EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1

E-mail: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Bővebb tájékoztatást az Európai Unióról az interneten talál (http://europa.eu).

Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2015

Print | ISBN 978-92-872-3041-6 | ISSN 1831-0893 | doi:10.2865/8783 | QJ-AB-15-014-HU-C
PDF | ISBN 978-92-872-3071-3 | ISSN 1977-5733 | doi:10.2865/453627 | QJ-AB-15-014-HU-N
EPUB | ISBN 978-92-872-3077-5 | ISSN 1977-5733 | doi:10.2865/284988 | QJ-AB-15-014-HU-E

© Európai Unió, 2015

A sokszorosítás a forrás megjelölésével megengedett.

Az 1. kép felhasználásához vagy reprodukálásához közvetlenül a szerzői jog tulajdonosától kell engedélyt kérni.

HOGYAN JUTHAT HOZZÁ AZ EURÓPAI UNIÓ KIADVÁNYAIHOZ?

Ingyenes kiadványok:

•egy példány:
az EU Bookshopból (http://bookshop.europa.eu),

•több példány, valamint plakátok, térképek rendelése:
az Európai Unió képviseletein keresztül (http://ec.europa.eu/represent_hu.htm),
nem uniós országokban a küldöttségektől (http://eeas.europa.eu/delegations/index_hu.htm),
a Europe Direct szolgáltatáson keresztül (http://europa.eu/europedirect/index_hu.htm)
vagy a 00 800 6 7 8 9 10 11 telefonszám tárcsázásával (ingyenesen hívható az EU egész területéről) (*).

(*)A legtöbb hívás és a megadott információk ingyenesek (noha egyes mobiltelefon-szolgáltatókon keresztül, telefonfülkékből és hotelekből a számot csak díjfizetés ellenében lehet hívni).

Megvásárolható kiadványok:

•az EU Bookshopból (http://bookshop.europa.eu).

HU
2015

15SZ.

Különjelentés

Az AKCS–EU energiaügyi
pénzügyi mechanizmusa
által a megújuló
energiaforrásokra
Kelet-Afrikában nyújtott
támogatás

(az EUMSZ 287. cikke (4) bekezdésének második albekezdése alapján)

Az ellenőrző csoport

A számvevőszéki különjelentések egy adott költségvetési vagy irányítási területre vonatkozó teljesítmény- és szabályszerűségi ellenőrzés eredményeit mutatják be. Annak érdekében, hogy ellenőrzései maximális hatást érjenek el, ezek megválasztásakor és megtervezésekor a Számvevőszék tekintetbe veszi a teljesítmény-, illetve szabályszerűségi kockázatokat, az érintett bevétel vagy kiadás nagyságát, a várható fejleményeket, valamint a politika és a nagyközönség érdeklődését.

Ezt a teljesítmény-ellenőrzést a külső fellépésekkel kapcsolatos kiadási területekre szakosodott, Karel Pinxten számvevőszéki tag elnökölte III. Kamara végezte. Az ellenőrzést Klaus-Heiner Lehne számvevőszéki tag vezette, Michael Weiss, kabinetfőnök; Gérald Locatelli, osztályvezető; Thierry Cozier, az ellenőrző csoport vezetője; Ruurd De Jong, Myriam Cazzaniga és Joao Nuno Coelho dos Santos, vezető számvevők, és Jean-Louis De Neve, rangidős számvevő támogatásával.

Tartalomjegyzék

Glosszárium és betűszók

Összefoglaló

Bevezetés

Az energetikai szolgáltatásokhoz való hozzáférés kulcsfontosságú a fejlesztési célkitűzések felé történő előrehaladás szempontjából

Az AKCS–EU energiaügyi pénzügyi mechanizmus abból a célból jött létre, hogy biztosítsa a helyszínen történő gyors szolgáltatásnyújtást

Az ellenőrzés hatóköre és módszere

Észrevételek

A Bizottság megfelelő prioritásokat határozott meg az EF-támogatás terén, de a vizsgált projektek egynegyedét komoly kialakítási hiányosságok jellemezték

A kiválasztási folyamat eredményeképp az EF prioritásaival összhangban lévő projektek részesültek támogatásban

A vizsgált projektek egynegyede annak ellenére részesült finanszírozásban, hogy már az értékelés során jelentős kialakítási hiányosságokra derült fény

A Bizottság nem követte megfelelően figyelemmel valamennyi projektet

Egyenetlen volt a végrehajtó partnerek beszámolóinak minősége

Egyes komoly végrehajtási nehézségekbe ütköző projekteknél a Bizottság nem tett kellő időben megfelelő intézkedéseket

A vizsgált projektek java sikeres volt, jó fenntarthatósági kilátásokkal

A vizsgált projektek egynegyede nem hozta meg a várt eredmények többségét

A megvizsgált sikeres projektek szinte mindegyikének jók voltak a fenntarthatósági kilátásai

Következtetések és ajánlások

I. melléklet | – | A megvizsgált projektek
II. melléklet | – | A pontozás módszere
III. melléklet | – | Az EUEI PDF projektjei és a 11. EFA kiemelt ágazatai országonként
IV. melléklet | – | A vizsgált projektek végrehajtási időszaka, céljai és eredményei
V. melléklet | – | A vizsgált projektek figyelemmel kísérése
VI. melléklet | – | A vizsgált projektek pontozása

A Bizottság válaszai

Glosszárium és betűszók

AKCS: Afrikai, karibi és csendes-óceáni országok

DEVCO: A Bizottságon belül a Nemzetközi Együttműködés és a Fejlesztés Főigazgatósága a következőkért felel:

–az uniós fejlesztéspolitika megfogalmazása és az ágazati szakpolitikák meghatározása a külső segítségnyújtás területén;

–az EFA-k és az általános költségvetés keretében finanszírozott külső segítségnyújtási eszközök többéves programozásának elkészítése az Európai Külügyi Szolgálattal közösen;

–ezeknek az eszközöknek az alkalmazása;

–az Európai Unió és a tagállamok közötti koordináció elősegítése a fejlesztési együttműködés terén, valamint az Unió külső képviselete e területen.

EFA-k: Európai Fejlesztési Alapok

Az Európai Fejlesztési Alapok az Unió fő eszközei az afrikai, karibi és csendes-óceáni (AKCS) országokkal és a tengerentúli országokkal és területekkel (TOT) folytatott fejlesztési együttműködés támogatására. A 2000. június 23-án Cotonouban húsz évre aláírt partnerségi megállapodás (Cotonoui Megállapodás) biztosítja jelenleg a keretet az Európai Uniónak az AKCS-országokkal, illetve a tengerentúli országokkal és területekkel fenntartott kapcsolataihoz. A megállapodás központi célja a szegénység mérséklése, majd végső soron felszámolása. A 9. EFA a 2000–2007-es, a 10. EFA pedig a 2008–2013-as időszakra szól.

EF: AKCS–EU energiaügyi pénzügyi mechanizmus (ACP-EU Energy Facility)

2005-ben létrehozott pénzügyi eszköz, amely támogatja az AKCS-országokban vidéki és városkörnyéki területeken élő szegények jobb hozzáférését a fenntartható és megfizethető energetikai szolgáltatásokhoz.

EF-I: A 9. EFA keretében finanszírozott, első energiaügyi pénzügyi mechanizmus.

EF-II: A 10. EFA keretében finanszírozott, második energiaügyi pénzügyi mechanizmus.

ENSZ: Egyesült Nemzetek Szervezete

EUEI: A szegénység felszámolására és a fenntartható fejlődésre irányuló európai uniós energetikai kezdeményezés (EU Energy Initiative for Poverty Eradication and Sustainable Development)

Az EUEI a Bizottság és a tagállamok közös kezdeményezése az egyes fejlesztési politikák és tevékenységek közötti szinergiák megteremtésére. Célja, hogy a szegényeknek megfelelő, megfizethető és fenntartható energetikai szolgáltatásokat nyújtva hozzájáruljon a millenniumi fejlesztési célok (MFC) megvalósításához. Uniós kezdeményezésként az EUEI a „Fenntartható energiát mindenkinek!” (SE4ALL) kezdeményezés része.

EUEI PDF: Az EUEI partnerségi párbeszéd eszköze (EU Energy Initiative Partnership Dialogue Facility)

A 2005-ben a Bizottság és hat tagállam (Ausztria, Finnország, Franciaország, Németország, Hollandia és Svédország) által létrehozott eszköz célja az energiaágazat irányításának javítása. Ennek érdekében segíti a partnerországokat megbízható energiapolitikák és stratégiák kifejlesztésében.

GIZ: Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit GmbH (Német Szövetségi Nemzetközi Együttműködési Társaság)

kW: kilowatt (a teljesítmény mértékegysége), egy kW = 1000 watt

MFC: millenniumi fejlesztési célok

Az MFC nyolc nemzetközi fejlesztési cél, amelyeket az ENSZ 2000-es millenniumi csúcstalálkozóját, illetve az ENSZ millenniumi nyilatkozatának elfogadását követően tűztek ki. Szerepel közöttük a mélyszegénység és az éhezés felére csökkentése, a mindenkire kiterjedő alapfokú oktatás megvalósítása és a környezeti fenntarthatóság biztosítása. Valamennyi ENSZ-tagállam és számos nemzetközi szervezet elkötelezte magát amellett, hogy ezek a célok 2015-re megvalósuljanak.

NGO: nem kormányzati szervezet, civilszervezet

OECD: Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet

Az OECD küldetése, hogy szerte a világon ösztönözze az emberek gazdasági és társadalmi jólétét előmozdító politikákat.

ROM: Eredményorientált monitoring

A ROM rendszert a DEVCO Főigazgatóság 2000-ben vezette be. Alapját külső szakértők által végzett rövid, célirányos és helyszíni értékelések képezik. A rendszer a következő öt kritériumon alapuló strukturált és következetes módszertant alkalmazza: relevancia, hatékonyság, eredményesség, lehetséges hatás és valószínű fenntarthatóság.

SE4All: Fenntartható energiát mindenkinek!

Az SE4All 2011-ben indult az ENSZ-főtitkár kezdeményezésére. Három egymással összefüggő, 2030-ig elérendő célja a következő: i. a modern energetikai szolgáltatásokhoz való egyetemes hozzáférés megvalósítása; ii. az energiahatékonyság globális javulási ütemének megkétszerezése; iii. az összes energiaforrás között a megújuló energiaforrások részesedésének megkétszerezése.

SMART: Konkrét, mérhető, megvalósítható, releváns és határidős

WSSD: Világtalálkozó a Fenntartható Fejlődésért

A dél-afrikai Johannesburgban tartott 2002-es világtalálkozó megerősítette, hogy a fenntartható fejlődés a nemzetközi napirend központi eleme. A kormányok számos célkitűzést és kötelezettségvállalást fogadtak el és erősítettek meg. A világtalálkozó többek között olyan fellépésekre hívott fel, amelyek révén jelentősen nőhet a megújuló energiaforrások használata.

Összefoglaló

I

Amint azt a 2002-es johannesburgi fenntartható fejlődési világtalálkozó és más nemzetközi fejlesztési viták is kiemelték, az energetikai szolgáltatásokhoz való hozzáférés kulcsfontosságú a fejlesztési célkitűzések felé történő előrehaladás szempontjából. 2004-ben közel kétmilliárd, elsősorban a fejlődő országokban vidéki és városkörnyéki területeken élő embernek nem volt hozzáférése megfelelő, megfizethető és fenntartható energetikai szolgáltatásokhoz.

II

2005 júniusában az AKCS–EU Miniszterek Tanácsa jóváhagyta az AKCS–EU energiaügyi pénzügyi mechanizmus (EF) létrehozását, hogy ezzel támogassa a szegények hozzáférését a modern energetikai szolgáltatásokhoz, különösen a Szubszaharai Afrikában, valamint a megújuló energiaforrásokat illetően. A 2006 és 2013 közötti időszakban az EF 475 millió euróban részesült a 9. és a 10. Európai Fejlesztési Alapból, amely összeg legnagyobb részét pályázati felhívások útján kiválasztott projektek támogatására fordították. Ellenőrzésünk kezdetéig összesen 268,2 millió euró összegű támogatást nyújtottak az első két pályázati felhívás keretében, ebből 106 millió eurót kelet-afrikai projektekre, ahol Afrika egészét tekintve messze a legrosszabb az elektromos áramhoz való hozzáférés.

III

Megállapítottuk, hogy a Bizottság többnyire sikerrel járt el, habár jobban is kihasználhatta volna az EF-mechanizmust arra, hogy növekedjék a kelet-afrikai szegények hozzáférése a megújuló energiához.

IV

A Bizottság a megújuló energiaforrásokra elkülönített támogatást megfelelő prioritások szerint ítélte oda az egyes projekteknek. Mivel azonban a kiválasztási folyamatot nem jellemezte kellő szigor, a vizsgált projektek egynegyede a feltárt jelentős kialakítási hiányosságok ellenére részesült támogatásban.

V

A Bizottság nem követte kellő figyelemmel valamenynyi projektet. Egyenetlen volt a végrehajtó partnerek által benyújtott jelentések színvonala, és a Bizottság nem kísérelte meg betartatni velük a beszámolási kötelezettségüket. Egyes projektek esetében a Bizottság a végrehajtó partnerek által nyújtott tájékoztatást nem egészítette ki kellőképpen a projektek helyszíni vizsgálata és az eredményorientált monitoring révén nyerhető információkkal, ami pedig különösen fontos lett volna a tudottan nehézségekkel küzdő projektek esetében. Egyes komoly végrehajtási nehézségekbe ütköző projekteknél a Bizottság nem tett kellő időben megfelelő intézkedéseket.

VI

A megvizsgált projektek zöme sikeres volt, és valószínűleg fenntarthatóak is lesznek, ha a szükséges tervezett intézkedéseket csakugyan végrehajtják, illetve ha a helyzet nem romlik túlságosan. A vizsgált projektek egynegyede nem hozta meg a várt eredmények többségét, elsősorban orvosolatlan kialakítási hiányosságok miatt, és azért, mert a Bizottság nem követte kellő figyelemmel őket.

VII

Több ajánlást is megfogalmazunk annak érdekében, hogy a projektek kiválasztása szigorúbb, a monitoring pedig erősebb legyen, valamint hogy nőjenek a projektek fenntarthatósági kilátásai.

Bevezetés

Az energetikai szolgáltatásokhoz való hozzáférés kulcsfontosságú a fejlesztési célkitűzések felé történő előrehaladás szempontjából

01

2004-ben közel kétmilliárd, elsősorban a fejlődő országokban vidéki és városkörnyéki területeken élő embernek nem volt hozzáférése megfelelő, megfizethető és fenntartható energetikai szolgáltatásokhoz¹. Az energetikai szolgáltatásokhoz való hozzáférés növelése tekintetében külön gondot jelentenek a nemzetközi piac ingadozó üzemanyagárai, az energia iránti növekvő kereslet a fejlődő és feltörekvő országokban, valamint az éghajlatváltozással kapcsolatos problémák.

02

Miközben a Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet (OECD) tagországai csökkentik az emelkedő energiaáraktól való függőségüket, a legtöbb fejlődő ország függősége éppen hogy nőtt az ágazat kevéssé vonzó befektetési környezete és az alacsony folyamathatékonyság miatt². A 2002-es johannesburgi fenntartható fejlődési világtalálkozó és más nemzetközi fejlesztési viták is rámutattak arra a szoros összefüggésre, hogy ahol nem lehet hozzájutni megfizethető és fenntartható energetikai szolgáltatásokhoz, ott a legtöbb fejlesztési célkitűzés felé nehéz határozott előrehaladást elérni.

1. kép

Egy sokatmondó éjszakai felvétel az európai és az afrikai kontinensről

© The Visible Earth, NASA.

Az AKCS–EU energiaügyi pénzügyi mechanizmus abból a célból jött létre, hogy biztosítsa a helyszínen történő gyors szolgáltatásnyújtást

03

A johannesburgi világtalálkozó nyomán a Bizottság és az uniós tagállamok egyesült erővel létrehozták a szegénység felszámolására és a fenntartható fejlődésre irányuló európai uniós energetikai kezdeményezést (EUEI). Ennek célja, hogy a szegényeknek megfelelő, megfizethető és fenntartható energetikai szolgáltatásokat nyújtva hozzájáruljon a millenniumi fejlesztési célok (MFC) megvalósításához. Az EUEI párbeszédet kezdeményezett a fejlődő országokkal az energiaágazati reformoknak, a technológiatranszfernek és a beruházásoknak az előmozdítására, valamint az éghajlatváltozás mérséklését célzó kezdeményezések ösztönzésére.

04

2002-ben és 2003-ban a Bizottság hangsúlyozta, hogy a fejlődő országok energiaágazatának finanszírozásra van szüksége³. Ezt ismerték el az AKCS–EU energiaügyi pénzügyi mechanizmus (EF) létrehozását javasló tagállamok és az AKCS-országok⁴. 2005 júniusában a Bizottság javaslatát⁵ követően az AKCS–EU Miniszterek Tanácsa egy sor alapelvet (lásd: 1. háttérmagyarázat) leszögezve jóváhagyta az EF létrehozását.

1. háttérmagyarázat

Az AKCS–EU energiaügyi pénzügyi mechanizmusának alapelvei

Az EF tevékenységei célozzák a következőket:

i.azok az AKCS-országok, ahol már vagy létezik megbízható energiapolitika és beépítették a jó kormányzás elemeit, vagy kormányuk elkötelezett ezek mellett,

ii.az országos szintű (és esetleg határokon átnyúló) elkötelezettség előmozdítása, a vonatkozó ágazati politikákkal fönnálló összhang biztosítása és egy átfogó szegénységcsökkentő stratégia,

iii.rugalmasság a tagállamokat, hitelintézeteket és magán-, állami vagy egyesületi szervezeteket bevonó társfinanszírozási mechanizmusoknak köszönhetően,

iv.az innováció előmozdítása a szegények megfizethető és fenntartható energetikai szolgáltatásokkal történő ellátásának nehézségeit leküzdendő.

05

Az EF fő célja az volt, hogy elősegítse a vidéki és városkörnyéki területeken élő szegények jobb hozzáférését a korszerű energetikai szolgáltatásokhoz, elsősorban a Szubszaharai Afrikában. Célja az is, hogy támogassa az energiaágazat jobb irányítását és növelje az ágazat vonzerejét a befektetők számára, megkönnyítse a határokon átnyúló energetikai infrastruktúrába történő nagyszabású beruházásokat, valamint hogy előmozdítsa a megújuló forrásokat és az energiahatékonysági intézkedéseket.

06

Az EF 475 millió euróban részesült a 2006 és 2013 közötti időszakra: 220 millió eurót az első mechanizmus (EF-I) kapott a 9. EFA keretében, 255 millió eurót pedig a második mechanizmus (EF-II) a 10. EFA keretében. Ennek a juttatásnak közel 90%-át (415,7 millió euró) pályázati felhívások útján kiválasztott projektek támogatására fordították⁶. A fennmaradó rész rendeltetése az volt, hogy támogassa az EUEI partnerségi párbeszéd eszközét (PDF)⁷, ezt a közepes méretű beruházási projekteket finanszírozó gyűjtőmechanizmust⁸, az Afrika-EU infrastrukturális partnerséget⁹ és egyéb tevékenységeket¹⁰.

07

Ellenőrzésünk 2014. júniusi kezdetéig összesen 268,2 millió eurót ítéltek oda 142 projektnek az első két pályázati felhívás keretében: 74 projekt az EF-I keretében 2006 májusában indított pályázati felhívás nyomán részesült 169 millió euróban, míg 68 projekt az EF-II keretében 2009 novemberében indított első pályázati felhívás nyomán kapott 99,2 millió eurót¹¹.

08

Az első két pályázati kiírás nyomán kiválasztott projektek kb. 85%-a megújuló energiával, 12%-a hibrid (megújuló és fosszilis) forrásokkal, 3%-a pedig fosszilis forrásokkal kapcsolatos. Fő tevékenységük alapján a projektek a következő besorolást nyerték: hálózattól független kisüzemi villamosenergia-előállítás¹² (42%), a hálózatok összekapcsolása, a villamos energia szállítása és elosztása (42%), irányítás/kapacitásépítés¹³ (9%), valamint a főzésre és más célokra használt energia (7%).

09

Kelet-Afrikában 50 projekt részesült összesen 106 millió euró támogatásban. Egész Afrikában messze itt a legalacsonyabb a hozzáférési arány, hiszen a régióban a lakosság nem egészen 20%-a jut elektromos áramhoz¹⁴. Ugyanez érvényes a főzéshez használt nem szilárd tüzelőanyagra is, amelyhez a lakosság kevesebb mint 10%-a jut hozzá, szemben a nyugat- és közép-afrikai régió mintegy 20%-os és a dél-afrikai régió több mint 40%-os hozzáférési arányával¹⁵.

1COM(2004) 711 végleges, 2004. október 26., „Az EU energiakezdeményezésének jövőbeli fejlődése és az AKCS-országok számára megvalósítandó energiakeret létesítésének módozatai”, 2. o.

2Átlagban a fejlődő országok egységnyi gazdasági teljesítményenként kb. kétszer annyi olajegyenértéket használnak fel, mint az OECD-országok (COM(2004) 711).

3COM(2002) 408 végleges, 2002. július 17., „Energiaügyi együttműködés a fejlődő országokkal” és COM(2003) 829 végleges, 2003. december 23., „Egy évvel a fenntartható fejlődésről szóló világ-csúcstalálkozó után: kötelezettségvállalásaink végrehajtása”.

4A 2003 novemberében Nairobiban rendezett „Energiát Afrikának” konferencia, valamint az AKCS–EU Miniszterek Tanácsa 2004. májusi, gaboronei ülésének alkalmával. Az AKCS–EU Vízalapot hasznos modellként említették, mivel fő célja, hogy biztonságos ivóvízzel lássa el a szegényeket és biztosítsa számukra az alapvető higiénés körülményeket.

5COM(2004) 711.

6A pályázati felhívás mint módszer nem csak az EF-re jellemző. További részletek a DEVCO Főigazgatóság honlapján: http://ec.europa.eu/europeaid/prag/

7A 3,5 millió eurós uniós hozzájárulást megbízási megállapodás révén a Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) juttatja célba, amely a mintegy 16,5 millió eurós projektet irányítja. A többi hozzájárulás Ausztriából, Franciaországból, Németországból, Hollandiából, Svédországból és Finnországból származik. A PDF eszköz célja, hogy fejlessze az intézményi kapacitást és kedvezőbb körülményeket teremtsen a magánberuházásoknak az energiaágazatban.

8Az eredetileg tervezett maximum 40 millió euróból eddig 24,8 millió euróval járult hozzá hat projekthez.

917 millió euró értékű juttatás, elsősorban a nemzeti hálózatok határokon átnyúló összeköttetésének megkönnyítésére.

10Tanácsadás és pályázatértékelési szolgáltatások, monitoring, projektek és előre nem látott tényezők értékelése és ellenőrzése.

11Az EF-II keretében 2013 márciusában és októberében indított két utolsó pályázati felhívás 2014 decemberében zárult le. 31 projekt részesült összesen 147,5 millió euró összegű támogatásban.

12Vagyis olyan viszonylag kis villamosenergia-termelő egység, amely a fő villamosenergia-hálózattal össze nem kapcsolt elosztóhálózatot táplál.

13A más kategóriákba tartozó valamennyi projektnek is van kapacitásépítő komponense.

14A villamos energiához való hozzáférés aránya Afrika többi régiójában 34% és 44% között mozog. Részleteket lásd: Jelentés az Afrika–EU energiaügyi partnerségről, 2011/2012 (http://www.euei-pdf.org/support-to-the-africa-eu-energy-partnership-aeep).

15A főzéshez használt nem szilárd tüzelőanyag alatt elsősorban a tűzifát és faszenet helyettesítő palackos gáz vagy petróleum értendő.

Az ellenőrzés hatóköre és módszere

10

Ellenőrzésünk azt igyekezett értékelni, hogy a Bizottság sikerrel használta-e ki az EF-mechanizmust arra, hogy növelje a kelet-afrikai szegények hozzáférését a megújuló energiához. Vizsgálatunk három fő kérdésre irányult:

a)Megfelelő prioritások szerint, jól kialakított projekteknek ítélte oda a Bizottság a megújuló energiaforrásokra elkülönített EF-támogatást?

b)Megfelelően figyelemmel kíséri a Bizottság a projekteket?

c)Elérték céljaikat a projektek?

11

Az ellenőrzés elsősorban azokra a megújuló energiával kapcsolatos projektekre¹⁶ irányult, amelyeket a tizenkét kelet-afrikai országra kiírt két első pályázati felhívás keretében finanszíroztak¹⁷. A 2014. június és 2015. február között lezajlott ellenőrzés a következőket foglalta magában:

a)a fejlődő országok energiaágazatával, az EFA együttműködési stratégiájával és az AKCS–EU energiaügyi pénzügyi mechanizmussal kapcsolatos uniós politikák dokumentumainak áttekintése;

b)interjúk a DEVCO Főigazgatóság tisztviselőivel és a szerződéses partnerek képviselőivel;

c)öt országban – Kenya, Madagaszkár, Mozambik, Tanzánia és Zambia – végrehajtott 16 projekt áttekintése (lásd: I. melléklet)¹⁸. A kiválasztási kritériumok között szerepelt a lényegesség¹⁹ és az, hogy valamennyi alkalmazott technológia, valamint a végrehajtó és működtető partnerek különböző típusai szerepeljenek²⁰. Az áttekintés célja e projektek eredményességének értékelése volt, a Bizottság eredményorientált monitoring (ROM) módszertana alapján történő pontozás útján (lásd: II. melléklet);

d)látogatások Madagaszkáron 2014. október 13. és 23., valamint Zambiában és Tanzániában november 3. és 20. között, ennek során interjúk az uniós külképviselet alkalmazottaival, a kedvezményezett országok állami szervezeteinek képviselőivel, a végrehajtó partnerekkel, valamint helyszíni látogatások nyolc projektnél.

16Napenergia, szélenergia, vízenergia és biomasszából származó energia.

17Az érintett kelet-afrikai országok a következők: Burundi, Dzsibuti, Eritrea, Etiópia, Kenya, Madagaszkár, Malawi, Mozambik, Ruanda, Tanzánia, Uganda és Zambia.

18Amikor az észrevételek konkrét projekteket említenek, ezekre a mellékletekben szereplő számuk és rövid nevük szerint történik utalás.

19Legalább 0,5 millió eurós EF-hozzájárulás.

20Civilszervezetek (NGO), félállami intézmények és magáncégek.

Észrevételek

A Bizottság megfelelő prioritásokat határozott meg az EF-támogatás terén, de a vizsgált projektek egynegyedét komoly kialakítási hiányosságok jellemezték

12

Megvizsgáltuk, hogy a Bizottság megfelelő prioritásokat határozott-e meg az EF-támogatás terén és jól kialakított projekteknek ítélte-e oda az EF-támogatást.

A kiválasztási folyamat eredményeképp az EF prioritásaival összhangban lévő projektek részesültek támogatásban

13

A pályázati felhívások rendszerének része egy átlátható és jól dokumentált kiválasztási folyamat (lásd: 2. háttérmagyarázat).

2. háttérmagyarázat

A pályázatok kiválasztása

A széles körű részvétel, az átláthatóság és az igényorientált megközelítés biztosítása érdekében a pályázati felhívás és a pályázati útmutató széles körű közzétételre kerül. Az útmutató gyakorlati tanácsokat nyújt a pályázóknak, leírja a pályázat céljait és prioritásait. A pályázók által beadott pályázatleírások vázolják a javasolt projekt fő jellemzőit, míg a teljes pályázati anyag részletezi a javasolt intézkedést annak költségvetésével együtt, és részletesen tájékoztat a pályázókról is.

A pályázati felhívások kezelését egy értékelő bizottság²¹ felügyeli, amelynek feladata a pályázati útmutatóban meghatározott kiválasztási és odaítélési kritériumok alapján történő pályázatértékelés.

Mind a pályázatleírást, mind a teljes pályázati anyagot két személy értékeli, a legtöbb esetben egy külső független értékelő, valamint az illetékes uniós külképviselet egy képviselője²². Az értékelést pontozásos rendszerrel és egységes értékelési mátrixokkal végzik, olyan szempontokra kiterjedő kritériumokkal, mint a projektek relevanciája, megvalósíthatósága, eredményessége, fenntarthatósága és költséghatékonysága.

Ha a két értékelő véleménye jelentős mértékben eltér, akkor az értékelő bizottság a végleges pontszám meghatározása végett egy harmadik értékelést végez.

A támogatásokat a legmagasabb pontszámokat elérő projekteknek ítélik oda.

14

Az EF keretében kiírt első két pályázati felhívásra 975 pályázat érkezett be, amelyek közül 142 projektet választottak ki (15%). Ami a projektek relevanciáját illeti, a kiválasztási kritériumok biztosították az összhangot az EF és a két pályázati felhívás által meghatározott következő prioritásokkal:

a)mind a 12 ellenőrzött keletafrikai országban vagy már volt, vagy kidolgozás alatt állt nemzeti energiapolitika. Közülük 11 ország az EUEI-PDF (lásd: 6. bekezdés) támogatásában is részesült, az intézményi kapacitás fejlesztése céljával, illetve hogy a beruházások kedvezőbb körülményeket élvezzenek az energiaágazatban (lásd: III. melléklet)²³;

b)elsőbbséget kaptak a megújuló energiaforrásokat használó projektek: ezek részesültek a megítélt támogatások 85%-ában (lásd: 8. bekezdés);

c)a projektek a korszerű energetikai szolgáltatásokhoz való hozzáférés terén a többnyire szegény vagy szűkölködő közösségek által lakott vidéki és városkörnyéki területek jól felmért igényeit elégítik ki (lásd: 3. háttérmagyarázat).

3. háttérmagyarázat

A szegény népesség alapvető energiaszükségletei

A vidéki és városkörnyéki területeken a háztartások villamosenergia-igénye rendszerint elsősorban a világításra, a mobiltelefon feltöltésére, a rádió vagy televízió, a szellőztetés és lehetőség szerint hűtőszekrény, légkondicionáló vagy más háztartási berendezés működtetésére irányul. A falu/közösség szintjén az első helyen általában az egészségügyi központok áramellátása áll, ezt követi a közigazgatási létesítmények és iskolák ellátása, majd, ahol szükség van rá, a vízszivattyúk működtetése. A villamos energia hozzáférhetővé tétele többek közt olyan gazdasági tevékenységeket tesz lehetővé, mint a magok őrlése, a rizshántolás, a fűrészárugyártás, az étel és ital hűtése, a szabás-varrás vagy kommunikációs központok működtetése.

A főzésre használt energia az esetek túlnyomó többségében továbbra is tűzifából vagy faszénből származik. Az energia hatékonyabb felhasználása és előállítása felé tett első lépések: az üzemanyag-megtakarítást lehetővé tevő kályhák tervezése és a megfelelő erdőgazdálkodás. A főzésnél a korszerű energetikai megoldásokhoz tartozik a megfizethető és biztonságos gázpalackok használata vagy a felhasználás helyéhez közeli biogáztermelés. (Források: különböző projektdokumentumok és a „Poor people’s energy outlook 2013”, „A szegények energiaügyi kilátásai 2013-ra” c. jelentés, http://practicalaction.org/ppeo2013-pr)

2. kép

„A korszerű energetikai szolgáltatások integrálása a hozzáférés modernizálásával a szegénység csökkentése érdekében” projekt tájékoztató táblája (Matadi, Siha körzet, Tanzánia)

Forrás: Európai Számvevőszék.

A vizsgált projektek egynegyede annak ellenére részesült finanszírozásban, hogy már az értékelés során jelentős kialakítási hiányosságokra derült fény

15

A projektek kialakítását illetően megfelelő kritériumokat alkalmaztak a következők értékelésére:

i.működőképesség (a partnerek kapacitásához és a projekt végrehajtásának módszereihez képest),

ii.fenntarthatóság (társadalmi-gazdasági, pénzügyi, technikai és környezeti),

iii.költséghatékonyság (a költségek és a várt eredmények egymáshoz viszonyított aránya),

iv.másolhatóság (a későbbi reprodukáláshoz modellként használható demonstratív hatások).

16

A vizsgált projektek közül 11 esetében a két értékelő által odaítélt pontok, illetve elemző megjegyzéseik összhangban álltak egymással. Nem ez volt a helyzet öt másik projektnél, ahol a kiválasztási folyamatot az értékelő bizottság által ki nem mutatott ellentmondások befolyásolták:

a)Egy esetben²⁴ a külső értékelő által adott magas pontszám nem volt logikus, hiszen ugyanő komoly kialakítási hiányosságokat és nagy projektkudarc-kockázatot állapított meg²⁵. Mivel a két értékelő a küszöbértéknél magasabb pontszámot adott, a projekt kiválasztásra került.

b)A másik négy projekt²⁶ esetében a pályázatot harmadik értékelésnek kellett alávetni, mivel a külső értékelők súlyos, a projektek kockázatát erősen megnövelő kialakítási hiányosságokra mutattak rá (pl. a pályázói szakértelem hiánya, túl ambiciózus célok, irreális végrehajtás-tervezés, az elsődleges erőforrások veszélyeztetett fenntarthatósága, kedvezőtlen költséghatékonyság, túl derűlátó, illetve nem egyértelmű üzleti terv). A – támogatás odaítélését javasló – harmadik értékelés azonban nem vette kellően figyelembe az azonosított kockázatokat és a megfelelő enyhítő intézkedések hiányát.

17

Ezen öt eset közül négyben²⁷ a projekt sikertelenségének fő okai a komoly kialakítási hiányosságok voltak (lásd: 36. bekezdés).

18

A kiválasztási folyamat során értékelték az egyes projektek logikai keretének megfelelőségét²⁸. A projektek célkitűzései megfeleltek a SMART²⁹ elveknek, de megfelelő megvalósíthatósági tanulmányok híján az ezek megvalósítását figyelemmel kísérő teljesítménymutatóknak nem mindig volt pontos viszonyítási alapjuk és jól átgondolt céljuk.

19

A 13 befejezett vagy befejezéshez közel álló projekt közül ötnél volt szükség a teljesítménymutatók jelentős kiigazítására a valós helyzethez való alkalmazásuk³⁰, a technikai lehetőségek optimalizálása³¹ vagy egy előre nem látható esemény tekintetbe vétele végett³² (lásd: IV. melléklet). Ez elsősorban az EF-I projektjeit érintette. Az EF-II projektjeinél a Bizottság foglalkozott ezzel a kérdéssel. Az EF-II első pályázati felhívása ajánlotta, hogy a pályázatok benyújtása előtt készítsenek megvalósíthatósági tanulmányt; a második felhívásnál ez már kötelező is lett.

A Bizottság nem követte megfelelően figyelemmel valamennyi projektet

20

Megvizsgáltuk, hogy a Bizottság megfelelő tájékoztatást kapott-e a projektek beszámolóiból ahhoz, hogy nyomon tudja követni az előrehaladást, és hogy szükség esetén időben megtette-e a megfelelő intézkedéseket.

Egyenetlen volt a végrehajtó partnerek beszámolóinak minősége

21

A végrehajtó partnerekkel kötött támogatási szerződések értelmében a támogatás esedékes részleteinek kifizetése az időközi és záró tényismertető és pénzügyi jelentéseknek az uniós külképviselet általi jóváhagyását követően történik. Ezeknek a jelentéseknek a támogatási szerződésben előírt mintát követve fel kell sorolniuk az elvégzett tevékenységeket, meg kell indokolniuk, hogy egyes tervezett tevékenységeket miért nem lehetett végrehajtani, be kell mutatniuk a felmerült problémákat és azok kezelési módjait, valamint értékelniük kell az elért eredményeket.

22

A 16 megvizsgált projekt közül ötnél a beszámolás időben és az elvárt minőségben történt. Mind az öt projektet³³ tapasztalt fejlesztési partnerek hajtották végre. Ami a többi projektet illeti:

a)rendszeresen megesett, hogy a tényismertető jelentések nem informáltak a célok felé történt időközi előrehaladásról;

b)ha az előrehaladás nem volt kielégítő, a jelentések gyakran csak korlátozottan tájékoztattak a tervezett vagy megtett intézkedésekről;

c)jelentős végrehajtási késedelmek esetén ritkultak a beérkező kifizetési kérelmek és kapcsolódó jelentések, így az uniós külképviseletek még kevesebb információhoz jutottak.

23

A DEVCO Főigazgatóság azzal bízott meg egy tanácsadó céget, hogy segítse az uniós külképviseleteket a végrehajtó partnerek jelentéseinek értékelésében, rögzítsen adatokat a végrehajtás előrehaladásáról, hozzon létre egy strukturált EF-monitoringeszközt és készítsen jelentéseket az EF átfogó eredményeiről. Amikor a tanácsadó cég hiányosságokat állapított meg a jelentések időszerűségét, minőségét vagy teljeskörűségét illetően, akkor tájékoztatta a végrehajtó partnert és az uniós külképviseletet, és adott esetben ajánlásokat tett a végrehajtás megkönnyítésére. A tanácsadó cég rendszerint a jelentés által tárgyalt időszakot követő 1–5 hónapon belül elemezte a partnerek beszámolóit. Mivel azonban a szerződését késve hosszabbították meg, ezért a tevékenységében több hónapos szünet állt be, ami egyes esetekben jelentősen késleltette az elemzést (lásd: V. melléklet).

24

Az, hogy egy szervezet egységes elemzést végzett, bizonyos mértékig hasznos volt a végrehajtó partnerek jelentéseinek összehangolása és javítása tekintetében. A tanácsadó cégnek azonban nem volt hatásköre érvényesíteni a megfogalmazott ajánlásait, és a szerződése nem biztosított forrásokat a végrehajtó partnerek által szolgáltatott információk helyszíni ellenőrzésére. Ilyen ellenőrzésre csak akkor kerülhetett sor, ha más információs források is rendelkezésre álltak³⁴.

25

A vizsgált projektek költségvetése kötelezően végrehajtandó, a végrehajtó partnerek által külső tanácsadóknak kiszervezendő félidős és záróértékelést írt elő. A félidős értékeléseknek csak a felét készítették el. Az EF-I 11 vizsgált projektje közül ötnél nem volt kötelező a félidős értékelés, noha ezek 2008-ban kezdődtek, és az ellenőrzés idején kb. egy év választotta el őket a befejezéstől³⁵. Az EF-II egy projektje³⁶ már kb. három éve volt folyamatban, és a tervek szerint legfeljebb egy éven belül véget kellett érnie, de még szintén nem vetették alá a félidős értékelésnek (lásd: V. melléklet).

Egyes komoly végrehajtási nehézségekbe ütköző projekteknél a Bizottság nem tett kellő időben megfelelő intézkedéseket

26

A projektekről történő beszámolás hiányosságait a DEVCO Főigazgatóság által szervezett első pályázati felhívás félidős értékeléséről szóló 2012. februári jelentés³⁷ is hangsúlyozta. A Bizottság nem cselekedett e megállapítás nyomán, vagyis nem tervezett korrekciós intézkedéseket ütemezéssel és feladatelosztással³⁸.

27

A szerződések értelmében ha a végrehajtó partnerek nem tesznek eleget beszámolási kötelezettségeiknek, a DEVCO Főigazgatóságnak jogában áll bármikor kiegészítő információkat kérni, melyeknek egy hónapon belül meg kell érkezniük, valamint felmondhatja a szerződést és visszaigényelheti a már kifizetett és nem indokolt kiadásnak megfelelő összegeket. A DEVCO Főigazgatóság még nem élt megfelelő módon ezzel a jogával.

28

A három vizsgált uniós külképviseleten még akkor is kevés jele volt annak, hogy a programigazgatók rendszeres helyszíni látogatásokat tennének a projekteknél, ha a külképviselet tisztában volt a súlyos nehézségekkel, ahogy az például mindkét sikertelen EF-I projektnél történt³⁹. Ennek okaként a forráshiányt említették, valamint azt, hogy az EF projektjei kisebb prioritást élveztek, mint az EFA együttműködési stratégiái keretében a partnerországokkal megvalósított programok⁴⁰.

29

Azon projektek esetében, amelyeket ritkán keresnek fel az uniós külképviselet alkalmazottai, vagy amelyek nehézségekkel küzdenek, a külképviseletek programirányítói azt is kérhetik, hogy a DEVCO Főigazgatóság az eredményorientált monitoring (ROM) keretében tervezzen be helyszíni ellenőrzést. A 16 vizsgált projekt közül 10-nél történt legalább egy ROM-ellenőrzés⁴¹ (lásd: V. melléklet). Ezt a lehetőséget azonban nem használták ki kellően azoknál a projekteknél, amelyek súlyos és jól ismert végrehajtási nehézségekkel küzdöttek:

a)a 2008 januárjában kezdődött 5. projektnél (Up-scaling) csak egy ROM-ellenőrzés történt, 2013 júniusában. A jelentés kiemelte, hogy a helyzet kaotikus, de már késő volt korrekciós intézkedéseket tenni;

b)a 2008 áprilisában kezdődött 6. projektnél (Bioenergelec) soha nem került sor ROM-ellenőrzésre, a végrehajtás igen komoly késedelmei⁴² és a rossz eredmények ellenére sem.

30

Ha a Bizottság úgy ítéli meg, hogy a szerződést már nem lehet eredményesen vagy megfelelően végrehajtani, akkor igyekezhet más megoldásban megállapodni a végrehajtó partnerrel, vagy ha nem találnak ilyen megoldást, fel is mondhatja a szerződést. A Bizottság nem élt ezzel a lehetőséggel, amikor 2010 közepén egyértelművé vált, hogy a 29. pontban említett két projektet már nem lehet a tervek szerint végrehajtani:

a)az 5. projektnél (Up-scaling) lehetséges lett volna jelentős mértékben csökkenteni a projekt földrajzi kiterjedését és az ellátandó falvak számát, valamint megvizsgálni, hogy folytatandó-e a jatrophatermesztési rendszer⁴³;

b)a 6. projektnél (Bioenergelec) a projekttervet felül lehetett volna vizsgálni annak tükrében, hogy korábban ugyanaz a partner rossz eredményekkel valósított meg egy hasonló projektet Madagaszkáron⁴⁴.

31

Az EF-II 6. projektjét (Wood and charcoal) több országban egy erdészeti magánvállalkozás hajtja végre. A projekt 2012 márciusában kezdődött, és tervezett befejezési időpontja (2015 júliusa) előtt gyenge egy évvel még nem történt – és nem is valószínű, hogy bekövetkezik – előrelépés az innovatív faszénkomponenst⁴⁵ illetően. Az érintett országokban működő uniós külképviseletek nem próbálták feltárni a projekt sikertelenségének okait, és válaszlépéseket sem tettek. Mivel az innovatív faszénkomponens indokolta a projekt támogathatóságát az EF keretében, e komponens sikertelensége azt jelentheti, hogy a Bizottság visszatéríttetheti a nyújtott támogatás egy részét.

A vizsgált projektek java sikeres volt, jó fenntarthatósági kilátásokkal

32

Megvizsgáltuk, hogy a szándékolt projekteredmények a tervek szerint valósultak-e meg, illetve hogy fenntarthatóak-e.

A vizsgált projektek egynegyede nem hozta meg a várt eredmények többségét

33

A projektpályázatokban megjelölt, majd ezt követően a támogatási szerződésekben meghatározott végrehajtási időszak általában rövidebb volt, mint a projektek megvalósításához ténylegesen szükséges idő⁴⁶. Az EF-I 11 vizsgált projektje közül kilencet meg kellett hosszabbítani, és közülük kettő az eredetileg tervezettnél több mint kétszer annyi időt vett igénybe (lásd: IV. melléklet).

34

A 16 vizsgált projektből 12 járt sikerrel: 5 projekt vagy meghaladta, vagy valószínűleg meg fogja haladni eredeti céljait, 2 projekt elérte, vagy valószínűleg el fogja érni kitűzött céljait, 5 projekt pedig ugyan valószínűleg nem fogja elérni céljait, de eredményei még így is elfogadhatóak⁴⁷ (lásd: IV. melléklet és VI. melléklet, „Eredmények” oszlop, A vagy B minősítést kapott projektek). A 4. háttérmagyarázat a sikeres projektek két példáját mutatja be.

4. háttérmagyarázat

Sikeres projektek: két példa

4. projekt (Biogas). Ennek a Kenyában végrehajtott projektnek a célja a metángáz hígtrágyaszikkasztókból történő kinyerése 3–10 tejelő tehenet tartó kisgazdaságokban. A biogázt a gazdaságok tulajdonosai a háztartásukban főzéshez használják tüzelőanyagként. Ennek révén tűzifát vagy faszenet takarítanak meg, erősen csökken a beltéri szennyezés, és javulnak a hígtrágya trágyázó tulajdonságai. A projekt másolhatóságát mikrointézmények és állami támogatók bevonásával biztosították. A projekt révén 765 szikkasztót sikerült telepíteni öt kenyai tartományban (a célszám 460 volt).

14. projekt (Small-scale solar). A projekt célja az volt, hogy Mozambik két vidéki körzetében mintegy 18 000 fő (vagyis 4000 család) számára elérhetővé tegye a fenntartható kis léptékű napenergia-hasznosítást. A világításnál a napenergiával feltöltött lámpások kiváltják a fát vagy petróleumot. Ezeket a lámpásokat szerény napi díj ellenében a projekt keretében külön képzést kapott helyi vállalkozók által működtetett kisméretű vállalkozások (töltőállomások) bocsátják rendelkezésre. Összesen 25 faluba 41 töltőállomást telepítettek, amelyek 14 760 embert (ez a célszám 82%-a) látnak el gazdaságos és tiszta energiával a világításhoz. Ezeknek a vállalkozóknak a fele nő. A napenergia-töltőállomásokat mobiltelefonok és más kisebb készülékek, például rádiók és hajnyírók feltöltésére is használják.

35

Azok a vidéki áramellátási projektek, amelyek keretében energetikai szolgáltatásokat biztosítanak háztartásoknak és helyi közösségi épületeknek (falvakban mini-hálózatra kapcsolva őket, vagy elszórtan elhelyezkedő lakóhelyek esetében önálló napenergia-egységeket alkalmazva), igen pozitív hatással jártak, amennyiben jobbá tették a vidéki közösségek mindennapi életét, akkor is, ha a várt új gazdasági tevékenységek csak lassan kezdtek kibontakozni. Például az új létesítmények, a kényelmesebb életfeltételek hatására kulcsfontosságú képzett munkaerő – tanárok, orvosok, bírók – fogadtak el állásokat távoli településeken. Ennek a hatása továbbgyűrűzik, például jobban elérhetőbbé válnak a közszolgáltatások és nő a járulékos foglalkoztatás, ami elengedhetetlen a szegénység csökkentésének szempontjából⁴⁸.

3–4. kép

Hálózatbővítés a Kamilambo klinikához, „Vidéki villamosítási infrastruktúra és kisléptékű projektek” (Mumbwa körzet, Zambia)

Kisfeszültségű transzformátort az elosztó hálózatra csatlakoztatnak Sahasinaka faluban, rHYviere projekt (Fianarantsoa tartomány, Madagaszkár)

Forrás: Európai Számvevőszék.

36

Négy projekt ugyanakkor nem tudta elérni legtöbb tervezett célkitűzését, elsősorban kialakítási hiányosságok miatt és azért, mert a megvalósítás során a Bizottság nem gyakorolt megfelelő felügyeletet (lásd: VI. melléklet, „Eredmények” oszlop, D minősítést kapott projektek):

a)A megvalósítás megkezdése után öt évvel az 5. projektnek (Up-scaling) a tervezett 120 falu közül csak 11-et sikerült ellátnia korszerű energetikai szolgáltatásokkal⁴⁹. A beszerzett felszerelések egy részét nem használták, és azok elavultak.

b)A 6. projekt (Bioenergelec) biomasszából állít elő elektromos áramot úgy, hogy nagyrészt fát éget el egy generátort hajtó gőzgéphez csatlakoztatott kazánban. A projektkiválasztási szakaszban azonosított jelentős kockázatok közül sok valóban bekövetkezett⁵⁰. Ugyanakkor az öt kiválasztott színhely egyikén ciklon pusztította el az erdőt: ez olyan bekövetkező súlyos kockázat volt, amelyet nem azonosítottak. Hat évvel a projekt kezdete után csak egy berendezés készült el, és az is csak szórványosan működött⁵¹. A kísérleti projekt meggyőző visszajelzését megelőzően öt egység telepítését tervezni túlságosan korai lépés volt⁵².

c)A 13. projekt (Nice Roll-out) célja az volt, hogy egy Gambiában már tevékeny, napenergiával működő internetes központot több mint 50 zambiai és tanzániai helyszínre kiterjesszen. A projektet be kellett szüntetni, mivel a végrehajtó partnert 2013-ban felszámolták. A magánszektort is bevonó üzleti modellt a pályázat elbírálási szakaszában kiemelkedő kockázatúnak ítélték.

d)A 16. projekt (Wood and charcoal) célja fenntartható fakitermelés és faszén-előállítás volt vidéki területeken. A végrehajtó partner nagyobb érdeklődést mutatott a nyereséges fakitermelés, mint a faszén-előállítás innovatív komponense iránt, pedig ez utóbbi miatt volt a projekt EF-finanszírozásra jogosult.

A megvizsgált sikeres projektek szinte mindegyikének jók voltak a fenntarthatósági kilátásai

37

A 12 megvizsgált sikeres projekt egyikénél a projekt technikai összetettsége és a helyi kapacitás hiánya miatt gondot okozott a fenntarthatóság kérdése. Rövid és középtávon fennállt a technikai kudarc kockázata⁵³. A többi 11 projekt fenntarthatónak ígérkezett, amennyiben a szükséges tervezett intézkedéseket a tervek szerint hajtják végre, és ha a körülmények⁵⁴ nem romlanak túlzottan (lásd: VI. melléklet, „Fenntarthatóság” oszlop, B minősítést kapott projektek).

38

Azoknál a projekteknél, ahol decentralizált villamosenergia-termelő egységet és hálózati elosztást alkalmaznak⁵⁵, a fenntarthatóság a műveletek megfelelő irányítását (villamosenergia-termelés és -értékesítés) és rendszeres műszaki karbantartást követel meg⁵⁶. Valamennyi projekt keretében sor került a leendő üzemeltetők irányítási és műszaki képességeit javító képzésre. A helyi kapacitásokra való tekintettel azonban a projekt befejezését követően a termelési egységek optimális irányítását biztosítandó rendszeres időközönként továbbra is szükség van továbbképzésre⁵⁷.

5–6. kép

Napenergia-egység egy iskola tetején és használati utasítása, „Nőjön a hozzáférés az elektromos szolgáltatásokhoz” projekt (Kalomo körzet, Zambia)

Forrás: Európai Számvevőszék.

39

Egyes projektek a környezetvédelmi kérdések iránti érzékenységet is növelték (példa: 5. háttérmagyarázat), és továbbképzést nyújtottak a villamos energia érkezésével lehetővé vált mikrovállalkozások indításához.

40

A villamos energiát egyetlen ügyfélnek szállító termelőegységek (amelyek rendszerint egy félállami intézmény által működtetett fő elosztó hálózathoz kapcsolódtak) a projekt fenntarthatóságát veszélyeztető nemfizetésekkel nézhetnek szembe⁵⁸. Ez jól ismert kockázat, és az ország energiapolitikai reformjai igyekeznek fokozatosan jobb gyakorlatot érvényesíteni, vagyis egészségesebb gyakorlatra szorítani és beszállítóiknak fizetni képessé tenni az országos hálózat üzemeltetőit⁵⁹.

5. háttérmagyarázat

Az elsődleges energiaforrás megőrzése kulcsfontosságú a fenntarthatóság szempontjából

7. projekt (rHYviere). A projekt célja az volt, hogy kis vízenergia-termelő egységek épüljenek Madagaszkár egy dombos vidékén. A magaslati vízfolyások fenntarthatósága a vízgyűjtő medence természetes növényzetének és mezőgazdaságának gondos kezelését igényli, hogy a csapadékvíz folyamatosan le tudjon szivárogni az altalajba. A projektnek része volt egy alapvető képzési és ismeretterjesztési komponens, valamint egy hasznos környezetvédelmi rendszer a hatóságok részvételével, az elsődleges energiaforrás (a vízfolyások) megőrzése érdekében. A rendszer keretében támogatást kapnak a vízgyűjtő medencében lakó földművesek, hogy gazdálkodási módszereik módosításával megőrizzék a növényzetet, vagyis hagyjanak fel a további égetéses erdőirtással és faszéntermelési célú fakitermeléssel. A helyi földműveseknek nyújtott támogatásokhoz hosszú távon szükséges pénzügyi forrásokat egy (2,5%-os) különadó biztosította, amelyet a megtermelt és a völgyben fekvő városnak értékesített vízenergiára vetettek ki.

21Az EF keretében közzétett pályázati felhívások esetében az értékelő bizottság a Bizottság (a DEVCO Főigazgatóság, a Környezetvédelmi Főigazgatóság, a Kutatási és Innovációs Főigazgatóság, valamint az Energiaügyi Főigazgatóság), illetve az AKCS-titkárság képviselőiből áll.

22Ha a projekt részeként több országban is sor kerül fellépésre, akkor a projektet egy külső tanácsadó és a DEVCO Főigazgatóság illetékes regionális igazgatóságának képviselője értékeli.

23Nyolc országban az energiaügyet a 11. EFA együttműködési stratégiáinak kiemelt ágazatává is választották.

245. projekt (Up-scaling).

25Például: túlzottan ambiciózus projekt, túl derűlátó feltételezések és üzleti terv, a folyamatban lévő kísérleti projekt nem bizonyította alkalmasságát.

262. projekt (Best Ray), 6. projekt (Bioenergelec), 13. projekt (Nice Roll-out) és 16. projekt (Wood and charcoal).

275. projekt (Up-scaling), 6. projekt (Bioenergelec), 13. projekt (Nice Roll-out) és 16. projekt (Wood and charcoal). Lásd: VI. melléklet, „Kialakítás” oszlop, C vagy D minősítést kapott projektek.

28A logikai keret ábrázolja a projekt révén kezelendő társadalmi-gazdasági igények, illetve a projekt céljai, erőforrásai, tevékenységei és eredményei közötti kapcsolatrendszert.

29Konkrét, mérhető, megvalósítható, releváns és határidős.

30A 5. projektnél (Up-scaling) arra derült fény, hogy a rendelkezésre álló források nem egyeztethetők össze az ellátandó helyszínek földrajzi megoszlásával és számával. A 15. projektnél (Boreale) a szélenergia-berendezések költségei és technikai összetettsége bizonyult össze nem egyeztethetőnek a helyi kapacitásokkal, a nyolc falu közül egyben pedig nem laktak elegen ahhoz, hogy a projekt fenntartható legyen.

31A 8. projektnél (Sahambano) a topográfiai tanulmány kimutatta, hogy a tervezett 460 kW helyett 700 kW vízenergia is kinyerhető. A 7. projekt (rHYviere) a három helyszínen együtt a tervezett 600 kW helyett 890 kW vízenergiát termelt.

32A 6. projektnél (Bioenergelec) az (öt tervezett helyszín közüli) egyik helyszínre szánt erdőt egy ciklon még a villamosenergia-termelő létesítmény építésének megkezdése előtt elpusztította.

332. projekt (Best Ray), 4. projekt (Biogas), 7. projekt (rHYviere), 9. projekt (Resouth) és 15. projekt (Boreale).

34Az uniós külképviselet programigazgatójának helyszíni látogatásairól szóló jelentések, eredményorientált monitoringjelentések és külső értékelések.

35A 6. projekt (Bioenergelec) félidős értékelését 2013 márciusában végezték el, vagyis öt évvel azután, hogy megkezdődött a projekt eredetileg hároméves végrehajtási időszaka.

3616. projekt (Wood and charcoal).

37Félidős értékelés az energiaügyi pénzügyi mechanizmusnak a 9. EFA keretében indított első pályázati felhívásáról.

38Ez a probléma nem csak erre az értékelésre jellemző. Amint az EuropeAid értékelési és eredményorientált monitoringrendszereiről szóló 18/2014. sz. különjelentésben említettük, hiányosságok vannak az értékelés megállapításainak nyomán történt lépésekben (56–60. bekezdés).

39Az 5. és 6. projekt (Up-scaling, illetve Bioenergelec) esetében a végrehajtási időszakot meghosszabbították 78, illetve 81 hónapra (lásd: V. melléklet). A 6. projekt (Bioenergelec) esetében nem volt olyan helyszíni szemlére vonatkozó dokumentáció, amelyet a Számvevőszék megvizsgálhatott volna.

40Nem csupán az EF projektjeinél nem kerül sor elegendő helyszíni látogatásra. Amint arról a DEVCO Főigazgatóság 2014-es éves tevékenységi jelentése beszámol, a Főigazgatóság nem érte el azt a célját, hogy a helyszínen ellenőrizze a folyamatban lévő projektek és szerződések legalább 80%-át (112. o., valamint 10. melléklet, 297–299. o.). 2014-re nézve ez összességében 69% alatt maradt, ami nem éri el a 2013-as 72%-ot. Ennek egyik okaként említik, hogy kevés a munkaerő.

41Három projektnél történt két-két ROM-ellenőrzés.

42A végrehajtási időszakot az eredetileg tervezett 36 hónapról 81 hónapra hosszabbították.

43A jatropha nevű növény olajtartalmú magvaiból biodízel nyerhető.

44A két évvel korábban indult projekt nem hozott kielégítő eredményeket, mégpedig azért nem, mert ugyanazokat a megbízhatatlan gépeket használták, mint a 6. (Bioenergelec) projektben.

45Ipari kemencék használata az alacsony hozamú kisipari előállítás helyett.

46Például a megvalósíthatósági tanulmányok, az építési engedélykérelem és a közbeszerzési eljárások időigényessége miatt (lásd még: 19. bekezdés).

47Az eredmények elérték a célértékek több mint 75%-át, vagy pedig a projekt teljes megvalósítását követően ígéretes előrehaladás volt tapasztalható (például egyre gyorsuló ütemben növekszik a hálózatra kapcsolt háztartások száma).

48Ilyenek például a 2. projekt (Best Ray), a 3. projekt (Majaua), a 7. projekt (rHYviere), a 10. projekt (Rural electrification) és a 12. projekt (Green energy).

49Például a beszerzés elhúzódása és a logisztikai korlátok miatt, és mert a más technológiák konkurenciája és az eredménytelen jatrophatermesztés miatt mobilizálódott a kereslet. A projektet befolyásolja az is, hogy jogvita zajlik a partner és egy szállító között, amely nem teljesítette vállalásait, viszont pénzösszegeket blokkol.

50A projektet a berendezések szállítója és a vidéki áramellátás országos ügynöksége (szintén projektpartner) közötti vitás helyzet is hátráltatta.

51A brazil készítésű berendezés voltaképpen még prototípus, amely nagymértékben függ a gyártójától.

52A pályázat hat egységgel számolt, a támogatási szerződés csak ötöt tartott meg.

53A 9. projekt (Resouth) a szélturbina komponens összetett volta és a rendkívüli elszigeteltség miatt C minősítést kapott.

54Olyan külső tényezők, amelyek közvetlenül vagy közvetve érinthetik a projekteket, mint pl. a társadalmi-gazdasági viszonyok, a biztonsági helyzet, az ágazati politika jelentős változása vagy környezeti károsodás.

55Az 1. (Mwenga), 3. (Majaua), 7. (rHyviere), 8. (Sahambano), 9. (Resouth), 10. (Rural electrification) és 15. (Boreale) projekt.

56Bizonyos esetekben külön figyelemre lesz szükség, például a megépített infrastruktúra és a telepített berendezések minőségének egyes hiányosságait illetően.

57Egyes régóta együttműködő végrehajtó partnerek alkalmanként a szerződésük lejártát követően is nyújtottak támogatást, saját költségükre, például a 9. projekt (Resouth) esetében.

587. projekt (rHYviere, a 3 színhely közül 1) és 8. projekt (Sahambano).

59Például Tanzániában és Madagaszkárban a Világbank az energiaágazat reformjára irányuló nagyszabású programokat támogat.

Következtetések és ajánlások

41

Megállapítjuk, hogy a Bizottság többnyire sikerrel járt el, habár jobban is kihasználhatta volna az EF-mechanizmust arra, hogy növekedjék a keletafrikai szegények hozzáférése a megújuló energiához.

42

A Bizottság a megújuló energiaforrásokra elkülönített EF-támogatást megfelelő prioritások szerint ítélte oda az egyes projekteknek. A pályázati felhívásokban megfelelő kiválasztási kritériumok biztosították az összhangot az EF által meghatározott prioritásokkal. A vizsgált projektek egynegyede azonban a kiválasztási folyamat során feltárt komoly kialakítási hiányosságok ellenére részesült támogatásban. Az ezen projekteknek adott pontszámok és az értékelők elemző megjegyzései közötti ellentmondások arra mutatnak, hogy a kiválasztási folyamatot nem jellemezte kellő szigor (lásd: 12–19. bekezdés).

1. ajánlás
Szigorítani kell a projektkiválasztást

Amikor a Bizottság pályázati felhívást alkalmaz a kiválasztási eljárás során, erősítsen a következők értékelésén:

i.a fellépés kialakításával kapcsolatos kockázatok és a tervezett kockázatmérséklő intézkedések;

ii.a partner kapacitása a projekt megvalósítási terveinek tekintetében.

43

A Bizottság nem követte megfelelően figyelemmel valamennyi projektet. Egyenetlen volt a végrehajtó partnerek által benyújtott jelentések színvonala, és a DEVCO Főigazgatóság által alkalmazott tanácsadónak a beszámolás javításához nyújtott segítsége ugyan pozitív, ám korlátozott hatással járt. Egyes komoly végrehajtási nehézségekbe ütköző projekteknél a Bizottság nem tett kellő időben megfelelő intézkedéseket:

a)nem törekedett a támogatási szerződésben előírt adatszolgáltatási kötelezettségek betartatására;

b)a végrehajtó partnerek által nyújtott tájékoztatás kiegészítésére nem használta fel kellőképpen az uniós külképviseletek programigazgatóinak a projekteknél tett helyszíni vizsgálatait és az eredményorientált monitoring révén nyerhető információkat, ami pedig különösen fontos lett volna a tudottan nehézségekkel küzdő projektek esetében;

c)noha tudatában volt annak, hogy egyes vizsgált projekteket valószínűleg nem fognak a tervek szerint végrehajtani, a Bizottság mégsem igyekezett megoldást találni a végrehajtó partnerekkel együtt, illetve nem törekedett a projektek leállítására (lásd: 20–31. bekezdés).

2. ajánlás
Erősíteni kell a projektek monitoringját

A Bizottság:

i.kísérje szoros figyelemmel a támogatási szerződések rendelkezéseinek betartását a tényismertető és pénzügyi jelentések időszerűségének és minőségének tekintetében;

ii.ha ezeket a rendelkezéseket nem tartják be, függessze fel a további támogatásfolyósítást, és kérje fel a végrehajtó partnereket a szükséges információk szolgáltatására;

iii.az érzékeny projektek esetében kockázatalapú megközelítést alkalmazva tegye gyakoribbá a programigazgatók helyszíni vizsgálatait a projekteknél és alkalmazzon eredményorientált monitoringot;

iv.amikor a projekteket valószínűleg nem fogják a tervek szerint végrehajtani, igyekezzék megoldást találni a végrehajtó partnerrel;

v.ha nem sikerül megoldást találni, alkalmazzon racionális kilépési stratégiát a szerződés felmondására.

44

A megvizsgált projektek zöme sikeres volt, és valószínűleg fenntarthatóak is lesznek, ha a szükséges tervezett intézkedéseket csakugyan végrehajtják, illetve ha a helyzet nem romlik túlságosan. Míg a villamos energia megérkezése után az új gazdasági tevékenységek csak lassan kezdtek kibontakozni a vidéki területeken, az emberek életminősége mégis jelentős mértékben javult, elsősorban azért, mert jobb közszolgáltatásokhoz nyertek hozzáférést. A vizsgált projektek egynegyede nem hozta meg a várt eredmények zömét, elsősorban orvosolatlan kialakítási hiányosságok miatt, és azért, mert a Bizottság nem gyakorolt kellő felügyeletet (lásd: 32–40. bekezdés).

3. ajánlás
Javítani kell a projektek fenntarthatósági kilátásait

Az összetett – különösen az infrastrukturális beruházásokkal járó – projektek befejezése után a Bizottság:

i.írja elő, hogy a végrehajtó partnerek zárójelentésükben adjanak értékelést arról, hogy potenciálisan szükség van-e az üzemeltetőknek tovább nyújtandó technikai segítségre;

ii.vizsgálja meg annak lehetőségét, hogy erre a célra forrást biztosít, például a támogatási szerződés módosításával.

A jelentést 2015. október 6-i luxembourgi ülésén fogadta el a Karel PINXTEN számvevőszéki tag elnökölte III. Kamara.

a Számvevőszék nevében

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
elnök

Mellékletek

I. melléklet

A megvizsgált projektek

II. melléklet

A pontozás módszere

Az ellenőrzés céljából a kialakítás, az eredmények és a potenciális fenntarthatóság pontozására a Bizottság eredményorientált monitoring (ROM) elnevezésű módszere alapján került sor. Az alkalmazott kritériumokat az alábbiakban soroljuk fel:

Kialakítás

A
A projekt koncepciója (beleértve a választott technológiát) az adott helyzetben reális és releváns. A kockázatok és a helyi korlátok helyesen vannak azonosítva, és a végrehajtandó enyhítő intézkedések leírása kimerítő. Egyértelmű és jól strukturált a logikai keret, SMART-ok a célkitűzések (a pontszámot nem befolyásolja, ha a kiindulási és a célértékek a megvalósíthatósági tanulmányt követően még finomhangolásra szorulnak), megfelelőek a teljesítménymutatók.

B
Megfelelő beavatkozási logika. A választott koncepció vagy technológia kapcsán kihagyások/problémák merülnek fel, nincsenek teljes körűen felsorolva a kockázatok és a korlátok, illetve az azok enyhítésére javasolt lépések nem teljesen meggyőzőek. A célkitűzések, illetve a mutatók módosításra szorulnak.

C
A beavatkozási logikában olyan problémák mutatkoznak, amelyek jelentős mértékben befolyásolhatják a várt eredményeket, problémák merülnek fel a fent felsorolt elemekre nézve.

D
A beavatkozási logika hibás és erősen csökkenti a projekt sikerének esélyét, vagy alapvető problémák veszélyeztetik a projektet.

Eredmények

A
Minden eredmény magas színvonalon valósult meg, illetve nagy valószínűséggel úgy fog megvalósulni, ami hozzájárul a terv szerinti végeredményekhez, a tevékenységek végrehajtása az ütemtervnek megfelelő és rendszeres monitoring tárgyát képezi (késés nem tapasztalható, vagy ha mégis, akkor az csekély és logikusan indokolható).

B
Az eredmények megvalósulása a terv szerint alakul, illetve nagy valószínűséggel úgy fog alakulni, de a minőséggel, az elvárt mennyiség teljesítésével és az időbeni alakulással kapcsolatosan van még javítanivaló. A késedelmek azonban nem veszélyeztetik az eredmények megvalósulását.

C
Bizonyos eredmények nem valósulnak/valósultak meg időben, illetve az elvárt mennyiségben vagy jó minőségben. Helyesbítő intézkedésekre van szükség. A tevékenységek késnek és némiképp eltérnek a beavatkozás logikájától és a tervektől.

D
Az eredmények minősége és megvalósulása komoly hiányosságokat mutat, illetve nagy valószínűséggel komoly hiányosságokat fog mutatni. Jelentős kiigazításokra van szükség ahhoz, hogy legalább a kulcsfontosságú eredmények megvalósuljanak. A tevékenységekben jelentős késedelmek tapasztalhatók, és alapvetően eltérnek a beavatkozás logikájától és a tervektől. Elképzelhető, hogy kilépési stratégiára lesz szükség a további problémákat meggátolandó.

Fenntarthatóság

A
Az eredmény hosszú távon fenntartható lesz, és potenciális megismételhetőségét biztosítja a kedvező helyzet, illetve a projekt vagy az egyéb beavatkozások által életbe léptetett kapcsolódó intézkedések.

B
Az eredmények (vagy többségük) valószínűleg hosszú távon fenntarthatóak lesznek, ha a szükséges tervezett intézkedéseket a tervekkel összhangban végrehajtják, illetve ha a helyzet nem romlik túlságosan.

C
Az eredmények (vagy többségük) valószínűleg nem lesznek közép- vagy hosszú távon fenntarthatóak, ha a szükséges tervezett intézkedéseket nem erősítik meg vagy egészítik ki megfelelő módon, különösen akkor, ha a helyzet romló tendenciát mutat.

D
Az eredmények (vagy többségük) valószínűleg nem lesznek fenntarthatóak középtávon, akármilyen intézkedésekre is kerül sor a jelenlegi helyzetben.

III. melléklet

Az EUEI PDF projektjei és a 11. EFA kiemelt ágazatai országonként

IV. melléklet

A vizsgált projektek végrehajtási időszaka, céljai és eredményei

V. melléklet

A vizsgált projektek figyelemmel kísérése

VI. melléklet

A vizsgált projektek pontozása

A Bizottság válaszai

Összefoglalás

III

A Bizottság üdvözli a Számvevőszék elemzését. Az EF-mechanizmus létrehozása lehetővé tette a Bizottság számára, hogy a fejlesztési együttműködése során először foglalkozhasson komolyan az energiához való hozzájutás kérdésével a fejlődő országokban fennálló óriási szükségletek (48 milliárd USD/év) összefüggésében¹. A Bizottság hatékonyan használta az EF-mechanizmust, és amint az a Számvevőszék jelentésében szerepel, a vizsgált projektek java része sikeres volt, jó fenntarthatósági kilátásokkal. Ez figyelemre méltó eredmény, ha figyelembe vesszük a nehéz környezetet, amelyben a fejlesztési együttműködést kell megvalósítani. A vizsgált projekteknek csak egynegyede nem hozta meg a várt eredményeket. Ez részben olyan kedvezőtlen körülményeknek volt betudható, amelyek próbára tették a projektek kezdeti kialakítását, és bármilyen tervezett kockázatenyhítést hatástalanná tettek. A Bizottság annak is tudatában van, hogy van még javítanivaló, különösen a projektek helyszíni ellenőrzése tekintetében. A Bizottság már hozott néhány intézkedést, és a Számvevőszék ajánlása alapján további javító intézkedéseket fog bevezetni.

IV

A Bizottság következetesen és szigorúan alkalmazta a pályázati felhívásokra vonatkozó szabályokat és eljárásokat, és a támogatást megfelelő prioritások szerint ítélte oda az egyes projekteknek.

A szegényeknek nyújtandó fenntartható és megfizethető energiaszolgáltatásokra vonatkozó innovatív megoldásokat ösztönző EF-pályázatok kockázatai és hiányosságai valójában várhatóak voltak.

Az értékelt javaslatokban feltárt ilyen kockázatokat és hiányosságokat az illetékes értékelő bizottság megfelelően figyelembe vette tekintettel az érintett pályázók által javasolt megfelelő enyhítő intézkedésekre, a végleges pontszám megadása előtt, amely koherens és objektív módon meghatározta az egyes pályázatok sorrendjét, a pályázati iránymutatásokban megállapított célkitűzések és prioritások alapján.

V

A Bizottság a projektek ellenőrzését különböző rendelkezésre álló eszközök és módszerek alkalmazásával végezte, ezen belül létrehozott egy állandó monitoringstruktúrát is.

Általánosságban véve a Bizottság biztosította a projektek szoros figyelemmel kísérését a legkritikusabb végrehajtási szakaszokban, és a lehetőségekhez mérten, illetve a vonatkozó szabályokkal és eljárásokkal összhangban elősegítette a megoldásokat és korrekciós intézkedéseket. Néhány konkrét esetben fokozni lehetett volna a helyszíni monitoringot.

VI

A Számvevőszék által megvizsgált projektek 75%-a már meghozta az elvárt vagy az elvártnál is jobb eredményt. Egyes projektek még nem hozták meg a várt eredmények nagy részét, főleg a kedvezményezettek kapacitásának problémái vagy olyan kedvezőtlen körülmények miatt, amelyek próbára tették a projektek kezdeti kialakítását, és hatástalanná tették a tervezett kockázatenyhítő intézkedéseket.

A Bizottság megállapítja, hogy bizonyos fokú kapacitásproblémákat nem lehet kizárni, különösen akkor, amikor egyrészt a célul kitűzött projektek innovatívak és ambiciózusak, másrészt pedig a kedvezményezettek szegények. Ilyen körülmények között tökéletes projektet mint olyat nem lehet elvárni.

VII

A Bizottság üdvözli a Számvevőszék ajánlásait, és már hozott néhány intézkedést a monitoring fokozására és a projektek fenntarthatóságának növelésére. Ebben a vonatkozásban a Bizottság szeretné hangsúlyozni az alábbi lépések jelentőségét, amelyeket a Számvevőszék ajánlásaival összhangban már megtett:

–a projektek megvalósíthatóságára irányuló javítások bevezetése a legutóbbi EF pályázati felhívásba;

–az állandó EF monitoring funkció megerősítése;

–az új energiaügyi együttműködési programmal bevezetett újítások/innovációk, nevezetesen a villamosításfinanszírozási kezdeményezés – ElectriFI, amelyet az iparággal és a fejlesztést finanszírozókkal együtt dolgoztak ki, és amelynek célja a megvalósíthatóság, a fenntarthatóság és az uniós támogatás húzóerejének növelése a szegények fenntartható energiához jutásának támogatása érdekében.

Bevezetés

04

2011 óta az uniós energiapolitikára a fejlesztési összefüggésben vonatkozó általános iránymutatást az energiát az inkluzív és fenntartható fejlődés motorjának tartó „Változtatási programba” foglalt irányvonalak adják.

05

Az EF-mechanizmus létrehozása lehetővé tette a Bizottság számára, hogy a fejlesztési együttműködése során először foglalkozhasson komolyan az energiához való hozzájutás kérdésével a fejlődő országokban fennálló óriási szükségletek összefüggésében (a Nemzetközi Energia Ügynökség szerint évente 48 milliárd USD).

Észrevételek

A Bizottság alaposan megvizsgálta az EF keretében benyújtott minden egyes projekt erősségeit és hiányosságait, és ezen pályázatok közül az adott pályázati felhívás iránymutatásaiban szereplő általános minőségi előírásokat jóval meghaladó legjobb ajánlatot részesítette előnyben támogatásra.

Annak ellenére, hogy mindig előfordulnak bizonyos kockázatok és hiányosságok, a Bizottságnak a vonatkozó szabályokkal és eljárásokkal összhangban kiválasztott innovatív és ambiciózus projektek támogatását kell mérlegelnie, annak érdekében, hogy teljesüljenek az egyes pályázati felhívások általános céljai.

A Bizottság a támogatandó projekteket a pályázati felhívásban szereplő egyértelmű értékelési szempontok alapján választotta ki, amelyek közé a relevancia, a pályázó és partnereinek működési és finanszírozási kapacitása, a megvalósíthatóság, a fenntarthatóság, a költséghatékonyság és annak mérlegelése tartozik, hogy javasoltak-e megfelelő intézkedéseket a komplex fejlesztési projektek természetéből adódó kockázatok vagy hiányosságok csökkentésére.

16

A Számvevőszék által említett öt projekt esetében mindegyik értékelő észrevételeit és az általa adott pontszámot figyelembe vette az értékelő bizottság, amely az egyéni elbírálóktól eltérően abban a kivételes helyzetben van, hogy teljes képe van a pályázati felhívásra benyújtott valamennyi pályázatról, valamint minden egyes pályázatnak a pályázati útmutatóban meghatározott kritériumokkal összevetett erősségéről. A Bizottság létrehozta a szükséges eljárásokat, a fékek és ellensúlyok rendszerét annak biztosítására, hogy minden egyes értékelő bizottság szigorúan alkalmazza a pályázati felhívás értékelésére vonatkozó szabályokat oly módon, amely garantálni tudja a teljes értékelési eljárás feddhetetlenségét és koherenciáját, az egyéni szakértői értékelés miatt bármilyen, esetlegesen előforduló hiba ellenére.

16 a)

Az értékelők a pályázatokat úgy értékelték, ahogyan azt a pályázati útmutatóban meghatározott értékelési kritériumoknak megfelelő pontszámaik és észrevételeik tükrözték. Egyes feltárt hiányosságok ellenére az értékelők olyan kulcsfontosságú erősségeket találtak, mint például: az üzleti tevékenység ösztönzése, az ország alapos ismerete, a magánszektor kiváló részvétele, a pénzügyi fenntarthatóság lehetősége és a közösség megfelelő bevonása. A két értékelő által adott pontszámok azt mutatják, hogy a felmerült aggályokat nem tekintették elegendő indoknak a pályázat elutasításához.

Vizsgálata alapján az értékelő bizottság olyan végleges pontszámot adott, amely egyaránt figyelembe vette a szóban forgó pályázat erősségeit és hiányosságait, amint az a Bizottság fenti, 16. pontra adott válaszában is szerepel.

16 b)

Amint az a fenti magyarázatban is szerepel, az értékelő bizottság az egyéni értékelőktől eltérően abban a kivételes helyzetben van, hogy teljes képe van a pályázati felhívásra benyújtott valamennyi pályázatról, valamint minden egyes javaslatnak a pályázati útmutatóban meghatározott kritériumokkal összevetett erősségéről.

A Számvevőszék által említett négy projektre vonatkozóan a felelős értékelő bizottság a harmadik és végleges értékelést azzal a véleménnyel zárta, hogy a feltárt gyengeségeket és kockázatokat kellően enyhítő intézkedésekre tekintettel azok elfogadhatóak voltak.

17

A Számvevőszék által említett projektek nem teljesítették a kitűzött célokat, főleg olyan kedvezőtlen külső tényezők miatt, amelyekre nem lehetett befolyást gyakorolni (többek között piaci feltételek, technológiai fejlődés, természeti feltételek stb.).

18

Ebben a vonatkozásban a Bizottság kiemeli az EF II keretében zajló, későbbi pályázati felhívásba bevezetett javítások jelentőségét, abban a felhívásban előírás volt a megvalósíthatósági tanulmány pályázatokkal együtt történő benyújtása.

A Bizottság a projektek ellenőrzését különböző rendelkezésre álló eszközök és módszerek alkalmazásával végezte, ezen belül létrehozott egy állandó monitoringstruktúrát is. Néhány konkrét esetben fokozni lehetett volna a helyszíni monitoringot.

A végrehajtó partnerek jelentéseinek minősége egyenetlen volt, mivel az a kedvezményezettek eltérő beszámolási képességétől függött.

22 a)

Bármilyen, a jelentés minőségére vonatkozó probléma feltárásakor a Bizottság megfelelő lépéseket tett annak megoldására, egyebek mellett a kedvezményezetteket a tényismertető félidős és zárójelentésekre, valamint a pénzügyi jelentésekre vonatkozó sablonokkal látta el. A minőségi jelentések benyújtásának képessége ténylegesen eltér az egyes kedvezményezettek között, következésképpen az EF II keretében a támogatási szerződés részét képező tényismertető és pénzügyi jelentéshez javított sablont csatoltak.

22 b)

Lásd a Bizottság 22. a) pontra adott válaszát.

22 c)

Lásd a Bizottság 22. a) pontra adott válaszát.

23

A Bizottság a kellő módon meghosszabbította a szerződést a tanácsadó céggel, hogy az megfelelő monitoringszolgáltatásokat nyújtson a folyamatban lévő EF-projektekre, valamint az EF II keretében zajló legutóbbi két, a vidék villamosítására vonatkozó pályázati felhívás (Calls for rural electrification and fragility) során kiválasztott projektekre vonatkozóan.

24

Az, hogy egy szervezet egységes elemzést végzett, bizonyos mértékig hasznos volt a végrehajtó partnerek jelentéseinek összehangolása és javítása tekintetében, és a tanácsadó céggel fennálló szerződés forrásokat biztosíthat a jelentéseik által szolgáltatott információk helyszíni ellenőrzésére. A Bizottság ezért meghozta a szükséges lépéseket és oly módon hosszabbította meg a szerződést a tanácsadó céggel, hogy az monitoringszolgáltatásokat nyújt, szükség esetén a projektek országon belüli felkeresésével.

Mindazonáltal az EF-támogatás kedvezményezettjeivel szembeni hatáskör a vonatkozó ajánlások, csakúgy mint a megfelelő támogatási megállapodások rendelkezéseinek érvényesítésére továbbra is az uniós küldöttségnél marad, és azt nem lehet kiszervezni a tanácsadó céghez.

25

Néhány projekt esetében nem végezték el a félidős felülvizsgálatot, mivel nem végeztek elegendő tevékenységet.

A Bizottság minden rendelkezésre álló eszközt felhasznált a projektek végrehajtásának támogatására, és megfelelő intézkedéseket hozott a szerződéses rendelkezések által meghatározott korlátokon belül.

A projekttevékenységek radikális módosítása nem lehetséges a szerződéses rendelkezések alapján, amelyek egyebek között kimondják, hogy semmilyen „módosításnak nem lehet célja vagy hatása e szerződés oly módon történő megváltoztatása, amely kétségbe vonná a támogatás odaítéléséről szóló határozatot vagy ellentétes lenne a pályázók egyenlő bánásmódjával”.

26

A Bizottság figyelembe vette a projektekről történő beszámolás minőségének javítását célzó ajánlásokat az EF II keretében kiadott következő felhívások kialakításakor.

27

A Bizottság (és a monitoringszakértők a szerződésük hatókörén belül) számos alkalommal további információkat vagy magyarázatokat kértek, és azokban az esetekben, amikor ezeket nem kapták meg, a kifizetéseket a szerződés szabályai alapján felfüggesztették.

Ami a szerződés felmondásának lehetőségét illeti, ez olyan drasztikus lépés, amelynek következtében már jelentős befektetett beruházás/erőfeszítés veszhet kárba, ezért a Bizottság ezt csak akkor veszi fontolóra, ha az összes többi lehetséges alternatíva meghiúsul, figyelembe véve a végső kedvezményezettek végső érdekeit, továbbá a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elvét.

28

A rendszeres helyszíni látogatások, amikor arra lehetőség van, kulcsfontosságúak a projekt ellenőrzésére és nyomon követésére. A projektek ellenőrzésére számos eszköz áll a küldöttségek rendelkezésére, többek között a jelentéseken alapuló távirányítás, telekonferenciák, másodelemzés, a kedvezményezettekkel való eszmecsere stb. A helyszínek látogatásának gyakorisága egyebek mellett a munkaterheléstől, a projekt helyszínétől és megközelíthetőségétől, biztonsági kérdésektől, a rendelkezésre álló forrásoktól stb. függ. Nyilvánvalóan csak a hivatalban lévő küldöttségvezető – akinek rálátása van a küldöttség által elvégzendő feladatok teljes körére, továbbá a humánerőforrás-helyzetet és a különböző korlátokat szem előtt tartva az egyes feladatoknak tulajdonítandó prioritásokra – képes döntést hozni arról, hogy az egyes esetekben mi a legmegfelelőbb módja a projekt ellenőrzésének vagy nyomon követésének, továbbá hogy az Unió küldöttségének tisztviselői rendszeresen ellátogassanak-e egy EF-projekthez vagy sem, és ha igen, milyen módon tegyék ezt.

29

Az eredményorientált monitoring (ROM) a projektek ellenőrzéséhez rendelkezésre álló eszközöknek csak az egyike, amelyet a Bizottság megfelelően használt a többi más ellenőrzési eszközök mellett, ideértve az állandó EF monitoring funkciót, amely a tanácsadó céggel kötött szolgáltatási szerződés alapján állt rendelkezésre.

29 a)

Jóllehet a Számvevőszék által említett projektnél csak 2013-ban történt ROM-ellenőrzés, az Európai Unió tanzániai küldöttsége a rendszeres eszmecseréknek és levélváltásnak köszönhetően mindig is tudatában volt a projekt helyzetének, és intézkedéseket hozott a helyzet javítására. Például a szerződés által előírt kötelező félidős jelentéseken kívül a projekt végrehajtó partnerei hathavonta készítettek „Belső monitoringjelentéseket” a küldöttség által az ellenőrzés fokozása érdekében 2012 óta bevezetett gyakorlathoz hasonlóan. A küldöttség rendszeres kapcsolatot tartott fent a projekttel, és támogatást nyújtott a megoldások megkönnyítésére.

29 b)

A projektet nem javasolták a 2010-es és 2011-es ROM-listára, mivel akkoriban nem tapasztaltak megfelelő fejlődést. Ugyan 2012-ben eredetileg az a javaslat született, hogy a projektet feltegyék a ROM-listára, végül azonban úgy döntöttek, hogy nem tartják a listán, mert még mindig nem volt elég helyszíni tevékenység, és a félidős felülvizsgálatot már 2012 elejére tervezték, a végrehajtási időszak 24 hónappal történő meghosszabbítása után.

30

Amint az a fenti 27. pontban szerepel, a szerződés megszüntetését akkor mérlegelik, amikor az összes többi lehetséges alternatíva kudarcba fullad. A Számvevőszék által említett két projekt végrehajtásának monitoringjával foglalkozó szolgálatok még nem állapították meg, hogy ez a helyzet, és hogy ezeket a projekteket már semmilyen más módon sem lehet végrehajtani.

30 a)

A projekttel foglalkozó küldöttség miután tanulmányozta a lehetséges korrekciós intézkedéseket, úgy döntött, hogy a projekt földrajzi hatókörének csökkentése nem a legjobb választás lett volna.

31

A mozambiki küldöttség végig tudatában volt a projekt nehézségeinek. A helyi keretek között viszonylag új, innovatív projektek indulása gyakran nagy nehézségekbe ütközik. Idővel azonban egyre inkább világossá vált, hogy a program céljai nem fognak megvalósulni, és amikor ez bekövetkezett, a küldöttség számos kísérletet tett a megfelelő megoldás megtalálására. A projekt problémáinak megoldására tett számos javaslat került megvitatásra, de a javasolt megoldások egyike sem bizonyult reálisnak, és a projektet le kellett zárni. A küldöttség 2015 áprilisában helyszíni látogatást tett (amelyek tárgya a működés, a pénzügyek és a szerződések voltak), ezt követően megállapodtak a lezárásról.

A Számvevőszék által megvizsgált projektek 75%-a már hozta az elvárt vagy az elvártnál is jobb eredményt.

36

A Számvevőszék által megvizsgált négy projekt nem tudta megvalósítani a tőlük elvárt eredmények nagy részét a kedvezményezettek kapacitásának problémái és a kedvezőtlen körülmények miatt, amelyek próbára tették a projektek kezdeti kialakítását, és hatástalanná tették a tervezett kockázatenyhítő intézkedéseket.

A Bizottság megállapítja, hogy bizonyos fokú kapacitásproblémákat nem lehet kizárni, különösen akkor, amikor egyrészt a célul kitűzött projektek innovatívak és ambiciózusak, másrészt pedig a kedvezményezettek szegények. Ilyen körülmények között nem lehet elvárni önmagukban véve tökéletes projekteket.

36 c)

Az alkalmazandó eljárást a projekt értékelése követte, amelynek során a magánszektor részvétele előnynek számított a projektek fenntarthatósága szempontjából.

Következtetések és ajánlások

41

A Bizottság üdvözli a Számvevőszék észrevételét. Az EF-mechanizmus létrehozása lehetővé tette a Bizottság számára, hogy a fejlesztési együttműködése során először foglalkozhasson komolyan az energiához való hozzájutás kérdésével a fejlődő országokban fennálló óriási szükségletek (48 milliárd USD/év) összefüggésében². A Bizottság hatékonyan használta az EF-mechanizmust, és amint az a Számvevőszék jelentésében szerepel, a vizsgált projektek java része sikeres volt, jó fenntarthatósági kilátásokkal. Ez figyelemre méltó eredmény, ha figyelembe vesszük a nehéz környezetet, amelyben a fejlesztési együttműködést végre kell hajtani. A vizsgált projekteknek csak egynegyede nem hozta meg a várt eredményeket. Ez részben olyan kedvezőtlen körülményeknek volt betudható, amelyek próbára tették a projektek kezdeti kialakítását, és hatástalanná tették a tervezett kockázatenyhítést. A Bizottság annak is tudatában van, hogy van még min javítani, különösen a projektek helyszíni monitoringja tekintetében. A Bizottság már hozott néhány intézkedést, és a Számvevőszék ajánlása alapján további javító intézkedéseket fog bevezetni.

42

A Bizottság következetesen és szigorúan alkalmazta a pályázati felhívásokra vonatkozó szabályokat és eljárásokat, és a támogatást megfelelő prioritások szerint ítélte oda az egyes projekteknek.

Az értékelő bizottság tudatában volt minden egyes pályázat kockázatainak és hiányosságainak. A pályázatok kockázatai és hiányosságai valójában várhatóak voltak az EF keretében, amelynek célja – egyebek mellett – az innováció előmozdítása volt, ugyanakkor szembesülniük kellett azokkal a kihívásokkal, amit a szegények fenntartható és megfizethető energetikai szolgáltatásokkal történő ellátása jelent.

Az értékelt pályázatokban feltárt kockázatokat és hiányosságokat az illetékes értékelő bizottság megfelelően figyelembe vette, tekintettel az érintett pályázók által javasolt megfelelő enyhítő intézkedésekre is, a végleges pontszám megadása előtt, amely koherens és objektív módon meghatározta az egyes pályázatok sorrendjét, a pályázati iránymutatásokban meghatározott célkitűzések és prioritások alapján.

1. ajánlás

A Bizottság elfogadja ezt a javaslatot, és meghozta a megfelelő intézkedéseket:

i.A PRAG 2014 sablonokkal összhangban a tevékenység kialakításának értékelése lényeges szerepet játszik a pályázatok értékelésében. A projektkoncepcióra adható 50 pontból 10 pont a tevékenység kialakításához kapcsolódik. A kialakítás jelentős hiányosságai ezért a legtöbb esetben már a teljes pályázati anyag benyújtásának szakaszában a pályázat kizárásához vezetnek.

ii.A pályázóknak a tevékenység végrehajtására irányuló kapacitását a teljes pályázati anyag benyújtásának szakaszában értékelik. A működési kapacitás értékelését a közelmúltban kiterjesztették a társpályázókra és a társult szervezetekre. E vonatkozás jelentősége miatt a Bizottság egy alsó küszöbértéket vezetett be a PRAG 2014 sablonba, amely előírja, hogy a pályázóknak a lehetséges 20 pontból legalább 12 pontot kell elérnie a kapacitásra ahhoz, hogy figyelembe lehessen venni a támogatás odaítélésére.

43

A Bizottság a projektek ellenőrzését különböző rendelkezésre álló eszközök és módszerek alkalmazásával végezte, ideértve egy állandó monitoringstruktúra létrehozását is.

Általánosságban véve a Bizottság a legkritikusabb végrehajtási szakaszokban szorosan figyelemmel kísérte és a lehetőségekhez mérten, illetve a vonatkozó szabályokkal és eljárásokkal összhangban elősegítette a megoldásokat és korrekciós intézkedéseket. Néhány konkrét esetben fokozni lehetett volna a helyszíni monitoringot.

43 a)

A jelentéstétellel kapcsolatos hiányosságokat a Bizottság szerződésenként kezelte, és javított sablonokat is bevezetett a tényismertető félidős és zárójelentésekre, valamint a pénzügyi jelentésekre vonatkozóan.

43 b)

A Bizottság a szoros figyelemmel kísérést helyszíni látogatásokkal, valamint a projektmonitoring különböző eszközeivel biztosította, ezen belül a jelentéseken alapuló távirányítással, telekonferenciákkal, másodelemzésekkel stb. A helyszíni látogatások gyakorisága a munkaterheléstől, a projekt helyszínétől és megközelíthetőségétől, biztonsági kérdésektől, a rendelkezésre álló forrásoktól függ. Csak a hivatalban lévő küldöttségvezető – akinek rálátása van a küldöttség által elvégzendő feladatok teljes körére, továbbá a humánerőforrás-helyzetet és a különböző korlátokat szem előtt tartva az egyes feladatoknak tulajdonítandó prioritásokra – képes döntést hozni arról, hogy rendszeresen látogassanak-e egy EF-projektet vagy sem.

Ami az eredményorientált monitoringot (ROM) illeti, ez csak egy a projektmonitoringra rendelkezésre álló eszközök közül, és azokra a projektekre vonatkozóan, amelyeknél nem kötelezőek a ROM látogatások, más monitoringeszközöket vezettek be.

43 c)

A Bizottság mindig támogatni próbálta a projektek sikeres végrehajtását, valamint megoldások azonosítását (a támogatási szerződés kedvezményezettjeivel együtt) a problémák megoldása érdekében. A támogatási szerződés felmondása e tekintetben az utolsó opció volt, hogy ne sodorja veszélybe a beruházásokat/erőfeszítéseket és az EF végső kedvezményezettjeinek esetleges hasznát.

2. ajánlás – A Bizottság közös válasza az i. – v. pontokra

A Bizottság elfogadja az ajánlást. Van még javítanivaló a projektek monitoringjának fokozása tekintetében. Ezzel a Bizottság már rendszeresen foglalkozott, és kiegészítő intézkedéseket vesz majd fontolóra, hogy lehetővé tegye a küldöttségek számára a projektek ellenőrzését, figyelembe véve azok pénzügyi eszközeinek és humánerőforrásainak korlátozott voltát.

44

Csak a vizsgált projektek egynegyede nem hozta meg a várt eredményeket, főleg a kedvezményezettek kapacitásának problémái vagy olyan kedvezőtlen körülmények miatt, amelyek próbára tették a projektek kezdeti kialakítását, és hatástalanná tették a tervezett kockázatenyhítő intézkedéseket.

3. ajánlás

A Bizottság elfogadja ezt az ajánlást.

A folyamatos technikai segítség iránti igények értékelése hasznos lenne ahhoz, hogy az EF-támogatás lejárta után azonosítsák az esetleges támogatási szükségleteket. A jelenlegi EF-program keretében nem lesz lehetőség az eredeti támogatásjuttatás növelésére. Ennek ellenére a Bizottság a beruházás értékének megszilárdítása érdekében meg fogja vizsgálni, hogyan lehet ezt orvosolni. Ezen túlmenően a Bizottság meg fogja vizsgálni, hogyan lehet alkalmazni az ajánlást az olyan új és innovatív programok keretében, mint a villamosításfinanszírozási kezdeményezés – ElectriFI.

1A Nemzetközi Energia Ügynökség (IEA) „Energiát mindenkinek – A szegények hozzáférésének finanszírozása” című jelentése, külön kivonat az IEA 2011-es World Energy Outlook kiadványából.

2A Nemzetközi Energia Ügynökség (IEA) „Energiát mindenkinek – A szegények hozzáférésének finanszírozása” című jelentése, külön kivonat az IEA 2011-es World Energy Outlook kiadványából.

QJ-AB-15-014-HU-E    ISSN 1977-5733

2004-ben közel kétmilliárd ember nem jutott megfelelő, megfizethető és fenntartható energiaszolgáltatáshoz, pedig ez alapvetően fontos ahhoz, hogy a fejlesztési célok elérése jó úton haladjon. A 2005 júniusában létrehozott AKCS–EU energiaügyi pénzügyi mechanizmus célja az, hogy elősegítse a vidéki és városkörnyéki területeken élő szegények hozzáférését a korszerű energetikai szolgáltatásokhoz, nagy hangsúlyt fektetve a Szubszaharai Afrikára és a megújuló energiákra. Jelentésünkben megállapítjuk, hogy a Bizottság többnyire sikerrel járt, habár jobban is kihasználhatta volna az AKCS–EU energiaügyi pénzügyi mechanizmust arra, hogy javuljon a kelet-afrikai szegények hozzáférése a megújuló energiához. Több ajánlást is megfogalmazunk arra, hogy a projektek kiválasztása szigorúbb, a monitoring pedig erősebb legyen, valamint hogy nőjenek a projektek fenntarthatósági kilátásai.