CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1

E-mail:eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Numeroase alte informaţii despre Uniunea Europeană sunt disponibile pe internet pe serverul Europa (http://europa.eu).

Luxemburg: Oficiul pentru Publicaţii al Uniunii Europene, 2015

Print | ISBN 978-92-872-3080-5 | ISSN 1831-0966 | doi:10.2865/581801 | QJ-AB-15-014-RO-C
PDF | ISBN 978-92-872-3036-2 | ISSN 1977-5806 | doi:10.2865/74723 | QJ-AB-15-014-RO-N
EPUB | ISBN 978-92-872-3046-1 | ISSN 1977-5806 | doi:10.2865/32983 | QJ-AB-15-014-RO-E

© Uniunea Europeană, 2015

Reproducerea textului este autorizată cu condiţia menţionării sursei.

Pentru utilizarea sau reproducerea în orice fel a fotografiei 1, trebuie să se solicite acordul direct de la deţinătorul drepturilor de autor.

CUM VĂ PUTEȚI PROCURA PUBLICAȚIILE UNIUNII EUROPENE?

Publicații gratuite:

•un singur exemplar:
pe site-ul EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•mai multe exemplare/postere/hărți:
de la reprezentanțele Uniunii Europene (http://ec.europa.eu/represent_ro.htm),
de la delegațiile din țările care nu sunt membre ale UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_ro.htm)
sau contactând rețeaua Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_ro.htm)
la numărul 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuit în toată UE) (*).

(*)Informațiile primite sunt gratuite, la fel ca și cea mai mare parte a apelurilor telefonice (unii operatori și unele cabine telefonice și hoteluri taxează totuși aceste apeluri).

Publicații contra cost:

•pe site-ul EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

RO
2015

nr. 15

Raportul special

Sprijinul acordat în scopul
dezvoltării energiei
din surse regenerabile
în Africa de Est în cadrul
Facilității ACP-UE pentru
energie

[prezentat în temeiul articolului 287 alineatul (4) al doilea paragraf TFUE]

Echipa de audit

Rapoartele speciale ale Curții de Conturi Europene prezintă rezultatele unor audituri de conformitate sau ale unor audituri ale performanței care au ca obiect domenii specifice ale bugetului UE sau aspecte specifice legate de gestiune. Curtea selectează și concepe aceste sarcini de audit astfel încât impactul lor să fie maxim, luând în considerare riscurile existente la adresa performanței sau a conformității, nivelul de venituri sau de cheltuieli implicat, schimbările preconizate și interesul existent în mediul politic și în rândul publicului larg.

Acest audit al performanței a fost efectuat de Camera de audit III – condusă de domnul Karel Pinxten, membru al Curții de Conturi Europene – cameră specializată pe domeniile de cheltuieli aferente acțiunilor externe. Auditul a fost condus de domnul Klaus-Heiner Lehne, membru al Curții de Conturi Europene, beneficiind de sprijinul unei echipe formate din Michael Weiss, șeful cabinetului domnului Lehne; Gérald Locatelli, șef de unitate; Thierry Cozier, coordonatorul echipei de audit; Ruurd De Jong, Myriam Cazzaniga și Joao Nuno Coelho dos Santos, auditori principali și Jean-Louis De Neve, auditor senior.

Cuprins

Glosar și acronime

Sinteză

Introducere

Accesul la servicii energetice este esențial pentru realizarea obiectivelor de dezvoltare

Facilitatea ACP-UE pentru energie a fost creată pentru a oferi servicii energetice în mod rapid la fața locului

Sfera și abordarea auditului

Observații

Sprijinul acordat prin intermediul Facilității ACP-UE pentru energie a fost direcționat de Comisie în funcție de priorități bine definite, însă un sfert din proiectele examinate prezentau deficiențe grave la nivel conceptual

Procesul de selecție a condus la sprijinirea unor proiecte conforme cu prioritățile Facilității ACP-UE pentru energie

Un sfert din proiectele examinate au fost finanțate chiar dacă în urma procesului de evaluare se identificaseră deficiențe semnificative la nivel conceptual

Comisia nu a monitorizat toate proiectele în mod corespunzător

Calitatea rapoartelor partenerilor de implementare era inegală

În cazul unor proiecte care se confruntau cu dificultăți grave în procesul de implementare, Comisia nu a luat măsuri în mod prompt și adecvat

Majoritatea proiectelor examinate au fost încununate de succes și aveau perspective bune privind sustenabilitatea

Un sfert din proiectele examinate nu au obținut decât o foarte mică parte din rezultatele preconizate

Aproape toate proiectele de succes care au fost examinate aveau perspective bune în ceea ce privește sustenabilitatea

Concluzii și recomandări

Anexa I | — | Proiectele examinate
Anexa II | — | Metodologia de punctare
Anexa III | — | Proiecte EUEI PDF și sectoarele prioritare pentru fiecare țară în cadrul celui de Al unsprezecelea FED
Anexa IV | — | Perioada de implementare, obiectivele și realizările proiectelor examinate
Anexa V | — | Monitorizarea proiectelor examinate
Anexa VI | — | Notarea proiectelor examinate

Răspunsul Comisiei

Glosar și acronime

ACP: Țările din Africa, Zona Caraibilor și Pacific

DG DEVCO: În cadrul Comisiei Europene, Direcția Generală Cooperare Internațională și Dezvoltare este responsabilă de:

–formularea politicii UE în domeniul dezvoltării și definirea politicilor sectoriale în domeniul ajutorului extern;

–elaborarea, împreună cu Serviciul European de Acțiune Externă, a programării multianuale privind instrumentele de ajutor extern finanțate din bugetul FED și din bugetul general;

–punerea în aplicare a acestor instrumente;

–promovarea coordonării dintre UE și statele membre în domeniul cooperării pentru dezvoltare și reprezentarea Uniunii Europene pe plan extern în acest domeniu.

EF: Facilitatea ACP-UE pentru energie

Instrument financiar creat în 2005 pentru a sprijini îmbunătățirea accesului la servicii energetice durabile și rezonabile ca preț pentru populația săracă în zone rurale și periurbane din țările ACP.

EF I: Prima Facilitate ACP-UE pentru energie finanțată în cadrul celui de Al nouălea FED

EF II: A doua Facilitate ACP-UE pentru energie finanțată în cadrul celui de Al zecelea FED.

EUEI: Inițiativa Uniunii Europene în domeniul energiei pentru eradicarea sărăciei și dezvoltarea durabilă (EU Energy Initiative – EUEI)

EUEI reprezintă efortul comun al Comisiei și al statelor membre în vederea creării unei sinergii între activitățile și politicile lor în materie de dezvoltare. Scopul său este acela de a contribui la atingerea obiectivelor de dezvoltare ale mileniului (ODM) prin furnizarea de servicii energetice adecvate, accesibile și durabile pentru populația săracă. De asemenea, această inițiativă face parte din răspunsul UE în contextul inițiativei „Energie durabilă pentru toți” (Sustainable Energy for All – SE4ALL).

EUEI PDF: Facilitatea pentru dialog și parteneriat din cadrul Inițiativei UE în domeniul energiei (EU Energy Initiative Partnership Dialogue Facility – EUEI PDF)

Creată în 2005 de către Comisie și de către șase state membre (Austria, Finlanda, Franța, Germania, Țările de Jos și Suedia) cu scopul de a îmbunătăți guvernanța în sectorul energetic. Acest lucru este realizat prin sprijinirea eforturilor țărilor partenere în vederea elaborării unor politici și a unor strategii solide în domeniul energetic.

FED: Fondurile europene de dezvoltare

Fondurile europene de dezvoltare reprezintă principalul instrument prin care Uniunea Europeană furnizează ajutor în cadrul cooperării pentru dezvoltare statelor din Africa, Zona Caraibilor și Pacific (ACP) și țărilor și teritoriilor de peste mări (TTPM). Acordul de parteneriat semnat la Cotonou la data de 23 iunie 2000 pentru o perioadă de 20 de ani („Acordul de la Cotonou”) reprezintă cadrul care definește în prezent relațiile Uniunii Europene cu statele ACP și cu TTPM. Acest parteneriat are ca obiectiv principal reducerea și, în cele din urmă, eradicarea sărăciei. Cel de Al nouălea FED vizează perioada 2000-2007, iar cel de Al zecelea FED, perioada 2008-2013.

GIZ: Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit GmbH (Întreprinderea federală germană pentru cooperare internațională)

kW: Kilowatt (unitate de măsură a puterii), 1 kW fiind egal cu 1 000 de wați

OCDE: Organizația pentru Cooperare și Dezvoltare Economică

Misiunea OCDE este de a promova politicile care îmbunătățesc bunăstarea economică și socială a cetățenilor din întreaga lume.

ODM: Obiectivele de dezvoltare ale mileniului

Obiectivele de dezvoltare ale mileniului sunt opt obiective internaționale de dezvoltare care au fost stabilite ca urmare a Summitului Mileniului al Organizației Națiunilor Unite din 2000 și în urma adoptării Declarației Mileniului a Organizației Națiunilor Unite. Gama acestor obiective variază de la reducerea la jumătate a sărăciei extreme și a foametei la accesul universal la educația primară și la asigurarea durabilității mediului. Toate statele membre ale Organizației Națiunilor Unite și numeroase organizații internaționale s-au angajat să contribuie la realizarea acestor obiective până în 2015.

ONG: Organizație neguvernamentală

ONU: Organizația Națiunilor Unite

ROM: Monitorizare axată pe rezultate (results-oriented monitoring – ROM)

Sistemul ROM a fost creat de DG DEVCO în 2000 și se bazează pe evaluări succinte, axate pe anumite aspecte și efectuate la fața locului de către experți externi. Acesta utilizează o metodologie consecventă și structurată pentru a evalua performanța proiectelor din perspectiva a cinci criterii: relevanță, eficiență, eficacitate, impactul potențial și sustenabilitatea probabilă.

SE4ALL: „Energie durabilă pentru toți” (Sustainable Energy for All – SE4ALL)

Această inițiativă a fost lansată de Secretarul General al ONU în 2011. Ea cuprinde următoarele trei obiective interconectate care trebuie atinse până în 2030: (i) asigurarea accesului universal la servicii energetice moderne, (ii) dublarea ratei de îmbunătățire a eficienței energetice la nivel mondial și (iii) dublarea ponderii energiei din surse regenerabile în mixul energetic mondial.

SMART: Specific, Measurable, Achievable, Relevant and Time-bound (definite în mod exact, măsurabile, realizabile, pertinente și cu termene de îndeplinire precise).

SMDD: Summitul mondial privind dezvoltarea durabilă

În 2002, cu ocazia Summitului mondial privind dezvoltarea durabilă care a avut loc la Johannesburg în Africa de Sud, dezvoltarea durabilă a fost reconfirmată ca element central al agendei internaționale. Cu această ocazie, o gamă largă de obiective și de angajamente au fost stabilite și reconfirmate de către guvernele participante. În special, SMDD a făcut apel la acțiuni care să vizeze creșterea în mod substanțial a utilizării energiei din surse regenerabile.

Sinteză

I

Așa cum s-a subliniat în cadrul Summitului mondial privind dezvoltarea durabilă, desfășurat la Johannesburg în 2002, și în cadrul altor dezbateri internaționale pe tema dezvoltării, accesul la servicii energetice este esențial pentru obținerea de progrese în îndeplinirea obiectivelor de dezvoltare. În 2004, aproape două miliarde de oameni, majoritatea din zone rurale și periurbane din țările în curs de dezvoltare, nu aveau acces la servicii energetice adecvate, rezonabile ca preț și sustenabile.

II

În iunie 2005, Consiliul de miniștri ACP-UE a aprobat crearea Facilității ACP-UE pentru energie (EF) pentru a promova accesul persoanelor sărace la servicii energetice moderne, punând un accent puternic pe Africa Subsahariană și pe energia din surse regenerabile. Pentru perioada 2006-2013, Facilității ACP-UE pentru energie i-au fost alocate 475 de milioane de euro în cadrul celui de Al nouălea și al celui de Al zecelea Fond european de dezvoltare, cea mai mare parte a acestei sume fiind destinată acordării de granturi proiectelor selectate prin intermediul unor cereri de propuneri. Atunci când am demarat acest audit, fusese acordată deja suma de 268,2 de milioane de euro în cadrul primelor două cereri de propuneri, din care 106 milioane de euro vizau proiecte în Africa de Est, unde nivelul de acces la electricitate era de departe cel mai scăzut din Africa.

III

Am constatat că eforturile Comisiei au fost în cea mai mare parte fructuoase, însă aceasta ar fi putut utiliza într-un mod mai eficient Facilitatea ACP-UE pentru energie pentru a spori accesul la energia din surse regenerabile în rândul populației sărace din Africa de Est.

IV

Comisia a alocat sprijinul pentru energia din surse regenerabile unor proiecte selecționate în funcție de priorități bine definite. Cu toate acestea, nu s-a dat dovadă de o rigoare suficientă în procesul de selecție, ceea ce a determinat ca un sfert din proiectele examinate să primească granturi în pofida unor deficiențe semnificative care fuseseră identificate la nivelul concepției lor.

V

Comisia nu a monitorizat toate proiectele în mod corespunzător. Rapoartele prezentate de către partenerii de implementare erau de o calitate inegală și Comisia nu a încercat să impună respectarea obligațiilor lor în materie de raportare. De asemenea, pentru unele proiecte, nu a făcut uz în mod suficient nici de vizitele la fața locului la proiecte, nici de examinările de monitorizare axată pe rezultate pentru a completa informațiile furnizate de partenerii de implementare, în special acolo unde existau informații că proiectele întâmpinau dificultăți grave. În cazul unor proiecte care se confruntau cu dificultăți grave în procesul de implementare, Comisia nu a luat măsuri în mod prompt și adecvat.

VI

Cele mai multe dintre proiectele examinate au fost încununate de succes și sunt susceptibile să fie sustenabile, dacă măsurile necesare avute în vedere sunt puse în aplicare și contextul nu se deteriorează prea mult. Un sfert din proiectele examinate nu au reușit să obțină decât o foarte mică parte din rezultatele preconizate, în principal din cauza deficiențelor de la nivelul conceptual al proiectelor care nu au fost remediate și din cauza monitorizării inadecvate din partea Comisiei.

VII

Formulăm o serie de recomandări în vederea unei selecții mai riguroase a proiectelor, în vederea consolidării procesului de monitorizare a acestora și în vederea creșterii perspectivelor lor de sustenabilitate.

Introducere

Accesul la servicii energetice este esențial pentru realizarea obiectivelor de dezvoltare

01

În 2004, aproape două miliarde de oameni, majoritatea din zone rurale și periurbane din țări în curs de dezvoltare, nu aveau acces la servicii energetice adecvate, rezonabile ca preț și sustenabile¹. Prețurile fluctuante ale carburanților pe piața internațională, creșterea cererii de energie în țările în curs de dezvoltare și în țările cu economii emergente, precum și preocupările legate de schimbările climatice constituie provocări deosebite în ceea ce privește creșterea accesului la servicii energetice.

02

În timp ce statele membre ale Organizației pentru Cooperare și Dezvoltare Economică (OCDE) sunt din ce în ce mai puțin expuse la creșterea continuă a prețurilor la energie, majoritatea țărilor în curs de dezvoltare sunt tot mai expuse la efectele acestei creșteri ca urmare a climatului investițional neatractiv și a unui nivel scăzut al eficienței proceselor în acest sector². Legăturile dintre lipsa de acces la servicii energetice rezonabile ca preț și durabile și dificultățile în obținerea unor reale progrese în ceea ce privește îndeplinirea majorității obiectivelor de dezvoltare au fost puse în evidență în cadrul Summitului mondial privind dezvoltarea durabilă (SMDD) desfășurat la Johannesburg în 2002, precum și în cadrul altor dezbateri internaționale organizate pe tema dezvoltării.

Fotografia 1

O imagine nocturnă a continentului european și a celui african

© Visible Earth, NASA.

Facilitatea ACP-UE pentru energie a fost creată pentru a oferi servicii energetice în mod rapid la fața locului

03

În contextul Summitului mondial privind dezvoltarea durabilă, Comisia și statele membre ale UE și-au unit eforturile în vederea creării Inițiativei UE în domeniul energiei (EUEI) pentru eradicarea sărăciei și dezvoltarea durabilă. Scopul acestei inițiative este de a contribui la atingerea obiectivelor de dezvoltare ale mileniului (ODM), prin asigurarea unor servicii energetice adecvate, rezonabile ca preț și durabile pentru populația săracă din zone defavorizate din punct de vedere socioeconomic. EUEI a inițiat un dialog în acest sens cu țările în curs de dezvoltare pentru a promova atât reformele din sectorul energetic, cât și transferul de tehnologie și investițiile în acest sector și pentru a încuraja inițiativele de atenuare a schimbărilor climatice.

04

În 2002 și în 2003, Comisia a subliniat nevoia de finanțare în sectoarele energetice ale țărilor în curs de dezvoltare³. Acest lucru a fost recunoscut de statele membre și de țările ACP, care au propus crearea Facilității ACP-UE pentru energie (EF)⁴. În iunie 2005, în urma propunerii Comisiei⁵, Consiliul de miniștri ACP-UE a aprobat înființarea acestei facilități pe baza unui set de principii fundamentale (a se vedea caseta 1).

Caseta 1

Principiile fundamentale ale Facilității ACP-UE pentru energie

Activitățile desfășurate de EF ar trebui să vizeze următoarele:

(i)orientarea către țările ACP care aveau deja sau se angajaseră să instituie o politică energetică solidă și să integreze buna guvernanță în acest sector;

(ii)promovarea unei aproprieri la nivel național (și, eventual, la nivel multinațional), prin asigurarea unei coerențe cu politicile sectoriale relevante și a unei strategii globale de reducere a sărăciei;

(iii)introducerea unei flexibilități în ceea ce privește mecanismele de cofinanțare care includ state membre, instituții de credit și entități asociative, publice sau private; și

(iv)promovarea inovării atunci când se confruntă cu provocările pe care le implică furnizarea unor servicii energetice durabile și accesibile pentru populația săracă.

05

Principalul obiectiv al EF a fost acela de a promova accesul la servicii energetice moderne pentru persoanele sărace din zone rurale și periurbane, punându-se un puternic accent geografic pe Africa Subsahariană. De asemenea, facilitatea urmărea să îmbunătățească guvernanța sectorului energetic și să sporească atractivitatea acestui sector pentru investitori, să faciliteze investițiile pe scară largă în infrastructura energetică transfrontalieră și să promoveze energia din surse regenerabile, precum și măsurile de îmbunătățire a eficienței energetice.

06

Suma care a fost alocată Facilității ACP-UE pentru energie, pentru perioada 2006-2013, a fost de 475 de milioane de euro: 220 de milioane de euro pentru prima facilitate (EF I) finanțată în cadrul celui de Al nouălea FED și 255 de milioane de euro pentru a doua facilitate (EF II) finanțată în cadrul celui de Al zecelea FED. Un procent de aproape 90 % din suma alocată (415,7 milioane de euro) a fost utilizat pentru acordarea de granturi proiectelor selectate prin intermediul cererilor de propuneri⁶. Restul era destinat furnizării de sprijin Facilității pentru dialog și parteneriat a EUEI (PDF)⁷, unui mecanism de punere în comun a resurselor care finanțează proiecte de investiții de dimensiuni medii⁸, Parteneriatului UE-Africa pentru infrastructură⁹, precum și unor diverse alte activități¹⁰.

07

La momentul demarării auditului nostru în iunie 2014, suma totală care fusese deja atribuită, în cadrul primelor două cereri de propuneri, unui număr de 142 de proiecte era de 268,2 milioane de euro: 169 de milioane de euro pentru 74 de proiecte selectate în urma cererii de propuneri lansate în mai 2006 în cadrul EF I și 99,2 milioane de euro pentru 68 de proiecte selectate în urma primei cereri de propuneri lansate în noiembrie 2009 în cadrul EF II¹¹.

08

În jur de 85 % din proiectele selectate în urma primelor două cereri de propuneri sunt legate de energia din surse regenerabile, 12 % privesc sisteme hibride de producere a energiei electrice (surse regenerabile și combustibili fosili) și 3 % vizează combustibilii fosili. În funcție de activitățile lor principale, proiectele pot fi clasificate astfel: producția de energie electrică la scară mică, în afara rețelelor principale¹² (42 %), interconectare, transport și distribuție a energiei electrice (42 %), guvernanță sau consolidarea capacităților¹³ (9 %), energie pentru gătit și altele (7 %).

09

O sumă totală de 106 milioane de euro a fost alocată unui număr de 50 de proiecte în Africa de Est. Cu mai puțin de 20 % din populație având acces la electricitate, această regiune are, de departe, cea mai scăzută rată de acces la servicii energetice din Africa¹⁴. Același lucru este valabil și în ceea ce privește accesul la combustibili lichizi pentru gătit¹⁵, de care beneficiază mai puțin de 10 % din populație, în comparație cu aproximativ 20 % din populația regiunilor Africii de Vest și Africii Centrale și peste 40 % din populația din sudul Africii.

1COM(2004) 711 final din 26 octombrie 2004: „Dezvoltarea viitoare a Inițiativei UE în domeniul energiei și modalitățile de înființare a unei facilități pentru energie destinată țărilor ACP”, p. 2.

2În medie, țările în curs de dezvoltare utilizează aproape de două ori mai mult echivalent petrol per unitate de producție economică decât țările OCDE [COM(2004) 711].

3COM(2002) 408 final din 17 iulie 2002, intitulată „Cooperarea în domeniul energiei cu țările în curs de dezvoltare” și COM(2003) 829 final din 23 decembrie 2003, intitulată „Summitul mondial privind dezvoltarea durabilă, un an mai târziu: îndeplinirea angajamentelor noastre”.

4În cadrul conferinței „Energie pentru Africa”, desfășurată la Nairobi în noiembrie 2003, și în cadrul Consiliului de miniștri ACP-UE, care s-a reunit la Gaborone în mai 2004. Facilitatea ACP-UE pentru apă a fost menționată drept un model util cu obiectivul său principal de a oferi surse sigure de apă potabilă și servicii sanitare de bază pentru populația săracă.

5COM(2004) 711.

6Procedura cererilor de propuneri nu este specifică doar Facilității ACP-UE pentru energie. Pentru mai multe detalii, a se vedea site-ul web al DG DEVCO http://ec.europa.eu/europeaid/prag/

7Contribuția din partea UE se ridică la 3,5 milioane de euro și este canalizată prin intermediul unui acord de delegare către Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ), care gestionează acest proiect de o valoare de aproximativ 16,5 milioane de euro. Alte contribuții provin din partea Austriei, a Franței, Germaniei, a Țărilor de Jos, a Suediei și a Finlandei. Facilitatea pentru dialog și parteneriat a EUEI urmărește consolidarea capacității instituționale și ameliorarea climatului de investiții private în sectorul energetic.

8Contribuția planificată inițial era plafonată la 40 de milioane de euro, fiind în final sprijinite șase proiecte cu suma de 24,8 milioane de euro.

9Suma alocată în valoare de 17 milioane de euro viza în principal să faciliteze interconectarea transfrontalieră a rețelelor naționale.

10Consultanță și servicii de evaluare a propunerilor de proiecte, servicii de monitorizare, examinare și audit al proiectelor, precum și cheltuieli neprevăzute.

11Ultimele două cereri de propuneri lansate în cadrul EF II în martie și, respectiv, în octombrie 2013 s-au încheiat în decembrie 2014. În urma acestor cereri, s-au atribuit granturi în valoare totală de 147,5 milioane de euro unui număr de 31 de proiecte.

12Unități de producție a energiei electrice de dimensiuni relativ mici care alimentează o rețea de distribuție ce nu este conectată la rețeaua de electricitate principală.

13Toate proiectele din celelalte categorii includ elemente de consolidare a capacităților.

14Ratele de acces la electricitate în celelalte regiuni africane variază între 34 % și 44 %. Pentru mai multe detalii, a se vedea raportul Parteneriatului Africa-UE pentru energie, 2011/2012 (http://www.euei-pdf.org/support-to-the-africa-eu-energy-partnership-aeep).

15În principal, gaz în butelii sau kerosen, utilizați ca înlocuitori pentru lemne de foc și cărbune de lemn.

Sfera și abordarea auditului

10

Obiectivul nostru a fost de a evalua dacă Comisia a utilizat cu succes Facilitatea ACP-UE pentru energie în direcția creșterii accesului populației sărace din Africa de Est la energia din surse regenerabile. Auditul nostru s-a axat pe trei întrebări principale:

(a)A reușit Comisia să aloce sprijinul pentru energia din surse regenerabile, acordat în cadrul Facilității ACP-UE pentru energie, unor proiecte bine concepute și selectate în funcție de priorități bine definite?

(b)A reușit Comisia să monitorizeze proiectele în mod corespunzător?

(c)Și-au atins proiectele obiectivele urmărite?

11

Auditul s-a axat pe proiectele având ca temă energia din surse regenerabile¹⁶, finanțate în cadrul primelor două cereri de propuneri în douăsprezece țări din Africa de Est¹⁷, și s-a desfășurat între luna iunie 2014 și luna februarie 2015. Auditul a inclus:

(a)o examinare a documentelor de politică ale UE legate de sectorul energetic în țările în curs de dezvoltare, de strategia de cooperare a FED și de Facilitatea ACP-UE pentru energie;

(b)interviuri cu funcționari din cadrul DG DEVCO și cu reprezentanți ai partenerilor contractuali;

(c)o examinare a 16 proiecte care au fost implementate în cinci țări: Kenya, Madagascar, Mozambic, Tanzania și Zambia (a se vedea anexa I)¹⁸. Criteriile de selecție au inclus importanța sumelor implicate¹⁹ și acoperirea tuturor tehnologiilor utilizate, precum și a diferitelor tipuri de parteneri de implementare și parteneri operaționali²⁰. Scopul acestei examinări a fost de a evalua eficacitatea proiectelor respective, ele fiind notate în conformitate cu criteriile relevante incluse în metodologia de monitorizare axată pe rezultate (results-oriented monitoring – ROM) stabilită de Comisie (a se vedea anexa II);

(d)vizite la fața locului în Madagascar în perioada 13-23 octombrie 2014 și în Zambia și în Tanzania, în perioada 3-20 noiembrie, care au inclus interviuri cu membri ai personalului delegațiilor UE, cu reprezentanți ai unor entități publice din țările beneficiare, cu parteneri de implementare, precum și vizite la fața locului pentru opt proiecte.

16Energie solară fotovoltaică, energie eoliană, energie hidroelectrică și energie pe bază de biomasă.

17Țările acoperite din Africa de Est au fost: Burundi, Djibouti, Eritreea, Etiopia, Kenya, Madagascar, Malawi, Mozambic, Rwanda, Tanzania, Uganda și Zambia.

18Atunci când proiectele sunt menționate în observații, se face trimitere la numerotarea acestora și la denumirea lor scurtă, astfel cum sunt acestea indicate în anexe.

19Contribuția acordată prin intermediul Facilității ACP-UE pentru energie să fi fost de minimum 0,5 milioane de euro.

20Organizații neguvernamentale (ONG-uri), organisme de stat, dar cu o funcționare apropiată de cea a organismelor de drept privat (organisme parapublice), și societăți private.

Observații

Sprijinul acordat prin intermediul Facilității ACP-UE pentru energie a fost direcționat de Comisie în funcție de priorități bine definite, însă un sfert din proiectele examinate prezentau deficiențe grave la nivel conceptual

12

Am examinat dacă sprijinul din cadrul acestei facilități a fost acordat de Comisie în funcție de priorități relevante și dacă a fost direcționat către proiecte bine concepute.

Procesul de selecție a condus la sprijinirea unor proiecte conforme cu prioritățile Facilității ACP-UE pentru energie

13

Sistemul de cereri de propuneri implică un proces de selecție transparent și bine documentat (a se vedea caseta 2).

Caseta 2

Selecția propunerilor de proiecte

Pentru a asigura o largă participare, o transparență și o abordare axată pe cerere, cererea de propuneri și ghidul pentru solicitanți sunt difuzate pe scară largă. Acest ghid conține instrucțiuni practice pentru solicitanți, precum și obiectivele și prioritățile cererii. Solicitanții depun o notă conceptuală care descrie principalele caracteristici ale proiectului propus, precum și propunerea completă care detaliază acțiunile propuse, alături de bugetul proiectului și de informații detaliate cu privire la solicitanți.

Gestionarea cererii de propuneri este supravegheată de o comisie de evaluare²¹, care răspunde de evaluarea propunerilor în funcție de criteriile de selecție și de atribuire stabilite în ghidul solicitantului aferent cererii de propuneri respective.

Atât nota conceptuală, cât și propunerea completă sunt evaluate de două persoane, în majoritatea cazurilor, de către un evaluator extern și de către un reprezentant al delegației UE din țara în care acțiunea este planificată²². Evaluările sunt efectuate cu ajutorul unui sistem de punctare și al unor grile de evaluare standardizate, cu criterii care acoperă în special aspecte precum relevanța, fezabilitatea, eficacitatea, sustenabilitatea și raportul cost-eficacitate al propunerilor de proiecte.

În cazul în care există divergențe de opinie semnificative între cei doi evaluatori, o a treia evaluare este efectuată de către comisia de evaluare pentru a se stabili punctajul final.

Granturile sunt atribuite proiectelor care obțin punctajele cele mai mari.

14

Pentru primele două cereri de propuneri din cadrul Facilității ACP-UE pentru energie, au fost depuse 975 de propuneri, dintre care au fost selectate 142 de proiecte (15 %). În ceea ce privește relevanța proiectelor, criteriile de selecție au asigurat coerența cu prioritățile stabilite de facilitate și de cele două cereri de propuneri:

(a)toate cele 12 țări din Africa de Est care au făcut obiectul auditului aveau o politică energetică națională sau erau în curs de instituire a unei astfel de politici. De asemenea, pentru unsprezece dintre aceste țări, s-a acordat sprijin și în cadrul Facilității pentru dialog și parteneriat a EUEI (a se vedea punctul 6), cu scopul de a se consolida capacitatea instituțională și de a se îmbunătăți mediul de afaceri pentru investițiile în sectorul energetic (a se vedea anexa III)²³;

(b)o prioritate deosebită s-a acordat proiectelor care utilizează surse regenerabile de energie, 85 % din granturile acordate vizând acest tip de proiecte (a se vedea punctul 8); și

(c)proiectele răspund unor nevoi identificate în mod corespunzător în ceea ce privește accesul la servicii energetice moderne (a se vedea caseta 3) în zonele rurale sau periurbane cele mai populate de comunități sărace sau de comunități cu posibilități financiare modeste.

Caseta 3

Nevoile esențiale ale populațiilor sărace în ceea ce privește energia electrică

În zonele rurale și periurbane, nevoile prioritare în materie de electricitate ale gospodăriilor sunt, în general, iluminatul, încărcarea telefoanelor mobile, utilizarea unui aparat radio sau a unui televizor, circulația aerului și, atunci când și acolo unde este posibil, utilizarea unui frigider, a aparatelor de aer condiționat sau a altor tipuri de aparate electrocasnice. La nivelul satelor/comunităților, furnizarea de energie electrică centrelor medicale constituie, de regulă, principala prioritate, urmată de clădirile administrative, de școli și, acolo unde este necesar, de instalațiile de pompare a apei. Principalele activități economice care au devenit posibile odată cu introducerea electricității includ morăritul, decorticarea orezului, producția de cherestea, refrigerarea alimentelor și a băuturilor, croitoria și centrele de comunicare.

Energia pentru gătit rămâne bazată în continuare, în marea majoritate a cazurilor, pe lemne de foc și pe cărbune de lemn. Utilizarea unor sobe astfel concepute pentru a permite realizarea de economii de combustibil, precum și gestionarea adecvată a pădurilor constituie primii pași către o utilizare și o producție mai eficientă de energie. Printre soluțiile energetice moderne pentru gătit se numără disponibilitatea buteliilor de gaz sigure și la prețuri accesibile sau producția de biogaz în apropierea locului de utilizare. [Surse: Diverse documente aferente proiectelor și raportul intitulat Poor people’s energy outlook 2013 (Perspectivele energetice pentru persoanele sărace pentru 2013), http://practicalaction.org/ppeo2013-pr

Fotografia 2

Panoul de vizibilitate a proiectului intitulat Up-scaling access to integrate modern energy services for poverty reduction (Matadi, districtul Siha, Tanzania)

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

Un sfert din proiectele examinate au fost finanțate chiar dacă în urma procesului de evaluare se identificaseră deficiențe semnificative la nivel conceptual

15

În ceea ce privește conceperea proiectelor, s-au utilizat criterii corespunzătoare pentru a evalua:

(i)viabilitatea operațională (cu referire la capacitatea partenerilor și la metodologia de punere în aplicare a proiectului);

(ii)sustenabilitatea (socioeconomică, financiară, tehnică și ecologică);

(iii)raportul cost-eficacitate (raportul dintre costurile suportate și rezultatele preconizate); și

(iv)potențialul de multiplicare (rezultate care să demonstreze că proiectul poate servi drept model pentru viitoare proiecte).

16

Pentru 11 dintre proiectele examinate, punctajul acordat era în concordanță cu observațiile analitice formulate de către fiecare dintre evaluatori. Nu același lucru s-a întâmplat însă în cazul procesului de selecție aferent celorlalte cinci proiecte, care era afectat de inconsecvențe ce nu au fost detectate de comisia de evaluare, și anume:

(a)într-un caz²⁴, punctajul bun dat de evaluatorul extern nu avea nicio explicație logică, având în vedere că acesta detectase deficiențe grave la nivel conceptual și riscuri ridicate de eșec în ceea ce privește proiectul respectiv²⁵. Întrucât punctajele acordate de cei doi evaluatori se situau deasupra pragului de admisibilitate, proiectul a fost selectat;

(b)în ceea ce privește celelalte patru proiecte²⁶, propunerile aferente au trebuit să fie supuse unei a treia evaluări, întrucât evaluatorii externi au semnalat deficiențe grave la nivel conceptual care expuneau proiectele respective la un risc ridicat de eșec (de exemplu, lipsa de expertiză a solicitantului, obiective excesiv de ambițioase, planificare nerealistă privind punerea în aplicare, sustenabilitate amenințată în ceea ce privește resursele primare, raport cost-eficacitate nefavorabil, plan de afaceri excesiv de optimist și/sau ambiguu). Cu toate acestea, cea de a treia evaluare, care a recomandat atribuirea de granturi proiectelor respective, nu a ținut seama în mod corespunzător nici de riscurile identificate, nici de faptul că nu existau măsuri adecvate de atenuare a riscurilor respective.

17

Pentru patru dintre aceste cinci cazuri²⁷, deficiențele grave de la nivel conceptual au constituit principalul motiv care a stat la baza eșecului proiectelor respective (a se vedea punctul 36).

18

Procesul de selecție a inclus evaluarea caracterului adecvat al cadrului logic aferent fiecărui proiect²⁸. Obiectivele proiectelor îndeplineau criteriile SMART²⁹, însă, din cauza lipsei unor studii de fezabilitate adecvate, indicatorii de performanță care fuseseră definiți pentru monitorizarea îndeplinirii obiectivelor respective nu erau întotdeauna fondați pe valori de referință exacte sau pe niveluri-țintă bine gândite.

19

Dintre cele 13 proiecte care fuseseră finalizate sau erau aproape finalizate, cinci au necesitat o ajustare semnificativă a indicatorilor de performanță aferenți pentru a-i adapta la realitățile de la fața locului³⁰, pentru a le optimiza soluțiile tehnice corespondente³¹ sau pentru a răspunde unui eveniment neprevăzut³² (a se vedea anexa IV). Această situație a afectat în primul rând proiectele din cadrul EF I. Comisia a remediat această problemă în cadrul EF II, în sensul că prima cerere de propuneri din cadrul EF II a recomandat efectuarea unor studii de fezabilitate înainte de depunerea cererii de finanțare, acest lucru devenind obligatoriu în cadrul celei de a doua cereri de propuneri.

Comisia nu a monitorizat toate proiectele în mod corespunzător

20

Am examinat dacă Comisia a obținut informații adecvate din rapoartele aferente proiectelor pentru a monitoriza progresele realizate și dacă a luat măsuri adecvate și oportune, atunci când era necesar.

Calitatea rapoartelor partenerilor de implementare era inegală

21

Dispozițiile contractelor de finanțare încheiate cu partenerii de implementare prevăd că plata tranșelor aferente granturilor este condiționată de aprobarea de către delegația UE în cauză a rapoartelor financiare și descriptive elaborate la jumătatea și la finele perioadei de implementare. Aceste rapoarte trebuie să fie întocmite pe baza modelului specificat în contractul de finanțare, și anume: trebuie să enumere activitățile desfășurate, să explice motivele pentru care anumite activități planificate nu au putut fi puse în aplicare, să descrie în mod detaliat problemele cu care s-au confruntat și măsurile luate pentru soluționarea lor și să evalueze rezultatele obținute.

22

În cazul a cinci dintre cele 16 proiecte examinate, raportarea a fost realizată în timp util și la nivelul de calitate preconizat. Toate aceste cinci proiecte au fost implementate de către parteneri cu experiență în domeniul dezvoltării³³. În ceea ce privește celelalte proiecte:

(a)rapoartele descriptive erau lipsite, în mod frecvent, de informații referitoare la progresele intermediare care au fost înregistrate în îndeplinirea obiectivelor;

(b)atunci când progresele nu erau satisfăcătoare, informațiile cuprinse în rapoarte erau adesea lacunare în ceea ce privește măsurile planificate sau măsurile luate în vederea remedierii situației;

(c)în cazul unor întârzieri importante în procesul de implementare, frecvența cererilor de rambursare și a rapoartelor aferente s-a diminuat, ceea ce a determinat ca delegațiile UE să dispună de și mai puține informații.

23

DG DEVCO a contractat serviciile unei societăți de consultanță pentru a asista delegațiile UE în evaluarea rapoartelor întocmite de partenerii de implementare, pentru a consemna progresele înregistrate în implementarea proiectelor, pentru a institui un instrument de monitorizare structurat în ceea ce privește Facilitatea ACP-UE pentru energie și pentru a întocmi rapoarte cu privire la rezultatele globale ale acestei facilități. Ori de câte ori identifica deficiențe în ceea ce privește prezentarea la timp, calitatea sau exhaustivitatea rapoartelor, societatea de consultanță informa partenerul de implementare și delegația UE în acest sens și formula recomandări care să faciliteze procesul de implementare, acolo unde era necesar. Examinarea de către această societate a rapoartelor întocmite de către parteneri era, de regulă, finalizată la un interval de o lună până la cinci luni după încheierea perioadei care făcea obiectul raportului respectiv. Cu toate acestea, din cauza prelungirii cu întârziere a duratei contractului său, a intervenit un decalaj de mai multe luni în activitățile sale, care a antrenat întârzieri considerabile în ceea ce privește examinarea sa în unele cazuri (a se vedea anexa V).

24

Această examinare standardizată realizată de către o singură entitate s-a dovedit a fi utilă pentru armonizarea și îmbunătățirea, într-o anumită măsură, a raportării realizate de partenerii de implementare. Cu toate acestea, societatea de consultanță respectivă nu avea puterea de a impune punerea în aplicare a recomandărilor formulate și contractul său nu prevedea resurse care să îi permită verificarea la fața locului a informațiilor furnizate de către partenerii de implementare. Această verificare putea fi realizată doar când erau disponibile și alte surse de informații³⁴.

25

Bugetul proiectelor examinate prevedea resurse pentru efectuarea evaluărilor obligatorii de la jumătatea și de la finele perioadei de implementare, care urmau să fie organizate de către partenerii de implementare, aceștia din urmă dispunând realizarea lor prin contractarea serviciilor unor consultanți externi. Doar jumătate din evaluările intermediare au fost efectuate. Dintre cele 11 proiecte din cadrul EF I care au fost examinate, cinci nu făcuseră obiectul niciunei evaluări intermediare, deși acestea demaraseră în 2008 și, la momentul auditului nostru³⁵, mai aveau doar un an până la data planificată pentru finalizare. Un proiect din cadrul EF II³⁶ se afla în curs de implementare de aproximativ trei ani și era programat să fie finalizat în mai puțin de un an, dar nici acesta nu făcuse obiectul evaluării intermediare obligatorii (a se vedea anexa V).

În cazul unor proiecte care se confruntau cu dificultăți grave în procesul de implementare, Comisia nu a luat măsuri în mod prompt și adecvat

26

Deficiențele care afectau raportarea la nivelul proiectelor au fost evidențiate în raportul din februarie 2012 privind evaluarea la jumătatea perioadei a primei cereri de propuneri, evaluare organizată de DG DEVCO³⁷. Comisia nu a luat măsuri pentru a da curs acestei constatări prin planificarea unor acțiuni vizând remedierea problemelor existente, prin stabilirea unui calendar de punere în aplicare și prin alocarea responsabilităților³⁸.

27

Conform dispozițiilor contractelor de finanțare, atunci când partenerii de implementare nu își respectă obligațiile în materie de raportare, DG DEVCO are dreptul de a solicita, în orice moment, informații suplimentare, care trebuie furnizate în termen de o lună, precum și dreptul de a rezilia contractul și de a recupera sumele care au fost deja plătite, dar pentru care nu s-au furnizat justificări. DG DEVCO nu a făcut uz de aceste drepturi.

28

În cele trei delegații ale UE care au fost examinate, existau puține dovezi care să indice că gestionarii de programe efectuau vizite regulate la fața locului, chiar și atunci când delegațiile UE erau la curent cu dificultățile grave cu care se confruntau proiectele, așa cum era cazul celor două proiecte din cadrul EF I care s-au soldat cu eșecuri³⁹. Motivele invocate de delegații au fost constrângerile în materie de resurse și faptul că proiectele din cadrul Facilității ACP-UE pentru energie aveau o prioritate mai mică decât programele derulate în cadrul strategiilor de cooperare cu țările partenere în contextul FED⁴⁰.

29

Pentru proiectele care sunt rareori vizitate de personalul delegațiilor sau care se confruntă cu dificultăți, gestionarii de programe din delegațiile UE pot solicita ca DG DEVCO să planifice o vizită de monitorizare axată pe rezultate. Zece dintre cele 16 proiecte examinate au făcut obiectul a cel puțin unei astfel de vizite⁴¹ (a se vedea anexa V). Cu toate acestea, nu s-a valorificat în mod suficient această posibilitate în cazul proiectelor care întâmpinau dificultăți grave și bine cunoscute în procesul de implementare:

(a)proiectul nr. 5 (Up-scaling), care a demarat în ianuarie 2008, a făcut obiectul unei vizite de monitorizare axată pe rezultate abia în iunie 2013. Raportul rezultat în urma acestei vizite a pus în lumină situația haotică a proiectului, însă era prea târziu pentru a se lua măsuri de remediere;

(b)proiectul nr. 6 (Bioenergelec), care a demarat în aprilie 2008, nu a făcut niciodată obiectul unei astfel de vizite, în pofida întârzierilor considerabile în procesul de implementare⁴² și a rezultatelor slabe obținute.

30

În cazul în care consideră că un contract nu mai poate fi executat în mod eficient sau în mod corespunzător, Comisia poate încerca să convină asupra unei soluții cu partenerul de implementare și, în situația în care nu se ajunge la nicio soluție, Comisia poate rezilia contractul respectiv. Comisia nu a recurs la aceste măsuri atunci când, la jumătatea anului 2010, devenise evident faptul că ambele proiecte menționate la punctul 29 nu mai puteau fi implementate conform planificării:

(a)în cazul proiectului nr. 5 (Up-scaling), una dintre soluții ar fi putut fi să se reducă în mod semnificativ acoperirea geografică și numărul satelor în care să fie implantate instalații de producere a energiei electrice, precum și să se reanalizeze dacă să se continue programul de cultivare a arborelui de jatropha⁴³;

(b)pentru proiectul nr. 6 (Bioenergelec), planul proiectului ar fi putut fi reexaminat în lumina rezultatelor slabe obținute anterior de un proiect similar, implementat tot în Madagascar de către același partener⁴⁴.

31

Proiectul nr. 6 din cadrul EF II (Wood and charcoal) este implementat în mai multe țări de către o întreprindere forestieră privată. Proiectul a demarat în martie 2012 și, la o distanță de mai puțin de un an înainte de data planificată pentru finalizare (iulie 2015), nu se realizase niciun progres în ceea ce privește componenta inovatoare privind producția cărbunelui de lemn⁴⁵ din cadrul proiectului, existând puține șanse ca aceasta să se concretizeze. Delegațiile UE din țările în cauză nu au încercat să identifice motivele eșecului proiectului și nici nu au luat vreo măsură de remediere. Întrucât această componentă inovatoare privind producția cărbunelui de lemn constituise justificarea pentru eligibilitatea proiectului de a primi finanțare în cadrul facilității, faptul că acest element nu s-a concretizat înseamnă că Comisia mai poate recupera o parte din fondurile acordate.

Majoritatea proiectelor examinate au fost încununate de succes și aveau perspective bune privind sustenabilitatea

32

Am examinat dacă rezultatele preconizate ale proiectelor au fost obținute conform planificării, precum și dacă aceste rezultate erau sustenabile.

Un sfert din proiectele examinate nu au obținut decât o foarte mică parte din rezultatele preconizate

33

Perioadele de implementare indicate în propunerile de proiecte și, ulterior, stabilite în contractele de finanțare au subestimat, în general, timpul necesar pentru a pune în aplicare proiectele respective⁴⁶. Perioada de implementare a nouă dintre cele 11 proiecte din cadrul EF I care au fost examinate a trebuit să fie prelungită, iar durata de timp necesară pentru implementarea a două dintre aceste proiecte a fost cel puțin dublă față de cea planificată inițial (a se vedea anexa IV).

34

Dintre cele 16 proiecte examinate, 12 au fost încununate de succes: cinci își depășiseră sau era probabil să își depășească nivelurile-țintă inițiale, două își atinseseră sau era probabil să își atingă nivelurile-țintă, iar cinci nu erau susceptibile să își atingă nivelurile-țintă, însă rezultatele erau totuși rezonabile⁴⁷ (a se vedea anexa IV și anexa VI, coloana „Rezultate”, proiectele cu calificativul A sau B). În caseta 4 sunt oferite două exemple de proiecte de succes.

Caseta 4

Exemple de proiecte de succes

Proiectul nr. 4 (Biogas) – Acest proiect implementat în Kenya a vizat obținerea de gaz metan din gunoiul de grajd în digestoare la ferme mici cu trei până la zece vaci de lapte. Biogazul este utilizat drept combustibil pentru gătit în gospodăriile proprietarilor de ferme. Acesta contribuie la economisirea lemnelor de foc sau a cărbunelui de lemn, reduce în mod considerabil poluarea din case și îmbunătățește calitățile fertilizante ale gunoiului de grajd. Diverse microinstituții și diverși promotori din sectorul public s-au implicat în asigurarea multiplicării proiectului, în cadrul căruia s-a reușit instalarea a 765 de digestoare în cinci provincii din Kenya (față de nivelul-țintă de 460).

Proiectul nr. 14 (Small-scale solar) – Acest proiect a avut ca obiectiv asigurarea accesului a aproximativ 18 000 de persoane (sau 4 000 de familii) la energie solară sustenabilă, la scară mică, în două districte rurale din Mozambic. Lămpile ce funcționează pe bază de energie solară sunt un substitut pentru utilizarea lemnelor de foc sau a kerosenului pentru iluminat. Aceste lămpi sunt puse la dispoziție, pentru o taxă zilnică modestă, de către un număr de mici întreprinderi (stații de încărcare) conduse de antreprenori locali care au beneficiat de o formare specială în cadrul proiectului. Au fost instalate 41 de stații de încărcare răspândite în 25 de sate și 14 760 de persoane (82 % din nivelul-țintă propus) beneficiază de servicii de iluminat economic și ecologic. Jumătate dintre acești antreprenori sunt femei. Stațiile de încărcare solare sunt, de asemenea, utilizate pentru a încărca telefoanele celulare și alte mici dispozitive, cum ar fi aparatele de radio sau aparatele de tuns.

35

Proiectele de electrificare în zonele rurale, care includ furnizarea de servicii energetice gospodăriilor și clădirilor publice locale (prin racordarea la o mini-rețea de distribuție în sate sau prin utilizarea unor sisteme solare independente în cazul locuințelor dispersate), au avut un efect foarte benefic asupra îmbunătățirii vieții cotidiene a comunităților rurale, chiar dacă noile activități economice preconizate au întârziat să apară. De exemplu, facilitățile suplimentare și noul confort au încurajat persoanele calificate în diverse domenii, cum ar fi profesori, doctori, judecători, să accepte să lucreze în locuri îndepărtate. Acest fapt generează efecte în lanț, cum ar fi îmbunătățirea disponibilității unor servicii publice și crearea unor locuri de muncă auxiliare, care sunt esențiale pentru a contribui la reducerea sărăciei⁴⁸.

Fotografiile 3 și 4

Extinderea reţelei de electricitate, incluzând, în special, clinica de la Kamilambo – proiectul Rural electrification infrastructure and small-scale projects (districtul Mumbwa, Zambia)

Transformator de curent de joasă tensiune racordat la reţeaua de distribuţie a energiei electrice în satul Sahasinaka – proiectul rHYviere (provincia Fianarantsoa, Madagascar)

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

36

Cu toate acestea, patru proiecte nu și-au îndeplinit decât o foarte mică parte dintre obiectivele vizate, în principal din cauza deficiențelor de la nivel conceptual și din cauza monitorizării inadecvate de către Comisie a implementării lor (a se vedea anexa VI, coloana „Rezultate”, proiectele cu calificativul D):

(a)după o perioadă de implementare de cinci ani, proiectul nr. 5 (Up-scaling) a reușit să furnizeze acces la servicii energetice moderne doar unui număr de 11 sate dintre cele 120 care fuseseră planificate⁴⁹. O parte din echipamentele achiziționate au rămas neutilizate și erau pe cale să devină depășite din punct de vedere tehnologic;

(b)proiectul nr. 6 (Bioenergelec) a avut drept obiectiv producerea de energie electrică prin combustia de biomasă (în principal, lemne), cu ajutorul unui boiler conectat la un motor cu abur ce acționa un generator. Multe dintre riscurile majore care fuseseră identificate în etapa de selecție a proiectului s-au concretizat⁵⁰. Cu toate acestea, distrugerea pădurii, ca urmare a unui ciclon, într-una dintre cele cinci locații alese pentru proiect constituia un risc major susceptibil să se materializeze, dar care nu fusese identificat. La șase ani de la demararea proiectului, numai o instalație fusese finalizată, aceasta funcționând însă doar sporadic⁵¹. Decizia de a instala cinci astfel de sisteme înainte de a se obține un feedback convingător în urma unui eventual proiect-pilot a fost extrem de prematură⁵²;

(c)proiectul nr. 13 (Nice Roll-out) avea drept obiectiv extinderea unui centru de internet care funcționa deja în Gambia pe bază de energie solară în peste 50 de locații în Zambia și în Tanzania. Proiectul a trebuit să fie închis ca urmare a faptului că partenerul de implementare a intrat în proces de lichidare în 2013. Modelul de afaceri ce implica și sectorul privat a fost considerat un risc major în etapa de evaluare a propunerii;

(d)proiectul nr. 16 (Wood and charcoal) a avut drept obiectiv producția sustenabilă de lemne de foc și de cărbune de lemn în zonele rurale. Partenerul de implementare a arătat un interes mai mare pentru industria profitabilă a lemnului decât pentru componenta inovatoare privind producția cărbunelui de lemn, care a reprezentat, de altfel, motivul pentru care proiectul a fost considerat eligibil pentru finanțare în cadrul Facilității ACP-UE pentru energie.

Aproape toate proiectele de succes care au fost examinate aveau perspective bune în ceea ce privește sustenabilitatea

37

Pentru unul dintre cele 12 proiecte de succes examinate, sustenabilitatea era un motiv de îngrijorare din cauza complexității tehnice implicate, precum și din cauza unui deficit de capacitate la nivel local. Exista un risc de defecțiune tehnică pe termen scurt și mediu⁵³. Celelalte 11 proiecte erau susceptibile să fie sustenabile dacă măsurile necesare care erau preconizate erau puse în aplicare conform planificării și dacă situația contextuală⁵⁴ nu se deteriora prea mult (a se vedea anexa VI, coloana „Sustenabilitate”, proiectele cu calificativul B).

38

Pentru proiectele care implică un sistem descentralizat de producere a energiei electrice și o rețea independentă de distribuție a energiei electrice⁵⁵, sustenabilitatea presupune o gestionare corespunzătoare a operațiilor conexe (producția de electricitate și vânzarea serviciilor energetice), precum și o mentenanță tehnică regulată⁵⁶. În cadrul tuturor proiectelor, s-au organizat formări în vederea îmbunătățirii capacităților manageriale și tehnice ale viitorilor operatori. Cu toate acestea, având în vedere capacitățile de la nivel local, există în continuare nevoia unei formări periodice, după încheierea proiectelor, pentru a se asigura o gestionare optimă a sistemelor de producție a energiei electrice⁵⁷.

Fotografiile 5 și 6

Sistem de energie solară fotovoltaică instalat pe acoperișul unei școli și ghidul aferent de utilizare – proiectul Increased access to electricity services (districtul Kalomo, Zambia)

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

39

Unele proiecte au permis, de asemenea, creșterea gradului de sensibilizare cu privire la problemele de mediu (a se vedea un exemplu în acest sens în caseta 5) și au oferit formare în domeniul înființării de microîntreprinderi, posibilitate apărută grație introducerii electricității.

40

Unitățile de producție care distribuie energie electrică unui singur client (și anume, prin racordarea la rețeaua principală de distribuție operată, de obicei, de către un organism parapublic) se pot confrunta cu situații de neplată, ceea ce poate pune în pericol sustenabilitatea proiectului⁵⁸. Acest risc este bine cunoscut și reformele naționale în materie de politică energetică urmăresc să impună aplicarea, în mod progresiv, a unor practici mai bune și să crească performanța operatorilor de rețele naționale și capacitatea acestora de a-și plăti furnizorii⁵⁹.

Caseta 5

Conservarea resurselor energetice primare este esențială pentru sustenabilitate

Proiectul nr. 7 (Rhyviere) – Obiectivul proiectului a fost de a construi unități de producție hidroenergetică de mici dimensiuni în regiunile deluroase din Madagascar. Sustenabilitatea cursurilor de apă de la mare altitudine necesită o bună gestionare a florei naturale și a agriculturii în bazinul de alimentare pentru a permite apelor pluviale să infiltreze în permanență subsolul. Proiectul a inclus formări de bază și acțiuni de sensibilizare, precum și un program de mediu util cu participarea autorităților, vizând conservarea resurselor energetice primare (cursurile de apă). Acest program include acordarea de subvenții fermierilor care trăiesc în bazinul de alimentare pentru conservarea florei, prin adaptarea metodelor lor de producție agricolă, în special pentru a evita continuarea defrișărilor prin incendiu și prin abataj pentru producția cărbunelui de lemn. Resursele financiare pe termen lung necesare pentru plata subvențiilor acordate fermierilor locali au fost puse la dispoziție prin intermediul unei taxe speciale (2,5 %) pe hidroelectricitatea produsă și vândută orașului din vale.

21Pentru cererile de propuneri din cadrul Facilității ACP-UE pentru energie, comisia de evaluare este compusă din reprezentanți ai Comisiei (DG DEVCO, DG Mediu, DG Cercetare și Inovare, DG Energie) și din reprezentanți ai Secretariatului ACP.

22Atunci când un proiect constă în acțiuni derulate în mai multe țări, acesta este evaluat de către un consultant extern și de către un reprezentant al direcției regionale relevante din cadrul DG DEVCO.

23În cazul a opt țări, sectorul energetic a fost selectat și ca sector prioritar în cadrul strategiilor de cooperare pentru Al unsprezecelea FED.

24Proiectul nr. 5 (Up-scaling).

25De exemplu, proiectul avea obiective excesiv de ambițioase, precum și ipoteze și un plan de afaceri excesiv de optimiste, iar proiectul-pilot aflat în derulare nu își demonstrase caracterul adecvat.

26Proiectele nr. 2 (Best Ray), nr. 6 (Bioenergelec), nr. 13 (Nice Roll-out) și nr. 16 (Wood and charcoal).

27Proiectele nr. 5 (Up-scaling), nr. 6 (Bioenergelec), nr. 13 (Nice Roll-out) și nr. 16 (Wood and charcoal). A se vedea anexa VI, coloana „Concepție”, proiectele care au obținut calificativul C sau D.

28Cadrul logic stabilește relația dintre nevoile socioeconomice care trebuie abordate de proiect și obiectivele, resursele, activitățile și rezultatele acestuia.

29Specific, Measurable, Achievable, Relevant and Time-bound (definite în mod exact, măsurabile, realizabile, pertinente și cu termene de îndeplinire precise).

30Pentru proiectul nr. 5 (Up-scaling), s-a constatat că resursele disponibile deveniseră incompatibile cu acoperirea geografică planificată și cu numărul de aglomerări în care urmau să fie instalate sistemele de producție a energiei electrice. Pentru proiectul nr. 15 (Boreale), costul și complexitatea tehnică pe care le implicau instalațiile de producere a energiei eoliene s-au dovedit a fi incompatibile cu capacitățile de la nivel local și un sat (din opt) nu avea o populație suficientă pentru ca proiectul să fie sustenabil.

31Pentru proiectul nr. 8 (Sahambano), studiul topografic a arătat că energia hidroelectrică disponibilă era de 700 kW în loc de 460 kW, astfel cum era planificat. Pentru proiectul nr. 7 (rHYviere), în cele trei locații de implementare a proiectului, centralele hidroelectrice instalate aveau o capacitate de până la 890 kW în loc de 600 kW, astfel cum fusese planificat.

32Pentru proiectul nr. 6 (Bioenergelec), resursele forestiere destinate uneia dintre locațiile de implementare a proiectului (dintre cele cinci planificate) au fost distruse de un ciclon înainte de construirea instalației de producție a energiei electrice.

33Proiectele nr. 2 (Best Ray), nr. 4 (Biogas), nr. 7 (rHYviere), nr. 9 (Resouth) și nr. 15 (Boreale).

34Rapoarte întocmite în urma vizitelor la fața locului efectuate de către gestionarul de programe din cadrul delegației UE, rapoarte de monitorizare axată pe rezultate și evaluări externe.

35Evaluarea intermediară a proiectului nr. 6 (Bioenergelec) a fost efectuată în martie 2013, mai exact la cinci ani de la demararea acestuia, în condițiile în care perioada de implementare fusese stabilită inițial la trei ani.

36Proiectul nr. 16 (Wood and charcoal).

37Mid-term evaluation of the 1st call for proposal of the Energy Facility under the 9th EDF (Evaluarea la jumătatea perioadei a primei cereri de propuneri aferente Facilității ACP-UE pentru energie din cadrul celui de Al nouălea FED).

38Această problemă este comună mai multor evaluări. Astfel cum se menționează în Raportul special nr. 18/2014: „Sistemul de evaluare și sistemul de monitorizare axată pe rezultate implementate în cadrul EuropeAid”, există deficiențe în ceea ce privește întreprinderea de acțiuni pentru a se da curs constatărilor formulate în cadrul evaluărilor (punctele 56-60).

39Pentru proiectele nr. 5 (Up-scaling) și nr. 6 (Bioenergelec), perioadele de implementare au fost prelungite până la 78, respectiv, 81 de luni (a se vedea anexa V). Pentru proiectul nr. 6 (Bioenergelec), nicio vizită la fața locului nu era consemnată documentar pentru ca aceasta să poată fi examinată de Curte.

40Problema numărului insuficient de vizite la fața locului nu afectează doar proiectele din cadrul Facilității ACP-UE pentru energie. Astfel cum este indicat în Raportul său anual de activitate pe 2014, DG DEVCO nu și-a atins obiectivul de a efectua vizite la fața locului pentru cel puțin 80 % din proiectele și contractele aflate în curs de derulare (p. 112 și pp. 297-299 din anexa 10). Pentru 2014, rezultatele globale indică un nivel de 69 %, sub rata de 72 % înregistrată în 2013. Constrângerile legate de personal constituie unul dintre motivele invocate pentru această insuficiență.

41Trei proiecte au făcut obiectul a două vizite de monitorizare axată pe rezultate.

42Planificată inițial pentru 36 de luni, perioada de implementare a fost extinsă la 81 de luni.

43Jatropha este o plantă ale cărei semințe oleaginoase sunt procesate pentru obținerea de biomotorină.

44Acest proiect, care fusese inițiat cu doi ani înainte, nu producea rezultate satisfăcătoare, în special din cauza unei instalații nefiabile, identică cu cea utilizată în cadrul proiectului nr. 6 Bioenergelec.

45Obținerea cărbunelui de lemn utilizând cuptoare industriale, în locul producției artizanale, cu productivitate slabă.

46De exemplu, timpul necesar efectuării studiilor de fezabilitate, obținerii autorizației de construcție și derulării procedurilor de achiziții (a se vedea, de asemenea, punctul 19).

47Rezultatele sunt cu 75 % peste valorile-țintă sau au fost observate progrese încurajatoare după încheierea perioadei de implementare a proiectului (de exemplu, numărul de gospodării racordate creștea în mod progresiv).

48De exemplu proiectele nr. 2 (Best Ray), nr. 3 (Majaua), nr. 7 (rHYviere), nr. 10 (Rural electrification) și nr. 12 (Green energy).

49De exemplu, din cauza duratei îndelungate a procedurilor de achiziții, a constrângerilor de ordin logistic, a mobilizării cererii ca urmare a concurenței cu alte tehnologii și a cultivării ineficiente a arborelui de jatropha. Proiectul este, de asemenea, afectat de un litigiu între partener și un furnizor care nu și-a îndeplinit angajamentul, blocând totodată o serie de fonduri.

50Proiectul a fost, de asemenea, compromis din cauza unei proceduri contencioase apărute între furnizorul de echipamente și agenția națională pentru electrificarea zonelor rurale (unul dintre partenerii de implementare a proiectului).

51Instalația, de origine braziliană, este mai degrabă un prototip care continuă să depindă foarte mult de producător.

52În propunere, era planificată instalarea a șase astfel de sisteme, numai cinci fiind menținute în contractul de finanțare.

53Proiectul nr. 9 (Resouth) a obținut calificativul C, din cauza complexității componentei sale, și anume turbina eoliană, și din cauza locației sale extrem de îndepărtate.

54Factori exogeni care ar putea să afecteze, direct sau indirect, proiectele, cum ar fi condițiile socioeconomice, situația în materie de securitate, o schimbare majoră în politica sectorială sau degradarea mediului.

55Proiectele nr. 1 (Mwenga), nr. 3 (Majaua), nr. 7 (rHyviere), nr. 8 (Sahambano), nr. 9 (Resouth), nr. 10 (Rural electrification) și nr. 15 (Boreale).

56O atenție deosebită va fi necesară în anumite cazuri, de exemplu în ceea ce privește unele deficiențe legate de calitatea infrastructurii construite și a echipamentelor instalate.

57Unii parteneri de implementare cu o existență deja îndelungată au oferit sprijin ocazional, pe propria cheltuială, după terminarea contractului, de exemplu în cazul proiectului nr. 9 (Resouth).

58Proiectele nr. 7 (rHYviere, 1 locație din 3) și nr. 8 (Sahambano).

59De exemplu, în Tanzania și în Madagascar, Banca Mondială sprijină programe ample de reformă a sectorului energetic.

Concluzii și recomandări

41

Concluzionăm că eforturile Comisiei au fost în cea mai mare parte fructuoase, însă aceasta ar fi putut utiliza într-un mod mai eficient Facilitatea ACP-UE pentru energie pentru a spori accesul la energia din surse regenerabile în rândul populației sărace din Africa de Est.

42

Comisia a alocat sprijinul pentru energia din surse regenerabile în cadrul acestei facilități unor proiecte selecționate în funcție de priorități bine definite. În cadrul cererilor de propuneri, s-au utilizat criterii de selecție corespunzătoare menite să asigure coerența cu prioritățile stabilite de facilitate. Cu toate acestea, remarcăm că un sfert din proiectele examinate au primit granturi în pofida gravelor deficiențe de concepție identificate în cadrul procesului de selecție. Neconcordanța dintre punctajele acordate acestor proiecte și observațiile analitice ale evaluatorilor indică un nivel insuficient de rigoare în procesul de selecție (a se vedea punctele 12-19).

Recomandarea 1
Selectarea proiectelor într-un mod mai riguros

Ori de câte ori lansează cereri de propuneri, Comisia, în cursul procesului de selecție, ar trebui să își consolideze:

(i)evaluarea riscurilor aferente conceperii acțiunilor și a măsurilor prevăzute pentru atenuarea riscurilor respective;

(ii)evaluarea capacității partenerului de a pune în aplicare planurile de implementare a proiectelor.

43

Comisia nu a monitorizat toate proiectele în mod corespunzător. Raportarea realizată de partenerii de implementare era de o calitate inegală și sprijinul acordat de către consultantul angajat de DG DEVCO pentru a îmbunătăți raportarea a avut un efect pozitiv, dar limitat. În cazul unor proiecte care se confruntau cu dificultăți grave în procesul de implementare, Comisia nu a luat măsuri în mod prompt și adecvat, mai exact:

(a)nu a încercat să impună respectarea obligațiilor de raportare stabilite în contractele de finanțare;

(b)nu a făcut uz în mod suficient de vizitele la fața locului realizate de gestionarii de programe din delegațiile UE la proiecte și nici de examinările de monitorizare axată pe rezultate pentru a completa informațiile furnizate de partenerii de implementare, în special acolo unde existau informații că proiectele întâmpinau dificultăți grave;

(c)deși era conștientă că era posibil ca unele dintre proiectele examinate să nu fie puse în aplicare așa cum s-a prevăzut, Comisia nu a încercat să ajungă la un acord cu privire la o soluție împreună cu partenerii de implementare sau să rezilieze contractele de finanțare a proiectelor respective (a se vedea punctele 20-31).

Recomandarea 2
Consolidarea monitorizării proiectelor

Comisia ar trebui:

(i)să monitorizeze îndeaproape respectarea dispozițiilor contractelor de finanțare în ceea ce privește calitatea rapoartelor și a evaluărilor financiare și descriptive și prezentarea acestora în timp util;

(ii)atunci când aceste dispoziții nu sunt respectate, să suspende orice plăți ulterioare ale granturilor și să solicite partenerilor de implementare să furnizeze informațiile necesare;

(iii)să mărească numărul vizitelor la fața locului efectuate de către gestionarii de programe, precum și numărul monitorizărilor axate pe rezultate pentru proiectele cu o situație delicată, utilizând o abordare bazată pe riscuri;

(iv)în cazul în care proiectele sunt susceptibile să nu fie puse în aplicare conform planificării, să încerce să convină asupra unei soluții de remediere cu partenerul de implementare;

(v)în cazul în care nu se poate identifica nicio soluție, să adopte o strategie de ieșire rațională în sensul rezilierii contractului.

44

Cele mai multe dintre proiectele examinate au fost încununate de succes și sunt susceptibile să fie sustenabile dacă măsurile necesare avute în vedere sunt puse în aplicare și contextul nu se deteriorează prea mult. Deși noile activități economice determinate de introducerea electricității au întârziat să apară în zonele rurale vizate, calitatea vieții locuitorilor din zonele respective s-a îmbunătățit semnificativ, în special prin creșterea accesului la servicii publice ameliorate. Un sfert din proiectele examinate nu au reușit să obțină decât o foarte mică parte din rezultatele preconizate, în principal din cauza deficiențelor de la nivelul conceptual al proiectelor care nu au fost remediate și din cauza monitorizării inadecvate din partea Comisiei (a se vedea punctele 32-40).

Recomandarea 3
Creșterea perspectivelor de sustenabilitate ale proiectelor

La finalizarea proiectelor complexe, în special a celor care implică investiții în infrastructură, Comisia ar trebui:

(i)să solicite partenerilor de implementare să prezinte, în raportul lor final, o evaluare a eventualei nevoi de a se continua furnizarea de asistența tehnică operatorilor și după încheierea proiectelor;

(i)să aibă în vedere posibilitatea de a oferi finanțare în acest scop, de exemplu, prin intermediul unei modificări la contractul de finanțare.

Prezentul raport a fost adoptat de Camera III, condusă de domnul Karel PINXTEN, membru al Curții de Conturi, la Luxemburg, în ședința sa din 6 octombrie 2015.

Pentru Curtea de Conturi

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Președinte

Anexe

Anexa I

Proiectele examinate

Anexa II

Metodologia de punctare

În scopul acestui audit, punctarea aspectelor privind concepția, rezultatele și sustenabilitatea potențială a fost realizată pe baza metodologiei de monitorizare axată pe rezultate (ROM) utilizate de Comisie. Criteriile utilizate sunt specificate mai jos:

Concepție

A
Concepția proiectului (inclusiv tehnologia aleasă) este realistă și relevantă în contextul dat. Riscurile și constrângerile locale sunt bine identificate și măsurile de atenuare care urmează să fie puse în aplicare sunt descrise în mod exhaustiv. Sunt propuse un cadru logic clar și bine structurat, obiective SMART (punctajul nu este afectat în cazul în care valorile de referință și cifrele privind nivelurile-țintă mai trebuie să fie ajustate după studiul de fezabilitate) și indicatori de performanță adecvați.

B
O logică adecvată de intervenție. Se remarcă omisiuni/probleme în ceea ce privește conceptul sau tehnologia aleasă, riscurile și constrângerile enumerate nu sunt exhaustive și/sau măsurile de atenuare a acestora nu sunt pe deplin convingătoare. Obiectivele și/sau indicatorii necesită modificări.

C
Logica de intervenție indică probleme care ar putea afecta în mod semnificativ rezultatele scontate, s-au constatat probleme în legătură cu elementele menționate mai sus.

D
Logica de intervenție prezintă deficiențe și reduce considerabil șansele de reușită ale proiectului sau o serie de probleme majore vor pune în pericol proiectul.

Rezultate

A
Toate rezultatele au fost sau, cel mai probabil, vor fi obținute la un nivel calitativ corespunzător, contribuind la rezultate conform planificării; activitățile sunt implementate la timp și sunt monitorizate în mod regulat (nu se constată întârzieri sau întârzierile sunt minore și au o explicație logică).

B
Rezultatele sunt obținute sau, cel mai probabil, vor fi obținute conform planului, dar se mai pot aduce îmbunătățiri în ceea ce privește calitatea, cantitatea preconizată și respectarea calendarului de implementare. Cu toate acestea, întârzierile nu afectează obținerea rezultatelor.

C
Unele rezultate nu sunt/nu vor fi obținute la timp, în cantitatea estimată sau la nivelul calitativ corespunzător. Sunt necesare măsuri corective. Activitățile înregistrează întârzieri și sunt oarecum deviate de la logica de intervenție și de la planificarea proiectului.

D
Obținerea rezultatelor și calitatea acestora sunt sau, cel mai probabil, vor fi afectate de deficiențe grave. Sunt necesare ajustări semnificative pentru a se asigura obținerea cel puțin a rezultatelor principale. Se constată întârzieri considerabile și neconcordanțe grave între activitățile derulate, pe de o parte, și logica de intervenție și planificarea proiectului, pe de altă parte. Este posibil să fie nevoie să se prevadă o strategie de ieșire pentru a se limita apariția unor noi probleme.

Sustenabilitate

A
Rezultatele vor fi sustenabile pe termen lung și multiplicarea potențială a proiectului este asigurată de un context favorabil și/sau de măsurile conexe puse în aplicare de proiect sau de alte intervenții.

B
Rezultatele (sau cea mai mare parte a acestora) vor fi, cel mai probabil, sustenabile pe termen lung dacă măsurile necesare avute în vedere sunt puse în aplicare conform planificării și/sau contextul nu se deteriorează prea mult.

C
Rezultatele (sau cea mai mare parte a acestora) nu vor reuși, în mod probabil, să fie sustenabile pe termen mediu sau lung dacă măsurile necesare avute în vedere nu sunt consolidate sau completate în mod corespunzător, în special în cazul în care contextul are tendința să se deterioreze.

D
Rezultatele (sau cea mai mare parte a acestora) nu vor reuși, cu siguranță, să fie sustenabile pe termen mediu, indiferent de măsurile luate în contextul respectiv.

Anexa III

Proiecte EUEI PDF și sectoarele prioritare pentru fiecare țară în cadrul celui de Al unsprezecelea FED

Anexa IV

Perioada de implementare, obiectivele și realizările proiectelor examinate

Anexa V

Monitorizarea proiectelor examinate

Anexa VI

Notarea proiectelor examinate

Răspunsul Comisiei

Sinteză

III

Comisia salută raportul Curții. Crearea EF a permis Comisiei să abordeze pentru prima dată în mod substanțial problema accesului la servicii energetice în politica sa de cooperare pentru dezvoltare, în contextul necesităților uriașe (48 de miliarde de dolari pe an) cu care se confruntă țările în curs de dezvoltare¹. Comisia a utilizat EF în mod eficient și, după cum arată raportul Curții, majoritatea proiectelor examinate au fost încununate de succes și au bune perspective de sustenabilitate. Aceasta este o realizare remarcabilă, dat fiind contextul dificil în care trebuie să fie pusă în aplicare cooperarea pentru dezvoltare. Numai un sfert din proiectele examinate nu au produs rezultatele preconizate. Aceasta s-a datorat într-o anumită măsură circumstanțelor nefavorabile care au constituit o provocare pentru modelul inițial al proiectelor și au făcut ca toate metodele de atenuare a riscurilor prevăzute să devină ineficiente. De asemenea, Comisia este conștientă de faptul că există posibilitatea unor îmbunătățiri, în special în ceea ce privește monitorizarea proiectelor la fața locului. Comisia a luat deja o serie de măsuri și va aduce îmbunătățiri suplimentare, conform recomandărilor Curții.

IV

Comisia a aplicat în mod sistematic și riguros normele și procedurile care reglementează cererea de propuneri și a acordat sprijin unor proiecte selecționate în funcție de priorități bine definite.

În fapt, era de așteptat ca în cadrul propunerilor EF privind promovarea de soluții inovatoare pentru servicii energetice durabile și accesibile pentru populația săracă să existe anumite riscuri și deficiențe.

Astfel de riscuri și deficiențe identificate în cadrul propunerilor evaluate au fost luate în considerare în mod corespunzător de către comisia de evaluare competentă, în vederea măsurilor de atenuare relevante propuse de solicitanții în cauză, înainte de atribuirea punctajelor finale pe baza cărora se stabilește clasificarea fiecărei propuneri în mod coerent și obiectiv, în raport cu criteriile, obiectivele și prioritățile prevăzute în ghidul solicitantului aferent cererii de propuneri.

V

Comisia a efectuat monitorizarea proiectelor folosind diferite instrumente și modalități disponibile, printre care se numără și crearea unei structuri permanente de monitorizare.

În general, Comisia a asigurat o urmărire atentă în timpul celor mai critice faze de implementare și a facilitat punerea în aplicare de soluții și măsuri corective, în măsura posibilului și în conformitate cu reglementările și procedurile în vigoare. În anumite cazuri, monitorizarea la fața locului ar fi putut fi consolidată.

VI

75 % din proiectele examinate de Curte au produs deja rezultatele preconizate sau chiar le-au depășit. Anumite proiecte nu au produs încă mare parte din rezultatele preconizate, în principal din cauza unor probleme legate de capacitatea beneficiarilor sau de circumstanțele nefavorabile care au constituit o provocare pentru modelul inițial al proiectelor și au făcut ca toate metodele de atenuare a riscurilor prevăzute să devină ineficiente.

Comisia observă că nu poate fi exclusă existența unei anumite probleme de capacitate, în special atunci când, pe de o parte, proiectele specifice sunt inovatoare și ambițioase, iar, pe de altă parte, beneficiarii sunt săraci. Într-un asemenea context, nu pot fi preconizate proiecte perfecte.

VII

Comisia consideră oportune recomandările Curții. Comisia a luat deja o serie de măsuri pentru a consolida monitorizarea și pentru a îmbunătăți sustenabilitatea proiectelor. În această privință, Comisia ar dori să sublinieze importanța următoarelor măsuri care au fost deja adoptate în conformitate cu recomandările Curții:

–îmbunătățirile introduse în cererea ulterioară de propuneri din cadrul EF, care vizează garantarea fezabilității proiectelor;

–întărirea funcției de monitorizare permanentă a EF;

–inovațiile introduse cu noul program de cooperare în domeniul energiei, și anume Inițiativa de finanțare a electrificării – ElectriFI, care a fost elaborată în colaborare cu finanțatorii din domeniile industriei și dezvoltării și care vizează creșterea fezabilității, sustenabilității și a efectului de levier al sprijinului UE pentru accesul la energia durabilă pentru cei săraci.

Introducere

04

Începând cu 2011, orientarea generală în politica energetică a UE în contextul dezvoltării a fost oferită de instrucțiunile incluse în „Agenda schimbării”, care subliniază că energia este un factor-cheie pentru creșterea durabilă și favorabilă incluziunii.

05

Crearea EF a permis Comisiei să abordeze pentru prima dată în mod substanțial problema accesului la energie în politica sa de cooperare pentru dezvoltare, în contextul necesităților uriașe cu care se confruntă țările în curs de dezvoltare (48 de miliarde de dolari pe an, potrivit Agenției Internaționale a Energiei).

Observații

Comisia a analizat în detaliu avantajele și dezavantajele fiecărei propuneri de proiect înaintate în temeiul EF și a acordat sprijin în primul rând celor mai bune propuneri, care au depășit cu mult standardele generale de calitate stabilite în ghidul solicitantului aferent fiecărei cereri de propuneri.

În ciuda faptului că există întotdeauna anumite riscuri și deficiențe, în scopul îndeplinirii obiectivelor generale ale fiecărei cereri de propuneri, Comisia trebuie să ia în considerare acordarea de sprijin pentru proiectele inovatoare și ambițioase, selectate în conformitate cu respectivele norme și proceduri.

Comisia a selectat proiectele pentru finanțare pe baza unor criterii clare de evaluare stabilite în ghidul solicitantului aferent cererii de propuneri, printre care se numără pertinența, capacitatea operațională și financiară a solicitantului și a partenerilor acestuia, fezabilitatea, sustenabilitatea, raportul cost-eficacitate și după ce a analizat dacă s-au propus măsuri adecvate pentru a atenua eventualele riscuri sau deficiențe inerente proiectelor de dezvoltare complexe.

16

În ceea ce privește cele cinci proiecte menționate de Curte, observațiile și punctajele acordate de fiecare evaluator sunt luate în considerare de către comisia de evaluare, care, spre deosebire de evaluatorii individuali, se află în poziția unică de a avea o imagine completă a tuturor propunerilor depuse în cadrul unei cereri de propuneri și a meritelor fiecărei propuneri în raport cu criteriile stabilite în ghidul solicitantului aferent cererii de propuneri. Comisia a instituit procedurile și mecanismele de control și echilibru necesare pentru a se asigura că fiecare comisie de evaluare aplică în mod riguros normele care reglementează procedura de evaluare a cererii de propuneri într-un mod care să garanteze integritatea și coerența procesului de evaluare global, în pofida oricăror neajunsuri care ar putea apărea ca urmare a evaluării efectuate de experții individuali.

16 (a)

Evaluatorii au apreciat propunerea după cum se reflectă în notele și comentariile lor pentru fiecare criteriu de evaluare stabilit în ghidul solicitantului aferent cererii de propuneri. În ciuda depistării anumitor deficiențe, evaluatorii au identificat, de asemenea, principalele puncte forte, cum ar fi: stimularea activităților economice, buna cunoaștere a țării, foarte buna implicare a sectorului privat, potențialul de sustenabilitate financiară, precum și buna implicare a comunității. Scorurile acordate de către ambii evaluatori demonstrează că punctele slabe nu au fost considerate a fi motive suficiente pentru refuz.

Pe baza examinării sale, comisia de evaluare a atribuit un punctaj final care a luat în considerare atât punctele forte, cât și punctele slabe ale propunerii respective, astfel cum s-a explicat în răspunsul Comisiei la punctul 16 de mai sus.

16 (b)

După cum s-a explicat mai sus, spre deosebire de evaluatorii individuali, comisia de evaluare se află în poziția unică de a avea o imagine completă a tuturor propunerilor depuse în cadrul unei cereri de propuneri, precum și a meritelor fiecărei propuneri în raport cu criteriile stabilite în ghidul solicitantului aferent cererii de propuneri.

Pentru cele patru proiecte menționate de Curte, comisia de evaluare competentă a încheiat cea de a treia și ultima evaluare concluzionând că măsurile necesare de atenuare a riscurilor și a deficiențelor identificate există și că ele sunt acceptabile.

17

Proiectele menționate de Curte nu au îndeplinit obiectivele stabilite, în principal din cauza unor factori externi nefavorabili, care nu au putut fi controlați (printre altele, condițiile de piață, evoluția tehnologică, condițiile naturale etc.).

18

În acest sens, Comisia subliniază importanța ameliorărilor introduse în cererea de propuneri ulterioară din cadrul EF II, pentru care a existat cerința de a prezenta un studiu de fezabilitate împreună cu propunerea.

Comisia a efectuat monitorizarea proiectelor folosind diferite instrumente și modalități disponibile, printre care se numără și crearea unei structuri permanente de monitorizare. În anumite cazuri, monitorizarea la fața locului ar fi putut fi consolidată.

Calitatea rapoartelor partenerilor de implementare a fost inegală, întrucât calitatea a depins de capacitățile de raportare diferite ale beneficiarilor.

22 (a)

Atunci când a identificat probleme de calitate a raportării, Comisia a luat măsurile cuvenite pentru a le soluționa, inclusiv furnizându-le beneficiarilor modele de rapoarte descriptive intermediare și finale, precum și de rapoarte financiare. Într-adevăr, capacitatea de a furniza rapoarte de calitate variază de la un beneficiar la altul și, în consecință, pentru EF II, la contractul de grant au fost anexate modele îmbunătățite de rapoarte descriptive și financiare.

22 (b)

A se vedea răspunsul Comisiei la punctul 22 litera (a).

22 (c)

A se vedea răspunsul Comisiei la punctul 22 litera (a).

23

Comisia a prelungit în mod justificat contractul cu societatea de consultanță cu scopul de a furniza servicii de monitorizare adecvate pentru proiectele EF în curs, precum și pentru proiectele selectate în cadrul ultimelor două cereri de propuneri EF II privind electrificarea zonelor rurale și fragilitatea.

24

Examinarea standardizată efectuată de către o singură entitate s-a dovedit a fi utilă pentru armonizarea și îmbunătățirea, într-o anumită măsură, a raportării realizate de partenerii de implementare, iar contractul cu societatea de consultanță poate oferi resurse pentru verificarea la fața locului a informațiilor furnizate prin rapoartele lor. Prin urmare, Comisia a luat măsurile necesare și a prelungit contractul cu societatea de consultanță într-un mod care oferă servicii pentru monitorizarea proiectelor prin intermediul misiunilor la nivel național, în funcție de necesități.

Cu toate acestea, față de beneficiarii de granturi EF, competența de a pune în aplicare recomandările necesare rămâne în sarcina delegațiilor UE, în conformitate cu dispozițiile respectivelor acorduri de grant, și nu poate fi externalizată către societatea de consultanță.

25

Pentru anumite proiecte, evaluarea intermediară nu a fost efectuată deoarece nu s-au implementat suficiente activități.

Comisia a utilizat toate instrumentele disponibile pentru a sprijini implementarea proiectelor și a luat măsurile adecvate în limitele stabilite de normele contractuale.

Într-adevăr, în conformitate cu normele contractuale care prevăd, printre altele, că nicio „modificare nu poate avea scopul sau efectul de a aduce schimbări la contract care să pună sub semnul întrebării decizia de acordare a grantului sau care să fie contrare egalității de tratament al solicitanților”, nu sunt posibile modificări radicale a activităților de proiect.

26

Respectivele recomandări pentru îmbunătățirea calității raportării în cadrul proiectelor au fost luate în considerare în momentul elaborării cererilor ulterioare de propuneri EF II.

27

Cu mai multe ocazii, Comisia (precum și experții care realizează monitorizarea, în cadrul domeniului lor contractual) au solicitat informații suplimentare sau clarificări, iar în cazurile în care ele nu s-au primit, plățile au fost suspendate în conformitate cu normele contractuale.

În ceea ce privește rezilierea unui contract, aceasta este o acțiune radicală care poate duce la pierderea unor investiții importante/a unor eforturi deja depuse și se ia în considerare această posibilitate numai atunci când toate celelalte alternative posibile eșuează, ținându-se seama de interesul suprem al beneficiarilor finali și de principiul bunei gestiuni financiare.

28

Vizitele periodice la fața locului, făcute ori de câte ori este posibil, reprezintă un instrument esențial pentru monitorizarea și urmărirea unui proiect. Delegațiile au la dispoziție o gamă largă de mijloace de monitorizare a proiectelor, inclusiv controlul de la distanță pe bază de rapoarte, teleconferințe, muncă de birou, schimburi cu beneficiarii etc. Frecvența vizitelor la fața locului depinde, printre altele, de volumul de muncă, de locul în care se desfășoară proiectul și de accesibilitatea acestuia, de aspecte legate de securitate, de resursele disponibile etc. În mod evident, alegerea celei mai adecvate modalități de a monitoriza/urmări un proiect cu fiecare ocazie și a momentului când/ a chestiunii dacă funcționarii dintr-o anumită delegație UE urmează sau nu să efectueze vizite periodice la un proiect din cadrul EF poate fi făcută doar de către șeful delegației responsabile, care are o imagine completă a tuturor sarcinilor care trebuie îndeplinite de către delegație și a priorității care trebuie acordată fiecărei sarcini, ținând cont de situația resurselor umane și de diferitele constrângeri.

29

Sistemul de monitorizare axată pe rezultate (ROM) constituie doar unul dintre instrumentele disponibile pentru monitorizarea unui proiect, pe care Comisia l-a utilizat în mod corespunzător, pe lângă toate celelalte instrumente de monitorizare, inclusiv funcția de monitorizare permanentă în ceea ce privește EF, care era disponibilă în cadrul contractului de servicii cu societatea de consultanță.

29 (a)

Deși proiectul menționat de Curte a făcut obiectul ROM abia în 2013, Delegația UE din Tanzania a fost întotdeauna conștientă de situația proiectului ca urmare a schimburilor și a corespondenței regulate și a luat măsuri pentru a remedia situația. De exemplu, pe lângă rapoartele intermediare prevăzute în contract, proiectul a presupus și elaborarea semestrială de către partenerii de implementare a unor „rapoarte de monitorizare internă”, în conformitate cu practicile introduse de Delegație în 2012 pentru a consolida procesul de monitorizare. Delegația a supravegheat în mod periodic proiectul și a acordat sprijin pentru a facilita găsirea de soluții.

29 (b)

Proiectul nu a fost propus pentru includerea în listele ROM pentru anii 2010 și 2011 din cauză că la momentul respectiv nu fuseseră făcute progrese corespunzătoare. Deși inițial a existat o propunere de a pune proiectul pe lista ROM, în anul 2012 s-a decis ca acesta să nu fie menținut pe listă, deoarece încă nu avuseseră loc suficiente activități pe teren și întrucât o evaluare intermediară fusese deja programată pentru începutul anului 2012, după prelungirea cu 24 de luni a perioadei de implementare.

30

Astfel cum s-a explicat la punctul 27 de mai sus, rezilierea unui contract este luată în considerare atunci când toate celelalte alternative posibile au eșuat. Serviciile responsabile cu monitorizarea implementării celor două proiecte menționate de Curte încă nu stabiliseră că toate alternativele eșuaseră și că acele proiecte nu mai puteau fi implementate în niciun alt mod cu putință.

30 (a)

După analizarea posibilelor măsuri de remediere, delegația responsabilă de proiect a decis că reducerea acoperirii geografice a proiectului nu ar fi fost cea mai bună opțiune.

31

Delegația Comisiei în Mozambic a fost întotdeauna conștientă de dificultățile proiectului. Proiectele inovatoare în domenii care sunt relativ noi pentru contextul local demarează, în general, mai greu. Cu toate acestea, de-a lungul timpului, a devenit din ce în ce mai clar că obiectivele programului nu aveau să fie îndeplinite, iar când acest lucru s-a întâmplat, Delegația a încercat de multe ori să găsească soluții corespunzătoare. S-au discutat numeroase propuneri pentru remedierea problemelor proiectului, dar niciuna dintre soluțiile propuse nu a fost considerată realistă, iar proiectul a trebuit să fie închis. În aprilie 2015, delegația făcut o vizită la fața locului (pentru a verifica atât operațiunile, cât și finanțele și contractele), după care s-a hotărât închiderea.

75 % din proiectele examinate de Curte au produs deja rezultatele preconizate sau chiar le-au depășit.

36

Patru proiecte examinate de Curte nu au reușit să producă decât o foarte mică parte din rezultatele preconizate, din cauza problemelor de capacitate ale beneficiarilor și a circumstanțelor nefavorabile care au constituit o provocare pentru modelul inițial al proiectelor și au făcut ca metodele de atenuare a riscurilor prevăzute să devină ineficiente.

Comisia observă că nu poate fi exclusă existența unei anumite probleme de capacitate, în special atunci când, pe de o parte, proiectele specifice sunt inovatoare și ambițioase, iar, pe de altă parte, beneficiarii sunt săraci. Într-un asemenea context, nu pot fi preconizate proiecte perfecte.

36 (c)

Evaluarea proiectului a urmat procedura aplicabilă în temeiul căreia participarea sectorului privat a fost considerată un punct forte pentru sustenabilitatea proiectelor.

Concluzii și recomandări

41

Comisia salută raportul Curții. Crearea EF a permis Comisiei să abordeze pentru prima dată în mod substanțial problema accesului la servicii energetice în politica sa de cooperare pentru dezvoltare, în contextul necesităților uriașe (48 de miliarde de dolari pe an) din țările în curs de dezvoltare². Comisia a utilizat în mod eficient EF și, după cum arată raportul Curții, majoritatea proiectelor examinate au fost încununate de succes și au perspective bune în ceea ce privește sustenabilitatea. Aceasta este o realizare remarcabilă, dat fiind contextul dificil în care urmează să fie pusă în aplicare cooperarea pentru dezvoltare. Numai un sfert din proiectele examinate nu au produs rezultatele preconizate. Aceasta s-a datorat într-o anumită măsură circumstanțelor nefavorabile care au constituit o provocare pentru modelul inițial al proiectelor și au făcut ca metodele de atenuare a riscurilor prevăzute să devină ineficiente. De asemenea, Comisia este conștientă de faptul că există posibilitatea unor îmbunătățiri, în special în ceea ce privește monitorizarea proiectelor la fața locului. Comisia a luat deja o serie de măsuri și va aduce îmbunătățiri suplimentare, conform recomandărilor Curții.

42

Comisia a aplicat în mod sistematic și riguros normele și procedurile care reglementează cererea de propuneri și a acordat sprijin unor proiecte selecționate în funcție de priorități bine definite.

Comitetul de evaluare a fost conștient de riscurile și deficiențele fiecărei propuneri. În fapt, era de așteptat ca în cadrul EF să existe anumite riscuri și deficiențe ale propunerilor, întrucât EF a vizat, printre altele, promovarea inovării și, în același timp, s-a confruntat cu provocări legate de furnizarea de servicii energetice durabile și accesibile pentru populația săracă.

Riscurile și deficiențele identificate în cadrul propunerilor evaluate au fost luate în considerare în mod corespunzător de către comisia de evaluare competentă, printre altele, în vederea adoptării măsurilor de atenuare relevante propuse de solicitanții în cauză, înainte de atribuirea punctajelor finale care stabilesc clasificarea fiecărei propuneri în mod coerent și obiectiv în raport cu criteriile, obiectivele și prioritățile stabilite în ghidul solicitantului aferent cererii de propuneri.

Recomandarea 1

Comisia acceptă această recomandare și adoptă măsuri adecvate:

(i)în conformitate cu prevederile modelelor PRAG 2014, evaluarea modului în care a fost concepută acțiunea joacă un rol vital în procesul de evaluare a propunerilor. Dintr-un maximum de 50 de puncte pentru nota conceptuală, 10 puncte se referă la concepția acțiunii. Prin urmare, în majoritatea cazurilor, deficiențele semnificative de concepție conduc la excluderea propunerii încă din etapa notelor conceptuale;

(ii)capacitatea solicitanților de a implementa acțiunea este evaluată atunci când propunerea este completă. Recent, evaluarea capacității operaționale a fost extinsă la co-solicitanți și la entitățile afiliate. Având în vedere importanța acestui aspect, Comisia a introdus în PRAG 2014 un nivel minim, care prevede că, pentru a fi luați în considerare la acordarea unui grant, solicitanții trebuie să obțină cel puțin 12 din totalul de 20 de puncte pentru capacitate.

43

Comisia a efectuat monitorizarea proiectelor folosind diferite instrumente și modalități disponibile, printre care se numără și crearea unei structuri permanente de monitorizare.

În general, Comisia a asigurat o urmărire atentă în timpul celor mai critice faze de implementare și a facilitat punerea în aplicare a unor soluții și măsuri corective, în măsura posibilului și în conformitate cu reglementările și procedurile în vigoare. În anumite cazuri, monitorizarea la fața locului ar fi putut fi consolidată.

43 (a)

Comisia a abordat deficiențele de raportare pentru fiecare contract în parte și, de asemenea, a introdus modele îmbunătățite de rapoarte descriptive intermediare și finale, precum și de rapoarte financiare.

43 (b)

Comisia a asigurat o monitorizare atentă, prin organizarea de vizite la fața locului, precum și printr-o varietate de mijloace de monitorizare a proiectelor, inclusiv controlul de la distanță pe bază de rapoarte, teleconferințe, muncă de birou etc. Frecvența vizitelor la fața locului depinde de volumul de muncă, de locul în care se desfășoară proiectul și de accesibilitatea acestuia, de aspecte legate de securitate și de resursele disponibile. Hotărârea de a efectua sau nu vizite periodice în cadrul unui proiect EF poate fi luată doar de către șeful delegației responsabile, care are o imagine completă a tuturor sarcinilor care trebuie îndeplinite de către delegație și a priorității care trebuie acordată fiecărei sarcini, ținând cont de situația resurselor umane și de diferitele constrângeri.

În ceea ce privește ROM, acesta este doar unul dintre instrumentele disponibile pentru a monitoriza un proiect, iar pentru proiectele care nu fac obiectul vizitelor de monitorizare axată pe rezultate s-au stabilit alte mijloace de monitorizare.

43 (c)

Comisia a încercat întotdeauna să sprijine implementarea cu succes a proiectelor și să identifice (împreună cu beneficiarii contractului de grant) soluții pentru depășirea problemelor. În această privință, rezilierea contractului de finanțare a fost considerată ultima opțiune, pentru a nu compromite investițiile/eforturile și eventualele beneficii aduse destinatarilor finali ai Facilității ACP-UE pentru energie.

Recomandarea 2 – Răspuns comun al Comisiei la punctele (i)-(v)

Comisia acceptă recomandarea. Se mai pot aduce îmbunătățiri în ceea ce privește consolidarea monitorizării proiectelor. Acest aspect a fost deja abordat în mod sistematic de către Comisie și se vor avea în vedere măsuri suplimentare cu ajutorul cărora delegațiile să își poată consolida monitorizarea proiectelor, luându-se în considerare, de asemenea, constrângerile lor în materie de resurse financiare și umane.

44

Doar un sfert dintre proiectele examinate nu au produs rezultatele preconizate, în principal din cauza unor probleme legate de capacitatea beneficiarilor sau de circumstanțele nefavorabile care au constituit o provocare pentru modelul inițial al proiectelor și au făcut ca toate metodele de atenuare a riscurilor prevăzute să devină ineficiente.

Recomandarea 3

Comisia acceptă această recomandare.

Pentru identificarea posibilelor cerințe de sprijin după expirarea finanțării EF, ar fi util să se evalueze dacă este necesar să se furnizeze în continuare asistență tehnică. În cadrul actualului program EF, nu va fi posibilă mărirea granturilor alocate inițial. Cu toate acestea, Comisia va examina modul în care ar putea fi abordată această chestiune, în vederea unei consolidări a valorii investiției făcute. În plus, Comisia va examina modul în care să aplice recomandarea în programe noi și inovatoare, cum ar fi Inițiativa de finanțare a electrificării – ElectriFI.

1Raportul Agenției Internaționale a Energiei „Energie pentru toți: finanțarea accesului celor săraci”, extras special din Perspectivele energetice mondiale (World Energy Outlook), AIE, 2011.

2Raportul Agenției Internaționale a Energiei „Energie pentru toți: finanțarea accesului celor săraci”, extras special din Perspectivele energetice mondiale (World Energy Outlook), AIE, 2011.

QJ-AB-15-014-RO-E    ISSN 1977-5806

În 2004, aproape două miliarde de oameni nu aveau acces la servicii energetice adecvate, rezonabile ca preţ și sustenabile, care sunt, de altfel, esenţiale pentru obţinerea unor reale progrese în ceea ce privește îndeplinirea obiectivelor de dezvoltare. Înfiinţată în iunie 2005, Facilitatea ACP-UE pentru energie are ca obiectiv promovarea accesului la servicii energetice moderne pentru persoanele sărace din zone rurale și periurbane, punându-se un puternic accent pe Africa Subsahariană și pe energia din surse regenerabile. În acest raport, concluzionăm că eforturile Comisiei au fost în cea mai mare parte fructuoase, însă aceasta ar fi putut utiliza într-un mod mai eficient Facilitatea ACP-UE pentru energie pentru a spori accesul la energia din surse regenerabile în rândul populaţiei sărace din Africa de Est. Formulăm o serie de recomandări în vederea unei selecţii mai riguroase a proiectelor, în vederea consolidării procesului de monitorizare a acestora și în vederea creșterii perspectivelor lor de sustenabilitate.