DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Tlf. +352 4398-1

E-post: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (http://europa.eu)

Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2015

Print | ISBN 978-92-872-3358-5 | ISSN 1831-0796 | doi:10.2865/95824 | QJ-AB-15-018-DA-C
PDF | ISBN 978-92-872-3368-4 | ISSN 1977-5636 | doi:10.2865/507457 | QJ-AB-15-018-DA-N
EPUB | ISBN 978-92-872-3322-6 | ISSN 1977-5636 | doi:10.2865/619064 | QJ-AB-15-018-DA-E

© Den Europæiske Union, 2015

Eftertryk tilladt med kildeangivelse.

Tilladelse til at anvende eller gengive foto 1, 2 og 3 samt illustrationen i tekstboks 13 skal indhentes direkte hos indehaveren af ophavsretten.

SÅDAN FÅR MAN FAT I PUBLIKATIONER FRA EU

Gratis publikationer:

•et eksemplar:
via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)

•flere eksemplarer eller plakater/kort:
hos Den Europæiske Unions repræsentationer (http://ec.europa.eu/represent_da.htm)
hos delegationerne i ikke-EU-lande (http://eeas.europa.eu/delegations/index_da.htm)
ved at kontakte Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_da.htm)
eller ringe på 00 800 6 7 8 9 10 11 (frikaldsnummer fra overalt i EU) (*).

(*)Oplysningerne er gratis ligesom de fleste opkald (nogle operatører, telefonbokse eller hoteller kan dog kræve penge for opkaldet).

Betalingspublikationer:

•via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

DA
2015

nr. 16

Særberetning

Bedre
energiforsyningssikkerhed
gennem udvikling af det
indre energimarked:
Der er behov for en
yderligere indsats

(artikel 287, stk. 4, andet afsnit, TEUF)

Revisionsholdet

Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af forvaltningsrevisioner og juridisk-kritiske revisioner vedrørende specifikke EU-budgetområder eller forvaltningsspørgsmål. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og udformer Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til forvaltningens resultatopnåelse eller regeloverholdelsen, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og offentlige interesse.

Denne forvaltningsrevision blev udført af Revisionsafdeling II - der ledes af Henri Grethen, medlem af Revisionsretten - hvis speciale er udgiftsområderne strukturpolitikker, transport og energi. Revisionsarbejdet blev ledet af Phil Wynn Owen, medlem af Revisionsretten, med støtte fra kabinetschef Gareth Roberts, attaché Katharina Bryan, kontorchef Pietro Puricella, opgaveansvarlig Erki Must og revisorerne Jolita Korzunienė, Pekka Ulander, Svetoslav Hristov, Aleksandra Klis-Lemieszonek og Andrew Judge.

Fra venstre til højre: P. Puricella, A. Judge, G. Roberts, J. Korzunienė, P. Ulander, K. Bryan, E. Must, A. Klis-Lemieszonek, P. Wynn Owen, S. Hristov.

Indhold

Glossar

Resumé

Indledning

Energiforsyningssikkerheden og det indre energimarked

Lovrammen for det indre energimarked

Investeringsbehovene og EU’s finansielle værktøjer på energiinfrastrukturområdet

Revisionens omfang og revisionsmetoden

Bemærkninger

Målet om at gennemføre det indre energimarked i 2014 er ikke blevet opfyldt

Der er stadig problemer med gennemførelsen af EU’s lovramme for det indre energimarked

Væsentlige forskelle mellem den måde, medlemsstaterne organiserer deres energimarkeder på, kan bremse den videre udvikling af det indre energimarked

Der er gjort fremskridt med hensyn til at sammenkoble markederne i Europa, men prisvirkningerne af det indre energimarked er endnu ikke slået fuldstændig igennem

Generelt er energiinfrastrukturen i Europa endnu ikke velegnet til fuldt integrerede markeder, og derfor giver den ikke på nuværende tidspunkt en effektiv forsyningssikkerhed

Infrastrukturen i og mellem mange medlemsstater er endnu ikke velegnet til det indre energimarked

Der er ikke foretaget en samlet behovsvurdering på EU-niveau, der kan lægges til grund for prioriteringen af investeringer i energiinfrastruktur i EU

Udvikling af grænseoverskridende infrastruktur kræver samarbejde mellem nabolande

EU-budgettets finansielle støtte til energiinfrastruktur har kun i begrænset omfang bidraget til udviklingen af det indre energimarked og energiforsyningssikkerheden

EU yder støtte til energiinfrastrukturprojekter gennem flere finansieringsinstrumenter, men ingen af dem har udviklingen af det indre energimarked som primært mål

Mange EU-medfinansierede energiinfrastrukturer har endnu ingen indvirkning på det indre energimarked

Konklusioner og anbefalinger

Bilag I
—
a) Gennemsnitlige eldetailpriser inkl. afgifter for private forbrugere: 1. kvartal 2015, eurocent pr. kWh
b) Gennemsnitlige elpriser ekskl. moms og ikkerefunderbare afgifter for industrielle forbrugere: 1. kvartal 2015, eurocent pr. kWh

Bilag II
—
Vurderede gasindkøbspriser betalt af leverandørerne i EU’s medlemsstater - årsgennemsnit for 2014 (euro pr. MWh)

Bilag III
—
Medlemsstaternes deltagelse i ACER’s arbejdsgrupper - januar 2013 til maj 2015

Kommissionens svar

Glossar

Agenturet for Samarbejde mellem Energireguleringsmyndigheder (ACER): et EU-agentur med hjemsted i Ljubljana i Slovenien, som blev oprettet i marts 2011 under den tredje energipakke med det formål at fremme gennemførelsen af de indre markeder for elektricitet og naturgas. ACER er en uafhængig europæisk struktur, der støtter samarbejde mellem europæiske energireguleringsmyndigheder.

Connecting Europe-faciliteten (CEF): CEF har siden 2014 ydet finansiel støtte til tre sektorer - energi, transport og informations- og kommunikationsteknologi (IKT). På disse tre områder udpeger CEF investeringsprioriteterne for de næste ti år, f.eks. el- og gaskorridorer, anvendelse af vedvarende energi, sammenkoblede transportkorridorer og renere transportmåder, højhastighedsbredbånd og digitale net.

De europæiske net af transmissionssystemoperatører for elektricitet og gas (ENTSO-E og ENTSO-G): Disse net består af alle EU’s el- og gas-TSO’er samt tilsluttede TSO’er i andre lande og repræsenterer TSO’erne i alle regioner og i forbindelse med alle tekniske og markedsrelaterede spørgsmål.

De europæiske struktur- og investeringsfonde (ESI-fondene): en fælles ramme for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU), Den Europæiske Socialfond (ESF), Samhørighedsfonden, Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond (EHFF).

De transeuropæiske energinet (TEN-E): TEN-E-programmets mål er at udvikle det indre energimarked gennem sammenkobling, interoperabilitet og udvikling af transeuropæiske net til transport af elektricitet og gas samt at sikre og diversificere forsyningen og fremme en bæredygtig udvikling.

Den Europæiske Fond for Strategiske Investeringer (EFSI): EFSI har til formål i perioden 2015-2017 at mobilisere mindst 315 milliarder euro i private og offentlige langsigtede investeringer i hele EU. EFSI vil blive oprettet under Den Europæiske Investeringsbank (EIB) som en trustfond med ubegrænset varighed med henblik på finansiering af mere risikobetonede projektelementer. En garanti på op til 16 milliarder euro, som dækkes af EU-budgettet, vil kompensere for den ekstra risiko, EIB tager. Medlemsstaterne kan bidrage til EFSI. EFSI kan finansiere projekter af fælles interesse eller andre sammenkoblingsprojekter. Energiinfrastruktur er en af EFSI’s prioriteter.

Den tredje energipakke: en lovpakke om energimarkederne i EU. Den fastsætter de vigtigste regler for det indre energimarkeds funktion, bl.a. om handelen på tværs af grænserne og den institutionelle struktur.

Det europæiske genopretningsprogram for energiområdet (EEPR): EEPR blev iværksat i slutningen af 2008 som reaktion på den økonomiske og finansielle krise. Det yder finansiering til projekter, hvis formål er at gøre energiforsyningen mere pålidelig og reducere drivhusgasemissionerne.

Det indre energimarked: Det indre energimarked er den lovgivnings- og infrastrukturmæssige ramme, der skal sikre, at gas og elektricitet kan strømme frit og handles på tværs af grænserne overalt i EU.

Energienklave: en region med utilstrækkelige forbindelser til energitransmissionsnet. En sådan region er derfor ofte afhængig af en enkelt ekstern energikilde eller -leverandør.

Energiforsyningssikkerhed: uafbrudt adgang til energikilder til en overkommelig pris, som defineret af Det Internationale Energiagentur.

Flydende naturgas (LNG): LNG er en naturgas, der er omdannet til flydende form med henblik på opbevaring eller transport.

Handel mellem virksomheder (B2B-handel): en handelstransaktion mellem to virksomheder, f.eks. mellem en producent og en engrosforhandler, eller mellem en engrosforhandler og en detailforhandler.

Milliarder kubikmeter (bcm): et volumenmål for gas, der både anvendes i forbindelse med produktion og handel.

Nationale reguleringsmyndigheder: De nationale reguleringsmyndigheder er offentlige organisationer, der kontrollerer, at reglerne for markedsadgang er rimelige. I nogle medlemsstater fastsætter de også engrospriser og detailpriser for forbrugerne. De fremlægger analyser, der anvendes til at fastsætte de tariffer, som TSO’erne opkræver.

Netregler og retningslinjer: regelsæt, der finder anvendelse på en eller flere dele af energisektoren. De skal bidrage til gennemførelsen af det indre energimarked ved at supplere de eksisterende nationale regler, så grænseoverskridende spørgsmål kan håndteres på en systematisk måde.

Projekter af fælles interesse: I oktober 2013 vedtog Kommissionen en liste over 248 vigtige energiinfrastrukturprojekter. Projekter af fælles interesse vil få gavn af hurtigere og mere effektive godkendelsesprocedurer og forbedret regulering. De kan også modtage støtte under Connecting Europe-faciliteten.

Samkøringslinje: en struktur, der gør det muligt at transportere elektricitet eller gas mellem nationale net. En sådan struktur kan ejes og drives af én eller flere transmissionssystemoperatører.

Sammenkoblingsplanen for det baltiske energimarked (BEMIP): et regionalt initiativ, som blev undertegnet i 2009 med det formål at integrere Estland, Letland og Litauen i de europæiske energimarkeder, så disse lande ophører med at være energienklaver, og deres energimarkeder liberaliseres.

Tiårige netudviklingsplaner: De tiårige netudviklingsplaner for elektricitet og gas er halvårlige, ikkebindende dokumenter, der offentliggøres af ENTSO-E og ENTSO-G. De har til formål at sikre øget information og gennemsigtighed vedrørende investeringer i el- og gastransmissionssystemer.

Transmissionssystemoperatør (TSO): en enhed med ansvar for at transportere energi i form af naturgas eller elektricitet på nationalt eller regionalt plan ved hjælp af fast infrastruktur.

Udvalgsprocedure: et system med udvalg, som overvåger de delegerede retsakter, der implementeres af Kommissionen. Udvalgene består af repræsentanter for medlemsstaterne og har mandat til at regulere bestemte uddelegerede aspekter af den afledte ret, der vedtages af Rådet og - når der anvendes fælles beslutningsprocedure - Europa-Parlamentet. Kommissionen er formand for disse møder og stiller sekretariat til rådighed.

Unbundling: en proces, hvorved en vertikalt integreret energivirksomheds transmissionsaktiviteter adskilles fra dens andre aktiviteter, f.eks. produktion og distribution.

Resumé

I

Den Europæiske Union (EU) har i de sidste 20 år udviklet en samlet tilgang til energi- og klimapolitik. Denne politik videreudvikles løbende under påvirkning af de voksende udfordringer vedrørende klimaforandringerne og den foranderlige internationale kontekst, bl.a. den politiske udvikling ved EU’s grænser og indgåelsen af handelsaftaler med eksterne partnere.

II

I de sidste ti år er energiforsyningssikkerheden blevet et vigtigt emne i Europa. Regeringernes og offentlighedens bekymring har været rettet mod de risici, der er forbundet med afhængigheden af eksterne kilder, den politiske usikkerhed i eksterne leverandør- og transitlande og mulige afbrydelser i energiforsyningen. Desuden er der en stigende erkendelse af, at de forandringer i EU’s energisystem, der skyldes ændrede efterspørgselsmønstre og øget anvendelse af vedvarende energikilder, skaber nye udfordringer med hensyn til at sikre de endelige forbrugere en uafbrudt energiforsyning til en overkommelig pris.

III

EU har vedtaget en række retsakter med det formål at støtte udviklingen af et indre energimarked. Det indre energimarked er den lovgivnings- og infrastrukturmæssige ramme, der skal sikre, at gas og elektricitet kan strømme frit og handles på tværs af grænserne i hele EU. Den seneste lovgivningspakke, kaldet den tredje energipakke, opstillede et mål om at gennemføre det indre energimarked i 2014. Mellem 2007 og 2013 blev der tildelt ca. 3,7 milliarder euro fra EU-budgettet til energiinfrastruktur, og yderligere 7,4 milliarder euro forventes tildelt i perioden 2014-2020.

IV

Hensigten med vores revision var at fastslå, om gennemførelsen af politikforanstaltningerne vedrørende det indre energimarked og anvendelsen af EU’s midler til energiinfrastruktur effektivt har været til gavn for forsyningssikkerheden.

V

EU’s mål om at gennemføre det indre energimarked i 2014 er ikke blevet opfyldt. Generelt er energiinfrastrukturen i Europa endnu ikke velegnet til fuldt integrerede markeder, og derfor giver den ikke på nuværende tidspunkt en effektiv forsyningssikkerhed. EU-budgettets finansielle støtte til energiinfrastruktur har kun i begrænset omfang bidraget til udviklingen af det indre energimarked og til energiforsyningssikkerheden.

VI

Der er stadig problemer med gennemførelsen af EU’s lovramme for det indre energimarked. Væsentlige forskelle mellem den måde, medlemsstaterne organiserer deres energimarkeder på, kan bremse den videre udvikling af det indre energimarked. Der er gjort fremskridt med hensyn til at sammenkoble markederne i Europa, men prisvirkningerne af et indre energimarked er endnu ikke slået fuldstændig igennem. Vi fremsætter derfor følgende anbefalinger:

Anbefaling 1: Eftersom det indre energimarked endnu ikke er gennemført, bør Kommissionen afslutte sine vurderinger og indlede de nødvendige traktatbrudsprocedurer mod medlemsstaterne inden udgangen af 2016.

Anbefaling 2:

a)Medlemsstaterne bør sikre, at de nationale reguleringsmyndigheder er uafhængige, og at deres rolle ikke begrænses. De nationale reguleringsmyndigheder bør have tilstrækkelige ressourcer til deres aktiviteter, så de bl.a. fuldt ud kan deltage i samarbejdet på EU-niveau.

b)Kommissionen bør sikre, at Agenturet for Samarbejde mellem Energireguleringsmyndigheder (ACER) har de nødvendige beføjelser til at indhente de oplysninger fra medlemsstaternes relevante institutioner, som det skal bruge ved udførelsen af sine opgaver.

Anbefaling 3: Kommissionen bør fremme en bred udvikling af gennemsigtige handelsmekanismer på både gas- og elområdet. Den bør bl.a. lette og støtte oprettelsen af børser i medlemsstater, hvor der endnu ikke findes børser, eller hvor B2B-handelsmekanismer er dominerende.

Anbefaling 4: Kommissionen bør fremskynde udvalgsproceduren med henblik på at få godkendt netreglerne for elektricitet inden udgangen af 2015. Den bør også tilskynde ACER og ENTSO’erne til at støtte hurtig implementering af netregler i medlemsstaterne inden for rammerne af regionale samarbejdsinitiativer.

Anbefaling 5: Kommissionen bør:

a)på elområdet overveje at opstille sammenkoblingsmål, der er baseret på markedsbehovene og ikke på den faste nationale produktionskapacitet

b)på gasområdet revurdere de potentielle omkostninger og fordele ved målmodellen og i lyset af den usikre efterspørgsel overveje, om der er alternativer til omfattende anlæggelse af gasledninger, f.eks. installering af strategisk placerede LNG-terminaler, der kan levere gas til et eller flere nationale markeder på måder, der er forenelige med det indre energimarked. Dette arbejde bør bygge på en samlet vurdering af behovene i EU.

VII

Infrastrukturen i og mellem mange medlemsstater er endnu ikke velegnet til det indre energimarked. Der er ikke foretaget en samlet behovsvurdering, der kan lægges til grund for prioriteringen af investeringer i energiinfrastruktur i EU. Udvikling af grænseoverskridende infrastruktur kræver samarbejde mellem nabolande. Vi anbefaler derfor følgende:

Anbefaling 6: Kommissionen bør:

a)identificere grænseoverskridende energiinfrastruktur, hvis fulde potentiale til at støtte det indre energimarked ikke udnyttes, enten fordi der er lagt beslag på den i bilaterale langtidskontrakter, som ikke giver tredjepart adgang, eller fordi den tekniske kapacitet, f.eks. til tovejsdrift i gasledninger, ikke anvendes

b)samarbejde med aktørerne i medlemsstaterne for at sikre, at denne infrastruktur i større omfang rent faktisk bruges kontinuerligt til fordel for det indre energimarked

c)undersøge, hvilke fordele der kan opnås ved at oprette regionale transmissionssystemoperatører (TSO’er) som et middel til at fremme og forvalte energistrømme effektivt på tværs af grænserne under optimal anvendelse af den eksisterende infrastruktur.

Anbefaling 7: Kommissionen bør:

a)udarbejde en samlet vurdering af EU’s behov for energiinfrastruktur, der kan lægges til grund for udviklingen af det indre energimarked og anvendes som reference i forbindelse med andre strategidokumenter, f.eks. de tiårige netudviklingsplaner

b)med henblik på at understøtte behovsvurderingen sørge for kapacitet til at udarbejde energimarkedsmodeller med en bred vifte af efterspørgselsscenarier, enten hos sig selv eller hos ACER

c)samarbejde med ENTSO-E og ENTSO-G, så behovsvurderingen kan fungere som input i forbindelse med den infrastrukturplanlægning i EU, der har relation til det indre energimarked, bl.a. de tiårige netudviklingsplaner.

VIII

EU yder støtte til energiinfrastrukturprojekter gennem flere finansieringsinstrumenter, men ingen af dem har udviklingen af det indre energimarked som primært mål. De EU-medfinansierede energiinfrastrukturer har en begrænset indvirkning på det indre energimarked. Vi anbefaler derfor følgende:

Anbefaling 8: Kommissionen bør forbedre sine planlægningsprocedurer og navnlig styrke prioriteringen og finansieringen af projekter af fælles interesse på grundlag af en samlet vurdering af EU’s behov for infrastrukturudvikling.

Anbefaling 9: Kommissionen bør fremsætte forslag til lovgivning om, hvordan det i afgørelserne om udvælgelse af energiinfrastrukturprojekter til finansiering kan gøres til en betingelse, at det indre energimarked fungerer hensigtsmæssigt og uafbrudt i medlemsstaterne.

Indledning

01

Den Europæiske Union har i de sidste 20 år udviklet en samlet tilgang til energi- og klimapolitikken¹. Denne politik videreudvikles løbende under påvirkning af de voksende udfordringer i forbindelse med klimaforandringerne og den foranderlige internationale kontekst, bl.a. den politiske udvikling ved EU’s grænser og indgåelsen af handelsaftaler med eksterne partnere.

02

Mandatet til at udvikle en EU-politik på energiområdet gives i artikel 4 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF), som fastsætter, at der på dette område er delt kompetence mellem EU og medlemsstaterne. Artikel 194 fastsætter, at EU’s energipolitik skal have som mål:

a)at sikre energimarkedets funktion

b)at sikre energiforsyningssikkerheden i Unionen

c)at fremme energieffektivitet og energibesparelser samt udvikling af nye og vedvarende energikilder

d)at fremme sammenkobling af energinet.

03

Medlemsstaterne fastlægger deres nationale energimiks, træffer afgørelse om afgifter og tillægsafgifter på gas og elektricitet og fører tilsyn med el- og naturgasmarkederne inden for deres egne grænser.

04

I de sidste ti år er energiforsyningssikkerheden blevet et vigtigt emne i Europa. Regeringernes og offentlighedens bekymring har været rettet mod de risici, der er forbundet med afhængigheden af eksterne kilder, den politiske usikkerhed i eksterne leverandør- og transitlande og mulige afbrydelser i energiforsyningen. Desuden er der en stigende erkendelse af, at de forandringer i EU’s energisystem, der skyldes ændrede efterspørgselsmønstre og øget anvendelse af vedvarende energikilder, skaber nye udfordringer med hensyn til at sikre de endelige forbrugere en uafbrudt energiforsyning til en overkommelig pris.

Energiforsyningssikkerheden og det indre energimarked

05

Kommissionen har konsekvent fremmet udviklingen af indre markeder for elektricitet og naturgas som grundlag for energiforsyningssikkerheden i Unionen. Det indre energimarked er den lovgivnings- og infrastrukturmæssige ramme, der skal sikre, at gas og elektricitet kan strømme frit og handles på tværs af grænserne i hele EU. I sin seneste meddelelse om den europæiske energisikkerhedsstrategi, som blev offentliggjort den 28. maj 2014², siger Kommissionen følgende: »Nøglen til forbedret energisikkerhed ligger for det første i en mere kollektiv tilgang gennem et velfungerende indre marked og et øget samarbejde på regionalt og europæisk plan, navnlig med hensyn til at koordinere udbygning af nettene og åbne markeder«.

06

Udviklingen af åbne, konkurrenceprægede og fuldt fungerende indre markeder for elektricitet og naturgas har potentiale til at give forsyningssikkerhedsmæssige fordele for Unionen som helhed. Sådanne markeder muliggør større diversificering i forsyningen, mindskelse af lokale forsyningsrisici, smidig og fleksibel handel i og mellem medlemsstaterne og levering af energi på en økonomisk effektiv måde. Forsyningssikkerhed er et offentligt gode, der har en pris, og at sikre dette gode på den mest omkostningseffektive måde er et centralt mål for EU’s energipolitik.

07

I december 2014 bekræftede Rådet for Den Europæiske Union sin støtte til gennemførelsen af det indre energimarked og understregede, at »alle bestræbelser skal sættes ind for at nå målet om et fuldt fungerende og forbundet indre energimarked så hurtigt som muligt«³.

08

Udviklingen af det indre energimarked kræver både, at der opstilles regler for, hvordan de indre markeder for gas og elektricitet skal fungere, og at der gøres en indsats for at sikre, at den nødvendige infrastruktur er på plads.

Lovrammen for det indre energimarked

09

Reglerne for det indre energimarkeds funktion antager flere forskellige former. Først udarbejdes der en lovramme, som fastlægger principperne for udviklingen af indre markeder for elektricitet og naturgas og de reguleringsmæssige betingelser for handel med energi. Denne lovramme er blevet udarbejdet gennem tre »pakker« af afledt EU-ret (jf. figur 1).

10

I 2011 blev den tredje energipakke suppleret med forordningen om integritet og gennemsigtighed på engrosenergimarkederne⁴ (REMIT)⁵. Denne forordning omhandler spørgsmålene om markedsintegritet og markedsmisbrug og fastsætter, at engrosenergimarkederne skal overvåges for at afsløre og forebygge markedsmanipulation. Forordningen skal være fuldt gennemført i april 2016.

Figur 1

Udarbejdelsen af de tre energipakker

Kilde: Den Europæiske Revisionsret.

11

Der er også to EU-retsakter, der direkte omhandler el- og gasforsyningssikkerheden. Disse retsakter skal sikre, at det indre energimarked fungerer hensigtsmæssigt og uafbrudt, også under usædvanlige omstændigheder:

a)Elforsyningsdirektivet⁶ fra 2005 forpligter medlemsstaterne til at sikre en passende produktionskapacitet, en rimelig balance mellem udbud og efterspørgsel og en passende sammenkobling med andre medlemsstater.

b)Forordningen om naturgasforsyningssikkerheden fra 2010⁷ fastsætter standarder for forsyning og infrastruktur og definerer ansvarsområder for naturgasvirksomhederne, medlemsstaterne og Kommissionen både med hensyn til forebyggelse af og reaktion på afbrydelser af forsyningerne.

12

Denne lovramme udstikker de grundlæggende principper for det indre energimarked, men er ikke i sig selv en model for, hvordan energimarkeder skal udformes i praksis. Kommissionen har derfor udarbejdet målmodeller for elektricitet og gas med det formål at opfylde målet om priskonvergens⁸. Disse modeller er blevet videreudviklet med deltagelse af ENTSO’erne og ACER samt repræsentanter for energiindustrien og er nu ved at blive indarbejdet i et sæt af retningslinjer og netregler, som fastsætter de tekniske bestemmelser for, hvordan disse markeder skal fungere:

a)Målmodellen for elektricitet sigter mod at koble de nationale markeder sammen til ét fælleseuropæisk marked⁹. Ud over at fremme priskonvergens skal denne markedskobling også sikre optimal anvendelse af transmission over grænserne.

b)Målmodellen for gas skal fremme priskonvergens gennem handel baseret på gashubs¹⁰. Den sigter mod at udvikle indgangs- og udgangspunkter og smidige virtuelle handelssteder.

EU-energipolitikkens vigtigste aktører - roller og ansvarsområder

13

Processen med at udvikle, gennemføre og regulere det indre energimarked involverer en række offentlige og private aktører, som har forskellige roller og ansvarsområder:

a)I Kommissionen er Generaldirektoratet for Energi (GD for Energi) ansvarligt for at udvikle og gennemføre EU’s energipolitik som fastsat i artikel 194 i TEUF. Denne politik skal bl.a. sikre et velfungerende marked for energi, sikre forsyningssikkerheden i Unionen og fremme sammenkoblingen af energinet. Med hensyn til det indre energimarked er det Kommissionens ansvar:

i)at udarbejde politikdokumenter og forslag til retsakter efter behov

ii)at overvåge gennemførelsen af energipakkerne i national ret

iii)at vedtage netregler sammen med medlemsstaterne ved hjælp af udvalgsproceduren.

b)Energimarkederne skal overvåges af nationale reguleringsmyndigheder, der er helt uafhængige af medlemsstaternes regeringer. Kravet om oprettelse af nationale reguleringsmyndigheder blev indført med den anden energipakke. Den tredje energipakke styrkede deres rolle yderligere

c)Agenturet for Samarbejde mellem Energireguleringsmyndigheder (ACER) blev oprettet med den tredje energipakke og skal fremme og lette samarbejdet mellem de nationale reguleringsmyndigheder. ACER udarbejder overordnede retningslinjer, hvorfra der afledes netregler, og afgiver udtalelser om en række forskellige energimarkedsspørgsmål. ACER har ingen gennemførelsesbeføjelser, så dets afgørelser er ikke direkte bindende for markedsdeltagerne.

d)Transmissionssystemoperatører (TSO’er) er enheder med ansvar for at transportere energi i form af naturgas eller elektricitet på nationalt eller regionalt plan ved hjælp af fast infrastruktur. De skal samarbejde med hinanden inden for rammerne af de europæiske net af transmissionssystemoperatører for elektricitet og gas (ENTSO-E og ENTSO-G). ENTSO’erne er ansvarlige for at udarbejde netregler ud fra ACER’s overordnede retningslinjer og for at udarbejde de tiårige netudviklingsplaner.

Investeringsbehovene og EU’s finansielle værktøjer på energiinfrastrukturområdet

14

Det er nødvendigt at investere i energiinfrastruktur, så der kan opnås forsyningssikkerhedsmæssige fordele ved hjælp af det indre energimarked. I EU finansieres energiinfrastruktur hovedsagelig af TSO’er ved hjælp af tariffer, der pålægges forbrugerne efter princippet om, at brugeren betaler. TSO’ernes egne midler til infrastrukturinvesteringer kan udgøre fra 20 % af projektomkostningerne og op til det fulde investeringsbeløb. Ifølge Kommissionens tal fra 2011 investerede TSO’erne 9,1 milliarder euro om året i energiinfrastruktur mellem 2005 og 2009. Dette beløb fordelte sig med 5,8 milliarder euro om året til elinfrastruktur og 3,3 milliarder euro til gasinfrastruktur.

15

Den Europæiske Investeringsbank (EIB) er den største overnationale yder af lån og garantier til energiinfrastrukturprojekter i EU. Mellem 2007 og 2012 ydede EIB lån på 29,4 milliarder euro til investeringer i modernisering og udvikling af de europæiske el- og gasnet¹¹.

16

Energiinfrastruktur er også en af prioriteterne for den nyoprettede Europæiske Fond for Strategiske Investeringer (EFSI)¹². Denne fond kombinerer kapital fra EU-budgettet og EIB med henblik på at mobilisere offentlige og private investeringer i EU på mindst 315 milliarder euro¹³.

17

Sammenlignet med TSO’ernes egne investeringer og de midler, der stilles til rådighed fra EIB og EFSI, er EU-budgettets investeringer i energiinfrastruktur forholdsvis beskedne. Mellem 2007 og 2013 blev der tildelt ca. 3,7 milliarder euro fra EU-budgettet til energiinfrastruktur, og yderligere 7,4 milliarder euro forventes tildelt i perioden 2014-2020, jf. tabel 1.

Tabel 1

Midler afsat til energiinfrastruktur i perioden 2007-2020 (millioner euro)

| Sektor | TEN-E | EEPR | CEF – energi | ESI-fondene | I alt
2007-2013 | Elektricitet | 81 | 905 |  | 498 | 1 484
Gas | 64 | 1 363 |  | 814 | 2 241
I ALT | 145 | 2 268 |  | 1 312 | 3 725
2014-2020 | Elektricitet og gas | 5 350 | 2 000¹ | 7 350
I ALT 2007-2020 | 145 | 2 268 | 5 350 | 3 312 | 11 075

1 Vejledende tal oplyst til revisionsholdet af GD for Regionalpolitik og Bypolitik.

Kilde: Den Europæiske Revisionsret baseret på GD for Regionalpolitik og Bypolitiks databaser og gennemførelsesrapporter om EEPR.

18

Midlerne ydes gennem flere fonde, som Kommissionen forvalter. Fondene har forskellig størrelse og yder forskellige typer finansiering til forskellige typer af projekter (jf. tabel 1):

a)De transeuropæiske energinet (TEN-E), der blev oprettet i 1996¹⁴, var et instrument, som blev forvaltet af Kommissionen, og som finansierede el- og naturgasinfrastruktur. TEN-E-forordningen fra 2013¹⁵ opstillede kriterier for identificering af projekter af fælles interesse.

b)Det europæiske genopretningsprogram for energiområdet (EEPR) blev oprettet i 2009 med henblik på at stimulere EU’s økonomi gennem infrastrukturinvesteringer¹⁶. EEPR finansierede projekterne på den vedtagne liste, som bliver forvaltet direkte af Kommissionen. De finansierede projekter er stadig under gennemførelse, men der vil ikke blive støttet nye projekter under denne ordning.

c)Connecting Europe-faciliteten (CEF)¹⁷ blev oprettet med henblik på at foretage investeringer på områderne transport, telekommunikation og energi i perioden 2014-2020¹⁸. Faciliteten skal tiltrække private investeringer ved hjælp af en række værktøjer, bl.a. tilskud, særlige lån og garantier samt gælds- og egenkapitalinstrumenter. Der ydes medfinansiering i form af tilskud på grundlag af offentlige indkaldelser af forslag, og forvaltningen varetages af Forvaltningsorganet for Innovation og Netværk (INEA).

d)De europæiske struktur- og investeringsfonde (ESI-fondene)¹⁹ finansierer også investeringer i energiinfrastruktur. Denne finansiering ydes på grundlag af nationale operationelle programmer, der er godkendt af Kommissionen.

19

I 2010 skønnede Kommissionen, at der frem til 2020 ville være behov for at investere en billion euro i Europas energisektor. Heraf skulle ca. 210 milliarder euro bruges til el- og gasnet af europæisk betydning²⁰. For nylig har Det Internationale Energiagentur (IEA) anslået, at det samlede behov for investeringer i el- og gasnet i EU vil stige til 931 milliarder euro i perioden 2014-2035²¹.

1Denne tilgang er fastlagt i en række dokumenter, herunder - men ikke begrænset til - Kommissionens meddelelser fra 1995 og 2007 om EU’s energipolitik, energi- og klimapakkerne for 2020 og 2030 og den nyligt udsendte meddelelse om energiunionen.

2KOM(2014) 330 endelig af 28. maj 2014 »Europæisk energisikkerhedsstrategi«.

3Konklusionerne fra samlingen i Rådet for Den Europæiske Union (transport, telekommunikation og energi) den 9. december 2014.

4Engroshandel finder sted mellem energiimportørerne eller -producenterne og de leverandører, der sælger energiprodukter til slutkunderne.

5Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1227/2011 af 25. oktober 2011 om integritet og gennemsigtighed på engrosenergimarkederne (EUT L 326 af 8.12.2011, s. 1).

6Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2005/89/EF af 18. januar 2006 om foranstaltninger til fremme af elforsyningssikkerhed og infrastrukturinvesteringer (EUT L 33 af 4.2.2006, s. 22).

7Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 994/2010 af 20. oktober 2010 om foranstaltninger til opretholdelse af naturgasforsyningssikkerheden og ophævelse af Rådets direktiv 2004/67/EF (EUT L 295 af 12.11.2010, s. 1).

8Nærmere oplysninger om udviklingen af målmodellerne kan findes her: https://ec.europa.eu/energy/en/consultations/consultation-generation-adequacy-capacity-mechanisms-and-internal-market-electricity

9Markedskobling betyder, at adskilte day-ahead-spotmarkeder forbindes ved hjælp af den disponible grænseoverskridende transmissionskapacitet. Der er udviklet en specifik algoritme kaldet EUPHEMIA til at implementere sammenkoblingen af elmarkederne i Den Europæiske Union.

10En gashub er et fysisk eller virtuelt handelssted, hvor gasforsyninger prissættes på grundlag af efterspørgslen i regionen. Gashubpriserne bevæger sig på grundlag af det skiftende samspil mellem udbud og efterspørgsel.

11Den Europæiske Investeringsbank: »Energy Lending Criteria«, 23. juli 2013.

12Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2015/1017 af 25. juni 2015 om Den Europæiske Fond for Strategiske Investeringer, Det Europæiske Centrum for Investeringsrådgivning og Den Europæiske Portal for Investeringsprojekter og om ændring af forordning (EU) nr. 1291/2013 og (EU) nr. 1316/2013 - Den Europæiske Fond for Strategiske Investeringer.

13Udtalelse nr. 4/2015 om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om Den Europæiske Fond for Strategiske Investeringer og om ændring af forordning (EU) nr. 1291/2013 og (EU) nr. 1316/2013 (EUT C 191 af 15.4.2015, s. 1).

14TEN-E-programmet blev oprettet ved følgende retsakter: Europa-Parlamentets og Rådets beslutning 1364/2006/EF af 6. september 2006 om retningslinjer for de transeuropæiske energinet og om ophævelse af beslutning 96/391/EF og beslutning 1229/2003/EF (EUT L 262 af 22.9.2006, s. 1).

15Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 347/2013 af 17. april 2013 om retningslinjer for den transeuropæiske energiinfrastruktur og om ophævelse af beslutning nr. 1364/2006/EF og ændring af forordning (EF) nr. 713/2009, (EF) nr. 714/2009 og (EF) nr. 715/2009 (EUT L 115 af 25.4.2013, s. 39) skal fremme den rettidige udvikling og interoperabilitet af de transeuropæiske energinet (TEN-E).

16Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 663/2009 af 13. juli 2009 om et program til støtte for den økonomiske genopretning i form af fællesskabsstøtte til projekter på energiområdet (EUT L 200 af 31.7.2009, s. 31).

17I overensstemmelse med Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2015/1017 om Den Europæiske Fond for Strategiske Investeringer blev finansieringsrammen for gennemførelsen af CEF i energisektoren for perioden 2014-2020 reduceret med 500 millioner euro (fra 5 850 millioner til 5 350 millioner euro) med henblik på delvis at finansiere bidraget fra Unionens almindelige budget til EFSI.

18Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1316/2013 af 11. december 2013 om oprettelse af Connecting Europe-faciliteten, om ændring af forordning (EU) nr. 913/2010 og om ophævelse af forordning (EF) nr. 680/2007 og (EF) nr. 67/2010 (EUT L 348 af 20.12.2013, s. 129).

19Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1303/2013 af 17. december 2013 om fælles bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond, Samhørighedsfonden, Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond og om generelle bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond, Samhørighedsfonden og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 1083/2006 (EUT L 347 af 20.12.2013, s. 320).

20COM(2010) 677 final af 17. november 2010: »Prioriteringer på energiinfrastrukturområdet for 2020 og derefter - en plan for et integreret europæisk energinet«.

21»International Energy Agency World Investment Outlook 2014«, Paris: OECD/IEA, s. 167.

Revisionens omfang og revisionsmetoden

20

Hensigten med denne revision var at fastslå, om gennemførelsen af politikforanstaltningerne vedrørende det indre energimarked og anvendelsen af EU-udgifter til energiinfrastruktur effektivt har givet forsyningssikkerhedsmæssige fordele.

21

Vi undersøgte navnlig:

οom Kommissionen og medlemsstaterne har gennemført politikkerne vedrørende det indre energimarked og dermed forbedret forsyningssikkerheden

οom energiinfrastrukturen i Europa er velegnet til fuldt integrerede markeder og dermed giver effektiv forsyningssikkerhed

οom EU’s finansielle støtte til energiinfrastruktur effektivt har bidraget til udviklingen af det indre energimarked.

22

Revisionen på stedet blev gennemført fra medio maj 2014 til medio maj 2015.

23

Vores revision havde fokus på transport af gas gennem rørledninger, oplagring af gas - herunder i LNG-terminaler - og eltransmission. Vi dækkede ikke energiproduktion²² og energieffektivitet²³. Vi dækkede heller ikke systemer til distribution af energi til de endelige forbrugere, energifattigdom, energiafgifter og -tilskud samt politikmålene i energi- og klimapakkerne for 2020 og 2030.

24

Vores revision omfattede politikforanstaltninger og finansiering siden 2007. Vi valgte en regional tilgang og undersøgte casestudier i seks medlemsstater - Bulgarien, Estland, Litauen, Polen, Spanien og Sverige. Vi analyserede de regionale markeder og omfanget af sammenkoblingerne mellem de nævnte medlemsstater og deres naboer.

25

I disse casestudier vurderede vi, hvordan investeringsbehovene var blevet fastlagt, implementeringen af principperne for det indre energimarked, samarbejdet på tværs af grænserne og rationalet bag projektforslagene. Dette sikrede en bred geografisk repræsentation fra hele EU. I casestudierne var der 15 eksempler på specifikke projekter med EU-medfinansiering. Revisionsarbejdet i forbindelse med de enkelte casestudier omfattede samtaler med embedsmænd i medlemsstaterne og med EU-tjenestemænd.

26

Vi forsøgte også så vidt muligt at identificere god praksis, som kunne udbredes blandt interessenter i andre medlemsstater.

22Energiproduktion er omhandlet i særberetning nr. 6/2014 »Støtten fra samhørighedspolitikkens fonde til produktion af vedvarende energi - har den givet gode resultater?« (http://eca.europa.eu).

23Energiforbrug er omhandlet i særberetning nr. 21/2012 »Omkostningseffektiviteten af investeringer i energieffektivitet under samhørighedspolitikken« (http://eca.europa.eu).

Bemærkninger

Målet om at gennemføre det indre energimarked i 2014 er ikke blevet opfyldt

27

Siden 2007 har det indre energimarked været i centrum for udformningen af EU’s energipolitik. Den tredje energipakke fra 2009 fastsatte, at direktiverne om gas og elektricitet skulle være gennemført senest den 3. marts 2011²⁴. Dette mål blev imidlertid ikke gennemført det år. Endvidere blev der i 2009 vedtaget tre forordninger, der indgår i den tredje energipakke²⁵.

28

I 2011 bekræftede Rådet sin støtte til det indre energimarked og slog fast, at det »bør være gennemført inden udgangen af 2014, således at gas og elektricitet kan strømme frit«²⁶. I december 2014 var det stadig ikke sket, og Rådet bekræftede på ny det presserende behov for effektiv og konsekvent gennemførelse og anvendelse i alle EU-medlemsstaterne af de bestemmelser, der er fastsat i den tredje energipakke²⁷.

29

Til opfyldelse af dette mål er det vigtigt:

οat EU’s lovramme for det indre energimarked gennemføres

οat det eksisterende kludetæppe af lokale og nationale markeder harmoniseres

οat der opnås priskonvergens

οat der sikres hensigtsmæssig energiinfrastruktur (jf. punkt 72 ff.).

Der er stadig problemer med gennemførelsen af EU’s lovramme for det indre energimarked

30

Den tredje energipakke omfatter både forordninger, der anvendes direkte, og direktiver, der skal integreres i hver enkelt medlemsstats lovramme. Kommissionen overvåger denne proces ved at foretage:

a)gennemførelseskontrol, hvor det undersøges, om medlemsstaterne har ændret deres nationale lovgivning med henblik på at integrere direktivernes bestemmelser²⁸. Hvis Kommissionen vurderer, at dette ikke er sket i en medlemsstat, kan den indlede en traktatbrudsprocedure, der kan føre til, at der anlægges en sag ved EU-Domstolen

b)overensstemmelseskontrol, hvor det vurderes, om de praktiske ændringer stemmer overens med direktivernes bestemmelser. For at lette denne vurdering beder Kommissionen medlemsstaterne om oplysninger og redegørelser ved hjælp af såkaldte »EU-pilotanmodninger«. Hvis Kommissionen vurderer, at de praktiske ændringer i en medlemsstat ikke afspejler direktivernes bestemmelser korrekt, kan den indlede en formel traktatbrudsprocedure i medfør af artikel 258 i TEUF.

31

Tabel 2 viser situationen pr. 30. juni 2015 for disse kontroller, inklusive traktatbrudsprocedurer, vedrørende lovgivningen i den tredje energipakke. Analysen viser, at der stadig mangler meget, før den tredje energipakke kan siges at være fuldt gennemført i medlemsstaterne:

a)Kommissionen fandt det nødvendigt at indlede traktatbrudsprocedurer mod 19 af de 28 medlemsstater for manglende gennemførelse af bestemmelserne i den tredje energipakke. Alle disse procedurer var afsluttet pr. 30. juni 2015.

b)I 2013 begyndte Kommissionen at anmode om oplysninger fra medlemsstaterne og indledte i nogle tilfælde traktatbrudsprocedurer for manglende overensstemmelse med bestemmelserne i den tredje energipakke:

i)Kommissionen havde afsluttet sin vurdering af ti medlemsstater og indledt traktatbudsprocedurer i medfør af artikel 258 i TEUF. Alle disse sager verserede stadig.

ii)Kommissionen havde via EU-pilotanmodninger bedt fire medlemsstater om oplysninger, men havde endnu ikke afsluttet sin vurdering.

iii)Kommissionen havde endnu ikke sendt en anmodning om oplysninger til 14 medlemsstater.

32

De bestemmelser i den tredje energipakke, som er relevante i forbindelse med denne revision, og som Kommissionens kontrol har afsløret problemer med, omhandler:

οde nationale reguleringsmyndigheders funktion (jf. punkt 34-36)

οtransmissionssystemoperatørernes funktion (jf. punkt 37-42)

οforhold vedrørende forskellige former for prisregulering (jf. punkt 64).

33

Vores revision bekræftede, at der på disse områder var problemer som beskrevet i de følgende punkter.

Tabel 2

Kommissionens gennemførelseskontrol og overensstemmelseskontrol vedrørende den tredje energipakke pr. 30. juni 2015

| Gennemførelseskontrol | Overensstemmelseskontrol
| Gennemførelseskontrol afsluttet | Traktatbrudsprocedure indledt og afsluttet | Traktatbrudsprocedure indledt | Traktatbrudsprocedure afsluttet
Belgien | √ | √ | √ | Ikke afsluttet
Bulgarien | √ | √ | Ingen procedure indledt |
Den Tjekkiske Republik | √ | Ikke relevant | Ingen procedure indledt |
Danmark | √ | √ | Ingen procedure indledt |
Tyskland | √ | Ikke relevant | √ | Ikke afsluttet
Estland | √ | √ | Ingen procedure indledt |
Irland | √ | √ | Ingen procedure indledt |
Grækenland | √ | Ikke relevant | Ingen procedure indledt |
Spanien | √ | √ | √ | Ikke afsluttet
Frankrig | √ | √ | √ | Ikke afsluttet
Kroatien | √ | Ikke relevant | √ | Ikke afsluttet
Italien | √ | Ikke relevant | √ | Ikke afsluttet
Cypern | √ | √ | Ingen procedure indledt |
Letland | √ | Ikke relevant | Ingen procedure indledt |
Litauen | √ | √ | Ingen procedure indledt |
Luxembourg | √ | √ | √ | Ikke afsluttet
Ungarn | √ | Ikke relevant | √ | Ikke afsluttet
Malta | √ | Ikke relevant | Ingen procedure indledt |
Nederlandene | √ | √ | Ingen procedure indledt |
Østrig | √ | √ | √ | Ikke afsluttet
Polen | √ | √ | Ingen procedure indledt |
Portugal | √ | Ikke relevant | Ingen procedure indledt |
Rumænien | √ | √ | √ | Ikke afsluttet
Slovenien | √ | √ | Ingen procedure indledt |
Slovakiet | √ | √ | Ingen procedure indledt |
Finland | √ | √ | Ingen procedure indledt |
Sverige | √ | √ | Ingen procedure indledt |
Det Forenede Kongerige | √ | √ | Ingen procedure indledt |

NB:
-  »Ikke relevant« betyder, at der ikke er blevet indledt en traktatbrudsprocedure, og at Kommissionen heller ikke senere vil indlede en på grundlag af gennemførelseskontrollen, som nu er afsluttet i alle medlemsstaterne.
-  »Ingen procedure indledt« betyder, at der ikke er indledt en traktatbrudsprocedure mod den pågældende medlemsstat. Kommissionen overvejer situationen og vil måske indlede en traktatbrudsprocedure senere.
-  »Ikke afsluttet« betyder, at der er indledt en traktatbrudsprocedure, men at den endnu ikke er afsluttet.

Kilde: Den Europæiske Revisionsret på grundlag af oplysninger fra Kommissionen.

Energireguleringsmyndighederne har udfordringer med at varetage deres opgaver både på nationalt plan og på EU-plan

34

Det indsamlede revisionsbevis viste følgende problemer vedrørende de nationale reguleringsmyndigheders funktion:

a)De nationale reguleringsmyndigheders uafhængighed har afgørende betydning for, at de kan varetage deres opgaver korrekt. Deres chefer bør udvælges på en gennemsigtig måde og kunne operere frit. Disse principper bliver ikke altid fulgt, jf. eksemplerne i tekstboks 1.

b)Repræsentanter for flere af de nationale reguleringsmyndigheder fremhævede risici i relation til begrænsninger af deres rolle. Nogle regeringer har selv beholdt bestemte reguleringsbeføjelser eller har pålagt de nationale reguleringsmyndigheder at bruge metoder til fastsættelse af tariffer, der kan favorisere bestemte markedsdeltagere. Jf. eksemplerne i tekstboks 2.

c)Selv om de nationale reguleringsmyndigheder har de samme opgaver i alle medlemsstaterne, er det meget forskelligt, hvor mange ressourcer de har. De nationale reguleringsmyndigheder, vi besøgte, havde fra 21 til mere end 200 ansatte til at tage sig af energispørgsmål. Nogle nationale reguleringsmyndigheder mener, at de har tilstrækkelige ressourcer til at behandle alle aspekter af energimarkedet. På grund af ressourcemæssige begrænsninger er nogle nationale reguleringsmyndigheder imidlertid dårligere rustet end andre til at deltage i det internationale samarbejde, som er afgørende for det indre energimarked (jf. punkt 35). Jf. eksemplerne i tekstboks 3.

Tekstboks 1

Forhold med indvirkning på de nationale reguleringsmyndigheders uafhængighed

Bulgarien - I perioden 2009-2015 udskiftede regeringen flere gange formanden for energi- og vandreguleringskommissionen, bl.a. fire gange alene i 2013. Energipriserne skal fastsættes af uafhængige reguleringsmyndigheder på grundlag af de faktiske omkostninger. I Bulgarien fastsatte energi- og vandreguleringskommissionen imidlertid regulerede elpriser, så det etablerede energiselskab som offentlig leverandør var forpligtet til at købe elektriciteten dyrt og sælge den billigt og derfor akkumulerede et underskud på ca. 800 millioner euro mellem 2010 og udgangen af 2014.

Litauen - Siden 2013 har det litauiske parlament kunnet vedtage at udskifte chefen for den nationale reguleringsmyndighed, hvis det ikke godkender årsrapporten om reguleringsmyndighedens aktiviteter.

Tekstboks 2

Begrænsninger af de nationale reguleringsmyndigheders rolle

Spanien - Ministeriet for industri, energi og turisme fastsætter de gas- og eltariffer eller systemafgifter, som TSO’erne opkræver hos brugere af gas- og elinfrastruktur. Den nationale reguleringsmyndighed foreslår en metode til beregning af en række omkostningselementer, der kun udgør 1/3 af de endelige nettariffer, mens de elementer, der udgør de resterende 2/3 af tarifferne, udelukkende beregnes af den spanske regering. Dette rejser tvivl om, hvorvidt den nationale reguleringsmyndighed har tilstrækkelige beføjelser til at varetage denne del af sine reguleringsmæssige opgaver.

Litauen - Ifølge den tredje energipakke skal de nationale reguleringsmyndigheder have ansvaret for at fastsætte transmissions- eller distributionstarifferne i overensstemmelse med gennemsigtige kriterier. I Litauen fastlægger regeringen imidlertid metoden til fastsættelse af gas- og eltarifferne, og detailpriserne reguleres. Ifølge den nationale reguleringsmyndigheds foreløbige beregninger betyder det, at de to offentligt ejede energiselskaber frem til 2024 via tarifferne vil kunne opkræve 167 millioner euro mere, end hvis tarifferne var fastsat af den nationale reguleringsmyndighed.

Tekstboks 3

De nationale reguleringsmyndigheders ressourcer

Sverige - Det svenske energitilsyn bekræftede, at det med 100 sektorspecialister er fuldt rustet til at deltage i ACER’s arbejde, herunder med udstationering af nationale eksperter. Det bekræftede også, at det har truffet alle de nødvendige forberedelser til at gennemføre REMIT-forordningen, bl.a. ved at etablere et fuldt udstyret hold til at varetage opgaven.

Estland - Kun 21 af de 61 ansatte i den nationale konkurrencemyndighed arbejder med energiområdet. I sin analyse af det estiske energimarked udtrykte Kommissionen bekymring for, om denne reguleringsmyndighed har tilstrækkelige ressourcer til at regulere energimarkedet og deltage i samarbejdsaktiviteter på EU-niveau (jf. bilag III).

35

Der findes ingen energireguleringsmyndighed på EU-niveau, men de nationale reguleringsmyndigheder forventes at samarbejde i ACER-regi (jf. punkt 13). Efterhånden som energimarkederne i EU bliver mere integrerede, bliver det stadig vigtigere at få løst grænseoverskridende reguleringsproblemer. For nærværende har ACER et system af arbejdsgrupper om bl.a. elektricitet, gas, markedsintegritet og overvågning, der beskæftiger sig med disse spørgsmål. Formålet med denne tilgang er at involvere medlemsstaterne direkte, men i praksis deltager medlemsstaterne ikke i lige stort omfang, og de mest aktive har derfor størst indflydelse på arbejdet i disse grupper. Nogle af de nationale reguleringsmyndigheder oplyste, at deres ressourcer i form af specialister, der kan interagere i et internationalt miljø, og rejsebudgetter er begrænsede (jf. punkt 34). I bilag III gives der nærmere oplysninger om medlemsstaternes deltagelse i ACER’s arbejdsgrupper.

36

En af ACER’s opgaver er at analysere udviklingen på energimarkederne og yde politikrådgivning til de nationale reguleringsmyndigheder og EU-institutionerne. ACER har imidlertid ikke beføjelser til at kræve, at de nationale reguleringsmyndigheder eller medlemsstaterne udleverer de relevante energimarkedsdata. Mangel på data begrænser ACER’s evne til at foretage markedsanalyser og yde politikrådgivning til EU-institutionerne og medlemsstaternes nationale reguleringsmyndigheder.

TSO’ernes unbundling er formelt gennemført, men det har ikke altid ført til liberaliserede og konkurrenceprægede markeder

37

Elektricitet og gas forbruges sjældent dér, hvor disse varer produceres eller indføres i et land. For at bringe de store energimængder ud til forbrugerne er der udviklet transmissionssystemer. De organisationer, der driver disse transmissionssystemer i EU-medlemsstaterne, kaldes transmissionssystemoperatører.

38

Den proces, hvorved transmissionsaktiviteterne adskilles fra en vertikalt integreret energivirksomheds andre aktiviteter, f.eks. produktion og distribution, kaldes unbundling. Denne proces begyndte med den første og den anden energipakke. Kommissionen har bekræftet, at alle medlemsstaterne formelt har gennemført lovgivningen i den tredje energipakke, herunder bestemmelserne om unbundling (jf. punkt 31). Figur 2 viser TSO’ernes energihandelsmæssige rolle og position før og efter unbundling.

39

Formålet med unbundling og diverse andre foranstaltninger var at skabe de reguleringsmæssige betingelser for et indre energimarked, men ofte er der ikke opstået et liberaliseret og konkurrencepræget marked. Det skyldes, at mange regeringer og etablerede energiselskaber fortsat begrænser tredjeparters adgang til nettet ved hjælp af regler og tekniske restriktioner. F.eks. har nye leverandører på gas- og elmarkederne brug for adgang til transmissions- og opbevaringsfaciliteter. Uden adgang til sådanne faciliteter er det vanskeligt for dem at komme ind på de nationale el- og gasmarkeder. I 2010 oprettede det etablerede gasselskab i Polen for eksempel et såkaldt »special-purpose company«, som den nationale reguleringsmyndighed ikke anser for at være en TSO, og som ejer 100 % af den underjordiske gasopbevaringskapacitet i Polen. Der er dermed en risiko for, at dette datterselskab kan begrænse nye gasleverandørers adgang til det polske marked²⁹.

Figur 2

Energihandel og transmission før og efter unbundling

Kilde: Præsentation givet af James Matthys-Donnadieu den 26. august 2014 på sommerkurset »Economics of Electricity Markets« ved Gents universitet.

40

Efterhånden som medlemsstaternes net i højere grad sammenkobles ved hjælp af infrastruktur, er der et klart behov for mere samarbejde mellem TSO’er i nabolande, herunder en koordineret tilgang til udvikling af infrastruktur med særligt fokus på forsyningssikkerhed. Som et eksempel på godt samarbejde kan nævnes, at den svenske el-TSO også kan styre nettene i Norge og Danmark, fordi der er indgået aftale om det, og fordi nettene er teknisk sammenkoblede. Denne grad af samarbejde er imidlertid ikke særlig udbredt.

41

Alle TSO’er skal certificeres af de nationale reguleringsmyndigheder. Kommissionen spiller en rolle i denne proces og afgiver udtalelse om de nationale reguleringsmyndigheders udkast til afgørelser. Før Kommissionen afgiver en sådan udtalelse, kontrollerer den, om den pågældende TSO har tilstrækkelige aktiver og kan foretage uafhængige investeringer. Der er stadig TSO’er, hvis certificering ikke er færdigbehandlet i Kommissionen³⁰.

42

Der findes ingen TSO på EU-niveau. TSO’erne samarbejder i ENTSO-E og ENTSO-G. De nationale TSO’er deltager i ENTSO’ernes aktiviteter i forskelligt omfang, og det skaber en risiko for, at de tekniske løsninger, der udvikles, er mest anvendelige for de mest aktive deltagere.

Væsentlige forskelle mellem den måde, medlemsstaterne organiserer deres energimarkeder på, kan bremse den videre udvikling af det indre energimarked

43

Kommissionen har evalueret de fremskridt, der er gjort i retning af at gennemføre det indre energimarked, og konkluderet, at der er 28 forskellige nationale lovrammer for energimarkeder³¹. EU har således et kludetæppe af lokale, nationale og regionale markeder i stedet for ét indre energimarked. Udfordringen med hensyn til den videre udvikling af det indre energimarked består i at finde måder, hvorpå disse markeder kan arbejde sammen. Det er en stor udfordring af følgende årsager:

οDer anvendes stadig forskellige handelsmekanismer i EU.

οEnergimarkederne påvirkes af forskellige interventioner.

οDet er stadig en udfordring at udarbejde og implementere netregler.

οMarkederne har forskellige grader af integritet og gennemsigtighed.

Der anvendes stadig forskellige handelsmekanismer i EU

44

Den tredje energipakke fastsætter ikke, at bestemte handelsmekanismer skal implementeres i hele EU. I praksis handles gas og elektricitet på en række forskellige måder (jf. punkt 60). De markeder, der effektivt fremmer gennemførelsen af det indre marked, er karakteriseret ved at være smidige, gennemsigtige og åbne for deltagelse. Under revisionen identificerede vi mindst fire forskellige handelsmekanismer, som har disse karakteristika i varierende grad, jf. beskrivelsen i tabel 3.

De nationale energimarkeder påvirkes af regeringsinterventioner, hvis formål er at gennemføre andre nationale politikker eller EU-politikker

45

Både nationalt og på EU-niveau er energipolitikken tæt forbundet med mange andre politikker, eksempelvis vedrørende den bredere økonomi, klimaforandringer, erhvervslivet, innovation og arbejdsmarkedsforhold. Foranstaltninger til gennemførelse af disse politikker kan indvirke på energimarkedernes funktion, f.eks. ved at tilskynde til at anvende bestemte energikilder eller yde særlig støtte til én. På medlemsstatsniveau kan disse politikker være fuldt ud rationelle - hvis de f.eks. støtter anvendelsen af indenlandske energikilder og dermed bidrager til opfattelsen af energisikkerhed i den pågældende medlemsstat - men de kan forvride markederne og prissætningen i hele det indre energimarked.

Tabel 3

Identificerede energihandelsmekanismer

Smidighed
Gennemsigtighed
Åbenhed for deltagelse
Eksempel fra revisionens casestudier

Regionale børser
Disse markeder understøttes af mekanismer til langsigtet finansiel risikoafdækning, omfatter flere lande og sigter mod at skabe et område, hvor energi kan flyde frit. De er normalt meget smidige, og deres funktion er baseret på markedsdeltagernes frivillighed.
√
√
√
Den fælles børs for elhandel i Norden og Østersøområdet.

Direkte handel mellem virksomheder (B2B-handel)
Denne mekanisme bygger på handelsaftaler indgået mellem energiproducenter og kunder. Sådanne aftaler, typisk langtidskontrakter, er ikke gennemsigtige, fordi handelsbetingelserne ikke offentliggøres for andre markedsdeltagere. Det gør det vanskeligt at beregne en referencepris for gas og elektricitet på et bestemt markedsområde.
X
X
√
Da revisionen fandt sted, blev 100 % af gassen og elektriciteten i Bulgarien handlet på denne måde.

Indtil 2014 havde Spanien ikke et integreret, organiseret gasmarked. I 2013 blev ca. 66 % af gassen handlet i LNG-terminaler ved indgåelse af bilaterale kontrakter. Den nationale reguleringsmyndighed havde svært ved at få objektive data om gaspriserne.

Begrænsede markeder
Disse børser oprettes på grundlag af initiativer eller afgørelser truffet af medlemsstaternes regeringer. Når handlende pålægges at anvende sådanne børser, kan det indikere, at pristilbuddene ikke fuldt ud er baseret på dynamikken mellem udbud og efterspørgsel.
√
√
X
I 2013 blev 50 % af elektriciteten i Polen solgt på energibørsen, mens resten blev solgt ved B2B-handel. Den polske energibørs blev oprettet på initiativ af en gruppe handlende, men blev senere støttet af de nationale myndigheder, der pålagde elproducenterne at sælge mindst 70 % af deres produktion på børsen.

Markeder for overskydende mængder
Disse børser findes hovedsagelig i gassektoren. De anvendes i sammenhænge, hvor markedet er meget reguleret eller domineres af én stor leverandør. Det fører til handler, der ikke afspejler prisdynamikken på markedet som helhed, selv om de foretages på en gennemsigtig måde.
√
X
X
På den polske gasbørs er det muligt at købe gas til en pris, der er mere end 20 % lavere end den regulerede engrospris.

Kilde: Den Europæiske Revisionsret.

46

Kommissionen er bevidst om disse interventioners potentielle indflydelse på energimarkedernes funktion. Den har imidlertid kun beskedne muligheder for at begrænse dem, selv hvis den ønskede at gøre det. Kommissionen har redegjort for sin holdning i retningslinjerne for statsstøtte på energiområdet³² og i forklarende bemærkninger til energipakkerne. To af Kommissionens synspunkter har særlig relevans i forbindelse med denne revision:

οat regulering af engrospriser ikke bør være tilladt³³

οat regulerede detailpriser bør fastsættes på et niveau, der giver mulighed for konkurrerende tilbud. I den regulerede pris bør elkomponentens pris ikke ligge under den gennemsnitlige engrospris på et specifikt marked³⁴.

Vedtagelsen af netregler og retningslinjer er særlig langsom på elområdet

47

Netregler er tekniske regler, der skal danne grundlag for den tekniske interoperabilitet i el- og gastransmissionssystemerne i EU. Reglerne fastsætter fælles tekniske standarder, der skal sikre, at energi kan flyde frit over grænserne. De føjer mere detaljerede bestemmelser til energimarkedernes lovramme for at sikre en ensartet gennemførelse af energipakkerne. Fuldt implementeret kan netreglerne gøre det muligt at reducere antallet af handelsmekanismer og skabe de nødvendige betingelser for at sikre integrering af kompatible markeder. ACER spiller en særlig fremtrædende rolle i denne proces. ACER udarbejder overordnede retningslinjer og vurderer også de regler, der udarbejdes af ENTSO’erne, før reglerne forelægges for Kommissionen. Derefter er det Kommissionens ansvar at vedtage den endelige formulering af reglerne og koordinere udvalgsproceduren, hvor reglerne vedtages formelt.

48

Allerede nu handles der energi i og mellem nogle medlemsstater, selv om netreglerne ikke er endelig aftalt og godkendt. Ikke desto mindre vil fuldførelsen af denne proces være et vigtigt skridt i udviklingen af et korrekt fungerende indre energimarked.

49

Som det fremgår af tabel 4, har det været en langvarig og vanskelig proces at få netreglerne godkendt. Pr. 30. juni 2015 var status:

οat der var sket fremskridt i gassektoren, idet fire af de fem regler var blevet godkendt, og den sidste var under forhandling

οat ingen af de elleve regler for elsektoren var blevet godkendt. Selv efter at ACER har sendt sagerne til Kommissionen, opstår der store forsinkelser, når netreglerne skal godkendes ved hjælp af udvalgsproceduren. Kun fem af de ni regler, der var blevet sendt til Kommissionen, var gået videre til denne procedure.

Tabel 4

Udarbejdelse af netreglerne

|  | Overordnede retningslinjer fastlagt af ACER | Regel udarbejdet af ENTSO-G eller ENTSO-E | Endelig anbefaling fra ACER | Start på udvalgsproceduren | Offentliggørelse i EU-Tidende
Gas | Kapacitetstildelingsmekanismer | 3. kvartal 2011 | 3. kvartal 2012 | 4. kvartal 2012 | 1. kvartal 2013 | 4. kvartal 2013
Procedurer for håndtering af kapacitetsbegrænsninger | Ikke relevant | Ikke relevant | Ikke relevant | 1. kvartal 2012 | 3. kvartal 2012
Balancerings- og transmissionssystemer for gas | 4. kvartal 2011 | 1. kvartal 2013 | 1. kvartal 2013 | 3. kvartal 2013 | 1. kvartal 2014
Interoperabilitet og regler om dataudveksling | 3. kvartal 2012 | 4. kvartal 2013 | 1. kvartal 2014 | 3. kvartal 2014 | 2. kvartal 2015
Harmoniserede strukturer for transmissionstariffer | 4. kvartal 2013 |  |  |  |
Elektricitet | Kapacitetstildeling og håndtering af kapacitetsbegrænsninger | 2. kvartal 2011 | 3. kvartal 2012 | 1. kvartal 2013 | 3. kvartal 2014 |
Fremadrettet kapacitetstildeling | 3. kvartal 2013 | 2. kvartal 2014 | 2. kvartal 2015 |
Nettilslutning af produktionsanlæg | 2. kvartal 2011 | 2. kvartal 2012 | 1. kvartal 2013 | 1. kvartal 2015 |
Nettilslutning af distributionsanlæg | 4. kvartal 2012 | 1. kvartal 2013 | 2. kvartal 2015 |
Tilslutning af anlæg med højspændt jævnstrøm | 2. kvartal 2014 | 3. kvartal 2014 | 2. kvartal 2015 |
Operationel sikkerhed | 4. kvartal 2011 | 1. kvartal 2013 | 4. kvartal 2013 |  |
Operationel planlægning og programsættelse | 1. kvartal 2013 | 4. kvartal 2013 |  |
Lastfrekvensregulering og reserver | 2. kvartal 2013 | 3. kvartal 2013 |  |
Operationel træning |  |  |  |
Krav og driftsprocedurer i beredskabssituationer | 1. kvartal 2015 | 2. kvartal 2015 |  |
Balancering | 3. kvartal 2012 | 4. kvartal 2013 |  |  |

NB: Procedurerne for håndtering af gaskapacitetsbegrænsninger blev ikke behandlet på samme måde som de andre netregler. Den tredje energipakke havde allerede fastlagt procedurer herfor i forordning (EF) nr. 715/2009, og de blev ajourført ved en udvalgsprocedure i 2012.

Kilde: Den Europæiske Revisionsret på grundlag af oplysninger fra ACER.

50

Ved vores revision identificerede vi fire årsager til, at denne proces har været langsom:

a)Der er ikke noget tydeligt behov på markeder, der allerede fungerer hensigtsmæssigt. Aktørerne på sådanne markeder er uvillige til at skifte til et nyt sæt tekniske regler, og netreglernes bidrag til at skabe mere integrerede europæiske markeder har ikke høj prioritet. Intra-day-markedsmekanismen Elbas³⁵ på den fælles elbørs for Norden og Østersøområdet adskiller sig f.eks. i teknisk henseende fra intra-day-handelsplatformene i det centrale Europa. Medlemsstaterne i Norden og Østersøområdet var uvillige til at indgå aftale om en fælles europæisk løsning, der er anderledes end Elbas, og den efterfølgende debat om, hvilket system der skal anvendes i hele Europa, forsinker sammenkoblingen af markederne.

b)Den tredje energipakke mangler en klar tidsramme eller klare tidsfrister for udarbejdelse, godkendelse og implementering af netreglerne.

c)Udarbejdelsen af reglerne i ENTSO’erne og ACER er en kompliceret proces. Afgørelserne om udvikling af netregler træffes af TSO’erne ved flertalsafstemning i ENTSO’erne og af de nationale tilsynsmyndigheder i ACER. Det er problematisk, for selv om ENTSO’erne er europæiske organer med opgaver vedrørende udviklingen af det indre energimarked, repræsenterer de også deres medlemmers interesser. Det kan føre til interessekonflikter for deltagerne og skabe en risiko for, at de aftalte løsninger baseres på laveste fællesnævner og ikke fremmer markedskoblingen optimalt.

d)Kommissionen har ikke rettidigt iværksat og fremmet gennemførelsen af udvalgsproceduren, navnlig på elområdet.

51

Der er i begrænset omfang foretaget hurtig implementering af netregler. TSO’er og nationale reguleringsmyndigheder fra en række medlemsstater har iværksat regionale initiativer med henblik på hurtig implementering af to netregler, og syv medlemsstater har siden 2012 samarbejdet om hurtig implementering af netreglen om kapacitetstildelingsmekanismer³⁶.

Handelsmekanismerne har forskellige grader af integritet og gennemsigtighed

52

Ifølge principperne for det indre energimarked skal energi handles på regelbaserede og gennemsigtige markeder. Som beskrevet ovenfor er det forskelligt, hvor gennemsigtige handelsmekanismerne er (jf. punkt 44). Derfor blev der i 2011 vedtaget en EU-forordning³⁷ om integritet og gennemsigtighed på engrosenergimarkederne (jf. tekstboks 4).

Tekstboks 4

REMIT og ACER

REMIT-forordningen, som gennemføres af ACER, fastlægger et system til overvågning af engrosenergimarkederne i Europa, og den giver ACER en væsentlig ny ansvarsopgave i tillæg til dem, der fulgte med den tredje energipakke. ACER har været nødt til at anskaffe ny IT-infrastruktur, nye overvågningsværktøjer og særlig ekspertise.

οGennemførelsesfasen begyndte med vedtagelsen af forordningen og afsluttedes med ikrafttrædelsen af reglerne om dataindsamling. ACER har udarbejdet metoder, procedurer og IT-værktøjer til brug i forbindelse med overvågning af engrosenergimarkederne, bl.a. med henblik på dataudveksling med de nationale reguleringsmyndigheder og andre myndigheder på nationalt niveau og EU-niveau.

οI den operationelle fase indsamler og analyserer ACER data i en proces med fire trin: overvågning, indledende undersøgelse af unormale begivenheder, efterforskning og håndhævelse. ACER indsamler data direkte fra markedsdeltagere og tredjeparter.

53

ACER og reguleringsmyndighederne i fire af de seks medlemsstater, der blev besøgt i forbindelse med revisionen, oplyste, at de ikke er helt klar til at implementere REMIT-systemet. En national reguleringsmyndighed i Bulgarien anførte, at eftersom Bulgarien ikke på nuværende tidspunkt har en energibørs, finder REMIT-forordningen ikke anvendelse.

54

Velfungerende børser har interne gennemsigtighedsordninger, hvis formål er at forebygge markedsmanipulation. Sådanne ordninger vil kunne levere input til ACER og reguleringsmyndighederne inden for rammerne af REMIT. I forbindelse med mindre gennemsigtige handelsmekanismer såsom B2B-handel og markeder for overskydende mængder er der endnu ingen effektive tilsynsordninger. Selv når REMIT-forordningen er trådt fuldt ud i kraft, vil der derfor fortsat kunne være risici for markedsmanipulation og uregelmæssig udveksling af oplysninger.

Der er gjort fremskridt med hensyn til at sammenkoble markederne i Europa, men prisvirkningerne af det indre energimarked er endnu ikke slået fuldstændig igennem

55

I den tredje energipakke behandles elmarkedet og gasmarkedet på samme måde. De modeller, der er udarbejdet for de to markeder, er også ens, for så vidt som de sigter mod at sikre adgang til energi fra flere forskellige kilder og skabe priskonkurrence på alle markedsområder (jf. punkt 12).

56

Energipriserne i medlemsstaterne bør sammenlignes på grundlag af engrospriserne og ikke detailpriserne, fordi detailpriserne inkluderer afgifter, tillægsafgifter og rabatter, som varierer fra medlemsstat til medlemsstat. De gennemsnitspriser, der betales af private og industrielle kunder, adskiller sig væsentligt fra engrospriserne, jf. bilag I.

57

Forholdsvis små forskelle mellem engrospriserne i nabolande og inden for regioner ville være en af indikatorerne for et velfungerende indre energimarked. Væsentlige forskelle mellem engrospriserne ville indikere, at man ikke opnåede de økonomiske gevinster, som åbne markeder og sammenkobling giver mulighed for.

58

I nogle medlemsstater reguleres engros- og detailpriserne på energi, og det kan indvirke på størrelsen af prisforskellene mellem medlemsstaterne (jf. punkt 45 og 46).

59

Der er ikke opnået konvergens mellem medlemsstaternes engrospriser på elektricitet. Som det fremgår af figur 3, er engrospriserne på elektricitet meget forskellige i EU. Den højeste engrospris er over 85 % højere end den laveste³⁸. Der kan noteres store forskelle mellem nabolande, f.eks. mellem Estland og Letland og mellem Den Tjekkiske Republik og Polen.

Figur 3

Gennemsnitlige grundlastpriser på elektricitet i 2014 i medlemsstater med børser

NB: Der foreligger ikke prisoplysninger for Bulgarien, Kroatien, Cypern, Luxembourg og Malta.

Kilde: Den Europæiske Revisionsret på grundlag af oplysninger fra Kommissionen.

60

Markedsøkonomisk set skal tre betingelser være opfyldt, for at der kan opnås priskonvergens:

a)Medlemsstaterne skal have forpligtet sig til at sikre, at der udvikles liberaliserede og konkurrenceprægede markeder (jf. punkt 39).

b)De handelsmekanismer, der anvendes i medlemsstaterne, skal være kompatible på tværs af grænserne. Hvis den ene medlemsstat anvender en B2B-model, og den anden deltager i en regional børs, er effektiv markedskobling umulig (jf. punkt 44).

c)Der skal være tilstrækkelig kapacitet til rådighed i transmissionsnettene på tværs af grænserne og også i de nationale transmissionsnet.

61

De fleste af de medlemsstater, der anvender en form for børs som handelsmekanisme, er involveret i day-ahead-markedskobling³⁹. Det har imidlertid ikke ført til fuld konvergens mellem engrospriserne på elektricitet, da medlemsstaterne ikke nødvendigvis bruger de samme handelsmekanismer, og sammenkoblingerne mellem og inden for medlemsstaterne er begrænsede. Som det fremgår af figur 3, er der fortsat prisforskelle mellem disse medlemsstater.

62

Samkøringslinjer gør det muligt at forbinde nationale energimarkeder, og muligheden for grænseoverskridende virkninger burde teoretisk set påvirke energipriserne. EU har opstillet som mål, at de grænseoverskridende elsammenkoblinger skal have en kapacitet på mindst 10 % af de enkelte medlemsstaters installerede produktionskapacitet⁴⁰ (jf. også punkt 75). Opnåelsen af sammenkoblingskapaciteten på 10 % har imidlertid ikke nødvendigvis ført til priskonvergens.

63

Den sammenkoblingskapacitet, der er nødvendig for at opnå priskonvergens, varierer afhængigt af markedsbehovene og de specifikke omstændigheder i medlemsstaterne og de omgivende regioner. Det kan kræve en sammenkoblingskapacitet på meget mere end 10 % at sikre konvergens i elpriserne, men i nogle situationer - navnlig mellem store markeder - kan det være tilstrækkeligt med en lavere sammenkoblingskapacitet. Selv om Portugals sammenkoblingskapacitet f.eks. er på under 10 %, jf. tabel 5, fremgår det af figur 3, at der ikke er nogen væsentlig prisforskel mellem Portugal og nabolandet Spanien. I tekstboks 5 gives der flere eksempler på forholdet mellem priskonvergens og dette sammenkoblingsmål.

Tekstboks 5

Elprisernes konvergens og målet om en sammenkoblingskapacitet på 10 %

Estland og Letland har på nuværende tidspunkt en sammenkoblingskapacitet svarende til ca. 60 % af den estiske og 33 % af den lettiske produktionskapacitet. Sammenkoblingen ligger således højt over målet på 10 %, men alligevel er der stadig væsentlige prisforskelle.

Polen har en tilstrækkelig sammenkoblingskapacitet med sine nabolande. Hvis man ser bort fra sammenkoblingerne med lande uden for EU - Hviderusland og Ukraine - svarer sammenkoblingskapaciteten til 15 % af den disponible produktionskapacitet. De eksisterende grænseoverskridende forbindelser, som har en samlet kapacitet på 5 GW, kan dog stort set ikke bruges til kommerciel handel på grund af de restriktioner, som den polske TSO har indført for at håndtere ikkeplanlagte energistrømme fra Tyskland.

Disse ikkeplanlagte strømme skyldes, at produktionskapaciteten for vindkraft er høj i Nordtyskland, og at transmissionskapaciteten i Tyskland er begrænset. Fordi elektriciteten ikke kan transmitteres i Tyskland, kan den strømme ud i nabolandenes net og skabe såkaldte »loop flows«. For at håndtere disse potentielle strømme lukker den polske TSO næsten helt for sammenkoblingskapaciteten med Tyskland og holder kun en lille del åben for elhandel.

Den eneste fuldt operationelle sammenkobling, der indvirker på elprisen i Polen, er SwePol-forbindelsen til Sverige (600 MW), hvis kapacitet svarer til ca. 1,6 % af Polens samlede nationale elproduktionskapacitet (jf. tekstboks 7).

64

Nogle medlemsstater har forpligtet sig til at gennemføre reformer med relation til det indre energimarked, men lader stadig ikke udbuds- og efterspørgselsdynamikken bestemme energipriserne. I én af de medlemsstater, der var omfattet af vores revision, blev engrospriserne på energi reguleret, og fire af medlemsstaterne i revisionsstikprøven anvendte forskellige former for detailprisregulering.

Fuld implementering af målmodellen for gas vil måske kun få begrænset effekt på de gennemsnitlige engrospriser

65

Målmodellen for gas fastsætter, at der skal indføres handel baseret på hubs (jf. punkt 12). Indtil videre anvendes hubbaseret prissætning kun i syv medlemsstater⁴¹. I andre medlemsstater handles gas under B2B-modeller med eksklusivkontrakter om anvendelse af ledningskapaciteten, hvor gasproducenterne forpligter sig til at levere specifikke mængder gas til en fast pris. Det er så denne faste pris, der danner grundlag for engrosprisen i det enkelte land.

66

I nogle medlemsstater anvendes der både hubbaserede mekanismer og B2B-mekanismer til handel med gas. Italien har f.eks. en gashub, hvis gasleverandører har indgået fire særskilte B2B-kontrakter. Derimod har Estland og Letland kun én gasforsyningskilde, og prisen er fastlagt i B2B-kontrakter⁴².

67

Hubs forudsætter, at der er mere end én forsyningskilde, og at gassen leveres enten via sammenkoblingsledninger eller på andre måder, f.eks. LNG. Indførelse af konkurrencepræget handel baseret på hubs i hele EU ville kræve betydelige investeringer i infrastruktur for at sikre levering af gas fra alternative kilder. Hvis disse investeringsomkostninger skulle dækkes gennem stigninger i nettarifferne over tid, ville de økonomiske fordele ved at udvikle handel baseret på hubs i hele EU måske være begrænsede, navnlig fordi de gennemsnitlige hubbaserede priser kun er 10 % lavere end de gennemsnitlige B2B-priser⁴³.

68

Endvidere kræver konkurrencepræget handel baseret på hubs, at der er en tilstrækkelig gasforsyning fra forskellige kilder. Det kan ganske vist skabe konkurrence på avancen, hvis der er flere leverandører af gas fra den samme nationale kilde, men det giver ikke nødvendigvis forsyningssikkerhedsmæssige fordele, for hvis en afbrydelse rammer den eneste nationale kilde, kan det påvirke alle forsyningsruterne.

69

I alt dette skal der også tages højde for den betydelige usikkerhed omkring den fremtidige efterspørgsel efter gas i EU. Som det fremgår af figur 4, faldt gasefterspørgslen med 14 % mellem 2010 og 2013, og selv i Kommissionens egen prognose anses det for usandsynligt, at efterspørgslen vil stige. Det betyder, at potentielle investorer er forsigtige med at forpligte sig til fremtidige investeringer.

70

Kommissionen har ikke selv mulighed for at udarbejde prognoser for gasefterspørgslen i EU og bruger i stedet prognoser leveret af en ekstern kontrahent (jf. punkt 83). Figur 4 viser også, at Kommissionen konsekvent har overvurderet gasefterspørgslen i perioden, og at den har brug for at genoprette prognosernes troværdighed.

Figur 4

Gasforbruget i EU-27 i 2000-2013 og Kommissionens prognoser frem til 2030

NB: Alle prognoserne gælder forbruget i EU-27 i femårsintervaller (2005, 2010, 2015 osv.). De seneste tal fra Eurostat om det faktiske gasforbrug er fra 2013.

Kilde: Den Europæiske Revisionsret på grundlag af oplysninger fra Eurostat og Kommissionens halvårlige energiprognoser udgivet mellem 2003 og 2013.

71

Der kan indføres konkurrence på gasmarkederne ved hjælp af alternative metoder, som ganske vist ikke vil sikre en fuldt ud konkurrencepræget og hubbaseret prissætning, men som vil kunne give større forsyningssikkerhed. Én mulighed ville være at sikre en alternativ gaskilde, som kunne påvirke den anden gasleverandørs pris. Som eksempel kan nævnes LNG-terminalen i Litauen, hvor man har opnået en sådan priseffekt og samtidig sikret, at der er en alternativ forsyning til rådighed, hvis gasledningerne i Østersøområdet rammes af afbrydelser, jf. tekstboks 6.

Tekstboks 6

»Independence«: LNG-terminalen i Klaipeda, Litauen

Den flydende LNG-terminal »Independence« blev installeret i Klaipedas havn i november 2014. Det er et norskejet skib, som Litauen har leaset for en periode på 10 år med efterfølgende forkøbsret. Terminalen, der kan levere 3,8 milliarder m³ gas pr. år, har i væsentlig grad forbedret Litauens gasforsyningssikkerhed og øget konkurrencen mellem gasleverandørerne i hele regionen.

Ifølge Litauens nationale reguleringsmyndighed sænkede den anden leverandør af gas til Litauen prisen på importeret gas med 21 % til ca. 28,6 euro pr. MWh, da det vigtigste anlægsarbejde i forbindelse med LNG-terminalen var afsluttet i 2014, dvs. endnu før terminalen var fuldt operationel.

© Höegh LNG

Foto 1 - Den flydende LNG-terminal »Independence« ankommer til Klaipedas havn.

Generelt er energiinfrastrukturen i Europa endnu ikke velegnet til fuldt integrerede markeder, og derfor giver den ikke på nuværende tidspunkt en effektiv forsyningssikkerhed

72

Velegnet infrastruktur er lige så nødvendig for det indre energimarkeds funktion som markedsstrukturer og effektiv regulering. I denne sektion af beretningen vurderes det:

a)om den aktuelle energiinfrastruktur i EU er velegnet til udviklingen af det indre energimarked

b)om der udvikles infrastruktur på grundlag af en samlet behovsanalyse

c)hvilket samarbejde det kræver at gennemføre infrastrukturprojekter.

Infrastrukturen i og mellem mange medlemsstater er endnu ikke velegnet til det indre energimarked

Energiinfrastrukturen i én medlemsstat kan påvirke energimarkederne i andre medlemsstater

73

Energiinfrastrukturen i én medlemsstat kan i praksis begrænse strømmen af elektricitet og gas mellem dette land og dets nabolande og mellem andre medlemsstater. Under revisionen konstaterede vi således følgende forhold:

a)Utilstrækkelig absorptionskapacitet. Dette problem kan opstå, når infrastrukturen i en medlemsstat ikke har tilstrækkelig kapacitet til import og eksport mellem dette land og de nationale markeder i dets nabolande. Det kan skyldes, at de nationale transmissionsnet er overbelastede, at elnettenes frekvens ikke er høj nok, eller at der mangler fri kapacitet og/eller tryk i gassystemerne. Jf. eksemplerne i tekstboks 7.

Tekstboks 7

Eksempler på utilstrækkelig absorptionskapacitet i den nationale transmissionsinfrastruktur

SwePol-forbindelsen mellem Polen og Sverige, som blev taget i brug i 2000, har en installeret kapacitet på 600 MW, men denne kapacitet bruges ikke fuldt ud, selv om der er væsentlige forskelle mellem engrospriserne på elektricitet på markederne i de to medlemsstater. Ifølge den polske TSO har eltransmissionsinfrastrukturen i det nordlige Polen ikke tilstrækkelig kapacitet til at modtage denne mængde elektricitet og distribuere den i det nationale net. I 2014 svingede den kapacitet, der var til rådighed for markedet, mellem 273 MW og 424 MW, dvs. betydeligt under forbindelsens maksimale kapacitet.

Estland har gassamkøringslinjer med tredjelande og med Letland, og trykket i det estiske system sikres af pumpestationer i Letland. Der er planlagt en ny undervandsgasledning mellem Estland og Finland. For at der kan flyde gas i denne ledning, skal gastrykket i det estiske system øges, enten ved at der opføres en pumpestation i Estland, eller den lettiske pumpestation opgraderes.

b)Utilstrækkelig kapacitet til energitransit. Nogle medlemsstater er blevet, eller forventes at blive, såkaldte energitransitkorridorer. Disse korridorer ligger mellem medlemsstater, der er rige på energi og kan eksportere gas eller elektricitet til en konkurrencedygtig pris, og medlemsstater, der kan drage fordel af disse energistrømme. Energitransit gennem en medlemsstat kræver, at medlemsstatens kapacitet ikke udnyttes fuldt ud af den indenlandske efterspørgsel. Nogle transitlande har ingen ledig kapacitet, og det kan føre til begrænsninger i energistrømmene, jf. eksemplerne i tekstboks 8. Det modsatte problem kan opstå, når gasledninger ved indgåelse af langtidskontrakter reserveres til transit og derfor ikke er til rådighed til indenlandsk brug (jf. punkt 111).

Tekstboks 8

Udfordringer med hensyn til energitransit

Sverige er transitland for norsk elektricitet, der flyder til Finland, Danmark, Tyskland og Polen. Landet har investeret i sammenkoblinger, der muliggør denne energistrøm. Interne kapacitetsbegrænsninger i Sverige har imidlertid hindret en stabil eksport til Danmark. På baggrund af en henvendelse fra Danmark til Kommissionen opdelte Sverige i 2011 derfor sit elmarked i fire handelszoner. Det førte til, at områder med kapacitetsbegrænsninger lettere kunne identificeres, og at nettene blev forstærket.

Frankrig vil være nødt til at fungere som transitland, hvis der skal flyde gas mellem Den Iberiske Halvø og resten af Europa. For nærværende er dette imidlertid ikke muligt på grund af de aktuelle markedsforhold, den begrænsede netkapacitet i det sydlige Frankrig og problemer med gasstrømmene mellem Nord- og Sydfrankrig.

Der er også udfordringer i elsektoren: De fysiske forbindelser mellem Spanien og Frankrig er begrænsede, og en anden væsentlig hindring for integreringen af Spanien og Portugal i det indre energimarked er behovet for at styrke de indre elforsyningsnet i både Spanien og Frankrig, da det ellers ikke vil være muligt at transmittere elektricitet mellem Den Iberiske Halvø og det centrale Europa.

Der er stadig mangler i den grænseoverskridende infrastruktur mellem medlemsstaterne

74

Problemerne vedrørende kapaciteten i de grænseoverskridende samkøringslinjer viser sig, efterhånden som efterspørgslen efter energihandel mellem medlemsstaterne stiger. Der er ikke foretaget en samlet analyse af manglerne i den grænseoverskridende infrastruktur i EU (jf. punkt 82). Selv om der således mangler en strategisk behovsvurdering, har man på EU-niveau opstillet mål for sammenkoblingen af el- og gasnet.

75

Elsammenkoblingsmålet på 10 %⁴⁴ blev fastsat af Det Europæiske Råd i 2002⁴⁵. Der er imidlertid stadig medlemsstater, der slet ikke har eller kun har beskedne elsammenkoblinger med deres nabolande, og i juni 2015 havde 12 medlemsstater ikke opfyldt sammenkoblingsmålet på 10 %, jf. tabel 5. Som beskrevet i punkt 63 medfører opfyldelse af sammenkoblingsmålet på 10 % ikke nødvendigvis, at der opnås priskonvergens på elmarkederne i nabolandene.

Tabel 5

EU-medlemsstaternes elsammenkoblingskapacitet i 2014

Elsammenkoblingskapacitet på over 10% |  | Elsammenkoblingskapacitet på under 10%
Medlemsstat | % |  | Medlemsstat | %
Luxembourg | 245 |  | Irland | 9
Kroatien | 69 |  | Italien | 7
Slovenien | 65 |  | Portugal | 7
Slovakiet | 61 |  | Rumænien | 7
Danmark | 44 |  | Det Forenede Kongerige | 6
Finland | 30 |  | Estland | 4
Ungarn | 29 |  | Letland | 4
Østrig | 29 |  | Litauen | 4
Sverige | 26 |  | Spanien | 3
Nederlandene | 17 |  | Polen | 2
Belgien | 17 |  | Cypern | 0
Den Tjekkiske Republik | 17 |  | Malta | 0
Bulgarien | 11 |  |  |
Grækenland | 11 |  |  |
Tyskland | 10 |  |  |
Frankrig | 10 |  |  |

NB: De tre baltiske lande betragtes som én region, men hver for sig har de opfyldt målet på 10 %.

Kilde: Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet om opfyldelse af elsammenkoblingsmålet på 10 %.

76

Nogle medlemsstater som for eksempel Cypern er ægte energienklaver, for hvem det er meget kompliceret at etablere sammenkoblinger. Andre medlemsstater har en lav sammenkoblingskapacitet, fordi de lægger restriktioner på udviklingen eller anvendelsen af samkøringslinjer, jf. tekstboks 5.

77

N-1-reglen for gas⁴⁶, der blev indført i 2010 ved forordningen om naturgasforsyningssikkerheden, har til formål at sikre, at der på alle markeder findes alternative leverandører af gas. Denne regel skulle være overholdt senest i december 2014. Overholdelsen blev vurderet på grundlag af en beregning, der sammenholdt betydningen af den enkelte medlemsstats største indgangspunkt med betydningen af alle dens andre indgangspunkter tilsammen. Der er mulighed for at overholde N-1-reglen på regionalt niveau, hvis de relevante medlemsstater udarbejder en fælles risikovurdering, en fælles forebyggende handlingsplan og en fælles beredskabsplan. På grundlag af data fra medlemsstaterne har Kommissionen vurderet, at seks af de 26 medlemsstater med indgangspunkter i EU ikke overholdt N-1-reglen i december 2014⁴⁷.

78

Med henblik på overholdelse af N-1-reglen er der blevet installeret kapacitet til tovejsdrift på nogle eksisterende gasledninger. Af de seks medlemsstater, revisionen omfatter, har fire⁴⁸ udstyret en eller flere gassamkøringslinjer med kapacitet til tovejsdrift, så der kan flyde gas i begge retninger. Installeringen af denne kapacitet til tovejsdrift har imidlertid næsten ikke indvirket på gasmarkedernes funktion, da den primært er beregnet til brug i tilfælde, hvor forsyningen afbrydes.

79

Ligesom det er tilfældet med elsammenkoblingsmålet på 10 %, har N-1-reglen for gas kun begrænset anvendelighed i forbindelse med analyser af infrastrukturbehovene, for hvis det alternative indgangspunkt leverer gas fra den samme nationale kilde som det største indgangspunkt, opnås der ikke nødvendigvis øget konkurrence, og effekten på forsyningssikkerheden vil være beskeden. Finland og Letland har f.eks. begge mere end ét indgangspunkt, men reelt er de afhængige af en enkelt gasleverandør, fordi al gassen til disse punkter kommer fra den samme nationale kilde.

80

Fordi anlæggelse af gasinfrastruktur ofte kræver store investeringer, er der ikke altid en klar økonomisk fordel ved at etablere ledningssammenkoblinger med flere forskellige leverandører (jf. også punkt 67 og 69). På denne baggrund overvejer nogle medlemsstater, om det kan være fordelagtigt at udvikle deres gasmarkeder ved hjælp af alternative metoder, f.eks. ved at installere LNG-terminaler. Projekter vedrørende LNG-terminaler er ved at blive planlagt eller gennemført i bl.a. Litauen (jf. tekstboks 6), Polen, Estland, Finland, Sverige og Kroatien.

81

Ikke desto mindre er der fortsat medlemsstater, der overvejer ambitiøse tiltag, bl.a. anlæggelse af ny gasinfrastruktur med henblik på at oprette gashubs. F.eks. er både Bulgarien og Polen ved at forberede gashubs, selv om det indenlandske gasforbrug er faldende⁴⁹.

Der er ikke foretaget en samlet behovsvurdering på EU-niveau, der kan lægges til grund for prioriteringen af investeringer i energiinfrastruktur i EU

Der mangler en samlet vurdering af EU’s infrastrukturbehov

82

Der er brug for at foretage en samlet vurdering af EU’s infrastrukturbehov, der kan lægges til grund for beslutninger om udviklingen af det indre energimarked og forsyningssikkerheden og anvendes i forbindelse med andre politiske forpligtelser, hvor energisektoren spiller en vigtig rolle, herunder især forpligtelser vedrørende klimaindsats. I betragtning af de store behov for investeringer i energiinfrastruktur i hele EU er det endvidere afgørende at have en sådan vurdering som værktøj i forbindelse med beslutninger om målretning af de begrænsede midler fra EU og andre kilder. Kommissionen har ikke udviklet en metode, der kan samle de politiske input på EU-niveau i en langsigtet plan for udvikling af transmissionsinfrastrukturen.

83

Et uundværligt input til en sådan samlet vurdering ville være en sofistikeret markedsudviklingsmodel, der kunne forudsige infrastrukturbehovene i forskellige politik- og markedsscenarier, herunder i en bred vifte af forskellige efterspørgselsscenarier (jf. punkt 70). For nærværende har Kommissionen ikke selv et værktøj til udarbejdelse af modeller, og den har heller ikke adgang til et sådant værktøj hos ACER. Hidtil har Kommissionen anvendt energimarkedsmodeller udarbejdet af en ekstern kontrahent, mens ACER anvender modeller udarbejdet af ENTSO-E og ENTSO-G.

84

Det forhold, at målretningen af EU-midlerne ikke foretages på grundlag af en hensigtsmæssig behovsvurdering, kan føre til, at der rundt omkring i EU finansieres projekter, som ikke er nødvendige for at dække det forventede energibehov, eller som kun har begrænset potentiale til at give forsyningssikkerhedsmæssige fordele. Selv om LNG-terminalen i Klaipeda (jf. tekstboks 6) har tilstrækkelig kapacitet til at dække den faldende gasefterspørgsel i de tre baltiske lande⁵⁰, omfatter BEMIP-planen anlæggelse af endnu en regional LNG-terminal i området ved Østersøens østkyst, i Finland eller Estland⁵¹ (jf. tekstboks 9), og denne terminal optræder på listen over projekter af fælles interesse (jf. tekstboks 12).

De værktøjer, der anvendes i forbindelse med investeringsplanlægningen, har begrænsninger

85

I mangel af en samlet vurdering har Kommissionen anvendt en række mere specifikke værktøjer til planlægning af infrastruktur, bl.a.:

οlister over projekter af fælles interesse (jf. analysen i punkt 103)

οtiårige netudviklingsplaner.

86

Selv om de tiårige netudviklingsplaner indeholder oversigter over de investeringer, der er planlagt af de nationale el- og gas-TSO’er, giver de ikke et samlet investeringsbillede, der kortlægger behovene for politik- og markedsudvikling på EU-niveau, fordi:

οde ikke bygger på en samlet EU-vurdering, der tager højde for EU’s forskellige politikmål

οde ikke tager behørigt hensyn til de fremtidige infrastrukturinvesteringer, der er planlagt af private enheder, og den fremtidige energiproduktion

οde nationale reguleringsmyndigheder ikke spiller en stærk rolle i forbindelse med vurderingen af forslag til de tiårige netudviklingsplaner

οde ikke altid er i overensstemmelse med de nationale planer for investeringer i energiinfrastruktur. ACER har i ENTSO-E’s tiårige netudviklingsplan fra 2012 identificeret 51 nationale projekter, der ikke indgik i de nationale udviklingsplaner⁵².

87

Kommissionen erkender, at de meddelelser, den får fra medlemsstaterne om deres eksisterende og planlagte eltransmissionskapacitet, ofte ikke er i overensstemmelse med de tiårige netudviklingsplaner. Kommissionen kan derfor ikke drage endelige konklusioner og foretage en hensigtsmæssig vurdering af de fremtidige mangler i energiinfrastrukturen og dens potentiale til at dække efterspørgslen⁵³. ACER, som overvåger gennemførelsen af de tiårige netudviklingsplaner, har udtrykt betænkeligheder ved en række praktiske aspekter ved planerne⁵⁴.

Udvikling af grænseoverskridende infrastruktur kræver samarbejde mellem nabolande

88

Gennemførelse af projekter vedrørende grænseoverskridende infrastruktur forudsætter et velfungerende regionalt samarbejde og en fælles opfattelse af udviklingsbehovene. I praksis kan der imidlertid være udfordringer forbundet med grænseoverskridende projekter, f.eks. at den ene eller begge parter ikke opfatter projekterne som nødvendige, og at det er vanskeligt at skaffe alle de nødvendige planlægningstilladelser samt at sikre en fair finansiering af energiinfrastrukturprojekter og fordele de ofte høje omkostninger mellem parterne. Ikke desto mindre findes der i EU eksempler på effektivt samarbejde, der har dannet grundlag for udvikling af fælles infrastruktur og markedsudvikling.

Der er ved at opstå et regionalt samarbejde i energisektoren

89

På energiområdet udspringer regionalt samarbejde mellem to eller flere medlemsstater enten af politiske eller tekniske initiativer.

90

Et vigtigt og aktuelt eksempel på politiske initiativer er sammenkoblingsplanen for det baltiske energimarked (BEMIP), jf. tekstboks 9. Et andet spirende regionalt initiativ er et energiforum for det sydøstlige og centrale Europa. Der er også fælles politiske forpligtelser vedrørende infrastrukturudvikling, f.eks. Madriderklæringen⁵⁵, initiativer vedrørende regionalt samarbejde, f.eks. i Coreso⁵⁶, og energiforsyningsgrupper, f.eks. gaskoordinationsgruppen for Finland og de baltiske lande. Disse grupperinger, der ofte er skabt med deltagelse af Kommissionen, bliver ofte formaliseret ved aftaler mellem medlemsstaterne på højt politisk plan. Somme tider udbygges de med aftaler om specifikke projekter – for eksempel den nyligt åbnede elforbindelse mellem Spanien og Frankrig (jf. tekstboks 10 og punkt 93).

91

Tekniske initiativer til samarbejde iværksættes som regel inden for rammerne af CEER⁵⁷ og ACER, f.eks. de grupper, der arbejder med udvikling af netregler (jf. også bilag III). Disse grupperinger kan også føre til nye former for regionalt samarbejde såsom initiativer vedrørende regional sikkerhedskoordinering⁵⁸.

Tekstboks 9

Hvad er sammenkoblingsplanen for det baltiske energimarked (BEMIP)?

Sammenkoblingsplanen for det baltiske energimarked (BEMIP) blev undertegnet af Litauen, Polen, Letland, Danmark, Estland, Sverige, Finland og Tyskland samt Kommissionens formand den 17. juni 2009.

BEMIP-planen har til formål at integrere Estland, Letland og Litauen i de europæiske energimarkeder, så disse lande ophører med at være energienklaver, og at liberalisere deres energimarkeder med henblik på tilslutning til den fælles elbørs. Planen omfatter også en række infrastrukturprojekter, fra anlæggelse af danske vindmølleparker i Nordsøen til udvikling af gasnet i Estland. EstLink 2-forbindelsen mellem Estland og Finland, som indgik i BEMIP, er blevet anlagt med finansiel støtte fra EU og har allerede haft indvirkning på elmarkedet i Estland (jf. tekstboks 13).

BEMIP er stadig under gennemførelse. F.eks. reguleres detailpriserne på gas og elektricitet stadig i Litauen, og nogle infrastrukturprojekter er endnu ikke gennemført - bl.a. den regionale baltiske LNG-terminal, der skal anlægges i Finland eller Estland.

92

Kommissionen fremmer infrastruktursamarbejde mellem medlemsstaterne og forsøger at udbrede det, den betragter som god praksis under BEMIP, til andre regioner i f.eks. det centrale og sydøstlige Europa og til Den Iberiske Halvø. I sidstnævnte tilfælde er der for nylig blevet bekendtgjort et energisektorsamarbejde mellem Frankrig, Portugal og Spanien, som er vedtaget på højeste politiske plan.

93

I perioden 2007-2013 udpegede Kommissionen desuden fire koordinatorer, der skulle fremme indgåelsen af aftaler mellem medlemsstater om opførelse af bestemte elementer i den grænseoverskridende infrastruktur⁵⁹. En af koordinatorerne skulle forbedre energisammenkoblingen mellem Frankrig og Spanien, og arbejdet omfattede interaktion med både nationale og lokale politikere og interessenter og kortlægning af behovet for tekniske løsninger. Dette bidrog til udformningen af et elsammenkoblingsprojekt, der efterfølgende blev gennemført med støtte fra EU⁶⁰ (jf. tekstboks 10).

Det er en kompleks proces at fordele omkostningerne i forbindelse med grænseoverskridende projekter

94

Grænseoverskridende energiprojekter omfatter anlæggelse af infrastruktur i mindst to medlemsstater. Det er en kompleks proces at fordele omkostningerne i forbindelse med sådanne anlægsprojekter, fordi de involverede medlemsstater gerne vil sikre sig, at deres omkostninger svarer til de fremtidige fordele, de kan forvente at opnå. Kompleksiteten er særlig stor i forbindelse med projekter, hvor der er mere end to medlemsstater involveret, og/eller hvor det ikke står klart, hvem der kan forventes at opnå de fremtidige fordele og hvordan.

Tekstboks 10

Elsammenkoblingsprojektet mellem Spanien og Frankrig

Projektet vedrørende elsammenkoblingen mellem Frankrig og Spanien omfattede anlæggelse af en højspændt jævnstrømsforbindelse med 2 000 MW mellem de to lande. Samkøringslinjen på 64,5 km består af en strækning på 33,5 km i Frankrig og en strækning på 31 km i Spanien, der krydser Pyrenæerne gennem en tunnel på 8,5 km.

Behovet for denne sammenkobling var blevet påvist i 1978, og de tekniske undersøgelser blev foretaget mellem 1998 og 2006. Efter støtte fra EU-koordinatoren i 2007 og 2008 blev afgørelsen om projektudformningen truffet i juni 2008, da den franske og den spanske regering undertegnede en aftale. Projektomkostningerne blev delt ligeligt mellem Frankrig og Spanien, og EU bidrog til finansieringen. Anlægsarbejdet begyndte i september 2011, og den tekniske aflevering fandt sted i december 2014. Samkøringslinjen skulle tages i brug i juni 2015, men pr. 30. juni 2015 var det endnu ikke sket.

De samlede projektomkostninger beløb sig til 721 millioner euro, hvoraf 225 millioner euro kom fra EEPR. Omkostningerne ved at føre samkøringslinjen gennem Pyrenæerne i en tunnel var ti gange højere end de anslåede omkostninger ved at anlægge et kabel oven på jorden. Man anså imidlertid tunnellen for nødvendig - hovedsagelig på grund af særlige miljøhensyn - og den blev defineret som en ekstraordinær løsning på en række ekstraordinære problemer på stedet. Forbindelsen har fordoblet den spanske elsammenkoblingskapacitet fra 3 % til 6 % og forhøjet den franske fra 10 % til 11 %.

© IRTE, Philippe Grollier

Foto 2 - En kabelsektion i samkøringslinjen med højspændt jævnstrøm installeres i tunnellen gennem Pyrenæerne.

95

Fordeling af omkostningerne i forbindelse med grænseoverskridende projekter er relevant i forbindelse med tildeling af EU-midler under Connecting Europe-faciliteten (CEF). TEN-E-forordningen fastsætter, at beslutninger om fordeling af omkostningerne i forbindelse med grænseoverskridende projekter skal træffes af de nationale reguleringsmyndigheder i de berørte medlemsstater. Hvis projektledere fra medlemsstaterne ønsker at søge om finansiering fra CEF, men de nationale reguleringsmyndigheder ikke kan nå til enighed i løbet af seks måneder, kan disse bede ACER om at afgøre sagen (jf. eksemplet i tekstboks 11). Denne proces har følgende ulemper:

a)Den er tidskrævende og kan vare op til et år, hvis der først skal forhandles mellem de nationale reguleringsmyndigheder, og sagen derefter skal afgøres af ACER.

b)Nogle parter er kritiske over for den anvendte metode.

Det kan være problematisk at skaffe de nødvendige tilladelser, og det kan føre til forsinkelser

96

Grænseoverskridende projekter støder ofte på lokal modstand, fordi det kan virke, som om disse projekter forstyrrer de lokale aktiviteter og ikke eller kun i ringe grad er til gavn for lokalsamfundet. I en sådan sammenhæng er det ofte en lang og kompleks proces at skaffe lokale planlægningstilladelser, og under revisionen fremhævede TSO’er og reguleringsmyndigheder dette som en væsentlig årsag til forsinkelser i gennemførelsen af infrastrukturprojekter. Kommissionen rapporterer, at ca. 50 % af de kommercielt levedygtige elprojekter ikke vil være gennemført i 2020 på grund af forsinkelser⁶¹.

Tekstboks 11

Fordelingen af omkostningerne i forbindelse med projektet vedrørende den grænseoverskridende LitPol-forbindelse

LitPol-projektet omfatter anlæggelse af en elsamkøringslinje mellem Polen og Litauen, der skal gøre de tre baltiske lande mindre isoleret fra Den Europæiske Unions energimarked. Litauens nationale reguleringsmyndighed hævdede, at Sverige burde bidrage med 47 millioner euro til anlægsarbejdet på Litauens territorium som betaling for de fordele, Sverige efter reguleringsmyndighedens mening ville opnå som følge af projektet. Hverken Sveriges nationale reguleringsmyndighed eller den svenske TSO var enige i den litauiske reguleringsmyndigheds påstand, og de beskrev deres holdning over for ACER, da ACER blev bedt om at afgøre sagen. ACER var enig med Sverige og fastslog med henblik på finansiering fra CEF, at Litauen var det eneste land, der opnåede fordele ved projektet, og at Sverige ikke skulle bidrage til det. På baggrund af denne afgørelse kunne Litauens TSO efterfølgende søge om finansiering fra CEF (jf. tabel 6). Der gik næsten et år, før denne proces var afsluttet, og afgørelsen forelå.

97

TEN-E-forordningen fra 2013 forsøgte at afhjælpe disse problemer ved at:

a)indføre en samlet frist på tre et halvt år for tilladelsesproceduren

b)pålægge medlemsstaterne at strømline deres miljøgodkendelsesprocedurer

c)pålægge medlemsstaterne at samle eller samordne tilladelsesbeføjelserne hos én myndighed - en one-stop-shop - senest i november 2013. I juni 2015 havde alle medlemsstaterne oprettet one-stop-shops, og alle undtagen én havde offentliggjort en vejledning for udstedelse af tilladelser⁶². Disse one-stop-shops er imidlertid stadig et nyt initiativ, og det er for tidligt at vurdere, om de er effektive.

98

Den EU-koordinator, der arbejdede med samkøringslinjen mellem Frankrig og Spanien (jf. tekstboks 10), konstaterede, at man bedst kan imødegå lokalsamfundenes modstand mod infrastrukturprojekter ved gennem direkte, lokal kommunikation at oplyse om fordelene ved flere sammenkoblinger, især for forbrugerne. Generelt kan større viden blandt forbrugerne om energimarkedernes funktion også føre til intelligent forbrugeradfærd og til større accept af sådanne sammenkoblingsprojekter.

EU-budgettets finansielle støtte til energiinfrastruktur har kun i begrænset omfang bidraget til udviklingen af det indre energimarked og energiforsyningssikkerheden

99

I perioden 2007-2013 har EU tildelt 3,7 milliarder euro til investeringer i energiinfrastruktur gennem flere forskellige instrumenter, og yderligere 7,35 milliarder euro forventes tildelt i perioden 2014-2020⁶³. Det er mange midler, men de dækker kun ca. 5 % af det behov for infrastrukturinvesteringer, der anslås i de tiårige netudviklingsplaner for elektricitet og gas. De disponible EU-midler skal derfor bruges strategisk og gives til de vigtigste projekter på grundlag af en strategisk behovsvurdering (jf. punkt 83).

EU yder støtte til energiinfrastrukturprojekter gennem flere finansieringsinstrumenter, men ingen af dem har udviklingen af det indre energimarked som primært mål

Utilstrækkelig prioritering af projekterne har reduceret effektiviteten af EU’s finansiering til energiinfrastruktur

100

Eftersom EU har begrænsede ressourcer til at finansiere energiinfrastruktur, er det vigtigt at kunne prioritere projekterne. Der er ikke foretaget nogen behovsvurdering på EU-niveau, men Kommissionen har brugt flere forskellige lister over specifikke projekter til at prioritere investeringerne fra EU-budgettet og identificere projekter, der er berettigede til finansiering:

οlisten over projekter af fælles interesse under TEN-E-forordningen

οlisten over kritiske projekter af fælles interesse i energisikkerhedsstrategien fra 2014

οlisten over projekter, der er berettigede til støtte under det europæiske genopretningsprogram for energiområdet (EEPR)

οlisten over projekter, der er berettigede til støtte fra Den Europæiske Fond for Strategiske Investeringer.

101

Listen over projekter af fælles interesse under TEN-E-forordningen blev udarbejdet i to trin:

a)Den oprindelige liste over projekter af fælles interesse blev opstillet i 2006. Den omfattede 550 projekter af europæisk interesse i alle de daværende medlemsstater, men gav ingen klar vejledning om, hvilke projekter der skulle prioriteres med henblik på EU-finansiering (jf. tekstboks 12).

Tekstboks 12

Hvordan får et energiinfrastrukturprojekt status som projekt af fælles interesse?

Begrebet projekter af fælles interesse har eksisteret, siden programmet for transeuropæiske net begyndte. Projekter af fælles interesse skal være omfattet af hurtigere og mere effektive tilladelsesprocedurer og en fordelagtig reguleringsmæssig behandling.

Under den aktuelle TEN-E-forordning identificeres projekterne af fælles interesse inden for »prioriterede korridorer«. Processen til udvælgelse af projekter af fælles interesse tager udgangspunkt i de tiårige netudviklingsplaner, der udarbejdes af ENTSO-G og ENTSO-E. For at blive optaget på listen skal projekterne indebære væsentlige fordele for mindst to medlemsstater, bidrage til markedsintegration og fremme konkurrencen, forbedre forsyningssikkerheden og reducere CO₂-emissionerne.

b)I 2013 udstak TEN-E-forordningen⁶⁴ en ramme for prioritering af investeringer i energiinfrastruktur ved at identificere tolv prioriterede korridorer⁶⁵. Forordningen gav også vejledning om identificering og gennemførelse af projekter af fælles interesse. Listen over projekter af fælles interesse under denne forordning omfattede 248 projekter, heraf 132 vedrørende elinfrastruktur og 107 vedrørende gasinfrastruktur⁶⁶. På listen over projekter af fælles interesse under denne forordning er der færre projekter end på listen fra 2006. I TEN-E-forordningens artikel 4, stk. 4, er det imidlertid fastsat, at Kommissionen ikke må rangordne projekterne inden for de enkelte prioriterede korridorer.

c)Listen over projekter af fælles interesse ajourføres hvert andet år, næste gang i november 2015.

102

I 2014 blev der i energisikkerhedsstrategien⁶⁷ opstillet en senere liste over 33 projekter, der kaldes »kritiske projekter af fælles interesse«. Der er tale om 27 gasprojekter og kun 6 elprojekter, og de anslåede omkostninger anslås til ca. 17 milliarder euro. Efter Kommissionens mening har disse projekter afgørende betydning med hensyn til at forbedre forsyningssikkerheden og sikre bedre forbindelser mellem energimarkederne på kort og mellemlang sigt.

103

Alle disse lister er udarbejdet uden en klar, underliggende, analytisk vurdering af, hvilke projekter der bør prioriteres for at sætte EU i stand til at nå sine energipolitiske mål (jf. punkt 82). Det er forbundet med en række risici at bruge sådanne lister som grundlag for afgørelser om EU-finansiering, og hvis Kommissionen fortsat vil definere investeringsprioriteterne ved hjælp af sådanne lister, bør den være opmærksom på disse risici:

a)En liste kan omfatte så mange projekter, at det ikke giver mening at kalde dem prioriterede projekter, eftersom listen ikke er fokuseret om det lille antal projekter, der vedrører EU’s mest presserende behov. Den oprindelige TEN-E-liste over projekter af fælles interesse omfattede 550 projekter, og efter forenklingen i 2006 var der stadig 248 projekter.

b)Fordi sådanne lister opstilles på grundlag af forslag fra medlemsstaterne og ikke er lister over projekter, der klart vedrører behov på EU-niveau, kan de i praksis ende med blot at være en sammenblanding af projekter, som projektledere fra medlemsstaterne gerne vil have finansieret af indenlandske årsager.

c)Nogle projekter på sådanne lister er måske allerede blevet sat i gang eller er gennemført med midler fra andre nationale eller private kilder⁶⁸.

EEPR, CEF og ESI-fondene er ikke primært udformet til at styrke det indre energimarked

104

Det oprindelige formål med det europæiske genopretningsprogram for energiområdet (EEPR) var at finansiere modne energiinfrastrukturprojekter, der kunne levere økonomisk vækst i løbet af kort tid. Udvikling af det indre energimarked og forsyningssikkerhed var derfor ikke de primære mål for programmet. Alle medlemsstater fik tildelt midler til energiinfrastrukturprojekter. Det er stort set ikke lykkedes at opfylde programmets oprindelige mål om at levere økonomisk vækst i løbet af kort tid, hvilket skyldes:

a)at nogle af de finansierede projekter ikke var tilstrækkelig modne. Projekter til en værdi af 422 millioner euro, svarende til 18,6 % af de samlede EEPR-tilskud, er blevet bragt til ophør. Det gælder f.eks. Nabuccogasledningen, gasforbindelsen ITGI-Poseidon, GALSI-ledningerne og de rumænske gasprojekter vedrørende tovejsdrift

b)at gennemførelsen af projekterne er blevet væsentligt forsinket, og at der derfor pr. 28. februar 2015 kun var udbetalt 1,1 milliard euro under EEPR. Det svarer til 48 % af de oprindelig tildelte beløb.

105

Connecting Europe-faciliteten (CEF) har til formål at støtte gennemførelsen af projekterne af fælles interesse på energiområdet. Kun projekter af fælles interesse, der ikke er kommercielt levedygtige under den gældende lovramme suppleret med reglerne for grænseoverskridende omkostningsfordeling, er berettigede til finansiering fra CEF. CEF yder støtte i form af tilskud og andre finansielle instrumenter til anlægsarbejde og nødvendige tekniske undersøgelser på grundlag af indkaldelser af forslag.

106

En række aspekter ved CEF’s udformning begrænser facilitetens potentiale med hensyn til at støtte udviklingen af det indre energimarked:

a)Kommissionen kan kun finansiere projekter indsendt i forbindelse med indkaldelser af forslag. Det betyder, at Kommissionen kun har begrænsede muligheder for at målrette støtten mod bestemte projekter af fælles interesse.

b)Fordi modenhed er et vigtigt tilskudskriterium, har de mest modne aktioner størst chance for at blive finansieret. Det er dog ikke nødvendigvis disse projekter, der bidrager mest til udviklingen af det indre energimarked.

c)Fordi status for gennemførelsen af det indre energimarked i de forskellige medlemsstater ikke er et af de kriterier, der anvendes til projektudvælgelse, kan Kommissionen kun i begrænset omfang bruge CEF til at tilskynde medlemsstaterne til reformer med relation til det indre energimarked.

107

Mellem 2007 og 2013 blev der tildelt ca. 1,3 milliarder euro fra de europæiske struktur- og investeringsfonde (ESI-fondene) til finansiering af el- og gasinfrastruktur. Mellem 2014 og 2020 vil dette beløb stige til ca. 2 milliarder euro. 11 medlemsstater modtog finansiering mellem 2007 og 2013. Den største modtager var Polen, der modtog 63 % af ESI-fondenes tildelinger til energiinfrastruktur.

108

Hovedparten af disse tildelinger er blevet brugt til regionale sammenkoblinger og opgradering af eksisterende energiinfrastruktur i de enkelte medlemsstater. Nogle af midlerne er også blevet brugt til anlæggelse af grænseoverskridende forbindelser, LNG-terminaler og underjordiske gaslagre. Seks medlemsstater - Bulgarien, Den Tjekkiske Republik, Grækenland, Litauen, Polen og Rumænien - har planer om mellem 2014 og 2020 at bruge midler fra ESI-fondene til investeringer i energiinfrastruktur.

109

Under ESI-fondene er det medlemsstaterne, der udvælger projekterne. Kommissionen skal kun godkende store projekter⁶⁹. Under forhandlingerne om medlemsstaternes partnerskabsaftaler og operationelle programmer for finansieringsperioden 2014-2020 havde Kommissionen mulighed for at få indføjet resultatindikatorer med relation til udviklingen af det indre energimarked, men det skete ikke. Investeringer i energiinfrastruktur er ikke en prioritet for ESI-fondene. De tegner sig for ca. 0,5 % af de samlede tildelinger fra EFRU, Samhørighedsfonden og ESF både i perioden 2007-2013 og i perioden 2014-2020.

Mange EU-medfinansierede energiinfrastrukturer har endnu ingen indvirkning på det indre energimarked

110

Som led i revisionen gennemgik vi 15 energiinfrastrukturprojekter, der modtog EU-medfinansiering, ti vedrørende gas og fem vedrørende elektricitet (jf. tabel 6). Vi analyserede projekternes potentielle indvirkning på det indre energimarkeds funktion.

111

I juli 2015 konstaterede vi følgende:

a)Et af disse projekter har haft en væsentlig indvirkning på det indre energimarked - nemlig projektet vedrørende EstLink 2-forbindelsen mellem Estland og Finland, som er afsluttet og taget i brug (jf. tekstboks 13).

b)Et andet væsentligt projekt er afsluttet og taget i brug for nylig - nemlig samkøringslinjen mellem Frankrig og Spanien (jf. også tekstboks 10).

Tekstboks 13

EstLink 2-projektet ændrede regionens elmarked

EstLink 2 modtog 100 millioner euro i støtte fra EEPR. Formålet med projektet var at anlægge endnu en samkøringslinje mellem Finland og Estland med en transmissionskapacitet på 650 MW. Dette projekt er vellykket i og med, at det er lykkedes at overvinde de tekniske vanskeligheder og andre udfordringer, afslutte projektet og tage forbindelsen i brug. Den har en positiv indvirkning på elmarkedet, især i Estland, hvor elpriserne er blevet mindre ustabile og har nærmet sig priserne i Finland.

© Elering

Tabel 6

Projekter gennemgået i forbindelse med revisionen

Projekt
Status
(juni 2015)
Medlemsstater
Projektomkostninger
(millioner euro)
EU-medfinansiering
(millioner euro)
EU-finansieringsinstrument

Gas
Sammenkobling Bulgarien-Grækenland
Forventes afsluttet i 2018
Bulgarien, Grækenland
220
45
EEPR

Samkøringslinjen mellem Bulgarien og Rumænien
Forventes afsluttet i 2015
Bulgarien, Rumænien
24
9
EEPR

Nabuccoledningen
Aflyst
Østrig, Bulgarien, Ungarn, Tyskland, Rumænien
7 900 (planlagt)
200 (tildelt)
EEPR

Sammenkobling Letland-Litauen
Afsluttet i 2013
Litauen, Letland
33
13
EEPR

Jurbarkas-Klaipeda-ledningen
Afsluttet i 2013
Litauen
46
21
ESI-fondene

Klaipeda-Kiemenai - kapacitetsudbygning
I gang
Litauen
64
28
CEF

Swinoujscie - LNG-terminal
Forventes afsluttet i 2015
Polen
657
55
EEPR

199
ESI-fondene

Gustorzyn-Odolanow-ledningen
Afsluttet i 2014
Polen
102
49
ESI-fondene

Sammenkoblingen GIPL
I gang
Polen, Litauen
558
306
CEF

Samkøringslinjen mellem Frankrig og Spanien
Afsluttet i 2012
Frankrig, Spanien
617
45
EEPR

Subtotal
2 321
970

Elektricitet
Samkøringslinjen mellem Frankrig og Spanien
Taget i brug i juni 2015
Frankrig, Spanien
721
225
EEPR

Portugal-Spanien - udbygning
Afsluttet i 2011
Portugal, Spanien
136
46
EEPR

EstLink 2
Taget i brug i 2014
Estland, Finland
320
100
EEPR

NordBalt
Forventes afsluttet i 2015
Sverige, Litauen
366
175
EEPR

LitPol
Forventes afsluttet i 2015
Polen
528
207
ESI-fondene

2
TEN-E

Litauen
132
2
TEN-E

58
CEF (ansøgning)

Subtotal
1 543
815

I alt
3 864
1 785

112

De andre projekter har endnu ikke i samme omfang haft indvirkning på det indre energimarked:

a)Et af de ti gasprojekter åbner op for nye markedsmuligheder, nemlig GIPL-projektet, der vil muliggøre gashandel mellem Polen og Litauen, som på nuværende tidspunkt ikke har nogen sammenkoblinger. De øvrige ni projekter har hovedsagelig fokus på at øge den eksisterende kapacitet eller direkte afhjælpe forsyningssikkerhedsmæssige svagheder.

b)Fem af de 15 projekter er afsluttet. Jo hurtigere projekterne afsluttes, og infrastrukturen tages i brug, desto større bliver indvirkningen på det indre energimarked. Det kan imidlertid tage længere tid end planlagt at gennemføre projekter, der ikke var helt modne, da finansieringsafgørelserne blev truffet. Når det er sagt, skal det dog også tilføjes, at store infrastrukturprojekter er teknisk komplekse projekter, og at det planlagte anlægsarbejde ofte tager længere tid end forventet, delvis på grund af uforudsete omstændigheder (jf. eksemplet i tekstboks 14).

Tekstboks 14

NordBalt-projektet

NordBalt-projektet omfatter anlæggelse af en samkøringslinje mellem Sverige og Litauen. Den kan potentielt få en væsentlig indvirkning på elmarkedets funktion i de medlemsstater, der samarbejder under BEMIP-planen, fordi den kan skabe øget handel på den fælles elbørs for Norden og Østersøområdet. Det har imidlertid vist sig at være en kompleks proces at lægge et kabel under Østersøen, og projektet forventes først afsluttet i juni 2016, seks et halvt år efter det blev opført på listen over projekter, der finansieres under EEPR.

© Litgrid

Foto 3 - NordBalt - station i Klaipeda, Litauen

c)Samkøringslinjernes potentiale til at fremme energistrømme mellem nabomarkeder afhænger af kapaciteten i de nationale energitransmissionssystemer (jf. punkt 73). Dette problem blev konstateret i to af de projekter, der blev gennemgået i forbindelse med revisionen (jf. tekstboks 15).

d)To af projekterne vil sandsynligvis ikke være særlig produktive, da de omfatter anlæggelse af ny transmissionskapacitet ved siden af eksisterende kapacitet, jf. eksemplerne i tekstboks 16.

Tekstboks 15

Eksempler på sammenkoblinger, der ikke understøttes af de nationale net

LitPol-projektet omfatter anlæggelse af en samkøringslinje mellem Polen og Litauen, der skal gøre de tre baltiske lande mindre isoleret fra Den Europæiske Unions energimarked. Mulighederne for at bruge den til at importere elektricitet fra Polen til Litauen er imidlertid begrænset, fordi der mangler produktionskapacitet i Polen tæt på den litauiske grænse, og der ikke er tilstrækkelige forbindelser til andre polske områder, hvor elproduktionskapaciteten er større. Energistrømme i begge retninger bliver kun mulige, hvis man udbygger det polske net, og det er der ingen planer om at gøre før 2020.

Samkøringslinjen mellem Bulgarien og Rumænien skal gøre det muligt at sende 1,3 millioner m³ naturgas pr. dag fra Rumænien til Bulgarien. Med det nuværende lave tryk i det rumænske gassystem vil der imidlertid ikke kunne flyde så store mængder gas over grænsen til Bulgarien. De potentielle gasstrømme til og fra Ungarn vil også være begrænsede under de nuværende forhold. Der er behov for yderligere investeringer i det rumænske gastransmissionsnet, så det nationale transmissionssystem kan forbindes med den transitledning, der går gennem Rumænien. Rumænien bliver også nødt til at ophæve den nationale lov, der forbyder denne form for eksport af gas.

Tekstboks 16

Nye gasledninger anlægges ved siden af eksisterende ledninger

I forbindelse med projekterne vedrørende samkøringslinjer mellem Rumænien, Bulgarien og Grækenland anlægges der nye gasledninger som supplement til eksisterende ledninger. Det skyldes, at en leverandør fra et tredjeland ved indgåelse af en langtidskontrakt har reserveret kapaciteten i det eksisterende transitnet, der går gennem Rumænien og Bulgarien til Grækenland.

24Elektricitet: Artikel 49, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/72/EF af 13. juli 2009 om fælles regler for det indre marked for elektricitet og om ophævelse af direktiv 2003/54/EF (EUT L 211 af 14.8.2009, s. 55). Gas: Artikel 54, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/73/EF af 13. juli 2009 om fælles regler for det indre marked for naturgas og om ophævelse af direktiv 2003/55/EF (EUT L 211 af 14.8.2009, s. 94).

25Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 714/2009 af 13. juli 2009 om betingelserne for netadgang i forbindelse med grænseoverskridende elektricitetsudveksling og om ophævelse af forordning (EF) nr. 1228/2003, Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 715/2009 af 13. juli 2009 om betingelserne for adgang til naturgastransmissionsnet og om ophævelse af forordning (EF) nr. 1775/2005, og Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 713/2009 af 13. juli 2009 om oprettelse af et agentur for samarbejde mellem energireguleringsmyndigheder.

26Konklusioner vedtaget af Det Europæiske Råd den 4. februar 2011.

27Konklusionerne fra samlingen i Rådet (transport, telekommunikation og energi) i Bruxelles den 9. december 2014.

28Kommissionens vurdering bygger på officielle dokumenter fra medlemsstaterne, kontrahentens rapporter, de landeansvarliges oplysninger, markedsovervågning via medierne og specifikke henvendelser til tredjeparter.

29Ifølge tal offentliggjort i det polske energitilsyns rapport for 2014 har den etablerede gasleverandør ca. 95 % af markedet for engroshandel med gas i Polen.

30Pr. 1. juni 2015 havde Kommissionen afgivet 109 udtalelser. Syv gas-TSO’er og tre el-TSO’er afventer stadig certificering. Det drejer sig om gas-TSO’erne for Estland, Letland, Finland, Italien, Ungarn, Belgien (gencertificering) og Det Forenede Kongerige (gencertificering) og el-TSO’erne for Ungarn, for Østersøkablet mellem Sverige og Tyskland og for Italien (gencertificering).

31COM(2015) 80 final af 25. februar 2015 »En rammestrategi for en modstandsdygtig energiunion med en fremadskuende klimapolitik«.

32Retningslinjer for statsstøtte til miljøbeskyttelse og energi 2014-2020 (2014/C 200/01).

33De kriterier, som en prisregulering skal opfylde for at være i overensstemmelse med EU-lovgivningen, blev for nylig bekræftet i den dom, der den 10. september 2015 blev afsagt i traktatbrudssagen mod Polen vedrørende regulerede gaspriser for andre kunder end husholdninger (sag C-36/14).

34Kommissionens meddelelser om energipriser og -omkostninger i Europa, SWD(2014) 19 final og SWD(2014) 20 final.

35Flere oplysninger om Elbas: http://www.nordpoolspot.com/TAS/Intraday-market-Elbas/

36Den Tjekkiske Republik, Spanien, Frankrig, Ungarn, Polen, Portugal og Rumænien.

37Forordning (EU) nr. 1227/2011 suppleret med REMIT-gennemførelsesretsakterne vedtaget medio december 2014.

38Spændet mellem de højeste og de laveste engrospriser på elektricitet var det samme i 2013 og i første kvartal i 2015.

39Undtagelserne er Grækenland, Irland og Polen.

40Sammenkoblingsmålet på 10 % blev aftalt ved Det Europæiske Råds møde i Barcelona i 2002. Alle medlemsstater skal senest i 2020 have udviklet en sammenkoblingskapacitet på mindst 10 % af deres installerede produktionskapacitet. Det betyder, at hvert land skal have installeret elledninger, der gør det muligt at transportere mindst 10 % af den elektricitet, der produceres på landets kraftværker, over grænserne til nabolandene.

41Grænseoverskridende gashandel fra hub til hub er på nuværende tidspunkt mulig mellem Belgien, Tyskland, Frankrig, Italien, Nederlandene, Østrig og Det Forenede Kongerige.

42Nogle lande har en slags hybridsystemer. Polen har f.eks. regulerede engros- og detailpriser på gas, men en del af de importerede mængder og nogle af de uudnyttede mængder sælges på en børs. I fjerde kvartal af 2014 var gasprisen på børsen 26,2 euro pr. MWh, mens den regulerede pris var 36 euro pr. MWh. I 2013 foregik kun tre procent af den samlede gashandel på børsen.

43Beregninger baseret på oplysninger fra ACER viser, at den gennemsnitlige hubpris i 2014 i de syv medlemsstater, der havde hubs, var 24,8 euro pr. MWh, mens den gennemsnitlige importpris i B2B-kontrakter i 2014 var 27,0 euro (jf. bilag II). Spændet mellem den laveste og den højeste pris gik fra 22,1 til 32,0 euro pr. MWh i B2B-kontrakter og fra 23,4 til 27,8 euro pr. MWh på gashubs. I beregningen af den gennemsnitlige B2B-pris er der taget højde for den rabat på 21 %, som Litauen fik med tilbagevirkende kraft, jf. tekstboks 6.

44Sammenkoblingskapaciteten i en medlemsstat beregnes ved at sammenholde den installerede elproduktionskapacitet med den samlede kapacitet i dens elsammenkoblinger. Der er forskellige holdninger til, om elproduktionen skal beregnes ud fra den installerede kapacitet eller den faktisk udnyttede kapacitet.

45Formandskabets konklusioner fra Det Europæiske Råd i Barcelona, den 15. og 16. marts 2002, SN 100/1/02 REV 1.

46N-1-kriteriet blev indført ved forordning (EU) nr. 994/2010 om naturgasforsyningssikkerheden i oktober 2010. Denne regel - som bygger på en tilsvarende regel i elsektoren - forpligter de medlemsstater, der er afhængige af én importledning, én underjordisk lagerfacilitet eller én anden form for afgørende infrastruktur, til at sikre, at efterspørgslen på ekstremt kolde dage kan dækkes, selv om den vigtigste importinfrastruktur svigter.

47SWD(2014) 325 final af 16. oktober 2014: »Commission Staff Working Document. Report on the implementation of Regulation (EU) 994/2010 and its contribution to solidarity and preparedness for gas disruptions in the EU«. De seks medlemsstater var Sverige, Litauen, Bulgarien, Grækenland, Slovenien og Luxembourg. Tre af disse - Luxembourg, Slovenien og Sverige - er i henhold til forordningens artikel 6, stk. 10, ikke bundet af reglen.

48Undtagelserne er Estland og Sverige.

49Ifølge Bulgariens statistiske kontor faldt gasforbruget fra 3 218 milliarder kubikmeter (mia. m³) i 2011 til 2 840 mia. m³ i 2014.

50Ifølge Eurostats statistikker er Estland, Letland og Litauens samlede efterspørgsel efter naturgas faldet fra 5,6 mia. m³ i 2010 til 4,6 mia. m³ i 2014.

51En aftale indgået i november 2014 mellem Finland og Estlands statsministre fastsætter, at der skal anlægges en større regional LNG-terminal i Finland og en mindre terminal til lokal brug i Estland. Hvis det finske projekt ikke gennemføres efter tidsplanen, har Estland mulighed for at bygge den regionale terminal.

52ACER’s udtalelse nr. 8/2014.

53Kommissionens arbejdsdokument »Investment Projects in Energy Infrastructure« (SWD(2014) 313 final af 13.10.2014, s. 4), som ledsagede »Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget - Fremskridt med hensyn til gennemførelsen af det indre marked for energi«.

54I sin udtalelse nr. 16/2014 udtrykte ACER betænkeligheder med hensyn til de tiårige netudviklingsplaner og påpegede navnlig, at der kun i begrænset omfang foreligger data, at præsentationen af forsyningsnettenes overførselskapacitet er mangelfuld, at der bør foretages cost-benefit-analyser vedrørende alle transmissionsinvesteringer, og at nogle investeringer ikke er beskrevet tilstrækkelig klart.

55En fælles erklæring undertegnet den 4. marts 2015 af Kommissionens formand, Jean-Claude Juncker, Frankrigs præsident, François Hollande, Spaniens premierminister, Mariano Rajoy, og Portugals premierminister, Pedro Passos Coelho, om vedtagelse af metoder til at styrke forbindelserne mellem Den Iberiske Halvø og resten af EU’s energimarked.

56Coreso (Coordination of Electricity System Operators) er det første center for regional teknisk koordinering på elområdet og omfatter flere TSO’er fra Frankrig, Belgien, Tyskland, Italien og Det Forenede Kongerige.

57CEER - Rådet af Europæiske Energiregulatorer: en NGO baseret i Bruxelles, der varetager de nationale reguleringsmyndigheders interesser i forbindelse med udviklingen af det indre energimarked.

58Der er stor forskel på, hvor meget medlemsstaternes organisationer deltager i initiativerne vedrørende regionalt samarbejde. F.eks. deltog Sveriges nationale reguleringsmyndighed i alle ACER’s arbejdsgrupper og initiativer vedrørende hurtig vedtagelse. Desuden deltager den svenske el-TSO i diverse initiativer vedrørende regionalt samarbejde og i grupperne vedrørende hurtig implementering af netregler. Da revisionen fandt sted, deltog Bulgariens to TSO’er derimod ikke i noget regionalt samarbejde eller i nogen grupper vedrørende hurtig implementering.

59De andre projekter, som Kommissionen udpegede koordinatorer til, var forbindelsen mellem Polen og Litauen, Nabucco og tilslutningen af havbaseret vindkraft i Danmark, Tyskland og Polen.

60»Rapport du Coordonnateur Europeen, Mario Monti, Projet d’Intérêt Europeen EI 3: Interconnexion électrique France - Espagne«, Bruxelles, september 2008.

61KOM(2010) 677.

62Ifølge medlemsstaternes oplysninger til Kommissionen.

63I dette tal indgår ikke potentiel fremtidig støtte til energiinfrastruktur fra Den Europæiske Fond for Strategiske Investeringer, som regner med garantier på 16 milliarder euro dækket af EU-budgettet.

64Forordning (EU) nr. 347/2013.

65»Prioriteringer på energiinfrastrukturområdet for 2020 og derefter«, 2011, s. 14. Elektricitet: offshoreelnettet i de nordlige have, nord-syd-elforbindelser i det vestlige Europa, nord-syd-elforbindelser i det centrale Øst- og Sydøsteuropa, sammenkoblingsplan for det baltiske energimarked, intelligente net, elmotorveje. Gas: nord-syd-gasforbindelser i det vestlige Europa, nord-syd-gasforbindelser i det centrale Øst- og Sydøsteuropa, den sydlige gaskorridor, sammenkoblingsplan for det baltiske energimarked.

66Syv af de resterende ni projekter vedrørte olie, og to projekter vedrørte intelligente net.

67COM(2014) 330 final, s. 10.

68I oktober 2014 færdiggjordes anlæggelsen af en elledning med 400 kV mellem Bescanó og Santa Llogaia i Spanien, hvilket var et skridt i retning af den nye elsammenkobling mellem Frankrig og Spanien. Dette projekt optræder imidlertid stadig på listen over projekter af fælles interesse og på EFSI’s liste.

69I forbindelse med investeringer i energiinfrastruktur under den tematiske målsætning om fremme af bæredygtig transport og afskaffelse af flaskehalsproblemer i vigtige netinfrastrukturer er der tale om projekter med samlede støtteberettigede omkostninger på over 75 millioner euro, mens loftet er 50 millioner euro i forbindelse med andre investeringer i energiinfrastruktur under ESI-fondene, som stort set ikke er omfattet af denne revision.

Konklusioner og anbefalinger

113

Målet om at gennemføre det indre energimarked i 2014 er ikke blevet opfyldt. Generelt er energiinfrastrukturen i Europa endnu ikke velegnet til fuldt integrerede markeder, og derfor giver den ikke på nuværende tidspunkt en effektiv forsyningssikkerhed. EU-budgettets finansielle støtte til energiinfrastruktur har kun i begrænset omfang bidraget til udviklingen af det indre energimarked og energiforsyningssikkerheden (punkt 27).

Målet om at gennemføre det indre energimarked i 2014 er ikke blevet opfyldt

114

Siden 2007 har det indre energimarked været i centrum for udformningen af EU’s energipolitik. Den tredje energipakke fra 2009 fastsatte, at direktiverne om gas og elektricitet skulle være gennemført senest den 3. marts 2011. Målet blev imidlertid ikke gennemført det år. I 2011 bekræftede Rådet sin støtte til det indre energimarked og slog fast, at det skulle være gennemført inden udgangen af 2014. På grund af forskellige problemer er dette mål imidlertid heller ikke blevet opfyldt (punkt 29).

115

Der mangler stadig meget, før den tredje energipakke kan siges at være fuldt gennemført. Kommissionen overvåger fortsat medlemsstaternes gennemførelse af pakkens bestemmelser, selv om 2014-fristen er passeret (punkt 30-33).

Anbefaling 1 -
Afslutning af Kommissionens overensstemmelseskontrol

Eftersom det indre energimarked endnu ikke er gennemført, bør Kommissionen afslutte sine vurderinger og indlede de nødvendige traktatbrudsprocedurer mod medlemsstaterne inden udgangen af 2016.

116

De nationale reguleringsmyndigheder i EU har stadig udfordringer, der begrænser deres uafhængighed og deres frihed til at anvende faglig dømmekraft. Det er ikke alle de nationale reguleringsmyndigheder, der har tilstrækkelige ressourcer til at varetage de nødvendige opgaver, herunder at deltage i samarbejdet om aktiviteter på EU-niveau, for eksempel dem, som Agenturet for Samarbejde mellem Energireguleringsmyndigheder (ACER) står for. ACER har ikke beføjelser til at kræve, at de nationale reguleringsmyndigheder i alle medlemsstater udleverer de relevante energimarkedsdata (punkt 35 og 36).

Anbefaling 2 -
De nationale reguleringsmyndigheder og ACER

a)Medlemsstaterne bør sikre, at de nationale reguleringsmyndigheder er uafhængige, og at deres rolle ikke begrænses. De nationale reguleringsmyndigheder bør have tilstrækkelige ressourcer til deres aktiviteter, så de bl.a. fuldt ud kan deltage i samarbejdet på EU-niveau.

b)Kommissionen bør sikre, at ACER har de nødvendige beføjelser til at indhente de oplysninger fra medlemsstaternes relevante institutioner, som det skal bruge ved udførelsen af sine opgaver.

117

Væsentlige forskelle mellem den måde, medlemsstaternes organiserer deres energimarkeder på, bremser den videre udvikling af det indre energimarked. Der er 28 nationale lovrammer, som i praksis udgør et kludetæppe af lokale, nationale og regionale markeder i stedet for et indre energimarked. Formålet med unbundling og diverse andre foranstaltninger var at skabe de reguleringsmæssige betingelser for et indre energimarked, men ofte er der ikke opstået et liberaliseret og konkurrencepræget marked. Det er fortsat en stor udfordring at videreudvikle EU’s indre energimarked og finde praktiske metoder, der kan få markederne til at arbejde sammen. Det skyldes, at der anvendes flere forskellige handelsmekanismer i EU, og at energimarkederne påvirkes af forskellige interventioner (punkt 39 og 43-46).

Anbefaling 3 -
Gennemsigtig handel

Kommissionen bør fremme en bred udvikling af gennemsigtige handelsmekanismer på både gas- og elområdet. Den bør bl.a. lette og støtte oprettelsen af børser i medlemsstater, hvor der endnu ikke findes børser, eller hvor B2B-handelsmekanismer er dominerende.

118

Netregler er tekniske regler, der skal danne grundlag for den tekniske interoperabilitet i el- og gastransmissionssystemerne i EU. Reglerne fastsætter fælles tekniske standarder, der skal sikre, at energi kan flyde frit over grænserne. På det seneste er der sket fremskridt med hensyn til godkendelsen af netregler for gas, men ingen af netreglerne for elektricitet er blevet endelig godkendt ved hjælp af udvalgsproceduren. Inden for rammerne af regionale initiativer vedrørende hurtig implementering bliver nogle netregler anvendt, før de er endelig godkendt (punkt 47-51).

Anbefaling 4 -
Godkendelse og implementering af netregler

Kommissionen bør fremskynde udvalgsproceduren med henblik på at få godkendt netreglerne for elektricitet inden udgangen af 2015. Den bør også tilskynde ACER og ENTSO’erne til at støtte hurtig implementering af netregler i medlemsstaterne inden for rammerne af regionale samarbejdsinitiativer.

119

Der er gjort fremskridt, men prisvirkningerne af det indre energimarked er endnu ikke slået fuldstændig igennem, og der er stadig væsentlige forskelle mellem energipriserne i medlemsstaterne.

120

Der er ikke opnået konvergens mellem engrospriserne på elektricitet i EU, og der er tilmed store forskelle mellem nabolande. For at stimulere elhandel på tværs af grænserne har EU opstillet som mål, at hver medlemsstats grænseoverskridende elsammenkoblinger skal have en kapacitet på mindst 10 % af dens installerede produktionskapacitet. Dette mål mangler dog relevans, fordi det har fokus på infrastrukturudvikling i stedet for at være baseret på efterspørgselsdynamikken og sigte mod opnåelse af priskonvergens (punkt 59-64).

121

Selv hvis det lykkedes at implementere den aktuelle målmodel for gas med handel baseret på hubs, vil den måske kun få begrænset effekt på de gennemsnitlige engrospriser. Det vil kræve betydelige investeringer at anlægge store gasledninger i EU med det formål at lette udviklingen af en konkurrencepræget handel baseret på hubs i hele Europa. I nogle tilfælde vil det måske ikke indebære en økonomisk fordel. Konkurrence på gasmarkederne kan indføres på andre måder, f.eks. ved at installere strategisk placerede LNG-terminaler, der kan levere gas til et eller flere nationale markeder (punkt 65-71).

Anbefaling 5 -
Modeller for markeds- og infrastrukturudvikling på el- og gasområdet

Kommissionen bør:

a)på elområdet overveje at opstille sammenkoblingsmål, der er baseret på markedsbehovene og ikke på den faste nationale produktionskapacitet

b)på gasområdet revurdere de potentielle omkostninger og fordele ved målmodellen og i lyset af den usikre efterspørgsel overveje, om der er alternativer til omfattende anlæggelse af gasledninger, f.eks. installering af strategisk placerede LNG-terminaler, der kan levere gas til et eller flere nationale markeder på måder, der er forenelige med det indre energimarked. Dette arbejde bør bygge på en samlet vurdering af behovene i EU (jf. anbefaling 7).

Energiinfrastrukturen i Europa er endnu ikke velegnet til fuldt integrerede markeder, og derfor giver den ikke på nuværende tidspunkt en effektiv forsyningssikkerhed

122

Energiinfrastrukturen i og mellem medlemsstaterne er endnu ikke velegnet til det indre energimarked. I praksis kan utilstrækkelig infrastrukturkapacitet i en medlemsstat begrænse den potentielle import og eksport samt mulighederne for, at medlemsstaten kan fungere som transitland. Der er også stadig mangler i den grænseoverskridende gas- og eltransmissionsinfrastruktur mellem medlemsstaterne (punkt 73-81).

Anbefaling 6 -
Optimal anvendelse af den eksisterende infrastruktur

Kommissionen bør:

a)identificere grænseoverskridende energiinfrastruktur, hvis fulde potentiale til at støtte det indre energimarked ikke udnyttes, enten fordi der er lagt beslag på den i bilaterale langtidskontrakter, som ikke giver tredjepart adgang, eller fordi den tekniske kapacitet, f.eks. til tovejsdrift, ikke anvendes

b)samarbejde med aktørerne i medlemsstaterne for at sikre, at denne infrastruktur i større omfang rent faktisk bruges kontinuerligt til fordel for det indre energimarked

c)undersøge, hvilke fordele der kan opnås ved at oprette regionale TSO’er som et middel til at fremme og forvalte energistrømme effektivt på tværs af grænserne under optimal anvendelse af den eksisterende infrastruktur.

123

Der er brug for at foretage en samlet vurdering af EU’s behov for energiinfrastruktur, der kan lægges til grund for beslutninger om udviklingen af det indre energimarked og forsyningssikkerheden (punkt 82). I betragtning af de store behov for energiinvesteringer i EU er en sådan samlet analyse et afgørende værktøj til målretning af EU-midler og andre midler i energisektoren (punkt 82, 84 og 99). De planlægningsværktøjer, Kommissionen på nuværende tidspunkt anvender - hovedsagelig listerne over projekter af fælles interesse og de tiårige netudviklingsplaner - har væsentlige begrænsninger (punkt 85-87). Kommissionen har heller ikke en avanceret markedsudviklingsmodel, der kan understøtte den påkrævede behovsanalyse (punkt 83).

Anbefaling 7 -
Udarbejdelse af en samlet vurdering af EU’s infrastrukturbehov

Kommissionen bør:

a)udarbejde en samlet vurdering af EU’s behov for energiinfrastruktur, der kan lægges til grund for udviklingen af det indre energimarked og anvendes som reference i forbindelse med andre strategidokumenter, f.eks. de tiårige netudviklingsplaner

b)med henblik på at understøtte behovsvurderingen sørge for kapacitet til at udarbejde energimarkedsmodeller med en bred vifte af efterspørgselsscenarier, enten hos sig selv eller hos Agenturet for Samarbejde mellem Energireguleringsmyndigheder (ACER)

c)samarbejde med ENTSO-E og ENTSO-G, så behovsvurderingen kan fungere som input i forbindelse med den infrastrukturplanlægning i EU, der har relation til det indre energimarked, bl.a. de tiårige netudviklingsplaner.

124

Udvikling af grænseoverskridende energiinfrastruktur kræver samarbejde mellem nabolande. I en sådan sammenhæng kan det være en udfordring at sikre projektfinansiering, fordele omkostningerne og skaffe de nødvendige planlægningstilladelser. Overalt i EU er der gjort gode erfaringer med regionalt samarbejde i energisektoren i form af både politiske og tekniske initiativer. Nogle af Kommissionens koordineringsaktiviteter har givet positive resultater (punkt 88-93).

Den Europæiske Unions finansielle støtte til energiinfrastruktur har kun i begrænset omfang bidraget til udviklingen af det indre energimarked og til energiforsyningssikkerheden

125

Utilstrækkelig prioritering af projekterne har reduceret effektiviteten af EU’s finansiering af energiinfrastruktur. Kommissionen har brugt flere forskellige lister over specifikke projekter med henblik på at prioritere investeringerne fra EU-budgettet og identificere projekter, der er berettigede til finansiering. Kommissionen har imidlertid ikke opstillet disse lister på grundlag af en samlet vurdering af EU’s behov for infrastrukturudvikling. Det skaber risici, der undergraver anvendeligheden af disse lister som redskab til prioritering af investeringer og målretning af EU-midler (punkt 100-103).

Anbefaling 8 -
Bedre anvendelse af listerne over projekter af fælles interesse

Kommissionen bør forbedre sine planlægningsprocedurer og navnlig styrke prioriteringen og finansieringen af projekter af fælles interesse på grundlag af en samlet vurdering af EU’s behov for infrastrukturudvikling (jf. anbefaling 7).

126

De vigtigste EU-instrumenter til finansiering af energiinfrastrukturprojekter - EEPR, Connecting Europe-faciliteten og de europæiske struktur- og investeringsfonde - er ikke primært udformet til at styrke det indre energimarked, og det ses tydeligt i bestemte aspekter ved deres gennemførelse. Finansieringen fra CEF ydes uden krav om energimarkedsreformer, og der er ikke fastsat betingelser vedrørende udvikling af det indre energimarked i ESI-fondenes partnerskabsaftaler for perioden 2014-2020 (punkt 104-109).

Anbefaling 9 -
Det indre energimarkeds hensigtsmæssige og uafbrudte funktion som betingelse for EU-finansiering af energiinfrastrukturprojekter

Kommissionen bør fremsætte forslag til lovgivning om, hvordan det i afgørelserne om udvælgelse af energiinfrastrukturprojekter til finansiering kan gøres til en betingelse, at det indre energimarked fungerer hensigtsmæssigt og uafbrudt i medlemsstaterne.

127

Der er eksempler på EU-finansierede energiinfrastrukturprojekter, der har haft en positiv indvirkning på det indre energimarked og forsyningssikkerheden. Men mange andre projekter har indtil videre kun haft begrænset effekt. Det skyldes, at nogle af projekterne ikke har haft fokus på behovet for at udvikle det indre energimarked, at kun ganske få er blevet afsluttet og taget i brug, at kapacitetsproblemer i nabolande i nogle tilfælde har vanskeliggjort anvendelsen, og at projekternes produktivitet i nogle tilfælde er begrænset, fordi den nye infrastruktur anlægges ved siden af allerede eksisterende infrastruktur (punkt 110-112).

Vedtaget af Afdeling II, der ledes af Henri GRETHEN, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 21. oktober 2015.

På Revisionsrettens vegne

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Formand

Bilag

Bilag I

a) Gennemsnitlige eldetailpriser inkl. afgifter for private forbrugere: 1. kvartal 2015, eurocent pr. kWh

NB: Om forbrugerpriserne er overkommelige, er et spørgsmål for sig, som bør behandles under hensyntagen til de disponible nettoindkomster i de enkelte medlemsstater. Som nævnt i punkt 23 omfattede denne revision ikke energifattigdom.

Kilde: Europa-Kommissionen.

b) Gennemsnitlige elpriser ekskl. moms og ikkerefunderbare afgifter for industrielle forbrugere: 1. kvartal 2015, eurocent pr. kWh

Kilde: Kommissionen.

Bilag II

Vurderede gasindkøbspriser betalt af leverandørerne i EU’s medlemsstater - årsgennemsnit for 2014 (euro pr. MWh)

Kilde: Revisionsretten på grundlag af oplysninger fra ACER. Cypern og Malta har på nuværende tidspunkt ikke gasmarkeder og er derfor ikke omfattet.

Bilag III

Medlemsstaternes deltagelse i ACER’s arbejdsgrupper - januar 2013 til maj 2015

| Repræsentantskabet | Arbejdsgruppen vedrørende elektricitet | Arbejdsgruppen vedrørende gas | Arbejdsgruppen vedrørende implementering, overvågning og benchmarking | Arbejdsgruppen vedrørende integritet og gennemsigtighed på markedet
Antal afholdte møder | 22 | 24 | 25 | 24 | 20
Østrig | 22 | 24 | 25 | 19 | 20
Tyskland | 22 | 23 | 25 | 17 | 19
Det Forenede Kongerige | 22 | 24 | 24 | 15 | 20
Frankrig | 20 | 23 | 24 | 17 | 20
Belgien | 22 | 21 | 25 | 24 | 11
Spanien | 22 | 19 | 25 | 19 | 17
Sverige | 22 | 23 | 21 | 17 | 19
Portugal | 22 | 24 | 25 | 5 | 16
Italien | 22 | 20 | 21 | 11 | 16
Nederlandene | 22 | 24 | 22 | 6 | 16
Polen | 21 | 22 | 25 | 2 | 16
Ungarn | 22 | 18 | 22 | 0 | 19
Danmark | 22 | 21 | 16 | 6 | 11
Finland | 22 | 21 | 15 | 0 | 16
Den Tjekkiske Republik | 22 | 13 | 9 | 4 | 19
Irland | 22 | 14 | 14 | 0 | 12
Luxembourg | 19 | 8 | 9 | 0 | 14
Slovenien | 18 | 0 | 8 | 0 | 7
Kroatien | 15 | 3 | 5 | 1 | 4
Grækenland | 20 | 1 | 5 | 0 | 2
Litauen | 18 | 1 | 3 | 0 | 2
Letland | 16 | 0 | 6 | 0 | 1
Malta | 22 | 0 | 0 | 0 | 0
Rumænien | 18 | 1 | 2 | 0 | 1
Estland | 18 | 0 | 0 | 0 | 0
Cypern | 14 | 0 | 0 | 0 | 0
Bulgarien | 2 | 0 | 0 | 0 | 0
Slovakiet | 1 | 0 | 0 | 0 | 0

Kommissionens svar

Resumé

IV

Kommissionen understreger, at det er vigtigt at have et velfungerende el- og gasmarked af hensyn til forsyningssikkerheden.

V

Meddelelsen »Fremskridt med hensyn til gennemførelsen af det indre marked for energi« (COM(2014) 634) anerkendte, at EU var godt på vej til at gennemføre det indre energimarked. Den grænseoverskridende handel er stigende, vedvarende energi integreres med held i systemet, og arbejdet med at udbygge intelligente net og fremme decentral el er begyndt. Men det stod også klart, at arbejdet endnu ikke er færdiggjort. Der er en række hindringer for, at markedet kan fungere problemfrit. Energiunionsprojektet har til formål at afhjælpe disse hindringer. Kommissionen har taget konkrete skridt til at fjerne de resterende markedsbarrierer for det indre energimarked, navnlig i dens forslag om en ny udformning af energimarkedet.

Med hensyn til energiinfrastruktur er det vigtigt at understrege, at:

-energiinfrastruktur forventes at blive finansieret af markedet – dvs. brugertakster, der er godkendt af uafhængige tilsynsmyndigheder. Økonomisk støtte fra EU-budgettet bør derfor være undtagelsen og ikke reglen

-hvor der er tildelt økonomisk støtte, er energiforsyningssikkerheden blevet væsentlig forbedret for visse regioner (jf. f.eks. eksemplerne for det europæiske genopretningsprogram for energiområdet (EEPR) under Revisionsrettens bemærkning i punkt 103 eller en række af de reviderede projekter, der er medfinansieret af Connecting Europe-faciliteten (CEF) eller de europæiske struktur- og investeringsfonde (ESI-fondene), og som er nævnt i Revisionsrettens bemærkning til punkt 109-111).

Anbefaling 1

Kommissionen accepterer anbefalingen.

Kommissionens tjenestegrene har gjort overholdelsen af reglerne i den tredje energipakke til en prioritet i 2015. Overensstemmelseskontrollen af gennemførelsen af den tredje energipakke er afsluttet i alle 28 medlemsstater, og alle eventuelle spørgsmål, som er uforenelige med lovgivningen om det indre marked, forelægges myndighederne i de berørte medlemsstater.

Anbefaling 2 a)

Denne anbefaling er rettet til medlemsstaterne. Kommissionen er imidlertid enig i anbefalingen og vil udøve en særlig kontrol af de nationale reguleringsmyndigheders uafhængighed under overensstemmelsesvurderingen af reglerne i den tredje energipakke.

Anbefaling 2 b)

Kommission accepterer anbefalingen og er ved at undersøge mulighederne for at styrke de nuværende beføjelser for Agenturet for Samarbejde mellem Energireguleringsmyndigheder (ACER), herunder over for medlemsstaterne, med henblik på at tilpasse dem til virkeligheden på det mere integrerede indre marked.

Anbefaling 3

Kommissionen accepterer anbefalingen.

Med henblik på at afhjælpe problemet med underudviklet handel via børser har Kommissionen vedtaget forordninger på gas- og elområdet, som gør oprettelsen af energibørser obligatorisk (f.eks. forordningerne om håndtering af kapacitetstildeling og afbalancering på gasområdet og forordningen om kapacitetstildeling og håndtering af kapacitetsbegrænsninger, der fastsætter regler for EU-dækkende markedskobling på elområdet). Desuden er Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1227/2011 af 25. oktober 2011 om integritet og gennemsigtighed på engrosenergimarkederne (REMIT) ved at blive gennemført.

Anbefaling 4

Kommissionen accepterer anbefalingen.

Kommissæren med ansvar for klima og energi har gjort vedtagelsen af netregler til en prioritet. Kommissionen har arbejdet tæt sammen med de lovgivende myndigheder, transmissionsnetoperatører og andre interessenter for at omformulere de foreslåede netregler på en måde, der sikrer deres neutralitet og en effektiv gennemførelse. Otte ud af ti foreslåede regler for elnettet forventes at blive vedtaget af udvalget inden udgangen af 2015.

Kommissionen fremmer aktivt en tidlig gennemførelse af netreglerne inden for rammerne af regionale samarbejdsinitiativer.

Anbefaling 5 a)

Kommissionen accepterer anbefalingen.

Selv om det nuværende mål på 10 % for 2020 er baseret på produktionskapacitet, bliver der taget højde for omkostningsaspekter og mulighederne for kommerciel handel, og de vil spille en vigtig rolle i udformningen af sammenkoblingsmålet for 2030 på regionalt niveau eller landeniveau. Dette vil give den nødvendige fleksibilitet til at tilpasse minimumsmålet på 15 % for elsammenkobling i 2030 til markedsbehovene.

Anbefaling 5 b)

Kommissionen accepterer anbefalingen.

Den tiårige netudviklingsplan for 2015 for gas giver allerede en god vurdering af infrastrukturbehovene inden for en lang række forskellige scenarier om den fremtidige efterspørgsel, priser, infrastrukturudvikling og andre aspekter. Analysen viser tydeligt, at der ikke vil være behov for alle de planlagte projekter. Den løbende proces med projekter af fælles interesse bygger på denne vurdering. Desuden er man for at nå frem til en forstærket behovsvurdering for EU’s gasmarked begyndt at arbejde på en EU-strategi for oplagring af flydende naturgas (LNG) og gas, og Kommissionen offentliggør sin strategi for oplagring af LNG og gas i januar 2016.

VII

Kommissionen er af den opfattelse, at det er nødvendigt at forbedre den transeuropæiske infrastruktur for at sikre dens fulde virkning på det indre energimarked. Kommissionen anerkender, at det er nødvendigt at foretage en omfattende vurdering af behovet for EU-infrastruktur, men ønsker også at understrege, at der i høj grad allerede foretages infrastrukturplanlægning på EU-plan, og hvordan dette indgår i Kommissionens politik. Selv om der kan være behov for at optimere procedurer og værktøjer, foretages der allerede en forsvarlig vurdering af, hvad der er behov for med hensyn til vigtig europæisk energiinfrastruktur. Se Kommissionens svar på anbefaling 7 og punkt 82.

Anbefaling 6 a)

Kommissionen accepterer anbefalingen. Den er allerede begyndt at gennemføre tiltag i den henseende. Det gælder især Gruppen på Højt Plan vedrørende Gassammenkobling i Central- og Sydøsteuropa. Gruppen har til formål at koordinere bestræbelserne på at fremme grænseoverskridende og transeuropæisk infrastruktur, der diversificerer gasforsyningen til regionen, samt gennemføre harmoniserede regler.

Anbefaling 6 b)

Kommissionen accepterer anbefalingen. Den arbejder allerede i denne retning inden for rammerne af de regionale initiativer: Et af hovedmålene med regionale initiativer er at fokusere på flaskehalsene (fysiske eller lovmæssige) inden for grænseoverskridende infrastruktur.

Anbefaling 6 c)

Kommissionen accepterer anbefalingen.

Samarbejde mellem transmissionssystemoperatører er allerede gjort obligatorisk i mange gennemførelsesregler (»netregler«) vedrørende netdrift og handel med energi.

I forbindelse med forslaget om en ny udformning af elmarkedet undersøger den mulighederne for forstærket samarbejde og delt ansvar mellem transmissionssystemoperatører på grundlag af konceptet med initiativer vedrørende regional sikkerhedskoordinering som et første skridt hen imod bedre integration af transmissionssystemoperatører på regionalt plan.

Anbefaling 7 a)

Kommissionen accepterer anbefalingen.

Den har allerede truffet foranstaltninger med henblik herpå. Man har løbende arbejdet på at udvikle de tiårige netudviklingsplaner og (siden 2013) de tilhørende cost-benefit-analyser. Desuden skal europæiske net af transmissionssystemoperatører (ENTSO’er) i henhold til artikel 11, stk. 8, i TEN-E-forordningen udarbejde en model for et (sammenkoblet) el- og gasnet, og den skal indsendes til Kommissionen og ACER senest den 31. december 2016. Kommissionen vil sikre, at dette sker til tiden.

Anbefaling 7 b)

Kommissionen accepterer delvis anbefalingen.

Hvis der skal skabes analytisk kapacitet og kapacitet til at udarbejde modeller internt, kunne det få betydelige ressourcemæssige konsekvenser enten for Kommissionen eller ACER. Det kunne være et relevant alternativ at outsource denne kapacitet til ENTSO’er under tilsyn af ACER og Kommissionen.

Anbefaling 7 c)

Kommissionen accepterer anbefalingen.

Cost-benefit-analysen af hele energisystemet, der ligger til grund for planlægningen og behovsvurderingen og de tiårige netudviklingsplaner, udarbejdes af ENTSO’erne i tæt samarbejde med både Kommissionen og ACER.

Anbefaling 8

Kommissionen accepterer delvis anbefalingen.

Hvad angår prioriteringen, minder Kommissionen om, at en forbedring af planlægningsprocedurerne er en del af den løbende samarbejdsmekanisme med alle berørte interessenter.

F.eks. er formålet med udvælgelsen af projekter af fælles interesse at identificere de projekter, der bidrager mest til at nå EU’s energipolitiske mål (en overkommelig pris, energiforsyningssikkerhed og bæredygtighed).

En mere robust behovsanalyse, der omfatter både el- og gasmarkedet, vil være til rådighed ved udgangen af 2016. Se Kommissionens svar på anbefaling 7 a).

Hvad angår finansieringen, tages der også ved udvælgelsen af tiltag til støtte, for projekter, hvor der er identificeret et behov for offentlig støtte, hensyn til modenhed og andre evalueringskriterier. Kommissionen samarbejder tæt med Den Europæiske Investeringsbank (EIB) og andre interessenter for at øge den tekniske bistand til forbedring af projekter af strategisk interesse. Derfor er der ikke planlagt yderligere tiltag.

Anbefaling 9

Kommissionen kan ikke acceptere anbefalingen.

Kommissionen er overbevist om, at der er behov for lige store fremskridt vedrørende infrastruktur og markedsregulering for at sikre et effektivt indre energimarked. En usmidig konditionalitet ville imidlertid være for kompleks at gennemføre på en juridisk bindende måde og risikerer at være til skade for udviklingen af den nødvendige infrastruktur.

Indledning

03

Medlemsstaterne har det primære ansvar for at anvende og håndhæve EU-lovgivningen, og deres vilje til gennemføre lovgivningen fuldt ud og korrekt spiller en afgørende rolle. De nationale regeringer er for øjeblikket ansvarlige for at udarbejde energilovgivning og -politikker, der vedrører det indre marked. De er også som ejere af energiforsyning og transmissionsselskaber en central aktør på EU’s energimarkeder.

05

Kommissionen er af den opfattelse, at et reelt åbent, konkurrencedygtigt og godt forbundet energimarked er den bedste måde til at sikre energiforsyningssikkerheden, og at dette vil gøre det muligt for EU at foretage den nødvendige overgang til en lavemissionsenergisektor på den mest omkostningseffektive og sikre måde.

Kommissionen har derfor med Rådets og Parlamentets godkendelse udarbejdet en strategi for en energiunion, og en vigtig del af denne strategi vedrører forpligtelsen til at fjerne de største hindringer for bedre integrerede energimarkeder i Europa.

Som led i denne strategi vil den styrke indsatsen for at håndhæve den fulde gennemførelse af den gældende energilovning og den tilknyttede lovgivning. Kommissionen har også iværksat en omfattende revision af den gældende EU-energilovgivning, især på elområdet (»forslaget om en ny udformning af markedet«), med henblik på at tilpasse de eksisterende regler i den tredje energipakke, hvor det er nødvendigt, for at fremme markedsintegrationen. Den har desuden indledt en omfattende revision af sin lovgivning om energiforsyningssikkerhed.

13

Se Kommissionens svar på punkt 5.

Kommissionen er af den opfattelse, at eftersom medlemsstaterne har pligt til at tage hensyn til virkningerne af deres nationale beslutninger på nabolande i henhold til EU-lovgivning, kræver organisationen af et indre energimarked tæt samarbejde mellem EU og medlemsstaterne/de nationale regeringer.

Fælles svar fra Kommissionen på punkt 14-18

Hvad angår energiinfrastruktur, sammenkobles de europæiske el- og gastransmissionssystemer i stigende grad, men der er stadig behov for betydelige infrastrukturinvesteringer. Ved udgangen af 2015 afsluttes 13 projekter fra den første EU-liste over projekter af fælles interesse for gas og elektricitet. Lidt over 100 projekter af fælles interesse er i fasen med bevilling af tilladelse og kan forventes snart at indlede anlægsfasen. De fleste investeringer i energiinfrastruktur foretages af den private sektor, men der er en række særlige EU-redskaber til rådighed for at hjælpe med at imødegå yderligere finansielle udfordringer. Siden lanceringen af Connecting Europe-faciliteten i 2014 er der tildelt 796 mio. EUR i form af tilskud til forslag til vigtige energiinfrastrukturprojekter i hele Europa. Der er også supplerende støtte til rådighed fra de europæiske struktur- og investeringsfonde. Desuden yder Den Europæiske Fond for Strategiske Investeringer yderligere støtte til energiprojekter af strategisk betydning.

For at afhjælpe specifikke infrastrukturproblemer i nogle europæiske regioner mere effektivt har man øget det regionale samarbejde mellem de berørte medlemsstater. Det resulterede i oprettelsen af Grupperne på Højt Plan vedrørende Gassammenkobling på Den Iberiske Halvø og i Central- og Sydøsteuropa (CESEC) samt en reform af Gruppen på Højt Plan for Østersøregionen (BEMIP). Grupperne forventes at foreslå konkrete løsninger på infrastrukturproblemer og sikre gennemførelsen af relevante projekter.

Bemærkninger

29 - Første led

Medlemsstaterne har nøglen til gennemførelsen af det indre marked. Se også Kommissionens svar på punkt 3. Deres indsats afgør, om hindringer for grænseoverskridende handel med energi rent faktisk bliver afhjulpet, og om systemdriften koordineres med naboerne. Kun med medlemsstater, der arbejder proaktivt på at afhjælpe hindringer for grænseoverskridende handel, kan det lykkes Kommissionen at oprette et indre energimarked.

32 - Tredje led

Problemerne i forbindelse med den tredje energipakke er et yderligere vigtigt aspekt, som Kommissionen kontrollerer i forbindelse med dens gennemførelses- og overensstemmelseskontrol.

35

Kommissionen mener, at løsninger på grænseoverskridende stridsspørgsmål mellem medlemsstaterne får stadig større betydning. Jo tættere markederne bliver integreret, jo større behov er der for en uafhængig myndighed, der kan dæmpe og i sidste ende løse konflikter mellem medlemsstaterne vedrørende reguleringsmæssige problemer.

Kommissionen opfordrer fortsat alle medlemsstater til at deltage i arbejdsgruppemøder. For at sikre gennemsigtighed i deres arbejde gøres møderesultaterne tilgængelige for alle medlemsstater.

40

Kommissionens forslag om en ny udformning af energimarkedet, der blev lanceret den 15. juli 2015 (COM(2015) 340), sigter netop mod at styrke lovrammen for samarbejdet mellem transmissionssystemoperatør (TSO’er).

44

Kommissionen mener også, at de eksisterende mekanismer i den nuværende sammenhæng er uensartede. For at afhjælpe denne situation har Kommissionen vedtaget lovgivning til harmonisering af handelsmekanismer for gas og elektricitet. Denne lovgivning er ved at blive gennemført (navnlig ved vedtagelse af vejledningen om kapacitetstildeling og håndtering af kapacitetsbegrænsninger på elområdet og håndtering af kapacitetstildeling/procedurerne for håndtering af gaskapacitetsbegrænsninger og afbalancering af netregler/vejledninger for gasområdet), og den vil reducere ineffektiviteten i den nuværende lovramme om handel med energi betydeligt.

46

Problemet med ukoordinerede statslige interventioner på energimarkederne er efter Kommissionens mening en af de største hindringer for et integreret marked, og det spiller derfor en afgørende rolle med hensyn til at opnå et velfungerende indre energimarked – og energiforsyningssikkerhed. Kommissionen har skitseret hovedproblemerne og de foreslåede foranstaltninger i sin meddelelse om det indre marked for elektricitets realisering og den mest effektive offentlige intervention (C(2013) 7243), og den lægger særlig vægt på at afskaffe unødvendige interventioner i dens løbende forslag om en ny udformning af markedet (jf. meddelelsen om lancering af den offentlige høring om en ny udformning af energimarkedet, (COM(2015) 340).

50 a)

Kommissionen bemærker, at de nationale TSO’er, tilsynsmyndigheder og medlemsstater ofte har tøvet med at indgå en aftale om tilpasning af de gældende nationale eller regionale regler i form af en kompromisløsning, som ville skabe et mere integreret/større regionalt marked eller EU-dækkende marked. Kommissionen fremmer yderligere integration af det indre energimarked, selv for markeder, der fungerer hensigtsmæssigt, således at de potentielle fordele ved en europæisk integration til fulde kan føres ud i livet såsom mere konkurrence, likviditet og øget forsyningssikkerhed.

50 b)

Vedtagelse af EU-lovgivning om tekniske regler kræver ændringer af de etablerede nationale systemer og derfor, at man finder kompromiser mellem 28 medlemsstater om ofte indviklede tekniske spørgsmål om systemdrift eller handel med energi, som har væsentlige distributionsmæssige virkninger. Dette begrænser evnen til at planlægge, præcis hvor lang tid det tager at finde de nødvendige kompromiser.

Kommissionen har taget skridt til at sikre en klar og gennemsigtig planlægning ved regelmæssigt at offentliggøre den forventede vedtagelsesprocedure.

50 c)

Kommissionen undersøger mulige forbedringer af proceduren for vedtagelse af netregler i forbindelse med forslaget om en ny udformning af markedet.

50 d)

Netregler og retningslinjer er dokumenter fra Kommissionen, som har til formål at afskaffe handelshindringer ved at tilpasse markeds- og netdriftsreglerne.

Det er Kommissionens opgave at sikre, at europæiske net af elektricitetstransmissionssystemoperatørers (ENTSO-E’s) og ACER’s udkast til tekster er i overensstemmelse med EU-lovgivningen, er neutrale over for alle interessenter og ikke blot bekræfter status quo, men betyder et reelt fremskridt for det indre energimarked (jf. Kommissionens svar på punkt 50, underpunkt a)).

I forbindelse med de foreslåede elregler var Kommissionen nødt til at arbejde intenst på de foreslåede tekster, før den kunne vedtage dem som EU-lovgivning. Vedtagelsen tog derfor længere tid end oprindeligt forventet, også på grund af den store økonomiske betydning og de mulige distributionsmæssige virkninger af de vedtagne regler. Den tid, der blev brugt på at lave et nyt udkast til regler og forhandle med medlemsstater og interessenter om behovet for en ambitiøs lovgivning var en god investering, da de regler, som i sidste ende blev vedtaget, vil medføre reelle fremskridt i harmoniseringen.

51

Kommissionen understreger, at TSO’er og de nationale reguleringsmyndigheder, især på elområdet, har været meget aktive med tidlige gennemførelsesprojekter vedrørende netregler (jf. f.eks. den frivillige markedskoblingsproces, afbalanceringsinitiativerne eller arbejdet med regionale sikkerhedskoordineringscentre).

53

Kommissionen arbejder aktivt sammen med Bulgarien for at fremskynde processen med oprettelse af en energibørs med henblik på at deltage fuldt ud i EU-dækkende handel med energi (»markedskobling«), herunder med energifællesskabslande (som tilsammen danner »8. Region«).

54

Kommissionen påpeger, at REMIT-overvågningsrammen, der er oprettet ved REMIT-gennemførelsesforordning (EU) nr. 1348/2014, endnu ikke er trådt i kraft, hvad angår »B2B-handel« (de såkaldte »ikke-standardtransaktioner«). Forordningen omfatter indtil videre kun de såkaldte »standardtransaktioner« (dvs. transaktioner på handelssteder). Bestemmelserne vedrørende ikke-standardtransaktioner (dvs. bilaterale transaktioner uden for handelssteder) træder i kraft i marts 2016.

59

Priskonvergensen halter bagefter forventningerne, hovedsageligt på grund af overvejende forskellige statsinterventioner, som fremmer meget forskellige former for elforsyning. Initiativer vedrørende det indre marked har imidlertid afgjort tilpasset priserne (jf. den seneste erfaring med strømbaseret markedskobling) og har potentiale til at gøre det yderligere – særlig, når medlemsstaterne beslutter at foretage en større tilpasning af deres statsinterventioner.

61

Med forordningen om kapacitetstildeling og håndtering af kapacitetsbegrænsninger, som bliver retligt bindende i alle medlemsstater i august 2015, oprettes harmoniserede handelsmekanismer. Kommissionen er enig i, at fuld priskonvergens stadig forhindres af andre faktorer (såsom manglende sammenkobling, ukoordinerede statsinterventioner i forskellige medlemsstater osv.).

64

Kommissionen er enig i, at prisregulering, der fører til energipriser med tab, bør forhindres, og har taget problemet op i drøftelser med medlemsstaterne samt i overtrædelsesprocedurer. EU-Domstolen har for nylig godkendt Kommissionens tvangsforanstaltning mod regulerede priser (C-36/14).

70

Kommissionen har en afdeling, der arbejder med markedsovervågning og energiprognoser. Kommissionen erkender, at afdelingens kapacitet til at udføre komplekse analyser er begrænset på grund af ressourcebegrænsninger. Den ser gerne, at dens kapacitet bliver øget.

Kommissionen kan under alle omstændigheder blive nødt til at anvende ekstern ekspertise.

75

Det vigtigste instrument til at hjælpe medlemsstaterne med at opfylde målet på 10 % er at identificere og fremme gennemførelsen af relevante projekter af fælles interesse. F.eks. er en væsentlig del af handlingsplanen for det regionale initiativ i Sydvesteuropa viet til at øge sammenkoblingsprocenten mellem Den Iberiske Halvø og det kontinentale elmarked.

82

Kommissionen anerkender, at det er nødvendigt at foretage en omfattende vurdering af behovet for EU-infrastruktur, men ønsker også at understrege, at der i høj grad allerede foretages planlægning af EU-infrastruktur, og hvordan dette bidrager til Kommissionens politik.

De tiårige netudviklingsplaner, der udarbejdes af det europæiske net af transmissionssystemoperatører, er baseret på en grundig evaluering af infrastrukturbehovene, som også lægges til grund for efterspørgslen. Den hyppighed, med hvilken de ajourføres, dvs. hvert andet år, sikrer, at ændringen i både efterspørgsel og produktionsmønstre afspejles i planen. Der udvælges derefter projekter til EU-listen over projekter af fælles interesse på grundlag af disse planer og ved brug af metoden fra cost-benefit-analysen af hele energisystemet, jf. TEN-E-forordningen. Udvælgelsen af projekter af fælles interesse foretages på en gennemsigtig og forsvarlig måde.

83

Når der tages højde for begrænsninger i ACER’s bemanding (og lignende begrænsninger hos ACER), kunne ENTSO’erne efter Kommissionens mening udarbejde infrastrukturmodeller samt udvikle en række scenarier under nøje tilsyn af Kommissionen og ACER.

Det bør bemærkes, at 2014-udgaven af den tiårige netudviklingsplan allerede omfatter fire scenarier. Udarbejdelsen af metoder og scenarier kan forbedres og ajourføres, og Kommissionen samt ACER kan samarbejde tæt med ENTSO’erne om dette.

84

Finansieringen er ikke altid baseret på en forhåndsbehovsvurdering (top-down), men skal nødvendigvis vurderes i forhold til specifikke krav. Når specifikke projekter vurderes, er modenhed et af de vigtigste kriterier sammen med de fordele, som et projekt vil betyde for den region, i hvilken det er placeret. Dette gælder både for finansielle instrumenter og tilskud.

86 - Fjerde led

Formålet med de tiårige netudviklingsplaner er ikke, at de skal være i fuld overensstemmelse med de nationale planer, eftersom det er meningen, at de skal være mere end en liste over alle nationale planer. De fokuserer på transeuropæisk infrastrukturudvikling, der tjener de primære mål om markedsintegration, forsyningssikkerhed og bæredygtighed.

87

Planlægningen skal være baseret på en række fuldstændige, pålidelige og robuste data. At indhente disse data, især fra initiativtagere til projekter, men også fra medlemsstater, er bestemt en af de største udfordringer i den næste runde af de tiårige netudviklingsplaner.

90

Kommissionen har gjort regional markedsintegration til et nøgleinstrument til opnåelse af fremskridt med det indre energimarked. Den vil fortsat aktivt støtte og videreudvikle regionale initiativer inden for alle områder af det indre marked (f.eks. infrastruktur, handel med energi, systemdrift, produktionens tilstrækkelighed og støtteordninger for vedvarende energi) uden at tabe det endelige mål om et EU-dækkende integreret marked af syne.

100

På både gas- og elområdet giver de respektive ENTSO’ers proces med udarbejdelse af de tiårige netudviklingsplaner et godt overblik over, hvor netinvesteringer er påkrævet på europæisk plan.

Disse indgår i procedurer såsom listen over projekter af fælles interesse. Det er imidlertid vigtigt at minde om, at prioriterede eller strategisk vigtige projekter ikke nødvendigvis kræver EU-støtte, for at man kan gå videre med dem. Andre ikkefinansielle hindringer (f.eks. bevilling af tilladelse) er ofte vigtigere. Formålet med processen for projekter af fælles interesse er at gøre det muligt at afhjælpe disse hindringer. Hvis der er specifikke hindringer vedrørende finansiering, overvejes det at yde støtte fra EU-budgettet (f.eks. under Connecting Europe-faciliteten). Derfor udarbejdes lister generelt ikke udelukkende med det formål at prioritere investeringer fra EU-budgettet.

103

Listen over projekter af fælles interesse er baseret på en grundig vurdering, som forbedres ved at tilpasse forskellige aspekter af cost-benefit-analysen (f.eks. hvordan man skal vurdere energiforsyningssikkerheden). I henhold til den gældende lovgivning om Connecting Europe-faciliteten er en af forudsætningerne for at få økonomisk støtte, at projektet skal være opført på listen. Beslutningen om at yde støtte træffes i overensstemmelse med den nuværende lovramme efter at have behandlet ansøgningen på grundlag af en række tildelingskriterier, der tager hensyn til politikmål samt tekniske og finansielle aspekter.

104

Kommissionen medgiver, at forsinkelser i projektgennemførelsen har forhindret det europæiske genopretningsprogram for energiområdet i hurtigt at levere økonomisk vækst.

De har imidlertid betydelige langsigtede fordele, særlig med hensyn til energiforsyningssikkerhed:

Alle undtagen et af modstrøms- og sammenkoblingsprojekterne i Central- og Østeuropa er gennemført og har derved øget modstandsdygtigheden i EU’s gasnet væsentligt i tilfælde af forsyningsafbrydelser i lighed med afbrydelsen i begyndelsen af 2009.

»Nordbalt 02«-projektet bidrog til at gennemføre den nødvendige opgradering i det litauiske transmissionsnet for at fremme strømmen af elektricitet gennem samkøringsforbindelser. »Estlink 2« forbandt det estiske net/det baltiske net til det nordiske elektricitetsmarked via et undervandskabel til Finland.

En ny undervandskabelforbindelse mellem Italien og Malta gjorde en ende på det maltesiske nets isolation fra det øvrige Europa.

109

Hvad angår de operationelle programmer for perioden 2014-2020, har kun seks medlemsstater valgt EFRU-investeringsprioriteten, der bl.a. vedrører forbedring af energiforsyningssikkerheden gennem udvikling af intelligente energioplagrings- og transmissionssystemer. Der er fastsat en særlig forhåndsbetingelse i lovgivningen om denne investeringsprioritet, der sikrer overensstemmelse med de relevante dele af lovgivningen om det indre energimarked og bestemmelserne om projekter af fælles interesse. Der fastsættes resultatindikatorer i de relevante operationelle programmer (og ikke i partnerskabsaftaler) for hvert af de aftalte specifikke mål, og de omfatter resultatindikatorer vedrørende aspekter af det indre energimarked.

Støtte til omstillingen til en lavemissionsøkonomi, herunder investeringer i energieffektivitet, vedvarende energi og intelligente distributionsnet, er en prioritet for ESI-fondene i perioden 2014-2020, særlig med obligatoriske minimumstildelinger for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU). Investeringer i andre energiinfrastrukturer såsom fjernelse af flaskehalse inden for vigtige netinfrastrukturer er vigtige for bestemte medlemsstater. Sådanne investeringer udgør i gennemsnit ca. 0,5 % af den samlede tildeling fra EFRU, Samhørighedsfonden (CF) og Den Europæiske Socialfond (ESF), både i perioden 2007-2013 og 2014-2020, men i nogle medlemsstater er andelen højere (ca. 2 %), hvilket afspejler nationale behov og prioriteter.

112 b)

Gennemførelsen af alle projekter, der medfinansieres af EU-budgettet, overvåges nøje, og anmodninger fra initiativtagere til projekter om at ændre støtteafgørelsen undersøges omhyggeligt og afvises, hvis de fremførte argumenter er utilstrækkelige.

Konklusioner og anbefalinger

113

Det er vigtigt at understrege, at:

-energiinfrastruktur forventes at blive finansieret af markedet – dvs. brugertakster og markedet. Økonomisk støtte fra EU-budgettet bør derfor være undtagelsen og ikke reglen

-hvor der er tildelt økonomisk støtte, er energiforsyningssikkerheden blevet væsentlig forbedret for visse regioner (jf. f.eks. eksemplerne for EEPR under Revisionsrettens bemærkning i punkt 103 eller en række af de reviderede projekter, der er medfinansieret af CEF eller ESI-fondene, og som er nævnt i Revisionsrettens bemærkning i punkt 109-111).

Anbefaling 1

Kommissionen accepterer anbefalingen.

Kommissionens tjenestegrene har gjort overholdelsen af reglerne i den tredje energipakke til en prioritet i 2015. Kontrollen af gennemførelsen af den tredje energipakke er afsluttet i alle 28 medlemsstater, og alle eventuelle spørgsmål, som er uforenelige med lovgivningen om det indre marked, forelægges myndighederne i de berørte medlemsstater.

Anbefaling 2 a)

Denne anbefaling er rettet til medlemsstaterne. Kommissionen er imidlertid enig i anbefalingen og vil udøve en særlig kontrol af de nationale reguleringsmyndigheders uafhængighed under overensstemmelsesvurderingen af reglerne i den tredje energipakke.

Anbefaling 2 b)

Kommission accepterer anbefalingen og er ved at undersøge mulighederne for at styrke ACER’s nuværende beføjelser, herunder over for medlemsstaterne, med henblik på at tilpasse dem til virkeligheden på det mere integrerede indre marked.

Anbefaling 3

Kommissionen accepterer anbefalingen.

Med henblik på at afhjælpe problemet med underudviklet handel via børser har Kommissionen vedtaget forordninger på gas- og elområdet, som gør oprettelsen af energibørser obligatorisk (f.eks. forordningerne om håndtering af kapacitetstildeling og afbalancering på gasområdet og forordningen om kapacitetstildeling og håndtering af kapacitetsbegrænsninger, der fastsætter regler for EU-dækkende markedskobling på elområdet). Desuden er Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1227/2011 af 25. oktober 2011 om integritet og gennemsigtighed på engrosenergimarkederne (REMIT) ved at blive gennemført.

Anbefaling 4

Kommissionen accepterer anbefalingen.

Kommissæren med ansvar for klima og energi har gjort vedtagelsen af netregler til en prioritet. Kommissionen har arbejdet tæt sammen med de lovgivende myndigheder, transmissionsnetoperatører og andre interessenter for at omformulere de foreslåede netregler på en måde, der sikrer deres neutralitet og en effektiv gennemførelse. Otte ud af ti foreslåede regler for elnettet forventes at blive vedtaget af udvalget inden udgangen af 2015.

Kommissionen fremmer aktivt en tidlig gennemførelse af netreglerne inden for rammerne af regionale samarbejdsinitiativer.

120

Priskonvergensen halter bagefter forventningerne, hovedsageligt på grund af meget forskellige statsinterventioner, som fremmer meget forskellige former for elforsyning. Initiativer vedrørende det indre marked har imidlertid afgjort rettet ind/tilpasset priserne (jf. den nylige erfaring med strømbaseret markedskobling) og har potentiale til at gøre det yderligere – særlig, når medlemsstaterne beslutter at foretage en større tilpasning af deres statsinterventioner.

Anbefaling 5 a)

Kommissionen accepterer anbefalingen.

Selv om det nuværende mål på 10 % for 2020 er baseret på produktionskapacitet, bliver der taget højde for omkostningsaspekter og mulighederne for kommerciel handel, og de vil spille en vigtig rolle i udformningen af sammenkoblingsmålet for 2030 på regionalt niveau eller landeniveau. Dette vil give den nødvendige fleksibilitet til at tilpasse minimumsmålet på 15 % for elsammenkobling i 2030 til markedsbehovene.

Anbefaling 5 b)

Kommissionen accepterer anbefalingen.

Den tiårige netudviklingsplan for 2015 for gas giver allerede en god vurdering af infrastrukturbehovene inden for en lang række forskellige scenarier om den fremtidige efterspørgsel, priser, infrastrukturudvikling og andre aspekter. Analysen viser tydeligt, at der ikke vil være behov for alle de planlagte projekter. Den løbende proces med projekter af fælles interesse bygger på denne vurdering. Desuden er man for at nå frem til en forstærket behovsvurdering for EU’s gasmarked begyndt at arbejde på en EU-strategi for oplagring af LNG og gas, og Kommissionen offentliggør sin strategi for oplagring af LNG og gas i januar 2016.

Anbefaling 6 a)

Kommissionen accepterer anbefalingen.

Den er allerede begyndt at gennemføre tiltag i den henseende. Det gælder især Gruppen på Højt Plan vedrørende Gassammenkobling i Central- og Sydøsteuropa. Gruppen har til formål at koordinere bestræbelserne på at fremme grænseoverskridende og transeuropæisk infrastruktur, der diversificerer gasforsyningen til regionen, samt gennemføre harmoniserede regler.

Anbefaling 6 b)

Kommissionen accepterer anbefalingen.

Den arbejder allerede i denne retning inden for rammerne af de regionale initiativer: Et af hovedmålene med regionale initiativer er at fokusere på flaskehalsene (fysiske eller lovmæssige) inden for grænseoverskridende infrastruktur.

Anbefaling 6 c)

Kommissionen accepterer anbefalingen.

Samarbejde mellem transmissionssystemoperatører er allerede gjort obligatorisk i mange gennemførelsesregler (»netregler«) vedrørende netdrift og handel med energi.

I forbindelse med forslaget om en ny udformning af elmarkedet undersøger den mulighederne for forstærket samarbejde og delt ansvar mellem transmissionssystemoperatører på grundlag af konceptet med initiativer vedrørende regional sikkerhedskoordinering som et første skridt hen imod bedre integration af transmissionssystemoperatører på regionalt plan.

Anbefaling 7 a)

Kommissionen accepterer anbefalingen.

Den har allerede truffet foranstaltninger med henblik herpå. Man har løbende arbejdet på at udvikle de tiårige netudviklingsplaner og (siden 2013) de tilhørende cost-benefit-analyser. Desuden skal ENTSO’er i henhold til artikel 11, stk. 8, i TEN-E-forordningen udarbejde en model for et (sammenkoblet) el- og gasnet, og den skal indsendes til Kommissionen og ACER senest den 31. december 2016. Kommissionen vil sikre, at dette sker til tiden.

Anbefaling 7 b)

Kommissionen accepterer delvis anbefalingen.

Hvis der skal skabes analytisk kapacitet og kapacitet til at udarbejde modeller internt, kunne det få betydelige ressourcemæssige konsekvenser enten for Kommissionen eller ACER. Det kunne være et relevant alternativ at outsource denne kapacitet til ENTSO’er under tilsyn af ACER og Kommissionen.

Anbefaling 7 c)

Kommissionen accepterer anbefalingen.

Cost-benefit-analysen af hele energisystemet, der ligger til grund for planlægningen og behovsvurderingen og de tiårige netudviklingsplaner, udarbejdes af ENTSO’erne i tæt samarbejde med både Kommissionen og ACER.

125

Inden for både gas og elektricitet giver de respektive ENTSO’ers proces med udarbejdelse af de tiårige netudviklingsplaner et godt overblik over, hvor netinvesteringer er påkrævet på europæisk plan.

Disse indgår i procedurer såsom listen over projekter af fælles interesse. Det er imidlertid vigtigt at minde om, at prioriterede eller strategisk vigtige projekter ikke nødvendigvis kræver EU-støtte, for at man kan gå videre med dem. Andre ikkefinansielle hindringer (f.eks. udstedelse af tilladelse) er ofte mere betydelige. Formålet med processen for projekter af fælles interesse er at gøre det muligt at rette op på disse hindringer. Hvis der er specifikke hindringer vedrørende finansiering, overvejes det at yde støtte fra EU-budgettet (f.eks. under Connecting Europe-faciliteten). Derfor udarbejdes lister generelt ikke udelukkende med det formål at prioritere investeringer fra EU-budgettet.

Anbefaling 8

Kommissionen accepterer delvis anbefalingen.

Hvad angår prioriteringen, minder Kommissionen om, at forbedring af planlægningsprocedurerne er en del af den løbende samarbejdsmekanisme med alle berørte interessenter.

F.eks. er formålet med udvælgelsen af projekter af fælles interesse at identificere de projekter, der bidrager mest til at nå EU’s energipolitiske mål (en overkommelig pris, energiforsyningssikkerhed og bæredygtighed).

En mere robust behovsanalyse, der omfatter både el- og gasmarkedet, vil være til rådighed ved udgangen af 2016. Se Kommissionens svar på anbefaling 7 a).

Hvad angår finansieringen, tages der også ved udvælgelsen af tiltag, der kan modtage støtte, for projekter, hvor der er identificeret et behov for offentlig støtte, hensyn til modenhed og andre evalueringskriterier. Kommissionen samarbejder tæt med EIB og andre interessenter for at øge den tekniske bistand til forbedring af projekter af strategisk interesse. Derfor er der ikke planlagt yderligere tiltag.

126

Hvad angår ESI-fondene, tager EFRU under det tematiske mål om fremme af bæredygtig transport og fjernelse af flaskehalse inden for vigtige netinfrastrukturer sigte på at styrke energiforsyningssikkerheden i både EU-lande og nabolande. Et af målene med det indre marked er energiforsyningssikkerhed. ESI-fondenes forhåndsbetingelser blev indført i den retlige ramme for 2014-2020 for at sikre, at ESI-fondenes investeringer er effektive, bidrage til at gennemføre reformer af det indre marked og til bedre gennemførelse af projekter, der modtager støtte fra ESI-fondene.

CEF har tydeligvis mål for det indre energimarked som angivet i forordningens artikel 4. Dette understreges som et af de prioriterede mål, der skal behandles i de første to arbejdsprogrammer, i artikel 17, stk. 6.

Det er imidlertid ikke muligt at knytte CEF-støtte til fravær/tilstedeværelse af reformer af det indre energimarked som anført i Kommissionens svar på anbefaling 9.

Anbefaling 9

Kommissionen kan ikke acceptere anbefalingen.

Kommissionen er overbevist om, at der er behov for lige store fremskridt vedrørende infrastruktur og markedsregulering for at sikre et effektivt indre energimarked. En usmidig konditionalitet ville imidlertid være for kompleks at gennemføre på en juridisk bindende måde og risikerer at være til skade for udviklingen af den nødvendige infrastruktur.

QJ-AB-15-018-DA-E    ISSN 1977-5636

Hensigten med denne revision var at fastslå, om gennemførelsen af politikforanstaltningerne vedrørende det indre energimarked og anvendelsen af EU’s midler til energiinfrastruktur effektivt har været til gavn for forsyningssikkerheden. EU’s mål om at gennemføre det indre energimarked i 2014 er ikke blevet opfyldt. Generelt er energiinfrastrukturen i Europa endnu ikke velegnet til fuldt integrerede markeder, og derfor giver den ikke på nuværende tidspunkt en effektiv forsyningssikkerhed. EU-budgettets finansielle støtte til energiinfrastruktur har kun i begrænset omfang bidraget til udviklingen af det indre energimarked og til energiforsyningssikkerheden.