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FR
2015

n° 15

Rapport spécial

L’aide en faveur des
énergies renouvelables
accordée en Afrique de
l’Est au titre de la facilité
ACP-UE pour l’énergie

(présenté en vertu de l’article 287, paragraphe 4, deuxième alinéa, du TFUE)

Équipe d’audit

Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits de la performance et de conformité relatifs à des domaines budgétaires ou questions de gestion spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d’audit de manière à maximiser leur incidence en tenant compte des risques susceptibles d’affecter la performance ou la conformité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l’importance politique et de l’intérêt du public.

Le présent audit de la performance a été réalisé par la Chambre III, présidée par M. Karel Pinxten, Membre de la Cour, et compétente pour les domaines de dépenses relatifs aux actions extérieures. L’audit a été effectué sous la responsabilité de M. Klaus-Heiner Lehne, Membre de la Cour, assisté de: M. Michael Weiss, chef de cabinet; M. Gérald Locatelli, chef d’unité; M. Thierry Cozier, chef d’équipe; M. Ruurd De Jong, Mme Myriam Cazzaniga et M. João Nuno Coelho dos Santos, auditeurs principaux; M. Jean-Louis De Neve, auditeur confirmé.

Table des matières

Glossaire et acronymes

Synthèse

Introduction

L’accès aux services énergétiques est essentiel pour progresser dans la réalisation des objectifs de développement

La facilité ACP-UE pour l’énergie a été conçue pour permettre des interventions rapides sur le terrain

Étendue et approche de l’audit

Observations

La Commission a bien défini les priorités de l’aide accordée au titre de la facilité pour l’énergie, mais un quart des projets examinés souffraient d’importantes faiblesses de conception

Le processus de sélection a permis de soutenir des projets conformes aux priorités de la facilité pour l’énergie

Un quart des projets examinés ont été financés, bien que d’importantes faiblesses de conception aient été relevées dans le cadre du processus d’évaluation

La Commission n’a pas réalisé de suivi satisfaisant de tous les projets

Les rapports des partenaires chargés de la mise en œuvre étaient de qualité inégale

Pour certains projets qui rencontraient de graves difficultés de mise en œuvre, la Commission n’a pas pris de mesures appropriées en temps utile

La plupart des projets examinés ont donné des résultats satisfaisants et avaient de bonnes perspectives de durabilité

Dans un quart des projets examinés, la majorité des résultats escomptés n’ont pu être produits

Les perspectives de durabilité de la quasi-totalité des projets examinés qui avaient abouti étaient bonnes

Conclusions et recommandations

Annexe I | — | Projets examinés
Annexe II | — | Méthode de notation
Annexe III | — | Projets relevant de la facilité de dialogue et de partenariat dans le cadre de l’EUEI et secteurs de concentration du 11e FED, par pays
Annexe IV | — | Période de mise en œuvre, objectifs et réalisations des projets examinés
Annexe V | — | Suivi des projets examinés
Annexe VI | — | Notation des projets examinés

Réponses de la Commission

Glossaire et acronymes

ACP: Pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique.

Deuxième facilité: Deuxième facilité pour l’énergie, financée au titre du 10e FED.

DG DEVCO: Au sein de la Commission européenne, la direction générale de la coopération et du développement est chargée:

–d’élaborer la politique de l’UE en matière de développement et de définir des politiques sectorielles dans le domaine de l’aide extérieure,

–de mettre au point, en collaboration avec le Service européen pour l’action extérieure, la programmation pluriannuelle des instruments d’aide extérieure financés par les FED et le budget général,

–de mettre en œuvre ces instruments,

–de favoriser la coordination entre l’UE et les États membres en matière de coopération au développement et d’assurer la représentation extérieure de l’UE dans ce domaine.

EUEI: Initiative Énergie de l’Union européenne pour l’éradication de la pauvreté et le développement durable L’EUEI est le résultat d’efforts conjoints de la Commission et des États membres pour créer des synergies entre leurs politiques et activités de développement respectives. Elle a pour vocation de contribuer à la réalisation des objectifs du millénaire pour le développement (OMD) en offrant aux personnes démunies des services énergétiques adéquats, abordables et durables. Elle s’inscrit en outre dans la réponse apportée par l’UE dans le cadre de l’initiative «Énergie durable pour tous» (SE4ALL).

EUEI PDF: Facilité de dialogue et de partenariat dans le cadre de l’EUEI.

Créée en 2005 par la Commission et six États membres (l’Allemagne, la France, les Pays-Bas, l’Autriche, la Finlande et la Suède), elle a pour but d’améliorer la gouvernance dans le secteur de l’énergie en aidant les pays partenaires à élaborer des politiques et des stratégies énergétiques solides.

Facilité pour l’énergie: Facilité ACP-UE pour l’énergie.

Instrument de financement créé en 2005 pour améliorer l’accès aux services énergétiques durables et abordables des populations démunies vivant en zone rurale et périurbaine dans les pays ACP.

FED: Fonds européens de développement.

Les FED sont le principal instrument d’aide de l’UE en matière de coopération au développement dans les pays ACP ainsi que dans les pays et territoires d’outre-mer (PTOM). L’accord de partenariat, signé à Cotonou le 23 juin 2000 pour une durée de vingt ans («l’accord de Cotonou»), constitue actuellement le cadre des relations de l’Union européenne avec les États ACP et les PTOM. Son objectif premier est la réduction et, à terme, l’éradication de la pauvreté. Le 9e FED couvre la période 2000-2007; le 10e, la période 2008-2013.

GIZ: Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit GmbH (Société fédérale allemande de coopération internationale).

kW: Kilowatt (unité de puissance), un kW équivaut à 1 000 watts.

OCDE: Organisation de coopération et de développement économiques.

La mission de l’OCDE est de promouvoir des politiques qui améliorent le bien-être économique et social partout dans le monde.

OMD: Objectifs du millénaire pour le développement.

Les OMD sont huit objectifs internationaux en matière de développement qui ont été définis après le sommet du millénaire des Nations unies de 2000, à la suite de l’adoption de la déclaration du millénaire des Nations unies. Ils sont très divers: réduire de moitié l’extrême pauvreté et la faim, assurer l’éducation primaire pour tous ou encore assurer un environnement durable. Tous les États membres des Nations unies et de nombreuses organisations internationales se sont engagés à contribuer à la réalisation de ces objectifs d’ici à 2015.

ONG: Organisation non gouvernementale.

ONU: Organisation des Nations unies.

Première facilité: Première facilité pour l’énergie, financée au titre du 9e FED.

ROM: Suivi axé sur les résultats (results oriented monitoring – ROM).

Le système de suivi axé sur les résultats a été établi par la DG DEVCO en 2000. Il se fonde sur des missions d’évaluation sur place ciblées et de courte durée, réalisées par des experts externes. Il repose sur une méthode cohérente et bien structurée d’évaluation de la performance des projets au regard de cinq critères: la pertinence, l’efficience, l’efficacité, l’incidence et la durabilité potentielles.

SE4All: Énergie durable pour tous.

Cette initiative a été lancée par le secrétaire général des Nations unies en 2011. Ses objectifs interdépendants, qui doivent être atteints d’ici 2030, sont au nombre de trois: i) assurer un accès universel à des services énergétiques modernes, ii) doubler le taux d’amélioration de l’efficacité énergétique au niveau mondial et iii) doubler la part de l’énergie renouvelable dans la palette énergétique mondiale.

SMART: Spécifique, mesurable, réalisable, pertinent et daté.

SMDD: Sommet mondial sur le développement durable.

Lors du SMDD de 2002 tenu à Johannesburg, en Afrique du Sud, le développement durable a été confirmé comme étant au centre des préoccupations internationales. Un large éventail d’objectifs et d’engagements y ont été définis et confirmés par les gouvernements. Le SMDD a prévu en particulier des actions visant à renforcer considérablement l’utilisation d’énergies renouvelables.

Synthèse

I

Comme cela a été souligné à l’occasion du sommet mondial sur le développement durable qui s’est tenu à Johannesburg en 2002 et d’autres débats internationaux sur le développement, l’accès aux services énergétiques est essentiel pour progresser dans la réalisation des objectifs de développement. En 2004, près de 2 milliards de personnes, vivant pour la plupart dans des zones rurales et périurbaines de pays en développement, n’avaient pas accès à des services énergétiques adéquats, abordables et durables.

II

En juin 2005, le Conseil des ministres ACP-UE a approuvé la création de la facilité ACP-UE pour l’énergie, qui vise à améliorer l’accès des populations démunies, en particulier en Afrique subsaharienne, à des services énergétiques modernes, les énergies renouvelables revêtant une importance particulière. Au cours de la période 2006-2013, 475 millions d’euros ont été alloués à la facilité pour l’énergie au titre des 9e et 10e Fonds européens de développement, la plupart destinés à subventionner des projets sélectionnés dans le cadre d’appels à propositions. Lorsque notre audit a débuté, 268,2 millions d’euros au total avaient été octroyés dans le cadre des deux premiers appels à propositions, dont 106 millions à des projets en Afrique de l’Est, région qui avait de loin le taux d’accès à l’électricité le plus bas d’Afrique.

III

Nous avons constaté que la Commission a globalement réussi à améliorer l’accès des personnes démunies d’Afrique de l’Est aux énergies renouvelables grâce à la facilité pour l’énergie, mais qu’elle aurait pu mieux faire.

IV

La Commission a affecté l’aide à des projets en faveur des énergies renouvelables selon des priorités bien définies. Cependant, en raison d’un manque de rigueur dans le processus de sélection, un quart des projets examinés ont été subventionnés, bien que d’importantes faiblesses de conception aient été relevées.

V

La Commission n’a pas réalisé de suivi adéquat de tous les projets. Les rapports présentés par les partenaires chargés de la mise en œuvre étaient de qualité inégale, et la Commission n’a pas essayé de les contraindre à respecter leurs obligations en la matière. Pour certains projets, elle n’a pas suffisamment recouru aux visites sur place ni aux études de suivi axé sur les résultats pour compléter les informations fournies par les partenaires chargés de la mise en œuvre, en particulier pour les projets qui rencontraient de grosses difficultés notoires. Pour certains projets qui rencontraient de graves difficultés de mise en œuvre, la Commission n’a pas pris de mesures appropriées en temps utile.

VI

La plupart des projets examinés ont été réalisés avec succès et présentent de bonnes perspectives de durabilité, pour autant que les mesures nécessaires envisagées soient mises en œuvre et que la situation ne se détériore pas trop. Dans un quart des projets examinés, la majorité des résultats escomptés n’ont pu être produits, principalement en raison de faiblesses de conception auxquelles il n’a pas été remédié et du suivi insuffisant assuré par la Commission.

VII

Nous formulons un certain nombre de recommandations en vue d’une sélection plus rigoureuse des projets, du renforcement de leur suivi et de l’amélioration de leurs perspectives de durabilité.

Introduction

L’accès aux services énergétiques est essentiel pour progresser dans la réalisation des objectifs de développement

01

En 2004, près de 2 milliards de personnes, vivant pour la plupart dans des zones rurales et périurbaines de pays en développement, n’avaient pas accès à des services énergétiques adéquats, abordables et durables¹. La volatilité des prix des carburants sur le marché international, l’augmentation de la demande énergétique dans les pays en développement et émergents ainsi que les préoccupations liées au changement climatique sont les principaux obstacles au renforcement de l’accès aux services énergétiques.

02

Si les pays membres de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) réduisent actuellement leur vulnérabilité face à l’augmentation des prix de l’énergie, celle de la majorité des pays en développement a augmenté du fait du climat peu propice aux investissements dans le secteur et d’une utilisation peu efficiente de l’énergie². Les liens entre l’accès insuffisant à des services énergétiques abordables et durables et les difficultés rencontrées pour obtenir des progrès notables dans la réalisation de la plupart des objectifs de développement ont été soulignés lors du sommet mondial sur le développement durable (SMDD), qui s’est tenu à Johannesburg en 2002, et lors d’autres débats internationaux sur le développement.

Photo 1

Une photo satellite qui en dit long. Les continents européen et africain, vus la nuit.

© The Visible Earth, NASA.

La facilité ACP-UE pour l’énergie a été conçue pour permettre des interventions rapides sur le terrain

03

Dans le cadre du SMDD, la Commission et les États membres de l’UE ont uni leurs efforts pour créer l’initiative Énergie de l’Union européenne pour l’éradication de la pauvreté et le développement durable (EUEI). Celle-ci a pour objectif de contribuer à la réalisation des objectifs du millénaire pour le développement (OMD) en offrant aux personnes démunies, vivant dans des zones défavorisées sur le plan socio-économique, des services énergétiques adéquats, abordables et durables. Cette initiative a permis d’engager le dialogue avec les pays en développement dans le but de favoriser les réformes du secteur de l’énergie, les transferts de technologies et les investissements, ainsi que d’encourager les initiatives visant à atténuer le changement climatique.

04

En 2002 et en 2003, la Commission a souligné les besoins de financement du secteur énergétique dans les pays en développement³. Ces besoins ont été reconnus par les États membres et par les pays ACP, qui ont proposé de créer une facilité ACP-UE pour l’énergie⁴. En juin 2005, sur proposition de la Commission⁵, le Conseil des ministres ACP-UE a approuvé la création d’une facilité reposant sur un ensemble de principes clés (voir encadré 1).

Encadré 1

Principes clés de la facilité ACP-UE pour l’énergie

Les activités de la facilité pour l’énergie devraient:

i)cibler les pays ACP qui ont déjà mis en place une politique énergétique saine, fondée sur des principes de bonne gouvernance, ou qui se sont engagés à le faire;

ii)favoriser l’appropriation au niveau national (voire transfrontalier) en assurant la cohérence avec les politiques sectorielles pertinentes et une stratégie globale de réduction de la pauvreté;

iii)permettre une certaine souplesse, grâce à des mécanismes de cofinancement pouvant associer États membres, institutions de crédit, entités privées et publiques, et associations;

iv)relever le défi que constitue la fourniture de services énergétiques durables et abordables aux personnes démunies en promouvant l’innovation.

05

La facilité pour l’énergie avait pour principal objectif d’améliorer l’accès des populations démunies vivant en zone rurale et périurbaine, tout particulièrement en Afrique subsaharienne, à des services énergétiques modernes. Elle visait également à soutenir l’amélioration de la gouvernance dans le secteur énergétique et à rendre ce dernier plus attrayant aux yeux des investisseurs, à favoriser les investissements à grande échelle dans les infrastructures énergétiques transfrontières, ainsi qu’à favoriser les sources d’énergie renouvelables et les mesures d’efficacité énergétique.

06

Au cours de la période 2006-2013, 475 millions d’euros ont été alloués à la facilité pour l’énergie: 220 millions d’euros pour la première facilité, financée par le 9e FED, et 255 millions d’euros pour la seconde, financée par le 10e FED. Près de 90 % de cette enveloppe (415,7 millions d’euros) ont servi à subventionner des projets sélectionnés dans le cadre d’appels à propositions⁶. Les fonds restants ont été alloués à la facilité de dialogue et de partenariat dans le cadre de l’EUEI (l’EUEI PDF)⁷, un mécanisme de mise en commun qui permet de financer des projets d’investissement de taille moyenne⁸, au partenariat UE-Afrique en matière d’infrastructures⁹ et à différentes activités¹⁰.

07

Lorsque notre audit a débuté, en juin 2014, un total de 268,2 millions d’euros avait été alloué à 142 projets dans le cadre des deux premiers appels à propositions: 169 millions d’euros avaient été affectés à 74 projets dans le cadre de l’appel à propositions lancé en mai 2006 au titre de la première facilité, et 99,2 millions d’euros à 68 projets dans le cadre du premier appel à propositions lancé en novembre 2009 au titre de la deuxième facilité¹¹.

08

Environ 85 % des projets sélectionnés à l’issue des deux premiers appels à propositions sont liés aux énergies renouvelables, 12 % aux sources d’énergie hybrides (énergies renouvelables et fossiles) et 3 % aux sources fossiles. Les projets sont classés en différentes catégories, selon leurs activités principales: production d’électricité à petite échelle, hors réseau¹² (42 %); interconnexion, transmission et distribution d’électricité (42 %); renforcement de la gouvernance/des capacités¹³ (9 %); énergie pour cuisiner et autres (7 %).

09

Un montant total de 106 millions d’euros a été alloué à 50 projets en Afrique de l’Est. Cette région, dont moins de 20 % de la population a accès à l’électricité, a de loin le taux d’accès le plus bas d’Afrique¹⁴. Il en va de même pour l’accès aux combustibles non solides utilisés pour la cuisson des aliments, avec un taux inférieur à 10 % de la population, contre 20 % environ pour les régions d’Afrique de l’Ouest et d’Afrique centrale, et plus de 40 % pour celles d’Afrique australe¹⁵.

1Document COM(2004) 711 final du 26 octobre 2004 relatif à l’évolution future de l’Initiative européenne dans le domaine de l’énergie et aux modalités de création d’une facilité en faveur de l’énergie destinée aux pays ACP, p. 2.

2Les pays en développement consomment en moyenne deux fois plus d’équivalent pétrole par unité de production économique que les pays de l’OCDE (COM(2004) 711).

3Documents COM(2002) 408 final du 17 juillet 2002 intitulé «La coopération énergétique avec les pays en développement» et COM(2003) 829 final du 23 décembre 2003 intitulé «Un an après le sommet mondial sur le développement durable: mise en œuvre de nos engagements».

4Lors de la conférence «Energy for Africa» organisée à Nairobi en novembre 2003 et du Conseil des ministres ACP-UE tenu à Gaborone en mai 2004. La facilité ACP-UE pour l’eau, dont le principal objectif était de fournir aux personnes démunies un accès à l’eau potable et à des installations sanitaires de base, devait servir de modèle.

5COM(2004) 711.

6Cette procédure n’est pas spécifique à la facilité pour l’énergie. Pour plus de précisions, voir le site web de la DG DEVCO: http://ec.europa.eu/europeaid/prag/

7La contribution de l’UE, qui s’élève à 3,5 millions d’euros, est acheminée via un accord de délégation vers la société Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ), qui gère cette facilité, d’une valeur de quelque 16,5 millions d’euros. L’Autriche, la France, l’Allemagne, les Pays-Bas, la Suède et la Finlande ont également versé des contributions. Cette facilité de dialogue et de partenariat vise à renforcer les capacités institutionnelles et à améliorer l’environnement pour les investissements privés dans le secteur de l’énergie.

8D’un montant initial plafonné à 40 millions d’euros, elle a contribué au financement de 6 projets à hauteur de 24,8 millions d’euros.

9Le montant de 17 millions d’euros alloué était essentiellement destiné à faciliter les interconnexions transfrontalières de réseaux nationaux.

10Conseil et services d’évaluation des propositions, suivi, évaluation et audit des projets, imprévus.

11Les deux derniers appels à propositions lancés au titre de la deuxième facilité, respectivement en mars et en octobre 2013, ont été clôturés en décembre 2014. Des subventions d’un montant total de 147,5 millions d’euros ont été allouées à 31 projets.

12Une unité de production d’électricité d’assez petite taille alimentant un réseau de distribution non interconnecté au réseau électrique principal.

13Tous les projets relevant des autres catégories comportent un volet consacré au renforcement des capacités.

14Les taux d’accès à l’électricité des autres régions d’Afrique vont de 34 à 44 %. Pour plus de précisions, voir le rapport d’étape 2011/2012 du partenariat Afrique-UE pour l’énergie (http://www.euei-pdf.org/support-to-the-africa-eu-energy-partnership-aeep).

15Il s’agit principalement de bonbonnes de gaz et de kérosène, qui remplacent le bois de chauffage et le charbon de bois.

Étendue et approche de l’audit

10

Nous nous sommes attachés à déterminer si la Commission a réussi à améliorer l’accès des personnes démunies d’Afrique de l’Est aux énergies renouvelables grâce à la facilité pour l’énergie. Notre audit s’est articulé autour de trois questions principales:

a)La Commission a-t-elle affecté l’aide en faveur des énergies renouvelables, accordée au titre de la facilité pour l’énergie, à des projets bien conçus et selon des priorités bien définies?

b)La Commission a-t-elle assuré un suivi satisfaisant des projets?

c)Les projets ont-ils atteint leurs objectifs?

11

L’audit a principalement porté sur des projets concernant les énergies renouvelables¹⁶, financés dans le cadre des deux premiers appels à propositions dans 12 pays d’Afrique de l’Est¹⁷. Il a eu lieu entre juin 2014 et février 2015 et a consisté en:

a)un examen des documents de politique de l’UE liés au secteur énergétique dans les pays en développement, à la stratégie de coopération du FED et à la facilité pour l’énergie;

b)des entretiens avec des fonctionnaires de la DG DEVCO et avec des représentants des cocontractants;

c)un examen de 16 projets mis en œuvre dans 5 pays: le Kenya, Madagascar, le Mozambique, la Tanzanie et la Zambie (voir annexe I)¹⁸. Parmi les critères de sélection figuraient l’importance relative¹⁹ et la couverture de toutes les technologies utilisées ainsi que celle des différents types de partenaires chargés de la mise en œuvre et partenaires opérationnels²⁰. Cet examen avait pour but d’évaluer l’efficacité de ces projets, qui ont été notés sur la base des critères correspondants du système de suivi axé sur les résultats (ROM) de la Commission (voir annexe II);

d)des visites à Madagascar du 13 au 23 octobre, ainsi qu’en Zambie et en Tanzanie du 3 au 20 novembre 2014, au cours desquelles il a été procédé à des entretiens avec des agents des délégations de l’UE, des représentants de certaines entités publiques des pays bénéficiaires et des partenaires chargés de la mise en œuvre, ainsi qu’en des visites sur place de huit projets.

16Solaire photovoltaïque, éolienne, hydraulique et de biomasse.

17Les pays concernés sont le Burundi, Djibouti, l’Érythrée, l’Éthiopie, le Kenya, Madagascar, le Malawi, le Mozambique, l’Ouganda, le Rwanda, la Tanzanie et la Zambie.

18Lorsqu’un projet est mentionné dans les observations, il est fait référence à son numéro et à son nom abrégé, tels qu’ils sont indiqués dans les annexes.

19Contribution au titre de la facilité de 0,5 million d’euros au minimum.

20Organisations non gouvernementales (ONG), organismes parapublics et entreprises privées.

Observations

La Commission a bien défini les priorités de l’aide accordée au titre de la facilité pour l’énergie, mais un quart des projets examinés souffraient d’importantes faiblesses de conception

12

Nous avons examiné si la Commission avait bien défini les priorités de l’aide accordée au titre de la facilité pour l’énergie, et si elle avait affecté cette aide à des projets bien conçus.

Le processus de sélection a permis de soutenir des projets conformes aux priorités de la facilité pour l’énergie

13

Le système d’appels à propositions comporte un processus de sélection transparent et bien documenté (voir encadré 2).

Encadré 2

Sélection des propositions de projets

Afin de garantir une forte participation, la transparence et une approche axée sur la demande, les appels à propositions et les lignes directrices à l’intention des candidats sont largement diffusés. Ces lignes directrices contiennent des instructions pratiques à l’intention des candidats ainsi que les objectifs et les priorités de l’appel à propositions. Les candidats soumettent une note de synthèse décrivant les principales caractéristiques du projet présenté, ainsi qu’un dossier complet donnant des précisions sur l’action proposée et le budget correspondant et comprenant des informations détaillées sur les candidats eux-mêmes.

La gestion de l’appel à propositions est supervisée par un comité d’évaluation²¹, chargé d’évaluer les propositions sur la base des critères de sélection et d’attribution énoncés dans les lignes directrices.

La note de synthèse et le dossier complet sont évalués par deux personnes, généralement un consultant externe et un représentant de la délégation de l’UE concernée²². Les évaluations sont effectuées à l’aide d’un système de notation et de grilles d’évaluation standardisées dont les critères portent principalement sur la pertinence, la faisabilité, l’efficacité, la durabilité et la rentabilité des projets.

En cas de divergence significative entre les points de vue des deux évaluateurs, le comité d’évaluation procède à une troisième évaluation afin de déterminer la note finale.

Les subventions sont accordées aux projets ayant obtenu les notes les plus élevées.

14

Pour les deux premiers appels à propositions lancés dans le cadre de la facilité pour l’énergie, sur les 975 propositions présentées, 142 projets ont été retenus (15 %). S’agissant de la pertinence des projets, les critères de sélection ont permis d’assurer la cohérence avec les priorités fixées par la facilité pour l’énergie et les deux appels à propositions:

a)les 12 pays d’Afrique de l’Est couverts par l’audit avaient mis en place une politique énergétique nationale ou étaient en train de le faire. Un soutien a également été apporté au titre de l’EUEI PDF (voir point 6) à 11 de ces pays afin de renforcer leur capacité institutionnelle et de créer un climat économique plus favorable aux investissements dans le secteur de l’énergie (voir annexe III)²³;

b)les projets utilisant des sources d’énergie renouvelables ont été considérés comme prioritaires et ont obtenu 85 % des subventions accordées (voir point 8);

c)les projets répondent à des besoins bien définis en matière d’accès à des services énergétiques modernes (voir encadré 3) dans des zones rurales et périurbaines essentiellement peuplées de communautés aux revenus modestes, voire pauvres.

Encadré 3

Les besoins énergétiques essentiels des populations démunies

Dans les zones rurales et périurbaines, les besoins prioritaires des ménages en matière d’électricité sont généralement l’éclairage, le chargement des téléphones portables, une radio ou un poste de télévision, la ventilation et, lorsque cela est possible, un réfrigérateur, l’air conditionné ou d’autres appareils. Au niveau du village/de la communauté, l’approvisionnement en électricité des centres médicaux est généralement la priorité absolue. Viennent ensuite les bâtiments administratifs, les écoles et, le cas échéant, les installations de pompage. La minoterie, le décorticage du riz, le sciage, la réfrigération des aliments et des boissons, la confection ou les centres de communication figurent parmi les principales activités économiques rendues possibles par l’arrivée de l’électricité.

Dans la très grande majorité des cas, les combustibles utilisés pour cuisiner sont le bois de chauffage ou le charbon de bois. La fabrication de fourneaux plus économes en combustibles et la bonne gestion des forêts constituent deux premières étapes vers une utilisation et une production plus efficientes de l’énergie. La disponibilité de bonbonnes de gaz abordables et sûres, par exemple, ou encore la production de biogaz à proximité du lieu d’utilisation représentent des solutions énergétiques modernes pour la cuisine. (Sources: différents documents de projet et le rapport intitulé Poor people’s energy outlook 2013, http://practicalaction.org/ppeo2013-pr).

Photo 2

Panneau informant du soutien de l’UE au projet «Renforcer l’accès à des services énergétiques modernes intégrés en vue de réduire la pauvreté» (Matadi, district de Siha, Tanzanie)

Source: Cour des comptes européenne.

Un quart des projets examinés ont été financés, bien que d’importantes faiblesses de conception aient été relevées dans le cadre du processus d’évaluation

15

Du point de vue de la conception des projets, des critères d’évaluation appropriés ont été utilisés pour apprécier:

i)la viabilité opérationnelle (en ce qui concerne la capacité des partenaires et le mode de mise en œuvre du projet);

ii)la durabilité (socio-économique, financière, technique et environnementale);

iii)la rentabilité (le rapport entre les coûts et les résultats escomptés), et

iv)la reproductibilité (valeur de démonstration du projet en tant que modèle reproductible).

16

Pour 11 des projets examinés, la note et les commentaires analytiques des deux évaluateurs concordaient. Tel n’était pas le cas pour les 5 autres projets, pour lesquels le processus de sélection était affecté par des incohérences qui n’ont pas été détectées par le comité d’évaluation:

a)dans un cas²⁴, la note satisfaisante attribuée par l’évaluateur externe n’était pas logique compte tenu des importantes faiblesses de conception du projet et des risques élevés d’échec qu’il avait mis en évidence²⁵. Les notes attribuées par les deux évaluateurs étant supérieures au seuil requis, le projet a été sélectionné;

b)pour les 4 autres projets²⁶, la proposition a dû être soumise à une troisième évaluation, les évaluateurs externes ayant relevé de graves faiblesses de conception exposant les projets à un risque élevé (par exemple manque d’expertise des demandeurs, objectifs trop ambitieux, calendrier de mise en œuvre irréaliste, durabilité des ressources primaires compromise, rapport coût/efficacité défavorable, plan d’activité trop optimiste et/ou peu clair). Le troisième évaluateur a néanmoins recommandé l’octroi d’une subvention, sans tenir dûment compte des risques mis en évidence ou de l’absence de mesures d’atténuation appropriées.

17

Dans 4 des 5 cas susmentionnés²⁷, l’échec des projets était dû principalement aux graves faiblesses affectant leur conception (voir point 36).

18

Le processus de sélection comportait une évaluation du caractère approprié du cadre logique de chacun des projets²⁸. Les objectifs des projets étaient SMART²⁹ mais, en raison de l’absence d’études de faisabilité appropriées, les indicateurs de performance mis en place pour suivre leur réalisation n’étaient pas toujours fondés sur des valeurs de référence précises et des valeurs cibles bien pensées.

19

Pour 5 des 13 projets achevés ou sur le point de l’être, un ajustement significatif des indicateurs de performance était nécessaire pour les adapter aux réalités sur le terrain³⁰, optimiser les options techniques³¹ ou tenir compte d’un événement imprévu³² (voir annexe IV). Cela concernait principalement des projets relevant de la première facilité. La Commission a tenu compte du problème pour les projets de la deuxième facilité. Dans le premier appel à propositions de la deuxième facilité, il a été recommandé de réaliser des études de faisabilité avant d’introduire une demande, et cela a été rendu obligatoire pour le deuxième appel.

La Commission n’a pas réalisé de suivi satisfaisant de tous les projets

20

Nous avons examiné si la Commission a tiré des rapports relatifs aux projets des informations lui permettant de suivre leur avancement et si, le cas échéant, elle a pris en temps utile les mesures qui s’imposaient.

Les rapports des partenaires chargés de la mise en œuvre étaient de qualité inégale

21

Les clauses des contrats de subvention passés avec les partenaires chargés de la mise en œuvre stipulent que le versement des différentes tranches de la subvention est effectué après approbation, par la délégation de l’UE, des rapports descriptif et financier correspondants, intermédiaires ou finals. Ces rapports doivent être établis selon un modèle présenté dans le contrat de subvention: ils doivent énumérer les activités réalisées, expliquer les raisons pour lesquelles certaines des activités prévues n’ont pu être mises en œuvre, décrire de façon détaillée les problèmes rencontrés et comment ils ont été résolus, et évaluer les résultats obtenus.

22

Pour 5 des 16 projets examinés, les rapports ont été établis en temps utile et leur qualité était conforme aux attentes. Ces projets ont été mis en œuvre par des partenaires ayant de l’expérience dans le domaine du développement³³. En ce qui concerne les autres projets:

a)il était fréquent que les rapports descriptifs ne comportent pas suffisamment d’informations sur les progrès intermédiaires enregistrés dans la réalisation des objectifs;

b)lorsque les progrès n’étaient pas satisfaisants, les rapports ne contenaient souvent que peu d’informations sur les mesures prises ou prévues;

c)en cas de retards importants dans la mise en œuvre, les demandes de paiement et les rapports correspondants se faisaient moins fréquents, de sorte que les délégations de l’UE disposaient d’encore moins d’informations.

23

La DG DEVCO a engagé une société de conseil pour aider les délégations de l’UE à évaluer les rapports des partenaires chargés de la mise en œuvre, enregistrer les données relatives à l’avancement de la mise en œuvre, mettre en place un outil de suivi structuré destiné à la facilité pour l’énergie et établir des rapports concernant les résultats globaux de cette dernière. Lorsque la société de conseil relevait des insuffisances affectant la présentation en temps utile, la qualité ou l’exhaustivité des rapports, elle en informait le partenaire chargé de la mise en œuvre et la délégation de l’UE et, le cas échéant, formulait des recommandations visant à faciliter la mise en œuvre. Elle clôturait généralement l’examen des rapports des partenaires dans un délai d’un à cinq mois après la période couverte. Cependant, en raison du renouvellement tardif de son contrat, ses activités ont été interrompues pendant plusieurs mois, ce qui a considérablement retardé cet examen dans certains cas (voir annexe V).

24

Cet examen normalisé par une entité unique a permis d’harmoniser et d’améliorer quelque peu les rapports des partenaires chargés de la mise en œuvre. Cependant, la société de conseil n’avait pas autorité pour faire appliquer ses recommandations, et son contrat ne prévoyait pas les ressources nécessaires à la vérification sur place des informations fournies par les partenaires chargés de la mise en œuvre. Il ne pouvait être procédé à une telle vérification que lorsque d’autres sources d’information étaient disponibles³⁴.

25

Le budget des projets examinés couvrait l’organisation d’évaluations à mi-parcours et finales, à caractère obligatoire, que les partenaires chargés de la mise en œuvre devaient confier à des consultants externes. Une moitié seulement des évaluations à mi-parcours a été réalisée. Sur les 11 projets de la première facilité examinés, 5 n’avaient pas fait l’objet d’une évaluation à mi-parcours, bien que lancés en 2008 et à un an environ de leur achèvement au moment de l’audit³⁵. Un projet de la deuxième facilité³⁶, en cours depuis environ trois ans, devait se terminer au cours de l’année à venir, mais n’avait pas non plus été soumis à l’évaluation à mi-parcours (voir annexe V).

Pour certains projets qui rencontraient de graves difficultés de mise en œuvre, la Commission n’a pas pris de mesures appropriées en temps utile

26

Les insuffisances affectant les rapports de projets ont été soulignées dans le rapport de février 2012 sur l’évaluation à mi-parcours du premier appel à propositions organisé par la DG DEVCO³⁷. La Commission n’a pas réalisé de suivi approprié de cette constatation, omettant de définir les mesures correctrices prévues, leur calendrier et la répartition des responsabilités³⁸.

27

En vertu des contrats, si les partenaires chargés de la mise en œuvre ne s’acquittent pas de leurs obligations en matière de rapports, la DG DEVCO est habilitée, d’une part, à demander à tout moment des informations supplémentaires, qui doivent être fournies dans un délai d’un mois et, d’autre part, à mettre fin au contrat et à recouvrer les montants déjà versés pour des frais injustifiés. La DG DEVCO n’a pas fait un usage approprié de ces prérogatives.

28

Dans les trois délégations de l’UE visitées, peu d’éléments probants attestaient de visites sur place régulières des projets par les gestionnaires de programmes, même lorsque les délégations étaient au courant des graves difficultés rencontrées, comme cela a été le cas pour les deux projets infructueux relevant de la première facilité³⁹. Les raisons invoquées étaient les contraintes en matière de ressources et le fait que les projets relevant de la facilité pour l’énergie étaient moins prioritaires que les programmes relevant des stratégies de coopération du FED avec les pays partenaires⁴⁰.

29

Pour les projets rarement visités par le personnel des délégations ou rencontrant des difficultés, les gestionnaires des programmes au sein des délégations de l’UE peuvent demander à la DG DEVCO de prévoir une visite de suivi axé sur les résultats (ROM). Sur les 16 projets examinés, 10 ont fait l’objet d’au moins une visite de ce type⁴¹ (voir annexe V). Cependant, il n’a pas été suffisamment fait usage de cette possibilité pour les projets qui connaissaient des difficultés de mise en œuvre graves et notoires:

a)le projet n° 5 (Up-scaling), lancé en janvier 2008, n’a fait l’objet que d’un suivi axé sur les résultats, en juin 2013. La situation chaotique a été épinglée dans le rapport, mais il était trop tard pour prendre des mesures correctrices;

b)le projet n° 6 (Bioenergelec), lancé en avril 2008, n’a jamais fait l’objet d’un suivi axé sur les résultats, malgré les importants retards de mise en œuvre⁴² et les mauvais résultats obtenus.

30

Si la Commission estime que le contrat ne peut plus être exécuté efficacement ou convenablement, elle peut rechercher une solution avec le partenaire chargé de la mise en œuvre et, en l’absence d’accord, elle peut mettre fin au contrat. Elle n’a pas suivi cette approche lorsque, à la mi-2010, il est apparu clairement que les deux projets mentionnés au point 29 ne pouvaient plus être mis en œuvre dans les conditions prévues:

a)pour le projet n° 5 (Up-scaling), une solution aurait pu consister à limiter considérablement la portée géographique et le nombre de villages à équiper, et à envisager de mettre un terme à la culture du jatropha⁴³;

b)en ce qui concerne le projet n° 6 (Bioenergelec), le plan de projet aurait pu être revu à la lumière des piètres résultats obtenus par un autre projet similaire déjà mis en œuvre à Madagascar par le même partenaire⁴⁴.

31

Le projet n° 6 (Wood and charcoal) de la deuxième facilité est en cours de mise en œuvre dans plusieurs pays par une société forestière privée. Il a été lancé en mars 2012 et, moins d’un an avant la date de clôture prévue (juillet 2015), le volet innovant lié à la production du charbon de bois⁴⁵ n’avait pas progressé et avait peu de chances de se concrétiser. Les délégations de l’UE dans les pays concernés n’avaient pas cherché à déterminer les raisons de l’échec du projet et n’avaient pris aucune mesure correctrice. Dans la mesure où l’élément novateur en rapport avec le charbon de bois, qui avait justifié l’éligibilité du projet à un financement au titre de la facilité pour l’énergie, n’a pu être fourni, la Commission pourra peut-être récupérer une partie de ses fonds.

La plupart des projets examinés ont donné des résultats satisfaisants et avaient de bonnes perspectives de durabilité

32

Nous avons examiné si les résultats escomptés des projets ont été obtenus et si ces résultats étaient durables.

Dans un quart des projets examinés, la majorité des résultats escomptés n’ont pu être produits

33

Les périodes de mise en œuvre indiquées dans les propositions de projets, puis énoncées dans les contrats de subvention, avaient généralement été sous-estimées par rapport à la durée nécessaire à la mise en œuvre des projets⁴⁶. Sur les 11 projets de la première facilité examinés, 9 ont dû être prolongés et, pour 2 d’entre eux, la durée nécessaire à leur mise en œuvre a plus que doublé par rapport à celle initialement prévue (voir annexe IV).

34

Sur les 16 projets examinés, 12 ont été menés à bonne fin: 5 avaient dépassé leurs objectifs initiaux ou allaient probablement le faire, 2 avaient atteint leurs objectifs ou allaient vraisemblablement le faire, et 5 n’allaient sans doute pas atteindre leurs objectifs, mais avaient tout de même obtenu des résultats acceptables⁴⁷ (voir annexe IV et annexe VI, colonne «Résultats», projets ayant obtenu la note A ou B). Deux exemples de projets ayant donné de bons résultats sont présentés à l’encadré 4.

Encadré 4

Exemples de projets ayant donné de bons résultats

Projet n° 4 (Biogas) – Ce projet, mis en œuvre au Kenya, visait à récupérer du méthane grâce à des digesteurs de fumier installés dans de petites exploitations agricoles comptant de 3 à 10 vaches laitières. Ce biogaz est utilisé comme combustible de cuisine dans le ménage du propriétaire de l’exploitation agricole. Il permet d’économiser du bois de chauffage ou du charbon de bois, réduit fortement la pollution intérieure et améliore les qualités fertilisantes du fumier. Les micro-institutions et les promoteurs publics ont été associés au projet afin de garantir sa reproductibilité. Grâce à ce projet, 765 digesteurs ont été installés dans 5 provinces kényanes (contre les 460 visés).

Projet n° 14 (Small-scale solar) – Ce projet avait pour objectif de permettre à quelque 18 000 personnes (ou 4 000 familles) d’avoir accès à de l’énergie solaire durable à petite échelle dans deux localités rurales du Mozambique. Les lanternes fonctionnant à l’énergie solaire sont une alternative à l’éclairage au bois de chauffage et au kérosène. Ces lanternes sont mises à disposition à la journée pour une somme modique par de petites entreprises (des stations de recharge) dirigées par des entrepreneurs locaux ayant reçu une formation spéciale dans le cadre du projet. 41 de ces stations ont été mises en place dans 25 villages, et 14 760 personnes (soit 82 % du nombre visé) peuvent s’éclairer de manière économique grâce à une énergie propre. La moitié de ces entrepreneurs sont des femmes. Les stations de recharge solaires permettent également de recharger les téléphones portables et d’autres petits équipements, tels que des radios ou des tondeuses à cheveux.

35

Les projets d’électrification des zones rurales comprenant la fourniture de services énergétiques aux ménages et aux bâtiments publics locaux (grâce à une connexion à un miniréseau dans les villages ou à des installations solaires autonomes en cas d’habitat dispersé) ont permis d’améliorer considérablement le quotidien des communautés rurales, même si les nouvelles activités économiques attendues ont mis du temps à voir le jour. À titre d’exemple, les installations et le confort supplémentaires ont encouragé du personnel qualifié de première importance (comme des professeurs, des médecins ou encore des juges) à accepter de travailler dans des endroits isolés, ce qui a à son tour eu pour effet d’améliorer la disponibilité des services publics et de créer des emplois connexes, essentiels à la réduction de la pauvreté⁴⁸.

Photos 3 et 4

Extension du réseau, notamment à la clinique de Kamilambo, projet intitulé «Infrastructures d’électrification rurale et projets à petite échelle» (district de Mumbwa, Zambie)

Connexion d’un transformateur à basse tension au réseau de distribution dans le village de Sahasinaka, projet rHYviere (province de Fianarantsoa, Madagascar)

Source: Cour des comptes européenne.

36

Cependant, 4 projets n’ont pas atteint la plupart des objectifs escomptés, ce qui s’explique principalement par des faiblesses au niveau de leur conception et par un suivi insuffisant de la Commission durant leur mise en œuvre (voir annexe VI, colonne «Résultats», projets ayant obtenu la note D):

a)après cinq années de mise en œuvre, le projet n° 5 (Up-scaling) n’a permis de donner accès à des services énergétiques modernes qu’à 11 des 120 villages prévus⁴⁹. Certains des équipements achetés n’ont pas été utilisés et étaient en train de devenir obsolètes;

b)le projet n° 6 (Bioenergelec) devait permettre de produire de l’électricité par combustion de biomasse (principalement du bois) dans une chaudière reliée à une turbine à vapeur actionnant un générateur. Nombre de risques importants mis en évidence durant la phase de sélection des projets se sont concrétisés⁵⁰. Toutefois, la destruction de la forêt par un cyclone sur l’un des cinq sites sélectionnés était un risque majeur qui n’avait pas été anticipé. Six ans après le lancement du projet, une seule installation avait été mise en place, et elle ne fonctionnait que de manière sporadique⁵¹. Il était hautement prématuré de planifier la mise en place de cinq unités avant qu’un projet pilote ait produit des résultats convaincants⁵²;

c)le projet n° 13 (Nice Roll-out) visait à étendre un centre internet fonctionnant à l’énergie solaire déjà opérationnel en Gambie à plus de 50 sites en Zambie et en Tanzanie. Il a fallu mettre fin au projet en raison de la liquidation du partenaire chargé de la mise en œuvre en 2013. Le modèle d’activité associant le secteur privé a été jugé très risqué au moment de l’évaluation de la proposition;

d)le projet n° 16 (Wood and charcoal) visait la production durable de bois et de charbon de bois dans des zones rurales. Le partenaire chargé de la mise en œuvre avait manifesté plus d’intérêt pour les bénéfices à tirer de l’industrie du bois que pour le volet innovant concernant la production de charbon de bois, qui avait justifié l’éligibilité du projet à un financement au titre de la facilité pour l’énergie.

Les perspectives de durabilité de la quasi-totalité des projets examinés qui avaient abouti étaient bonnes

37

Pour l’un des 12 projets examinés qui avaient été menés à bien, la durabilité était incertaine du fait de la complexité technique en jeu et des capacités locales insuffisantes. Il existait un risque de défaillance technique à court ou moyen terme⁵³. Les 11 autres projets avaient de bonnes perspectives de durabilité, pour autant que les mesures nécessaires envisagées soient mises en œuvre dans les conditions prévues et que la situation⁵⁴ ne se détériore pas trop (voir annexe VI, colonne «Durabilité», projets ayant obtenu la note B).

38

Pour les projets comportant une unité de production d’électricité décentralisée et une alimentation en réseau⁵⁵, la durabilité exige une gestion appropriée des opérations (production et vente d’électricité) et une maintenance technique régulière⁵⁶. Pour tous les projets, des formations ont été dispensées aux futurs opérateurs afin d’améliorer leurs capacités techniques et de gestion. Toutefois, compte tenu des capacités locales, des formations périodiques doivent encore être assurées après la clôture du projet afin de garantir une gestion optimale des unités de production⁵⁷.

Photos 5 et 6

Unité solaire photovoltaïque sur le toit d’une école et mode d’emploi correspondant, projet intitulé «Augmenter l’accès aux services d’électricité» (district de Kalomo, Zambie)

Source: Cour des comptes européenne.

39

Certains projets ont également permis de sensibiliser aux questions environnementales (voir exemple dans l’encadré 5) et de donner des formations sur la création de microentreprises, ce qui a été rendu possible grâce à l’arrivée de l’électricité.

40

Les unités de production qui fournissent de l’électricité à un client unique (la connexion au principal réseau de distribution étant généralement assurée par un organisme parapublic) peuvent être confrontées à des défauts de paiement, ce qui peut compromettre la durabilité du projet⁵⁸. Ce risque est bien connu, et les réformes nationales dans le domaine de la politique énergétique visent à mettre en place progressivement de meilleures pratiques et à renforcer l’assise des exploitants des réseaux nationaux ainsi que leur capacité à payer leurs fournisseurs⁵⁹.

Encadré 5

La conservation des ressources énergétiques primaires est la clé de la durabilité

Projet n° 7 (rHyviere) – Ce projet avait pour objectif de construire de petites unités de production d’hydroélectricité dans une région vallonnée de Madagascar. La durabilité des cours d’eau de haute altitude nécessite une bonne gestion de la flore naturelle et de l’agriculture dans le bassin d’alimentation afin de permettre à l’eau de pluie d’infiltrer le sous-sol en permanence. Le projet comportait des volets essentiels (formation et sensibilisation) et un programme environnemental utile associant les autorités, destiné à préserver les ressources énergétiques primaires (les cours d’eau). Ce programme prévoit l’octroi de subventions aux agriculteurs vivant dans le bassin d’alimentation afin qu’ils préservent la flore en adaptant leurs méthodes de culture et qu’ils évitent en particulier de poursuivre la déforestation en pratiquant le brûlis et en abattant les arbres pour produire du charbon de bois. Les ressources financières à long terme requises pour l’octroi de subventions aux agriculteurs locaux ont été rendues disponibles par un prélèvement spécial (de 2,5 %) sur l’hydroélectricité produite et vendue à la ville située dans la vallée.

21Pour les appels à propositions relevant de la facilité pour l’énergie, le comité d’évaluation est composé de représentants de la Commission (DG DEVCO, DG Environnement, DG Recherche et Innovation et DG Énergie) et du secrétariat ACP.

22Lorsque le projet porte sur des actions qui concernent plusieurs pays, il est évalué par un consultant externe et par un représentant de la direction régionale concernée de la DG DEVCO.

23Pour 8 pays, l’énergie a également été sélectionnée comme secteur prioritaire dans les stratégies de coopération relevant du 11e FED.

24Projet n° 5 (Up-scaling).

25Par exemple projet trop ambitieux; hypothèses et plan d’activité très optimistes; projet pilote en cours dont l’efficacité n’a pas encore été démontrée.

26Projets nos 2 (Best Ray), 6 (Bioenergelec), 13 (Nice Roll-out) et 16 (Wood and charcoal).

27Projets nos 5 (Up-scaling), 6 (Bioenergelec), 13 (Nice Roll-out) et 16 (Wood and charcoal). Voir à l’annexe VI, colonne «Conception», les projets ayant obtenu la note C ou D.

28Elle présente le rapport entre les besoins socioéconomiques auxquels le projet vise à satisfaire et les objectifs, intrants, activités et résultats de celui-ci.

29Spécifiques, mesurables, réalisables, pertinents et datés.

30Pour le projet n° 5 (Up-scaling), les ressources disponibles se sont avérées incompatibles avec la répartition géographique et le nombre de sites à équiper. Dans le cas du projet n° 15 (Boreale), le coût et la complexité technique des éoliennes se sont avérés incompatibles avec les capacités locales, et un village (sur huit) avait une population insuffisante pour que le projet soit durable.

31Pour le projet n° 8 (Sahambano), l’étude topographique a montré que l’énergie hydroélectrique disponible était de 700 kW au lieu des 460 kW prévus. Quant au projet n° 7 (rHYviere), pour les trois sites, l’énergie hydroélectrique installée atteignait 890 kW au lieu des 600 kW prévus.

32En ce qui concerne le projet n° 6 (Bioenergelec), les ressources forestières de l’un des sites (sur les cinq prévus) ont été détruites par un cyclone avant la construction de l’unité de production d’électricité.

33Projets nos 2 (Best-Ray), 4 (Biogas), 7 (rHYviere), 9 (Resouth) et 15 (Boreale).

34Rapports des visites sur place effectuées par le gestionnaire de programmes de la délégation de l’UE, rapports de suivi axé sur les résultats et évaluations externes.

35L’évaluation à mi-parcours du projet n° 6 (Bioenergelec) a été réalisée en mars 2013, soit cinq ans après le lancement du projet pour une période de mise en œuvre qui devait être initialement de trois ans.

36Projet n° 16 (Wood and charcoal).

37Évaluation à mi-parcours du premier appel à propositions concernant la facilité pour l’énergie financée par le 9e FED.

38Ce problème n’est pas propre à l’évaluation en question. Comme cela a été mentionné dans le rapport spécial n° 18/2014 intitulé «Les systèmes d’évaluation et de suivi axé sur les résultats d’EuropeAid», le suivi des constatations résultant des évaluations présente des insuffisances (points 56 à 60).

39Pour les projets nos 5 (Up-scaling) et 6 (Bioenergelec), la période de mise en œuvre a été portée à respectivement 78 et 81 mois (voir annexe V). Dans le cas du projet n° 6 (Bioenergelec), aucune visite sur place n’a pu être documentée et soumise à l’examen de la Cour.

40L’insuffisance des visites sur place n’est pas spécifique aux projets relevant de la facilité pour l’énergie. Comme cela est indiqué dans le rapport annuel d’activité 2014 de la DG DEVCO, celle-ci n’a pas atteint son objectif de procéder à des visites pour 80 % au moins des projets et des contrats en cours (p. 112, et annexe 10, p. 297-299). Le résultat global pour 2014 était de 69 %, moins qu’en 2013, où le taux était de 72 %. L’une des raisons invoquées est le manque de personnel.

41Trois projets ont fait l’objet de deux suivis axés sur les résultats.

42La période de mise en œuvre, qui devait être de 36 mois, a été portée à 81 mois.

43Le jatropha est une plante dont les graines, qui contiennent de l’huile, sont transformées en biodiésel.

44Ce projet, lancé deux ans auparavant, ne produisait pas de résultats satisfaisants, notamment en raison de machines peu fiables, identiques à celles du projet n° 6 (Bioenergelec).

45Remplacement de la production artisanale, à faible rendement, par l’utilisation de fours industriels.

46Études de faisabilité, demande de permis de construire et procédures de marchés, par exemple (voir également point 19).

47Résultats dépassant 75 % des valeurs cibles, ou progrès encourageants relevés après la fin de la mise en œuvre du projet (par exemple augmentation progressive du nombre de ménages connectés).

48Il s’agit, par exemple, des projets nos 2 (Best Ray), 3 (Majaua), 7 (rHYviere), 10 (Rural electrification) et 12 (Green energy).

49En raison notamment de la longueur des procédures de marchés publics, des contraintes logistiques, de la mobilisation de la demande du fait de la concurrence d’autres technologies et de l’inefficacité de la culture du jatropha. Le projet pâtit en outre d’un différend juridique entre le partenaire et l’un des fournisseurs, qui a bloqué des fonds sans pour autant honorer son engagement.

50Le projet a également souffert d’un contentieux entre le fournisseur des équipements et l’agence nationale chargée de l’électrification rurale (qui est également un partenaire du projet).

51Les machines, d’origine brésilienne, s’apparentent plutôt à un prototype et dépendent toujours largement du fabricant.

52Six installations étaient prévues dans la proposition, mais cinq seulement ont été retenues dans le contrat de subvention.

53Le projet n° 9 (Resouth) a obtenu la note C du fait de la complexité de son volet «éoliennes» et de l’extrême isolement du site.

54Facteurs exogènes susceptibles d’affecter de manière directe ou indirecte les projets, tels que les conditions socioéconomiques, la situation en matière de sécurité, un changement important dans la politique sectorielle ou des dégradations environnementales.

55Projets nos 1 (Mwenga), 3 (Majaua), 7 (rHyviere), 8 (Sahambano), 9 (Resouth), 10 (Rural electrification) et 15 (Boreale).

56Il faudra se montrer vigilant dans certains cas, par exemple lorsque la qualité des infrastructures mises en place et des équipements installés est insuffisante.

57Il est arrivé que des partenaires chargés de la mise en œuvre, établis de longue date, fournissent un soutien à leurs frais après la fin de leur contrat, par exemple dans le cas du projet n° 9 (Resouth).

58Projets nos 7 (rHYviere, un site sur trois) et 8 (Sahambano).

59En Tanzanie et à Madagascar, par exemple, la Banque mondiale soutient de vastes programmes visant à réformer le secteur de l’énergie.

Conclusions et recommandations

41

Nous estimons, en conclusion, que la Commission a globalement réussi à améliorer l’accès des personnes démunies d’Afrique de l’Est aux énergies renouvelables grâce à la facilité pour l’énergie, mais qu’elle aurait pu mieux faire.

42

La Commission a affecté l’aide en faveur des énergies renouvelables, accordée au titre de la facilité pour l’énergie, à des projets sélectionnés selon des priorités bien définies. Des critères de sélection adéquats ont été appliqués pour les appels à propositions afin de garantir la cohérence avec les priorités énoncées dans la facilité pour l’énergie. Cependant, un quart des projets examinés ont été subventionnés, bien que de graves faiblesses de conception aient été mises au jour durant le processus de sélection. Le manque de cohérence entre les notes attribuées à ces projets et les commentaires analytiques des évaluateurs témoigne d’un manque de rigueur dans le processus de sélection (voir points 12 à 19).

Recommandation n° 1
Sélectionner les projets de manière plus rigoureuse

Lorsqu’elle recourt aux appels à propositions, dans le cadre du processus de sélection, la Commission devrait mieux évaluer:

i)les risques liés à la conception des actions et des mesures d’atténuation envisagées;

ii)la capacité du partenaire en ce qui concerne les plans de mise en œuvre des projets.

43

La Commission n’a pas réalisé de suivi approprié de tous les projets. Les rapports des partenaires chargés de la mise en œuvre étaient de qualité inégale, et le soutien apporté par le consultant engagé par la DG DEVCO pour améliorer l’établissement des rapports a eu des effets positifs, mais limités. Pour certains projets qui rencontraient de graves difficultés de mise en œuvre, la Commission n’a pas pris de mesures appropriées en temps utile:

a)elle ne s’est pas efforcée de faire respecter les obligations en matière d’établissement des rapports énoncées dans les contrats de subvention;

b)elle n’a pas suffisamment recouru aux visites sur place des projets par les gestionnaires de programmes des délégations de l’UE et aux examens ROM pour compléter les informations fournies par les partenaires chargés de la mise en œuvre des projets, en particulier lorsque les projets connaissaient de sérieuses difficultés notoires;

c)bien que consciente du fait que la mise en œuvre de certains des projets examinés ne se déroulerait probablement pas comme prévu, la Commission n’a pas recherché de solution au problème avec les partenaires chargés de la mise en œuvre, ni tenté de mettre fin aux projets en question (voir points 20 à 31).

Recommandation n° 2
Renforcer le suivi des projets

La Commission devrait:

i)contrôler attentivement le respect des clauses des contrats de subvention liées à la présentation dans les délais et à la qualité des rapports financiers et descriptifs ainsi que des évaluations;

ii)en cas de non-respect de ces clauses, suspendre les versements et demander aux partenaires chargés de la mise en œuvre de fournir les informations nécessaires;

iii)pour les projets sensibles, augmenter le nombre de visites sur place effectuées par les gestionnaires de programmes et celui des examens ROM, en appliquant une approche fondée sur les risques;

iv)lorsque les projets ont peu de chance d’être mis en œuvre dans les conditions prévues, rechercher une solution avec le partenaire chargé de la mise en œuvre;

v)en cas d’échec, adopter une stratégie de sortie rationnelle pour mettre fin au contrat.

44

Pour la plupart, les projets examinés ont été réalisés avec succès et présentent de bonnes perspectives de durabilité, pour autant que les mesures nécessaires envisagées soient mises en œuvre et que la situation ne se détériore pas trop. Même si les nouvelles activités économiques mettaient du temps à voir le jour après l’arrivée de l’électricité, la qualité de vie des populations dans les zones rurales connaissait une nette amélioration, en particulier grâce à l’accès à des services publics renforcés. Dans un quart des projets examinés, la majorité des résultats escomptés n’ont pu être produits, principalement en raison de faiblesses de conception auxquelles il n’a pas été remédié et d’un suivi inapproprié de la Commission (voir points 32 à 40).

Recommandation n° 3
Augmenter les perspectives de durabilité des projets

Dès l’achèvement des projets complexes, en particulier ceux impliquant des investissements dans les infrastructures, la Commission devrait:

i)exiger des partenaires chargés de la mise en œuvre qu’ils fournissent, dans leur rapport final, une évaluation de la nécessité de continuer à apporter une assistance technique aux opérateurs;

ii)envisager la possibilité d’allouer des fonds à cet effet, par exemple en modifiant le contrat de subvention.

Le présent rapport a été adopté par la Chambre III, présidée par M. Karel PINXTEN, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 6 octobre 2015.

Par la Cour des comptes

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Presidént

Annexes

Annexe I

Projets examinés

Annexe II

Méthode de notation

Pour les besoins de l’audit, la notation de la conception, des résultats et de la durabilité potentielle a été déterminée sur la base du système ROM de la Commission. Les critères sont les suivants:

Conception

A
La conception du projet (y compris la technologie choisie) est réaliste et pertinente dans ce contexte. Les risques et les contraintes locales ont été bien définis et les mesures d’atténuation à mettre en œuvre décrites de manière détaillée. Un cadre logique clair et bien structuré, des objectifs SMART (la note ne change pas si les valeurs de référence et les valeurs cibles doivent être adaptées après la réalisation de l’étude de faisabilité) et des indicateurs de performance appropriés sont proposés.

B
Logique d’intervention appropriée. Lacunes ou problèmes constatés concernant la conception ou la technologie choisie. Les risques et contraintes énumérés ne sont pas exhaustifs et/ou leur atténuation n’est pas pleinement convaincante. Les objectifs et/ou les indicateurs doivent être modifiés.

C
La logique d’intervention présente des problèmes susceptibles d’affecter substantiellement les résultats attendus, les éléments énumérés ci-dessus soulèvent des questions/posent des problèmes.

D
La logique d’intervention est déficiente et limite fortement les chances de réussite du projet, ou celui-ci est compromis par des questions ou des problèmes importants.

Résultats

A
Tous les résultats ont été obtenus, ou le seront très probablement; ils sont de bonne qualité et contribuent à générer les effets prévus; les activités sont mises en œuvre dans les délais et sont régulièrement contrôlées (aucun retard n’est constaté, si ce n’est des retards mineurs ayant une explication logique).

B
Les résultats sont obtenus, ou le seront très probablement, conformément au plan établi; des améliorations restent cependant possibles en ce qui concerne la qualité, l’obtention de la quantité escomptée ou le calendrier. Les retards n’ont cependant aucune incidence sur les résultats.

C
Certains résultats n’ont pas été ou ne seront pas obtenus dans les délais ou dans les quantités prévues, ou ils ne sont ou ne seront pas de bonne qualité. Des mesures correctrices doivent être prises. Les activités ont pris du retard et sont quelque peu éloignées de la logique d’intervention et des prévisions.

D
De graves insuffisances affectent ou affecteront probablement l’obtention des résultats et leur qualité. D’importantes adaptations sont nécessaires afin de garantir au moins l’obtention des principaux résultats. Des retards considérables sont à signaler et les activités sont fortement éloignées de la logique d’intervention et des prévisions. Il pourrait s’avérer nécessaire d’envisager une stratégie de sortie pour limiter les problèmes ultérieurs.

Durabilité

A
Les résultats seront durables sur le long terme, et le potentiel de reproductibilité est garanti par un contexte favorable et/ou par les mesures connexes mises en place dans le cadre du projet ou d’autres interventions.

B
Les résultats (ou la plupart d’entre eux) devraient être durables sur le long terme si les mesures nécessaires envisagées sont mises en œuvre selon les prévisions et/ou si le contexte ne se détériore pas trop.

C
Les résultats (ou la plupart d’entre eux) ne seront sans doute pas durables à moyen ou à long terme si les mesures nécessaires envisagées ne sont pas dûment renforcées ou complétées, en particulier si le contexte tend à se détériorer.

D
Les résultats (ou la plupart d’entre eux) ne seront sans doute pas durables à moyen terme, quelles que soient les mesures prises dans le contexte.

Annex III

Projets relevant de la facilité de dialogue et de partenariat dans le cadre de l’EUEI et secteurs de concentration du 11e FED, par pays

Annexe IV

Période de mise en œuvre, objectifs et réalisations des projets examinés

Annexe V

Suivi des projets examinés

Annexe VI

Notation des projets examinés

Réponses de la Commission

Synthèse

III

La Commission accueille favorablement le rapport de la Cour. La création de la facilité pour l’énergie a permis à la Commission de traiter pour la première fois de manière conséquente la question de l’accès à l’énergie dans le cadre de la coopération au développement, alors que les besoins dans les pays en développement sont énormes (48 milliards d’USD/an)¹. La Commission a fait un usage efficace de la facilité pour l’énergie et, comme le montre le rapport de la Cour, la plupart des projets examinés ont été couronnés de succès et présentent de bonnes perspectives de durabilité. Il s’agit là d’une réussite remarquable eu égard au contexte difficile dans lequel la coopération au développement doit être mise en œuvre. Seul un quart des projets examinés n’a pas produit les résultats escomptés. Cette situation s’explique en partie par des circonstances défavorables, qui ont posé problème dès la conception initiale des projets et ont ôté toute efficacité aux atténuations des risques prévues. La Commission est également consciente que certains progrès sont possibles, notamment concernant le suivi des projets sur le terrain. Elle a déjà pris certaines mesures et continuera d’apporter des améliorations, comme le recommande la Cour.

IV

La Commission a appliqué les règles et procédures régissant les appels à propositions de manière uniforme et rigoureuse et a accordé une aide aux projets selon des priorités bien définies.

L’existence de risques et faiblesses dans les propositions au titre de la facilité pour l’énergie encourageant des solutions innovantes en matière de fourniture de services énergétiques durables et abordables aux plus pauvres était d’ailleurs prévue.

Ces risques et faiblesses identifiés dans les propositions ayant fait l’objet d’une évaluation ont été dûment pris en compte par le comité d’évaluation compétent au regard des mesures d’atténuation proposées par les candidats concernés avant l’attribution des notes définitives permettant de classer chacune des propositions de manière cohérente et objective en fonction des critères, objectifs et priorités établis dans le guide de l’appel.

V

La Commission a assuré le suivi des projets au moyen des différents outils et modalités disponibles, notamment par la mise en place d’une structure de suivi permanente.

De manière générale, la Commission a exercé un suivi minutieux lors des phases de mise en œuvre les plus importantes et a apporté des solutions et des mesures correctrices, dans la mesure du possible et dans le respect des règles et procédures en vigueur. Dans certains cas précis, le suivi sur le terrain aurait pu être renforcé.

VI

Les résultats escomptés ont été obtenus, voire dépassés, pour les trois quarts des projets examinés par la Cour. Certains projets n’ont pas encore produit la majorité des résultats escomptés, principalement en raison de difficultés liées à la capacité des bénéficiaires ou de circonstances défavorables qui ont posé problème dès la conception initiale des projets et ont ôté toute efficacité aux atténuations des risques prévues.

La Commission note qu’il est impossible d’exclure totalement un problème de capacité, tout particulièrement lorsque, d’une part, les projets visés sont innovants et ambitieux et que, d’autre part, les bénéficiaires sont pauvres. Dans un tel contexte, il est irréaliste d’attendre des projets parfaits.

VII

La Commission accueille favorablement les recommandations de la Cour. Elle a déjà adopté certaines mesures visant à renforcer le suivi et à améliorer la durabilité des projets. À cet égard, la Commission souhaiterait souligner l’importance des mesures énumérées plus avant qui ont déjà été adoptées, conformément aux recommandations formulées par la Cour:

–les améliorations introduites dans l’appel à propositions ultérieur au titre de la facilité pour l’énergie visant à garantir la faisabilité des projets;

–le renforcement de la fonction de suivi permanente de la facilité pour l’énergie;

–les innovations introduites par le nouveau programme de coopération énergétique, intitulé «Initiative de financement de l’électrification» (ElectriFI), qui a été élaboré en collaboration avec les bailleurs de fonds de l’industrie et du développement et vise à améliorer la faisabilité, la durabilité et l’effet de levier du soutien qu’apporte l’UE à l’accès à une énergie durable pour les plus pauvres.

Introduction

04

Depuis 2011, l’orientation générale de la politique énergétique de l’UE en matière de développement suit les lignes directrices contenues dans le «programme pour le changement», qui identifie l’énergie comme un moteur clé pour une croissance inclusive et durable.

05

La création de la facilité pour l’énergie a permis à la Commission de traiter pour la première fois de manière conséquente la question de l’accès à l’énergie dans le cadre de sa coopération au développement, alors que les besoins dans les pays en développement sont énormes (48 milliards d’USD par an selon l’Agence internationale de l’énergie).

Observations

La Commission a examiné avec soin les mérites et faiblesses de chacune des propositions de projet présentées au titre de la facilité pour l’énergie et a accordé en priorité une aide aux meilleures de ces propositions, qui dépassaient de loin les normes de qualité contenues dans les guides de chacun des appels.

Bien qu’il existe toujours certains risques et faiblesses, la Commission doit décider d’apporter son aide aux projets innovants et ambitieux, sélectionnés conformément aux règles et procédures correspondantes, dans l’optique d’atteindre les objectifs généraux de chacun des appels à propositions.

La Commission a sélectionné les projets à financer en tenant compte des critères d’évaluation clairement définis dans les guides des appels, notamment la pertinence, la capacité opérationnelle et financière du bénéficiaire et de ses partenaires, la faisabilité, la durabilité et le rapport coût/efficacité, et en examinant si des mesures appropriées avaient été proposées afin d’atténuer les risques et faiblesses inhérents aux projets de développement complexes.

16

En ce qui concerne les cinq projets mentionnés par la Cour, les commentaires et notes de chacun des évaluateurs sont pris en compte par le comité d’évaluation qui, contrairement aux évaluateurs individuels, est le seul à avoir une vision globale de toutes les propositions soumises dans le cadre d’un appel et des mérites respectifs de chacune de ces propositions au regard des critères définis dans le guide de l’appel. La Commission a mis en œuvre les procédures, contrôles et contrepoids permettant de s’assurer que chaque comité d’évaluation applique rigoureusement les règles régissant l’évaluation de l’appel, de manière à garantir l’intégrité et la cohérence du processus général d’évaluation, en dépit des lacunes pouvant survenir du fait des experts évaluateurs individuels.

16 a)

Les évaluateurs ont évalué la proposition, comme il ressort de leurs notes et commentaires respectifs, pour chacun des critères d’évaluation contenus dans le guide de l’appel. Bien que certaines faiblesses aient été notées, les évaluateurs ont également identifié des forces majeures telles que: la stimulation des activités commerciales, une bonne connaissance du pays, une très bonne implication du secteur privé, un potentiel de durabilité financière et une bonne implication de la communauté. Les notes attribuées par les deux évaluateurs montrent qu’aucun des problèmes relevés ne constituait un motif de rejet.

En se basant sur ses observations, le comité d’évaluation a attribué une note finale tenant compte tant des forces que des faiblesses des propositions concernées, comme l’explique la réponse de la Commission au point 16 ci-dessus.

16 b)

Comme expliqué plus haut, le comité d’évaluation, contrairement aux évaluateurs individuels, est le seul à avoir une vision globale de toutes les propositions soumises dans le cadre d’un appel et des mérites respectifs de chacune de ces propositions au regard des critères définis dans le guide de l’appel.

En ce qui concerne les quatre projets mentionnés par la Cour, le comité d’évaluation compétent a achevé la troisième et dernière évaluation en estimant que les mesures existantes d’atténuation des risques et faiblesses identifiés étaient acceptables.

17

Les projets mentionnés par la Cour n’ont pas atteint les objectifs fixés, principalement en raison de facteurs externes défavorables ne pouvant être contrôlés (par exemple les conditions du marché, l’évolution technologique, les conditions naturelles, etc.).

18

À cet égard, la Commission souligne l’importance des améliorations introduites dans l’appel à propositions ultérieur réalisé au titre de la deuxième facilité, qui demandait de joindre à la proposition une étude de faisabilité.

La Commission a assuré le suivi des projets au moyen des différents outils et modalités disponibles, notamment par la mise en place d’une structure de suivi permanente. Dans certains cas précis, le suivi sur le terrain aurait pu être renforcé.

Les rapports des partenaires chargés de la mise en œuvre étaient de qualité inégale puisque celle-ci dépendait des capacités variables des bénéficiaires en matière de rédaction de rapports.

22 a)

Dès la détection de problèmes de qualité des rapports, la Commission a pris les mesures nécessaires afin de les traiter, notamment en fournissant aux bénéficiaires des modèles de rapports descriptifs intermédiaires et finaux et de rapports financiers. La capacité de fournir des rapports de qualité varie en effet d’un bénéficiaire à l’autre; par conséquent, pour la deuxième facilité, des modèles améliorés de rapports descriptifs et financiers ont été joints en annexe aux contrats de subvention.

22 b)

Voir la réponse de la Commission au point 22 a).

22 c)

Voir la réponse de la Commission au point 22 a).

23

La Commission a renouvelé en bonne et due forme le contrat passé avec la société de conseil chargée de fournir les services de suivi adaptés pour les projets au titre de la facilité pour l’énergie en cours ainsi que pour les projets sélectionnés dans le cadre des deux derniers appels au titre de la deuxième facilité concernant l’électrification et la fragilité des zones rurales.

24

L’examen normalisé réalisé par une entité unique a permis d’harmoniser et d’améliorer quelque peu les rapports des partenaires chargés de la mise en œuvre, et le contrat conclu avec la société de conseil peut prévoir les ressources nécessaires à la vérification sur place des informations fournies dans ces rapports. La Commission a par conséquent pris les mesures nécessaires et a renouvelé le contrat conclu avec la société de conseil de sorte qu’il prévoie la fourniture de services de suivi des projets via des missions sur le terrain, le cas échéant.

Le pouvoir de contraindre les bénéficiaires des subventions au titre de la facilité pour l’énergie à respecter les recommandations appartient cependant aux délégations de l’Union, conformément aux dispositions des conventions de subvention respectives, et il ne peut être sous-traité à la société de conseil.

25

Pour certains projets, l’examen à mi-parcours n’a pas été effectué car les activités mises en œuvre étaient insuffisantes.

La Commission a fait usage de tous les instruments disponibles afin de soutenir la mise en œuvre des projets et a pris les mesures appropriées, dans le respect des limites fixées par les règles contractuelles.

En effet, il n’est pas possible d’apporter des modifications substantielles aux activités des projets, conformément aux règles contractuelles qui stipulent, entre autres, que les «avenants ne peuvent avoir pour objet ou pour effet d’apporter au présent contrat des modifications susceptibles de remettre en cause la décision d’attribution de la subvention, ni de violer l’égalité de traitement entre demandeurs».

26

Les différentes recommandations visant à l’amélioration de la qualité des rapports de projets ont été prises en compte lors de la conception des appels ultérieurs au titre de la deuxième facilité.

27

La Commission a (de même que les experts chargés du suivi, dans les limites de leur contrat) demandé des informations ou clarifications supplémentaires à plusieurs occasions et, dans les cas où celles-ci n’ont pas été transmises, les paiements ont été suspendus, conformément aux règles contractuelles.

En ce qui concerne la possibilité de mettre fin au contrat, il s’agit là d’une mesure drastique qui peut compromettre les efforts et les investissements importants déjà réalisés et qui n’est envisagée qu’après épuisement de toutes les autres possibilités, en gardant à l’esprit l’intérêt suprême des bénéficiaires finaux et les principes de bonne gestion financière.

28

Des visites régulières sur place, lorsque cela est possible, sont essentielles au contrôle et au suivi d’un projet. Les délégations disposent de nombreux moyens pour assurer le suivi des projets, notamment le contrôle à distance basé sur les rapports, les téléconférences, les recherches documentaires, les échanges avec les bénéficiaires, etc. La périodicité des visites sur place dépend, entre autres, de la charge de travail, de la localisation des projets et de leur accessibilité, des questions de sécurité, de la disponibilité des ressources, etc. Bien évidemment, seul le chef de délégation responsable peut décider de la manière la plus appropriée de contrôler ou de suivre un projet à chaque occasion, déterminer s’il y a lieu de soumettre un projet au titre de la facilité pour l’énergie à des visites régulières et, le cas échéant, fixer les modalités d’exercice de ces visites par les fonctionnaires d’une délégation de l’Union donnée. Il a une vision globale de l’ensemble des tâches devant être accomplies par la délégation et de la priorité à donner à chacune d’entre elles, en tenant compte de la situation en matière de ressources humaines et des contraintes diverses.

29

Le suivi axé sur les résultats (ROM) n’est qu’un des outils permettant d’assurer le suivi d’un projet et la Commission l’a utilisé de manière adéquate en plus de tous les autres outils, notamment la fonction de suivi permanente de la facilité pour l’énergie, rendue disponible par le contrat de service conclu avec la société de conseil.

29 a)

Bien que le projet mentionné par la Cour n’ait été soumis au suivi axé sur les résultats qu’en 2013, la délégation de l’Union en Tanzanie a toujours été consciente, grâce à une correspondance et des échanges réguliers, de la situation et a pris des mesures pour la corriger. Par exemple, outre les rapports intermédiaires exigés par le contrat, les partenaires chargés de la mise en œuvre ont produit pour le projet des «rapports de suivi interne» tous les six mois, en application de la pratique introduite par la délégation à partir de 2012 visant à améliorer le suivi. La délégation a conservé des contacts réguliers avec le projet et a apporté son soutien afin de trouver des solutions.

29 b)

Il n’a pas été proposé d’inclure le projet dans la liste du suivi axé sur les résultats pour 2010 et 2011 car il n’avait pas suffisamment progressé à ce moment-là. En 2012, bien que le projet ait initialement été proposé pour la liste du suivi axé sur les résultats, il a été décidé de ne pas l’y laisser car les activités sur le terrain étaient encore insuffisantes et un examen à mi-parcours était déjà prévu pour début 2012, après le prolongement de la période de mise en œuvre pour une durée de 24 mois.

30

Comme expliqué au point 27, la possibilité de mettre fin à un contrat n’est envisagée qu’après épuisement de toutes les autres possibilités. Les services responsables du suivi de la mise en œuvre des deux projets mentionnés par la Cour n’avaient pas encore établi que c’était le cas et que ces projets ne pouvaient plus être mis en œuvre d’une autre manière.

30 a)

La délégation responsable du projet, après avoir examiné les mesures correctrices possibles, a décidé que limiter la portée géographique du projet ne serait pas la meilleure solution.

31

La délégation au Mozambique a toujours eu connaissance des difficultés posées par le projet. Les projets innovants dans des domaines qui sont relativement nouveaux pour le contexte local connaissent souvent un démarrage difficile. Il est cependant apparu clairement, au fil du temps, que le programme n’atteindrait pas ses objectifs et, à ce moment, la délégation a tenté à de nombreuses reprises de trouver des solutions appropriées. De nombreuses propositions de solution aux problèmes rencontrés par le projet ont été envisagées, mais aucune d’entre elles n’a été jugée réaliste. Il a donc été mis fin au projet. En avril 2015, la délégation a effectué une visite sur place (afin d’examiner les opérations, le financement et les contrats), à l’issue de laquelle la fermeture a été décidée.

Les trois quarts des projets examinés par la Cour ont déjà produit les résultats escomptés, voire les ont dépassés.

36 Quatre des projets examinés par la Cour n’ont pas réussi à produire la majorité des résultats escomptés en raison de difficultés liées à la capacité des bénéficiaires et de circonstances défavorables, qui ont posé problème dès la conception initiale des projets et ont ôté toute efficacité aux mesures d’atténuation.

La Commission note qu’il est impossible d’exclure totalement un problème de capacité, tout particulièrement lorsque, d’une part, les projets visés sont innovants et ambitieux et que, d’autre part, les bénéficiaires sont pauvres. Dans un tel contexte, il est irréaliste d’attendre des projets parfaits.

36 c)

L’évaluation du projet s’est faite dans le respect de la procédure applicable, qui considérait la participation du secteur privé comme une force pour la durabilité des projets.

Conclusions et recommandations

41

La Commission accueille favorablement le rapport de la Cour. La création de la facilité pour l’énergie a permis à la Commission de traiter pour la première fois de manière conséquente la question de l’accès à l’énergie dans le cadre de la coopération au développement, alors que les besoins dans les pays en développement sont énormes (48 milliards d’USD/an)². La Commission a fait un usage efficace de la facilité pour l’énergie et, comme le montre le rapport de la Cour, la plupart des projets examinés ont été couronnés de succès et présentent de bonnes perspectives de durabilité. Il s’agit là d’une réussite remarquable eu égard au contexte difficile dans lequel la coopération au développement doit être mise en œuvre. Seul un quart des projets examinés n’a pas produit les résultats escomptés. Cette situation s’explique en partie par des circonstances défavorables, qui ont posé problème dès la conception initiale des projets et ont ôté toute efficacité aux atténuations des risques prévues. La Commission est également consciente que certains progrès sont possibles, notamment concernant le suivi des projets sur le terrain. Elle a déjà pris certaines mesures et poursuivra ses améliorations sur la base des recommandations formulées par la Cour.

42

La Commission a appliqué les règles et procédures régissant les appels à propositions de manière uniforme et rigoureuse et a accordé une aide aux projets selon des priorités bien définies.

Le comité d’évaluation était conscient des risques et faiblesses de chacune des propositions. L’existence de risques et faiblesses dans les propositions était d’ailleurs prévue au titre de la facilité pour l’énergie, qui visait notamment à encourager l’innovation tout en faisant face aux défis posés par la fourniture de services énergétiques durables et abordables aux plus pauvres.

Les risques ou faiblesses identifiés dans les propositions ayant fait l’objet d’une évaluation ont été dûment pris en compte par le comité d’évaluation compétent au regard des mesures d’atténuation proposées par les candidats concernés avant l’attribution des notes définitives permettant de classer chacune des propositions de manière cohérente et objective en fonction des critères, objectifs et priorités établis dans le guide de l’appel.

Recommandation nº 1

La Commission accepte la recommandation et a pris les mesures adéquates:

i)conformément aux modèles du PRAG 2014, l’évaluation de la conception de l’action joue un rôle vital dans l’évaluation des propositions. Sur les 50 points possibles pour la note de synthèse, 10 sont liés à la conception de l’action. Dans la plupart des cas, des faiblesses importantes dans la conception se traduiront donc par le rejet de la proposition dès l’étape de la note de synthèse;

ii)la capacité des candidats à mettre en œuvre l’action est évaluée à l’étape du dossier complet. Plus récemment, l’évaluation de la capacité opérationnelle a été étendue aux cocandidats et aux entités affiliées. Vu l’importance de cet aspect, la Commission a introduit un seuil minimal dans le PRAG 2014 selon lequel les candidats doivent remplir au moins 12 des 20 points possibles pour la capacité pour que leur demande de subvention puisse être examinée.

43

La Commission a assuré le suivi des projets au moyen des différents outils et modalités disponibles, notamment par la mise en place d’une structure de suivi permanente.

De manière générale, la Commission a exercé un suivi minutieux lors des phases de mise en œuvre les plus importantes et a apporté des solutions et des mesures correctrices, dans la mesure du possible et dans le respect des règles et procédures en vigueur. Dans certains cas précis, le suivi sur le terrain aurait pu être renforcé.

43 a)

La Commission a traité les lacunes en matière de rapport contrat par contrat et a également introduit des modèles améliorés pour les rapports descriptifs intermédiaires et finaux ainsi que pour les rapports financiers.

43 b)

La Commission a assuré un suivi attentif en recourant aux visites sur place et aux nombreux moyens de suivi des projets, notamment le contrôle à distance basé sur les rapports, les téléconférences, les recherches documentaires, etc. La périodicité des visites sur place dépend de la charge de travail, de la localisation des projets et de leur accessibilité, des questions de sécurité et des ressources disponibles. Seul le chef de délégation responsable peut déterminer s’il y a lieu de soumettre un projet au titre de la facilité pour l’énergie à des visites sur place régulières, car il a une vision globale de l’ensemble des tâches devant être accomplies par la délégation et de la priorité à donner à chacune d’entre elles, en tenant compte de la situation en matière de ressources humaines et des contraintes diverses.

Le suivi axé sur les résultats ne constitue que l’un des outils disponibles pour assurer le suivi d’un projet, et d’autres moyens de suivi ont été mis en place pour les projets ne faisant pas l’objet de visites de suivi axé sur les résultats.

43 c)

La Commission s’est toujours efforcée de soutenir la bonne mise en œuvre des projets et de trouver des solutions (en collaboration avec les bénéficiaires des contrats de subvention) permettant de remédier à tout problème. À cet égard, mettre fin au contrat de subvention est toujours la dernière option envisagée, afin de ne pas compromettre les investissements et les efforts réalisés et de préserver les éventuels bénéfices apportés aux bénéficiaires finaux de la facilité pour l’énergie.

Recommandation nº 2 – Réponse commune de la Commission aux points i) à v)

La Commission accepte la recommandation. Des améliorations sont encore possibles, notamment en ce qui concerne le renforcement du suivi des projets. La Commission a déjà régulièrement traité cette question et elle envisagera des mesures supplémentaires afin de permettre aux délégations de renforcer le suivi des projets, tout en tenant compte de leurs contraintes en matière de ressources humaines et financières.

44

Seul un quart des projets examinés n’a pas produit les résultats escomptés, principalement en raison de difficultés liées à la capacité des bénéficiaires ou de circonstances défavorables qui ont posé problème dès la conception initiale des projets et ont ôté toute efficacité aux mesures d’atténuation des risques prévues.

Recommandation nº 3

La Commission accepte cette recommandation.

Il serait utile de procéder à une évaluation de la nécessité de continuer à apporter une assistance technique afin de déterminer si des besoins en matière de soutien subsistent à l’expiration du financement au titre de la facilité pour l’énergie. Il ne sera pas possible d’augmenter la subvention initiale accordée dans le cadre du programme actuel de la facilité pour l’énergie. La Commission va toutefois réfléchir à la façon dont cette question peut être prise en compte en vue de consolider les investissements réalisés. De plus, la Commission va se pencher sur la manière d’appliquer la recommandation dans le cadre de nouveaux programmes innovants, comme l’initiative de financement de l’électrification (ElectriFI).

1Rapport de l’Agence internationale de l’énergie «Énergie pour tous – Le financement de l’accès à l’énergie pour les plus pauvres», extrait spécial du World Energy Outlook, AIE 2011.

2Rapport de l’Agence internationale de l’énergie « Énergie pour tous – Le financement de l’accès à l’énergie pour les plus pauvres », extrait spécial du World Energy Outlook, AIE 2011.

QJ-AB-15-014-FR-E    ISSN 1977-5695

En 2004, près de 2 milliards de personnes n’avaient pas accès à des services énergétiques adéquats, abordables et durables, lesquels sont essentiels pour obtenir des progrès notables dans la réalisation des objectifs de développement. Créée en juin 2005, la facilité ACP-UE pour l’énergie vise à améliorer l’accès des populations démunies vivant en zone rurale et périurbaine – et tout particulièrement en Afrique subsaharienne – à des services énergétiques modernes, les énergies renouvelables revêtant une importance particulière. Dans le présent rapport, la Cour estime, en conclusion, que la Commission a globalement réussi à améliorer l’accès des personnes démunies d’Afrique de l’Est aux énergies renouvelables grâce à la facilité ACP-UE pour l’énergie, mais qu’elle aurait pu mieux faire. La Cour formule un certain nombre de recommandations en vue d’une sélection plus rigoureuse des projets, du renforcement de leur suivi et de l’amélioration de leurs perspectives de durabilité.