proyectos examinados eran satisfactorios y tendrían más posibilidades de ser sostenibles si se aplicaran las medidas necesarias previstas y el contexto no se deteriorase demasiado. Una cuarta parte de los proyectos examinados no alcanzó la mayoría de los resultados previstos, debido principalmente a que no se habían corregido las insuficiencias de concepción y a una supervisión inadecuada por parte de la Comisión.

VII

Formulamos una serie de recomendaciones para que los proyectos sean seleccionados con mayor rigor, para reforzar su supervisión y para aumentar sus perspectivas de sostenibilidad.

Introducción

El acceso a los servicios de energía es fundamental para avanzar hacia el logro de los objetivos de desarrollo

01

En 2004, casi dos mil millones de personas, principalmente la población de las zonas rurales y periurbanas de los países en desarrollo, carecían de acceso a servicios energéticos adecuados, asequibles y sostenibles¹. La volatilidad de los precios de los combustibles en el mercado internacional y una demanda energética cada vez mayor en los países en desarrollo y emergentes, junto con los problemas relacionados con el cambio climático, representan desafíos específicos vinculados a un mayor acceso a los servicios energéticos.

02

Mientras que los países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) están reduciendo su exposición al incremento de los precios de la energía, la mayoría de los países en desarrollo han aumentado la suya debido a la falta de atractivo de la inversión en el sector y a la escasa eficiencia de los procesos². La relación entre la falta de acceso a servicios energéticos asequibles y sostenibles, y las dificultades existentes para consolidar los avances hacia la mayor parte de los objetivos de desarrollo se pusieron de manifiesto durante la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible (CMDS) celebrada en Johannesburgo en 2002 y en otros debates internacionales sobre desarrollo.

Fotografía 1

Visión nocturna explícita de los continentes europeo y africano

© The Visible Earth, NASA.

El Fondo ACP-UE para la Energía se creó para un rápido suministro sobre el terreno

03

En el contexto de la CMDS, la Comisión y los Estados miembros de la UE unieron sus fuerzas para crear la Iniciativa europea sobre la energía para la erradicación de la pobreza y el desarrollo sostenible (UEEI), con el objetivo de contribuir a la realización de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) mediante el suministro de servicios energéticos adecuados, asequibles y sostenibles a la población pobre de zonas socioeconómicamente desfavorecidas. La UEEI inició el diálogo con los países en desarrollo para promover las reformas del sector energético, la transferencia de tecnología y las inversiones, así como para fomentar iniciativas que permitan mitigar el cambio climático.

04

En 2002 y 2003, la Comisión subrayó la necesidad de financiación en el sector de la energía de los países en desarrollo³. Esta necesidad fue reconocida por los Estados miembros y los países ACP, que propusieron la creación de un Fondo ACP-UE para la Energía (FE)⁴. En junio de 2005, a raíz de la propuesta de la Comisión⁵, el Consejo de Ministros ACP-UE aprobó la creación de este Fondo sobre la base de una serie de principios fundamentales (véase el recuadro 1).

Recuadro 1

Principios fundamentales del Fondo ACP-UE para la Energía

Las actividades del Fondo para la Energía deberían tener como objeto:

i)centrarse en los países ACP que ya tenían o se han comprometido a establecer una política energética adecuada y la incorporación de una buena gobernanza;

ii)fomentar la apropiación en el plano nacional (y, si posible, transfronterizo) al garantizar la coherencia con las políticas sectoriales pertinentes y una estrategia global de reducción de la pobreza;

iii)permitir la flexibilidad por lo que se refiere a los mecanismos de cofinanciación con los Estados miembros, las entidades de crédito y las entidades asociativas, públicas o privadas;

iv)promover la innovación al enfrentarse a los retos de prestación de servicios energéticos asequibles y sostenibles para la población pobre.

05

El principal objetivo del Fondo para la Energía consistía en promover el acceso a unos servicios energéticos modernos destinados a la población pobre de las zonas rurales y periurbanas, centrándose en particular en el África subsahariana. Sus otros objetivos eran apoyar la mejora de la gobernanza en el sector energético (y aumentar su atractivo para los inversores), facilitar las inversiones a gran escala en infraestructuras energéticas transfronterizas y promover las fuentes de energía renovables, así como las medidas de eficiencia energética.

06

El Fondo para la Energía recibió 475 millones de euros para el período 2006-2013: 220 millones de euros para el primer instrumento (FE I), financiado en el marco del 9º FED, y 255 millones de euros para el segundo instrumento (FE II), financiado en el marco del 10º FED. Casi el 90 % de esta asignación (415,7 millones de euros) se destinó a la concesión de subvenciones para los proyectos seleccionados a través de convocatorias de propuestas⁶. La parte restante sirvió para apoyar el Instrumento para el diálogo de asociación de la UEEI⁷, un mecanismo de agrupación que financia proyectos de inversión de media envergadura⁸, la Asociación de Infraestructuras UE-África⁹ y diversas actividades¹⁰.

07

Cuando iniciamos nuestra fiscalización en junio de 2014, se había adjudicado un total de 268,2 millones de euros a 142 proyectos en el marco de las dos primeras convocatorias de propuestas: 169 millones de euros a 74 proyectos de la convocatoria de propuestas lanzada en mayo de 2006 con arreglo al FE I, y 99,2 millones de euros para 68 proyectos de la primera convocatoria de propuestas lanzada en noviembre de 2009 en el marco del FE II¹¹.

08

Aproximadamente un 85 % de los proyectos seleccionados con arreglo a las dos primeras convocatorias de propuestas estaban relacionados con las energías renovables, un 12 % con fuentes híbridas (renovables y fósiles) y un 3 % con fuentes fósiles. En función de sus actividades principales, los proyectos se inscriben en las categorías siguientes: un 42 % en la producción a pequeña escala de electricidad no dependiente de red¹², un 42 % en la interconexión, transmisión y distribución de electricidad, un 9 % en la gobernanza y el refuerzo de capacidades¹³, y un 7 % en la energía destinada a la cocción de alimentos y fines varios.

09

Se concedió un importe total de 106 millones de euros a 50 proyectos de África oriental. Con menos de un 20 % de la población que puede acceder a la electricidad, esta región presenta claramente la tasa de acceso más baja del continente africano¹⁴. Al igual sucede en relación con el acceso al combustible no sólido para cocinar, con un porcentaje inferior al 10 % de la población frente al 20 % aproximadamente de las regiones de África occidental y central, y al 40 % como mínimo en la región de África meridional¹⁵.

1COM(2004) 711 final, de 26 de octubre de 2004, «El desarrollo futuro de la Iniciativa de la Unión Europea en el ámbito de la energía y las modalidades de creación de un Fondo para la Energía en favor de los países ACP», p. 2.

2En promedio, los países en desarrollo consumen el doble de petróleo por unidad de producción económica que los países de la OCDE [COM(2004) 711].

3COM(2002) 408 final, de 17 de julio de 2002, «La cooperación en materia de energía con los países en vías de desarrollo», y COM(2003) 829 final, de 23 de diciembre de 2003, «La Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible un año después: cumplimiento de nuestros compromisos».

4En la conferencia «Energía para África» celebrada en Nairobi en noviembre de 2003 y en el Consejo de Ministros ACP-UE de Gaborone de mayo de 2004, se hizo referencia al Fondo ACP-UE para el Agua como un modelo útil teniendo en cuenta su principal objetivo de suministrar agua potable segura e instalaciones básicas de saneamiento para la población pobre.

5COM(2004) 711.

6La modalidad de convocatoria de propuestas no es exclusiva del Fondo para la Energía. Para mayor información, véase el sitio web de la DG Cooperación Internacional y Desarrollo: http://ec.europa.eu/DG DEVCO/prag/

7La contribución de la UE de 3,5 millones de euros se canaliza a través de un acuerdo de delegación a la Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ), que gestiona el proyecto de alrededor de 16,5 millones de euros. Otras contribuciones proceden de Austria, Francia, Alemania, los Países Bajos, Suecia y Finlandia. Este Instrumento pretende fortalecer la capacidad institucional y mejorar el entorno de las inversiones privadas en el sector de la energía.

8Inicialmente previsto por un máximo de 40 millones de euros, contribuyó con 24,8 millones de euros a seis proyectos.

9Una asignación de 17 millones de euros destinada sobre todo a facilitar las interconexiones transfronterizas de las redes nacionales.

10Consultoría y servicios para la evaluación de propuestas, la supervisión, la evaluación y la auditoría de los proyectos y los gastos imprevistos.

11Las dos últimas convocatorias de propuestas iniciadas en el marco del FE II en marzo y octubre de 2013, respectivamente, finalizaron en diciembre de 2014. Las subvenciones, por un total de 147,5 millones de euros, se adjudicaron a 31 proyectos.

12Es decir, una más bien pequeña unidad de producción de electricidad que alimenta a una red de distribución no interconectada con la red principal de electricidad.

13Todos los proyectos de otras categorías incluyen componentes de refuerzo de capacidades.

14Los índices de acceso a la electricidad de las otras regiones de África oscilan entre el 34 y el 44 %. Para mayor información, véase el Informe sobre la Asociación África-UE para la Energía de 2011-2012 (http://www.euei-pdf.org/support-to-the-africa-eu-energy-partnership-aeep).

15Como combustibles no sólidos para cocinar se utilizan principalmente las bombonas de gas o el queroseno, que reemplazan a la leña y al carbón vegetal.

Alcance y enfoque de la fiscalización

10

Se pretendía evaluar si, gracias al FE, la Comisión había logrado aumentar el acceso de la población pobre a la energía renovable en África oriental. La fiscalización se centró en tres preguntas principales:

a)¿Asignó la Comisión el apoyo del FE a la energía renovable a proyectos adecuadamente concebidos y con prioridades bien definidas?

b)¿Supervisó la Comisión adecuadamente los proyectos?

c)¿Lograron los proyectos sus objetivos?

11

La fiscalización se centró en los proyectos de energías renovables¹⁶ financiados en el marco de las dos primeras convocatorias de propuestas en doce países de África oriental¹⁷. Llevada a cabo entre junio de 2014 y febrero de 2015, consistió en:

a)un examen de documentos políticos de la UE relacionados con el sector de la energía en los países en desarrollo, con la estrategia de cooperación del FED y con el FE;

b)entrevistas con funcionarios de la DG Cooperación Internacional y Desarrollo y con representantes de los socios contractuales;

c)un examen de dieciséis proyectos ejecutados en cinco países: Kenia, Madagascar, Mozambique, Tanzania y Zambia (véase el anexo I)¹⁸. Entre los criterios de selección figuraban la materialidad¹⁹ y la cobertura de todas las tecnologías utilizadas, así como de los distintos tipos de socios encargados de la ejecución y la explotación²⁰. Con este examen se pretendía evaluar la eficacia de los proyectos, que fueron puntuados mediante la aplicación de criterios pertinentes de la metodología de seguimiento orientado a los resultados de la Comisión (véase el anexo II);

d)visitas a Madagascar del 13 al 23 de octubre de 2014, y a Zambia y Tanzania del 3 al 20 de noviembre, en las que se entrevistaron agentes de la delegación de la UE, representantes de las entidades públicas de los países beneficiarios y socios encargados de la ejecución, y se controlaron sobre el terreno ocho proyectos.

16Energía solar fotovoltaica, eólica, hidráulica y de biomasa.

17Los países del África oriental abarcados son: Burundi, Yibuti, Eritrea, Etiopía, Kenia, Madagascar, Malaui, Mozambique, Ruanda, Tanzania, Uganda y Zambia.

18Cuando se mencionan los proyectos en las observaciones, se hace referencia a su designación numérica y a su título abreviado, tal como se indica en los anexos.

19La contribución del FE de 0,5 millones de euros como mínimo.

20Las organizaciones no gubernamentales (ONG), los organismos semipúblicos y las empresas privadas.

Observaciones

La Comisión concedió una prioridad adecuada al apoyo del FE, pero una cuarta parte de los proyectos examinados presentaba graves insuficiencias de concepción

12

Examinamos si la Comisión había concedido una prioridad adecuada al apoyo del FE y si lo había asignado a proyectos bien concebidos.

El proceso de selección llevó a apoyar proyectos en consonancia con las prioridades del FE

13

El sistema de convocatorias de propuestas implica un proceso de selección transparente y bien documentado (véase el recuadro 2).

Recuadro 2

Selección de las propuestas de proyectos

Con el fin de garantizar una amplia participación, transparencia y un enfoque orientado a la demanda, la convocatoria de propuestas y las directrices destinadas a los solicitantes tuvieron una amplia difusión. Estas directrices contienen instrucciones prácticas para los solicitantes, así como los objetivos y prioridades de la convocatoria. Los solicitantes deben presentar una nota de síntesis en la que describan las principales características del proyecto propuesto y una solicitud completa en la que, aparte de sus datos pormenorizados, especifiquen las acciones propuestas junto con su presupuesto.

La gestión de la convocatoria de propuestas es supervisada por un comité de evaluación²¹, que se encarga de la evaluación de las propuestas, de acuerdo con criterios de selección y adjudicación fijados en las directrices de la convocatoria.

Tanto la nota de síntesis como la solicitud completa son evaluadas por dos personas, en la mayoría de los casos un consultor externo y un representante de la delegación de la UE de la que se trate²². Las evaluaciones se basan en un sistema de puntuación y en tablas con criterios de evaluación normalizados que abarcan, en particular, la pertinencia, la viabilidad, la eficacia, la sostenibilidad y la relación coste-eficacia de los proyectos.

En caso de que existan diferencias de opinión significativas entre los dos evaluadores, el comité de evaluación lleva a cabo una tercera valoración para determinar la puntuación final.

Las subvenciones se conceden a los proyectos con las puntuaciones más altas.

14

En las dos primeras convocatorias de propuestas en el marco del FE se presentaron 975 propuestas, de las que se seleccionaron 142 proyectos (el 15 %). Por lo que se refiere a la pertinencia de los proyectos, los criterios de selección garantizaron su coherencia con las prioridades fijadas por el FE y las dos convocatorias de propuestas:

a)los doce países de África oriental objeto de la fiscalización habían establecido o estaban estableciendo una política energética nacional; también se prestó apoyo a once de estos países en el marco del Instrumento para el diálogo de asociación de la UEEI (véase el apartado 6), con el fin de reforzar la capacidad institucional y de mejorar el entorno empresarial para las inversiones en el sector energético (véase el anexo III)²³;

b)se otorgó especial prioridad a los proyectos que utilizan fuentes de energía renovables, que representan el 85 % de las subvenciones concedidas (véase el apartado 8);

c)los proyectos abordan necesidades bien definidas en lo que respecta al acceso a servicios energéticos modernos (véase el recuadro 3) en las zonas rurales o periurbanas, en su mayoría habitadas por comunidades económicamente modestas o pobres.

Recuadro 3

Necesidades esenciales de energía de las poblaciones pobres

En las zonas rurales y periurbanas, las necesidades prioritarias de electricidad en los hogares son, por lo general, la iluminación, la carga de los teléfonos móviles, un aparato de radio o de televisión, la circulación del aire y, cuando y donde sea posible, un frigorífico, aire acondicionado u otros electrodomésticos. A escala local/comunitaria, el suministro de electricidad a los centros médicos suele ser la máxima prioridad, seguida de servicios administrativos, centros de enseñanza y, en caso necesario, el bombeo de agua. Entre las principales actividades económicas que pudieron emprenderse gracias a la llegada de la electricidad figuran la molienda de granos, el descascarillado del arroz, el aserrado, la refrigeración de alimentos y bebidas, la sastrería y los centros de comunicación.

La energía destinada a la cocción de alimentos sigue procediendo, en la gran mayoría de los casos, de la leña o del carbón vegetal. Las estufas diseñadas para ahorrar combustible y la buena gestión de la silvicultura son los primeros pasos hacia un aprovechamiento y una producción de energía más eficientes. Las soluciones energéticas modernas para las cocinas abarcan la provisión de bombonas de gas asequibles y seguras, y la producción de biogás cerca del lugar de utilización. (Fuentes: diversos documentos relativos al proyecto y el informe «Poor people’s energy outlook 2013»: http://practicalaction.org/ppeo2013-pr)

Fotografía 2

Cartel para dar visibilidad al proyecto de ampliación del acceso a unos servicios energéticos modernos integrados para la reducción de la pobreza (Matadi, distrito de Siha, Tanzania)

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Una cuarta parte de los proyectos examinados se financió pese a que el proceso de evaluación permitía detectar insuficiencias significativas en su concepción

15

Por lo que se refiere a la concepción de los proyectos, se utilizaron criterios de evaluación adecuados para evaluar:

i)la viabilidad operativa (con referencia a la capacidad de los socios y a la metodología para ejecutar el proyecto);

ii)la sostenibilidad (socioeconómica, financiera, técnica y medioambiental);

iii)la relación coste-eficacia (ratio costes/resultados esperados);

iv)la reproducibilidad (efectos destacados que sirven como modelo para una futura reproducción).

16

En once de los proyectos examinados, la puntuación y las observaciones analíticas de los dos evaluadores eran coherentes, pero no fue así en los cinco proyectos restantes, donde el proceso de selección se caracterizó por incoherencias que no fueron detectadas por el comité de evaluación:

a)en un caso²⁴, la buena puntuación atribuida por el evaluador externo no era lógica, habida cuenta de las graves insuficiencias de concepción y del elevado riesgo de fracaso del proyecto que él mismo había constatado²⁵. Puesto que las puntuaciones otorgadas por los dos evaluadores superaban el umbral, el proyecto fue seleccionado;

b)en cuanto a los otros cuatro proyectos²⁶, la propuesta tuvo que ser sometida a una tercera evaluación, ya que los evaluadores externos señalaron graves insuficiencias en la concepción de los proyectos que afectaban a sus posibilidades de realización (por ejemplo, falta de conocimientos especializados del solicitante, objetivos demasiado ambiciosos, planificación de la ejecución poco realista, sostenibilidad de los recursos primarios en peligro, relación coste-eficacia desfavorable, plan empresarial excesivamente optimista o ambiguo). No obstante, la tercera evaluación, que recomendó la concesión de una subvención, no tuvo debidamente en cuenta los riesgos identificados y la ausencia de medidas compensatorias adecuadas.

17

En cuatro de estos cinco casos²⁷, las graves insuficiencias de concepción fueron el principal motivo de fracaso de los proyectos (véase el apartado 36).

18

El proceso de selección comprendió una evaluación de la adecuación del marco lógico de cada proyecto²⁸. Los objetivos de los proyectos eran SMART²⁹, pero, debido a la falta de estudios de viabilidad adecuados, los indicadores de resultados fijados para supervisar sus logros no siempre estuvieron basados en valores de referencia precisos ni en metas bien definidas.

19

De los trece proyectos finalizados o a punto de finalizar, cinco necesitaban una importante modificación de sus indicadores de resultados para adaptarse a las realidades sobre el terreno³⁰, optimizar las opciones técnicas³¹ o hacer frente a un suceso imprevisto³² (véase el anexo IV), sobre todo en proyectos del FE I. La Comisión solucionó este problema en el caso de los proyectos del FE II. La primera convocatoria de propuestas del FE II recomendaba la realización de estudios de viabilidad antes de presentar una solicitud, lo cual pasó a ser obligatorio en la segunda convocatoria.

La Comisión no supervisó adecuadamente todos los proyectos

20

Examinamos si los informes sobre los proyectos contenían información adecuada para que la Comisión supervisara los avances, y si esta tomó medidas apropiadas y oportunas cuando era necesario.

La calidad de los informes de los socios encargados de la ejecución fue desigual

21

Los contratos de subvención celebrados con los socios encargados de la ejecución exigen para el abono de los tramos de la subvención la previa aprobación por la delegación de la UE de los informes financieros y descriptivos intermedios y finales. Estos informes deben ajustarse al modelo que figura en el contrato de subvención y, por tanto, precisar las actividades realizadas, explicar los motivos por los que algunas actividades programadas podrían no realizarse en la práctica, detallar los problemas a los que se enfrentan y la forma en la que se han abordado, y evaluar los resultados obtenidos.

22

Los informes de cinco de los dieciséis proyectos examinados se habían presentado con puntualidad y tenían la calidad esperada. Estos cinco proyectos fueron ejecutados por socios de desarrollo experimentados³³. Por lo que respecta a los demás proyectos:

a)en los informes descriptivos periódicamente faltaba información sobre los avances intermedios en la consecución de los objetivos;

b)cuando los avances no eran satisfactorios, los informes a menudo contenían información limitada sobre las medidas previstas o adoptadas;

c)en caso de retrasos de ejecución importantes, las solicitudes de pago y los correspondientes informes fueron menos frecuentes, y las delegaciones de la UE recibían información aún más escasa.

23

La DG Cooperación Internacional y Desarrollo contrató a una consultora para ayudar a las delegaciones de la UE a evaluar los informes de los socios encargados de la ejecución, registrar los datos sobre los avances en la ejecución, establecer un instrumento estructurado de supervisión del FE y elaborar informes sobre los resultados globales de este Fondo. Cuando la consultora detectaba insuficiencias que afectaban a la puntualidad, calidad o exhaustividad de los informes, informaba al socio encargado de la ejecución y a la delegación de la UE, y formulaba recomendaciones para facilitar la ejecución en caso necesario. Normalmente, su examen de los informes de los socios concluía entre uno y cinco meses después del período abarcado por el informe, pero al no prorrogarse a tiempo su contrato, sus actividades se interrumpieron durante varios meses, lo que retrasó notablemente este examen en algunos casos (véase el anexo V).

24

Este examen estándar realizado por una única entidad fue útil para armonizar y mejorar en cierta medida la presentación de informes de los socios encargados de la ejecución. No obstante, la consultora no tenía competencias para hacer cumplir las recomendaciones formuladas y su contrato no preveía los recursos necesarios para controlar sobre el terreno los datos facilitados por los socios encargados de la ejecución. Esta verificación solo pudo llevarse a cabo cuando se dispuso de otras fuentes de información³⁴.

25

El presupuesto de los proyectos examinados preveía la organización de evaluaciones intermedias y finales obligatorias, para las que los socios encargados de la ejecución contratarían a consultores externos. Solo la mitad de las evaluaciones intermedias fueron llevadas a cabo. De los once proyectos del FE II examinados, cinco no fueron objeto de una evaluación intermedia, a pesar de que comenzaron en 2008 y faltaba aproximadamente un año para su término en el momento de la fiscalización³⁵. Uno de los proyectos del FE II³⁶ llevaba en curso unos tres años y estaba previsto que concluyera en menos de un año, pero tampoco había sido sometido a ninguna evaluación intermedia (véase el anexo V).

En algunos proyectos con dificultades de ejecución graves, la Comisión no adoptó medidas apropiadas y oportunas

26

En el informe de febrero de 2012 sobre la evaluación intermedia de la primera convocatoria de propuestas organizada por la DG Cooperación Internacional y Desarrollo³⁷, se hizo hincapié en las insuficiencias en la elaboración de informes sobre los proyectos. La Comisión no procedió al seguimiento de esta constatación mediante el establecimiento de las medidas correctoras previstas, su calendario y la atribución de responsabilidades³⁸.

27

Con arreglo a los contratos, si los socios encargados de la ejecución no cumplen sus obligaciones de información, la DG Cooperación Internacional y Desarrollo tiene atribuida la facultad de solicitar en todo momento información complementaria, que se deberá facilitar en un plazo de un mes, así como de rescindir el contrato y recuperar los importes ya abonados y no justificados. La DG Cooperación Internacional y Desarrollo no ha hecho un uso adecuado de estas facultades.

28

En las tres delegaciones de la UE examinadas escaseaban las pruebas de que los gestores del programa practicaran controles periódicos sobre el terreno a los proyectos, incluso cuando las delegaciones de la UE estaban al tanto de graves dificultades existentes, como sucedía en los dos proyectos del FE I fallidos³⁹. Los motivos invocados fueron las limitaciones de recursos y la menor prioridad de los proyectos del FE con respecto a los programas de estrategias de cooperación del FED con países socios⁴⁰.

29

En los proyectos que rara vez son controlados sobre el terreno por el personal de la delegación o que experimentan dificultades, los gestores del programa en las delegaciones de la UE pueden solicitar a la DG Cooperación Internacional y Desarrollo la planificación de una visita de seguimiento orientado a los resultados (ROM). Diez de los dieciséis proyectos examinados fueron objeto de al menos una de estas visitas⁴¹ (véase el anexo V). No obstante, no se hizo uso suficiente de esta posibilidad para proyectos con dificultades de ejecución graves y bien conocidas:

a)el proyecto 5 (Up-scaling), que comenzó en enero de 2008, solo fue objeto de una visita ROM en junio de 2013. El informe destacaba la caótica situación existente, pero era demasiado tarde para adoptar medidas correctoras;

b)el proyecto 6 (Bioenergelec), que comenzó en abril de 2008, no fue objeto de una visita ROM a pesar de los prolongados retrasos de ejecución⁴² y los escasos resultados obtenidos.

30

Si estima que el contrato no puede seguir ejecutándose de forma eficaz o apropiada, la Comisión tiene la posibilidad de buscar una solución con el socio encargado de la ejecución y de rescindir el contrato si no logra un acuerdo. La Comisión no adoptó estas medidas cuando, a mediados de 2010, estaba claro que los dos proyectos mencionados en el apartado 29 no iban a seguir ejecutándose según lo previsto:

a)en el proyecto 5 (Up-scaling), una opción podría haber sido reducir considerablemente el alcance geográfico y el número de poblaciones que debían equiparse, así como reconsiderar la continuación del régimen de cultivo de jatrofa⁴³;

b)en el proyecto 6 (Bioenergelec), el plan podría haber sido evaluado de nuevo a la vista de los escasos resultados de un proyecto similar anterior, ejecutado también en Madagascar por el mismo socio⁴⁴.

31

El proyecto 6 del FE II (Wood and charcoal) está siendo ejecutado en varios países por una empresa forestal privada. Comenzó en marzo de 2012 y, cuando faltaba menos de un año para su finalización prevista (julio de 2015), no se había avanzado en el componente innovador del carbón vegetal⁴⁵ y no parecía probable que su uso se materializase. Las delegaciones de la UE en los países afectados no habían intentado determinar los motivos del fracaso del proyecto ni habían tomado medida alguna al respecto. Dado que el componente innovador del carbón vegetal había permitido justificar la subvencionabilidad del proyecto en el marco del FE, la falta de este elemento significa que la Comisión podría recuperar parte de su financiación.

La mayoría de los proyectos examinados era satisfactoria y tenía buenas perspectivas de sostenibilidad

32

Examinamos si los resultados previstos del proyecto se obtuvieron según lo previsto y si eran sostenibles.

En una cuarta parte de los proyectos examinados no se obtuvo la mayoría de los resultados previstos

33

En las propuestas de proyectos se indicaron períodos de ejecución, definidos posteriormente en los contratos de subvención, que, por lo general, subestimaron el tiempo necesario para llevar a cabo los proyectos⁴⁶. Nueve de los once proyectos del FE I examinados tuvieron que prolongarse y dos de ellos precisaron más del doble del tiempo previsto inicialmente (véase el anexo IV).

34

De los dieciséis proyectos examinados, doce tuvieron éxito: cinco habían superado o era probable que superasen sus objetivos iniciales, dos habían cumplido o podían cumplir sus objetivos y cinco no podían alcanzar sus objetivos, aunque los resultados todavía eran razonables⁴⁷ (véanse en el anexo IV y el anexo VI, en la columna «resultados», los proyectos puntuados A o B). El recuadro 4 presenta dos ejemplos de proyectos que se llevaron a cabo con éxito.

Recuadro 4

Ejemplos de proyectos llevados a cabo con éxito

Proyecto 4 (Biogas) — Este proyecto, ejecutado en Kenia, pretendía recuperar gas metano de los digestores de purines en las pequeñas explotaciones que contaban con de tres a diez vacas lecheras. El biogás se utiliza como combustible para cocinar en los hogares de los propietarios de las explotaciones y además contribuye al ahorro de leña o carbón, reduce drásticamente la contaminación en interiores y mejora las cualidades de fertilización de los purines. Las microinstituciones y los promotores públicos participaron para garantizar la reproducción del proyecto, con el que se consiguió instalar un total de 765 digestores en cinco provincias de Kenia (frente a la meta de 460).

Proyecto 14 (Small-scale solar) — Este proyecto tenía por objeto permitir que unas 18 000 personas (o 4 000 familias) tuvieran acceso a la energía solar sostenible a pequeña escala en dos municipios rurales de Mozambique. Los faroles alimentados por energía solar sustituyen a la madera para quemar o al queroseno para el alumbrado. Estos faroles son suministrados, a cambio de una reducida cuota diaria, por pequeñas empresas (estaciones de recarga) gestionadas por empresarios locales que recibieron una formación especial en el marco del proyecto. Se instalaron cuarenta y una estaciones de recarga en veinticinco pueblos y 14 760 personas (o el 82 % del objetivo) se beneficiaron de una iluminación procedente de energías limpias y económicas. La mitad de estos empresarios son mujeres. Las estaciones de recarga solar también se utilizan para cargar los teléfonos móviles y otros aparatos pequeños, como radios o maquinillas de cortar el pelo.

35

Los proyectos de electrificación rural que incluyeron el suministro de servicios energéticos a los hogares y los edificios públicos locales (mediante la conexión a minirredes en pueblos o la utilización de unidades solares autónomas en los hogares dispersos) tuvieron un efecto muy positivo en la mejora de la vida cotidiana de las comunidades rurales, incluso cuando las nuevas actividades económicas previstas tardaron en realizarse. Por ejemplo, las comodidades adicionales animaron a profesionales cualificados de importancia clave, como profesores, médicos o jueces, a aceptar puestos de trabajo en lugares apartados, con los consiguientes efectos en cascada, como la mejora del acceso a los servicios públicos y la creación de empleos complementarios, esenciales para contribuir a la reducción de la pobreza⁴⁸.

Fotografías 3 y 4

Ampliación de la red eléctrica, en particular hasta la clínica Kamilambo dentro del proyecto Infraestructuras de electrificación rural y proyectos a pequeña escala (distrito de Mumbwa, Zambia)

Conexión de un transformador de baja tensión a la red de distribución del pueblo de Sahasinaka, proyecto rHYviere (provincia de Fianarantsoa, Madagascar)

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

36

Sin embargo, cuatro proyectos no lograron alcanzar la mayor parte de sus objetivos previstos, debido principalmente a insuficiencias en su concepción y a una supervisión inadecuada por parte de la Comisión durante su ejecución (véase en el anexo VI, columna «resultados», los proyectos puntuados D):

a)Tras cinco años de ejecución, el proyecto 5 (Up-scaling) solo consiguió abastecer con acceso a servicios energéticos modernos a once de los ciento veinte pueblos previstos⁴⁹. Algunos equipos adquiridos no se utilizaron y estaban quedando obsoletos.

b)El proyecto 6 (Bioenergelec) consistía en utilizar la biomasa para la producción de electricidad mediante la combustión de madera principalmente en una caldera conectada a un motor de vapor que impulsa un generador. Muchos de los riesgos importantes que habían sido detectados en la fase de selección del proyecto terminaron concretándose⁵⁰. Además, un ciclón destruyó el bosque en uno de los cinco sitios elegidos, un riesgo considerable que no se había tenido en cuenta. Tras seis años desde el inicio del proyecto, solo se había terminado una instalación que, además, funcionaba de manera esporádica⁵¹. Resultó muy prematuro planificar la instalación de cinco unidades antes de haber obtenido pruebas convincentes en su favor con un proyecto piloto⁵².

c)El proyecto 13 (Nice Roll-out) tenía como objetivo reproducir en más de cincuenta ubicaciones de Zambia y Tanzania un centro de internet alimentado con energía solar que ya operaba en Gambia. El proyecto tuvo que darse por concluido debido a la quiebra del socio encargado de la ejecución en 2013. El modelo empresarial con participación del sector privado se consideraba un importante riesgo en la fase de evaluación de la propuesta.

d)El proyecto 16 (Wood and charcoal) estaba destinado a la producción sostenible de madera y carbón vegetal en las zonas rurales. El socio encargado de la ejecución había mostrado más interés en los beneficios madereros que en el componente innovador del carbón vegetal, motivo que justificaba la financiación del proyecto a cargo del FE.

Casi todos los proyectos satisfactorios examinados presentaban buenas perspectivas de sostenibilidad

37

En uno de los doce proyectos satisfactorios examinados, la sostenibilidad fue motivo de preocupación debido a la complejidad técnica que entrañaba, junto con la escasez de capacidad local. Además, existía el riesgo de fallo técnico a corto o medio plazo⁵³. Los once proyectos restantes podrían haber sido sostenibles si las medidas necesarias previstas se hubiesen llevado a la práctica según lo previsto⁵⁴ y si el contexto no se hubiese deteriorado demasiado (véase en el anexo VI, columna «sostenibilidad», los proyectos puntuados B).

38

En cuanto a los proyectos que comprenden una unidad de producción eléctrica y una red de distribución descentralizadas⁵⁵, la sostenibilidad requiere una gestión adecuada de las operaciones (producción y venta de electricidad) y un mantenimiento técnico regular⁵⁶. Se organizaron cursos de formación en todos los proyectos para mejorar las capacidades técnicas y de gestión de los futuros operadores. Sin embargo, dadas las capacidades locales, seguirá siendo necesaria la formación periódica tras la finalización del proyecto a fin de garantizar la gestión óptima de las unidades de producción⁵⁷.

Fotografías 5 y 6

Unidad solar fotovoltaica en el techo de una escuela con su tarjeta de instrucciones, del proyecto de Mayor acceso a los servicios eléctricos (distrito de Kalomo, Zambia)

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

39

Algunos proyectos también permitieron una sensibilización sobre cuestiones medioambientales (véase un ejemplo en el recuadro 5) y ofrecieron formación en la creación de microempresas, lo cual fue posible gracias a la llegada de la electricidad.

40

Las unidades de producción que suministran electricidad a un solo cliente (es decir, conexión a la red de distribución principal, normalmente gestionada por un organismo parapúblico) podrían verse afectadas por impagos, lo que puede poner en peligro la sostenibilidad del proyecto⁵⁸. Este riesgo es bien conocido, y las reformas de la política energética nacional tienen como fin aplicar de manera gradual las mejores prácticas y dotar a los operadores de red nacionales de mayor solvencia y capacidad de pagar a sus proveedores⁵⁹.

Recuadro 5

La preservación de las fuentes de energía primaria es clave para la sostenibilidad

Proyecto 7 (rHyviere) — El objetivo del proyecto era construir pequeñas unidades de producción hidroeléctrica en una región montañosa de Madagascar. La sostenibilidad de los arroyos de agua de alta montaña exige una buena gestión de la flora natural y de la agricultura en las cuencas de alimentación a fin de que el agua de lluvia se infiltre de forma continua en el subsuelo. El proyecto incluía los componentes esenciales de formación y sensibilización y un programa medioambiental útil, así como la participación de las autoridades para preservar las fuentes de energía primaria (los arroyos de agua). Para los campesinos que viven en la cuenca de alimentación, este programa incluye subvenciones destinadas a preservar la flora mediante la adaptación de sus métodos de explotación, sobre todo para evitar una mayor deforestación a causa de las actividades de tala y quema, y de la explotación forestal para la producción de carbón vegetal. Los recursos financieros a largo plazo necesarios para las subvenciones a los campesinos locales se obtuvieron mediante una exacción especial (del 2,5 %) sobre la energía hidroeléctrica producida y vendida a la ciudad en el valle.

21Para las convocatorias de propuestas en el marco del FE, el comité de evaluación está compuesto de representantes de la Comisión (DG Cooperación Internacional y Desarrollo, DG Medio Ambiente, DG Investigación e Innovación y DG Energía) y la Secretaría ACP.

22Cuando el proyecto comprende acciones en más de un país, es evaluado por un consultor externo y por un representante de la dirección regional competente de la DG Cooperación Internacional y Desarrollo.

23En ocho países, el sector energético también fue seleccionado como un sector focal en las estrategias de cooperación del 11º FED.

24Proyecto 5 (Up-scaling).

25Por ejemplo, proyecto excesivamente ambicioso e hipótesis y plan empresarial sumamente optimistas; además, el proyecto piloto en curso no había demostrado su idoneidad.

26Los proyectos 2 (BestRay), 6 (Bioenergelec), 13 (Nice Roll-out) y 16 (Wood and charcoal).

27Los proyectos 5 (Up-scaling), 6 (Bioenergelec), 13 (Nice Roll-out) y 16 (Wood and charcoal). Véase en el anexo VI, columna «concepción», los proyectos puntuados C o D.

28Se establece la relación entre las necesidades socioeconómicas que el proyecto debe satisfacer y sus objetivos, recursos, actividades y resultados.

29Específicos, medibles, realistas, pertinentes y delimitados en el tiempo.

30En el caso del proyecto 5 (Up-scaling), los recursos disponibles se consideraron incompatibles con la distribución geográfica y el número de emplazamientos que debían equiparse. En el proyecto 15 (Boreale), el coste y la complejidad técnica que representan las unidades de energía eólica fueron declarados incompatibles con las capacidades locales y una localidad (de ocho) no tenía población suficiente para que el proyecto fuera sostenible.

31En el proyecto 8 (Sahambano), el estudio topográfico mostró que la energía hidroeléctrica disponible era de 700 kW en lugar de los 460 kW previstos. En el proyecto 7 (rHYviere), en los tres emplazamientos, la energía hidroeléctrica instalada se incrementó a 890 kW en lugar de los 600 kW previstos.

32En el proyecto 6 (Bioenergelec), los recursos forestales destinados a un emplazamiento (de los cinco previstos) fueron destruidos por un ciclón antes de la construcción de la unidad de producción de electricidad.

33Los proyectos 2 (Best-Ray), 4 (Biogas), 7 (rHYviere), 9 (Resouth) y 15 (Boreale).

34Informes de los controles sobre el terreno por el gestor del programa de la delegación de la UE, informes de supervisión orientados a los resultados y evaluaciones externas.

35La evaluación intermedia del proyecto 6 (Bioenergelec) se llevó a cabo en marzo de 2013, es decir, cinco años después del inicio del proyecto por un período inicial de ejecución de tres años.

36Proyecto 16 (Wood and charcoal).

37Evaluación intermedia de la primera convocatoria de propuestas del Fondo para la Energía en el marco del 9º FED.

38Este problema no se ha presentado exclusivamente en esta evaluación. Como se menciona en el Informe Especial nº 18/2014, Sistemas de evaluación y de seguimiento orientado a los resultados de DG Cooperación Internacional y Desarrollo, se observan insuficiencias en el seguimiento de los resultados de la evaluación (véanse los apartados 56 a 60).

39En el caso de los proyectos 5 (Up-scaling) y 6 (Bioenergelec), los períodos de ejecución se ampliaron a 78 y 81 meses, respectivamente (véase el anexo V). Por lo que se refiere al proyecto 6 (Bioenergelec), no se disponía de documentación que pudiera examinar el Tribunal sobre la visita de las instalaciones.

40La falta de suficientes controles sobre el terreno a los proyectos no solo se produce en los proyectos del FE. Como indica su informe anual de actividad de 2014, la DG Cooperación Internacional y Desarrollo no alcanzó su objetivo de controlar al menos el 80 % de los proyectos y contratos en curso (p. 112, y anexo 10, pp. 297-299). Los resultados generales de 2014 se situaron en el 69 %, por debajo de la tasa del 72 % de 2013. Las restricciones de personal fueron uno de los motivos alegados.

41Tres proyectos fueron objeto de dos visitas de seguimiento orientado a los resultados.

42Previsto inicialmente para 36 meses, el período de ejecución se amplió a 81 meses.

43La jatrofa es una planta de cuyas semillas se extrae aceite transformable en biodiésel.

44Este proyecto iniciado dos años antes no producía resultados satisfactorios, debido en particular a la falta de fiabilidad de la maquinaria idéntica a la utilizada en el proyecto 6 (Bioenergelec).

45Utilización de hornos industriales en lugar de los de bajo rendimiento de la producción artesanal.

46Por ejemplo, por lo que respecta a los estudios de viabilidad, la solicitud de permiso de construcción y los procesos de adjudicación pública (véase asimismo el apartado 19).

47Los resultados superaban el 75 % de los valores objetivo o se registraron avances alentadores tras la ejecución del proyecto (por ejemplo, aumento progresivo del número de hogares conectados).

48Por ejemplo, en el caso de los proyectos 2 (Best Ray), 3 (Majaua), 7 (rHYviere), 10 (Rural electrification) y 12 (Green energy).

49Por ejemplo, hubi procedimientos de adjudicación pública prolongados, limitaciones logísticas, movilización de la demanda debido a la competencia con otras tecnologías y cultivos de jatrofa ineficaces. El proyecto se vio afectado en mayor medida por un litigio judicial entre el socio y un proveedor que no cumplió su compromiso aunque se bloquearon los fondos.

50En el proyecto repercutió también negativamente un contencioso entre el proveedor de equipos y la agencia nacional para la electrificación rural (también socio del proyecto).

51La maquinaria de origen brasileño es más bien un prototipo todavía muy dependiente de su fabricante.

52En la propuesta se preveían seis unidades, pero solo cinco se mantuvieron en el contrato de subvención.

53El proyecto 9 (Resouth) tiene una puntuación C debido a la complejidad de su componente de turbinas eólicas y a su extrema lejanía.

54Factores exógenos que podrían afectar directa o indirectamente a los proyectos, como las condiciones socioeconómicas y de seguridad, un cambio importante en la política del sector o la degradación del medio ambiente.

55Los proyectos 1 (Mwenga), 3 (Majaua), 7 (rHyviere), 8 (Sahambano), 9 (Resouth), 10 (Rural electrification) y 15 (Boreale).

56Deberá prestarse especial atención en algunos casos, por ejemplo en lo que respecta a algunas deficiencias en la calidad de las infraestructuras construidas y en los equipos instalados.

57Los socios encargados de la ejecución, establecidos desde hacía tiempo, en ocasiones corrieron a cargo de la financiación una vez finalizados sus contratos; por ejemplo, en el proyecto 9 (Resouth).

58Los proyectos 7 (rHyviere, un sitio de un total de tres) y 8 (Sahambano).

59Por ejemplo, en Tanzania y en Madagascar, el Banco Mundial respalda los grandes programas de reforma del sector de la energía.

Conclusiones y recomendaciones

41

Llegamos a la conclusión de que la Comisión logró fundamentalmente sus objetivos, pero habría podido aprovechar mejor el FE para incrementar el acceso de la población pobre a la energía renovable en África oriental.

42

La Comisión asignó el apoyo del FE a la energía renovable a proyectos con prioridades bien definidas. Se siguieron criterios de selección adecuados en las convocatorias de propuestas para garantizar la coherencia con las prioridades fijadas en el FE. No obstante, una cuarta parte de los proyectos examinados recibieron una subvención a pesar de las graves insuficiencias de concepción detectadas durante el proceso de selección. La incoherencia entre las puntuaciones otorgadas a estos proyectos y los comentarios analíticos de los evaluadores indican una falta de rigor en el proceso de selección (véanse los apartados 12 a 19).

Recomendación 1
Selección más rigurosa de los proyectos

Al recurrir a convocatorias de propuestas, durante el proceso de selección, la Comisión debería reforzar la evaluación:

i)de los riesgos relativos a la concepción de las acciones y a las medidas paliativas previstas;

ii)de la capacidad de los socios respecto a los planes de ejecución de los proyectos.

43

La Comisión no supervisó todos los proyectos adecuadamente. Los informes presentados por los socios encargados de la ejecución diferían en su calidad y el apoyo proporcionado por el consultor contratado por la DG Cooperación Internacional y Desarrollo para mejorar la presentación de informes tuvo un efecto positivo pero limitado. En algunos proyectos con dificultades de ejecución graves, la Comisión no adoptó medidas apropiadas ni oportunas:

a)no trató de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de información previstas en los contratos de subvención;

b)no recurrió lo suficiente a controles sobre el terreno a los proyectos practicados por los gestores del programa en las delegaciones de la UE, ni a las visitas de seguimiento ROM para complementar la información facilitada por los socios encargados de la ejecución, en particular cuando las graves dificultades a las que se enfrentaban los proyectos eran conocidas;

c)a pesar de ser conscientes de que era poco probable que algunos de los proyectos examinados se llevasen a cabo según lo previsto, la Comisión no trató de hallar una solución con los socios encargados de la ejecución ni de poner fin a los proyectos (véanse los apartados 20 a 31).

Recomendación 2
Refuerzo de la supervisión de los proyectos

La Comisión debería:

i)supervisar atentamente el cumplimiento de las disposiciones de los contratos de subvención en lo que respecta a la puntualidad y a la calidad de los informes financieros y descriptivos y de las evaluaciones;

ii)en caso de incumplimiento de estas disposiciones, suspender cualquier otro desembolso de la subvención y pedir a los socios encargados de la ejecución que proporcionen la información necesaria;

iii)aumentar el número de controles sobre el terreno por los gestores del programa y las visitas de seguimiento ROM para los proyectos sensibles, utilizando un enfoque basado en el riesgo;

iv)cuando es poco probable que los proyectos se ejecuten según lo previsto, buscar una solución con el socio encargado de la ejecución;

v)si no fuese posible ponerse de acuerdo sobre una solución, adoptar una estrategia de salida racional para rescindir el contrato.

44

La mayor parte de los proyectos examinados era satisfactoria y tiene más posibilidades de ser sostenible si se aplican las medidas necesarias previstas y el contexto no se deteriora excesivamente. Si bien tardaban en emprenderse nuevas actividades económicas en las zonas rurales tras la llegada de la electricidad, la calidad de vida de la población mejoraba significativamente, en particular mediante el acceso a mejores servicios públicos. Una cuarta parte de los proyectos examinados no logró obtener la mayoría de los resultados previstos, debido principalmente a que no se habían rectificado las insuficiencias de concepción y a una supervisión inadecuada por parte de la Comisión (véanse los apartados 32 a 40).

Recomendación 3
Aumentar las perspectivas de sostenibilidad de los proyectos

Una vez finalizados los proyectos complejos, en especial los relacionados con las inversiones en infraestructuras, la Comisión debería:

i)exigir a los socios encargados de la ejecución que incluyan en su informe final una evaluación de la necesidad potencial de asistencia técnica continua para los operadores;

ii)estudiar la posibilidad de proporcionar financiación para este fin, por ejemplo mediante una modificación del contrato de subvención.

El presente informe ha sido aprobado por la Sala III, presidida por Karel PINXTEN, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo, en su reunión del día 6 de octubre de 2015.

Por el Tribunal de Cuentas

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Presidente

Anexos

Anexo I

Proyectos examinados

Anexo II

Metodología de puntuación

A efectos de la fiscalización, la puntuación de la concepción, los resultados y la sostenibilidad potencial se determinaron basándose en la metodología de seguimiento orientado a los resultados (ROM) de la Comisión. Los criterios que se aplicaron se exponen a continuación:

Concepción

A
El concepto del proyecto (incluida la tecnología elegida) es realista y pertinente con respecto al contexto. Se han determinado adecuadamente los riesgos y restricciones locales, y se han descrito de manera exhaustiva las medidas paliativas que deben aplicarse. Se ha propuesto un marco lógico claro y bien estructurado, con objetivos SMART (la puntuación no se ve afectada si las cifras de referencia y el objetivo aún han de ajustarse tras el estudio de viabilidad) e indicadores de resultados adecuados.

B
Lógica de intervención adecuada. Se han observado omisiones/preocupaciones en relación con el concepto o la tecnología elegida, los riesgos y las limitaciones enumerados no son exhaustivos o su reducción no es plenamente convincente. Los objetivos y los indicadores requieren modificaciones.

C
La lógica de intervención pone de manifiesto problemas que pueden afectar sustancialmente a los resultados esperados, se toma nota de las cuestiones y los problemas relativos a los elementos enumerados anteriormente.

D
La lógica de intervención presenta deficiencias y reduce considerablemente las posibilidades de éxito para el proyecto, o bien las principales cuestiones y problemas comprometen su realización.

Resultados

A
Todos los resultados se han conseguido, o es muy probable que se consigan, con calidad satisfactoria y contribuyen a los efectos del modo previsto; las actividades se supervisan y ejecutan periódicamente conforme al calendario fijado (no se han observado retrasos o estos son menores y tienen una explicación lógica).

B
La obtención de resultados se ajusta a unas previsiones y muy probablemente tendrá lugar conforme a estas, pero pueden lograrse mejoras en términos de calidad, finalización de la cantidad prevista o calendario. No obstante, los retrasos no afectan a la obtención de resultados.

C
Determinados resultados no se consiguen o no se van a conseguir a tiempo, ni según la cantidad prevista ni con una calidad satisfactoria. Son necesarias medidas correctoras. Las actividades sufren retrasos y están en cierta medida desvinculadas de la lógica de intervención y de los planes.

D
La calidad y la obtención de resultados presentan o muy probablemente presentarán deficiencias graves. Se precisan ajustes importantes para garantizar la consecución de al menos los resultados clave. Se producen retrasos graves y existe una desvinculación fundamental entre las actividades, la lógica y los planes de intervención. Cabe contemplar una estrategia de salida para limitar nuevos problemas.

Sostenibilidad

A
Los resultados serán sostenibles a largo plazo y el potencial de reproducción está garantizado por un contexto favorable o por las medidas conexas adoptadas por el proyecto u otras intervenciones.

B
Los resultados (o la mayoría de ellos) probablemente serán sostenibles a largo plazo si las medidas necesarias previstas se aplican según los planes establecidos o si el contexto no se deteriora demasiado.

C
Los resultados (o la mayoría de ellos) podrían no ser sostenibles a medio o largo plazo si las medidas necesarias previstas no han sido adecuadamente reforzadas o complementadas, especialmente si el contexto presenta una tendencia a deteriorarse.

D
Muy probablemente los resultados (o la mayoría de ellos) no lleguen a ser sostenibles a medio plazo, independientemente de las medidas adoptadas en el contexto actual.

Anexo III

Proyectos del PDF de la UEEI y sectores focales del 11º FED por país

Anexo IV

Período de ejecución, objetivos y logros de los proyectos examinados

Anexo V

Supervisión de los proyectos examinados

Anexo VI

Puntuación de los proyectos examinados

Respuestas de la Comisión

Resumen

III

La Comisión acoge con satisfacción el Informe del Tribunal. La creación del Fondo para la Energía permitió a la Comisión abordar por primera vez de forma sustancial la cuestión del acceso a la energía en la cooperación para el desarrollo, en el marco de las enormes necesidades (48 000 millones USD anuales) de los países en desarrollo¹. La Comisión ha utilizado el Fondo para la Energía de manera efectiva y, como pone de manifiesto el informe del Tribunal, la mayor parte de los proyectos examinados ha resultado satisfactoria y tiene buenas perspectivas de sostenibilidad. Es un éxito notable dada la dificultad del contexto en el que debe llevarse a cabo la cooperación al desarrollo. Solo una cuarta parte de los proyectos examinados no ha dado los resultados esperados. Se debió en cierta medida a las circunstancias desfavorables que plantearon dudas sobre la concepción inicial de los proyectos e hicieron que fueran ineficaces las reducciones del riesgo previstas. La Comisión también es consciente de que hay margen para ciertas mejoras, en particular en lo que se refiere a su seguimiento de los proyectos sobre el terreno. Ya ha adoptado algunas medidas y aportará nuevas mejoras, tal como recomienda el Tribunal.

IV

La Comisión aplicó las normas y procedimientos por los que se rige la convocatoria de propuestas de forma coherente y rigurosa, y asignó su ayuda a proyectos con prioridades bien definidas.

En realidad, se esperaba que existieran riesgos e insuficiencias en las propuestas del Fondo para la Energía que promueven soluciones innovadoras para conseguir unos servicios energéticos sostenibles y asequibles destinados a los pobres.

El Comité de evaluación competente tuvo en cuenta estos riesgos e insuficiencias identificados en las propuestas evaluadas con vistas a las medidas de atenuación pertinentes propuestas por los solicitantes correspondientes, con anterioridad a la asignación de las puntuaciones finales que establecieron el lugar en la clasificación de cada propuesta, de forma coherente y objetiva en función de los criterios, objetivos y prioridades establecidos en las directrices de la convocatoria.

V

La Comisión supervisó los proyectos utilizando diferentes instrumentos y modalidades disponibles; entre ellos, la creación de una estructura permanente de supervisión.

En general, la Comisión ha realizado un estrecho seguimiento durante las fases de ejecución más críticas y ha facilitado soluciones y medidas correctoras en la medida de lo posible y de conformidad con las normas y procedimientos vigentes. En algunos casos concretos, podría haberse ejercido un mayor control sobre el terreno.

VI

El 75 % de los proyectos examinados por el Tribunal ya han dado los resultados esperados o incluso mejores de lo previsto. Algunos proyectos no han alcanzado aún la mayoría de los resultados previstos, debido principalmente a problemas relacionados con la capacidad de los beneficiarios o a circunstancias desfavorables que plantearon dudas sobre la concepción inicial de los proyectos e hicieron que fueran ineficaces las reducciones del riesgo previstas.

La Comisión señala que no puede excluirse un cierto grado de problema de capacidad, especialmente cuando, por un lado, los proyectos específicos son innovadores y ambiciosos, y, por otro lado, los beneficiarios son pobres. En ese contexto, no puede esperarse que los proyectos sean perfectos.

VII

La Comisión acoge con satisfacción las recomendaciones del Tribunal. Ya se han tomado algunas medidas para reforzar la supervisión e incrementar la sostenibilidad de los proyectos. A este respecto, la Comisión quisiera destacar la importancia de las siguientes medidas que ya se han adoptado en consonancia con las recomendaciones del Tribunal:

—las mejoras introducidas en la última convocatoria de propuestas del Fondo para la Energía iban dirigidas a garantizar la viabilidad de los proyectos;

—el refuerzo de la función de supervisión permanente del Fondo para la Energía;

—las innovaciones introducidas con el nuevo programa de cooperación energética; en concreto, la Iniciativa para la Financiación de la Electrificación (ElectriFI), que fue elaborada conjuntamente con la industria y los financiadores del desarrollo y tiene por objeto aumentar la viabilidad, la sostenibilidad y el efecto multiplicador del apoyo de la UE al acceso a la energía sostenible para los pobres.

Introducción

04

Desde 2011, las directrices generales de la política energética de la UE en el contexto del desarrollo las ha marcado lo establecido en el «Programa para el cambio», que define la energía como motor fundamental para un crecimiento integrador y sostenible.

05

La creación del Fondo para la Energía permitió a la Comisión abordar por primera vez de forma sustancial la cuestión del acceso a la energía en su cooperación al desarrollo, en el marco de las enormes necesidades de los países en desarrollo (48 000 millones USD anuales según la Agencia Internacional de la Energía).

Observaciones

La Comisión examinó a fondo los puntos fuertes y débiles de todas y cada una de las propuestas de proyecto presentadas en el marco del Fondo para la Energía y dio prioridad a las mejores propuestas, que superaban con mucho los estándares de calidad generales establecidos en las directrices de cada convocatoria.

A pesar de que siempre hay riesgos e insuficiencias, el apoyo a proyectos innovadores y ambiciosos, seleccionados de conformidad con las normas y procedimientos correspondientes, debe ser considerado por la Comisión a efectos del cumplimiento de los objetivos generales de cada convocatoria de propuestas.

La Comisión seleccionó proyectos de financiación basados en los criterios claros de evaluación establecidos en las directrices de las convocatorias, tales como la pertinencia, la capacidad operativa y financiera del solicitante y sus socios, la viabilidad, la sostenibilidad, la rentabilidad y la consideración de si se habían propuesto medidas adecuadas para atenuar los riesgos o insuficiencias inherentes a unos proyectos de desarrollo complejos.

16

En relación con los cinco proyectos mencionados por el Tribunal, las observaciones y las puntuaciones de cada evaluador son tenidas en cuenta por el comité de evaluación, que, a diferencia de cada uno de los asesores, se encuentra en la posición única de disponer de todos los datos de todas las propuestas presentadas a una convocatoria y de los méritos de cada propuesta en función de los criterios establecidos en las directrices de la convocatoria. La Comisión ha introducido los procedimientos, los controles y los equilibrios necesarios para garantizar que cada comité de evaluación aplique rigurosamente las normas que rigen la evaluación de la convocatoria de una manera que garantice la integridad y la coherencia del proceso general de evaluación, a pesar de las deficiencias que pudieran producirse en la evaluación de cada uno de los expertos.

16 a)

Los evaluadores evaluaron la propuesta tal como se refleja en sus puntuaciones y comentarios correspondientes para cada criterio de evaluación establecido en las directrices de la convocatoria. A pesar de encontrar algunas insuficiencias, los evaluadores también identificaron puntos fuertes fundamentales, como: la estimulación de las actividades empresariales, un buen conocimiento del país, una muy buena participación del sector privado, potencial de sostenibilidad financiera y una elevada implicación de la comunidad. Las puntuaciones otorgadas por ambos asesores demuestran que las preocupaciones constatadas no se consideraron motivo suficiente para el rechazo.

Basándose en su examen, el comité de evaluación otorgó una puntuación final que tuvo en cuenta tanto los puntos fuertes como los puntos débiles de la propuesta correspondiente, tal como se ha explicado también en la respuesta de la Comisión al punto 16.

16 b)

Como ya se ha explicado, el comité de evaluación, a diferencia de los asesores individuales, se encuentra en la posición única de disponer de todos los datos de todas las propuestas presentadas a una convocatoria, así como de los méritos de cada propuesta en función de los criterios establecidos en las directrices de la convocatoria.

Con respecto a los cuatro proyectos mencionados por el Tribunal, el comité de evaluación responsable concluyó la tercera y la última evaluación considerando que existían y eran aceptables las medidas oportunas de reducción del riesgo y de los puntos débiles identificados.

17

Los proyectos mencionados por el Tribunal no lograron los objetivos establecidos debido, sobre todo, a la existencia de factores externos desfavorables e incontrolables (entre otras cosas, las condiciones del mercado, la evolución tecnológica, las condiciones naturales, etc.).

18

A este respecto, la Comisión destaca la importancia de las mejoras introducidas en la última convocatoria de propuestas del II Fondo para la Energía, para el cual era obligatorio presentar un estudio de viabilidad junto con la propuesta.

La Comisión supervisó los proyectos utilizando diferentes instrumentos y modalidades disponibles, entre ellos la creación de una estructura de seguimiento permanente. En algunos casos concretos, podrían haberse reforzado los controles sobre el terreno.

La calidad de los informes de los socios encargados de la ejecución ha sido desigual, ya que la calidad dependía de las diferentes capacidades de información de los beneficiarios.

22 a)

Tras identificar los problemas de calidad de la información, la Comisión dio los pasos oportunos para abordarlos, incluida la provisión a los beneficiarios de las plantillas de los informes descriptivos intermedios y finales, así como de los informes financieros. La capacidad para proporcionar informes de calidad varía en efecto de un beneficiario a otro, y, por consiguiente, para el II Fondo para la Energía se han adjuntado al contrato de subvención mejores modelos de informes descriptivos y financieros.

22 b)

Véase la respuesta de la Comisión al apartado 22, letra a).

22 c)

Véase la respuesta de la Comisión al apartado 22, letra a).

23

La Comisión ha ampliado debidamente el contrato con la empresa consultora con el fin de ofrecer unos servicios de control adecuados para los proyectos del Fondo para la Energía en curso, así como para los proyectos seleccionados en las dos últimas convocatorias del II Fondo para la Energía para la fragilidad y la electrificación rural.

24

El examen estándar por una única entidad ha resultado útil para armonizar y mejorar en cierta medida la presentación de informes de los socios encargados de la ejecución y el contrato con la empresa consultora puede proporcionar recursos para verificar sobre el terreno la información facilitada a través de sus informes. Por consiguiente, la Comisión ha adoptado las medidas necesarias y ha ampliado el contrato con la empresa consultora, de forma que ofrece servicios de control mediante misiones sobre el terreno a los proyectos, en la medida de lo necesario.

No obstante, la facultad, con respecto a los beneficiarios de subvenciones del Fondo para la Energía, de hacer cumplir las debidas recomendaciones sigue correspondiendo a las delegaciones de la UE, conforme a lo dispuesto en los acuerdos de subvención correspondientes, y no puede ser externalizada a la empresa de consultoría.

25

Para algunos proyectos, no se ha realizado el examen intermedio, al no haberse ejecutado las actividades suficientes.

La Comisión utilizó todos los instrumentos disponibles para apoyar la ejecución de los proyectos y adoptó las medidas oportunas, dentro de los límites establecidos en las cláusulas del contrato.

Evidentemente, no es posible realizar modificaciones radicales de las actividades del proyecto de conformidad con las cláusulas del contrato que estipulan, entre otras cosas, que «las modificaciones no podrán tener por objeto o por efecto introducir cambios en el Contrato que pudieran poner en cuestión la decisión de adjudicar la subvención o dar lugar a un trato desigual entre los licitadores».

26

Las recomendaciones correspondientes para mejorar la calidad de la elaboración de informes sobre los proyectos se tuvieron en cuenta a la hora de concebir las siguientes convocatorias del II Fondo para la Energía.

27

La Comisión, al igual que los expertos que realizan el control dentro de su ámbito contractual, ha solicitado información adicional o aclaraciones en varias ocasiones y, en los casos en que no se ha recibido, se han suspendido los pagos conforme a lo estipulado en el contrato.

En cuanto a la posibilidad de rescindir un contrato, se trata de una acción extrema que puede dar lugar a la pérdida de importantes inversiones y esfuerzos ya realizados y solo se plantea cuando fracasan todas las demás alternativas posibles, teniendo en cuenta el interés de los beneficiarios finales y el principio de buena gestión financiera.

28

Siempre que es posible, las visitas periódicas sobre el terreno son un medio fundamental para controlar y realizar el seguimiento de un proyecto. Las delegaciones tienen a su disposición toda una serie de medios para controlar los proyectos, entre ellos el control a distancia a partir de informes, las teleconferencias, trabajo documental, intercambios con los beneficiarios, etc. La frecuencia de los controles sobre el terreno depende, entre otras cosas, de la carga de trabajo, la ubicación del proyecto, la accesibilidad, la seguridad, los recursos disponibles, etc. Es evidente que la decisión de la forma más apropiada de controlar o hacer el seguimiento de un proyecto en cada ocasión y de qué manera, o si los funcionarios de una delegación determinada de la UE van a realizar o no visitas periódicas a un proyecto del Fondo para la Energía, solo corresponde al jefe de delegación responsable, que tiene la visión completa de todas las tareas que debe realizar la delegación y de la prioridad que debe atribuir a cada una de ellas, teniendo en cuenta la situación de los recursos humanos y otras vicisitudes.

29

El seguimiento orientado a los resultados (ROM, por sus siglas en inglés) es solo uno de los instrumentos disponibles para supervisar un proyecto y la Comisión lo ha utilizado adecuadamente, además de todos los otros instrumentos de supervisión, incluida la función de seguimiento permanente de que dispone en el marco del contrato de servicios con la consultora.

29 a)

Aunque el proyecto mencionado por el Tribunal no fue objeto de un ROM hasta el año 2013, la delegación de la UE en Tanzania siempre estuvo al corriente de la situación del proyecto como resultado de intercambios periódicos y de correspondencia, y adoptó medidas para corregir la situación. Por ejemplo, además de los informes provisionales contractuales, el proyecto ha elaborado «informes de seguimiento interno» semestrales a través de los socios encargados de la ejecución, al igual que por la práctica introducida por la delegación a partir de 2012 para mejorar el seguimiento. La delegación mantuvo contacto periódico con el proyecto y ofreció ayuda para facilitar soluciones.

29 b)

No se propuso la inclusión del proyecto en las listas del ROM para 2010 y 2011 por la falta de avances adecuados en ese momento. En 2012, aunque en un principio hubo una propuesta para incluir el proyecto en la lista de ROM, se decidió no mantenerlo en ella porque aún no había habido suficientes actividades sobre el terreno; además, ya se había programado una revisión intermedia para principios de 2012, después de la ampliación del período de aplicación en 24 meses.

30

Como se explica en el punto 27, la posibilidad de rescindir un contrato se plantea cuando fallan todas las demás alternativas posibles. Los servicios responsables del seguimiento de la aplicación de los dos proyectos mencionados por el Tribunal no han demostrado todavía que haya sido el caso y que dichos proyectos no puedan seguir ejecutándose de alguna otra forma.

30 a)

La delegación encargada del proyecto, tras examinar las posibles medidas correctoras, decidió que la reducción del alcance geográfico del proyecto no habría sido la mejor opción.

31

La delegación de Mozambique siempre fue consciente de las dificultades del proyecto. Los proyectos innovadores en ámbitos relativamente nuevos en el contexto local a menudo se enfrentan a un difícil comienzo. Sin embargo, con el tiempo resultó cada vez más evidente que no se alcanzarían los objetivos del programa y, cuando esto ocurrió, la delegación intentó muchas formas encontrar las soluciones adecuadas. Se debatieron muchas propuestas para abordar los problemas del proyecto, pero ninguna de las soluciones propuestas se consideró realista y el proyecto hubo de cerrarse. La delegación realizó una visita de campo (en la que examinó tanto las operaciones como las finanzas y contratos), en abril de 2015, tras lo cual se acordó el cierre.

El 75 % de los proyectos examinados por el Tribunal ya ha dado los resultados esperados o incluso mejores de lo previsto.

36

Cuatro proyectos examinados por el Tribunal no consiguieron la mayoría de los resultados previstos por problemas de capacidad de los beneficiarios y circunstancias desfavorables que plantearon dudas sobre la concepción inicial de los proyectos e hicieron que fueran ineficaces las reducciones del riesgo previstas.

La Comisión señala que no puede excluirse un cierto grado de problema de capacidad, especialmente cuando, por un lado, los proyectos específicos son innovadores y ambiciosos, y, por otro lado, los beneficiarios son pobres. En ese contexto, no puede esperarse que los proyectos sean perfectos.

36 c)

La evaluación del proyecto siguió el procedimiento aplicable con arreglo al cual la participación del sector privado se consideró una baza en favor de la sostenibilidad de los proyectos.

Conclusiones y recomendaciones

41

La Comisión acoge con satisfacción el informe del Tribunal. La creación del Fondo para la Energía permitió a la Comisión abordar por primera vez de forma sustancial la cuestión del acceso a la energía en la cooperación para el desarrollo, en el marco de las enormes necesidades (48 000 millones USD anuales) de los países en desarrollo². La Comisión ha utilizado el Fondo para la Energía de manera efectiva y, como pone de manifiesto el informe del Tribunal, la mayor parte de los proyectos examinados ha resultado satisfactoria y tiene buenas perspectivas de sostenibilidad. Es un éxito notable dada la dificultad del contexto en el que debe llevarse a cabo la cooperación al desarrollo. Solo una cuarta parte de los proyectos examinados no ha dado los resultados esperados. Se debió en cierta medida a las circunstancias desfavorables, que plantearon dudas sobre la concepción inicial de los proyectos e hicieron que fueran ineficaces las reducciones del riesgo previstas. La Comisión también es consciente de que hay margen para ciertas mejoras, en particular en lo que se refiere al control de los proyectos sobre el terreno. La Comisión ya ha adoptado algunas medidas y aportará nuevas mejoras, tal como recomienda el Tribunal.

42

La Comisión aplicó las normas y procedimientos por los que se rige la convocatoria de propuestas de forma coherente y rigurosa, y asignó su ayuda a proyectos con prioridades bien definidas.

El comité de evaluación conocía los riesgos e insuficiencias de cada propuesta. Realmente se esperaban riesgos e insuficiencias de las propuestas del Fondo para la Energía, que pretendía, entre otras cosas, promover la innovación al tiempo que se enfrentaba a los desafíos de la prestación de unos servicios energéticos sostenibles y asequibles para los pobres.

El comité de evaluación competente tuvo en cuenta los riesgos o insuficiencias identificados en las propuestas evaluadas con vistas a las medidas de atenuación pertinentes propuestas por los solicitantes correspondientes, con anterioridad a la asignación de las puntuaciones finales que establecieron el lugar en la clasificación de cada propuesta, de forma coherente y objetiva en función de los criterios, los objetivos y las prioridades establecidas en las directrices de la convocatoria.

Recomendación nº 1

La Comisión acepta esta recomendación y ha adoptado las medidas oportunas:

i)Con arreglo a las plantillas PRAG 2014, la valoración de la concepción de la acción desempeña un papel esencial en la evaluación de las propuestas. De un total de 50 puntos para el documento de síntesis, 10 puntos están relacionados con la concepción de la acción. Por lo tanto, en la mayoría de los casos unas carencias significativas en la concepción darán lugar a la exclusión de la propuesta ya en la fase del documento de síntesis.

ii)La capacidad de los solicitantes para llevar a cabo la acción se evalúa en la fase de examen de la solicitud completa. Recientemente, la evaluación de la capacidad operativa se ha ampliado a los cosolicitantes y entidades afiliadas. Habida cuenta de la relevancia de este aspecto, la Comisión ha introducido un umbral mínimo en las PRAG 2014, que prevé que los solicitantes deberán alcanzar como mínimo 12 de los 20 puntos posibles para que se pueda conceder una subvención.

43

La Comisión realizó el seguimiento de los proyectos utilizando diferentes instrumentos y modalidades disponibles; entre ellos, la creación de una estructura de seguimiento permanente.

En general, la Comisión ha garantizado un estrecho seguimiento durante las fases de ejecución más críticas y ha facilitado soluciones y medidas correctoras en la medida de lo posible y de conformidad con las normas y procedimientos vigentes. En algunos casos concretos, podría haberse ejercido un mayor control sobre el terreno.

43 a)

La Comisión abordó las deficiencias de información contrato por contrato, además de introducir mejores modelos de informes descriptivos intermedios y finales, así como de informes financieros.

43 b)

La Comisión ha velado por un seguimiento minucioso con los controles sobre el terreno, así como a través de una serie de formas de seguimiento de los proyectos; entre ellas, el control a distancia sobre la base de informes, teleconferencias, estudios documentales, etc. La frecuencia de los controles sobre el terreno depende de la carga de trabajo, la ubicación del proyecto y la accesibilidad, cuestiones de seguridad y recursos disponibles. La decisión de realizar o no una visita periódica a un proyecto del Fondo para la Energía solo puede adoptarla el jefe de delegación responsable, que tiene la visión completa de todas las tareas que debe realizar la delegación y de la prioridad que debe atribuir a cada una de ellas, teniendo en cuenta la situación de los recursos humanos y otras vicisitudes.

En relación con las visitas de ROM, es solo uno de los instrumentos disponibles para supervisar un proyecto, y para los proyectos que no fueron objeto de visitas de ROM, se establecieron otros medios de seguimiento.

43 c)

La Comisión siempre ha tratado de apoyar la aplicación fructífera de los proyectos y encontrar soluciones (junto con los beneficiarios de los contratos de subvención) para resolver los problemas. La rescisión del contrato de subvención se ha considerado a este respecto la última opción para no poner en peligro las inversiones y esfuerzos y las posibles ventajas para los beneficiarios finales del Fondo para la Energía.

Recomendación nº 2
Respuesta común de la Comisión a los incisos i) a v)

La Comisión acepta la recomendación. Hay margen de mejora en lo relativo al refuerzo del control de los proyectos. Esto ya ha sido tratado de forma coherente por la Comisión y se considerarán medidas adicionales para permitir a las delegaciones reforzar el control de los proyectos, teniendo también en cuenta sus limitaciones de recursos financieros y humanos.

44

Tan solo una cuarta parte de los proyectos examinados no han dado los resultados esperados, debido principalmente a problemas relacionados con la capacidad de los beneficiarios o a circunstancias desfavorables que plantearon dudas sobre la concepción inicial de los proyectos e hicieron que fueran ineficaces las reducciones del riesgo previstas.

Recomendación nº 3

La Comisión acepta esta recomendación.

Resultaría útil realizar una evaluación de las necesidades de asistencia técnica continua para determinar las posibles necesidades de apoyo una vez acabada la financiación del Fondo para la Energía. En el marco del actual programa del Fondo para la Energía, no será posible aumentar la asignación de subvención original. No obstante, la Comisión va a estudiar cómo podría abordarse este asunto para consolidar el valor de la inversión realizada. Además, la Comisión estudiará el modo en que aplicará la recomendación en virtud de programas nuevos e innovadores tales como la Iniciativa para la Financiación de la Electrificación (ElectriFI).

1Agencia Internacional de la Energía, informe «Energía para todos — Financiar el acceso de los pobres», extracto especial de Perspectivas de la Energía en el Mundo (World Energy Outlook), 2011.

2Agencia Internacional de la Energía, informe «Energía para todos — Financiar el acceso de los pobres», extracto especial de Perspectivas de la Energía en el Mundo (World Energy Outlook), 2011.

QJ-AB-15-014-ES-E    ISSN 1977-5687

En 2004, casi dos mil millones de personas carecían de acceso a servicios energéticos adecuados, asequibles y sostenibles, que son fundamentales para avanzar firmemente hacia los objetivos de desarrollo. Creado en junio de 2005, el Fondo ACP-UE para la Energía está destinado a promover el acceso a servicios de energía modernos para la población pobre de las zonas rurales y periurbanas, centrándose particularmente en el África subsahariana y en las energías renovables. En el presente informe, llegamos a la conclusión de que la Comisión obtuvo resultados en gran medida satisfactorios, pero que hubiese podido aprovechar mejor el Fondo ACP-UE para la Energía para incrementar el acceso de la población pobre a la energía renovable en África oriental. Formulamos una serie de recomendaciones para que los proyectos sean seleccionados con mayor rigor, para reforzar su supervisión y para aumentar sus perspectivas de sostenibilidad.