CORTE DEI CONTI EUROPEA

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Lussemburgo

LUSSEMBURGO

Tel. +352 4398-1

E-mail: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Numerose altre informazioni sull’Unione europea sono disponibili su Internet consultando il portale Europa (http://europa.eu).

Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea, 2015

Print | ISBN 978-92-872-3037-9 | ISSN 1831-0869 | doi:10.2865/569843 | QJ-AB-15-014-IT-C
PDF | ISBN 978-92-872-3065-2 | ISSN 1977-5709 | doi:10.2865/548194 | QJ-AB-15-014-IT-N
EPUB | ISBN 978-92-872-3033-1 | ISSN 1977-5709 | doi:10.2865/149229 | QJ-AB-15-014-IT-E

© Unione europea, 2015

Riproduzione autorizzata con citazione della fonte.

Per qualsiasi utilizzo o riproduzione della foto 1, occorre richiedere l’autorizzazione direttamente al titolare dei diritti d’autore.

COME OTTENERE LE PUBBLICAZIONI DELL’UNIONE EUROPEA

Pubblicazioni gratuite:

•una sola copia:
tramite EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•più di una copia o poster/carte geografiche:
presso le rappresentanze dell’Unione europea (http://ec.europa.eu/represent_it.htm),
presso le delegazioni dell’Unione europea nei paesi terzi (http://eeas.europa.eu/delegations/index_it.htm),
contattando uno dei centri Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_it.htm),
chiamando il numero 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuito in tutta l’UE) (*).

(*)Le informazioni sono fornite gratuitamente e le chiamate sono nella maggior parte dei casi gratuite (con alcuni operatori e in alcuni alberghi e cabine telefoniche il servizio potrebbe essere a pagamento).

Pubblicazioni a pagamento:

•tramite EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

IT
2015

n. 15

Relazione speciale

Sostegno dello Strumento
ACP-UE per l’energia
a favore delle energie
rinnovabili in Africa
orientale

(presentata in virtù dell’articolo 287, paragrafo 4, secondo
comma del TFUE)

Équipe di audit

Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze dei controlli di gestione e degli audit di conformità espletati dalla Corte su specifici settori di bilancio o temi di gestione. La Corte seleziona e pianifica detti compiti di audit affinché abbiano il massimo impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello di entrate o spese in questione, dei futuri sviluppi nonché dell’interesse politico e pubblico.

ll presente controllo di gestione è stato espletato dalla Sezione di audit III – presieduta da Karel Pinxten, Membro della Corte – la quale è specializzata nei settori di spesa relativi alle azioni esterne. L’audit è stato diretto da Klaus-Heiner Lehne, Membro della Corte, coadiuvato da: Michael Weiss, capo di Gabinetto; Gérald Locatelli, capo unità; Thierry Cozier, capo équipe; Ruurd De Jong, Myriam Cazzaniga e Joao Nuno Coelho dos Santos, auditor principali e Jean-Louis De Neve, auditor esperto.

Indice

Glossario e abbreviazioni

Sintesi

Introduzione

L’accesso ai servizi energetici è una condizione essenziale per il conseguimento degli obiettivi di sviluppo

Lo Strumento ACP-UE per l’energia è stato creato per favorire un accesso rapido e diretto ai servizi

Estensione e approccio dell’audit

Osservazioni

La Commissione ha stabilito in modo appropriato le priorità riguardo agli aiuti dello Strumento per l’energia, ma sono state rinvenute gravi debolezze nella concezione di un quarto dei progetti

Il processo di selezione ha permesso di sostenere progetti in linea con le priorità dello Strumento per l’energia

Un quarto dei progetti esaminati è stato finanziato nonostante le significative debolezze di concezione individuate nel corso della valutazione

La Commissione non ha monitorato in modo appropriato tutti i progetti

La qualità delle relazioni presentate dai partner esecutivi non era uniforme

La Commissione non ha adottato misure adeguate e tempestive per quei progetti che hanno incontrato gravi difficoltà in fase di attuazione

La maggior parte dei progetti esaminati ha avuto un esito positivo e buone prospettive di sostenibilità

Un quarto dei progetti esaminati non ha prodotto la maggior parte dei risultati attesi

Quasi tutti i progetti esaminati che hanno avuto un esito positivo avevano buone prospettive di sostenibilità

Conclusioni e raccomandazioni

Allegato I | — | Progetti esaminati
Allegato II | — | Metodologia di attribuzione dei punteggi
Allegato III | — | Progetti nel quadro dello Strumento di dialogo e di partenariato dell’EUEI e settori cruciali dell’undicesimo FES per paese
Allegato IV | — | Periodo di attuazione, obiettivi e realizzazioni dei progetti esaminati
Allegato V | — | Monitoraggio dei progetti esaminati
Allegato VI | — | Punteggio assegnato ai progetti esaminati

Risposte della Commissione

Glossario e abbreviazioni

ACP: Stati dell’Africa, dei Caraibi e del Pacifico

DG DEVCO: All’interno della Commissione, la Direzione generale della Cooperazione internazionale e dello sviluppo si occupa di:

—formulare la politica dell’UE in materia di sviluppo e definire le politiche settoriali nel campo degli aiuti esterni,

—redigere, assieme al Servizio europeo per l’azione esterna, la programmazione pluriennale degli strumenti per l’aiuto esterno finanziati dai FES e dal bilancio generale,

—attuare tali strumenti,

—promuovere il coordinamento tra l’UE e gli Stati membri nell’ambito della cooperazione allo sviluppo e rappresentare esternamente l’UE in questo campo.

EF: Energy Facility (Strumento ACP-UE per l’energia)

Strumento finanziario creato nel 2005 per migliorare l’accesso delle popolazioni povere a servizi energetici sostenibili e accessibili nelle zone rurali e nelle zone urbane periferiche dei paesi ACP.

EF I: Primo strumento per l’energia finanziato nel quadro del nono FES.

EF II: Secondo strumento per l’energia finanziato nel quadro del decimo FES.

EUEI: Iniziativa UE in materia di energia per l’eliminazione della povertà e lo sviluppo sostenibile

Tale iniziativa è frutto dello sforzo congiunto della Commissione e degli Stati membri per creare sinergie tra le rispettive politiche e attività di sviluppo con lo scopo di contribuire alla realizzazione degli obiettivi di sviluppo del millennio (MDG) fornendo servizi energetici adeguati, accessibili e sostenibili alle popolazioni povere. È inoltre parte della risposta dell’UE all’iniziativa «energia sostenibile per tutti» (SE4All).

EUEI PDF: Strumento di dialogo e di partenariato (PDF) nel quadro dell’Iniziativa UE in materia di energia

Creato nel 2005 dalla Commissione e da sei Stati membri (Austria, Finlandia, Francia, Germania, Paesi Bassi e Svezia) per migliorare la governance nel settore energetico, aiuta i paesi partner a elaborare politiche e strategie efficaci nel settore energetico.

FES: Fondi europei di sviluppo

I FES rappresentano lo strumento principale con cui l’UE fornisce aiuti, nell’ambito della cooperazione allo sviluppo, agli Stati dell’Africa, dei Caraibi e del Pacifico (ACP), nonché ai paesi e territori d’oltremare (PTOM). L’accordo di partenariato, firmato a Cotonou il 23 giugno 2000 per un periodo di 20 anni («accordo di Cotonou»), è il quadro normativo che disciplina attualmente le relazioni dell’UE con gli Stati ACP e i PTOM. Esso mira in particolare a ridurre e, infine, a eliminare la povertà. Il nono FES riguarda il periodo 2000-2007 e il decimo FES il periodo 2008-2013.

GIZ: Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit GmbH (Agenzia tedesca per la cooperazione internazionale)

KW: Kilowatt (unità di misura della potenza), 1 kW equivale a 1 000 watt

MDG: Obiettivi di sviluppo del millennio

Gli MDG sono otto obiettivi di sviluppo, a livello internazionale, stabiliti a seguito del «Vertice del Millennio» delle Nazioni Unite nel 2000 e dopo l’adozione della «Dichiarazione del Millennio delle Nazioni Unite» (United Nations Millennium Declaration). Tra gli obiettivi figurano quello di dimezzare la povertà estrema e la fame, raggiungere l’istruzione primaria universale e garantire la sostenibilità ambientale. Tutti gli Stati membri delle Nazioni Unite, così come molte organizzazioni internazionali, hanno unito i loro sforzi per contribuire al raggiungimento degli obiettivi entro la fine del 2015.

MOR: Monitoraggio orientato ai risultati

Il sistema MOR è stato istituito dalla DG DEVCO nel 2000. Si fonda su brevi valutazioni mirate eseguite in loco da esperti esterni. Si avvale di una metodologia strutturata e omogenea per valutare la performance dei progetti e si basa su cinque criteri: pertinenza, efficienza, efficacia, impatto potenziale e probabile sostenibilità.

OCSE: Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico

La missione dell’OCSE è di promuovere politiche in grado di migliorare il benessere economico e sociale delle persone in tutto il mondo.

ONG: Organizzazione non governativa

ONU: Organizzazione delle Nazioni Unite

SE4All: Sustainable Energy for All (Energia sostenibile per tutti)

Tale iniziativa è stata lanciata dal Segretario generale delle Nazioni Unite nel 2011 con la finalità di raggiungere, entro il 2030, tre obiettivi correlati: i) assicurare l’accesso universale a servizi energetici moderni; ii) raddoppiare il tasso mondiale di miglioramento dell’efficienza energetica e iii) raddoppiare la quota di energia rinnovabile nel mix energetico.

SMART: Obiettivi specifici, misurabili, realizzabili, pertinenti e corredati di un termine

WSSD: Vertice mondiale sullo sviluppo sostenibile

In occasione del Vertice mondiale sullo sviluppo sostenibile, tenutosi nel 2002 a Johannesburg, Sudafrica, è stato ribadito che lo sviluppo sostenibile rappresenta una componente centrale dell’agenda internazionale. I governi hanno concordato e riaffermato una vasta gamma di obiettivi ed impegni. Nello specifico, il WSSD ha invitato i governi ad adottare misure per aumentare considerevolmente l’impiego di fonti di energia rinnovabili.

Sintesi

I

Come evidenziato nel corso del Vertice mondiale sullo sviluppo sostenibile di Johannesburg nel 2002 e in occasione di altri dibattiti internazionali sullo sviluppo, l’accesso ai servizi energetici è una condizione essenziale per conseguire gli obiettivi di sviluppo. Nel 2004, quasi due miliardi di persone, concentrate soprattutto nelle aree rurali e nelle zone urbane periferiche dei paesi in via di sviluppo, non avevano accesso a servizi energetici adeguati, accessibili e sostenibili.

II

Nel giugno 2005, il Consiglio dei ministri ACP-UE ha approvato la creazione dello Strumento per l’energia ACP-UE con l’intento di promuovere l’accesso delle popolazioni povere a servizi energetici moderni, ponendo l’accento soprattutto sull’Africa subsahariana e sulle fonti di energia rinnovabili. Nel quadro del nono e del decimo Fondo europeo di sviluppo, lo Strumento per l’energia ha ricevuto, per il periodo 2006-2013, una dotazione finanziaria di 475 milioni di euro, la maggior parte dei quali è stata utilizzata per finanziare progetti selezionati tramite inviti a presentare proposte. Al momento dell’inizio dell’audit, erano già stati erogati, in totale, 268,2 milioni di euro nel quadro dei primi due inviti a presentare proposte, di cui 106 milioni per progetti in Africa orientale, regione con il tasso di accesso all’elettricità di gran lunga più basso di tutta l’Africa.

III

Abbiamo riscontrato che la Commissione ha adottato misure in buona parte efficaci, ma che avrebbe potuto far miglior uso dello Strumento per l’energia al fine di incrementare l’accesso alle energie rinnovabili da parte delle popolazioni povere dell’Africa orientale.

IV

La Commissione ha assegnato finanziamenti per le energie rinnovabili a progetti selezionati in base a priorità ben definite. Tuttavia, un insufficiente rigore nel processo di selezione ha fatto sì che ad un quarto dei progetti esaminati fossero assegnati fondi nonostante le debolezze significative individuate nella concezione dei progetti.

V

La Commissione non ha monitorato in modo appropriato tutti i progetti. Le relazioni presentate dai partner esecutivi erano di qualità non uniforme e la Commissione non ha cercato di imporre loro l’adempimento degli obblighi di rendicontazione. Inoltre, per alcuni progetti, la Commissione non si è avvalsa a sufficienza né delle visite in loco ai progetti né delle valutazioni risultanti dal monitoraggio orientato ai risultati per integrare le informazioni fornite dai partner esecutivi, soprattutto nei casi in cui erano note le gravi difficoltà incontrate dai progetti. La Commissione non ha adottato misure tempestive e adeguate per quei progetti che hanno incontrato gravi difficoltà in fase di attuazione.

VI

La maggior parte dei progetti esaminati ha avuto un esito positivo e avrà buone prospettive di sostenibilità se verranno attuate tutte le misure necessarie previste e se il contesto non subirà un eccessivo deterioramento. Un quarto dei progetti esaminati non ha prodotto la maggior parte dei risultati attesi soprattutto perché non si è posto rimedio alle debolezze osservate nella concezione dei progetti e poiché la Commissione non ha svolto un monitoraggio adeguato.

VII

Abbiamo formulato una serie di raccomandazioni volte a rendere più rigoroso il processo di selezione dei progetti, a rafforzare il loro monitoraggio e ad aumentarne le prospettive di sostenibilità.

Introduzione

L’accesso ai servizi energetici è una condizione essenziale per il conseguimento degli obiettivi di sviluppo

01

Nel 2004, quasi due miliardi di persone, concentrate soprattutto nelle aree rurali e nelle zone urbane periferiche dei paesi in via di sviluppo, non avevano accesso a servizi energetici adeguati, accessibili e sostenibili¹. La volatilità del prezzo dei combustibili sul mercato internazionale, l’aumento del fabbisogno energetico nei paesi emergenti e in via di sviluppo, nonché le questioni riguardanti il cambiamento climatico, rappresentano sfide significative da affrontare quando si tratta di incrementare l’accesso ai servizi energetici.

02

Mentre i paesi membri dell’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE) sono sempre meno vulnerabili all’aumento dei prezzi dell’energia, la maggior parte dei paesi in via di sviluppo lo sono sempre di più a causa di un contesto sfavorevole agli investimenti nel settore e della scarsa efficienza dei processi di produzione². Nel corso del Vertice mondiale sullo sviluppo sostenibile (WSSD), tenutosi a Johannesburg nel 2002, e di altri dibattiti internazionali sullo sviluppo, è stato evidenziato il collegamento tra l’accesso limitato a servizi energetici accessibili e la difficoltà di compiere progressi concreti verso la realizzazione della maggior parte degli obiettivi di sviluppo.

Foto 1

Chiara visione notturna del continente europeo e di quello africano

© Sito della Nasa, Visible Earth.

Lo Strumento ACP-UE per l’energia è stato creato per favorire un accesso rapido e diretto ai servizi

03

Nel quadro del Vertice mondiale sullo sviluppo sostenibile, la Commissione, in collaborazione con gli Stati membri, ha lanciato l’Iniziativa UE in materia di energia (EUEI) per l’eliminazione della povertà e lo sviluppo sostenibile, con lo scopo di contribuire alla realizzazione degli obiettivi di sviluppo del millennio (MDG) fornendo servizi energetici adeguati, accessibili e sostenibili alle popolazioni povere che vivono in zone svantaggiate a livello socioeconomico. L’EUEI ha permesso di instaurare un dialogo con i paesi in via di sviluppo per promuovere riforme nel settore energetico, investimenti e il trasferimento di tecnologia, nonché per sostenere iniziative volte a ridurre gli effetti del cambiamento climatico.

04

Nel 2002 e nel 2003, la Commissione ha sottolineato la necessità di finanziare il settore energetico nei paesi in via di sviluppo³, una necessità riconosciuta dagli Stati membri e dai paesi ACP, i quali hanno proposto la creazione dello Strumento ACP-UE per l’energia⁴. Nel giugno 2005, a seguito della proposta della Commissione⁵, il Consiglio dei ministri ACP-UE ha approvato la creazione dello Strumento per l’energia basandosi su una serie di princìpi chiave (cfr. riquadro 1).

Riquadro 1

Princìpi fondamentali dello Strumento ACP-UE per l’energia

Le attività dello Strumento dovrebbero avere i seguenti obiettivi:

i)concentrarsi su paesi ACP che hanno già definito una sana politica nazionale per l’energia, integrando una buona governance, o che si sono già impegnati a sviluppare una siffatta politica;

ii)promuovere la responsabilizzazione a livello nazionale (e possibilmente a livello intra-ACP), assicurando la conformità con le principali politiche settoriali e una strategia globale di riduzione della povertà;

iii)assicurare la flessibilità grazie a meccanismi di finanziamento congiunto da parte degli Stati membri, degli istituti di credito, degli enti privati, pubblici o di tipo associativo, e

iv)dare risposte innovative alle sfide connesse alla fornitura di servizi energetici sostenibili e accessibili alle popolazioni povere.

05

L’obiettivo principale dello Strumento per l’energia era di promuovere l’accesso a servizi energetici moderni da parte delle popolazioni povere concentrate nelle zone rurali e nelle zone urbane periferiche, con un’attenzione particolare all’area dell’Africa subsahariana. Lo Strumento mirava inoltre a sostenere il miglioramento della governance nel settore energetico e a suscitare l’interesse degli investitori, a favorire gli investimenti su larga scala nel settore delle infrastrutture energetiche transfrontaliere, nonché ad incoraggiare l’uso di energie rinnovabili e l’adozione di misure per una migliore efficienza energetica.

06

Per il periodo 2006-2013 sono stati stanziati 475 milioni di euro nel quadro dello Strumento per l’energia: 220 milioni di euro per il primo strumento (EF I), finanziato dal nono FES, e 255 milioni di euro per il secondo (EF II), finanziato dal decimo FES. Quasi il 90 % dei fondi (415,7 milioni di euro) è stato utilizzato per le sovvenzioni a progetti selezionati mediante inviti a presentare proposte⁶. La parte restante dei fondi è stata destinata a sostenere lo Strumento di dialogo e di partenariato dell’EUEI⁷, un meccanismo di pooling (aggregazione) che finanzia progetti di investimento di media entità⁸, il partenariato Africa-UE per le infrastrutture⁹ e altre attività¹⁰.

07

All’inizio dell’audit, nel giugno 2014, erano stati concessi 268,2 milioni di euro a 142 progetti nel quadro dei primi due inviti a presentare proposte, di cui 169 milioni di euro per 74 progetti selezionati nell’ambito dell’invito a presentare proposte pubblicato nel maggio 2006 nel quadro del primo Strumento per l’energia e 99,2 milioni di euro per 68 progetti selezionati nell’ambito del primo invito a presentare proposte lanciato nel novembre 2009 nel quadro del secondo strumento¹¹.

08

Circa l’85 % dei progetti selezionati a seguito dei primi due inviti a presentare proposte riguarda le energie rinnovabili, il 12 %, le fonti ibride (energie rinnovabili e combustibili fossili) e il 3 % i combustibili fossili. In base alle attività principali svolte, i progetti sono classificati nel modo seguente: progetti per la produzione su piccola scala di elettricità generata fuori rete¹² (42 %), progetti di interconnessione, trasmissione e distribuzione di elettricità (42 %), progetti di rafforzamento della governance e delle capacità¹³ (9 %) e infine progetti sull’energia utilizzata per cucinare e per altri scopi (7 %).

09

Un totale di 106 milioni di euro è stato assegnato a 50 progetti nell’Africa orientale, la regione africana con il tasso di accesso all’elettricità di gran lunga più basso (meno del 20 % della popolazione ha accesso all’elettricità)¹⁴. Ciò vale anche per i combustibili non solidi per cucinare, per i quali il tasso di accesso è inferiore al 10 % rispetto ad un tasso di circa il 20 % nelle regioni dell’Africa occidentale e centrale e a più del 40 % nella regione dell’Africa meridionale¹⁵.

1COM(2004) 711 definitivo del 26 ottobre 2004 «L’evoluzione futura dell’Iniziativa UE in materia di energia e modalità di creazione di uno Strumento per l’energia a favore dei paesi ACP», pag. 2.

2In media, i paesi in via di sviluppo utilizzano circa il doppio dell’equivalente petrolio per unità di produzione economica rispetto ai paesi dell’OCSE (COM(2004) 711)

3COM(2002) 408 definitivo del 17 luglio 2002 «La cooperazione energetica con i paesi in via di sviluppo» e COM(2003) 829 definitivo del 23 dicembre 2003 «Il Vertice mondiale sullo sviluppo sostenibile un anno dopo: attuazione degli impegni assunti».

4In occasione della conferenza «Energia per l’Africa», tenutasi a Nairobi nel novembre 2003, e del Consiglio dei ministri ACP-UE svoltosi a Gaborone nel maggio 2004. Il «Fondo per l’acqua ACP-UE» è considerato un modello di riferimento utile poiché mira principalmente a permettere l’accesso all’acqua potabile e alle strutture igienico-sanitarie di base da parte delle popolazioni povere.

5COM(2004) 711.

6Le procedure relative agli inviti a presentare proposte non riguardano esclusivamente lo Strumento per l’energia. Per maggiori informazioni, consultare il sito della DG DEVCO all’indirizzo: http://ec.europa.eu/europeaid/prag/

7Il contributo UE, pari a 3,5 milioni di euro, è assegnato, tramite un accordo di delega, alla società Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ), che gestisce tale progetto del valore di circa 16,5 milioni di euro. Altri contributi provengono dall’Austria, dalla Francia, dalla Germania, dai Paesi Bassi, dalla Svezia e dalla Finlandia. Lo Strumento di dialogo e partenariato mira a rafforzare le capacità istituzionali e a creare un contesto migliore per gli investimenti privati nel settore energetico.

8Il contributo per sei progetti è stato di 24,8 milioni di euro, mentre, inizialmente, era stato previsto un finanziamento fino a 40 milioni di euro.

9Dotazione di 17 milioni di euro finalizzata principalmente ad agevolare le interconnessioni transfrontaliere delle reti nazionali.

10Consulenza e servizi di valutazione delle proposte, monitoraggio, valutazione e audit di progetti e imprevisti.

11Gli ultimi due inviti a presentare proposte diffusi nel quadro del secondo strumento rispettivamente nel marzo e nell’ottobre 2013 si sono conclusi nel dicembre 2014. Sono stati concessi finanziamenti a 31 progetti, per un totale di 147,5 milioni di euro.

12Ad esempio, un’unità di produzione elettrica di dimensioni piuttosto ridotte utilizzata per alimentare una rete di distribuzione non connessa con la rete elettrica principale.

13Tutti i progetti che rientrano in altre categorie comprendono elementi riguardanti il rafforzamento delle capacità.

14Il tasso di accesso all’elettricità nelle altre regioni africane varia tra il 34 % e il 44 %. Per ulteriori informazioni, consultare la relazione 2011/2012 sul Partenariato Africa-UE per l’energia (http://www.euei-pdf.org/support-to-the-africa-eu-energy-partnership-aeep).

15Per combustibile non solido per cucinare si intende principalmente il gas nelle bombole o il cherosene, utilizzati come soluzioni alternative alla legna da ardere e al carbone vegetale.

Estensione e approccio dell’audit

10

Abbiamo inteso valutare se la Commissione avesse impiegato in modo adeguato lo Strumento per l’energia al fine di incrementare l’accesso alle energie rinnovabili da parte delle popolazioni povere dell’Africa orientale. L’audit è stato incentrato su tre quesiti principali:

a)la Commissione è riuscita ad assegnare i fondi dello Strumento per le energie rinnovabili a progetti ben elaborati e fondati su priorità ben definite?

b)La Commissione ha monitorato i progetti in modo adeguato?

c)I progetti hanno conseguito gli obiettivi stabiliti?

11

L’audit si è concentrato su progetti riguardanti le fonti di energia rinnovabili¹⁶ finanziati nel quadro dei primi due inviti a presentare proposte in dodici paesi dell’Africa orientale¹⁷. L’audit è stato svolto tra giugno 2014 e febbraio 2015 e ha incluso:

a)un esame dei documenti strategici dell’UE relativi al settore energetico nei paesi in via di sviluppo, alla strategia di cooperazione del FES e allo Strumento per l’energia;

b)colloqui con il personale della DG DEVCO e con i rappresentanti dei partner contrattuali;

c)un esame dei 16 progetti attuati in cinque paesi: Kenya, Madagascar, Mozambico, Tanzania e Zambia (cfr. allegato I)¹⁸. I criteri di selezione includevano la rilevanza¹⁹ e la copertura di tutte le tecnologie utilizzate, nonché i vari tipi di partner esecutivi ed operativi²⁰. Il presente esame ha avuto l’obiettivo di valutare l’efficacia di tali progetti, a cui è stato attribuito un punteggio sulla base dei criteri pertinenti individuati dal metodo del monitoraggio orientato ai risultati (MOR) elaborato dalla Commissione(cfr. allegato II).

d)visite in Madagascar dal 13 al 23 ottobre 2014 e in Zambia e Tanzania dal 3 al 20 novembre, nel corso delle quali si sono svolti colloqui con il personale della delegazione dell’UE, con i rappresentanti degli enti pubblici dei paesi beneficiari, con i partner esecutivi, nonché visite in loco ad otto progetti.

16Energia solare fotovoltaica, energia eolica, energia idroelettrica e biomassa.

17Il paesi dell’Africa orientale in questione sono: Burundi, Gibuti, Eritrea, Etiopia, Kenya, Madagascar, Malawi, Mozambico, Ruanda, Tanzania, Uganda e Zambia.

18Quando i progetti verranno menzionati nelle osservazioni, si farà riferimento al numero e al nome abbreviato loro attribuiti, come indicato negli allegati.

19Il contributo minimo dello Strumento per l’energia è di 0,5 milioni di euro.

20Organizzazioni non governative (ONG), enti parastatali e società private.

Osservazioni

La Commissione ha stabilito in modo appropriato le priorità riguardo agli aiuti dello Strumento per l’energia, ma sono state rinvenute gravi debolezze nella concezione di un quarto dei progetti

12

Abbiamo valutato se la Commissione avesse stabilito in modo appropriato le priorità riguardo agli aiuti dello Strumento per l’energia e se avesse assegnato tali aiuti a progetti ben elaborati.

Il processo di selezione ha permesso di sostenere progetti in linea con le priorità dello Strumento per l’energia

13

Il sistema degli inviti a presentare proposte si fonda su un processo di selezione trasparente e ben documentato (cfr. riquadro 2).

Riquadro 2

Selezione delle proposte di progetti

Gli inviti a presentare proposte e gli orientamenti per i candidati sono ampiamente divulgati per far sì che vi sia una grande partecipazione di pubblico e per garantire trasparenza e un approccio basato sulla domanda. Gli orientamenti contengono istruzioni pratiche per i candidati, nonché gli obiettivi e le priorità degli inviti. I candidati presentano una sintesi di proposta che descriva le caratteristiche principali del progetto proposto, e una proposta completa che riporti, nel dettaglio, l’intervento proposto e la spesa prevista, nonché informazioni dettagliate sui candidati.

La gestione dell’invito a presentare proposte è supervisionata da un comitato di valutazione²¹, responsabile della valutazione delle proposte sulla base di criteri di selezione e di aggiudicazione stabiliti negli orientamenti dell’invito.

Sia la sintesi di proposta che la proposta completa vengono valutate da due persone, nella maggior parte dei casi un consulente esterno e un rappresentante della delegazione UE interessata²². Le valutazioni vengono effettuate utilizzando un sistema di assegnazione di punteggi e griglie di valutazione standardizzate con criteri che riguardano, in particolare, la pertinenza, la fattibilità, l’efficacia, la sostenibilità e il rapporto costi-efficacia dei progetti.

Nel caso emergano divergenze significative tra i pareri dei due valutatori, il comitato di valutazione svolge una terza valutazione per determinare il punteggio finale.

I fondi vengono assegnati ai progetti che hanno ottenuto i punteggi più alti.

14

Nell’ambito dei primi due inviti a presentare proposte nel quadro dello Strumento per l’energia, erano state presentate 975 proposte, tra cui sono stati selezionati 142 progetti (15 %). Per quanto riguarda la pertinenza, i criteri di selezione hanno fatto sì che i progetti fossero coerenti con le priorità stabilite dallo Strumento e dai due inviti a presentare proposte:

a)tutti e 12 i paesi dell’Africa orientale oggetto dell’audit avevano già definito o stavano elaborando una politica nazionale per l’energia. Inoltre, nel quadro dello Strumento di dialogo e di partenariato dell’EUEI (cfr. paragrafo 6), sono stati concessi fondi a undici paesi tra quelli menzionati per rafforzarne le capacità istituzionali e creare un contesto più favorevole alle imprese con l’intento di incentivare gli investimenti nel settore energetico (cfr. allegato III)²³;

b)è stata data maggiore priorità ai progetti che impiegano fonti rinnovabili di energia e che rappresentano l’85 % dei fondi assegnati (cfr. paragrafo 8); e

c)i progetti rispondono ad esigenze ben definite sull’accesso a servizi energetici moderni (cfr. riquadro 3) nelle aree rurali e nelle zone urbane periferiche abitate principalmente da comunità povere o di condizioni economiche modeste.

Riquadro 3

Fabbisogno energetico di base delle popolazioni povere

Nelle aree rurali e nelle zone urbane periferiche, il fabbisogno energetico di base delle famiglie comprende generalmente l’illuminazione, la ricarica dei telefoni cellulari, il funzionamento di un apparecchio radiofonico o televisivo, di impianti di ventilazione e, quando e dove possibile, l’uso di frigoriferi, di aria condizionata e di altri elettrodomestici. Nel caso di un villaggio e/o di una comunità, diventa in genere prioritario fornire corrente elettrica alle strutture mediche, in seguito a quelle amministrative, alle scuole e, ove necessario, ai sistemi di pompaggio dell’acqua. Le principali attività economiche rese possibili dalla fornitura di elettricità sono la macinazione dei cereali, la sbramatura del riso, la lavorazione del legno nelle segherie, la refrigerazione degli alimenti e delle bevande, i lavori di sartoria e il funzionamento dei centri di comunicazione.

L’energia utilizzata per cucinare deriva principalmente, nella maggior parte dei casi, dalla legna da ardere o dal carbone vegetale. Progettare cucine efficienti dal punto di vista energetico e gestire in modo consapevole le foreste costituiscono i primi passi verso un utilizzo e una produzione più efficaci dell’energia. Per cucinare, esistono soluzioni energetiche moderne, come l’utilizzo di bombole di gas economiche e sicure o la produzione di biogas vicino al luogo di utilizzo. (Fonti: vari documenti riguardanti i progetti e la relazione intitolata Poor people’s energy outlook 2013) (http://practicalaction.org/ppeo2013-pr)

Foto 2

Cartello del progetto «Up-scaling» per incrementare l’accesso a servizi energetici moderni integrati per la riduzione della povertà (Matadi, distretto di Siha, Tanzania)

Fonte: Corte dei conti europea

Un quarto dei progetti esaminati è stato finanziato nonostante le significative debolezze di concezione individuate nel corso della valutazione

15

Per quanto riguarda la concezione dei progetti, sono stati utilizzati criteri di valutazione appropriati per esaminare:

i)l’operatività (in relazione alle capacità dei partner e alla metodologia per attuare il progetto),

ii)la sostenibilità (socioeconomica, finanziaria, tecnica e ambientale),

iii)l’efficienza economica (rapporto costi/risultati attesi), e

iv)la replicabilità (effetti dimostrativi, tali da costituire un modello per riprodurre il progetto in futuro).

16

Per undici dei progetti esaminati, l’assegnazione dei punteggi è stata coerente con i commenti analitici di entrambi i valutatori. Ciò non si è verificato per gli altri cinque progetti, il cui processo di selezione è stato inficiato da diverse incoerenze non identificate dal comitato di selezione:

a)In un caso²⁴, il punteggio positivo assegnato dal valutatore esterno non era logico viste le gravi debolezze di concezione identificate e l’alto rischio di fallimento del progetto rilevato²⁵. Dato che i punteggi assegnati dai due valutatori superavano la soglia stabilita, il progetto è stato selezionato.

b)Nel caso di altri quattro progetti²⁶, la proposta ha dovuto essere sottoposta ad una terza valutazione, poiché i valutatori esterni avevano rilevato gravi carenze di concezione che avrebbero messo fortemente a rischio i progetti (ad esempio, scarsa competenza dei candidati, obiettivi troppo ambiziosi, piano di attuazione irrealistico, sostenibilità delle risorse primarie a rischio, rapporto costi-efficacia sfavorevole, piano di attività troppo ottimistico e/o ambiguo). Tuttavia, la terza valutazione, nella quale si raccomandava la concessione della sovvenzione, non ha tenuto adeguatamente conto dei rischi individuati e dell’assenza di opportune misure per attenuare i rischi.

17

In quattro dei cinque progetti²⁷, le gravi carenze di concezione sono state la ragione principale del fallimento dei progetti (cfr. paragrafo 36).

18

Il processo di selezione includeva una valutazione dell’adeguatezza del quadro logico di ogni progetto²⁸. Gli obiettivi dei progetti erano SMART²⁹ ma, data la scarsità di studi di fattibilità appropriati, gli indicatori di performance stabiliti per monitorare le realizzazioni non si fondavano sempre su valori di base accurati e su obiettivi ben studiati.

19

Per cinque progetti sui 13 ultimati, o vicini al completamento, è stato necessario adeguare in modo significativo gli indicatori di performance ai problemi reali sul campo³⁰, ottimizzare le diverse opzioni tecniche³¹ o affrontare un evento imprevisto³² (cfr. allegato IV). Tali adeguamenti hanno riguardato principalmente i progetti del primo Strumento per l’energia. La Commissione ha affrontato tale problematica per i progetti del secondo Strumento per l’energia. Il primo invito a presentare proposte per il secondo strumento raccomandava di effettuare studi di fattibilità prima di presentare una proposta di progetto. Nel secondo invito, gli studi di fattibilità sono diventati obbligatori.

La Commissione non ha monitorato in modo appropriato tutti i progetti

20

Abbiamo esaminato se la Commissione avesse ottenuto informazioni adeguate dalle relazioni sui progetti per monitorarne i progressi e per adottare misure adeguate e tempestive in caso di necessità.

La qualità delle relazioni presentate dai partner esecutivi non era uniforme

21

Le disposizioni dei contratti di sovvenzione conclusi con i partner esecutivi prevedono che i versamenti delle rate della sovvenzione avvengano previa approvazione, da parte della delegazione UE, delle relazioni descrittive e finanziarie sia intermedie che finali. Tali relazioni dovrebbero seguire un modello definito nel contratto di sovvenzione: elencare cioè le attività svolte, spiegare i motivi per cui non è stato possibile attuare alcuna attività prevista, chiarire i problemi incontrati e il modo in cui sono stati risolti e infine valutare i risultati conseguiti.

22

Le relazioni di cinque dei 16 progetti esaminati sono state fornite nei tempi e con la qualità richiesti. Tutti e cinque i progetti sono stati attuati da partner per lo sviluppo esperti³³. Nel caso degli altri progetti:

a)le relazioni descrittive non fornivano regolarmente informazioni sufficienti sui progressi compiuti nella fase intermedia per il conseguimento degli obiettivi;

b)quando i progressi non erano soddisfacenti, le informazioni sulle misure pianificate o adottate erano spesso limitate;

c)in caso di ritardi considerevoli nell’attuazione di progetti, le domande di pagamento e le rispettive relazioni diventavano meno frequenti e, di conseguenza, le delegazioni UE ricevevano ancor meno informazioni sui progetti.

23

Una società di consulenza è stata incaricata dalla DG DEVCO di assistere le delegazioni UE nella valutazione delle relazioni dei partner esecutivi, di registrare i dati riguardanti i progressi nell’attuazione dei progetti, di introdurre uno strumento strutturato per monitorare lo Strumento per l’energia e di presentare relazioni sui risultati complessivi dello Strumento. Quando riscontrava debolezze nella tempestività, qualità o completezza delle relazioni, la società di consulenza ne informava il partner esecutivo e la delegazione UE, e, laddove necessario, formulava le dovute raccomandazioni per facilitare l’attuazione dei progetti. L’esame da essa condotto sulle relazioni presentate dai partner durava in genere da uno a cinque mesi a decorrere dal periodo oggetto della relazione. Tuttavia, a causa della proroga tardiva del contratto, la società di consulenza non ha potuto svolgere le dette attività per diversi mesi, il che, in alcuni casi, ha ritardato considerevolmente tale revisione (cfr. allegato V).

24

Tale procedura standardizzata di revisione, effettuata da un unico ente, si è rivelata utile per armonizzare e migliorare, in una certa misura, le relazioni dei partner esecutivi. Tuttavia, la società di consulenza non aveva il potere per far imporre l’attuazione delle raccomandazioni formulate e il contratto non prevedeva le risorse necessarie per verificare in loco le informazioni fornite dai partner esecutivi. Di conseguenza, tale verifica era possibile solo se erano disponibili altre fonti di informazione³⁴.

25

Il bilancio dei progetti esaminati prevedeva che i partner esecutivi commissionassero a consulenti esterni l’esecuzione delle valutazioni intermedie e finali obbligatorie. Tuttavia, sono state effettuate solo metà delle valutazioni intermedie previste. Degli 11 progetti esaminati elaborati, riguardanti il primo strumento per l’energia, cinque non sono stati oggetto di una valutazione intermedia, sebbene fossero stati iniziati nel 2008 e, al momento dell’audit³⁵, restasse circa un anno alla conclusione dei progetti. Un progetto del secondo strumento per l’energia³⁶ è durato circa tre anni e sarebbe dovuto terminare in meno di un anno, ma anch’esso non è stato soggetto ad alcuna valutazione intermedia (cfr. allegato V).

La Commissione non ha adottato misure adeguate e tempestive per quei progetti che hanno incontrato gravi difficoltà in fase di attuazione

26

Le debolezze rinvenute nelle relazioni dei progetti sono state messe in evidenza nella relazione del febbraio 2012 riguardante la valutazione intermedia del primo invito a presentare proposte organizzato dalla DG DEVCO³⁷. La Commissione non ha dato seguito alle risultanze di tale valutazione, che definiva le azioni correttive previste, la tempistica di attuazione e la ripartizione delle responsabilità³⁸.

27

Secondo quanto stabilito dai contratti, se i partner esecutivi non rispettano gli obblighi di rendicontazione, la DG DEVCO ha la facoltà di richiedere, in qualsiasi momento, ulteriori informazioni in merito, da fornire imperativamente entro un mese. La DG DEVCO ha inoltre la facoltà di risolvere il contratto e di recuperare gli importi già versati e non convalidati. Tuttavia, non ha esercitato in modo appropriato tali facoltà.

28

Nelle tre delegazioni UE esaminate, risulta che solo in pochi casi i gestori dei programmi hanno effettuato visite regolari in loco ai progetti, nonostante le delegazioni UE fossero a conoscenza delle gravi difficoltà incontrate (si veda il caso di due progetti, elaborati nel quadro del primo Strumento per l’energia³⁹, che hanno avuto un esito negativo). Tra i motivi addotti vi era la limitata disponibilità di risorse e la minore priorità attribuita ai progetti dello Strumento per l’energia rispetto ai programmi nel quadro delle strategie di cooperazione del FES avviate con i paesi partner⁴⁰.

29

Per i progetti raramente soggetti a visite da parte del personale della delegazione o che incontrano difficoltà di attuazione, i gestori dei programmi delle delegazioni UE possono richiedere alla DG DEVCO di programmare una visita di monitoraggio orientato ai risultati (MOR). Dieci dei 16 progetti esaminati sono stati soggetti ad almeno un’analisi di MOR⁴¹ (cfr. allegato V). Tuttavia, tale possibilità non è stata sfruttata a sufficienza nel caso di progetti le cui gravi difficoltà d’attuazione erano risapute:

a)il progetto 5 (Up-scaling), iniziato nel gennaio 2008, è stato soggetto ad una sola analisi MOR nel giugno 2013. Tale relazione ha messo in luce la situazione caotica in cui versava il progetto, ma era ormai troppo tardi per adottare misure correttive;

b)il progetto 6 (Bioenergelec), iniziato nell’aprile 2008, non è stato mai soggetto ad un’analisi di MOR nonostante i notevoli ritardi di attuazione⁴² e gli scarsi risultati raggiunti.

30

Se la Commissione ritiene che il contratto non possa essere attuato in modo efficace o appropriato, può cercare di accordarsi con il partner esecutivo per trovare una soluzione e può risolvere il contratto nel caso in cui non fosse raggiunto un accordo. Tuttavia, la Commissione non si è avvalsa di questa facoltà quando, intorno alla metà del 2010, era chiaro che entrambi i progetti menzionati nel paragrafo 29 non potessero più essere attuati come previsto:

a)per il progetto 5 (Up-scaling), si sarebbe potuto optare per una riduzione significativa dell’estensione geografica e del numero di villaggi da rifornire, nonché considerare se proseguire con il programma di coltivazione delle piante di Jatropha⁴³;

b)per il progetto 6 (Bioenergelec), il piano del progetto avrebbe potuto essere rivalutato alla luce degli scarsi risultati conseguiti da un progetto simile attuato precedentemente in Madagascar dallo stesso partner⁴⁴.

31

Il progetto 6 (Wood and charcoal), nel quadro del secondo strumento per l’energia, è attuato in diversi paesi dalla stessa società forestale privata. Iniziato nel marzo 2012, a meno di un anno dalla data prevista per la sua finalizzazione (luglio 2015), il progetto non ha mostrato alcun progresso nell’ambito della componente innovativa per la produzione del carbone vegetale⁴⁵ ed era improbabile che vi fossero progressi in merito. Le delegazioni UE dei paesi interessati non hanno cercato né di individuare le cause del fallimento del progetto né di adottare misure correttive. Poiché la componente innovativa, che aveva permesso la selezione del progetto nell’ambito dello Strumento per l’energia, non si è concretizzata, la Commissione potrebbe recuperare parte dei fondi versati.

La maggior parte dei progetti esaminati ha avuto un esito positivo e buone prospettive di sostenibilità

32

Abbiamo valutato se i risultati attesi dai progetti fossero stati prodotti come previsto e se tali risultati fossero sostenibili.

Un quarto dei progetti esaminati non ha prodotto la maggior parte dei risultati attesi

33

Il periodo di attuazione indicato nelle proposte dei progetti, e successivamente definito nei contratti di sovvenzione, ha generalmente sottovalutato il tempo necessario per attuare i progetti⁴⁶. Nove progetti sugli 11 esaminati nel quadro del primo Strumento sono stati prorogati e per due di questi progetti è stato necessario accordare il doppio del tempo inizialmente previsto (cfr. allegato IV).

34

Tra i 16 progetti esaminati, 12 hanno prodotto i risultati previsti: cinque avevano superato gli obiettivi iniziali o erano potenzialmente in grado di superarli, due avevano raggiunto o erano sul punto di raggiungere gli obiettivi e cinque non avrebbero probabilmente raggiunto gli obiettivi previsti ma i risultati erano comunque ragionevoli⁴⁷ (cfr. allegato IV e allegato VI, colonna «Risultati», progetti con punteggio A o B). Il riquadro 4 fornisce due esempi di progetti con esito positivo.

Riquadro 4

Esempi di progetti con esito positivo

Progetto 4 (Biogas) — Questo progetto, attuato in Kenya, era finalizzato a ricavare gas metano da digestori di letame fluido installati in piccole aziende agricole che possiedono da tre a dieci vacche da latte. Il biogas prodotto viene utilizzato come combustibile per cucinare per le abitazioni dei proprietari dell’azienda e permette di risparmiare sulla legna da ardere o sul carbone vegetale, di ridurre fortemente l’inquinamento all’interno delle abitazioni e di aumentare il valore fertilizzante del letame fluido. Sono stati coinvolti promotori pubblici e micro-istituzioni per garantire la replicabilità del progetto, grazie al quale sono stati istallati 765 digestori in cinque province del Kenya (rispetto all’obiettivo iniziale di 460).

Progetto 14 (Small-scale solar) — Il progetto aveva l’obiettivo di permettere a circa 18 000 persone (o a 4 000 famiglie) di avere accesso ad energia solare sostenibile su piccola scala in due zone rurali del Mozambico. Le lanterne alimentate ad energia solare rappresentano un’alternativa alla combustione di legna o al cherosene per l’illuminazione. Tali lanterne saranno disponibili, ad un prezzo irrisorio, presso piccoli negozi (stazioni di ricarica) gestiti da imprenditori locali che hanno ricevuto una formazione particolare grazie al progetto. Quarantuno stazioni di ricarica sono state istallate in 25 villaggi e 14 760 abitanti (ossia, l’82 % dell’obiettivo) possono accedere a una fonte d’illuminazione economica e pulita. Metà degli imprenditori sono donne. Le stazioni di ricarica ad energia solare sono utilizzate anche per ricaricare telefoni cellulari e altri piccoli dispositivi, come radio o rasoi.

35

I progetti di elettrificazione delle zone rurali, che comprendono la fornitura di servizi energetici alle abitazioni e agli edifici pubblici locali (tramite la connessione ad una mini-rete nei villaggi o l’uso di impianti solari autonomi per le abitazioni isolate), hanno avuto un effetto molto positivo sul miglioramento della vita quotidiana delle comunità rurali, anche se lo sviluppo delle attività economiche previste è stata lenta. Ad esempio, le nuove strutture e le agevolazioni connesse hanno incoraggiato il personale qualificato, come insegnanti, dottori e giudici, ad accettare lavori in località remote. Tale fenomeno produce effetti a catena, come una maggiore disponibilità di servizi pubblici e la creazione di occupazione indotta, che sono essenziali per contribuire alla riduzione della povertà⁴⁸.

Foto 3-4

Ampliamento della rete, in particolare verso la clinica di Kamilambo, nel quadro del progetto «Rural electrification» (Infrastrutture per l’elettrificazione rurale e progetti di piccole dimensioni) — Distretto di Mumbwa, Zambia

Trasformatore a bassa tensione collegato alla rete di distribuzione nel villaggio di Sahasinaka, progetto rHYviere, nella provincia di Fianarantsoa, Madagascar

Fonte: Corte dei conti europea

36

Tuttavia, quattro progetti non sono riusciti a raggiungere la maggior parte degli obiettivi previsti, soprattutto a causa delle debolezze nella concezione dei progetti e del monitoraggio inadeguato della Commissione durante l’attuazione (cfr. allegato VI, colonna «Risultati», progetti con punteggio D):

a)dopo cinque anni dall’inizio dell’attuazione, il progetto 5 (Up-scaling) è riuscito a promuovere l’accesso a servizi energetici moderni soltanto in 11 dei 120 villaggi previsti⁴⁹. Alcune attrezzature acquistate sono rimaste inutilizzate e rischiavano di diventare obsolete;

b)il progetto 6 (Bioenergelec) intendeva utilizzare la biomassa per produrre energia elettrica principalmente tramite la combustione della legna in una caldaia collegata ad un motore a vapore che aziona un generatore. Molti dei rischi significativi identificati nella fase di selezione dei progetti si sono infine concretizzati⁵⁰. Tuttavia, la distruzione della foresta ad opera di un ciclone in uno dei cinque siti identificati era un rischio di grande importanza che si è concretizzato ma che non era stato identificato in precedenza. A sei anni dall’inizio del progetto, era stato portato a termine solo un impianto, il quale, tra l’altro, funzionava solo sporadicamente⁵¹. Pianificare l’installazione di cinque impianti prima di ottenere risultati convincenti dal progetto pilota è stato fortemente prematuro⁵²;

c)il progetto 13 (Nice Roll-out) mirava a diffondere un centro Internet alimentato ad energia solare e già operativo in Gambia a più di 50 siti in Zambia e in Tanzania. Tuttavia, il progetto ha dovuto però essere chiuso a causa della messa in liquidazione del partner esecutivo nel 2013. Nella fase di valutazione della proposta, il modello commerciale proposto, che prevedeva il coinvolgimento del settore privato, era stato definito ad alto rischio;

d)il progetto 16 (Wood and charcoal) mirava ad una produzione sostenibile di legna e di carbone vegetale nelle zone rurali. Tuttavia, il partner esecutivo aveva mostrato maggiore interesse per la lavorazione del legno, più redditizia della componente innovativa del carbone vegetale, per la quale il progetto era stato selezionato per ricevere i finanziamenti dello Strumento per l’energia.

Quasi tutti i progetti esaminati che hanno avuto un esito positivo avevano buone prospettive di sostenibilità

37

Per uno dei 12 progetti esaminati realizzati con successo, la sostenibilità era motivo di preoccupazione, poiché alla complessità tecnica del progetto si aggiungeva una capacità insufficiente a livello locale. C’era il rischio che si presentassero guasti tecnici a breve o medio termine⁵³. Gli altri 11 progetti avevano buone probabilità di essere sostenibili nel caso in cui le misure necessarie previste venissero attuate secondo i piani e a condizione che il contesto⁵⁴ non si deteriorasse troppo (cfr. allegato VI, colonna «Sostenibilità», progetti con punteggio B).

38

Per i progetti riguardanti un’unità di produzione elettrica decentralizzata e la distribuzione in rete⁵⁵, la sostenibilità richiede una gestione adeguata delle operazioni (produzione e distribuzione dell’elettricità) e una manutenzione tecnica regolare⁵⁶. In tutti i progetti sono state dunque previste formazioni per migliorare le capacità gestionali e tecniche dei futuri operatori. Tuttavia, date le capacità a livello locale, sono necessarie formazioni periodiche anche dopo la fine del progetto per assicurare un’ottima gestione delle unità di produzione⁵⁷.

Foto 5-6

Impianto solare fotovoltaico sul tetto di una scuola con l’annesso manuale d’uso, progetto «Increase access» (Potenziamento della fornitura di servizi elettrici), distretto di Kalomo, Zambia

Fonte: Corte dei conti europea

39

Alcuni progetti hanno inoltre promosso attività di sensibilizzazione su questioni ambientali (si veda un esempio al riquadro 5) e fornito formazioni per avviare microimprese, rese possibili grazie all’arrivo dell’elettricità.

40

Le unità produttive che forniscono elettricità ad un unico cliente (ad esempio, una connessione alla rete di distribuzione principale gestita in genere da un ente parastatale) possono essere soggette a ritardi di pagamento, che rischiano di compromettere la sostenibilità del progetto⁵⁸. Data l’evidenza di tale rischio, le riforme nazionali in materia di politica energetica puntano progressivamente a introdurre migliori pratiche e a migliorare le condizioni economiche dei gestori della rete e accrescere sempre di più la loro capacità di pagare i fornitori⁵⁹.

Riquadro 5

La tutela della fonte primaria di energia è alla base della sostenibilità

Progetto 7 (rHyviere) — L’obiettivo del progetto era di costruire delle unità di produzione idroelettrica di piccole dimensioni in una regione collinare del Madagascar. La sostenibilità dei corsi d’acqua ad alta quota necessita di una buona gestione della flora naturale e di un’attività agricola nel bacino di alimentazione che consentano all’acqua piovana di infiltrarsi continuamente nel sottosuolo. Il progetto prevedeva attività di formazione e di sensibilizzazione, di fondamentale importanza, nonché un utile programma ambientale che vedeva la partecipazione delle autorità per la tutela della fonte primaria di energia (i corsi d’acqua). Il programma prevede sussidi per i contadini che vivono nel bacino di alimentazione, i quali sono incentivati ad adattare i loro metodi di conduzione al fine di tutelare la flora, soprattutto per evitare un’ulteriore deforestazione causata dalla coltura su terreno debbiato o dal disboscamento per la produzione di carbone vegetale. Le risorse finanziarie a lungo termine necessarie per i sussidi da destinare ai contadini locali sono state rese disponibili tramite un prelievo speciale (del 2,5 %) sull’energia idroelettrica prodotta e venduta nella città che si trova nella valle.

21Per quanto riguarda le proposte nel quadro dello Strumento per l’energia, il comitato di valutazione è composto da rappresentanti della Commissione (DG DEVCO, DG Ambiente, DG Ricerca e innovazione, DG Energia) e del segretariato ACP.

22Quando il progetto prevede interventi in più di un paese, viene valutato da un consulente esterno e da un rappresentante della direzione territoriale competente della DG DEVCO.

23Per otto paesi, il settore dell’energia è stato inoltre definito cruciale nelle strategie di cooperazione dell’undicesimo FES.

24Progetto 5 (Up-scaling).

25Ad esempio: progetto troppo ambizioso, ipotesi e piano di attività troppo ottimistici, sostenibilità del progetto pilota in corso non ancora dimostrata.

26Progetti: 2 (Best Ray), 6 (Bioenergelec), 13 (Nice Roll-out) e 16 (Wood and charcoal).

27Progetti: 5 (Up-scaling), 6 (Bioenergelec), 13 (Nice Roll-out) e 16 (Wood and charcoal). Cfr. allegato VI, colonna «Concezione», progetti che hanno ottenuto il punteggio C o D.

28Il quadro logico indica la relazione tra le esigenze socioeconomiche a cui il progetto deve rispondere e gli obiettivi, le risorse, le attività e i risultati del progetto stesso.

29Specifici, misurabili, realizzabili, pertinenti e corredati di un termine.

30Per il progetto 5 (Upscaling), le risorse disponibili sono risultate incompatibili con la distribuzione geografica e con il numero si siti da allestire. Per il progetto 15 (Boreale), il costo e la complessità tecnica delle centrali eoliche sono risultati incompatibili con le capacità locali e un villaggio (su otto) non disponeva di una popolazione sufficientemente numerosa in grado di assicurare la sostenibilità del progetto.

31Per il progetto 8 (Sahambano), uno studio topografico ha mostrato che l’energia idroelettrica disponibile era di 700 kW invece dei 460 kW previsti. Per il progetto 7 (rHYviere), i sistemi idroelettrici installati sui tre siti producevano fino a 890 kW invece dei 600 kW previsti.

32Per il progetto 6 (Bioenergelec), le risorse forestali necessarie ad un sito (sui cinque previsti) sono state distrutte da un ciclone prima della costruzione della centrale elettrica.

33Progetti: 2 (Best-Ray), 4 (Biogas), 7 (rHYviere), 9 (Resouth) e 15 (Boreale).

34Relazioni sulle visite in loco effettuate dal responsabile del programma per la delegazione UE, relazioni di monitoraggio orientato ai risultati e valutazioni esterne.

35La valutazione intermedia del progetto 6 (Bioenergelec) è stata effettuata nel marzo 2013, ossia cinque anni dopo l’inizio del progetto per il quale era stato previsto un periodo di attuazione di tre anni.

36Progetto 16 (Wood and charcoal).

37Valutazione intermedia del primo invito a presentare proposte dello Strumento per l’energia nel quadro del nono FES.

38Questione che non riguarda unicamente tale valutazione. Come riportato nella Relazione speciale n. 18/2014 «I sistemi di valutazione e monitoraggio orientato ai risultati di EuropeAid», sono state riscontrate debolezze nel seguito dato alle risultanze delle valutazioni (paragrafi 56-60).

39Il periodo di attuazione dei progetti 5 (Up-scaling) e 6 (Bioenergelec) è stato esteso rispettivamente a 78 e 81 mesi (cfr. allegato V). Per il progetto 6 (Bioenergelec), non è stata attestata alcuna visita in loco che potesse essere soggetta ad un esame della Corte.

40La carenza di visite regolari in loco ai progetti non ha riguardato solo i progetti dello Strumento per l’energia. Come indicato dalla relazione annuale di attività del 2014 della DG DEVCO, quest’ultima non ha raggiunto l’obiettivo che prevedeva di visitare almeno l’80 % dei progetti e dei contratti in corso (pag. 110, e pagg. 297-299 dell’allegato 10). Per il 2014, il risultato complessivo si è attestato al 69 %, al di sotto del 72 % del 2013. La riduzione del personale è una delle cause menzionate.

41Tre progetti sono stati soggetti a due analisi MOR.

42Il periodo di attuazione previsto era inizialmente di 36 mesi, esteso in seguito a 81 mesi.

43La Jatropha è una pianta i cui semi contengono olio che, una volta trattato, viene trasformato in biodiesel.

44Tale progetto, iniziato due anni prima, non produceva risultati soddisfacenti, soprattutto a causa di macchinario inaffidabile utilizzato anche nel progetto 6 (Bioenergelec).

45Produzione tramite l’utilizzo di forni industriali invece della produzione artigianale a scarso rendimento.

46Ad esempio, il tempo necessario per gli studi di fattibilità, per le richieste dei permessi di costruzione e per le procedure d’appalto (cfr. anche il paragrafo 19).

47I risultati superano il 75 % dei valori-target, oppure sono stati evidenziati progressi incoraggianti dopo il completamento dell’attuazione del progetto (ad esempio, l’aumento progressivo del numero di abitazioni allacciate alle reti).

48Questo vale, ad esempio, per i progetti 2 (Best Ray), 3 (Majaua), 7 (rHYviere), 10 (Rural electrification) e 12 (Green energy).

49Ad esempio, per le lunghe procedure d’appalto, i problemi logistici, la mobilità della domanda causata dalla concorrenza con altre tecnologie e la coltivazione inefficace delle piante di Jatropha. Il progetto è ulteriormente rallentato da una controversia tra il partner e uno dei fornitori, il quale ha bloccato i fondi nonostante non avesse rispettato gli impegni presi.

50Il progetto è stato inoltre penalizzato da una controversia tra il fornitore delle apparecchiature e l’agenzia nazionale per l’elettrificazione delle zone rurali (anch’essa partner del progetto).

51Tale macchinario, sviluppato in Brasile, è ancora praticamente un prototipo e, per questo, ancora molto dipendente dal produttore.

52Erano stati previsti sei impianti nella proposta di progetto, ma solo cinque sono stati mantenuti nel contratto di sovvenzione.

53Il progetto 9 (Resouth) ha ottenuto un punteggio pari a C a causa della complessità della componente riguardante la turbina eolica e a causa dell’ultraperifericità.

54Tra i fattori esogeni che possono influire direttamente o indirettamente sui progetti, ricordiamo le condizioni socioeconomiche, la situazione di sicurezza, un cambiamento cruciale delle politiche settoriali o il degrado ambientale.

55Progetti 1 (Mwenga), 3 (Majaua), 7 (rHyviere), 8 (Sahambano), 9 (Resouth), 10 (Rural electrification) e 15 (Boreale).

56In alcuni casi sarà necessario prestare particolare attenzione, ad esempio, quando la costruzione di alcune infrastrutture e l’istallazione di macchinari presentano carenze dal punto di vista qualitativo.

57Alcuni partner esecutivi, presenti da tempo sul campo, hanno a volte sostenuto i progetti a loro spese dopo la fine del contratto, come nel caso del progetto 9 (Resouth).

58Progetti 7 (rHYviere, 1 sito su 3) e 8 (Sahambano).

59A titolo di esempio, in Tanzania e in Madagascar, la Banca mondiale sostiene programmi di grande rilevanza per riformare il settore energetico.

Conclusioni e raccomandazioni

41

Concludiamo che la Commissione ha adottato misure in buona parte efficaci, ma avrebbe potuto far miglior uso dello Strumento per l’energia al fine di incrementare l’accesso alle energie rinnovabili da parte delle popolazioni povere dell’Africa orientale.

42

La Commissione ha assegnato i finanziamenti dello Strumento per l’energia a favore delle energie rinnovabili a progetti con priorità ben definite. Nel quadro degli inviti a presentare proposte, sono stati applicati criteri di selezione idonei per assicurarne la coerenza con le priorità stabilite dallo Strumento per l’energia. Tuttavia, un quarto dei progetti esaminati ha ricevuto fondi nonostante le gravi debolezze di concezione identificate durante il processo di selezione. L’incoerenza tra i punteggi assegnati a tali progetti e le osservazioni analitiche dei valutatori indica che il processo di selezione non si è svolto in modo sufficientemente rigoroso (cfr. paragrafi 12-19).

Raccomandazione 1
Selezionare i progetti in modo più rigoroso

Nel caso di inviti a presentare proposte, la Commissione dovrebbe, durante il processo di selezione, rafforzare la valutazione:

i)dei rischi legati alla concezione delle attività e delle misure di attenuazione previste;

ii)delle capacità dei partner in relazione ai piani di attuazione dei progetti.

43

La Commissione non ha monitorato in modo appropriato tutti i progetti. La qualità delle relazioni fornite dai partner esecutivi non è stata uniforme e il sostegno dato dal consulente assunto dalla DG DEVCO per migliorare l’attività di comunicazione ha avuto un effetto positivo, anche se limitato. La Commissione non ha adottato misure adeguate e tempestive per quei progetti che hanno incontrato gravi difficoltà in fase di attuazione:

a)non ha imposto l’adempimento degli obblighi di rendicontazione stabiliti dai contratti di sovvenzione;

b)non ha utilizzato sufficientemente né l’opportunità delle visite in loco ai progetti condotte dai responsabili dei programmi nelle delegazioni UE né le analisi MOR per integrare le informazioni fornite dai partner esecutivi, soprattutto nei casi in cui erano note le gravi difficoltà incontrate dai progetti;

c)nonostante fosse consapevole che alcuni progetti esaminati non sarebbero probabilmente stati attuati come previsto, la Commissione non ha cercato di concordare con i partner esecutivi una soluzione né di porre fine ai progetti (cfr. paragrafi 20-31).

Raccomandazione 2
Rafforzare il monitoraggio dei progetti

La Commissione dovrebbe:

i)monitorare attentamente la conformità con le disposizioni dei contratti di sovvenzione sulla tempestività e la qualità delle relazioni finanziarie e descrittive e delle valutazioni;

ii)in caso di mancato rispetto di tali disposizioni, sospendere ogni ulteriore versamento di sovvenzioni e richiedere ai partner esecutivi di fornire le informazioni richieste;

iii)aumentare il numero di visite in loco effettuate dai responsabili dei programmi e di relazioni MOR per progetti delicati, utilizzando un approccio basato sul rischio;

iv)quando è probabile che i progetti non siano attuati secondo i piani, cercare di concordare una soluzione con il partner esecutivo;

v)quando è impossibile trovare una soluzione, adottare una strategia razionale di uscita per porre fine al contratto.

44

La maggior parte dei progetti esaminati ha avuto un esito positivo e vi sono buone prospettive di sostenibilità se tutte le misure necessarie vengono attuate come previsto e se il contesto non subirà un eccessivo deterioramento. Nonostante l’apparizione di nuove attività economiche sia avvenuta lentamente dopo l’arrivo dell’elettricità nelle zone rurali, la qualità di vita degli abitanti è aumentata in modo significativo, in particolare grazie all’accesso a migliori servizi pubblici. Un quarto dei progetti esaminati non ha prodotto la maggior parte dei risultati attesi, principalmente a causa del fatto che non si è posto rimedio alle debolezze osservate nella concezione dei progetti e a causa del monitoraggio inadeguato della Commissione (cfr. paragrafi 32-40)

Raccomandazione 3
Aumentare le prospettive di sostenibilità dei progetti

Al termine di progetti complessi, in particolare quelli che comportano investimenti in infrastrutture, la Commissione dovrebbe:

i)richiedere ai partner esecutivi di presentare, nella relazione finale, una valutazione del potenziale fabbisogno di assistenza tecnica continua ai gestori,

ii)considerare la possibilità di fornire finanziamenti a tale scopo, ad esempio una modifica del contratto di sovvenzione.

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione III, presieduta da Karel PINXTEN, Membro della Corte dei conti, a Lussemburgo, nella riunione del 6 ottobre 2015.

Per la Corte dei conti europea

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Presidente

Allegati

Allegato I

Progetti esaminati

Allegato II

Metodologia di attribuzione dei punteggi

Ai fini del presente audit, il punteggio relativo alla progettazione, ai risultati e alla potenziale sostenibilità è stato calcolato con il metodo del monitoraggio orientato ai risultati (MOR) della Commissione. I criteri utilizzati sono i seguenti:

Progettazione

A
La concezione del progetto (compresa la tecnologia scelta) è realistica e attinente al contesto. Rischi e vincoli locali ben identificati e misure di attenuazione da attuare descritte in modo esauriente. Quadro di riferimento logico chiaro e ben strutturato, obiettivi SMART (i valori di riferimento e i valori-obiettivo non influenzano il punteggio se devono ancora essere armonizzati dopo lo studio di fattibilità), proposta di indicatori di performance adeguati.

B
Logica d’intervento adeguata. Identificazione di omissioni/problemi riguardanti la concezione o la tecnologia scelta, i rischi e i vincoli elencati non sono esaurienti e/o le misure di attenuazione non sono pienamente convincenti. Gli obiettivi e/o gli indicatori devono essere modificati.

C
La logica d’intervento evidenzia problemi che potrebbero influenzare in modo sostanziale i risultati previsti, identificazione di questioni/problematiche riguardanti gli elementi sopra elencati.

D
La logica d’intervento è carente tanto da ridurre fortemente le possibilità di un esito positivo del progetto, oppure questioni/problematiche serie comprometteranno la riuscita del progetto.

Risultati

A
Tutti i risultati forniti sono o saranno, molto probabilmente, di buona qualità, contribuendo così al raggiungimento degli effetti previsti; le attività sono regolarmente monitorate ed eseguite nei tempi (nessun ritardo o piccoli ritardi motivati da una spiegazione logica).

B
I risultati sono o saranno, molto probabilmente, forniti come previsto, ma esistono margini di miglioramento in termini di qualità, completamento della quantità prevista o tempistica. Tuttavia, i ritardi non incidono sui risultati prodotti.

C
Alcuni risultati non sono/saranno forniti nei tempi, non rispettano/rispetteranno la quantità prevista e non sono/saranno di buona qualità. Sono necessarie misure correttive. Le attività sono ritardate e in parte non conformi alla logica e ai piani di intervento.

D
La qualità e il conseguimento dei risultati presentano o presenteranno, molto probabilmente, gravi carenze. Sono necessari aggiustamenti radicali per fornire almeno i risultati principali. Gravi ritardi e radicale difformità delle attività rispetto alla logica d’intervento e ai piani. Prevedere una possibile strategia di uscita per ridurre il rischio di ulteriori problemi.

Sostenibilità

A
I risultati saranno sostenibili a lungo termine e il potenziale di replicazione del progetto è garantito da un contesto favorevole e/o da misure correlate attuate nel quadro del progetto o da altri interventi.

B
I risultati (o la maggior parte) saranno molto probabilmente sostenibili a lungo termine se le misure necessarie previste verranno attuate secondo i piani e/o se il contesto non si deteriora troppo.

C
I risultati (o la maggior parte) non riusciranno probabilmente ad essere sostenibili a medio o lungo termine se le misure necessarie previste non verranno rafforzate o integrate in modo appropriato, soprattutto se il contesto tende a deteriorarsi.

D
I risultati (o la maggior parte) non riusciranno, molto probabilmente, ad essere sostenibili a medio termine, qualunque sia il tipo di misura adottata nel contesto generale.

Allegato III

Progetti nel quadro dello Strumento di dialogo e di partenariato dell’EUEI e settori cruciali dell’undicesimo FES per paese

Allegato IV

Periodo di attuazione, obiettivi e realizzazioni dei progetti esaminati

Allegato V

Monitoraggio dei progetti esaminati

Allegato VI

Punteggio assegnato ai progetti esaminati

Risposte della Commissione

Sintesi

III

La Commissione accoglie favorevolmente la relazione della Corte. La creazione dello Strumento per l’energia ha permesso alla Commissione di affrontare per la prima volta in modo sostanziale la questione dell’accesso all’energia nell’ambito della sua cooperazione allo sviluppo, in un contesto caratterizzato dall’enorme fabbisogno (48 miliardi di USD all’anno) dei paesi in via di sviluppo¹. La Commissione ha utilizzato in modo efficace lo Strumento per l’energia e, come evidenzia la relazione della Corte, la maggior parte dei progetti esaminati ha avuto un esito positivo e può contare su buone prospettive di sostenibilità. Si tratta di un risultato importante visto il difficile contesto di attuazione della cooperazione allo sviluppo. Solo un quarto dei progetti esaminati non ha prodotto i risultati attesi. Ciò è stato dovuto, in parte, a circostanze sfavorevoli che hanno ostacolato la concezione originaria dei progetti e hanno reso inefficaci le previste misure di attenuazione dei rischi. La Commissione è altresì consapevole dell’esistenza di un margine di miglioramento, specialmente per quanto concerne il monitoraggio dei progetti sul campo. La Commissione, come raccomandato dalla Corte, ha già adottato alcune misure e apporterà ulteriori miglioramenti.

IV

La Commissione ha applicato in modo uniforme e rigoroso le norme e le procedure che disciplinano gli inviti a presentare proposte e ha assegnato finanziamenti a progetti selezionati in base a priorità ben definite.

In realtà l’esistenza di rischi e debolezze nelle proposte per lo Strumento per l’energia volte alla promozione di soluzioni innovative per servizi energetici sostenibili e accessibili per le popolazioni povere era preventivata.

Tali rischi e debolezze individuati nelle proposte valutate sono stati debitamente presi in considerazione dal comitato di valutazione competente alla luce delle pertinenti misure di attenuazione proposte dai richiedenti interessati prima di assegnare, in maniera coerente e oggettiva rispetto ai criteri, agli obiettivi e alle priorità indicati negli orientamenti dell’invito, i punteggi definitivi che hanno definito la graduatoria per ciascuna proposta.

V

La Commissione ha svolto il monitoraggio dei progetti utilizzando i diversi strumenti e modalità a disposizione, compresa l’istituzione di una struttura di monitoraggio permanente.

In generale, la Commissione ha garantito un seguito rigoroso durante le fasi più critiche dell’attuazione e ha agevolato il più possibile soluzioni e misure correttive in linea con le regole e le procedure vigenti. In alcuni casi specifici il monitoraggio sul campo avrebbe potuto essere rafforzato.

VI

Il 75 % dei progetti esaminati dalla Corte ha già prodotto i risultati attesi oppure risultati che hanno persino superato le aspettative. Alcuni progetti non hanno ancora prodotto la maggior parte dei risultati attesi principalmente a causa di problemi connessi alla capacità dei beneficiari o a circostanze sfavorevoli che hanno ostacolato la concezione originaria dei progetti e reso inefficaci le previste misure di attenuazione dei rischi.

La Commissione osserva che non si può escludere un certo grado di problemi relativi alle capacità, in particolare quando da un lato i progetti mirati sono innovativi e ambiziosi, mentre, dall’altro, i beneficiari sono popolazioni povere. In un tale contesto, non è possibile aspettarsi progetti perfetti.

VII

La Commissione accoglie con favore le raccomandazioni della Corte. Ha già adottato alcune misure per rafforzare il monitoraggio e accrescere la sostenibilità dei progetti. Al riguardo, la Commissione desidera sottolineare l’importanza dei seguenti passi già compiuti in linea con le raccomandazioni della Corte:

—i miglioramenti introdotti nel successivo invito a presentare proposte nel quadro dello Strumento per l’energia al fine di assicurare la fattibilità dei progetti;

—il rafforzamento della funzione di monitoraggio permanente dello Strumento per l’energia;

—le innovazioni introdotte con il nuovo programma per la cooperazione energetica, ossia l’iniziativa di finanziamento dell’elettrificazione (ElectriFI), elaborata insieme al settore e ai finanziatori dello sviluppo e volta ad accrescere la fattibilità, la sostenibilità e l’effetto leva del sostegno dell’UE per l’accesso delle popolazioni povere all’energia sostenibile.

Introduzione

4

Dal 2011 l’orientamento generale della politica energetica dell’UE nel contesto dello sviluppo è stato fornito dalle indicazioni incluse nell’»Agenda per il cambiamento» che individua l’energia come la forza propulsiva per la crescita inclusiva e sostenibile.

5

La creazione dello Strumento per l’energia ha permesso alla Commissione di affrontare per la prima volta in modo sostanziale la questione dell’accesso all’energia nell’ambito della sua cooperazione allo sviluppo, in un contesto caratterizzato dall’enorme fabbisogno dei paesi in via di sviluppo (48 miliardi di dollari annui, secondo l’Agenzia internazionale per l’energia).

Osservazioni

La Commissione ha esaminato in maniera approfondita i punti di forza e le debolezze di ciascuna proposta di progetto presentata nel quadro dello Strumento per l’energia e ha destinato in via prioritaria gli aiuti alle proposte migliori, essendo stati di gran lunga superati gli standard qualitativi fissati negli orientamenti relativi a ciascun invito.

Nonostante la costante esistenza di taluni rischi e debolezze, la Commissione deve prendere in considerazione il sostegno a progetti innovativi e ambiziosi, allo scopo di raggiungere gli obiettivi globali di ciascun invito a presentare proposte.

La Commissione ha selezionato i progetti da finanziare sulla base di chiari criteri di valutazione definiti negli orientamenti relativi all’invito, che comprendono la pertinenza, la capacità operativa e finanziaria del richiedente e dei partner, la fattibilità, la sostenibilità, il rapporto costi-efficacia e la valutazione dell’eventuale proposta di misure adeguate per attenuare i rischi o le debolezze relativi a progetti di sviluppo complessi.

16

Per quanto concerne i cinque progetti menzionati dalla Corte, le osservazioni e i punteggi di ciascun valutatore vengono presi in considerazione dal comitato di valutazione il quale, a differenza dei singoli valutatori, è l’unico a trovarsi nella posizione che consente di avere un quadro completo di tutte le proposte presentate nell’ambito di un invito e dei rispettivi punti di forza rispetto ai criteri stabiliti negli orientamenti relativi all’invito. La Commissione ha messo in atto le procedure e i meccanismi di controllo e di garanzia necessari per garantire l’applicazione rigorosa, da parte di ciascun comitato di valutazione, delle norme che disciplinano la valutazione degli inviti a presentare proposte in maniera tale da assicurare l’integrità e la coerenza dell’intero processo di valutazione, nonostante le eventuali carenze che potrebbero emergere a causa della valutazione del singolo esperto.

16 a)

I valutatori hanno valutato la proposta come risulta dai rispettivi punteggi e osservazioni per ciascun criterio di valutazione fissato negli orientamenti relativi all’invito. Nonostante siano state riscontrate alcune carenze, i valutatori hanno altresì individuato punti di forza fondamentali quali: stimolazione dell’attività economica, buona conoscenza del paese, ottimo coinvolgimento del settore privato, potenziale di sostenibilità finanziaria e buon coinvolgimento della comunità. I punteggi assegnati da entrambi i valutatori dimostrano che le eventuali riserve non sono state ritenute motivi sufficienti per rigettare la proposta.

Sulla base del proprio esame, il comitato di valutazione ha attribuito un punteggio finale che ha preso in considerazione i punti di forza e di debolezza della rispettiva proposta, come spiegato altresì nella risposta della Commissione al paragrafo 16 di cui sopra.

16 b)

Come spiegato in precedenza, il comitato di valutazione, a differenza dei singoli valutatori, è l’unico a trovarsi nella posizione che consente di avere un quadro completo di tutte le proposte presentate nell’ambito di un invito e dei rispettivi punti di forza rispetto ai criteri stabiliti negli orientamenti relati all’invito.

Per i quattro progetti menzionati dalla Corte, il comitato di valutazione responsabile ha portato a termine le terze e definitive valutazioni concludendo che per i rischi e le debolezze individuati esistevano misure di attenuazione accettabili.

17

I progetti menzionati dalla Corte non hanno raggiunto gli obiettivi stabiliti, principalmente a causa di fattori esterni sfavorevoli non controllabili (tra cui le condizioni di mercato, l’evoluzione tecnologica, le condizioni naturali ecc.).

18

Al riguardo la Commissione sottolinea l’importanza dei miglioramenti introdotti nel successivo invito a presentare proposte nel quadro del secondo strumento per l’energia, che ha previsto il requisito di presentare insieme alla proposta uno studio di fattibilità.

La Commissione ha effettuato il monitoraggio dei progetti utilizzando i diversi strumenti e modalità a disposizione, compresa l’istituzione di una struttura di monitoraggio permanente. In alcuni casi specifici, il monitoraggio sul campo avrebbe potuto essere rafforzato.

La qualità delle relazioni dei partner esecutivi non è stata uniforme dal momento che la stessa è dipesa dalle diverse abilità dei beneficiari di presentare relazioni.

22 a)

Dopo aver individuato eventuali problemi relativi alla qualità delle relazioni, la Commissione ha compiuto i passi necessari per farvi fronte, anche fornendo ai beneficiari i modelli per le relazioni descrittive intermedie e finali, nonché per le relazioni finanziarie. La capacità di fornire relazioni di qualità varia in effetti da un beneficiario all’altro e, di conseguenza, per il secondo strumento per l’energia sono stati allegati al contratto di sovvenzione modelli migliorati per le relazioni descrittive e finanziarie.

22 b)

Si veda la risposta della Commissione al paragrafo 22, lettera a).

22 c)

Si veda la risposta della Commissione al paragrafo 22, lettera a).

23

La Commissione ha debitamente prolungato il contratto con la società di consulenza per fornire servizi di monitoraggio adeguati per i progetti in corso dello Strumento per l’energia, nonché per i progetti selezionati nel quadro degli ultimi due inviti del secondo strumento per l’energia destinati all’elettrificazione e alla fragilità delle zone rurali.

24

La procedura standardizzata di revisione, effettuata da un unico ente, si è rivelata utile per armonizzare e migliorare, in una certa misura, le relazioni dei partner esecutivi e il contratto con la società di consulenza può fornire le risorse necessarie per verificare in loco le informazioni fornite tramite le relazioni. La Commissione ha pertanto compiuto i passi necessari prolungando il contratto con la società di consulenza in maniera tale da fornire, a seconda delle necessità, i servizi di monitoraggio dei progetti attraverso missioni nel paese interessato.

Tuttavia, il potere, nei confronti dei beneficiari delle sovvenzioni dello Strumento per l’energia, di imporre le dovute raccomandazioni resta prerogativa delle delegazioni dell’UE, conformemente alle diposizioni delle rispettive convenzioni di sovvenzione, e non può essere trasferito alla società di consulenza.

25

Per alcuni progetti la revisione intermedia non è stata condotta poiché non era stato attuato un numero sufficiente di attività.

La Commissione ha utilizzato tutti gli strumenti disponibili per sostenere l’attuazione dei progetti e ha adottato misure adeguate entro i limiti stabiliti dalle norme contrattuali.

In effetti, conformemente alle norme contrattuali non sono possibili modifiche radicali delle attività del progetto; tali norme stipulano infatti, tra l’altro, che nessuna modifica può avere per oggetto o per effetto di apportare al contratto variazioni che potrebbero rimettere in questione la decisione di attribuzione della sovvenzione o violare il principio della parità di trattamento dei richiedenti.

26

Al momento della concezione degli inviti successivi nel quadro del secondo strumento per l’energia sono state prese in considerazione le rispettive raccomandazioni per migliorare la qualità delle relazioni sui progetti.

27

La Commissione nonché gli esperti in materia di monitoraggio, entro l’ambito di applicazione del loro contratto, hanno richiesto in diverse occasioni ulteriori informazioni o chiarimenti; in caso di mancata risposta i pagamenti sono stati sospesi come previsto dalle norme contrattuali.

Per quanto concerne la possibilità di risolvere un contratto, si tratta di un’azione drastica che potrebbe portare alla perdita di importanti investimenti/sforzi già compiuti e viene presa in considerazione solamente dopo il fallimento di tutte le altre possibili alternative, tenendo presente l’interesse ultimo dei beneficiari finali e il principio della sana gestione finanziaria.

28

Le visite regolari in loco, quando possibili, sono un modo fondamentale per monitorare e seguire un progetto. Le delegazioni hanno a disposizione molteplici mezzi per monitorare i progetti, incluso il controllo a distanza sulla base delle relazioni, teleconferenze, analisi documentali, scambi coi beneficiari ecc. La periodicità delle visite in loco dipende, tra l’altro, dal carico di lavoro, dall’ubicazione del progetto e dall’accessibilità, da questioni relative alla sicurezza, dalle risorse disponibili ecc. Ovviamente, la scelta del miglior modo per monitorare/seguire un progetto in ciascuna occasione e come/se i funzionari di una determinata delegazione dell’UE effettueranno o no visite regolari a un progetto dello Strumento per l’energia spetta unicamente al capo della delegazione responsabile, il quale ha il quadro completo di tutti i compiti che deve svolgere la delegazione e della priorità da assegnare a ciascun compito, tenendo conto della situazione a livello di risorse umane e dei diversi vincoli.

29

Il MOR è solo uno degli strumenti a disposizione per il monitoraggio di un progetto e la Commissione lo ha utilizzato in maniera adeguata in aggiunta a tutti gli altri strumenti di monitoraggio, compresa la funzione di monitoraggio permanente dello Strumento per l’energia, disponibile nell’ambito del contratto di servizi con la società di consulenza.

29 a)

Sebbene il progetto menzionato dalla Corte sia stato sottoposto al MOR solo nel 2013, la delegazione dell’UE in Tanzania è sempre stata consapevole della situazione del progetto, grazie a scambi e corrispondenza regolari, e stava prendendo provvedimenti per correggere la situazione. Per esempio, oltre alle relazioni intermedie contrattualmente dovute, il progetto ha prodotto «relazioni di monitoraggio interno» semestrali fornite dai partner esecutivi, secondo la prassi introdotta dalla delegazione a partire dal 2012 per migliorare il monitoraggio. La delegazione ha mantenuto contatti regolari con il progetto e ha fornito sostegno per agevolare le soluzioni.

29 b)

Non è stata proposta l’inclusione del progetto negli elenchi del MOR per il 2010 e il 2011 a causa della mancanza in quel momento di progressi adeguati. Nel 2012, sebbene inizialmente fosse stato proposto di inserire il progetto nell’elenco del MOR, si è deciso di non farlo dal momento che non vi erano ancora state abbastanza attività sul campo e che era già programmata una revisione intermedia per l’inizio del 2012, dopo il prolungamento di 24 mesi del periodo di attuazione.

30

Come spiegato nel paragrafo 27 di cui sopra, la possibilità di risolvere un contratto viene presa in considerazione dopo il fallimento di tutte le altre possibili alternative. I servizi incaricati di monitorare l’attuazione dei due progetti menzionati dalla Corte non avevano ancora stabilito che la situazione era tale e che non vi erano altri modi possibili per attuare i progetti.

30 a)

La delegazione responsabile del progetto, considerate le possibili azioni correttive, ha deciso che la riduzione dell’estensione geografica del progetto non sarebbe stata l’opzione migliore.

31

La delegazione in Mozambico è sempre stata consapevole delle difficoltà del progetto. I progetti innovativi in settori relativamente nuovi per il contesto locale spesso affrontano una difficile fase di avvio. Ciononostante, col passare del tempo è diventato sempre più chiaro che gli obiettivi del programma non sarebbero stati raggiunti e, a quel punto, la delegazione ha compiuto diversi tentativi per trovare soluzioni adeguate. Sono state discusse numerose proposte per far fronte ai problemi del progetto, ma nessuna delle soluzioni suggerite è stata ritenuta realistica e dunque è stato necessario procedere alla chiusura del progetto. La delegazione ha effettuato una visita in loco (relativa alle operazioni, ai finanziamenti e ai contratti) nell’aprile del 2015 dopo la quale è stata concordata la chiusura.

Il 75 % dei progetti esaminati dalla Corte ha già prodotto i risultati attesi oppure risultati che hanno persino superato le aspettative.

36

Quattro progetti esaminati dalla Corte non hanno prodotto la maggior parte dei risultati attesi, a causa di problemi dovuti alla capacità dei beneficiari e a circostanze sfavorevoli che hanno ostacolato la concezione originaria dei progetti e reso inefficaci le previste misure di attenuazione.

La Commissione osserva che non si può escludere un certo grado di problemi relativi alle capacità, in particolare quando da un lato i progetti mirati sono innovativi e ambiziosi, mentre, dall’altro, i beneficiari sono popolazioni povere. In un tale contesto, non è possibile aspettarsi progetti perfetti.

36 c)

La valutazione del progetto ha seguito la procedura applicabile secondo cui la partecipazione del settore privato è stata considerata un punto di forza per la sostenibilità dei progetti.

Conclusioni e raccomandazioni

41

La Commissione accoglie favorevolmente la relazione della Corte. La creazione dello Strumento per l’energia ha permesso alla Commissione di affrontare per la prima volta in modo sostanziale la questione dell’accesso all’energia nell’ambito della sua cooperazione allo sviluppo, in un contesto caratterizzato dall’enorme fabbisogno (48 miliardi di USD all’anno) dei paesi in via di sviluppo². La Commissione ha utilizzato in modo efficace lo Strumento per l’energia e, come evidenzia la relazione della Corte, la maggior parte dei progetti esaminati ha avuto un esito positivo e può contare su buone prospettive di sostenibilità. Si tratta di un risultato importante visto il difficile contesto di attuazione della cooperazione allo sviluppo. Solo un quarto dei progetti esaminati non ha prodotto i risultati attesi. Ciò è stato dovuto, in parte, a circostanze sfavorevoli che hanno ostacolato la concezione originaria dei progetti e hanno reso inefficaci le previste misure di attenuazione dei rischi. La Commissione è altresì consapevole dell’esistenza di un margine di miglioramento, specialmente per quanto concerne il monitoraggio dei progetti sul campo. La Commissione, come raccomandato dalla Corte, ha già adottato alcune misure e apporterà ulteriori miglioramenti.

42

La Commissione ha applicato in modo uniforme e rigoroso le norme e le procedure che disciplinano gli inviti a presentare proposte e ha assegnato finanziamenti a progetti selezionati in base a priorità ben definite.

Il comitato di valutazione era consapevole dei rischi e delle debolezze di ogni singola proposta. In realtà era previsto che emergessero rischi e debolezze nelle proposte per lo Strumento per l’energia, finalizzato, tra l’altro, alla promozione dell’innovazione pur dovendo affrontare le sfide connesse alla fornitura di servizi energetici sostenibili e accessibili alle popolazioni povere.

I rischi o le debolezze individuati nelle proposte valutate sono stati debitamente presi in considerazione dal comitato di valutazione competente anche alla luce delle pertinenti misure di attenuazione proposte dai richiedenti interessati prima di assegnare, in maniera coerente e oggettiva rispetto ai criteri, agli obiettivi e alle priorità indicati negli orientamenti dell’invito, i punteggi definitivi che hanno definito la graduatoria per ciascuna proposta.

Raccomandazione 1

La Commissione accetta questa raccomandazione e ha adottato misure adeguate.

i)Conformemente ai modelli della guida PRAG 2014, la valutazione della concezione delle azioni svolge un ruolo cruciale nella valutazione delle proposte. Su 50 possibili punti per la sintesi di proposta, 10 sono relativi alla concezione dell’azione. Carenze significative nella concezione portano, pertanto, nella maggior parte dei casi all’esclusione della proposta già nella fase della sintesi.

ii)La capacità dei richiedenti di attuare l’azione viene valutata nella fase di presentazione della domanda completa. Recentemente, la valutazione della capacità operativa è stata estesa ai co-richiedenti e alle entità affiliate. Considerata l’importanza di tale aspetto, la Commissione ha introdotto nella guida PRAG 2014 una soglia minima, che prevede che i richiedenti debbano raggiungere almeno 12 dei 20 possibili punti relativi alla capacità per essere presi in considerazione per l’attribuzione di una sovvenzione.

43

La Commissione ha svolto il monitoraggio dei progetti utilizzando i diversi strumenti e modalità a disposizione, compresa l’istituzione di una struttura di monitoraggio permanente.

In generale, la Commissione ha garantito un seguito rigoroso durante le fasi più critiche dell’attuazione e ha agevolato il più possibile soluzioni e misure correttive in linea con le regole e le procedure vigenti. In alcuni casi specifici il monitoraggio sul campo avrebbe potuto essere rafforzato.

43 a)

La Commissione ha affrontato le carenze in materia di rendicontazione per ciascun contratto introducendo altresì modelli perfezionati per le relazioni descrittive intermedie e finali, nonché per le relazioni finanziarie.

43 b)

La Commissione ha assicurato un seguito rigoroso attraverso visite in loco nonché attraverso molteplici mezzi di monitoraggio dei progetti, incluso il controllo a distanza sulla base delle relazioni, teleconferenze, analisi documentali ecc. La periodicità delle visite in loco dipende dal carico di lavoro, dall’ubicazione del progetto e dall’accessibilità, da questioni relative alla sicurezza e dalle risorse disponibili. La decisione di effettuare o no visite regolari a un progetto dello Strumento per l’energia spetta unicamente al capo della delegazione responsabile, il quale ha il quadro completo di tutti i compiti che la delegazione deve svolgere e della priorità da assegnare a ciascun compito, tenendo conto della situazione a livello di risorse umane e dei diversi vincoli.

Per quanto concerne il MOR, è solo uno degli strumenti a disposizione per il monitoraggio di un progetto; per i progetti non oggetto di visite del MOR sono stati predisposti altri mezzi di monitoraggio.

43 c)

La Commissione ha sempre cercato di sostenere l’attuazione con esito positivo dei progetti e di individuare soluzioni (insieme ai beneficiari del contratto di sovvenzione) per il superamento dei problemi. La risoluzione del contratto di sovvenzione è stata considerata in questo senso l’ultima opzione per evitare di compromettere gli investimenti/sforzi nonché gli eventuali benefici per i beneficiari ultimi dello Strumento per l’energia.

Raccomandazione 2 — Risposta comune della Commissione ai punti da i) a v)

La Commissione accetta la raccomandazione. Esiste un margine di miglioramento in termini di rafforzamento del monitoraggio dei progetti. La Commissione se ne è già occupata regolarmente e verranno prese in considerazione ulteriori misure per consentire alle delegazioni di rafforzare il monitoraggio dei progetti, tenendo altresì conto dei vincoli in termini finanziari e di risorse umane.

44

Solo un quarto dei progetti esaminati non ha prodotto i risultati attesi, principalmente a causa di problemi connessi alla capacità dei beneficiari o a circostanze sfavorevoli che hanno ostacolato la concezione originaria dei progetti e reso inefficaci le previste misure di attenuazione dei rischi.

Raccomandazione 3

La Commissione accetta questa raccomandazione.

Una valutazione dell’eventuale fabbisogno di assistenza tecnica continua sarebbe utile per individuare possibili esigenze di sostegno dopo il termine dei finanziamenti dello Strumento per l’energia. Nell’ambito dell’attuale programma dello Strumento per l’energia, non sarà possibile aumentare l’importo stanziato originariamente per la sovvenzione. Ciononostante, la Commissione prenderà in esame come affrontare tale questione al fine di consolidare il valore dell’investimento effettuato. Inoltre, la Commissione esaminerà come applicare la raccomandazione nell’ambito di programmi nuovi e innovativi quali l’iniziativa di finanziamento dell’elettrificazione (ElectriFI).

1Relazione dell’Agenzia internazionale per l’energia «Energy for all: financing access for the poor» (Energia per tutti: finanziare l’accesso per le popolazioni povere), estratto speciale del World Energy Outlook, AIE, 2011.

2Relazione dell’Agenzia internazionale per l’energia «Energy for all: financing access for the poor» (Energia per tutti: finanziare l’accesso per le popolazioni povere), estratto speciale del World Energy Outlook, AIE, 2011.

QJ-AB-15-014-IT-E    ISSN 1977-5709

Nel 2004, quasi due miliardi di persone non avevano accesso a servizi energetici adeguati, accessibili e sostenibili, condizione fondamentale per compiere progressi concreti verso la realizzazione degli obiettivi di sviluppo. Creato nel giugno 2005, lo Strumento ACP-UE per l’energia mira a promuovere l’accesso a servizi energetici moderni da parte delle popolazioni povere concentrate nelle zone rurali e nelle zone urbane periferiche, con un’attenzione particolare all’area dell’Africa subsahariana e alle fonti di energia rinnovabili. In questa relazione, concludiamo che la Commissione ha adottato misure in buona parte efficaci, ma avrebbe potuto far miglior uso dello Strumento ACP-UE per l’energia al fine di incrementare l’accesso alle energie rinnovabili da parte delle popolazioni povere dell’Africa orientale. Abbiamo formulato una serie di raccomandazioni volte a rendere più rigoroso il processo di selezione dei progetti, a rafforzare il loro monitoraggio e ad aumentarne le prospettive di sostenibilità.