EUROPSKI REVIZORSKI SUD

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1

E-pošta: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2015.

Print | ISBN 978-92-872-3051-5 | ISSN 2315-0548 | doi:10.2865/983788 | QJ-AB-15-014-HR-C
PDF | ISBN 978-92-872-3079-9 | ISSN 2315-2230 | doi:10.2865/278078 | QJ-AB-15-014-HR-N
EPUB | ISBN 978-92-872-3081-2 | ISSN 2315-2230 | doi:10.2865/655587 | QJ-AB-15-014-HR-E

© Europska unija, 2015.

Umnožavanje je dopušteno uz uvjet navođenja izvora.

Za svaku uporabu ili umnažanje fotografije 1. mora se zatražiti dopuštenje izravno od nositelja autorskih prava.

KAKO DOĆI DO PUBLIKACIJA EU-a

Besplatne publikacije:

•jedan primjerak:
u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu);

•više od jednog primjerka ili plakati/zemljovidi:
u predstavništvima Europske unije (http://ec.europa.eu/represent_en.htm),
pri delegacijama u zemljama koje nisu članice EU-a (http://eeas.europa.eu/delegations/index_hr.htm),
kontaktiranjem službe Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_hr.htm)
ili pozivanjem broja 00 800 6 7 8 9 10 11 (besplatni poziv iz EU-a) (*).

(*)Informacije su besplatne, kao i većina poziva (premda neke mreže, javne govornice ili hoteli mogu naplaćivati pozive).

Publikacije koje se plaćaju:

•u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu).

HR
2015.

BR. 15

Tematsko izvješće

Potpora iz Instrumenta
EU-a i AKP-a za energiju
obnovljivim izvorima
energije u istočnoj Africi

(u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom UFEU-a)

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija uspješnosti i usklađenosti koje su provedene za posebna proračunska područja ili teme povezane s upravljanjem. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je III. revizijsko vijeće, na čelu s članom Suda Karelom Pinxtenom, koje je specijalizirano za rashodovna područja vanjskog djelovanja. Reviziju je predvodio član Suda Klaus-Heiner Lehne, a potporu su mu pružali voditelj njegova ureda Michael Weiss, voditelj odjela Gérald Locatelli, voditelj tima Thierry Cozier, glavni revizori Ruurd De Jong, Myriam Cazzaniga i Joao Nuno Coelho dos Santos te viši revizor Jean-Louis De Neve.

Sadržaj

Pojmovnik i kratice

Sažetak

Uvod

Pristup energetskim uslugama ključan je za napredak prema razvojnim ciljevima

Instrument EU-a i afričkih, karipskih i pacifičkih (AKP) država za energiju uspostavljen je s ciljem brze opskrbe na terenu

Opseg revizije i revizijski pristup

Opažanja

Komisija je dala prednost potpori u okviru Instrumenta za energiju, no u četvrtini ispitanih projekata utvrđeni su ozbiljni nedostatci u izradi

Proces odabira rezultirao je potporom projektima u skladu s prioritetima Instrumenta za energiju

Financirana je četvrtina ispitanih projekata, iako su procjenom utvrđeni znatni nedostatci u izradi

Komisija nije na odgovarajući način pratila sve projekte

Kvaliteta izvješća provedbenih partnera bila je neujednačena

Komisija za određene projekte s ozbiljnim poteškoćama u provedbi nije poduzela odgovarajuće i pravodobne mjere

Većina ispitanih projekata bila je uspješna te je imala dobre izglede u pogledu održivosti

Četvrtinom ispitanih projekata nije ostvarena većina očekivanih rezultata

Gotovo svi ispitani uspješni projekti imali su dobre izglede u pogledu održivosti

Zaključci i preporuke

Prilog I. | — | Ispitani projekti
Prilog II. | — | Metodologija ocjenjivanja
Prilog III. | — | Projekti u okviru Instrumenta za partnerski dijalog Energetske inicijative EU-a za iskorjenjivanje siromaštva i održivi razvoj (EUEI) i ključni sektori 11. europskog razvojnog fonda (ERF) po državama
Prilog IV. | — | Provedbeno razdoblje, ciljevi i postignuća ispitanih projekata
Prilog V. | — | Praćenje ispitanih projekata
Prilog VI. | — | Ocjenjivanje ispitanih projekata

Odgovor Komisije

Pojmovnik i kratice

Agencija GIZ: Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit GmbH (Njemačka agencija za međunarodnu suradnju)

AKP: afričke, karipske i pacifičke države (države AKP-a)

Drugi instrument za energiju: Drugi instrument za energiju financiran u okviru 10. ERF-a.

GU DEVCO: Glavna uprava Komisije za međunarodnu suradnju i razvoj nadležna je za:

–izradu razvojne politike EU-a i utvrđivanje sektorskih politika u području vanjske pomoći,

–sastavljanje, zajedno s Europskom službom za vanjsko djelovanje, višegodišnjih programa za instrumente vanjske pomoći financirane u okviru ERF-ova i općeg proračuna,

–provedbu tih instrumenata,

–podupiranje koordinacije razvojne suradnje između EU-a i država članica te vanjsko zastupanje EU-a u ovom području.

ERF-ovi: Europski razvojni fondovi

ERF-ovi su glavni instrument pružanja pomoći EU-a za razvojnu suradnju afričkim, karipskim i pacifičkim (AKP) državama i prekomorskim zemljama i područjima (PZP-ovima). Sporazum o partnerstvu potpisan u Cotonouu 23. lipnja 2000. na razdoblje od 20 godina („Sporazum iz Cotonoua”) trenutačan je okvir kojim su uređeni odnosi EU-a s državama AKP-a i PZP-ovima. Glavna mu je namjena smanjiti i u dogledno vrijeme iskorijeniti siromaštvo. 9. ERF obuhvaća razdoblje 2000.–2007., a 10. ERF razdoblje 2008.–2013.

EUEI: Energetska inicijativa EU-a za iskorjenjivanje siromaštva i održivi razvoj

Zajedničko nastojanje Komisije i država članica da stvore sinergiju između svojih razvojnih politika i aktivnosti. Cilj je te inicijative pridonijeti ostvarenju milenijskih razvojnih ciljeva pružanjem odgovarajućih, povoljnih i održivih energetskih usluga siromašnima. Ona također čini sastavni dio odgovora EU-a u kontekstu inicijative Održiva energija za sve.

EUEI PDF: Instrument za partnerski dijalog Energetske inicijative EU-a za iskorjenjivanje siromaštva i održivi razvoj Uspostavile su ga Komisija i šest država članica (Austrija, Finska, Francuska, Njemačka, Nizozemska i Švedska) 2005. godine u svrhu poboljšanja upravljanja u energetskom sektoru. To se postiže pomaganjem partnerskim zemljama da izrade dobre energetske politike i strategije.

Instrument za energiju: Instrument EU-a i država AKP-a za energiju

Financijski instrument uspostavljen 2005. godine radi podupiranja boljeg pristupa održivim i povoljnim energetskim uslugama za siromašne u ruralnim i prigradskim područjima država AKP-a.

kW: kilovat (jedinica snage), 1 kW jednak je 1000 vata

MDGs: Milenijski razvojni ciljevi

Milenijski razvojni ciljevi obuhvaćaju osam međunarodnih razvojnih ciljeva koji su utvrđeni nakon milenijskog sastanka na vrhu Ujedinjenih naroda 2000. godine, poslije usvajanja Milenijske deklaracije Ujedinjenih naroda. Oni među ostalim podrazumijevaju smanjenje izrazitog siromaštva i gladi na pola, uspostavu općeg osnovnoškolskog obrazovanja i jamčenje ekološke održivosti. Sve države članice Ujedinjenih naroda, kao i mnoge međunarodne organizacije, obvezale su se pomoći ostvarenju tih ciljeva do 2015. godine.

NVO: Nevladina organizacija

OECD: Organizacija za ekonomsku suradnju i razvoj

Misija je OECD-a promicati politike kojima se poboljšava ekonomska i društvena dobrobit ljudi u svijetu.

Prvi instrument za energiju: Prvi instrument za energiju financiran u okviru 9. ERF-a.

ROM: praćenje usmjereno na rezultate

Sustav praćenja usmjerenog na rezultate uspostavio je GU DEVCO 2000. godine. Temelji se na kratkim i usmjerenim terenskim procjenama koje provode vanjski stručnjaci. U okviru tog sustava upotrebljava se strukturirana i dosljedna metodologija za procjenu učinkovitosti projekata u odnosu na pet kriterija: važnost, učinkovitost, djelotvornost, potencijalni učinak i vjerojatna održivost.

SE4All: Održiva energija za sve

Inicijativu je pokrenuo glavni tajnik UN-a 2011. godine. Njezina su tri cilja međusobno povezana i potrebno ih je ostvariti do 2030.: i. zajamčiti opći pristup modernim energetskim uslugama; ii. udvostručiti globalnu stopu poboljšanja energetske učinkovitosti; te iii. udvostručiti udio obnovljivih izvora energije u kombinaciji energetskih izvora.

SMART: Određeni, mjerljivi, dostižni, odgovarajući i vremenski utvrđeni ciljevi

UN: Ujedinjeni narodi

WSSD: Svjetski sastanak na vrhu o održivom razvoju

Kada je 2002. godine Svjetski sastanak na vrhu o održivom razvoju održan u Johannesburgu u Južnoafričkoj Republici, održivi razvoj ponovno je istaknut kao središnji dio međunarodnog programa. Vlade su dogovorile i ponovno istaknule čitav niz ciljnih vrijednosti i obveza. Na tom se Svjetskom sastanku na vrhu o održivom razvoju posebno pozivalo na djelovanje u svrhu znatnog povećanja uporabe obnovljivih izvora energije.

Sažetak

I

Kao što je istaknuto tijekom Svjetskog sastanka na vrhu o održivom razvoju održanom u Johannesburgu 2002. godine i tijekom drugih međunarodnih rasprava o razvoju, pristup energetskim uslugama ključan je za napredak prema razvojnim ciljevima. Godine 2004. gotovo dvije milijarde ljudi, ponajviše onih koji žive u ruralnim i prigradskim područjima zemalja u razvoju, nije imalo pristup odgovarajućim, povoljnim i održivim energetskim uslugama.

II

U lipnju 2005. Vijeće ministara država AKP-a i EU-a odobrilo je stvaranje Instrumenta država AKP-a i EU-a za energiju radi promicanja pristupa modernim energetskim uslugama za siromašne, s posebnim naglaskom na supsaharsku Afriku i obnovljive izvore energije. Za razdoblje 2006.–2013. Instrumentu za energiju dodijeljeno je 475 milijuna eura u okviru 9. i 10. europskog razvojnog fonda, od čega je većina iznosa bila predviđena za bespovratna sredstva za projekte odabrane pozivima na podnošenje prijedloga. Kada smo započeli reviziju, bilo je dodijeljeno ukupno 268,2 milijuna eura na temelju prva dva poziva na podnošenje prijedloga, od čega je 106 milijuna eura bilo namijenjeno projektima u istočnoj Africi, čija je stopa pristupa električnoj energiji u Africi bila daleko najniža.

III

Utvrdili smo da je Komisija u velikoj mjeri bila uspješna, no moglo se učiniti više u pogledu uporabe Instrumenta za energiju u svrhu povećanja pristupa obnovljivim izvorima energije za siromašne u istočnoj Africi.

IV

Komisija je dodijelila sredstva za obnovljive izvore energije projektima koji su imali dobro razrađene prioritete. Međutim, nedovoljna strogost u procesu odabira dovela je do toga da su četvrtini ispitanih projekata dodijeljena bespovratna sredstva unatoč utvrđenim znatnim nedostatcima u izradi.

V

Komisija nije na odgovarajući način pratila sve projekte. Izvješća koja su dostavili provedbeni partneri bila su neujednačene kvalitete, a Komisija nije pokušala osigurati ispunjavanje obveza u pogledu izvješćivanja. Za neke projekte nije dovoljno dobro iskoristila terenske posjete u vezi s projektima, kao ni praćenje usmjereno na rezultate za nadopunu informacija koje su dostavili provedbeni partneri, posebno kada je bilo poznato da se pri provedbi projekata nailazilo na ozbiljne poteškoće. Komisija za određene projekte s ozbiljnim poteškoćama u provedbi nije poduzela odgovarajuće i pravodobne mjere.

VI

Većina ispitanih projekata bila je uspješna i izgledno je da će biti održiva ako se provedu potrebne mjere i kontekst se previše ne pogorša. Četvrtinom ispitanih projekata nije ostvarena većina očekivanih rezultata, ponajviše zbog nedostataka u izradi koji nisu ispravljeni i zbog činjenice da ih Komisija nije na odgovarajući način pratila.

VII

Dajemo nekoliko preporuka u vezi sa strožim odabirom projekata, jačanjem njihova praćenja i povećanja njihovih izgleda u pogledu održivosti.

Uvod

Pristup energetskim uslugama ključan je za napredak prema razvojnim ciljevima

01

Godine 2004. gotovo dvije milijarde ljudi, ponajviše onih koji žive u ruralnim i prigradskim područjima zemalja u razvoju, nije imalo pristup odgovarajućim, povoljnim i održivim energetskim uslugama¹. Promjenjive cijene goriva na međunarodnom tržištu, sve veća potražnja za energijom u zemljama u razvoju i zabrinutost zbog klimatskih promjena posebni su izazovi u vezi s rastućim pristupom energetskim uslugama.

02

Iako su države članice Organizacije za gospodarsku suradnju i razvoj (OECD) sve manje izložene rastućim cijenama energije, većina zemalja u razvoju nalazi se u suprotnoj situaciji zbog nepovoljnih uvjeta za ulaganje u tom sektoru i niske učinkovitosti postupka². Veze između nedostatka pristupa povoljnim i održivim energetskim uslugama i poteškoća u postizanju čvrstoga napretka prema većini razvojnih ciljeva istaknute su na Svjetskom sastanku na vrhu o održivom razvoju održanom u Johannesburgu 2002. godine i tijekom drugih međunarodnih rasprava o razvoju.

Fotografija 1.

Noćna snimka europskog i afričkog kontinenta

© The Visible Earth, NASA.

Instrument EU-a i afričkih, karipskih i pacifičkih (AKP) država za energiju uspostavljen je s ciljem brze opskrbe na terenu

03

U kontekstu Svjetskog sastanka na vrhu o održivom razvoju, Komisija i države članice EU-a ujedinile su snage za stvaranje Energetske inicijative EU-a za iskorjenjivanje siromaštva i održivi razvoj (EUEI). Njezin je cilj pridonijeti ostvarenju milenijskih razvojnih ciljeva pružanjem odgovarajućih, povoljnih i održivih energetskih usluga siromašnima koji žive u društveno i ekonomski nepovoljnijim područjima. EUEI-om je započet dijalog sa zemljama u razvoju u svrhu promicanja reformi energetskog sektora, prijenosa tehnologija i ulaganja te poticanja inicijativa kojima bi se ublažile klimatske promjene.

04

Komisija je 2002. i 2003. istaknula potrebu za financiranjem energetskog sektora zemalja u razvoju³ To su potvrdile države članice i države AKP-a, koje su predložile uspostavu Instrumenta EU-a i država AKP-a za energiju⁴. Vijeće ministara EU-a i država AKP-a je u lipnju 2005., nakon prijedloga Komisije⁵, odobrilo uspostavu Instrumenta za energiju na temelju niza ključnih načela (vidjeti okvir 1.).

Okvir 1.

Ključna načela Instrumenta EU-a i država AKP-a za energiju

Aktivnosti u okviru Instrumenta za energiju trebale bi biti usmjerene na:

i.države AKP-a koje su već uspostavile ili su se obvezale uspostaviti stabilnu energetsku politiku i dobro upravljanje;

ii.promicanje vlasništva na nacionalnoj razini (i, po mogućnosti, međugraničnoj razini) jamčenjem usklađenosti s odgovarajućim sektorskim politikama i sveobuhvatne strategije za smanjenje siromaštva;

iii.dopuštanje fleksibilnosti u pogledu mehanizama sufinanciranja s državama članicama, kreditnim institucijama te privatnim, javnim ili udruženim subjektima; te

iv.promicanje inovacija pred izazovima povezanima s pružanjem održivih i povoljnih energetskih usluga siromašnima.

05

Glavni je cilj Instrumenta za energiju bilo promicanje pristupa modernim energetskim uslugama za siromašne u ruralnim i prigradskim područjima, s velikom geografskom usmjerenošću na supsaharsku Afriku. Cilj mu je, osim toga, bilo i poticanje boljeg upravljanja u energetskom sektoru, poboljšanje uvjeta za ulaganje u energetski sektor, olakšavanje velikih ulaganja u prekograničnu energetsku infrastrukturu te promicanje obnovljivih izvora energije, kao i mjera energetske učinkovitosti.

06

Instrumentu za energiju dodijeljeno je 475 milijuna eura za razdoblje 2006.–2013.: 220 milijuna eura za Prvi instrument za energiju financiran u okviru 9. ERF-a i 255 milijuna eura za Drugi instrument za energiju financiran u okviru 10. ERF-a. Gotovo 90 % tih sredstava (415,7 milijuna eura) dodijeljeno je u obliku bespovratnih sredstava za projekte odabrane na temelju poziva na podnošenje prijedloga⁶. Preostali dio bio je namijenjen potpori Instrumentu za partnerski dijalog EUEI-a⁷, mehanizmu udruživanja kojim se financiraju srednji investicijski projekti⁸, partnerstvu Afrike i EU-a u pogledu infrastrukture⁹ i raznim aktivnostima¹⁰.

07

Kada smo započeli reviziju u lipnju 2014., dodijeljeno je ukupno 268,2 milijuna eura za 142 projekta na temelju prva dva poziva za podnošenje prijedloga: 169 milijuna eura za 74 projekta iz poziva na podnošenje prijedloga objavljenog u svibnja 2006. u okviru Prvog instrumenta za energiju te 99,2 milijuna eura za 68 projekata iz prvog poziva na podnošenje prijedloga u studenome 2009. u okviru Drugog instrumenta za energiju¹¹.

08

Oko 85 % projekata odabranih nakon prva dva poziva na podnošenje prijedloga odnose se na obnovljive izvore energije, 12 % na hibridne izvore (obnovljive izvore i fosilna goriva) i 3 % na fosilna goriva. Projekti se prema svojim glavnim aktivnostima kategoriziraju na sljedeći način: mala proizvodnja električne energije izvan mreže¹² (42 %), međusobno povezivanje električne energije, prijenos i distribucija električne energije (42 %), upravljanje/izgradnja kapaciteta¹³ (9 %) te energija za kuhanje i ostalo (7 %).

09

Ukupan iznos od 106 milijuna eura dodijeljen je za 50 projekata u istočnoj Africi. S manje od 20 % stanovništva koje ima pristup električnoj energiji, ta regija ima daleko najnižu stopu pristupa u Africi¹⁴. Isto vrijedi i za pristup gorivima za kuhanje koja nisu kruta, kojima pristup ima manje od 10 % stanovništva u odnosu na otprilike 20 % za regije zapadne i središnje Afrike i više od 40 % za južnoafričku regiju¹⁵.

1COM(2004) 711 završna verzija od 26. listopada 2004. „The future development of the EU Energy Initiative and the modalities for the establishment of an Energy Facility for ACP countries” (Budući razvoj Energetske inicijative EU-a i načini uspostavljanja Instrumenta za energiju za države AKP-a), str. 2.

2Zemlje u razvoju u prosjeku upotrebljavaju otprilike dva puta više ekvivalenta nafte po jedinici gospodarskih rezultata od država OECD-a (COM(2004) 711).

3COM(2002) 408 završna verzija od 17. srpnja 2002. „Energy Cooperation with Developing Countries” (Suradnja sa zemljama u razvoju u području energije) i COM(2003) 829 završna verzija od 23. prosinca 2003. „The World Summit on Sustainable Development one year on: implementing our commitments” (Svjetski sastanak na vrhu o održivom razvoju nakon godinu dana: provedba naših obveza).

4Na konferenciji pod nazivom „Energija za Afriku” održanoj u Nairobiju u studenome 2003. godine i sastanku Vijeća ministara EU-a i država AKP-a održanom u Gaboroneu u svibnju 2004. Instrument EU-a i država AKP-a za vodu smatra se korisnim modelom čiji je glavni cilj opskrba zdravom pitkom vodom i pružanje osnovnih sanitarnih usluga siromašnima.

5COM(2004) 711.

6Način provedbe poziva na podnošenje prijedloga nije jedinstven za Instrument za energiju. Više pojedinosti dostupno je na internetskim stranicama GU-a DEVCO: http://ec.europa.eu/europeaid/prag/

7Doprinos EU-a u iznosu od 3,5 milijuna eura isplaćuje se na temelju sporazuma o delegiranju agenciji Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ-u), koji upravlja projektom u vrijednosti od oko 16,5 milijuna eura. Ostali su doprinosi iz Austrije, Francuske, Njemačke, Nizozemske, Švedske i Finske. Cilj je Instrumenta za partnerski dijalog izgradnja institucionalnog kapaciteta i poboljšanje uvjeta za privatna ulaganja u energetski sektor.

8Prvotno planiranog iznosa do 40 milijuna eura, njime se financijski potpomoglo šest projekata u iznosu od 24,8 milijuna eura.

9Iznos od 17 milijuna eura dodijeljen je prvenstveno radi olakšavanja prekogranične povezanosti nacionalnih mreža.

10Savjetovanja i usluge za procjenu prijedloga, praćenje, evaluaciju i reviziju projekata i nepredvidljivih troškova.

11Posljednja dva poziva na podnošenje prijedloga objavljena u okviru Drugog instrumenta za energiju u ožujku i listopadu 2013. zaključena su u prosincu 2014. Bespovratna sredstva u iznosu od ukupno 147,5 milijuna eura dodijeljena su 31 projektu.

12Drugim riječima, mala jedinica za proizvodnju električne energije koja napaja distribucijsku mrežu, ali nije povezana s glavnom elektroenergetskom mrežom.

13Svi projekti u drugim kategorijama uključuju komponente izgradnje kapaciteta.

14Stope pristupa električnoj energiji drugih afričkih regija kreću se u rasponu od 34 % do 44 %. Za pojedinosti vidjeti izvješće o energetskom partnerstvu između Afrike i EU-a za 2011./2012. (http://www.euei-pdf.org/support-to-the-africa-eu-energy-partnership-aeep).

15Gorivo za kuhanje koje nije kruto uglavnom je plin u spremnicima ili kerozin kao zamjena za drvo za potpalu ili drveni ugljen.

Opseg revizije i revizijski pristup

10

Nastojali smo procijeniti je li se Komisija uspješno koristila Instrumentom za energiju u svrhu povećanja pristupa obnovljivim izvorima energije za siromašne u istočnoj Africi. Revizija je bila usmjerena na tri glavna pitanja:

(a)je li Komisija dodijelila potporu u okviru Instrumenta za energiju za obnovljive izvore energije dobro osmišljenim projektima koji su imali razrađene prioritete?

(b)je li Komisija na odgovarajući način pratila projekte?

(c)jesu li projektima ostvareni ciljevi?

11

Revizija je bila usmjerena na projekte u vezi s obnovljivim izvorima energije¹⁶ koji su bili financirani na temelju prva dva poziva za podnošenje prijedloga u dvanaest istočnoafričkih država¹⁷. Provedena je između lipnja 2014. i veljače 2015. godine i uključivala je sljedeće:

(a)pregled dokumenata politike EU-a koji su povezani s energetskim sektorom u zemljama u razvoju, suradničkom strategijom ERF-a i Instrumentom za energiju;

(b)razgovore sa službenicima GU-a DEVCO i predstavnicima ugovornih partnera;

(c)pregled 16 projekata koji su provedeni u pet država: Keniji, Madagaskaru, Mozambiku, Tanzaniji i Zambiji (vidjeti Prilog I.)¹⁸. Kriteriji odabira uključivali su značajnost¹⁹ i obuhvaćenost svih korištenih tehnologija, kao i različite vrste provedbenih i poslovnih partnera²⁰. Cilj pregleda bio je procijeniti djelotvornost tih projekata, koji su ocjenjivani na temelju relevantnih kriterija metodologije Komisije za praćenje usmjereno na rezultate (ROM) (vidjeti Prilog II.);

(d)posjete Madagaskaru od 13. do 23. listopada 2014. te Zambiji i Tanzaniji od 3. do 20. studenoga, uključujući razgovore s osobljem delegacije EU-a, predstavnicima javnih subjekata države korisnice, provedbenim partnerima, kao i terenske posjete u okviru osam projekata.

16Solarnu fotonaponsku energiju, vjetroenergiju, hidroenergiju i energiju iz biomase.

17Predmetne istočnoafričke države su: Burundi, Džibuti, Eritreja, Etiopija, Kenija, Madagaskar, Malavi, Mozambik, Ruanda, Tanzanija, Uganda i Zambija.

18Kada se u opažanjima spominju projekti, navodi se i njihov broj te kratki naziv, kako su spomenuti u prilozima.

19Doprinos u okviru Instrumenta za energiju od najmanje 0,5 milijuna eura.

20Nevladine organizacije (NVO), parajavna tijela i privatna poduzeća.

Opažanja

Komisija je dala prednost potpori u okviru Instrumenta za energiju, no u četvrtini ispitanih projekata utvrđeni su ozbiljni nedostatci u izradi

12

Ispitali smo je li Komisija dala prednost potpori u okviru Instrumenta za energiju te je li dodijelila sredstva u okviru Instrumenta za energiju dobro osmišljenim projektima.

Proces odabira rezultirao je potporom projektima u skladu s prioritetima Instrumenta za energiju

13

Sustav poziva na podnošenje prijedloga obuhvaća transparentan i dobro dokumentiran proces odabira (vidjeti okvir 2.).

Okvir 2.

Odabir prijedloga projekata

Kako bi se zajamčio velik broj sudionika, transparentnost i pristup temeljen na potražnji, poziv na podnošenje prijedloga i smjernice za podnositelje zahtjeva javno su dostupni. Te smjernice sadrže praktične upute za podnositelje zahtjeva te ciljeve i prioritete poziva. Podnositelji zahtjeva podnose projektni sažetak u kojemu opisuju glavne značajke predloženog pro0jekta, te potpuni zahtjev u kojemu razlažu predložene aktivnosti zajedno s proračunom i detaljnim informacijama o podnositeljima zahtjeva.

Upravljanje pozivom na podnošenje prijedloga nadzire odbor za ocjenu²¹, nadležan za ocjenu prijedloga na temelju kriterija odabira i dodjele utvrđenih u smjernicama poziva.

I projektni sažetak i potpuni zahtjev procjenjuju dvije osobe, u većini slučajeva to su vanjski savjetnik i predstavnik predmetne delegacije EU-a²². Procjene se provode s pomoću sustava ocjena i standardizirane ocjenjivačke tablice kriterija koji obuhvaćaju važnost, izvedivost, djelotvornost, održivost i isplativost projekata.

Ako postoje znatne razlike u mišljenjima tih dvaju procjenitelja potrebna je treća procjena koju provodi ocjenjivački odbor s ciljem utvrđivanja ukupne ocjene.

Bespovratna sredstva dodjeljuju se projektima koji su ocijenjeni najvećim brojem bodova.

14

Tijekom prva dva poziva na podnošenje prijedloga u okviru Instrumenta za energiju podneseno je 975 prijedloga, od čega su odabrana 142 projekta (15 %). Što se tiče važnosti projekata, kriterijima odabira zajamčila se usklađenost s prioritetima utvrđenima u okviru Instrumenta za energiju i dvama pozivima na podnošenje prijedloga:

(a)svih 12 istočnoafričkih država obuhvaćenih revizijom imalo je ili je uspostavilo nacionalnu energetsku politiku. Potpora je pružena i u okviru Instrumenta za partnerski dijalog EUEI-a (vidjeti odlomak 6.) i to 11 od tih 12 država s ciljem jačanja institucionalnog kapaciteta i poboljšanja poslovnih uvjeta za ulaganja u energetski sektor (vidjeti Prilog III.)²³;

(b)velika se prednost dala projektima u vezi s uporabom obnovljivih izvora energije, koji obuhvaćaju 85 % dodijeljenih bespovratnih sredstava (vidjeti odlomak 8.); te

(c)projektima se nastoje zadovoljiti jasno utvrđene potrebe u pogledu pristupa modernim energetskim uslugama (vidjeti okvir 3.) u ruralnim i prigradskim područjima u kojima pretežno žive ekonomski skromnije ili siromašne zajednice.

Okvir 3.

Osnovne energetske potrebe siromašnog stanovništva

U ruralnim i prigradskim područjima najvažnije su potrebe kućanstava u pogledu električne energije osvjetljenje, punjenje mobilnih telefona, napajanje radijskih ili televizijskih prijamnika, ventilacija i, kada i ako je moguće, napajanje hladnjaka, klimatskog uređaja i drugih kućanskih aparata. Na razini naselja/zajednice, opskrba električnom energijom centara zdravstvene skrbi obično je najveći prioritet, nakon kojega slijede objekti javne uprave, škole i, ako je potrebno, crpne stanice za vodu. Glavne gospodarske aktivnosti omogućene dovodom električne energije uključuju mljevenje žita, ljuštenje riže, piljenje, hlađenje hrane i pića, rad centara za prilagodbu ili komunikacijskih centara.

Energija za kuhanje i dalje se u velikoj većini slučajeva dobiva iz drvu za potpalu ili drvenog ugljena. Proizvedeni štednjaci kojima se omogućuju uštede loživog ulja i dobro upravljanje šumarstvom prvi su koraci prema učinkovitijoj uporabi i proizvodnji energije. Moderna energetska rješenja za kuhanje uključuju dostupnost povoljnih i sigurnih plinskih spremnika ili proizvodnju bioplina blizu mjesta uporabe. (Izvori: razna projektna dokumentacija i izvješće „Energetska perspektiva za siromašne za 2013.” http://practicalaction.org/ppeo2013-pr)

Fotografija 2.

Natpisna ploča projekta „Unaprjeđenje pristupa integriranim modernim energetskim uslugama za smanjenje siromaštva” (Matadi, okrug Siha, Tanzanija)

Izvor: Europski revizorski sud.

Financirana je četvrtina ispitanih projekata, iako su procjenom utvrđeni znatni nedostatci u izradi

15

Što se tiče izrade projekata, za procjenu se koristilo odgovarajućim kriterijima ocjene:

i.operativna održivost (s obzirom na kapacitet partnera i način provedbe projekta);

ii.održivost (društveno-gospodarska, financijska, tehnička i ekološka);

iii.isplativost (omjer troškova/očekivanih rezultata); te

iv.primjenjivost (ogledni učinci koje služe kao model za buduće primjene).

16

Od ispitanih projekata u njih jedanaest utvrđena je dosljednost između ocjenjivanja i analitičkih komentara oba procjenitelja. To nije bio slučaj u ostalih pet projekata, u kojima je tijekom procesa odabira došlo do nedosljednosti koje ocjenjivački odbor nije uočio:

(a)u jednom slučaju²⁴ pozitivna ocjena koju je dao vanjski procjenitelj nije bila logična s obzirom na utvrđene ozbiljne nedostatke u izradi i visoke rizike od neuspjeha projekta²⁵. Budući da su ocjene obaju procjenitelja bile veće od praga, projekt je odabran;

(b)za ostala četiri projekta²⁶ prijedlog je bilo potrebno podnijeti na treću procjenu jer su vanjski procjenitelji ukazali na ozbiljne nedostatke u izradi, što znatno ugrožava projekte (primjerice, nedostatak stručnosti podnositelja zahtjeva, preambiciozni ciljevi, nerealističan plan provedbe, ugrožena održivost glavnih resursa, nepovoljna isplativost, preoptimističan i/ili nejasan poslovni plan). Međutim, tijekom treće procjene, nakon koje je preporučena dodjela bespovratnih sredstava, nisu se na odgovarajući način uzeli u obzir utvrđeni rizici te nedostatak prikladnih mjera za umanjivanje rizika.

17

U četiri slučaja od tih pet²⁷ ozbiljni nedostatci u izradi bili su glavni razlog neuspjeha projekata (vidjeti odlomak 36.).

18

Proces odabira uključivao je procjenu prikladnosti logičkog okvira svakog projekta²⁸. Ciljevi projekta bili su SMART²⁹, no zbog nedostatka odgovarajućih studija izvedivosti pokazatelji uspješnosti utvrđeni za praćenje njihova ostvarenja nisu se uvijek temeljili na točnim osnovnim vrijednostima i dobro osmišljenim ciljnim vrijednostima.

19

Od 13 projekata koji su bili završeni ili blizu završetka, u njih pet bilo je potrebno znatno prilagoditi pokazatelje uspješnosti okolnostima u tom području³⁰, optimizirati tehničke mogućnosti³¹ ili razmotriti mjere za provedbu u nepredviđenim okolnostima³² (vidjeti Prilog IV.). To se ponajviše odnosilo na projekte u okviru Prvog instrumenta za energiju. Komisija se bavila ovim pitanjem za projekte u okviru Drugog instrumenta za energiju. Prvim pozivom na podnošenje prijedloga u okviru Drugog instrumenta za energiju preporučena je provedba studije izvedivosti prije podnošenja ponude i to je u drugom pozivu na podnošenje prijedloga postao uvjet.

Komisija nije na odgovarajući način pratila sve projekte

20

Ispitali smo je li Komisija na temelju izvješća o projektima dobila odgovarajuće informacije za praćenje napretka te je li poduzela prikladne i pravodobne mjere kada je to bilo potrebno.

Kvaliteta izvješća provedbenih partnera bila je neujednačena

21

Odredbama ugovora o bespovratnim sredstvima sklopljenih s provedbenim partnerima predviđa se da se isplate obroka bespovratnih sredstava izvrše nakon što delegacija EU-a odobri privremeno, konačno narativno i financijsko izvješće. Ta bi izvješća trebala biti u skladu s modelom utvrđenim u ugovoru o bespovratnim sredstvima, odnosno ona bi trebala sadržavati popis provedenih aktivnosti, objašnjenja razloga nemogućnosti provedbe određenih planiranih aktivnosti, obrazloženja nastalih problema i načina njihova rješavanja te procjenu postignutih rezultata.

22

Za pet od 16 ispitanih projekata izvješća su podnesena pravodobno i bila su očekivane kvalitete. Svih tih pet projekata proveli su iskusni razvojni partneri³³. Kada je riječ o drugim projektima:

(a)u narativnim je izvješćima redovito nedostajalo informacija o trenutačnom napretku u ostvarivanju ciljeva;

(b)ako napredak nije bio zadovoljavajući, izvješća su često sadržavala ograničene informacije o planiranim ili poduzetim mjerama;

(c)u slučaju velikih kašnjenja u provedbi, zahtjevi za isplate i povezana izvješća podnosila su se sve rjeđe, čime je delegacijama EU-a pruženo još manje informacija.

23

GU DEVCO angažirao je savjetodavno poduzeće radi pomaganja delegacijama EU-a u procjeni izvješća koja su dostavili provedbeni partneri, bilježenja podataka o napretku u provedbi, utvrđivanja strukturiranog alata za praćenje Instrumenta za energiju te sastavljanja izvješća o cjelokupnim rezultatima Instrumenta za energiju. Kada je savjetodavno poduzeće utvrdilo nedostatke u vremenskom okviru, kvaliteti ili cjelovitosti izvješća, o tome je obavijestilo predmetnog provedbenog partnera i delegaciju EU-a te dalo preporuke za olakšavanje provedbe, kada je to bilo potrebno. Poduzeće je obično završavalo svoj pregled izvješća partnera u roku od jednog do pet mjeseci nakon razdoblja obuhvaćenog izvješćem. Međutim, zbog kasnog produljenja njegova ugovora postojala je praznina od nekoliko mjeseci u njegovim aktivnostima, čime je taj pregled u nekim slučajevima bio znatno odgođen (vidjeti Prilog V.).

24

Taj standardizirani pregled jedinstvenog tijela bio je koristan za usklađivanje i unaprjeđenje izvješćivanja provedbenih partnera, do određene mjere. Međutim, savjetodavno poduzeće nije imalo ovlasti provesti dane preporuke te njegovim ugovorom nisu bili predviđeni resursi za terensku provjeru informacija koje su dostavili provedbeni partneri. Provjera se mogla izvršiti tek kada su bili dostupni ostali izvori informacija³⁴.

25

Proračun ispitanih projekata bio je namijenjen obveznim srednjoročnim i konačnim evaluacijama koje organiziraju i ugovaraju provedbeni partneri s vanjskim savjetnicima. Provedena je samo polovina srednjoročnih evaluacija. Od 11 ispitanih projekata u okviru Prvog instrumenta za energiju, za njih pet nije bila provedena srednjoročna evaluacija, iako su počeli 2008., a u vrijeme revizije im je nedostajala otprilike jedna godina do završetka³⁵. Jedan je projekt u okviru Drugog instrumenta za energiju³⁶ bio u tijeku otprilike tri godine, iako je njegov završetak planiran u roku kraćem od godine dana, no ni za njega nije provedena srednjoročna evaluacija (vidjeti Prilog V.).

Komisija za određene projekte s ozbiljnim poteškoćama u provedbi nije poduzela odgovarajuće i pravodobne mjere

26

Nedostatci u izvješćivanju o projektu izneseni su u veljači 2012. u izvješću o srednjoročnoj evaluaciji prvog poziva na podnošenje prijedloga koji je organizirao GU DEVCO³⁷. Komisija nije pratila te nalaze u kojima se iznose planirane korektivne mjere, njihov vremenski okvir i raspodjela odgovornosti³⁸.

27

Na temelju tih ugovora, ako provedbeni partneri ne ispune svoje obveze izvješćivanja, GU DEVCO ima ovlasti u svakom trenutku zatražiti dodatne informacije koje se moraju dostaviti u roku od mjesec dana, kao i raskinuti ugovor te tražiti povrat već isplaćenih iznosa koji nisu opravdani. GU DEVCO nije na prikladan način iskoristio te ovlasti.

28

U te tri ispitane delegacije EU-a postojalo je malo dokaza o tome da su voditelji programa redovito obavljali terenske posjete u okviru projekata, čak i kada su delegacije EU-a bile svjesne nastalih ozbiljnih poteškoća, kao što je to bio slučaj s oba neuspjela projekta u okviru Prvog instrumenta za energiju³⁹. Navedeni razlozi bili su ograničeni resursi i činjenica da je projektima u okviru Instrumenta za energiju posvećeno manje pažnje nego programima u okviru strategija suradnje s partnerskim zemljama u sklopu ERF-a⁴⁰.

29

Kada je riječ o projektima u okviru kojih osoblje delegacije rijetko obavlja posjete ili koji nailaze na probleme, voditelji programa u delegacijama EU-a mogu tražiti od GU-a DEVCO da organizira posjet u svrhu praćenja usmjerenog na rezultate. Za 10 od 16 ispitanih projekata obavljeno je barem jedno praćenje usmjereno na rezultate⁴¹ (vidjeti Prilog V.). Međutim, ta mogućnost nije dovoljno iskorištena u okviru projekata koji su nailazili na ozbiljne i dobro poznate poteškoće u provedbi:

(a)za projekt 5. (Up-scaling (Unaprjeđenje)), koji je započet u siječnju 2008., obavljeno je samo jedno praćenje usmjereno na rezultate u lipnju 2013. U tom je izvješću istaknuta kaotična situacija, no bilo je prekasno za poduzimanje korektivnih mjera;

(b)za projekt 6. (Bioenergelec), koji je započet u travnju 2008., nikad nije obavljeno praćenje usmjereno na rezultate unatoč velikim kašnjenjima u provedbi⁴² i lošim rezultatima.

30

Ako Komisija smatra da ugovor više nije moguće provesti na učinkovit i odgovarajući način, ona može tražiti pronalazak rješenja s provedbenim partnerom te može raskinuti ugovor ako se ono ne pronađe. Komisija nije poduzela te mjere kada je sredinom 2010. bilo jasno da se nijedan od ta dva projekta navedena u odlomku 29. više ne može provesti na prvotno planiran način:

(a)za projekt 5. (Up-scaling (Unaprjeđenje)) mogao se znatno smanji geografski opseg i broj naselja koja je potrebno opremiti te ponovno razmotriti nastavak programa uzgoja jatrophae⁴³;

(b)za projekt 6. (Bioenergelec) projektni se plan mogao ponovno procijeniti u svjetlu loših rezultata sličnoga projekta koji je prethodno na Madagaskaru proveo isti partner⁴⁴.

31

Projekt 6. (Wood and charcoal (Drvo i drveni ugljen)) u okviru Drugog instrumenta za energiju u nekoliko država provodi privatno šumarsko poduzeće. On je započet u ožujku 2012. i u manje od godinu dana od planiranog datuma završetka (srpanj 2015.) inovativna komponenta drvenog ugljena⁴⁵ nije nimalo napredovala te nije bilo vjerojatno da će se ostvariti. Delegacije EU-a u predmetnim državama nisu tražile utvrđivanje razloga neuspjeha projekta niti su poduzele odgovarajuće mjere kao odgovor na taj neuspjeh. Budući da je inovativna komponenta drvenog ugljena bila obrazloženje za prihvatljivost projekta u okviru Instrumenta za energiju, njezina neostvarenost znači da bi Komisija mogla zatražiti povrat dijela financijske potpore.

Većina ispitanih projekata bila je uspješna te je imala dobre izglede u pogledu održivosti

32

Ispitali smo jesu li rezultati projekta ostvareni kako je bilo predviđeno te jesu li održivi.

Četvrtinom ispitanih projekata nije ostvarena većina očekivanih rezultata

33

Procijenjena provedbena razdoblja navedena u prijedlozima projekata, a kasnije utvrđena u ugovorima o bespovratnim sredstvima, općenito su bila kraća od stvarnog razdoblja potrebnog za provedbu projekata⁴⁶. Devet od ukupno 11 ispitanih projekata u okviru Prvog instrumenta za energiju moralo je biti produljeno, a za dva projekta od tih devet bilo je potrebno dvostruko više vremena nego što je to prvotno bilo planirano (vidjeti Prilog IV.).

34

Od 16 ispitanih projekata, 12 ih je bilo uspješno: u njih pet su početne ciljne vrijednosti premašene ili je bilo izgledno da će se premašiti, u dva su projekta ciljne vrijednosti ostvarene ili je bilo izgledno da će se ostvariti, a u pet je bilo izgledno da ciljne vrijednosti neće biti ostvarene, no rezultati su bili prihvatljivi⁴⁷ (vidjeti Prilog IV. i Prilog VI., stupac „Rezultati”, projekti kojima su dodijeljene ocjene A ili B). U okviru 4. iznesena su dva primjera uspješnih projekata.

Okvir 4.

Primjeri uspješnih projekata

Projekt 4. (Biogas (Bioplin)) – Cilj je tog projekta provedenog u Keniji bio prikupiti metan iz uređaja za razgradnju gnojiva na malim poljoprivrednim gospodarstvima s tri do deset mliječnih krava. Bioplin se upotrebljava kao gorivo za kuhanje u kućanstvima vlasnika poljoprivrednih gospodarstava. Time se pridonosi uštedi drva za ogrjev ili drvenog ugljena, a istovremeno se znatno smanjuje zagađenje u zatvorenim prostorima te poboljšava kvaliteta gnojiva. Mikroinstitucije i javni promotori također su bili uključeni kako bi se zajamčila provedba istoga projekta i drugdje. U okviru projekta postavljeno je 765 uređaja za razgradnju gnojiva (u odnosu na ciljnu vrijednost od 460) u pet pokrajina Kenije.

Projekt 14. (Small-scale solar (Solarna energija manjega razmjera)) – Cilj je ovoga projekta bio omogućiti pristup održivoj solarnoj energiji manjega razmjera za otprilike 18 000 stanovnika (ili 4000 obitelji) u dva ruralna okruga u Mozambiku. Svjetiljke koje rade s pomoću solarne energije zamjena su za spaljivanje drva ili kerozina za osvjetljenje. Te su svjetiljke stavljene na raspolaganje uz malu dnevnu naknadu od malih poduzeća (stanica za punjenje) kojima upravljaju lokalni poduzetnici koji su u okviru projekta prošli posebno osposobljavanje. Postavljena je 41 stanica za punjenje u 25 naselja, a 14 760 stanovnika (ili 82 % ciljne vrijednosti) pruženo je ekonomično osvjetljenje uporabom čiste energije. Polovina su tih poduzetnika žene. Solarne stanice za punjenje upotrebljavaju se i za punjenje mobilnih telefona i drugih manjih uređaja, poput radio prijamnika ili aparata za šišanje.

35

Projekti elektrifikacije ruralnih područja koji uključuju opskrbu kućanstava i zgrada lokalne vlasti električnom energijom (priključivanjem na manju mrežu u naseljima ili uporabom samostalnih solarnih jedinica za šire rasprostranjena kućanstva) imali su vrlo pozitivan učinak na poboljšanje svakodnevnog života ruralnih zajednica, čak i ako su očekivane nove gospodarske aktivnosti sporo započinjale. Primjerice, potaknuti dodatnom infrastrukturom i udobnošću, ključno kvalificirano osoblje poput nastavnika, liječnika i sudaca odlučilo je prihvatiti posao u udaljenim mjestima. To ima kaskadni učinak, poput poboljšanja dostupnosti javnih usluga i stvaranja radnih mjesta, što je nužno za smanjenje siromaštva⁴⁸.

Fotografije 3. i 4.

Proširenje mreže, primjer proširenja na kliniku Kamilambo, „Infrastruktura za elektrifikaciju ruralnih područja i mali projekti” (okrug Mumbwa, Zambija)

Priključenje niskonaponskog transformatora na distribucijsku mrežu u selu Sahasinaka, projekt „rHYviere” (pokrajina Fianarantsoa, Madagaskar)

Izvor: Europski revizorski sud.

36

Međutim, u četiri projekta većina očekivanih rezultata nije ostvarena, ponajviše zbog nedostataka u izradi i neodgovarajućeg praćenja koje je Komisija tijekom njihovih provedbi provodila (vidjeti Prilog VI., stupac „Rezultati”, projekte kojima je dodijeljena ocjena D):

(a)nakon pet godina provedbe, u okviru projekta 5. (Up-scaling (Unaprjeđenje)) pristup modernim energetskim uslugama pružen je samo 11 od ukupno 120 planiranih naselja⁴⁹. Neka kupljena oprema ostala je neiskorištena te je izašla iz uporabe;

(b)cilj projekta 6. (Bioenergelec) bila je uporaba biomase za proizvodnju električne energije spaljivanjem uglavnom drva u kotlu spojenom na parni motor koji pokreće generator. Mnogi su se značajni rizici utvrđeni tijekom faze odabira projekta ostvarili⁵⁰. Međutim, uništenje šuma zbog ciklona u jednoj od pet odabranih lokacija bio je najveći rizik koji se ostvario, a koji nije bio utvrđen. Šest godina nakon početka projekta samo je jedno postrojenje bilo završeno i radilo je povremeno⁵¹. Planiranje postavljanja pet jedinica prije bilo kakve uvjerljive povratne informacije dobivene u okviru pilot-projekta bilo je iznimno preuranjeno⁵²;

(c)cilj je projekta 13. (Nice Roll-out (Proširenje NICE-a)) bilo proširenje internetskog središta koje se napaja solarnom energijom i koje je već u funkciji u Gambiji na više od 50 lokacija u Zambiji i Tanzaniji. Projekt je morao biti prekinut zbog likvidacije provedbenog partnera 2013. godine. Poslovni model koji je uključivao privatni sektor smatrao se važnim rizikom u fazi ocjene prijedloga;

(d)cilj je projekta 16. (Wood and charcoal (Drvo i drveni ugljen)) bila održiva proizvodnja drva i drvenog ugljena u ruralnim područjima. Provedbeni je partner pokazao više interesa za unosnu šumarsku industriju nego za inovativnu komponentu drvenog ugljena, koja je bila razlog prihvatljivosti projekta za financiranje u okviru Instrumenta za energiju.

Gotovo svi ispitani uspješni projekti imali su dobre izglede u pogledu održivosti

37

Za jedan ispitani uspješni projekt od njih ukupno 12, održivost je bila problematično pitanje zbog tehničke složenosti i nedostatka lokalnog kapaciteta. Postojao je rizik od kratkoročne ili srednjoročne tehničke neispravnosti⁵³. Za ostalih je 11 projekata bilo izgledno da će biti održivi ako se potrebne mjere provedu u skladu s planom, a kontekst⁵⁴ se previše ne pogorša (vidjeti Prilog VI., odlomak „Održivost”, projekte kojima je dodijeljena ocjena B).

38

Kada je riječ o projektima koji podrazumijevaju decentraliziranu jedinicu za proizvodnju električne energije i distribucijsku mrežu⁵⁵, za održivost je potrebno odgovarajuće upravljanje aktivnostima (proizvodnjom i prodajom električne energije) te redovito tehničko održavanje⁵⁶. Osposobljavanje je organizirano u okviru svih projekata radi poboljšanja upravljačkih i tehničkih kapaciteta budućih subjekata. Međutim, s obzirom na lokalne kapacitete, i dalje postoji potreba za povremenim osposobljavanjima nakon završetka projekta kako bi se zajamčilo optimalno upravljanje proizvodnim jedinicama⁵⁷.

Fotografije 5. i 6.

Solarna fotonaponska jedinica na krovu škole i upute za njezinu uporabu, projekt „Povećani pristup energetskim uslugama” (okrug Kalomo, Zambija)

Izvor: Europski revizorski sud.

39

U sklopu nekih projekata podigla se svijest o ekološkim pitanjima (vidjeti primjer u okviru 5.) te je organizirano osposobljavanje o novim mikropoduzećima, što je omogućeno zahvaljujući opskrbi električnom energijom.

40

Može se dogoditi da proizvodne jedinice koje električnom energijom opskrbljuju jednog potrošača (primjerice, priključivanje na glavnu distribucijsku mrežu kojom obično upravlja parajavno tijelo) naiđu na problem neispunjavanja obveze plaćanja, što može ugroziti održivost projekta⁵⁸. Taj je rizik dobro poznat, stoga je cilj nacionalne energetske politike postupno provesti bolje prakse, poboljšati rad subjekata koji rade na nacionalnoj mreži te ih potaknuti da plaćaju svojim dobavljačima⁵⁹.

Okvir 5.

Očuvanje primarnog izvora električne energije ključ je održivosti

Projekt 7. (rHyviere) – Cilj je ovog projekta bila izgradnja malih jedinica za proizvodnju hidroenergije u brdovitoj regiji Madagaskara. Održivost tokova vode na visokoj nadmorskoj visini zahtjeva dobro upravljanje prirodnom florom i poljoprivredom u slivu namijenjenom za hranjenje kako bi se kišnici omogućilo da stalno prodire u podzemlje. Projekt je obuhvaćao osnovno osposobljavanje i osvješćivanje te koristan ekološki plan uz sudjelovanje nadležnih tijela za očuvanje primarnog izvora električne energije (tokova vode). Taj plan obuhvaća subvencije poljoprivrednicima koji žive pokraj sliva za hranjenje kako bi se očuvala flora prilagodbom njihovih poljoprivrednih metoda, odnosno kako bi se izbjeglo daljnje krčenje šuma metodom sječe i spaljivanja te sječom za proizvodnju drvenog ugljena. Dugoročna financijska sredstva potrebna za subvencije lokalnim poljoprivrednicima bila su dostupna u vidu posebnog nameta (2,5 %) na hidroenergiju koja se proizvodi i prodaje u tom gradu u dolini.

21Za pozive na podnošenje prijedloga u okviru Instrumenta za energiju, odbor za ocjenu sastavljen je od predstavnika Komisije (GU-a DEVCO, GU-a za okoliš, GU-a za istraživanje i inovacije, GU-a za energetiku) i tajništva AKP-a.

22Kada projekt obuhvaća mjere koje se provode u više država, procjenjuju ga vanjski savjetnik i predstavnik uprave za predmetnu regiju u okviru GU-a DEVCO.

23Za osam je država energetski sektor odabran kao ključan u strategijama suradnje u okviru 11. ERF-a.

24Projekt 5 (Up-scaling (Unaprjeđenje)).

25Primjerice, preambiciozni projekti, visokooptimistične pretpostavke i poslovni plan, pilot-projekt u tijeku koji se nije pokazao učinkovitim.

26Projekti 2. (Best Ray), 6. (Bioenergelec), 13. (Nice Roll-out (Proširenje NICE-a)) i 16. (Wood and charcoal (drvo i drveni ugljen)).

27Projekti 5. (Up-scaling (Unaprjeđenje)), 6. (Bioenergelec), 13. (Nice Roll-out (Proširenje NICE-a)) i 16. (Wood and charcoal (Drvo i drveni ugljen)). Vidjeti Prilog VI., stupac „Izrada”, projekti kojima su dodijeljene ocjene C ili D.

28Njime se uspostavlja odnos između društveno-gospodarskih potreba koje je potrebno zadovoljiti u okviru projekta i njegovih ciljeva, uloženih sredstava, aktivnosti i rezultata.

29Određeni, mjerljivi, dostižni, odgovarajući i vremenski utvrđeni ciljevi.

30Za projekt 5. (Up-scaling (Unaprjeđenje)) dostupni resursi nisu bili u skladu s geografskom rasprostranjenošću i brojem lokacija koje je potrebno opremiti. Za projekt 15. (Boreale), troškovna i tehnička složenost u jedinicama za proizvodnju vjetroenergije nije bila u skladu s lokalnim kapacitetima, a u jednom je naselju (od njih osam) broj stanovnika bio nedovoljan za održivost projekta.

31Za projekt 8. (Sahambano) topografskom je studijom utvrđeno da je količina dostupne hidroenergije iznosila 700 kW umjesto predviđenih 460 kW. Za projekt 7. (rHYviere), na tri su lokacije postavljene jedinice za proizvodnju hidroenergije dosegle 890 kW umjesto predviđenih 600 kW.

32Za projekt 6. (Bioenergelec), šumske je resurse jedne lokacije (od pet planiranih) uništio ciklon prije izgradnje jedinice za proizvodnju električne energije.

33Projekti 2. (Best-Ray), 4. (Biogas (Bioplin)), 7. (rHYviere), 9. (Resouth) i 15. (Boreale).

34Izvješća voditelja programa delegacije EU-a o terenskim posjetima, izvješće o praćenju usmjerenom na rezultate i vanjske evaluacije.

35Srednjoročna evaluacija projekta 6. (Bioenergelec) provedena je u ožujku 2013., odnosno pet godina nakon što je projekt, čije je prvobitno provedbeno razdoblje bilo tri godine, završen.

36Projekt 16. (Wood and charcoal (Drvo i drveni ugljen)).

37Srednjoročna evaluacija prvog poziva na podnošenje prijedloga Instrumenta za energiju u okviru 9. ERF-a.

38To pitanje nije svojstveno samo ovoj evaluaciji. Kao što je navedeno u tematskom izvješću br. 18/2004 o sustavima glavne uprave EuropeAid za evaluaciju i praćenje usmjereno na rezultate, postojali su nedostatci u praćenju nalaza evaluacije (odlomci od 56. do 60.).

39Za projekte 5. (Up-scaling (Unaprjeđenje)) i 6. (Bioenergelec) provedbena razdoblja produljena su redom na 78 mjeseci i 81 mjesec (vidjeti Prilog V.). Za projekt 6. (Bioenergelec) nije zabilježen nijedan obilazak lokacije koji bi Sud mogao preispitati.

40Nedostatni terenski posjeti u okviru projekata nisu svojstveni samo projektima u sklopu Instrumenta za energiju. Kao što je naveo u svojem godišnjem izvješću za 2014. godinu, GU DEVCO nije ostvario cilj obavljanja posjeta u okviru barem 80 % projekata u tijeku i otvorenih ugovora (str. 112. i Prilog 10., str. 297.–299.). Za 2014. godinu sveukupni rezultat iznosio je 69 %, što je niže od stope od 72 % 2013. godine. Ograničeni broj članova osoblja jedan je od spomenutih razloga.

41Za tri su projekta obavljena dva praćenja usmjerena na rezultate.

42Iako je prvotno planirano za 36 mjeseci, provedbeno razbolje produljeno je na 81 mjesec.

43Jatropha je biljka čije se sjeme koje sadržava ulje prerađuje u biogorivo.

44Taj je projekt započet dvije godine ranije i njime nisu ostvareni zadovoljavajući rezultati, posebno zbog nepouzdanih strojeva istovjetnih onima korištenima u projektu 6. (Bioenergelec).

45Korištenje industrijskim pećima umjesto tradicionalne proizvodnje sa slabim prinosom.

46Primjerice, studija izvedivosti, zahtjev za građevinsku dozvolu i postupci javne nabave (vidjeti i odlomak 19.).

47Rezultati su iznad 75 % ciljnih vrijednosti ili je utvrđen ohrabrujući napredak nakon što je provedba projekta završena (broj je povezanih kućanstava, primjerice, postupno u porastu).

48Na primjer projekti 2. (Best Ray), 3. (Majaua), 7. (rHYviere), 10. (Rural electrification (Elektrifikacija ruralnih područja)) i 12. (Green energy (Zelena energija)).

49Primjerice, dugotrajni postupak javne nabave, logistička ograničenja, mobilizacija potražnje zbog tržišnog natjecanja s drugim tehnologijama i neučinkoviti uzgoj biljke jatropha. Osim toga, na projekt je utjecao i pravni spor između partnera i dobavljača u kojem su sredstva bila izdvojena za određenu svrhu, a da dobavljač pritom nije ispunio svoje obveze.

50Projektu su dodijeljeni negativni bodovi i zbog sporne situacije između dobavljača opreme i nacionalne agencije za elektrifikaciju ruralnih područja (koja je ujedno bila i partner u projektu).

51Strojevi brazilskog porijekla još uvijek su samo prototip koji je uvelike ovisan o svojem proizvođaču.

52Prijedlogom projekta bilo je predviđeno šest jedinica, no u ugovoru o bespovratnim sredstvima bilo ih je navedeno samo pet.

53Projektu 9. (Resouth) dodijeljena je ocjena C zbog složenosti njegove komponente vjetroturbine i velike udaljenosti.

54Vanjski čimbenici koji mogu izravno ili neizravno utjecati na projekte, poput društveno-gospodarskih uvjeta, sigurnosne situacije, velikih promjena u sektorskoj politici ili uništavanja okoliša.

55Projekti 1. (Mwenga), 3. (Majaua), 7. (rHyviere), 8. (Sahambano), 9. (Resouth), 10. (Rural electrification (Elektrifikacija ruralnih područja)) i 15. (Boreale).

56U nekim će slučajevima biti potrebno obratiti posebnu pozornost, primjerice u pogledu nedostataka u kvaliteti izgrađene infrastrukture i postavljene opreme.

57Dugogodišnji provedbeni partneri povremeno su pružali potporu na vlastiti trošak nakon isteka njihovih ugovora, primjerice u okviru projekta 9. (Resouth).

58Projekti 7. (rHyviere,1 lokacija od ukupno 3) i 8. (Sahambano).

59U Tanzaniji i na Madagaskaru, primjerice, Svjetska banka podupire velike programe reforme u energetskom sektoru.

Zaključci i preporuke

41

Zaključujemo da je Komisija u velikoj mjeri bila uspješna, no mogla je učiniti više u pogledu korištenja Instrumentom za energiju u svrhu povećanja pristupa obnovljivim izvorima energije za siromašne u istočnoj Africi.

42

Komisija je u okviru Instrumenta za energiju dodijelila sredstva za obnovljive izvore energije projektima koji su imali dobro razrađene prioritete. U pozivima na podnošenje prijedloga primijenjeni su odgovarajući kriteriji odabira kako bi se zajamčila usklađenost s prioritetima utvrđenima u Instrumentu za energiju. Međutim, četvrtini ispitanih projekata dodijeljena su bespovratna sredstva unatoč ozbiljnim nedostatcima u izradi utvrđenima tijekom procesa odabira. Nedosljednost između ocjena dodijeljenih tim projektima i analitičkih komentara ocjenjivača ukazuje na nedovoljnu strogost u procesu odabira (vidjeti odlomke od 12. do 19.).

1. preporuka
Stroži odabir projekata

Pri uporabi poziva na podnošenje prijedloga u okviru postupka odabira Komisija bi trebala ojačati procjenu:

i.rizika povezanih s osmišljavanjem aktivnosti i predviđenih mjera za ublažavanje posljedica;

ii.kapaciteta partnera u pogledu planova za provedbu projekta.

43

Komisija nije na odgovarajući način pratila sve projekte. Izvješćivanje provedbenih partnera nije bilo jednake kvalitete, a pomoć savjetnika kojega je zaposlio GU DEVCO s ciljem poboljšanja izvješćivanja imala je pozitivan, no ograničen učinak. Komisija za određene projekte s ozbiljnim poteškoćama u provedbi nije poduzela odgovarajuće i pravodobne mjere:

(a)nije pokušala osigurati ispunjavanje obveza izvješćivanja utvrđenih u ugovorima o bespovratnim sredstvima;

(b)nije dovoljno dobro iskoristila terenske posjete u okviru projekata koje su obavljali voditelji programa delegacija EU-a, kao ni praćenje usmjereno na rezultate za nadopunu informacija koje su dostavili provedbeni partneri, posebno kada je bilo poznato da se pri provedbi projekata nailazilo na ozbiljne poteškoće;

(c)iako je bila svjesna da neki od ispitanih projekata vjerojatno neće biti provedeni kako je bilo planirano, Komisija nije tražila dogovor s provedbenim partnerima o rješenju niti prekid projekata (vidjeti odlomke od 20. do 31.).

2. preporuka
Jačanje praćenja projekata

Komisija bi trebala:

i.pomno pratiti poštovanje odredbi ugovora o bespovratnim sredstvima u pogledu pravodobnosti i kvalitete financijskih i narativnih izvješća i evaluacija;

ii.u slučaju nepoštovanja tih odredbi, obustaviti daljnje isplate bespovratnih sredstava i tražiti od provedbenih partnera da dostave potrebne informacije;

iii.povećati broj terenskih posjeta voditelja programa i praćenja usmjerenih na rezultate za osjetljive projekte, uporabom pristupa temeljenog na riziku;

iv.kada je vjerojatno da projekti neće biti provedeni kako je bilo planirano, tražiti dogovor s provedbenim partnerom o rješenju;

v.ako se rješenje ne uspije naći, donijeti razumnu izlaznu strategiju za prekid ugovora.

44

Većina ispitanih projekata bila je uspješna i izgledno je da će biti održiva ako se provedu potrebne mjere i kontekst se previše ne pogorša. Iako su nakon početka opskrbe električnom energijom nove gospodarske aktivnosti u ruralnim područjima sporo započinjale, kvaliteta života stanovnika znatno se poboljšala, posebno zahvaljujući pristupu boljim javnim uslugama. Četvrtinom ispitanih projekata nije ostvarena većina očekivanih rezultata, ponajviše zbog nedostataka u izradi koji nisu ispravljeni i zbog činjenice da ih Komisija nije na odgovarajući način pratila (vidjeti odlomke od 32. do 40.).

3. preporuka
Povećanje izgleda projekata u pogledu održivosti

Po završetku složenih projekata, posebno onih koji podrazumijevaju ulaganja u infrastrukturu, Komisija bi trebala:

i.tražiti od provedbenih partnera da u svojim završnim izvješćima daju procjenu eventualne potrebe za stalnom tehničkom pomoći subjekata,

ii.razmotriti mogućnost pružanja sredstava u tu svrhu, primjerice izmjenama ugovora o bespovratnim sredstvima.

Ovo je izvješće usvojilo III. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda g. Karel PINXTEN, na sastanku održanom u Luxembourgu 6. listopada 2015.

Za Revizorski sud

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Predsjednik

Prilozi

Prilog I.

Ispitani projekti

Prilog II.

Metodologija ocjenjivanja

U svrhu obavljanja revizije, ocjene o izradi, rezultatima i potencijalnoj održivosti dodijeljene su na temelju metodologije praćenja usmjerenog na rezultate (ROM) kojom se koristi Komisija. Korišteni kriteriji navedeni su u nastavku:

Izrada

A
Ideja je projekta (uključujući odabranu tehnologiju) ostvariva i relevantna za taj kontekst. Rizici i lokalna ograničenja dobro definirana, a mjere za ublažavanje posljedica koje će se provesti detaljno opisane. Predložen je jasan i dobro strukturiran logički okvir, ciljevi SMART (ocjena se ne mijenja ako je osnovne i ciljne vrijednosti još potrebno uskladiti nakon studije izvedivosti) i odgovarajući pokazatelji uspješnosti.

B
Odgovarajuća logika intervencije. Utvrđeno je izostavljanje/problemi u pogledu izrade ili odabrane tehnologije, navedeni rizici i ograničenja nisu dovoljno detaljni i/ili mjere za njihovo ublažavanje nisu u potpunosti uvjerljive. Potrebno je izmijeniti ciljeve i/ili pokazatelje.

C
Logika intervencije ukazuje na probleme koji bi mogli znatno utjecati na očekivane rezultate, utvrđena su pitanja/problemi u pogledu prethodno spomenutih elemenata.

D
Logika intervencije je neispravna i u velikoj mjeri smanjuje mogućnost uspjeha projekta, ili važna će pitanja/problemi ugroziti projekt.

Rezultati

A
Svi su rezultati ostvareni ili je izgledno da će biti ostvareni na način da su dobre kvalitete i da pridonose ishodima kako je i planirano, aktivnosti su redovito praćene i provedene u skladu s rasporedom (nisu zabilježena nikakva kašnjenja ili su, ako je do njih došlo, bila manja i logički objašnjena).

B
Postizanje rezultata teče i izgledno je da će i dalje teći u skladu s planom, no moguća su poboljšanja u smislu kvalitete, ostvarenja očekivanog broja ili vremenskog rasporeda. Međutim, kašnjenja ne ugrožavaju ostvarenje rezultata.

C
Neki rezultati nisu/neće biti ostvareni na vrijeme, u skladu s očekivanim brojem ili na način da su dobre kvalitete. Potrebne su korektivne mjere. Aktivnosti kasne ili su ponešto neusklađene s logikom intervencije i planovima.

D
U kvaliteti i ostvarenju rezultata već postoje ili je jako izgledno da će postojati ozbiljni nedostatci. Potrebne su veće prilagodbe kako bi se zajamčilo ostvarenje barem ključnih rezultata. Ozbiljna kašnjenja i temeljna neusklađenost aktivnosti s logikom intervencije i planovima. Trebalo bi razmotriti izlaznu strategiju kako bi se spriječili daljnji problemi.

Održivost

A
Rezultati će biti dugoročno održivi, a potencijalna ponovna provedba projekta zajamčena je povoljnim kontekstom i/ili povezanim mjerama uspostavljenima u okviru projekta ili drugim intervencijama.

B
Rezultati (ili većina njih) vrlo će vjerojatno biti dugoročno održivi ako se potrebne mjere provedu u skladu s planom i/ili ako se kontekst previše ne pogorša.

C
Rezultati (ili većina njih) vrlo vjerojatno neće biti srednjoročno ili dugoročno održivi ako se potrebne mjere na odgovarajući način ne poboljšaju ili usklade, posebno ako postoji mogućnost da se kontekst pogorša.

D
Rezultati (ili većina njih) vrlo vjerojatno neće biti srednjoročno održivi, bez obzira na poduzete mjere u trenutačnom kontekstu.

Prilog III.

Projekti u okviru Instrumenta za partnerski dijalog Energetske inicijative EU-a za iskorjenjivanje siromaštva i održivi razvoj (EUEI) i ključni sektori 11. europskog razvojnog fonda (ERF) po zemljama

Prilog IV.

Provedbeno razdoblje, ciljevi i postignuća ispitanih projekata

Prilog V.

Praćenje ispitanih projekata

Prilog VI.

Ocjenjivanje ispitanih projekata

Odgovori Komisije

Sažetak

III

Komisija pozdravlja izvješće Suda. Zahvaljujući stvaranju Instrumenta za energiju Komisija se po prvi puta mogla dublje pozabaviti pitanjem pristupa energiji u okviru svoje razvojne suradnje u kontekstu velikih potreba (48 milijardi USD/godišnje) u zemljama u razvoju¹. Komisija se učinkovito koristila Instrumentom za energiju i, što je razvidno iz izvješća Suda, većina projekata koje je ispitala bili su uspješni i imaju dobre izglede za održivost. To je izvanredno postignuće s obzirom na teški kontekst provođenja razvojne suradnje. Samo četvrtina ispitanih projekata nije ostvarila očekivane rezultate. To je u određenoj mjeri bila posljedica nepovoljnih okolnosti koje su utjecale na početnu zamisao projekata i zbog kojih je predviđeno ublažavanje rizika bilo neučinkovito. Komisija je također svjesna da ima prostora za napredak, posebno u pogledu praćenja projekata na terenu. Komisija je već poduzela neke mjere i uvest će daljnja unaprjeđenja koja je preporučio Sud.

IV

Komisija je dosljedno i strogo primjenjivala pravila i postupke koji se primjenjuju na poziv na podnošenje prijedloga i dodijelila je potporu projektima koji su imali dobro razrađene prioritete.

Zapravo se očekivalo da će postojati rizici i nedostaci u prijedlozima za Instrument za energiju kojima se promiču inovativna rješenja za održive i cjenovno pristupačne energetske usluge za siromašne.

Takve rizike i nedostatke koji su utvrđeni u ocjenjivanim prijedlozima primjereno je razmatrao odbor za ocjenjivanje s obzirom na relevantne mjere za ublažavanje koje su predložili predmetni podnositelji prijedloga. Potom je dodijelio ocjene na temelju kojih se prijedlozi rangiraju na dosljedan i objektivan način u odnosu na kriterije, ciljeve i prioritete utvrđene u smjernicama za poziv.

V

Komisija je izvršila praćenje projekata primjenom različitih dostupnih alata i na različite načine, uključujući uspostavom trajne strukture za praćenje.

Komisija je općenito osigurala pažljivo praćenje tijekom najkritičnijih faza provedbe i olakšala je rješenja i korektivne mjere što više moguće i u skladu s prevladavajućim pravilima i postupcima. U nekim posebnim slučajevima moglo je biti pojačano praćenje na terenu.

VI

Ukupno 75 % projekata koje je ispitao Sud već je ostvarilo ili čak i premašilo očekivane rezultate. Određeni projekti još nisu ostvarili većinu očekivanih rezultata uglavnom zbog problema povezanih s kapacitetom korisnika ili nepovoljnim okolnostima koje su utjecale na početnu zamisao projekata i uzrokovale neučinkovitost predviđenih mjera za ublažavanje rizika.

Komisija primjećuje da se određeni stupanj problema kapaciteta ne može isključiti, posebno kada se s jedne strane nalaze inovativni i ambiciozni ciljani projekti, a s druge strane siromašni korisnici. U takvom kontekstu ne može se očekivati da će projekti biti savršeni.

VII

Komisija pozdravlja preporuke Suda. Već je poduzela određene mjere za jačanje praćenja i povećanje održivosti projekata. U tom pogledu Komisija bi željela istaknuti važnost sljedećih koraka koji su već poduzeti u skladu s preporukama Suda:

–unaprjeđenja uključena u kasniji poziv na podnošenje prijedloga u okviru Instrumenta za energiju čiji je cilj osigurati izvedivost projekata,

–jačanje trajne funkcije praćenja Instrumenta za energiju,

–inovacije uvedene s novim programom za energetsku suradnju, odnosno Inicijativom za financiranje elektrifikacije – ElectriFi, koja je razrađena zajedno s industrijom i ulagačima u razvoj i cilj joj je povećati izvedivost, održivost i učinak poluge potpore EU-a za pristup održivoj energiji za siromašne.

Uvod

04

Od 2011. opće smjernice u energetskoj politici EU-a u kontekstu razvoja temelje se na uputama iz „Programa za promjene” u kojem se energija ističe kao glavni pokretač uključivog i održivog rasta.

05

Zahvaljujući stvaranju Instrumenta za energiju Komisija se po prvi puta mogla dublje pozabaviti pitanjem pristupa energiji u okviru svoje razvojne suradnje u kontekstu velikih potreba u razvojnim zemljama (48 milijardi USD godišnje prema podacima Međunarodne agencije za energiju).

Opažanja

Komisija je iscrpno preispitala koristi i nedostatke svakog projekta koji je podnesen u okviru Instrumenta za energiju i kao prioritet za dodjelu potpore odredila je najbolje među tim prijedlozima koji su znatno premašili opće standarde kvalitete utvrđene u smjernicama svakog poziva.

Unatoč tome što uvijek postoje određeni rizici i nedostaci Komisija mora razmotriti potporu za inovativne i ambiciozne projekte, koji su odabrani u skladu s odgovarajućim pravilima i postupcima, u cilju ispunjivanja općih ciljeva svakog poziva na podnošenje prijedloga.

Komisija je odabrala projekte za financiranje na temelju jasnih kriterija za ocjenjivanje utvrđenih u smjernicama za poziv, uključujući relevantnost, operativnu i financijsku sposobnost podnositelja zahtjeva i partnera, izvedivost, održivost, troškovnu učinkovitost i uzimajući u obzir jesu li predložene odgovarajuće mjere za ublažavanje rizika ili nedostataka koji su svojstveni složenim razvojnim projektima.

16

U odnosu na pet projekata koje je spomenuo sud, odbor za ocjenjivanje uzima u obzir sve primjedbe i ocjene svakog ocjenjivača, a za razliku od pojedinačnih ocjenjivača on je u jedinstvenom položaju da ima potpunu sliku svih prijedloga podnesenih u okviru poziva i vrijednosti svakog prijedloga u odnosu na kriterije utvrđene u smjernicama za poziv. Komisija je uspostavila potrebne postupke i sustav kontrole kako bi osigurala da svaki odbor za ocjenjivanje strogo primjenjuje pravila koja se primjenjuju na ocjenjivanje u okviru poziva na način kojim se može jamčiti cjelovitost i usklađenost cijelog postupka ocjenjivanja, unatoč nedostacima koji bi mogli nastati uslijed procjene pojedinačnog stručnjaka.

16 (a)

Ocjenjivači su ocijenili prijedlog na način razvidan u njihovim ocjenama i primjedbama u odnosu na svaki kriterij za ocjenjivanje utvrđen u smjernicama za poziv. Unatoč određenim nedostacima ocjenjivači su također utvrdili ključne prednosti kao što su: poticanje poslovnih aktivnosti, dobro poznavanje zemlje, vrlo dobra uključenost privatnog sektora, potencijal za financijsku održivost i dobro sudjelovanje zajednice. Ocjene oba ocjenjivača pokazuju da se niti jedan problem nije smatrao dovoljnom osnovom za odbacivanje.

Na temelju svog pregleda odbor za ocjenjivanje dao je konačnu ocjenu kojom su se uzele u obzir prednosti i nedostaci predmetnog prijedloga koji su objašnjeni i u odgovoru Komisije na prethodni odlomak 16.

16 (b)

Kao je prethodno objašnjeno, za razliku od pojedinačnih ocjenjivača odbor za ocjenjivanje nalazi se u jedinstvenom položaju da ima potpunu sliku svih prijedloga podnesenih u okviru poziva i vrijednosti svakog prijedloga u odnosu na kriterije utvrđene u smjernicama za poziv.

Za četiri projekta koje je spomenuo Sud odgovorni odbor za ocjenjivanje zaključio je treću i završnu procjenu smatrajući da postoje odgovarajuće mjere za ublažavanje utvrđenih rizika i nedostataka i da su prihvatljive.

17

Projekti koje je spomenuo Sud nisu ostvarili utvrđene ciljeve, većinom zbog nepovoljnih vanjskih čimbenika koji se nisu mogli kontrolirati (između ostalog uvjeta na tržištu, tehnološkog razvoja, prirodnih uvjeta itd.).

18

U tom pogledu Komisija ističe važnost poboljšanja uvedenih u kasniji poziv na podnošenje prijedloga u okviru Drugog instrumenta za energiju, u odnosu na koji je postojao zahtjev za podnošenje studije o izvedivosti zajedno s prijedlogom.

Komisija je izvršila praćenje projekata primjenom različitih dostupnih alata i na različite načine, uključujući uspostavom trajne strukture za praćenje. U nekim posebnim slučajevima moglo je biti pojačano praćenje na terenu.

Kvaliteta izvješća provedbenih partnera bila je nejednaka jer je ovisila o različitim sposobnostima izvješćivanja pojedinih korisnika.

22 (a)

Kada je utvrdila probleme s kvalitetom izvješćivanja, Komisija je poduzela odgovarajuće korake kako bi ih uklonila, između ostalog pružanjem korisnicima predložaka za privremena i završna narativna izvješća te za financijska izvješća. Mogućnost davanja kvalitetnih izvješća razlikovala se među korisnicima i stoga su ugovoru o dodjeli bespovratnih sredstava u okviru Drugog instrumenta za energiju priloženi poboljšani modeli za narativna i financijska izvješća.

22 (b)

Vidjeti odgovor Komisije na odlomak 22. točku (a)

22 (c)

Vidjeti odgovor Komisije na odlomak 22. točku (a)

23

Komisija je primjereno produljila ugovor s konzultantskom tvrtkom kako bi osigurala odgovarajuće usluge praćenja projekata Instrumenta za energiju koji su u tijeku i projekata odabranih u okviru posljednja dva poziva u sklopu Drugog instrumenta za energiju za elektrifikaciju i osjetljivost ruralnih područja.

24

Standardizirano preispitivanje jednog tijela bilo je korisno za usklađivanje i poboljšavanje izvješćivanja provedbenih partnera u određenoj mjeri, a u ugovorima s konzultantskom tvrtkom mogu se pronaći resursi za terenske provjere informacija dostavljenih u okviru njihovih izvješća. Komisija je stoga poduzela nužne korake i produljila ugovor s konzultantskom tvrtkom na način kojim se osiguravaju usluge praćenja s pomoću misija u državi usmjerenih na projekte, prema potrebi.

Međutim, ovlast za provođenje preporuka u odnosu na korisnike bespovratnih sredstava iz Instrumenta za energiju imaju delegacije EU-a, u skladu s odredbama ugovora o besplatnim sredstvima, i ona se ne može dati u podugovor konzultantskoj tvrtki.

25

Za neke projekte nije provedeno srednjoročno preispitivanje jer nije provedeno dovoljno aktivnosti.

Komisija je iskoristila sve dostupne instrumente za podupiranje provedbe projekata i poduzela je odgovarajuće mjere unutar granica utvrđenih pravilima iz ugovora.

Znatne izmjene projektnih aktivnosti nisu moguće u skladu s pravilima iz ugovora u kojima je propisano, među ostalim, da „svrha izmjene ili učinak izmjene ne mogu biti izmjene ugovora kojima bi se dovela u pitanje odluka o dodjeli bespovratnih sredstava ili koje bi bile protivne jednakom postupanju prema podnositeljima zahtjeva”.

26

Odgovarajuće prepreke za povećanje kvalitete izvješćivanja o projektu uzete su u obzir kod izrade sljedećih poziva u okviru Drugog instrumenta za energiju.

27

Komisija (i stručnjaci za praćenje u skladu s područjem primjene njihovog ugovora) je u nekoliko navrata zatražila dodatne informacije ili pojašnjenja, a u slučajevima kada ih nije dobila, plaćanja su obustavljena u skladu s pravilima iz ugovora.

U odnosu na mogućnost raskida ugovora, to je drastična mjera čija posljedica može biti gubitak važnih već izvršenih ulaganja/napora i razmatra se tek kada propadnu sve moguće alternative, uzimajući u obzir interes krajnjih korisnika i načelo dobrog financijskog upravljanja.

28

Redoviti terenski posjeti kad god je to moguće ključni su za nadziranje i praćenje projekta. Delegacije imaju na raspolaganju razna sredstva za praćenje projekata, uključujući kontrolu na daljinu koja se temelji na izvješćima, telekonferencijama, uredskom radu, razmjenama s korisnicima itd. Učestalost terenskih posjeta ovisi, među ostalim, o radnom opterećenju, mjestu provedbe projekta i dostupnosti, pitanjima sigurnosti, dostupnim resursima i slično. Naravno, o izboru najprikladnijeg načina za nadzor/praćenje projekta i o načinu na koji će službenici određene delegacije EU-a provoditi redovite posjete projektu u okviru Instrumenta za Europu te hoće li ih provoditi, može odlučiti samo voditelj predmetne delegacije koji ima potpunu sliku svih zadaća koje delegacija mora provoditi i prioriteta svake zadaće, uzimajući u obzir situaciju u pogledu ljudskih resursa i različita ograničenja.

29

ROM je samo jedan od alata koji su dostupni za praćenje projekta i Komisija ga je primjereno koristila pored svih drugih alata za praćenje, uključujući trajnu funkciju praćenja Instrumenta za Europu koja je bila dostupna u skladu s ugovorom o uslugama s konzultantskom tvrtkom.

29 (a)

Iako je projekt koji spominje Sud bio podvrgnut ROM-u tek 2013., Delegacija EU-a u Tanzaniji uvijek je bila svjesna situacije projekta zbog redovitih razmjena i korespondencije te je poduzimala mjere da ispravi situaciju. Na primjer, pored ugovorom propisanih srednjoročnih izvješća provedbeni partneri izrađivali su i šestomjesečna „izvješća o unutarnjem praćenju” u skladu s praksom koju je Delegacija uvela od 2012. u cilju jačanja praćenja. Delegacija je održavala redoviti kontakt s projektom i pružala je potporu za olakšavanje rješenja.

29 (b)

Nije predloženo da je projekt bude uključen u popis ROM-a za 2010. i 2011. jer tada nije ostvaren dovoljni napredak. Iako je izvorno predloženo da se projekt stavi na popis za ROM, 2012. je odlučeno da će biti uklonjen s popisa jer još uvijek nije bilo dovoljno aktivnosti na terenu, a nakon produljenja razdoblja provedbe za 24 mjeseca već je bilo programirano srednjoročno preispitivanje za početak 2012.

30

Kako je objašnjeno u prethodnoj odlomku 27., mogućnost raskida ugovora razmatra u slučaju neuspjeha svih mogućih alternativa. Službe zadužene za praćenje provedbe dvaju projekata koje je spomenuo Sud još nisu bile utvrdile da je tako i da se ti projekti više ne bi trebali provoditi ni na koji način.

30 (a)

Delegacija zadužena za provedbu projekta odlučila je nakon razmatranja svih mogućih rješenja za ispravljanje situacije da smanjivanje zemljopisnog opsega projekta ne bi bilo najbolje rješenje.

31

Delegacija u Mozambiku uvijek je bila svjesna poteškoća s projektom. Inovativni projekti u područjima koja su relativno nova u lokalnom kontekstu često se teško pokreću. S vremenom je postalo sve jasnije da ciljevi projekta neće biti ispunjeni i tada je delegacija u više navrata pokušala pronaći odgovarajuća rješenja. Razgovaralo se o brojnim prijedlozima za uklanjanje problema u projektu, ali niti jedno od predloženih rješenja nije se činilo realističnim i projekt je morao biti zaključen. Delegacija je izvršila terenski posjet (radi pregleda operacija i financija i ugovora) u travnju 2015. i nakon toga je dogovoreno zatvaranje.

Ukupno 75 % projekata koje je ispitao Sud već je ostvarilo ili čak i premašilo očekivane rezultate.

36

Četiri projekta koja je Sud pregledao nisu ispunila većinu očekivanih rezultata zbog problema s kapacitetom korisnika i nepovoljnim okolnostima koje su utjecale na početnu zamisao projekata i zbog kojih su mjere za ublažavanje bile neučinkovite.

Komisija primjećuje da se određeni stupanj problema kapaciteta ne može isključiti, posebno kada se s jedne strane nalaze inovativni i ambiciozni ciljani projekti, a s druge strane siromašni korisnici. U takvom kontekstu ne može se očekivati da će projekti biti završeni.

36 (c)

Ocjenjivanje projekta provodilo se u skladu s primjenjivim postupkom u okviru kojeg se sudjelovanje privatnog sektora smatralo pozitivnim čimbenikom za održivost projekta.

Zaključci i preporuke

41

Komisija pozdravlja izvješće Suda. Zahvaljujući stvaranju Instrumenta za energiju Komisija se po prvi puta mogla dublje pozabaviti pitanjem pristupa energiji u okviru svoje razvojne suradnje u kontekstu velikih potreba (48 milijardi USD/godišnje) u zemljama u razvoju². Komisija se učinkovito koristila Instrumentom za energiju i, što je razvidno iz izvješća Suda, većina projekata koje je ispitala bili su uspješni i imaju dobre izglede za održivost. To je izvanredno postignuće s obzirom na teški kontekst provođenja razvojne suradnje. Samo četvrtina ispitanih projekata nije ostvarila očekivane rezultate. To je u određenoj mjeri bila posljedica nepovoljnih okolnosti koje su utjecale na početnu zamisao projekata i zbog kojih je predviđeno ublažavanje rizika bilo neučinkovito. Komisija je također svjesna da ima prostora za napredak, posebno u pogledu praćenja projekata na terenu. Komisija je već poduzela neke mjere i uvest će daljnja unaprjeđenja koja je preporučio Sud.

42

Komisija je dosljedno i strogo primjenjivala pravila i postupke koji se primjenjuju na poziv na podnošenje prijedloga i dodijelila je potporu projektima koji su imali dobro razrađene prioritete.

Odbor za ocjenjivanje bio je svjestan rizika i nedostataka svakog prijedloga. Rizici i nedostaci prijedloga zapravo su se očekivali u okviru Instrumenta za energiju čiji je cilj, među ostalim, bilo promicanje inovacija u kontekstu izazova pružanja održivih i cjenovno pristupačnih energetskih usluga siromašnom stanovništvu.

Rizike i nedostatke koji su utvrđeni u ocjenjivanim prijedlozima nadležni odbor za ocjenjivanje razmatra s obzirom na relevantne mjere za ublažavanje koje su predložili predmetni podnositelji prijedloga prije nego što dodjeli konačne ocjene na temelju kojih se rangiraju prijedlozi na dosljedan i objektivan način u odnosu na kriterije, ciljeve i prioritete utvrđene u smjernicama za poziv.

1. preporuka

Komisija prihvaća ovu preporuku i poduzela je odgovarajuće mjere:

i.u skladu s predlošcima za PRAG 2014. ocjenjivanje oblikovanja mjere ima ključnu ulogu u ocjenjivanju prijedloga. Od 50 mogućih bodova za opis projekta, 10 bodova odnosi se na oblikovanje mjere. Znatni nedostaci u projektnom sažetku u većini će slučajeva dovesti do isključenja prijedloga već u fazi opisa;

ii.sposobnost podnositelja da provode mjeru ocjenjuje se u fazi potpune provedbe. Nedavno je ocjenjivanje operativne sposobnosti prošireno na supodnositelje zahtjeva i povezane subjekte. S obzirom na važnost ovog aspekta, Komisija je uvela donju granicu u PRAG 2014. kojom je predviđeno da podnositelji moraju ostvariti najmanje 12 od 20 mogućih bodova da bi se sposobnost mogla uzeti u obzir za dodjelu bespovratnih sredstava.

43

Komisija je izvršila praćenje projekata primjenom različitih dostupnih alata i na različite dostupne načine, uključujući uspostavom trajne strukture za praćenje.

Komisija je općenito osigurala pažljivo praćenje tijekom najkritičnijih faza provedbe i olakšala je rješenja i korektivne mjere što više moguće i u skladu s prevladavajućim pravilima i postupcima. U nekim posebnim slučajevima moglo je biti pojačano praćenje na terenu.

43 (a)

Komisija je nedostatke u izvješćivanju rješavala u odnosu na svaki pojedini ugovor zasebno i uvela je poboljšane predloške za privremena i završna narativna izvješća te za financijska izvješća.

43 (b)

Komisija je osigurala pažljivo praćenje u obliku terenskih posjeta i s pomoću različitih sredstava za praćenje projekata, uključujući kontrolu na daljinu na temelju izvješća, telekonferencija, uredskih studija i slično. Učestalost terenskih posjeta ovisi o radnom opterećenju, mjestu provedbe projekta i pristupačnosti, pitanjima sigurnosti i dostupnim sredstvima. Odluku o provođenju redovitog posjeta projektu Instrumenta za energiju može donijeti samo čelnik delegacije koji ima potpunu sliku svih zadaća koje delegacija mora provoditi i prioriteta svake zadaće, uzimajući u obzir situaciju u pogledu ljudskih resursa i različita ograničenja.

ROM je jedan od dostupnih alata za praćenje projekta, a za one projekte koji ne podliježu posjetima ROM-a uspostavljeni su drugi načini praćenja.

43 (c)

Komisija je uvijek pokušavala podržati uspješnu provedbu projekata i utvrditi rješenja (zajedno s korisnicima ugovora o bespovratnim sredstvima) za prevladavanje problema. U tom se pogledu raskid ugovora o bespovratnim sredstvima smatrao posljednjim izborom kako se ne bi ugrozila ulaganja/napori i moguće koristi za krajnje korisnike Instrumenta za energiju.

2. preporuka - Zajednički odgovor Komisije na točke i. do v.

Komisija prihvaća preporuku. Ima prostora za napredak u pogledu jačanja praćenja projekata. O tome je Komisija dosljedno vodila računa i razmotrit će se dodatne mjere kako bi se delegacijama omogućilo da pojačaju praćenje projekata uzimajući u obzir i njihova financijska ograničenja i ograničenja u pogledu ljudskih resursa.

44

Samo jedna četvrtina ispitanih projekata nije ostvarila očekivane rezultate uglavnom zbog problema povezanih s kapacitetom korisnika ili nepovoljnim okolnostima koje su utjecale na početnu zamisao projekata i uzrokovale neučinkovitost predviđenih mjera za ublažavanje rizika.

3. preporuka

Komisija prihvaća ovu preporuku.

Procjena trajnih potreba za tehničkom pomoći bila bi korisna kako bi se mogli utvrditi mogući zahtjevi za potporu po isteku financiranja Instrumenta za energiju. U okviru postojećeg programa Instrumenta za energiju neće biti moguće povećati iznos izvorno dodijeljenih bespovratnih sredstava. Komisija će svejedno ispitati kako bi se to moglo riješiti u cilju učvršćivanja vrijednosti izvršenog ulaganja. Nadalje, Komisija će ispitati način primjene preporuke u okviru novih i inovativnih programa kao što je Inicijativa za financiranje elektrifikacije - ElectriFI.

1Izvješće Međunarodne agencije za energiju „Energija za sve: financiranje pristupa za siromašne”, posebni izvadak iz publikacije World Energy Outlook, IEA, 2011.

2Izvješće Međunarodne agencije za energiju „Energija za sve: financiranje pristupa za siromašne”, posebni izvadak iz publikacije World Energy Outlook, IEA, 2011.

QJ-AB-15-014-HR-E    ISSN 2315-2230

Godine 2004. gotovo dvije milijarde ljudi nije imalo pristup odgovarajućim, povoljnim i održivim energetskim uslugama koje su ključne za ostvarivanje postojanog napretka prema razvojnim ciljevima. Instrument EU-a i afričkih, karipskih i pacifičkih država (AKP) za energiju uspostavljen je u lipnju 2005. godine te mu je svrha promicati pristup modernim energetskim uslugama za siromašne stanovnike ruralnih i prigradskih područja, s jakim naglaskom na supsaharsku Afriku i obnovljivu energiju. U ovom izvješću zaključujemo da je Komisija u velikoj mjeri bila uspješna, no i da je mogla učiniti više u pogledu upotrebe Instrumenta EU-a i država AKP-a za energiju kako bi se siromašnim stanovnicima istočne Afrike poboljšao pristup obnovljivim izvorima energije. Iznosimo nekoliko preporuka za stroži odabir projekata, jačanje njihova praćenja i povećanje njihove održivosti u budućnosti.