EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

P. +352 4398-1

Sähköposti: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2015

Print | ISBN 978-92-872-3363-9 | ISSN 1831-0958 | doi:10.2865/562375 | QJ-AB-15-018-FI-C
PDF | ISBN 978-92-872-3330-1 | ISSN 1977-5792 | doi:10.2865/858983 | QJ-AB-15-018-FI-N
EPUB | ISBN 978-92-872-3354-7 | ISSN 1977-5792 | doi:10.2865/586109 | QJ-AB-15-018-FI-E

© Euroopan unioni, 2015

Tekstin jäljentäminen on sallittua, kunhan lähde mainitaan.

Kuvien 1, 2, 3 ja laatikossa 13 olevan kuvan käyttöön tai kopiointiin on pyydettävä lupa suoraan tekijänoikeuden haltijalta.

MISTÄ EU:N JULKAISUJA SAA?

Maksuttomat julkaisut:

•yksi kappale:
EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)

•enemmän kuin yksi kappale tai julisteet/kartat:
Euroopan unionin edustustoista (http://ec.europa.eu/represent_fi.htm),
muissa kuin EU-maissa sijaitsevista lähetystöistä (http://eeas.europa.eu/delegations/index_fi.htm),
ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun (http://europa.eu/europedirect/index_fi.htm)
tai soittamalla 00 800 6 7 8 9 10 11 (maksuton numero koko EU:n alueella) (*).

(*)Saat pyytämäsi tiedot maksutta. Myös useimmat puhelut ovat maksuttomia, joskin jotkin operaattorit, puhelinkioskit tai hotellit voivat periä puheluista maksun.

Maksulliset julkaisut:

•EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu).

FI
2015

nro 16

Erityiskertomus

Energian
toimitusvarmuuden
parantaminen energian
sisämarkkinoita
kehittämällä:
lisätoimet tarpeen

(annettu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 287 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)

Tarkastustiimi

Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksissa käsitellään eri talousarvioaloilla tai hallinnollisilla aloilla toimitettujen tuloksellisuuden ja säännönmukaisuuden tarkastusten tuloksia. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät niin, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tämän tuloksellisuuden tarkastuksen toimitti II tarkastusjaosto, jonka puheenjohtaja on tilintarkastustuomioistuimen jäsen Henri Grethen. Jaosto on erikoistunut rakennepolitiikkojen, liikenteen ja energian menoaloihin. Tarkastus toimitettiin tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Phil Wynn Owenin johdolla, ja siihen osallistuivat Wynn Owenin kabinettipäällikkö Gareth Roberts ja kabinettiavustaja Katharina Bryan, yksikönpäällikkö Pietro Puricella, tehtävävastaava Erki Must sekä tarkastajat Jolita Korzunienė, Pekka Ulander, Svetoslav Hristov, Aleksandra Klis-Lemieszonek ja Andrew Judge.

Vasemmalta oikealle: P. Puricella, A. Judge, G. Roberts, J. Korzunienė, P. Ulander, K. Bryan, E. Must, A. Klis-Lemieszonek, P. Wynn Owen, S. Hristov.

Sisällys

Sanasto

Tiivistelmä

Johdanto

Energian toimitusvarmuus suhteessa energian sisämarkkinoihin

Energian sisämarkkinoita koskeva säädöskehys

Investointitarpeet ja EU:n rahoitusvälineet energiainfrastruktuurin alalla

Tarkastuksen sisältö ja lähestymistapa

Huomautukset

Tavoitetta toteuttaa energian sisämarkkinat vuoteen 2014 mennessä ei saavutettu

Energian sisämarkkinoita koskevan EU:n säädöskehyksen täytäntöönpanossa on yhä ongelmia.

Jäsenvaltioiden välillä on suuria eroja energiamarkkinoiden järjestämisessä, mikä voi hidastaa energian sisämarkkinoiden kehittämistä.

Unionin jäsenvaltioiden markkinoiden yhdentämisessä on kyllä edistytty, mutta energian sisämarkkinoiden tuomat hyödyt eivät ole vielä toteutuneet täysimääräisesti hintojen osalta.

EU:n energiainfrastruktuuri ei ole yleisesti ottaen vielä valmis markkinoiden täysimääräiseen yhdentymiseen, minkä takia se ei vielä varmista vaikuttavasti energian toimitusvarmuutta.

Useissa unionin jäsenvaltioissa sisäinen infrastruktuuri tai jäsenvaltioiden välinen infrastruktuuri ei vielä sovellu energian sisämarkkinoille.

EU:ssa ei ole tehty kokonaisvaltaista tarvearviointia, jonka perusteella investointeja voitaisiin ohjata ensisijaisesti EU:n energiainfrastruktuuriin.

Rajatylittävän infrastruktuurin kehittäminen edellyttää vierekkäin sijaitsevien jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä.

Energiainfrastruktuureihin kohdennettu EU:n rahoitustuki on vaikuttanut vain vähäisesti energian sisämarkkinoiden kehittämiseen ja energian toimitusvarmuuden parantamiseen.

EU:lla on käytössään useita rahoitusvälineitä, joiden kautta voidaan tukea energiainfrastruktuuria koskevia hankkeita, mutta energian sisämarkkinoiden kehittämistä ei ole asetettu päätavoitteeksi missään niistä

Monessa tapauksessa EU:n yhteisrahoittamien energiainfrastruktuurien vaikutus energian sisämarkkinoihin on vielä toteutumatta

Päätelmät ja suositukset

Liite I
–
a) Sähkön keskimääräinen vähittäismyyntihinta veroineen kotitalouksille vuoden 2015 ensimmäisellä neljänneksellä: eurosenttiä/KWh
b) Sähkön keskihinta ilman arvonlisäveroa ja palautukseen oikeutettuja veroja teollisuudelle vuoden 2015 ensimmäisellä neljänneksellä: eurosenttiä/KWh

Liite II
–
Arvioidut kaasun hankintahinnat EU:n jäsenvaltioissa - vuoden 2014 keskihinta (euroa/MWh)

Liite III
–
Jäsenvaltioiden osallistuminen ACERin työryhmiin tammikuun 2013 ja toukokuun 2015 välisenä aikana

Komission vastaus

Sanasto

B2B-kauppa (Business-to-business trade): kahden yrityksen, esimerkiksi valmistajan ja tukkukauppiaan tai tukkukauppiaan ja vähittäismyyjän, välistä kaupankäyntiä.

Energia-alan sääntelyviranomaisten yhteistyövirasto (ACER): Kolmannen energiapaketin yhteydessä maaliskuussa 2011 perustettu ja Slovenian Ljubljanassa toimiva EU:n erillisvirasto, jonka tarkoituksena on edistää sähkö- ja maakaasualan sisämarkkinoiden toteuttamista. ACER on riippumaton unionin virasto, joka tukee kansallisten energia-alan sääntelyviranomaisten yhteistyötä.

Energian sisämarkkinat: energian sisämarkkinat tarkoittavat sääntely- ja infrastruktuurikehystä, jonka pitäisi mahdollistaa kaasun ja sähkön vapaa toimittaminen ja myynti jäsenvaltiosta toiseen koko EU:n alueella.

Energian toimitusvarmuus: Kansainvälisen energiajärjestön mukaan energian toimitusvarmuus tarkoittaa sitä, että kohtuuhintaista energiaa on saatavilla keskeytyksettä.

Energiasaareke: Alue, joka on kytketty puutteellisesti energiansiirtoverkkoihin. Kyseiset alueet ovat usein riippuvaisia yhdestä ulkopuolisesta energialähteestä tai toimittajasta.

Energiaverkon yhteenliitäntä: Järjestelmä, joka mahdollistaa sähkön tai kaasun virtaamisen kansallisesta verkosta toiseen. Ne voivat olla yhden tai usean siirtoverkonhaltijan omistuksessa ja operoimia.

Eriyttäminen: eriyttämisellä tarkoitetaan menettelyä, jossa erotetaan vertikaalisesti integroituneen energiayhtiön harjoittama siirtotoiminta muusta toiminnasta, kuten energian tuottamisesta ja jakelusta.

Euroopan energia-alan elvytysohjelma (European Energy Programme for Recovery, EEPR): EEPR käynnistettiin vuoden 2008 lopulla talous- ja rahoituskriisin seurauksena. Sen kautta rahoitetaan hankkeita, joiden tavoitteena on parantaa energian toimitusvarmuutta ja vähentää kasvihuonekaasupäästöjä.

Euroopan laajuinen energiaverkko (Trans-European Energy Network, TEN-E): Euroopan laajuista energiaverkkoa koskevan ohjelman tavoitteena on edistää energian sisämarkkinoita tukemalla verkkojen yhteenliittämistä ja yhteentoimivuutta ja kehittämällä Euroopan laajuisia sähkön ja kaasun siirtoverkkoja sekä varmistaa energian toimitusvarmuus ja energiahuollon monipuolistaminen ja edistää kestävää kehitystä.

Euroopan rakenne- ja investointirahastot (ERI-rahastot): ERI-rahastoja ovat Euroopan aluekehitysrahasto (EAKR), Euroopan sosiaalirahasto (ESR), koheesiorahasto, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahasto (maaseuturahasto) ja Euroopan meri- ja kalatalousrahasto (EMKR).

Euroopan strategisten investointien rahasto (ESIR): ESIRin tarkoituksena on saada vuosien 2015–2017 aikana käyttöön vähintään 315 miljardin euron arvosta yksityisiä ja pitkän aikavälin julkisia investointeja eri puolilla Euroopan unionia. ESIR perustetaan Euroopan investointipankin (EIP) erityisrahastona, jonka kestoa ei ole rajattu. Siitä rahoitetaan hankkeiden riskialttiimpia osia. EIP:lle koituvaa lisäriskiä kompensoidaan EU:n talousarviosta myönnetyllä takuulla, joka on arvoltaan enintään 16 miljardia euroa. Jäsenvaltiot voivat osallistua ESIRin rahoittamiseen. ESIRistä voidaan myöntää rahoitusta yhteistä etua koskeviin hankkeisiin tai muihin verkkojen yhteenliittämistä koskeviin hankkeisiin. Energiainfrastruktuuri on yksi rahaston ensisijaisista painopisteistä.

Itämeren energiamarkkinoiden yhteenliitäntäsuunnitelma (BEMIP): vuonna 2009 käynnistetty aloite Latvian, Liettuan ja Viron liittämiseksi muun Euroopan energiamarkkinoihin, jotta ne eivät enää olisi energiasaarekkeita ja voisivat vapauttaa energiamarkkinoitaan.

Kansalliset sääntelyviranomaiset: Kansallisilla sääntelyviranomaisilla tarkoitetaan jäsenvaltioiden julkisia organisaatioita, jotka valvovat, että markkinoille pääsyssä noudatetaan oikeudenmukaisia sääntöjä. Joissakin jäsenvaltioissa kansalliset sääntelyviranomaiset määrittävät myös tukku- ja vähittäishinnat kuluttajakauppaa varten. Kansalliset sääntelyviranomaiset laativat analyyseja, joiden perusteella määritetään siirtoverkonhaltijoiden soveltamat tariffit.

Kolmas energiapaketti: EU:n energiamarkkinoita koskeva lainsäädäntöpaketti. Paketissa annetaan tärkeimmät säännöt energian sisämarkkinoiden toimintaa varten rajatylittävä kauppa ja institutionaaliset rakenteet mukaan luettuina.

Komiteamenettely: Järjestelmä, jossa valvotaan komiteoissa Euroopan komission siirretyn toimivallan nojalla antamia säädöksiä. Komiteat koostuvat jäsenvaltioiden edustajista. Niiden tehtävänä on säännellä tiettyjä neuvoston – ja yhteispäätösmenettelyssä myös Euroopan parlamentin – antamaan johdettuun oikeuteen liittyviä tekijöitä, jotka kuuluvat siirretyn toimivallan soveltamisalaan. Komissio toimii kokouksissa puheenjohtajana ja antaa komiteoiden käyttöön sihteeristön.

Kymmenvuotinen verkon kehittämissuunnitelma (Ten-Year Network Development Plan, TYNDP): Kymmenvuotiset verkon kehittämissuunnitelmat ovat sähkö- ja kaasuverkkoja koskevia ei-sitovia asiakirjoja, joita Sähkö-ENTSO ja Kaasu-ENTSO julkaisevat. Niiden tavoitteena on lisätä sähkön ja kaasun siirtojärjestelmiin liittyviä investointeja koskevaa tietoa ja avoimuutta.

Miljardi kuutiometriä (billion cubic metres, bcm): kaasun tuotannossa ja myynnissä käytetty mittayksikkö.

Nesteytetty maakaasu (Liquefied natural gas, LNG): nesteytetty maakaasu on maakaasua, joka on muutettu nestemäiseen muotoon varastointia tai kuljetusta varten.

Siirtoverkonhaltija: Kyseessä on toimija, joka vastaa maakaasu- tai sähköenergian kuljettamisesta kansallisesti tai alueellisesti kiinteää infrastruktuuria hyödyntäen.

Sähkön ja kaasun siirtoverkonhaltijoiden eurooppalaiset verkostot (sähkö-ENTSO/kaasu-ENTSO): edustavat kaikkia EU:ssa toimivia sähkön tai kaasun siirtoverkonhaltijoita sekä muita niiden verkkoihin liittyneitä toimijoita kaikilla alueilla ja kaikissa teknisissä ja markkinoita koskevissa asioissa.

Verkkojen Eurooppa -väline (Connecting Europe Facility, CEF): Verkkojen Eurooppa -välineen rahoitustukea on myönnetty vuodesta 2014 lähtien kolmelle alalle: energia, liikenne ja tieto- ja viestintätekniikat (TVT). Verkkojen Eurooppa -välineessä määritetään kutakin kolmea alaa varten ensisijaiset investointikohteet seuraavien kymmenen vuoden aikana. Niitä ovat esimerkiksi sähkö- ja kaasukäytävät, uusiutuvien energialähteiden käyttö, liikennekäytävien yhteenliittäminen ja puhtaampien liikennemuotojen kehittäminen, laajakaistayhteydet ja digitaaliset verkostot.

Verkkosäännöt ja suuntaviivat: Kyseisiä sääntöjä sovelletaan yhdellä tai useammalla energiamarkkinoiden osa-alueella. Niiden avulla edistetään energian sisämarkkinoiden toteuttamista täydentämällä voimassa olevia kansallisia sääntöjä, jotta voitaisiin torjua järjestelmällisesti rajatylittävään kaupankäyntiin liittyviä ongelmia.

Yhteistä etua koskevat hankkeet (Projects of Common Interest, PCI-hankkeet): Komissio hyväksyi lokakuussa 2013 luettelon, joka sisälsi 248 tärkeintä energiainfrastruktuurihanketta. PCI-hankkeissa lupamenettelyiden pitäisi olla muita hankkeita nopeampia ja tehokkaampia ja sääntelyn suotuisampaa. Niille voidaan myös myöntää tukea Verkkojen Eurooppa -välineestä.

Tiivistelmä

I

Viimeisten 20 vuoden aikana Euroopan unioni (EU) on kehittänyt energia- ja ilmastopolitiikan alalla kokonaisvaltaista lähestymistapaa. Energia- ja ilmastopolitiikkaa on muokattava jatkuvasti ilmastonmuutokseen liittyvien haasteiden kasvaessa ja kansainvälisen tilanteen muuttuessa, kun otetaan huomioon esimerkiksi poliittiset tapahtumat unionin ulkorajoilla ja unionin kumppanimaiden kanssa tehdyt kauppasopimukset.

II

Energian toimitusvarmuudesta on tullut viimeisen vuosikymmenen aikana yksi tärkeimmistä asioista EU:n asialistalla. Hallitukset ja kansalaiset ovat olleet erityisen huolissaan uhista, jotka liittyvät unionin riippuvuuteen ulkopuolisesta tuonnista, poliittiseen epävarmuuteen unionin ulkopuolisissa toimittaja- ja kauttakulkumaissa sekä edellä mainituista syistä johtuviin mahdollisiin häiriöihin energiantoimituksissa. Yhä paremmin on alettu ymmärtää myös se, että kysynnässä tapahtuvat vaihtelut ja uusiutuvien energialähteiden käytön lisääntyminen muuttavat EU:n energiajärjestelmää, mikä puolestaan tuo uusia haasteita pyrittäessä kohtuuhintaisen energian keskeytymättömään toimittamiseen loppuasiakkaille.

III

EU on pyrkinyt tukemaan energian sisämarkkinoiden kehittämistä lukuisilla säädöksillä. Energian sisämarkkinat muodostavat sääntely- ja infrastruktuurikehyksen, jonka pitäisi mahdollistaa kaasun ja sähkön vapaa toimittaminen ja myynti koko EU:n alueella. Viimeisimmässä lainsäädäntöpaketissa, josta käytetään nimitystä kolmas energiapaketti, asetettiin tavoitteeksi toteuttaa energian sisämarkkinat vuoteen 2014 mennessä. EU:n talousarviosta osoitettiin lisäksi 3,7 miljardia euroa energiainfrastruktuurihankkeiden rahoittamiseen vuosina 2007–2013 ja kaudelle 2014–2020 on odotettavissa vielä noin 7,4 miljardin euron lisämäärärahat.

IV

Tässä tarkastuksessa pyrittiin selvittämään, onko energian sisämarkkinoita koskevilla poliittisilla toimenpiteillä ja energiainfrastruktuuriin kohdistetulla unionin rahoituksella onnistuttu edistämään vaikuttavasti energian toimitusvarmuutta.

V

Tavoitetta toteuttaa energian sisämarkkinat vuoteen 2014 mennessä ei saavutettu. EU:n energiainfrastruktuuri ei ole yleisesti ottaen vielä valmis markkinoiden täysimääräiseen yhdentymiseen, minkä takia se ei vielä varmista vaikuttavasti energian toimitusvarmuutta. Energiainfrastruktuureihin kohdennettu EU:n rahoitustuki on vaikuttanut vain vähäisesti energian sisämarkkinoiden kehittämiseen ja energian toimitusvarmuuden parantamiseen.

VI

Energian sisämarkkinoita koskevan EU:n säädöskehyksen täytäntöönpanossa on yhä ongelmia. Jäsenvaltioiden välillä on suuria eroja energiamarkkinoiden järjestämisessä, mikä voi hidastaa energian sisämarkkinoiden kehittämistä. Jäsenvaltioiden markkinoiden yhdentämisessä on kyllä edistytty, mutta energian sisämarkkinoiden tuomat hyödyt eivät vielä näy täysin hinnoissa. Tilintarkastustuomioistuin antaa seuraavat suositukset:

Suositus 1: Koska energian sisämarkkinoita ei ole vielä saatu toteutettua täysimääräisesti, komission pitäisi suorittaa arvioinnit ja tarvittaessa käynnistää jäsenvaltioita vastaan rikkomismenettelyjä ennen vuoden 2016 loppua.

Suositus 2:

(a)Jäsenvaltioiden pitäisi varmistaa, että kansalliset sääntelyviranomaiset ovat riippumattomia eikä niiden tehtävänkuvaa rajoiteta. Kansallisille sääntelyviranomaisille pitäisi taata toimintaa varten riittävät resurssit, jotta ne voisivat esimerkiksi osallistua täysimääräisesti EU:n tasolla tehtävään yhteistyöhön.

(b)Komission pitäisi varmistaa, että Energia-alan sääntelyviranomaisten yhteistyövirastolla (ACER) on riittävät valtuudet saada jäsenvaltioiden keskeisiltä elimiltä tehtäviensä hoitamisessa tarvitsemansa tiedot.

Suositus 3: Komission pitäisi edistää laaja-alaisesti avoimien kauppamekanismien kehittämistä sekä kaasun että sähkön alalla. Sen pitäisi esimerkiksi helpottaa ja tukea energiapörssien perustamista jäsenvaltioihin, joissa sellaista ei vielä ole tai joissa vallitseva kaupankäyntimekanismi on B2B-kauppa.

Suositus 4: Komission pitäisi käynnistää komiteamenettely, jotta sähköalaa koskevat verkkosäännöt saataisiin hyväksyttyä vuoden 2015 loppuun mennessä. Komission pitäisi myös kannustaa ACERia ja Sähkö- ja Kaasu-ENTSOja noudattamaan verkkosääntöjä sekä tukea kyseisten sääntöjen nopeutettua täytäntöönpanoa jäsenvaltioissa alueellisten yhteistyöaloitteiden kautta.

Suositus 5: Komission pitäisi

(a)tarkastella mahdollisuutta asettaa sähköverkkojen yhteenliittämistä varten tavoitteet, jotka perustuvat kansallisen tuotantokapasiteetin sijasta markkinoilla vallitseviin tarpeisiin

(b)arvioida uudelleen kaasualan tavoitemallin kustannukset ja hyödyt sekä tutkia kysynnän epävarmuuden huomioon ottaen, onko suurille kaasuputkien rakennushankkeille olemassa vaihtoehtoja, kuten LNG-terminaalien sijoittaminen strategisesti tärkeisiin paikkoihin, jotta ne voivat hyödyntää energian sisämarkkinoiden kanssa yhteensopivia ratkaisuja ja palvella siten yhden tai useamman jäsenvaltion kansallisia markkinoita. Asiaa pitäisi tarkastella kokonaisvaltaisen ja koko unionin kattavan tarvearvioinnin perusteella.

VII

Useissa unionin jäsenvaltioissa sisäinen infrastruktuuri tai jäsenvaltioiden välinen infrastruktuuri ei vielä sovellu energian sisämarkkinoille. EU:ssa ei ole tehty kokonaisvaltaista tarvearviointia, jonka perusteella investointeja voitaisiin ohjata ensisijaisesti EU:n energiainfrastruktuuriin. Rajatylittävän infrastruktuurin kehittäminen edellyttää vierekkäin sijaitsevien jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä. Tilintarkastustuomioistuin antaa seuraavat suositukset:

Suositus 6: Komission pitäisi

(a)määrittää, minkä rajatylittävän energiainfrastruktuurin potentiaalia ei vielä hyödynnetä täysimääräisesti energian sisämarkkinoiden edistämisessä joko siksi, että sitä sitovat pitkäaikaiset kahdenväliset sopimukset, jotka eivät salli kolmannen osapuolen pääsyä verkkoon, tai siksi, ettei sen teknistä kapasiteettia, kuten kaasun vastakkaisvirtausta, käytetä

(b)tehdä yhteistyötä jäsenvaltioissa toimivien sidosryhmien kanssa, jotta tällaisen infrastruktuurin käyttöä voitaisiin lisätä jatkuvasti energian sisämarkkinoiden edistämiseksi

(c)tutkia, voitaisiinko alueellisten siirtoverkonhaltijajärjestelmien avulla edistää rajatylittäviä energiatoimituksia ja tehostaa niiden hallinnointia siten, että olemassa oleva infrastruktuuri saataisiin hyödynnettyä mahdollisimman hyvin.

Suositus 7: Komission pitäisi

(a)laatia EU:lle kokonaisvaltainen energiainfrastruktuuria koskeva tarvearviointi, jonka pohjalta energian sisämarkkinoita kehitettäisiin ja joka toimisi viitekohtana muille strategisille asiakirjoille, kuten kymmenvuotisille verkon kehittämissuunnitelmille

(b)varmistaa tarvearvioinnin toteuttamista varten riittävät valmiudet joko komission sisällä tai ACERissa, jotta energiamarkkinoita voitaisiin mallintaa esimerkiksi kysyntää koskevien arvioiden avulla

(c)tehdä yhteistyötä Sähkö-ENTSOn ja Kaasu-ENTSOn kanssa, jotta tarvearviointi huomioitaisiin EU:n tasolla energian sisämarkkinoihin liittyvän infrastruktuurin suunnittelussa ja kymmenvuotisissa verkkojen kehityssuunnitelmissa.

VIII

EU:lla on käytössään useita rahoitusvälineitä, joiden kautta voidaan tukea energiainfrastruktuuria koskevia hankkeita, mutta energian sisämarkkinoiden kehittämistä ei ole asetettu päätavoitteeksi missään niistä Energiainfrastruktuuriin kohdennetun EU:n yhteisrahoituksen vaikutus energian sisämarkkinoihin on vähäinen. Tilintarkastustuomioistuin antaa seuraavat suositukset:

Suositus 8: komission pitäisi parantaa suunnittelumenettelyjään painottaen erityisesti yhteistä etua koskevien hankkeiden asettamista ensisijaiseksi ja niiden rahoittamista kokonaisvaltaisen ja unionin laajuisen energiainfrastruktuuria koskevan tarvearvioinnin perusteella.

Suositus 9: komission pitäisi esittää lainsäädäntöehdotuksia siitä, kuinka se tekee rahoitettavien energiainfrastruktuurihankkeiden valintaa koskevat päätökset, tavoitteena varmistaa energian sisämarkkinoiden asianmukainen ja keskeytymätön toiminta jäsenvaltioissa.

Johdanto

01

Viimeisten 20 vuoden aikana Euroopan unioni on kehittänyt energia- ja ilmastopolitiikan alalla kokonaisvaltaista lähestymistapaa¹. Energia- ja ilmastopolitiikkaa on muokattava jatkuvasti ilmastonmuutokseen liittyvien haasteiden kasvaessa ja kansainvälisen tilanteen muuttuessa, kun otetaan huomioon esimerkiksi poliittiset tapahtumat unionin ulkorajoilla ja unionin kumppanimaiden kanssa tehdyt kauppasopimukset.

02

EU:n energiapolitiikan kehittämistä koskevista valtuuksista määrätään Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (SEUT) 4 artiklassa, jonka mukaan energia-alalla sovelletaan unionin ja jäsenvaltioiden kesken jaettua toimivaltaa. SEUT-sopimuksen 194 artiklassa määrätään, että EU:n energiapolitiikalla pyritään

(a)varmistamaan energiamarkkinoiden toimivuus

(b)varmistamaan energian toimitusvarmuus unionissa

(c)edistämään energiatehokkuutta ja energiansäästöä sekä uusiin ja uusiutuviin energialähteisiin perustuvien energiamuotojen kehittämistä

(d)edistämään energiaverkkojen yhteenliittämistä.

03

Jäsenvaltiot päättävät kansallisesti energiavalikoimastaan ja sähköstä ja kaasusta perittävistä energiaveroista tai muista maksuista sekä valvovat sähkö- ja maakaasumarkkinoiden toimintaa omalla alueellaan.

04

Energian toimitusvarmuudesta on tullut viimeisen vuosikymmenen aikana yksi tärkeimmistä asioista EU:n asialistalla. Hallitukset ja kansalaiset ovat olleet erityisen huolissaan uhista, jotka liittyvät unionin riippuvuuteen ulkopuolisesta tuonnista, poliittiseen epävarmuuteen unionin ulkopuolisissa toimittaja- ja kauttakulkumaissa sekä edellä mainituista syistä johtuviin mahdollisiin häiriöihin energiantoimituksissa. Yhä paremmin on alettu ymmärtää myös se, että kysynnässä tapahtuvat vaihtelut ja uusiutuvien energialähteiden käytön lisääntyminen muuttavat EU:n energiajärjestelmää, mikä puolestaan tuo uusia haasteita pyrittäessä kohtuuhintaisen energian keskeytymättömään toimittamiseen loppuasiakkaille.

Energian toimitusvarmuus suhteessa energian sisämarkkinoihin

05

Euroopan komissio on pyrkinyt johdonmukaisesti edistämään sähkö- ja maakaasualan sisämarkkinoita, jotta unionissa voitaisiin taata energian toimitusvarmuus. Energian sisämarkkinat muodostavat sääntely- ja infrastruktuurikehyksen, jonka pitäisi mahdollistaa kaasun ja sähkön vapaa toimittaminen ja myynti koko EU:n alueella. Komission viimeisimmässä, 28. toukokuuta 2014 annetussa tiedonannossa Euroopan energiavarmuusstrategiasta² komissio toteaa: ”Energiavarmuuden parantamisen keskeisenä edellytyksenä on ensinnäkin omaksua kollektiivisempi lähestymistapa huolehtimalla sisämarkkinoiden toimivuudesta ja tiiviimmästä yhteistyöstä alueellisella ja Euroopan tasolla – erityisesti koordinoimalla verkkojen kehittämistä ja markkinoiden avaamista…”.

06

Avointen, kilpailukykyisten ja täysin toimivien sähkön ja maakaasun sisämarkkinoiden kehittäminen voi edesauttaa energian toimitusvarmuutta kaikkialla unionissa. Näin aukeaa mahdollisuuksia monipuolistaa energiatoimituksia ja sitä kautta torjua energian toimittamiseen liittyviä paikallisia uhkia, edistää sujuvaa ja joustavaa energiakauppaa jäsenvaltioissa ja niiden välillä sekä varmistaa taloudellisesti tehokas energian toimittaminen. Energian toimitusvarmuus on yleinen etu, jonka toteuttamiseen liittyy kustannuksia. Näin ollen sen varmistaminen kustannustehokkaasti on EU:n energiapolitiikan keskeinen tavoite.

07

Joulukuussa 2014 Euroopan unionin neuvosto vahvisti tukensa energian sisämarkkinoiden toteuttamiselle korostamalla, että ”tavoitteen nopea saavuttaminen edellyttää kaikkien mahdollisuuksien hyödyntämistä”³.

08

Energian sisämarkkinoiden kehittäminen edellyttää, että kaasu- ja sähkömarkkinoiden toimintaa varten määritetään säännöt ja varmistetaan asianmukaisen infrastruktuurin olemassaolo.

Energian sisämarkkinoita koskeva säädöskehys

09

Energian sisämarkkinoiden toimintaa ohjaavat erilaiset säännöt. Ensimmäisessä vaiheessa on luotu lainsäädäntökehys, jossa määritetään sähkön ja maakaasun sisämarkkinoiden kehittämistä koskevat periaatteet ja energiakaupan sääntelyedellytykset. Lainsäädäntökehys perustuu kolmeen unionin sekundaarilainsäädäntöä sisältävään ”pakettiin” (ks. kaavio 1).

10

Kolmatta energiapakettia täydennettiin vuonna 2011 asetuksella energian tukkumarkkinoiden⁴ eheydestä ja tarkasteltavuudesta (nk. REMIT-asetus)⁵. Asetus koskee markkinoiden eheyttä ja väärinkäyttöä, ja siinä säädetään energian tukkumarkkinoiden valvonnasta markkinoiden manipuloinnin havaitsemiseksi ja estämiseksi. Asetus on pantava kaikilta osin täytäntöön huhtikuuhun 2016 mennessä.

Kaavio 1

Kolmen energiapaketin kehittäminen

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

11

Pakettiin kuuluu myös kaksi muuta EU:n säädöstä, jotka koskevat suoraan sähkön ja kaasun toimitusvarmuutta. Niiden tavoitteena on varmistaa energian sisämarkkinoiden asianmukainen ja katkeamaton toiminta myös poikkeustilanteissa.

(a)Vuonna 2005 hyväksytyssä direktiivissä sähkön toimitusvarmuudesta⁶ velvoitetaan jäsenvaltiot varmistamaan riittävä tuotantokapasiteetti, kysynnän ja tarjonnan välinen tasapaino sekä asianmukainen yhteenliityntäaste jäsenvaltioiden välillä.

(b)Vuonna 2010 annetussa asetuksessa kaasunsaannin turvaamisesta⁷ annetaan toimituksia ja infrastruktuuria koskevat normit sekä määritetään maakaasuyhtiöiden, jäsenvaltioiden ja komission velvollisuudet kaasun toimitushäiriöiden torjumiseksi ja niihin reagoimiseksi.

12

Lainsäädäntökehys sisältää energian sisämarkkinoiden perusperiaatteet, mutta se ei sellaisenaan muodosta välinettä energiamarkkinoiden toteuttamiselle käytännössä. Näin ollen komissio teki aloitteen sähkö- ja kaasualan tavoitemallien kehittämisestä, tarkoituksena edistää hintojen lähentämistä koskevaa tavoitetta⁸. Tavoitemallien kehittämistä on jatkettu Sähkö- ja Kaasu-ENTSOjen, ACERin ja energia-alan edustajien kanssa, ja niitä ollaan parhaillaan sisällyttämässä suuntaviivoihin ja verkkosääntöihin, joissa täsmennetään tekniset säännöt kyseisten markkinoiden toimintaa varten.

(a)Sähköalan tavoitemallissa pyritään yhdentämään kansalliset markkinat koko Euroopan kattavaksi markkina-alueeksi⁹. Kansallisten markkinoiden yhdentäminen lähentäisi hintoja ja auttaisi todennäköisesti myös varmistamaan, että rajatylittävää energiansiirtoa hyödynnetään parhaalla mahdollisella tavalla.

(b)Kaasualan tavoitemallissa edistetään hintojen lähentämistä kaasukaupan keskusten avulla¹⁰. Siinä pyritään kehittämään otto- ja syöttöpaikkoja sekä maksukykyisiä virtuaalisia kauppapaikkoja.

EU:n energiapolitiikan tärkeimpien toimijoiden tehtävät ja vastuualueet

13

Energian sisämarkkinoiden kehittämiseen, toteuttamiseen ja sääntelyyn osallistuu suuri joukko julkisen ja yksityisen sektorin toimijoita, joilla kaikilla on omat tehtävänsä ja vastuualueensa.

(a)Euroopan komission energian pääosasto vastaa unionin energiapolitiikan kehittämisestä ja täytäntöönpanosta SEUT-sopimuksen 194 artiklan mukaisesti. Sen tehtäviin kuuluu muun muassa energiamarkkinoiden toimivuuden ja energian toimitusvarmuuden varmistaminen unionissa sekä energiaverkkojen yhteenliittämisen edistäminen. Energian sisämarkkinoiden alalla komissio

(i)antaa ehdotuksia toimintapoliittisista asiakirjoista ja lainsäädäntötoimista tarpeiden mukaisesti

(ii)valvoo energiapakettien siirtämistä osaksi jäsenvaltioiden kansallista lainsäädäntöä

(iii)hyväksyy verkkosäännöt komiteamenettelyssä yhdessä jäsenvaltioiden kanssa.

(b)Energiamarkkinoiden valvonnasta vastaavat kansalliset sääntelyviranomaiset, jotka ovat täysin riippumattomia jäsenvaltioiden hallituksista. Kansallisten sääntelyviranomaisten perustamista koskeva velvoite sisältyi toiseen energiapakettiin. Kolmannessa energiapaketissa vahvistettiin niiden asemaa.

(c)Kolmannen energiapaketin yhteydessä perustetun Energia-alan sääntelyviranomaisten yhteistyöviraston (ACER) tehtävänä on edistää ja helpottaa kansallisten sääntelyviranomaisten yhteistyötä. ACER laatii puiteohjeita verkkosääntöjen laatimista varten ja antaa lausuntoja erilaisista energiamarkkinoita koskevista asioista. ACERilla ei ole täytäntöönpanovaltaa, joten sen päätökset eivät sido suoraan markkinatoimijoita.

(d)Siirtoverkonhaltijat vastaavat maakaasu- tai sähköenergian kuljettamisesta kansallisesti tai alueellisesti kiinteää infrastruktuuria hyödyntäen. Niiden on tehtävä keskenään yhteistyötä sähkön ja kaasun siirtoverkonhaltijoiden eurooppalaisten verkostojen (Sähkö-ENTSO ja Kaasu-ENTSO) kautta. ENTSOt vastaavat ACERin puiteohjeisiin perustuvien verkkosääntöjen kehittämisestä ja kymmenvuotisten verkon kehittämissuunnitelmien laatimisesta.

Investointitarpeet ja EU:n rahoitusvälineet energiainfrastruktuurin alalla

14

Energiainfrastruktuureihin tarvitaan investointeja, jotta energian toimitusvarmuuteen liittyvät edut voidaan saavuttaa kaikkialla energian sisämarkkinoilla. EU:ssa energiainfrastruktuurien rahoituksesta valtaosa tulee siirtoverkonhaltijoilta, jotka laskuttavat kuluttajia käyttäjä maksaa -periaatteen mukaisesti. Siirtoverkonhaltijoiden omien varojen osuus infrastruktuuri-investoinneista saattaa olla vain 20 prosenttia hankkeen kustannuksista tai kattaa jopa kokonaan tarvittavat investoinnit. Komission vuonna 2011 julkaisemien lukujen mukaan siirtoverkonhaltijat investoivat energiainfrastruktuuriin vuosittain 9,1 miljardia euroa vuosina 2005–2009. Vuotuisista investoinneista 5,8 miljardia euroa kohdistui sähköinfrastruktuuriin ja 3,3 miljardia euroa kaasuinfrastruktuuriin.

15

Euroopan investointipankki (EIP) on merkittävin monikansallinen taho, joka myöntää lainoja ja takuita EU:ssa toteutettaviin energiainfrastruktuurihankkeisiin. Vuosina 2007–2012 EIP myönsi kaikkiaan 29,4 miljardia euroa lainoja Euroopan sähkö- ja kaasuverkkojen nykyaikaistamiseen ja kehittämiseen¹¹.

16

Energiainfrastruktuuri on määritetty yhdeksi painopistealueeksi myös vasta perustetussa Euroopan strategisten investointien rahastossa (ESIR)¹². ESIRin pääoma koostuu unionin talousarviosta ja EIP:ltä saatavista varoista, ja sen tavoitteena on houkutella vähintään 315 miljardia euroa julkisia ja yksityisiä investointeja eri puolilta EU:ta¹³.

17

Siirtoverkonhaltijoiden omiin investointeihin sekä EIP:n ja ESIRin rahoitukseen verrattuna EU:n talousarviosta investoidaan melko pieniä summia energiainfrastruktuuriin. Vuosina 2007–2013 unionin talousarviosta kohdennettiin energiainfrastruktuurin rahoittamiseen noin 3,7 miljardia euroa. Vuosina 2014–2020 tätä varten suunnitellaan annettavan lisää 7,4 miljardia euroa, kuten taulukossa 1 osoitetaan.

Taulukko 1

Energiainfrastruktuuriin kohdennetut varat vuosina 2007–2020 (miljoonaa euroa)

| Ala | TEN-E | EEPR | CEF: Energia | ERI-rahastot | Yhteensä
2007–2013 | Sähkö | 81 | 905 |  | 498 | 1 484
Kaasu | 64 | 1 363 |  | 814 | 2 241
YHTEENSÄ | 145 | 2 268 |  | 1 312 | 3 725
2014–2020 | Sähkö ja kaasu | 5 350 | 2 000¹ | 7 350
YHTEENSÄ 2007 - 2020 | 145 | 2 268 | 5 350 | 3 312 | 11 075

1 Suuntaa-antava luku, jonka alue- ja kaupunkipolitiikan pääosasto esitti tarkastustiimille.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin. Tiedot perustuvat alue- ja kaupunkipolitiikan tietokantoihin sekä Euroopan energia-alan elvytysohjelmaa koskeviin täytäntöönpanokertomuksiin.

18

Määrärahat tulivat useasta komission hallinnoimasta rahastosta, joiden suhteellinen koko, rahoituksen kohteena olevien hankkeiden tyyppi ja rahoitusmuoto vaihtelevat (ks. taulukko 1):

(a)Euroopan laajuiset energiaverkot (TEN-E) oli komission hallinnoima väline, joka perustettiin vuonna 1996¹⁴ ja josta rahoitettiin sähkö- ja maakaasualan infrastruktuureja. Vuoden 2013¹⁵ TEN-E-asetuksissa vahvistettiin perusteet yhteistä etua koskevien hankkeiden valintaa varten.

(b)Euroopan energia-alan elvytysohjelma (EEPR) perustettiin vuonna 2009 EU:n talouden elvyttämiseksi infrastruktuuriin tehtävien investointien avulla¹⁶. EEPR:stä rahoitettiin ennalta sovittuja hankkeita, ja sitä hallinnoi suoraan komissio. Joidenkin rahoitettujen hankkeiden toteutus on vielä kesken, mutta uusille hankkeille tästä ohjelmasta ei enää myönnetä rahoitusta.

(c)Verkkojen Eurooppa väline (CEF)¹⁷ perustettiin investointien tekemiseksi liikenteen, energian ja televiestinnän aloille vuosina 2014–2020¹⁸. Sen tavoitteena on houkutella yksityisiä investointeja erilaisten välineiden avulla. Näitä ovat muun muassa avustukset, erityislainat, lainatakuut sekä vieraan ja oman pääoman ehtoiset välineet. Avustusten kautta toteutettavaa yhteisrahoitusta myönnetään avointen ehdotuspyyntöjen perusteella ja sitä hallinnoi innovoinnin ja verkkojen toimeenpanovirasto.

(d)Energiainfrastruktuuria rahoitetaan myös Euroopan rakenne- ja investointirahastoista (ERI-rahastot)¹⁹. Rahoitusta myönnetään komission hyväksymien kansallisten toimenpideohjelmien perusteella.

19

Komissio arvioi vuonna 2010, että Euroopan energia-alalle olisi investoitava biljoona euroa vuoteen 2020 mennessä. Tuosta summasta noin 210 miljardia euroa olisi kohdennettava koko Euroopan kannalta merkittäviin sähkö- ja kaasuverkkoihin²⁰. Hiljattain kansainvälinen energiajärjestö (IEA) arvioi, että EU:n sähkö- ja kaasuverkkoihin tarvittavien kokonaisinvestointien määrä kohoaisi 931 miljardiin euroon vuosina 2014–2035²¹.

1Tässä yhteydessä voidaan mainita muun muassa vuosina 1995 ja 2007 annetut komission tiedonannot EU:n energiapolitiikasta, vuosia 2020 ja 2030 koskevat energia- ja ilmastopaketit sekä komission hiljattain antama tiedonanto energiaunionista.

2Komission 28. toukokuuta 2014 antama tiedonanto ”Euroopan energiavarmuusstrategia”, COM(2014) 330 final.

3Liikenne-, televiestintä- ja energianeuvoston 9. joulukuuta 2014 pidetyssä istunnossa hyväksytyt Euroopan unionin neuvoston päätelmät.

4Tukkukauppaa käyvät keskenään energian tuojat tai tuottajat sekä toimittajat, jotka myyvät energiatuotteita loppuasiakkaille.

5Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1227/2011, annettu 25 päivänä lokakuuta 2011, energian tukkumarkkinoiden eheydestä ja tarkasteltavuudesta (EUVL L 326, 8.12.2011, s. 1).

6Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2005/89/EY, annettu 18 päivänä tammikuuta 2006, sähkön toimitusvarmuuden ja infrastruktuuri-investointien turvaamiseksi toteutettavista toimenpiteistä (EUVL L 33, 4.2.2006, s. 22).

7Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 994/2010, annettu 20 päivänä lokakuuta 2010, toimista kaasunsaannin turvaamiseksi ja neuvoston direktiivin 2004/67/EY kumoamisesta (EUVL L 295, 12.11.2010, s. 1).

8Lisätietoa tavoitemallien kehittämisestä on saatavilla seuraavalla verkkosivustolla: https://ec.europa.eu/energy/en/consultations/consultation-generation-adequacy-capacity-mechanisms-and-internal-market-electricity

9Markkinoiden yhdentäminen tarkoittaa, että erilliset sähköpörssin vuorokausimarkkinat voidaan liittää yhteen hyödyntämällä saatavilla olevaa rajatylittävää siirtokapasiteettia. Euroopan unionissa on kehitetty sähkömarkkinoiden yhdentämistä varten erityinen algoritmi, EUPHEMIA.

10Kaasukaupan keskus on fyysinen tai virtuaalinen kauppapaikka, jossa kaasun hinta määräytyy kyseessä olevan alueen kysynnän mukaan. Kaasukaupan keskuksessa hinta vaihtelee kaasun kysynnän ja toimitusten välisessä suhteessa tapahtuvien muutosten mukana.

11Euroopan investointipankki: ”Energy Lending Criteria”, 23. heinäkuuta 2013.

12Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2015/1017, annettu 25 päivänä kesäkuuta 2015, Euroopan strategisten investointien rahastosta, Euroopan investointineuvontakeskuksesta ja Euroopan investointihankeportaalista sekä asetusten (EU) N:o 1291/2013 ja (EU) N:o 1316/2013 muuttamisesta.

13Lausunto nro 4 ”Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi Euroopan strategisten investointien rahastosta ja asetusten (EU) N:o 1291/2013 ja (EU) N:o 1316/2013 muuttamisesta” (EUVL C 121, 15.4.2015, s. 1).

14Euroopan laajuisia energiaverkkoja koskeva ohjelma perustettiin seuraavilla säädöksillä: Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 1364/2006/EY, tehty 6 päivänä syyskuuta 2006, Euroopan laajuisia energiaverkostoja koskevien suuntaviivojen vahvistamisesta sekä päätöksen N:o 96/391/EY ja päätöksen N:o 1229/2003/EY kumoamisesta (EUVL L 262, 22.9.2006, s. 1).

15Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 347/2013, annettu 17 päivänä huhtikuuta 2013, Euroopan laajuisten energiainfrastruktuurien suuntaviivoista ja päätöksen N:o 1364/2006/EY kumoamisesta sekä asetusten (EY) N:o 713/2009, (EY) N:o 714/2009 ja (EY) N:o 715/2009 muuttamisesta (EUVL L 115, 25.4.2013, s. 39). Asetuksen tavoitteena on edistää Euroopan laajuisten energiaverkkojen oikea-aikaista kehittämistä ja yhteentoimivuutta.

16Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 663/2009, annettu 13 päivänä heinäkuuta 2009, yhteisön rahoitustukea energia-alan hankkeille koskevasta talouden elvytysohjelmasta (EUVL L 200, 31.7.2009, s. 31).

17Euroopan strategisten investointien rahastosta annetun asetuksen (EU) N:o 2015/1017 mukaisesti Verkkojen Eurooppa -välineestä myönnettäviä energia-alan kauden 2014–2020 kokonaismäärärahoja vähennettiin 500 miljoonalla eurolla (5 850 miljoonasta eurosta 5 350 miljoonaan euroon); osittain tarkoituksena oli rahoittaa unionin yleisestä talousarviosta ESIRille maksettavat varat.

18Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1316/2013, annettu 11 päivänä joulukuuta 2013, Verkkojen Eurooppa -välineen perustamisesta sekä asetuksen (EU) N:o 913/2010 muuttamisesta ja asetusten (EY) N:o 680/2007 ja (EY) N:o 67/2010 kumoamisesta (EUVL L 348, 20.12.2013, s. 129).

19Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1303/2013, annettu 17 päivänä joulukuuta 2013, Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yhteisistä säännöksistä sekä Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yleisistä säännöksistä sekä neuvoston asetuksen (EY) N:o 1083/2006 kumoamisesta (EUVL L 347, 20.12.2013, s. 320).

20Komission tiedonanto ”Energiainfrastruktuurien painopisteet vuodelle 2020 ja sen jälkeen – Suunnitelma integroitua eurooppalaista energiaverkkoa varten”, KOM(2010) 677 lopullinen, 17. marraskuuta 2010.

21Kansainvälinen energiajärjestö: ”World Energy Investment Outlook”, vuosi 2014, Pariisi, OECD/IEA, s. 167.

Tarkastuksen sisältö ja lähestymistapa

20

Tässä tarkastuksessa tilintarkastustuomioistuin pyrki selvittämään, onko energian sisämarkkinoita koskevilla toimintapoliittisilla toimenpiteillä ja energiainfrastruktuuriin kohdistetulla unionin rahoituksella onnistuttu edistämään vaikuttavasti energian toimitusvarmuutta.

21

Tilintarkastustuomioistuin arvioi erityisesti seuraavia seikkoja:

οOvatko komissio ja jäsenvaltiot varmistaneet energian sisämarkkinoita koskevan toimintapolitiikan täytäntöönpanon ja parantaneet siten energian toimitusvarmuutta?

οOnko Euroopan energiainfrastruktuuri valmis markkinoiden täysimääräiseen yhdentämiseen, jotta voitaisiin edistää vaikuttavasti energian toimitusvarmuutta?

οOnko energiainfrastruktuuriin kohdennetulla EU:n rahoituksella onnistuttu edistämään tehokkaasti energian sisämarkkinoiden kehittämistä?

22

Tarkastus toimitettiin vuoden 2014 puolivälin ja vuoden 2015 puolivälin välisenä aikana.

23

Tarkastuksen painopisteinä olivat kaasunsiirto putkien kautta, kaasun varastointi esimerkiksi LNG-terminaaleissa sekä sähkönsiirto. Tarkastus ei kattanut energian tuotantoa²² eikä energiatehokkuutta²³. Siinä ei käsitelty myöskään loppukäyttäjille toimitettavan energian jakelujärjestelmiä, energiaköyhyyttä, energiaveroja ja tukia eikä vuosia 2020 ja 2030 koskevia energia- ja ilmastotavoitteita.

24

Tarkastus kohdistui vuonna 2007 ja sen jälkeen toteutettuihin toimenpiteisiin ja myönnettyyn rahoitukseen. Valittu lähestymistapa oli alueellinen, ja tarkastuksessa analysoitiin seuraavien kuuden jäsenvaltion tapauksia: Bulgaria, Espanja, Liettua, Puola, Ruotsi ja Viro. Tarkastustiimi analysoi alueellisia markkinoita ja yhteenliitäntöjen laajuutta kyseisten jäsenvaltioiden ja niiden naapurimaiden välillä.

25

Tapaustutkimuksissa tarkasteltiin investointitarpeiden määrittämistapaa, energian sisämarkkinoita koskevien periaatteiden toteuttamista, rajatylittävää yhteistyötä sekä hankeehdotusten taustalla vaikuttavaa logiikkaa. Näin varmistettiin, että koko unionin alue tulee katettua laaja-alaisesti. Tapaustutkimukset käsittivät 15 esimerkkiä EU:n yhteisrahoitusta saaneista erityishankkeista. Tarkastuksen yhteydessä haastateltiin kutakin tapaustutkimusta kohti jäsenvaltioiden ja unionin virkamiehiä.

26

Mahdollisuuksien mukaan määritettiin myös hyviä käytäntöjä, jotka voitaisiin esitellä myös sidosryhmille muissa jäsenvaltioissa.

22Ks. energiantuotantoa käsittelevä erityiskertomus nro 6/2014 ”Uusiutuviin energialähteisiin perustuvan energiantuotannon tukeminen koheesiopolitiikan varoilla – onko tuella saatu aikaan hyviä tuloksia?” (http:/eca.europa.eu).

23Ks. kulutusta käsittelevä erityiskertomus nro 21/2012 ”Energiatehokkuuteen kohdennettujen koheesiopoliittisten investointien kustannustehokkuus”.

Huomautukset

Tavoitetta toteuttaa energian sisämarkkinat vuoteen 2014 mennessä ei saavutettu

27

Energian sisämarkkinat ovat olleet vuodesta 2007 lähtien keskeinen asia EU:n energiapolitiikan kehittämisessä. Vuonna 2009 hyväksytyssä kolmannessa energiapaketissa vaadittiin kaasu- ja sähködirektiivien muuntamista osaksi kansallista lainsäädäntöä 3. maaliskuuta 2011 mennessä²⁴. Tavoitetta ei kuitenkaan saavutettu tuona vuonna. Lisäksi kolme komission asetusta, jotka muodostavat osan kolmannesta energiapaketista, hyväksyttiin vuonna 2009²⁵.

28

Vuonna 2011 neuvosto vahvisti olevansa sitoutunut energian sisämarkkinoiden toteuttamiseen toteamalla, että ”sisämarkkinat olisi toteutettava vuoteen 2014 mennessä, jolloin maakaasua ja sähköä voitaisiin siirtää vapaasti EU:n sisällä”²⁶. Joulukuussa 2014 tavoite oli edelleen saavuttamatta, joten neuvosto vahvisti uudelleen, että ”kaikissa EU:n jäsenvaltioissa on kiireellisesti varmistettava kolmannen energiapaketin säännösten tehokas ja johdonmukainen täytäntöönpano ja soveltaminen…”²⁷.

29

Tavoitteen saavuttaminen edellyttää, että

οenergian sisämarkkinoita koskeva unionin säädöskehys pannaan täytäntöön

οpaikallisia ja kansallisia markkinoita yhdenmukaistetaan

οhintojen lähentyminen saadaan toteutettua

οkäytössä oleva energiainfrastruktuuri soveltuu tähän tarkoitukseen (ks. 72 kohdasta eteenpäin).

Energian sisämarkkinoita koskevan EU:n säädöskehyksen täytäntöönpanossa on yhä ongelmia.

30

Kolmanteen energiapakettiin kuuluu sekä välittömästi sovellettavia asetuksia että direktiivejä, jotka on siirrettävä osaksi jäsenvaltioiden kansallista lainsäädäntökehystä. Komissio valvoo täytäntöönpanon edistymistä toteuttamalla kahdenlaisia tarkastuksia:

(a)Täytäntöönpanotarkastuksilla pyritään selvittämään, ovatko jäsenvaltiot muuttaneet kansallista lainsäädäntöään sisällyttääkseen siihen direktiivien säännökset²⁸. Jos komissio katsoo, että jäsenvaltio on jättänyt tämän tekemättä, se voi käynnistää rikkomismenettelyn, joka saattaa johtaa asian viemiseen Euroopan unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi.

(b)Vaatimustenmukaisuustarkastuksissa arvioidaan, ovatko lainsäädäntöön käytännössä tehdyt muutokset yhteensopivia direktiivien määräysten kanssa. Arviointia helpottaakseen komissio lähettää jäsenvaltioille tieto- ja selvityspyyntöjä. Tietojenvaihto tapahtuu välineellä, jota kutsutaan ”EU-piloteiksi”. Jos komissio katsoo, että jossakin jäsenvaltiossa käytännössä tehdyt muutokset eivät toteuta asianmukaisesti direktiivien säännöksiä, se voi käynnistää virallisen rikkomismenettelyn SEUT:n 258 artiklan nojalla.

31

Taulukossa 2 esitetään yksityiskohtaisesti kyseisten tarkastusten sekä kolmanteen energiapakettiin liittyvien rikkomismenettelyjen tilanne 30. kesäkuuta 2015. Analyysi osoittaa, että kolmannen energiapaketin täysimääräisestä täytäntöönpanosta kaikissa jäsenvaltioissa ollaan vielä kaukana. Tilanne 30. kesäkuuta 2015:

(a)Kolmannen energiapaketin säännöksiä oli siirtämättä osaksi kansallista lainsäädäntöä 19 jäsenvaltiossa 28:sta siinä määrin, että komissio katsoi tarpeelliseksi käynnistää niitä kohtaan rikkomismenettelyn. Kaikki menettelyt oli saatettu päätökseen 30. kesäkuuta 2015 mennessä.

(b)Kolmannen energiapaketin säännösten täytäntöönpanon vaatimustenmukaisuuden osalta komissio käynnisti vuonna 2013 menettelyn pyytääkseen jäsenvaltioilta tietoja. Joitakin jäsenvaltioita vastaan se käynnisti myös rikkomismenettelyn.

(i)Komissio oli saanut arviointinsa valmiiksi kymmenessä jäsenvaltiossa ja käynnistänyt niitä vastaan rikkomismenettelyn SEUT:n 258 artiklan mukaisesti. Kaikkien näiden jäsenvaltion kohdalla käsittely on vielä kesken.

(ii)Neljältä jäsenvaltiolta komissio oli pyytänyt tietoja EU-pilotin avulla, mutta arviointi ei ollut vielä valmis.

(iii)Kaikkiaan 14 jäsenvaltiolle komissio ei ollut vielä lähettänyt tietopyyntöä.

32

Komissio havaitsi tarkastustensa yhteydessä ongelmia kolmannen energiapaketin säännösten toteuttamisessa muun muassa seuraavilla osa-alueilla, jotka ovat olennaisia myös tämän tarkastuksen kannalta:

οkansallisten sääntelyviranomaisten toiminta (ks. kohdat 34–36)

οsiirtoverkonhaltijoiden toiminta (ks. kohdat 37–42)

οerilaisiin hintojen sääntelykeinoihin liittyvät kysymykset (ks. kohta 64).

33

Tarkastus vahvisti, että kyseisillä aloilla on ongelmia. Niitä käsitellään seuraavissa kohdissa.

Taulukko 2

Kolmatta energiapakettia koskevien komission täytäntöönpano- ja vaatimustenmukaisuustarkastusten tilanne 30. kesäkuuta 2015

| Täytäntöönpanotarkastus | Vaatimustenmukaisuustarkastukset
| Komission täytäntöönpanotarkastus suoritettu | Rikkomismenettely käynnistetty ja päättynyt | Komissio käynnistänyt rikkomismenettelyn | Rikkomismenettely päättynyt
Belgia | √ | √ | √ | Kesken
Bulgaria | √ | √ | Ei vireillä |
Tšekki | √ | Ei menettelyjä | Ei vireillä |
Tanska | √ | √ | Ei vireillä |
Saksa | √ | Ei menettelyjä | √ | Kesken
Viro | √ | √ | Ei vireillä |
Irlanti | √ | √ | Ei vireillä |
Kreikka | √ | Ei menettelyjä | Ei vireillä |
Espanja | √ | √ | √ | Kesken
Ranska | √ | √ | √ | Kesken
Kroatia | √ | Ei menettelyjä | √ | Kesken
Italia | √ | Ei menettelyjä | √ | Kesken
Kypros | √ | √ | Ei vireillä |
Latvia | √ | Ei menettelyjä | Ei vireillä |
Liettua | √ | √ | Ei vireillä |
Luxemburg | √ | √ | √ | Kesken
Unkari | √ | Ei menettelyjä | √ | Kesken
Malta | √ | Ei menettelyjä | Ei vireillä |
Alankomaat | √ | √ | Ei vireillä |
Itävalta | √ | √ | √ | Kesken
Puola | √ | √ | Ei vireillä |
Portugali | √ | Ei menettelyjä | Ei vireillä |
Romania | √ | √ | √ | Kesken
Slovenia | √ | √ | Ei vireillä |
Slovakia | √ | √ | Ei vireillä |
Suomi | √ | √ | Ei vireillä |
Ruotsi | √ | √ | Ei vireillä |
Yhdistynyt kuningaskunta | √ | √ | Ei vireillä |

Huom:
-  ”Ei menettelyjä” tarkoittaa, ettei komissio ole käynnistänyt tai lähitulevaisuudessa käynnistämässä täytäntöönpanotarkastuksen perusteella rikkomismenettelyä. Täytäntöönpanotarkastukset on saatettu loppuun kaikissa jäsenvaltioissa.
-  ”Ei menettelyjä vireillä” tarkoittaa, ettei kyseistä jäsenvaltioita vastaan ole käynnistetty rikkomismenettelyä. Komissio tutkii tilannetta ja saattaa käynnistää rikkomismenettelyn myöhemmin.
-  ”Kesken” tarkoittaa, että rikkomismenettely on vireillä eikä sitä ole vielä saatu päätökseen.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin komissiolta saatujen tietojen perusteella.

Energia-alan sääntelyviranomaisilla on vaikeuksia hoitaa tehtäviään sekä kansallisella että EU:n tasolla

34

Tarkastuksen yhteydessä kerätty aineisto toi esiin seuraavat ongelmat kansallisten sääntelyviranomaisten toiminnassa:

(a)Kansallisten sääntelyviranomaisten riippumattomuus on ehdoton edellytys sille, että ne voivat hoitaa tehtävänsä kunnolla. Sääntelyelinten johtajat pitäisi valita avoimessa menettelyssä ja heille olisi annettava toimintavapaus. Näitä periaatteita ei kuitenkaan aina noudateta. Katso esimerkit laatikossa 1.

(b)Useiden jäsenvaltioiden kansalliset sääntelyviranomaiset mainitsivat riskit, jotka liittyvät viranomaisten toimivallan rajoittamiseen. Jotkin hallitukset ovat pitäneet itsellään tietyt sääntelyvaltuudet tai määränneet kansalliset sääntelyviranomaiset soveltamaan hintojen määrittämisessä menetelmiä, jotka saattavat suosia joitakin markkinatoimijoita. Katso esimerkit laatikossa 2.

(c)Vaikka kansallisten sääntelyviranomaiset tehtävät ovat kaikissa jäsenvaltioissa samat, niiden käytettävissä olevien resurssien määrä vaihtelee merkittävästi. Energia-asioiden parissa työskentelevien henkilöiden määrä tarkastetuissa kansallisissa sääntelyvirastoissa vaihteli 21:stä yli 200:aan. Jotkin kansalliset viranomaiset arvioivat resurssinsa riittäviksi energiamarkkinoihin liittyvien tehtävien hoitamista varten. Resurssipulasta johtuen jotkin kansalliset sääntelyviranomaiset ovat varautuneet muita paremmin osallistuakseen kansainväliseen yhteistyöhön, millä on ratkaiseva merkitys energian sisämarkkinoiden kannalta (ks. kohta 35). Katso esimerkit laatikossa 3.

Laatikko 1

Kansallisten sääntelyviranomaisten riippumattomuuteen vaikuttavat seikat

Bulgaria – Hallitus vaihtoi vuosina 2009–2015 useaan otteeseen energia- ja vesialan sääntelykomitean puheenjohtajaa. Pelkästään vuonna 2013 näin tehtiin neljä kertaa. Riippumattomien sääntelyelinten tehtävänä on määrittää energian hinnat todellisten kustannusten perusteella. Energia- ja vesialan sääntelykomitea päätti tästä huolimatta säännellä sähkön hintaa, mikä on johtanut siihen, että vakiintunut energiayhtiö joutuu ostamaan kallista sähköä ja myymään sen julkisena toimittajana edelleen ostohintaa halvemmalla. Tämän seurauksena sen alijäämä on kasvanut vuosina 2010–2014 noin 800 miljoonaan euroon.

Liettua – Vuodesta 2013 lähtien Liettuan parlamentilla on ollut valta vaihtaa kansallisen sääntelyviranomaisen johtajaa, jos se ei hyväksy energia-alan sääntelyviraston vuosikertomusta.

Laatikko 2

Kansallisten sääntelyviranomaisten toimivaltuuksien rajoittaminen

Espanja – Teollisuus-, energia- ja matkailuministeriö määrittää kaasun ja sähkön hinnat sekä käyttömaksut, joita siirtoverkonhaltijat perivät kaasu- ja sähköinfrastruktuurin käyttäjiltä. Kansallisen sääntelyviranomaisen soveltama menetelmä kattaa korkeintaan vain yhden kolmasosan lopullisiin verkkotariffeihin vaikuttavista kustannuseristä, kun Espanjan hallitus päättää yksin kustannuseristä, jotka muodostavat loput kaksi kolmasosaa kyseisistä tariffeista. Voidaankin kysyä, onko kansallisella sääntelyviranomaisella tässä tapauksessa riittävät valtuudet hoitaa oma osuutensa valvonnasta.

Liettua – Kolmannessa energiapaketissa säädetään, että kansalliset sääntelyviranomaiset määrittävät siirto- tai jakelutariffit avoimia perusteita soveltaen. Tästä huolimatta Liettuan hallitus päättää menetelmästä, jonka mukaan kaasun ja sähkön siirtotariffit määräytyvät, ja myös vähittäishintoja säännellään. Liettuan kansallisen sääntelyviranomaisen alustavien laskelmien mukaan kaksi valtio-omisteista ja vakiintunutta energiayhtiötä saavat tämän ansiosta 167 miljoonaa euroa enemmän tuloja vuoteen 2024 mennessä kuin siinä tapauksessa, että kansallinen sääntelyviranomainen määrittäisi tariffit.

Laatikko 3

Kansallisten sääntelyviranomaisten resurssien riittävyys

Ruotsi – Ruotsin energia-alan tarkastuslaitos vahvisti, että sen 100 erityisasiantuntijaa mahdollistavat täysimääräisen osallistumisen ACERin työhön ja kansallisten asiantuntijoiden lähettämisen komennukselle. Se vahvisti myös tehneensä kaikki tarvittavat valmistelut REMIT-asetuksen täytäntöönpanoa varten esimerkiksi antamalla asiasta vastaavalle tiimille kaikki tarvittavat välineet.

Viro – Kansallisen kilpailuviranomaisen 61 työntekijästä vain 21 käsittelee energia-alaan liittyviä asioita. Komissio ilmaisi Viron energiamarkkinoita koskevassa analyysissaan huolensa siitä, onko kansallisella viranomaisella riittävät resurssit vastatakseen Viron energiamarkkinoiden sääntelystä ja osallistuakseen EU-tason yhteistyöhön (ks. liite III).

35

EU:lla ei ole koko unionin kattavaa energia-alan sääntelyviranomaista, vaan kansallisten sääntelyviranomaisten on tarkoitus tehdä yhteistyötä ACERin kautta (ks. kohta 13). EU:n energiamarkkinoiden yhdentyessä entisestään rajatylittävien sääntelykysymysten ratkaisemisesta tulee koko ajan tärkeämpää. Tällä hetkellä noita kysymyksiä käsitellään ACERin työryhmissä, joiden toimialoja ovat muun muassa sähkö, kaasu, markkinoiden eheys ja seuranta. Tämän työskentelytavan tavoitteena on helpottaa jäsenvaltioiden suoraa osallistumista yhteistyöhön, mutta käytännössä kaikki jäsenvaltiot eivät osallistu siihen yhtä aktiivisesti. Näin ollen aktiivisemmilla jäsenvaltioilla on enemmän vaikutusvaltaa työryhmissä. Osa kansallisista sääntelyviranomaisista ilmoitti, että niiden resurssit ovat rajalliset, koska niillä ei ole riittävästi asiantuntijoita, jotka kykenisivät toimimaan kansainvälisessä ympäristössä, ja myös matkustusbudjetit ovat pienet (ks. kohta 34). Liitteessä III annetaan yksityiskohtaista tietoa jäsenvaltioiden edustajien osallistumisesta ACERin työryhmiin.

36

ACERin tehtävänä on muun muassa analysoida energiamarkkinoilla vallitsevia kehityssuuntauksia sekä antaa toimintapoliittisia neuvoja kansallisille sääntelyviranomaisille ja EU:n toimielimille. Sillä ei kuitenkaan ole valtuuksia pakottaa kansallisia sääntelyviranomaisia tai hallituksia antamaan sille olennaista tietoa energiamarkkinoista. Tietojen puuttuminen rajoittaa ACERin mahdollisuuksia laatia markkina-analyyseja ja antaa toimintapoliittisia neuvoja EU:n toimielimille ja jäsenvaltioiden kansallisille sääntelyviranomaisille.

Siirtoverkonhaltijoiden toiminnan eriyttäminen on toteutettu muodollisesti, mutta se ei ole kaikissa tapauksissa johtanut markkinoiden vapauttamiseen ja kilpailukyvyn parantumiseen

37

Sähkö ja kaasu kulutetaan harvoin siellä, missä se tuotetaan tai se tulee maahan. Siirtoverkot on kehitetty sitä varten, että valtava energiamäärä saataisiin toimitettua kuluttajille. Siirtojärjestelmiä hallinnoivia tahoja kutsutaan unionin jäsenvaltioissa siirtoverkonhaltijoiksi.

38

Prosessia, jonka seurauksena energian siirtäminen on erotettu muista toiminnoista, kuten vertikaalisesti integroituneiden energiayhtiöiden tuotannosta ja jakelusta, kutsutaan eriyttämiseksi. Eriyttäminen aloitettiin ensimmäisessä ja toisessa energiapaketissa. Komissio on vahvistanut, että jäsenvaltiot ovat siirtäneet kolmannen energiapaketin ja siihen sisältyvät eriyttämissäännökset muodollisesti osaksi kansallista lainsäädäntöään (ks. kohta 31). Kaavio 2 kuvaa siirtoverkonhaltijoiden tehtäviä ja asemaa energiakaupassa ennen eriyttämistä ja sen jälkeen.

39

Toimintojen eriyttämisellä ja muilla toimenpiteillä pyrittiin luomaan sääntelyolosuhteet energian sisämarkkinoita varten. Tästä huolimatta markkinoiden vapautuminen on jäänyt monessa tapauksessa toteutumatta eikä niiden kilpailukyky ole parantanut. Tämä johtuu siitä, että monet hallitukset ja vakiintuneet energiayhtiöt rajoittavat edelleen kolmansien osapuolten pääsyä verkkoon erilaisilla säädöksillä ja teknisillä rajoituksilla. Esimerkiksi uudet kaasun ja sähkön toimittajat tarvitsevat pääsyn energian siirto- ja varastointijärjestelmiin. Ilman sitä uusien toimijoiden on vaikea päästä kansallisille sähkö- tai kaasumarkkinoille. Puolassa vakiintunut kaasuyhtiö perusti esimerkiksi vuonna 2010 erityisyhtiön, jota kansallinen sääntelyviranomainen ei pidä siirtoverkonhaltijana. Puolan maanalainen kaasunvarastointikapasiteetti on kokonaisuudessaan kyseisen yhtiön omistuksessa. Tilanteessa piilee riski siitä, että kyseinen tytäryhtiö pystyy rajoittamaan uusien kaasuntoimittajien pääsyä Puolan markkinoille²⁹.

Kaavio 2

Energian kauppa ja siirtäminen ennen eriyttämistä ja sen jälkeen

Lähde: Matthys-Donnadieun 26. elokuuta 2014 pitämä esitelmä Gentin yliopiston järjestämässä kesäyliopistossa, jonka aiheena oli ”Economics of Electricity Markets”.

40

Jäsenvaltioiden verkkoja liitetään infrastruktuurin kautta kiihtyvällä tahdilla yhteen, joten vierekkäisillä alueilla toimivien siirtoverkonhaltijoiden on myös tehtävä enemmän yhteistyötä keskenään. Tämä tarkoittaa muun muassa yhteistä lähestymistapaa infrastruktuurin kehittämiseen etenkin energian toimitusvarmuuden näkökulmasta. Esimerkki hyvästä yhteistyöstä on se, että ruotsalainen sähkönsiirtoverkon haltija voi käyttää myös Norjan ja Tanskan verkkoja, koska kyseiset maat ovat näin sopineet ja niiden verkot on kytketty yhteen teknisesti. Näin tiivis yhteistyö ei kuitenkaan ole yleistä.

41

Kaikkien siirtoverkonhaltijoiden on saatava sertifiointi oman maansa kansalliselta sääntelyviranomaiselta. Komissio osallistuu sertifiointimenettelyyn antamalla lausuntoja kansallisten sääntelyviranomaisten päätösluonnoksista. Lausuntoa laatiessaan komissio tarkastaa, onko kyseisen siirtoverkonhaltijan varallisuus riittävä, jotta se voisi tehdä itsenäisiä investointipäätöksiä. On edelleen siirtoverkonhaltijoita, joiden osalta komissio ei ole saanut loppuun sertifiointia³⁰.

42

EU:ssa ei ole koko unionin kattavaa siirtoverkonhaltijaa. Siirtoverkonhaltijat tekevät yhteistyötä Sähkö-ENTSOn ja Kaasu-ENTSOn kautta. Kansallisten siirtoverkonhaltijoiden osallistumisaktiivisuus ENTSOjen toimintaan vaihtelee, mikä saattaa johtaa siihen, että niissä kehitetyt tekniset ratkaisut soveltuvat paremmin aktiivisesti osallistuvien osapuolten käyttöön.

Jäsenvaltioiden välillä on suuria eroja energiamarkkinoiden järjestämisessä, mikä voi hidastaa energian sisämarkkinoiden kehittämistä

43

Komissio on arvioinut energian sisämarkkinoiden edistymistä ja tullut siihen johtopäätökseen, että energiamarkkinoita ohjaa 28 erillistä kansallista säädöskehystä³¹. Näin ollen EU:n energiamarkkinat ovat yhtenäisten sisämarkkinoiden sijasta pikemminkin paikallisten, alueellisten ja kansallisten energiamarkkinoiden muodostama tilkkutäkki. Energian sisämarkkinoiden kehittämisen haasteena on löytää keinot, joilla kyseiset markkinat saadaan toimimaan yhteen. Tämä on erittäin suuri haaste, koska

οEU:n alueella käytetään edelleen useita erilaisia kaupankäyntimekanismeja

οenergiamarkkinoihin pyritään vaikuttamaan erilaisilla toimenpiteillä

οverkkosääntöjen kehittäminen ja noudattaminen on yhä haasteellista

οmarkkinoiden eheys ja avoimuus vaihtelee markkinoista riippuen.

EU:n alueella on edelleen käytössä useita erilaisia kaupankäyntimekanismeja

44

Kolmannessa energiapaketissa ei säädetä, että kaikkialla EU:ssa pitäisi soveltaa jotakin tiettyä kaupankäyntimekanismia. Käytännössä kaasu- ja sähkökauppaa käydään monella eri tavalla (ks. kohta 60). Maksuvalmius, avoimuus ja osallistumismahdollisuudet ovat ominaispiirteitä, jotka edesauttavat tehokkaasti sisämarkkinoiden toteuttamista. Tarkastuksessa havaittiin ainakin neljä kaupankäyntimekanismia, jotka täyttävät kyseiset ominaispiirteet vaihtelevasti. Niitä käsitellään taulukossa 3.

Muun kansallisen tai EU-tason politiikanalan tavoitteita koskevat hallitusten toimet vaikuttavat kansallisiin energiamarkkinoihin

45

Energiapolitiikka liittyy läheisesti moniin muihin politiikanaloihin, joita toteutetaan niin kansallisella kuin unionin tasolla. Esimerkkeinä voidaan mainita talous yleisesti, ilmastonmuutos, teollisuus, innovointi sekä työmarkkinat. Kyseisiin politiikanaloihin kohdistuvilla toimenpiteillä voidaan vaikuttaa energiamarkkinoiden toimintaan esimerkiksi ohjaamalla valintaa kohti tiettyjä energialähteitä tai tukemalla erityisesti yhtä niistä. Tällaiset toimintatavat voivat olla täysin järkeenkäypiä yksittäisen jäsenvaltion näkökulmasta – tukemalla omia energialähteitään jäsenvaltio voi esimerkiksi edistää energiavarmuusnäkymiä omien rajojensa sisällä – mutta samalla ne voivat vääristää markkinoita ja hinnoittelua energian sisämarkkinoilla.

Taulukko 3

Energia-alalla havaitut kaupankäyntimekanismit

Maksuvalmius
Avoimuus
Osallistumismahdollisuudet
Esimerkki tarkastuksessa analysoiduista tapauksista

Alueellinen kaupankäynti
Tällaisten markkinoiden toimintaa tuetaan pitkäaikaisilla rahoituksen suojausmekanismeilla, ne kattavat useampia maita ja niiden tavoitteena on luoda alue, jolla energiaa voidaan siirtää vapaasti. Näiden markkinoiden maksuvalmius on yleensä erittäin hyvä ja osallistuminen perustuu vapaaehtoisuuteen.
√
√
√
Yhteinen sähköpörssi Pohjoismaissa ja Baltian alueella.

Yritysten välinen suora kaupankäynti (B2B)
Kyse on energiantuottajan ja sen asiakkaan välisestä kaupankäynnistä. Nämä usein pitkäaikaiset sopimukset eivät ole läpinäkyviä, koska kaupankäynnin ehtoja ei paljasteta muille markkinatoimijoille. Tämä hankaloittaa kaasun ja sähkön viitehintojen määrittämistä jollakin tietyllä markkina-alueella.
X
X
√
Tarkastuksen tehohetkellä Bulgariassa käytettiin vain tätä menetelmää sekä sähkö- että kaasukaupassa.

Espanjan kaasumarkkinat yhdentyivät ja järjestäytyivät vasta vuonna 2014. Vuonna 2013 noin 66 prosenttia kaasusta myytiin LNG-terminaaleissa kahdenvälisten sopimusten perusteella. Kansallisella viranomaisella oli vaikeuksia saada puolueetonta tietoa kaasun hinnasta.

Rajoitettu pörssikauppa
Rajoitettu pörssikauppa perustuu kansallisen hallituksen aloitteeseen tai määräykseen. Velvollisuus käydä energiakauppaa tällaisen pörssin kautta saattaa tarkoittaa, etteivät hintatarjoukset perustu pelkästään kysynnän ja tarjonnan väliseen dynamiikkaan.
√
√
X
Vuonna 2013 puolet Puolassa ostetusta sähköstä myytiin tällaisessa pörssissä ja puolet oli B2B-kauppaa. Puolan energiapörssin perusti alun perin joukko kaupanvälittäjiä, mutta kansalliset viranomaiset ovat sittemmin tukeneet sitä määräämällä, että sähköntuottajien on myytävä vähintään 70 prosenttia tuottamastaan sähköstä kyseisessä pörssissä.

Ylijäämävarastojen myyntiin perustuvat markkinat
Tämä koskee lähinnä kaasualaa. Tällainen kaupankäynti toimii tilanteessa, jossa markkinat ovat hyvin säännellyt tai yksi suuri toimittaja dominoi niitä. Kaupankäynti ei tällöin avoimesta kauppatavasta huolimatta perustu markkinoiden hintadynamiikkaan.
√
X
X
Puolan kaasupörssistä voidaan ostaa kaasua yli 20 prosenttia säänneltyä tukkuhintaa halvemmalla.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

46

Komissio on tietoinen vaikutuksesta, joka kyseisillä toimenpiteillä voi olla energiamarkkinoiden toimintaan. Komissiolla on kuitenkin rajalliset valmiudet rajoittaa niiden toteuttamista jopa silloin, kun se haluaisi itse niin tehdä. Komissio on selvittänyt kantaansa energia-alalle myönnettävää valtiontukea koskevissa suuntaviivoissaan³² sekä energiapaketteja koskevissa selittävissä huomautuksissa. Seuraavat komission kannattamat seikat ovat olennaisia tämän tarkastuksen kannalta:

οTukkuhintojen sääntelyä ei pitäisi sallia³³.

οSäänneltyjen vähittäishintojen on oltava tasoltaan sellaisia, että ne mahdollistavat kilpailevien tarjousten tekemisen. Mikään sähkön kustannustekijöistä ei saisi olla säännellyssä hinnassa tietyn markkina-alueen keskimääräistä tukkuhintaa alhaisempi³⁴.

Verkkosääntöjen ja suuntaviivojen hyväksyminen on erityisen hidasta sähköalalla

47

Verkkosäännöt ovat teknisiä sääntöjä, joiden avulla pyritään luomaan perusta erilaisten sähkön- ja kaasunsiirtojärjestelmien tekniselle yhteentoimivuudelle EU:ssa. Verkkosäännöt sisältävät yleiset tekniset standardit, joilla pitäisi voida varmistaa energian vapaa virtaus rajojen yli. Ne ovat energiamarkkinoiden yleistä lainsäädäntökehystä yksityiskohtaisemmat, jotta voitaisiin varmistaa energiapakettien yhtenäinen täytäntöönpano. Jos verkkosääntöjä toteutettaisiin täysimääräisesti, erilaisten kaupankäyntimekanismien määrä voisi laskea, mikä loisi otolliset olosuhteet keskenään yhteensopivien markkinoiden yhdentymisen varmistamiseksi. ACERilla on tässä prosessissa aivan erityinen tehtävä: se laatii puiteohjeet ja arvioi ENTSOjen laatimat verkkosäännöt ennen kuin ne toimitetaan komissiolle. Tämän jälkeen komission tehtävänä on hyväksyä lopullinen sääntöteksti ja koordinoida komiteamenettelyä, jossa verkkosäännöt hyväksytään virallisesti.

48

Joissakin jäsenvaltioissa ja joidenkin jäsenvaltioiden välillä käydään jo nyt energiakauppaa, vaikka verkkosääntöjä ei ole vielä hyväksytty täysimääräisesti. Tästä huolimatta prosessin loppuun saattaminen olisi merkittävä askel kohti toimivia energian sisämarkkinoita.

49

Kuten taulukosta 4 käy ilmi, verkkosäännöistä sopiminen on osoittautunut vaikeaksi ja pitkälliseksi prosessiksi. Tilanne 30. kesäkuuta 2015:

οKaasualalla oli edistytty hieman: viidestä verkkosäännöstöstä neljä oli saatu hyväksyttyä ja yhdestä neuvoteltiin.

οSähköpuolella sen sijaan ei ole saatu sovittua yhdestäkään verkkosäännöstöstä, joita on yhteensä 11. Vaikka ACER on jo siirtänyt asian komissiolle, verkkosääntöjen hyväksymistä koskevat komiteamenettelyt ovat viivästyneet pahasti. Komission käsiteltäväksi on toimitettu yhdeksän verkkosäännöstöä, mutta vasta viiden osalta on toistaiseksi päästy komiteamenettelyvaiheeseen.

Taulukko 4

Verkkosääntöjen kehitysprosessi

|  | ACERin laatimat puiteohjeet | Sääntöjen kehittämistyö ENTSOissa päättynyt | ACERin lopullinen suositus | Komiteamenettelyjen alkaminen | Säännöstön julkaiseminen EU:n virallisessa lehdessä
Kaasu | Kapasiteetin jakomekanismit | Q3 2011 | Q3 2012 | Q4 2012 | Q1 2013 | Q4 2013
Ylikuormituksen hallintamenettelyt | E/A | E/A | E/A | Q1 2012 | Q3 2012
Kaasualan tasehallinta- ja siirtojärjestelmät | Q4 2011 | Q1 2013 | Q1 2013 | Q3 2013 | Q1 2014
Yhteentoimivuutta ja tietojen vaihtoa koskevat säännöt | Q3 2012 | Q4 2013 | Q1 2014 | Q3 2014 | Q2 2015
Siirtotariffeja koskevien rakenteiden yhdenmukaistaminen | Q4 2013 |  |  |  |
Sähkö | Kapasiteetinjako ja ylikuormituksen hallinta | Q2 2011 | Q3 2012 | Q1 2013 | Q3 2014 |
Pitkän aikavälin kapasiteetin jakaminen | Q3 2013 | Q2 2014 | Q2 2015 |
Tuotannon liittäminen verkkoon | Q2 2011 | Q2 2012 | Q1 2013 | Q1 2015 |
Kysynnän liittäminen | Q4 2012 | Q1 2013 | Q2 2015 |
Suurjännitetasavirran liittäminen verkkoon | Q2 2014 | Q3 2014 | Q2 2015 |
Toimintavarmuus | Q4 2011 | Q1 2013 | Q4 2013 |  |
Toiminnan suunnittelu ja aikataulutus | Q1 2013 | Q4 2013 |  |
Kuormitustiheyden hallinta ja varastot | Q2 2013 | Q3 2013 |  |
Operatiivinen koulutus |  |  |  |
Hätätilanteita koskevat vaatimukset ja operatiiviset menettelyt | Q1 2015 | Q2 2015 |  |
Tasehallinta | Q3 2012 | Q4 2013 |  |  |

Huom: Kaasuverkon ylikuormituksen hallintamenettelyihin ei sovellettu samaa menettelyä kuin muihin verkkosääntöihin. Ne oli jo määritetty kolmannen energiapaketin yhteydessä asetuksessa (EY) No 715/2009 ja niitä oli päivitetty vuonna 2012 komiteamenettelyssä.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin ACERilta saatujen tietojen perusteella.

50

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa määritettiin neljä syytä, joiden vuoksi prosessi on ollut hidas:

(a)Jo nyt asianmukaisesti toimivilla markkinoilla ei nähdä tarvetta tälle prosessille. Kyseisten markkinoiden toimijat eivät ole halukkaita korvaamaan vanhoja teknisiä sääntöjä uusilla ja yhdentyneempien EU-markkinoiden hyötyjä ei ole asetettu etusijalle. Pohjoismaiden ja Baltian maiden yhteisen sähköpörssin päivänsisäinen markkinamekanismi ELBAS³⁵ ei esimerkiksi ole teknisesti yhteensopiva Keski-Euroopassa käytettävien päivänsisäisten kaupankäyntijärjestelmien kanssa. Pohjoiset ja Baltiassa sijaitsevat jäsenvaltiot eivät olleet halukkaita hyväksymään yleiseurooppalaista ratkaisua, jos se eroaisi ELBAS-järjestelmästä. Keskustelu siitä, mitä järjestelmää Euroopassa pitäisi käyttää, hidastaa markkinoiden yhdentämistä.

(b)Kolmannessa energiapaketissa ei annettu selkeää aikataulua tai määräaikaa verkkosääntöjen laatimiselle, hyväksymiselle tai täytäntöönpanolle.

(c)Verkkosäännöt laaditaan Sähkö- ja Kaasu-ENTSOjen ja ACERin välisessä monimutkaisessa menettelyssä. Verkkosääntöjen kehittämistä koskevat päätökset tehdään ENTSOissa siirtoverkonhaltijoiden ja ACERissa kansallisten sääntelyviranomaisten määräenemmistöllä. Tämä on ongelmallista, sillä vaikka ENTSOt ovat Euroopan tason elimiä, joiden tehtäviin kuuluu energian sisämarkkinoiden kehittäminen, ne ajavat myös yksittäisten jäsenten etua. Tämä aiheuttaa mahdollisia eturistiriitoja osallistujien keskuudessa ja saattaa johtaa ”pienin yhteinen nimittäjä” -tyyppisten ratkaisujen hyväksymiseen, mikä ei edistä markkinoiden yhdentämistä parhaalla mahdollisella tavalla.

(d)Etenkään sähköalalla komissio ei ole käynnistänyt ja läpivienyt komiteamenettelyjä oikea-aikaisesti.

51

Verkkosääntöjen nopeutettu täytäntöönpano on ollut vähäistä. Joidenkin jäsenvaltioiden siirtoverkonhaltijat ja kansalliset sääntelyviranomaiset ovat tehneet kahden verkkosäännöstön nopeutettua täytäntöönpanoa varten alueellisia aloitteita. Seitsemän jäsenvaltiota on tehnyt yhteistyötä kaasualan kapasiteetinjakomekanismia koskevan säännöstön täytäntöönpanon nopeuttamiseksi vuodesta 2012 lähtien³⁶.

Markkinoiden eheys ja avoimuus riippuu kaupankäyntimekanismista

52

Energian sisämarkkinoita koskevien periaatteiden mukaisesti energia on myytävä sääntöihin perustuvilla ja avoimilla markkinoilla. Kuten edellä on esitetty, eri kaupankäyntimekanismien avoimuustaso vaihtelee (ks. kohta 44). Tämän huomioon ottaen EU:ssa hyväksyttiin vuonna 2011 asetus³⁷ energian tukkumarkkinoiden eheydestä ja tarkasteltavuudesta (REMIT) (ks. laatikko 4).

Laatikko 4

REMIT-asetus ja ACER

REMIT-asetus, jonka täytäntöönpanosta vastaa ACER, on Euroopan energian tukkumarkkinoita koskeva seurantaväline. Se lisää merkittävästi ACERin vastuuta kolmanteen energiapakettiin verrattuna. ACER on pyytänyt käyttöönsä uutta IT-infrastruktuuria, seurantavälineitä ja erityisasiantuntijoita.

οTäytäntöönpanovaihe alkoi, kun asetus hyväksyttiin ja sitä täydentävät tiedonkeruusäännöt tulivat voimaan. ACER määritti menetelmät, menettelyt ja IT-työkalut energian tukkumarkkinoiden seurantaa varten. Tämä koski myös tietojenvaihtoa kansallisten sääntelyviranomaisten sekä muiden kansallisten ja EU-tason viranomaisten kanssa.

οOperatiivisessa vaiheessa ACER kerää ja analysoi tietoa soveltamalla neljävaiheista lähestymistapaa: valvonta, epätavallisten tapahtumien esitutkinta, tapaustutkimus ja toimenpiteiden toteuttaminen. ACER kerää tietoa suoraan markkinatoimijoilta ja kolmansilta osapuolilta.

53

ACER sekä sääntelyviranomaiset neljästä tarkastuskäynnin kohteena olleista kuudesta jäsenvaltiosta ilmoittivat, etteivät ne ole täysin valmiita REMIT-asetuksen täytäntöönpanoon. Bulgarian kansallinen sääntelyviranomainen ilmoitti, ettei REMIT-asetusta voida soveltaa Bulgariassa, koska maassa ei ole energiapörssiä.

54

Hyvin toimivilla pörsseillä on käytössään sisäiset avoimuusmenettelyt, joiden avulla pyritään estämään markkinoiden manipulointi. Ne voisivat tukea ACERia ja sääntelyviranomaisia REMIT-asetuksen asettamissa rajoissa. Vähemmän avoimet kaupankäyntimekanismit, kuten B2B-kauppa ja ylijäämävarastojen myyntiin perustuvat markkinat, eivät vielä sisällä toimivia valvontamekanismeja. Näin ollen markkinoiden manipulointiin ja epäsäännölliseen tietojenvaihtoon liittyvät riskit eivät välttämättä poistu edes REMIT-asetuksen tullessa kaikilta osin voimaan.

Unionin jäsenvaltioiden markkinoiden yhdentämisessä on kyllä edistytty, mutta energian sisämarkkinoiden tuomat hyödyt eivät ole vielä toteutuneet täysimääräisesti hintojen osalta

55

Kolmannessa energiapaketissa sovelletaan samanlaista lähestymistapaa sekä sähkö- että kaasumarkkinoihin. Niitä varten kehitetyt mallit ovat myös samanlaisia, koska niissä ennakoidaan tilannetta, jossa energiaa saadaan useista eri lähteistä ja hintakilpailu toteutuu kullakin markkina-alueella (ks. kohta 12).

56

Jäsenvaltioiden välisessä kaupassa olisi käytettävä vähittäishintojen sijasta ennemminkin tukkuhintoja, koska vähittäishintoihin sisältyvät verot, muut maksut ja alennukset vaihtelevat jäsenvaltiosta toiseen. Kotitalouksilta ja teollisuusasiakkailta perittävien keskihintojen ja tukkuhintojen välinen ero on merkittävä. Katso liite I.

57

Yksi osoitus hyvin toimivista energian sisämarkkinoista olisi se, että energian tukkuhintojen erot olisivat suhteellisen pienet sekä lähekkäin sijaitsevien jäsenvaltioiden välillä että eri alueiden sisällä. Merkittävä ero tukkuhinnoissa tarkoittaisi, ettei markkinoiden avaamiseen ja yhteenliitäntäkapasiteettiin liittyviä taloudellisia etuja saada hyödynnettyä.

58

Joissakin jäsenvaltioissa säännellään energian tukku- ja vähittäishintoja, mikä voi vaikuttaa jäsenvaltioiden välisten hintaerojen tasoon (ks. kohdat 45 ja 46).

59

Sähkön tukkuhinnat eivät ole lähentyneet jäsenvaltioiden välillä. Kuten esitetään kaaviossa 3, sähkön tukkuhinnoissa on suuria eroja eri puolilla EU:ta. Korkein tukkuhinta on yli 85 prosenttia korkeampi kuin matalin tukkuhinta³⁸. Joidenkin yhteisen rajan jakavien jäsenvaltioiden välillä on merkittäviä eroja. Näin on esimerkiksi Latvian ja Viron sekä Puolan ja Tšekin välillä.

Kaavio 3

Vertailu sähkön keskimääräisistä peruskuormituskauden tukkuhinnoista vuonna 2014 jäsenvaltioissa, joissa käydään pörssikauppaa

Huom: Bulgarian, Kroatian, Kyproksen, Luxemburgin ja Maltan hintatiedot eivät ole saatavilla.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin Euroopan komission toimittamien tietojen perusteella.

60

Markkinataloudessa hintojen lähentyminen käytännössä edellyttää kolmen ehdon täyttymistä:

(a)Jäsenvaltioiden on oltava sitoutuneita vapaiden ja kilpailukykyisen markkinoiden kehittämiseen (ks. kohta 39).

(b)Jäsenvaltioissa käytettävien kaupankäyntimekanismien on oltava yhteensopivia keskenään jäsenvaltioiden välillä. Jos yksi jäsenvaltio noudattaa B2B-mallia ja toinen kuuluu alueelliseen energiapörssiin, markkinoiden tehokas yhdentäminen ei ole mahdollista (ks. kohta 44).

(c)Siirtoverkkojen kapasiteetin täytyy riittää sekä rajatylittäviin siirtoihin että jäsenvaltion sisäisiin siirtoihin.

61

Suurin osa jäsenvaltioista, joiden kaupankäyntimekanismina on jonkinlainen pörssikauppa, osallistuvat vuorokausimarkkinoiden yhdentämiseen³⁹. Tämä ei kuitenkaan ole johtanut tilanteeseen, jossa sähkön tukkuhinnat olisivat täysin yhdenmukaiset, koska kyseiset jäsenvaltiot eivät välttämättä sovella samoja kaupankäyntimekanismeja ja jäsenvaltioiden välisten ja sisäisten yhteenliitäntöjen määrä on vähäinen. Kuten kaaviosta 3 käy ilmi, näiden jäsenvaltioiden välillä on edelleen hintaeroja.

62

Yhteenliitännät helpottavat kansallisten energiamarkkinoiden yhdentämistä, minkä pitäisi periaatteessa vaikuttaa energian hintoihin mahdollistamalla rajatylittävät markkinavaikutukset. EU on asettanut tavoitteeksi, että rajatylittävien sähköyhteenliitäntöjen kapasiteetti on vähintään 10 prosenttia olemassa olevasta sähköntuotantokapasiteetista yksittäisessä jäsenvaltiossa⁴⁰ (ks. kohta 75). Yhteenliitäntäastetta koskevan 10 prosentin tavoitteen saavuttaminen ei kuitenkaan ole aina johtanut hintojen lähentymiseen.

63

Hintojen lähentämisen kannalta riittävä yhteenliitäntäaste riippuu jäsenvaltioiden ja niitä ympäröivien alueiden markkinoilla vallitsevista tarpeista ja erityisistä olosuhteista. Sähkön hintojen lähentäminen saattaisi edellyttää huomattavasti suurempaa yhteenliitäntäkapasiteettia kuin 10 prosenttia, mutta joissakin tilanteissa, kuten suurten markkina-alueiden välillä, pienempikin yhteenliitäntäkapasiteetti saattaisi riittää. Taulukon 5 mukaan esimerkiksi Portugalin yhteenliitäntäaste on alle 10 prosenttia, mutta kuten kaaviosta 3 käy ilmi, sen ja Espanjan hintojen välillä ei ole merkittävää eroa. Lisää esimerkkejä hintojen lähentämisen ja yhteenliitäntää koskevan tavoitteen välisestä suhteesta esitetään laatikossa 5.

Laatikko 5

Sähkön hintojen lähentyminen ja sähköverkkojen yhteenliitäntää koskeva 10 prosentin tavoite

Virossa yhteenliitäntäkapasiteetti on tällä hetkellä noin 60 prosenttia maan tuotantokapasiteetista ja Latviassa se on 33 prosenttia maan tuotantokapasiteetista. Yhteenliitäntäaste ylittää siis selvästi 10 prosentin tavoitteen, mutta hintaerot ovat edelleen merkittävät.

Puolan yhteenliitäntäkapasiteetti naapurimaiden kanssa on riittävä. Jos jätetään huomioimatta EU:n ulkopuoliset maat – Valkovenäjä ja Ukraina – Puolan yhteenliitäntäkapasiteetti on 15 prosenttia käytettävissä olevasta tuotantokapasiteetista. Sen nykyisten rajatylittävien energialiitäntöjen kokonaiskapasiteetti on 5 gigawattia, mutta niitä voidaan hyödyntää kaupankäynnissä vain hyvin vähän, koska Puolan siirtoverkonhaltija on asettanut rajoituksia estääkseen energian suunnittelemattoman virtauksen Saksasta.

Kyse on virtauksesta, joka johtuu siitä, että Pohjois-Saksassa sijaitsevien tuulivoimaloiden sähköntuotantokapasiteetti on valtava mutta Saksan siirtokapasiteetti rajallinen. Koska kaikkea tuota sähköä ei voida siirtää Saksan sisällä, se saattaa virrata naapurimaiden verkkoihin muodostaen niin kutsutun kiertovirtauksen. Hallitakseen mahdollisia kiertovirtauksia Puolan siirtoverkonhaltija sulkee lähes kokonaan Puolan ja Saksan välisen yhteenliitännän, joka mahdollistaa sähkökaupan.

Puolan ja Ruotsin välinen SwePol-yhteys (600 MW) on ainut täysin toimiva yhteenliitäntä, joka vaikuttaa sähkön hintaan Puolassa. Sen osuus on noin 1,6 prosenttia Puolan kansallisesta sähkön tuotannon kokonaiskapasiteetista (ks. laatikko 7).

64

Jotkin jäsenvaltiot eivät edelleenkään salli sitä, että energian hinnat määräytyisivät kysynnän ja tarjonnan välisen dynamiikan mukaan, vaikka ne ovatkin sitoutuneet täytäntöönpanemaan energian sisämarkkinoita koskevat uudistukset. Yhdessä tarkastuksen kohteena olleista jäsenvaltioista säänneltiin energian tukkuhintoja ja neljässä tarkastusotokseen kuuluneessa jäsenvaltiossa säänneltiin erilaisin keinoin vähittäishintoja.

Kaasualan tavoitemallin täysimääräisellä täytäntöönpanolla saattaa olla vain vähän vaikutusta kaasun tukkuhintoihin

65

Kaasualan tavoitemallissa korostetaan tarvetta edistää kaasukaupan keskuksissa tapahtuvaa kaupankäyntiä (ks. kohta 12). Toistaiseksi vain seitsemässä jäsenvaltiossa kaupankäynti perustuu kaasukaupan keskuksen määrittämiin hintoihin⁴¹. Muissa jäsenvaltioissa kaasukauppa perustuu B2B-malleihin ja niiden sisältämiin kaasuputkien kapasiteettia koskeviin yksinoikeussopimuksiin, joissa kaasun tuottajat sitoutuvat toimittamaan tietyn määrän kaasua kiinteällä hinnalla. Kiinteä hinta muodostaa sitten perustan maassa sovellettavalle tukkuhinnalle.

66

Jäsenvaltioista löytyy esimerkkejä myös keskuksiin ja B2B-kauppaan perustuvien kaupankäyntimekanismien rinnakkaisesta käytöstä. Esimerkiksi Italiassa toimii kaasukaupan keskus, johon osallistuvat kaasuntoimittajat ovat solmineet yhteensä neljä erillistä B2B-sopimusta. Toisaalta Virossa ja Latviassa on kummassakin vain yksi kaasuntoimittaja, mutta hinta on määritetty B2B-sopimuksissa⁴².

67

Kaupan keskukset tarvitsevat toimiakseen useamman kuin yhden kaasun toimituslähteen. Kaasua voidaan toimittaa joko yhdysputkien kautta tai muilla tavoin, kuten tehdään nesteytetyn maakaasun kohdalla. Kilpailukykyisten kaupan keskusten kehittäminen kaikkialla EU:ssa edellyttäisi merkittävien investointien kohdentamista infrastruktuuriin, jotta voitaisiin edistää kaasun toimittamista vaihtoehtoisista lähteistä. Jos merkittävien infrastruktuuri-investointien ennakoitaisiin johtavan verkkotariffien nostamiseen myöhemmin, keskusten kautta tapahtuvan kaupankäynnin kehittäminen kaikkialla EU:ssa ei ehkä olisi taloudellisesti kovin kannattavaa – etenkin kun kaupan keskuksissa määräytyvät keskihinnat ovat vain 10 prosenttia alhaisemmat kuin B2B-kaupassa sovellettavat keskihinnat⁴³.

68

Jotta keskusten kautta tapahtuva kauppa olisi kilpailukykyistä, kaasua on myös saatava riittävästi eri toimituslähteistä. Se, että useampi toimittaja toimittaa kaasua samasta kansallisesta lähteestä, voi toki johtaa katekilpailuun. Tämä ei kuitenkaan välttämättä edistä toimitusvarmuutta, koska toimitusten keskeytyminen kyseisestä ainoasta kansallisesta lähteestä vaikuttaisi kaikkiin toimitusreitteihin siitä eteenpäin.

69

Kaikki nämä seikat on otettava huomioon, koska kaasun kysynnän tulevaa kehitystä EU:ssa on hyvin hankala ennustaa. Kuten kaaviosta 4 käy ilmi, vuosina 2010–2013 kaasun kokonaiskysyntä laski EU:ssa 14 prosenttia. Lisäksi jopa komissio on arvioinut, että kaasun kysynnän kasvu on epätodennäköistä. Tämän takia mahdolliset investoijat ovat varovaisia tulevissa investointilupauksissaan.

70

Komissiolla ei ole sisäisiä resursseja EU:n kaasun kysyntää koskevien ennusteiden tekemiseksi, vaan se käyttää ulkoisen toimeksisaajan toimittamia arvioita (ks. kohta 83). Kaaviosta 4 näkyy myös, että komissio on kyseisellä kaudella yliarvioinut jatkuvasti kaasun kysynnän. Näin ollen sen on palautettava luottamus käyttämiinsä ennusteisiin.

Kaavio 4

Kaasun kulutus EU:n 27 jäsenvaltiossa vuosina 2000–2013 sekä komission ennakkoarviot vuoteen 2030 asti

Huom: Kaikki ennakkoarviot koskevat kulutusta EU:n 27 jäsenvaltiossa viiden vuoden jaksoissa ilmaistuna (2005, 2010, 2015, ja niin edelleen). Viimeisimmät Eurostatin toimittamat tiedot todellisesta kaasunkulutuksesta ovat vuodelta 2013.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin. Tiedot perustuvat Eurostatin ja Euroopan komission vuosina 2003–2013 julkaisemiin kaksivuotisiin ennusteisiin energiankulutuksesta.

71

Kaasumarkkinoilla voidaan lisätä kilpailua myös muilla keinoin niin, että energian toimitusvarmuus lisääntyisi, vaikka keinot eivät toisikaan täysin toimivaa ja kilpailukykyistä järjestelmää, jossa sovellettaisiin kaupan keskuksissa määritettyjä hintoja. Tämä voitaisiin tehdä varmistamalla vaihtoehtoinen toimituslähde ja vaikuttamalla siten toisen kaasuntoimittajan tarjoamaan hintaan. Liettuan LNG-terminaali on esimerkki siitä, miten voidaan vaikuttaa hintaan varmistaen samalla, että saatavilla on vaihtoehtoinen toimituslähde siltä varalta, että Baltian alueen kaasuputkiin tulee häiriö. Katso laatikko 6.

Laatikko 6

“Independence”: Klaipedan LNG-terminaali Liettuassa

Kelluva LNG-terminaali ”Independence” sijoitettiin Klaipedan satamaan marraskuussa 2014. Se on norjalaisomistuksessa oleva terminaalialus, jonka Liettua on vuokrannut kymmeneksi vuodeksi ja johon Liettualla on myös osto-oikeus. Terminaalin vuotuinen toimituskapasiteetti on 3,8 miljardia kuutiometriä, ja sen ansiosta Liettuan kaasuntoimitusvarmuus on parantunut huomattavasti ja kaasuntoimittajien välinen kilpailu on lisääntynyt koko alueella.

Liettuan kansallisen sääntelyviranomaisen mukaan toinen Liettuaan kaasua toimittava taho laski tuontihintaa 21 prosentilla noin 28,6 euroon megawattitunnilla sen jälkeen, kun LNG-terminaalin pääurakka oli valmistunut vuonna 2014, eli ennen kuin terminaali oli edes aloittanut toimintansa täysimääräisesti.

© Hoëgh LNG

Kuva 1 – Kelluvan LNG-terminaalin “Independence” saapuminen Klaipedan satamaan

EU:n energiainfrastruktuuri ei ole yleisesti ottaen vielä valmis markkinoiden täysimääräiseen yhdentymiseen, minkä takia se ei vielä varmista vaikuttavasti energian toimitusvarmuutta.

72

Tarkoitukseen soveltuva infrastruktuuri on energian sisämarkkinoiden toiminnassa yhtä tärkeä seikka kuin markkinarakenteet ja tehokas sääntely. Kertomuksen tässä osiossa

(a)arvioidaan, onko EU:n nykyinen energiainfrastruktuuri valmis energian sisämarkkinoiden kehittämiseen

(b)tutkitaan, perustuuko infrastruktuurin kehittäminen tällä hetkellä kokonaisvaltaiseen tarvearviointiin

(c)tarkastellaan, millaista yhteistyötä infrastruktuurihankkeiden toteuttaminen edellyttää.

Useissa unionin jäsenvaltioissa sisäinen infrastruktuuri tai jäsenvaltioiden välinen infrastruktuuri ei vielä sovellu energian sisämarkkinoille.

Yhden jäsenvaltion energiainfrastruktuuri voi vaikuttaa muiden jäsenvaltioiden energiamarkkinoihin

73

Yhden jäsenvaltion energiainfrastruktuurin erityispiirteet voivat käytännössä rajoittaa sähkön ja kaasun virtausta naapureina olevien jäsenvaltioiden ja muiden jäsenvaltioiden välillä. Tarkastuksessa havainnoitiin seuraavanlaisia tapauksia:

(a)Vastaanottokyky on riittämätön. Tällainen ongelma saattaa syntyä, jos jonkin jäsenvaltion infrastruktuurin kapasiteetti on liian pieni eikä mahdollista tuontia ja vientiä naapurimaiden kansallisten markkinoiden kanssa. Näin käy, kun kansalliset siirtoverkot ylikuormittuvat, sähköverkon syöttötiheys ei ole riittävä tai kaasujärjestelmissä ei ole kapasiteettia vapaana ja/tai paine on liian pieni. Katso esimerkit laatikossa 7.

Laatikko 7

Esimerkkejä kansallisen siirtoinfrastruktuurin riittämättömästä vastaanottokyvystä

Vuonna 2000 käyttöön otettu Puolan ja Ruotsin välinen SwePol-yhteenliitäntä, jonka asennettu teho on 600 MW, ei toimi täydellä teholla, vaikka sähkön tukkuhinnoissa on suuria eroja kyseisten kahden jäsenvaltion markkinoiden välillä. Puolan siirtoverkonhaltijan mukaan Pohjois-Puolan siirtoinfrastruktuurin kapasiteetti ei riitä, jotta se voisi vastaanottaa niin paljon sähköä ja jakaa sitä eteenpäin Puolan kansalliseen verkkoon. Vuonna 2014 markkinoille tarjottu kapasiteetti vaihteli 273 megawatista 424 megawattiin, mikä on huomattavasti alle kyseisen liitäntäverkon enimmäiskapasiteetin.

Viron kaasuverkosta on yhteenliitännät kolmansien maiden ja Latvian verkkoihin, ja järjestelmän paineistus varmistetaan latvialaisissa pumppuasemissa. Viron ja Suomen välille on suunnitteilla uusi merenalainen kaasuputki. Jotta kaasu virtaisi siinä, Viron kaasuputkijärjestelmän painetta pitäisi nostaa joko rakentamalla Viroon pumppuaseman tai lisäämällä latvialaisen pumppuaseman kapasiteettia.

(b)Kapasiteetti ei riitä energian siirtämiseen. Joistakin jäsenvaltioista on tullut tai on todennäköisesti tulossa niin kutsuttuja energiansiirtokäytäviä. Käytävät sijaitsevat sellaisten jäsenvaltioiden välillä, joista toisilla on runsaat energiavarannot kilpailukykyisesti hinnoitellun kaasun tai sähkön viemiseksi ja toiset hyötyisivät näistä energiavirroista. Jäsenvaltion kautta kulkeva energiansiirto on mahdollista vain, jos kapasiteetti ylittää kotimaisen kysynnän. Joidenkin kauttakulkumaiden kapasiteetti ei ole riittävä, mikä saattaa johtaa verkon ylikuormittumiseen. Katso esimerkit laatikossa 8. Vastakkainen ongelma voi syntyä, jos kaasuputket on sidottu kauttakulkuun pitkäaikaisilla siirtosopimuksilla eikä niitä voida käyttää kotimaan tarpeisiin (ks. kohta 111).

Laatikko 8

Energiansiirtoihin liittyvät haasteet

Ruotsin kautta kuljetetaan sähköä Norjasta Suomeen, Tanskaan, Saksaan ja Puolaan. Ruotsi on investoinut yhteenliitäntöihin tämän virtauksen helpottamiseksi. Ruotsin sisäisen verkon ylikuormittumisen takia sähkön vienti Tanskaan ei ollut aiemmin tasaista. Tanska valitti asiasta Euroopan komissiolle, minkä seurauksena Ruotsi jakoi vuonna 2011 sähkömarkkinansa neljään kaupankäyntialueeseen. Näin voitiin määrittää kohdat, joissa verkko ylikuormittui. Verkkoa parannettiin noissa kohdissa.

Ranskan pitäisi toimia kaasun kauttakulkumaana Iberian niemimaan ja muun Euroopan välillä. Tämä ei kuitenkaan ole nykyisellään mahdollista vallitsevien markkinaolosuhteiden, Etelä-Ranskan verkon ylikuormittumisen ja Pohjois- ja Etelä-Ranskan väliseen kaasunvirtaukseen liittyvien ongelmien takia.

Sähköalalla ongelmia aiheuttaa fyysisten yhteenliitäntöjen vähäinen määrä Ranskan ja Espanjan välillä. Lisäksi Espanjan ja Portugalin liittymistä energian sisämarkkinoihin hidastaa merkittävästi tarve parantaa niin Espanjan kuin Ranskan sisäisen sähköverkkojärjestelmän tehoa, koska muuten sähkön siirtäminen Iberian niemimaan ja Keski-Euroopan välillä ei ole mahdollista.

Jäsenvaltioiden rajatylittävässä infrastruktuurissa on yhä puutteita

74

Rajatylittävien yhteenliitäntöjen kapasiteettiin liittyvät ongelmat käyvät yhä ilmeisemmiksi sitä mukaa, kun jäsenvaltioiden välisen energiakaupan kysyntä kasvaa. EU:n rajatylittävän infrastruktuurin aukoista ei ole tehty yhtä kokonaisvaltaista analyysia (ks. kohta 82). Vaikka tällaista strategista tarvearviointia ei ole tehty, EU:n tasolla on asetettu tavoitteet sähkön ja kaasun yhteenliitännöille.

75

Yhteenliitäntää koskeva 10 prosentin tavoite⁴⁴ asetettiin vuonna 2002 Eurooppa-neuvoston kokouksessa⁴⁵. Joillakin jäsenvaltioilla ei ole lainkaan tai on vain vähän yhteenliitäntöjä naapurimaidensa kanssa, ja kesäkuussa 2015 liitäntäverkkojen osuus jäi alle 10 prosentin tavoitteen 12 jäsenvaltiossa. Katso taulukko 5. Kuten kohdassa 62 todetaan, vierekkäin sijaitsevien jäsenvaltioiden sähkömarkkinoilla sovellettavat hinnat eivät välttämättä lähene toisiaan, vaikka 10 prosentin yhteenliitäntäaste saavutettaisiinkin.

Taulukko 5

Unionin jäsenvaltioiden yhteenliitäntäaste sähköalalla vuonna 2014

Sähköverkkojen yhteenliitäntäaste yli 10 prosenttia |  | Sähköverkkojen yhteenliitäntäaste alle 10 prosenttia
Jäsenvaltio | % |  | Jäsenvaltio | %
Luxemburg | 245 |  | Irlanti | 9
Kroatia | 69 |  | Italia | 7
Slovenia | 65 |  | Portugali | 7
Slovakia | 61 |  | Romania | 7
Tanska | 44 |  | Yhdistynyt kuningaskunta | 6
Suomi | 30 |  | Viro | 4
Unkari | 29 |  | Latvia | 4
Itävalta | 29 |  | Liettua | 4
Ruotsi | 26 |  | Espanja | 3
Alankomaat | 17 |  | Puola | 2
Belgia | 17 |  | Kypros | 0
Tšekin tasavalta | 17 |  | Malta | 0
Bulgaria | 11 |  |  |
Kreikka | 11 |  |  |
Saksa | 10 |  |  |
Ranska | 10 |  |  |

Huom: Kolmen Baltian maan katsotaan muodostavan alueen, vaikka ne täyttävät erikseen 10 prosentin tavoitteen.

Lähde: komission tiedonanto Euroopan parlamentille ja neuvostolle sähköverkkojen yhteenliitäntäastetta koskevan 10 prosentin tavoitteen saavuttamisesta.

76

Jotkin jäsenvaltiot, kuten Kypros, ovat sähköenergian kannalta todellisia saarekkeita, ja yhteenliitäntöjen kehittäminen on niille hyvin hankalaa. Joissakin jäsenvaltioissa yhteenliitäntäaste on matala, koska ne rajoittavat liitäntäverkkojen kehittämistä tai käyttöä. Katso laatikko 5.

77

Kaasuverkkoja koskeva N-1-sääntö⁴⁶ otettiin käyttöön vuonna 2010 kaasunsaannin turvaamisesta annetussa asetuksessa. Sillä pyritään varmistamaan vaihtoehtoisten kaasuntoimittajien olemassaolo kaikilla markkina-alueilla. Sääntö oli määrä panna täytäntöön joulukuuhun 2014 mennessä. Jäsenvaltioiden onnistumista N-1-säännön täytäntöönpanossa arvioitiin vertaamalla kaasuverkon tärkeimmän tulopisteen merkitystä kaikkien muiden tulopisteiden yhteenlaskettuun merkitykseen kyseisessä jäsenvaltiossa. N-1-sääntö voidaan panna täytäntöön alueellisesti, jos kyseisen alueen jäsenvaltiot laativat yhteisen riskinarvioinnin ja yhteisen ennaltaehkäisy- ja hätäsuunnitelman. Jäsenvaltioiden komissiolle toimittamien tietojen mukaan kuusi 26 jäsenvaltiosta, joilla oli kaasuntulopiste EU:ssa, ei ollut pannut N-1-sääntöä täytäntöön joulukuuhun 2014 mennessä⁴⁷.

78

N-1-säännön täytäntöönpanoa varten osa olemassa olevista kaasuputkista varustettiin vastakkaisvirtauskapasiteetilla. Kuudesta tarkastuksen kohteena olleesta jäsenvaltiosta neljässä⁴⁸ on käytössä yksi tai useampi kaasuyhteenliitäntä, joka on varustettu vastakkaisvirtauskapasiteetilla. Näin ollen kaasun virtaaminen on mahdollista kumpaankin suuntaan. Vastakkaisvirtauskapasiteetti ei kuitenkaan ole vaikuttanut juuri lainkaan kaasumarkkinoiden toimintaan, koska niitä käytetään pääasiassa vain toimitushäiriöiden aikana.

79

Kuten sähköverkkoa koskevaa 10 prosentin tavoitetta, myöskään N-1-sääntöä ei juuri voida soveltaa kaasuinfrastruktuuria koskevissa tarvearvioinneissa. Nimittäin jos vaihtoehtoisen tulopisteen kaasu on peräisin samasta kansallisesta lähteestä kuin tärkeimmän tulopisteen kaasu, kilpailu ei välttämättä lisäänny ja vaikutus energian toimitusvarmuuteen on pieni. Esimerkiksi Suomessa ja Latviassa on molemmissa useampi kuin yksi tulopiste, mutta ne ovat silti todellisuudessa riippuvaisia yhdestä ainoasta kaasuntoimittajasta, koska kaasu tulee kaikkiin tulopisteisiin samasta kansallisesta lähteestä.

80

Kaasuinfrastruktuurin rakentaminen vaatii usein suuria investointeja, minkä takia liityntäputkien rakentaminen useita toimittajia varten ei aina ole taloudellisesti kannattavaa (ks. myös kohdat 67 ja 69). Näin ollen jotkin jäsenvaltiot vertailevat erilaisiin vaihtoehtoisiin ratkaisuihin liittyviä etuja kaasumarkkinoita kehittäessään. Yksi vaihtoehto on LNG-terminaalien rakentaminen. LNG-terminaaleja on suunnitteilla tai valmistumassa esimerkiksi Liettuassa (ks. laatikko 6), Puolassa, Virossa, Suomessa, Ruotsissa ja Kroatiassa.

81

Joissakin jäsenvaltioissa suunnitellaan kuitenkin yhä laaja-alaisten parannustöiden tekemistä kaasujärjestelmiin. Yksi mahdollisuus on uuden kaasuinfrastruktuurin rakentaminen kaasukaupan keskusten perustamiseksi. Esimerkiksi Bulgaria ja Puola valmistelevat kaasukaupan keskusten perustamista, vaikka niiden kotimainen kaasunkulutus on laskussa⁴⁹.

EU:ssa ei ole tehty kokonaisvaltaista tarvearviointia, jonka perusteella investointeja voitaisiin ohjata ensisijaisesti EU:n energiainfrastruktuuriin.

Kokonaisvaltainen arviointi EU:n infrastruktuuritarpeista puuttuu

82

On tehtävä kokonaisvaltainen arviointi EU:n infrastruktuuritarpeista, jotta saadaan tietoa energian sisämarkkinoiden ja energian toimitusvarmuuden kehittämistä koskevia päätöksiä varten sekä muita sellaisia unionin toimintapoliittisia sitoumuksia varten, joihin energia-alalla on merkittävä vaikutus. Esimerkkinä voidaan mainita ilmastotoimet. Arvioinnin yhteydessä voidaan määrittää EU:n energiainfrastruktuuria koskevat merkittävät investointitarpeet, joten se on myös olennaisen tärkeä väline, jotta unionin talousarviosta ja muualta saatavat rajalliset määrärahat voitaisiin kohdentaa järkevästi. Komissio ei ole laatinut kokonaisvaltaista suunnitelmaa, jossa voitaisiin yhdistää EU:n tason poliittiset toimet ja pitkän aikavälin suunnitelma siirtoinfrastruktuurin kehittämiseksi.

83

Kokonaisvaltaisen arvioinnin toteuttamisessa tarvittaisiin ehdottomasti pitkälle kehitettyä markkinoiden kehittämismallia. Sen avulla pitäisi voida mallintaa infrastruktuuritarpeita koskevia ennusteita erilaiset toimintapoliittiset ja markkinaskenaariot huomioon ottaen. Se käsittäisi myös laajan valikoiman erilaisia kysyntäskenaarioita (ks. kohta 70). Komissiolla ei ole tällä hetkellä omaa mallintamistyökalua, eikä sillä ole myöskään mahdollisuutta hyödyntää ACERin työkalua. Komissio on tähän saakka käyttänyt ulkoisen toimeksisaajan luomaa energiamarkkinoiden mallinnustyökalua. ACER puolestaan hyödyntää Sähkö- ja Kaasu-ENTSOjen työkaluja.

84

Koska unionin varojen kohdentaminen ei perustu tarvearviointiin, EU:n talousarviosta saatetaan rahoittaa hankkeita, jotka eivät välttämättä auta täyttämään ennakoitua energian kysyntää tai joiden mahdollisesti tuottamat hyödyt ovat energian toimitusvarmuuden näkökulmasta vähäiset. Klaipedan LNG-terminaalin kapasiteetti (ks. laatikko 6) riittää kattamaan kolmen Baltian maan kaasun kysynnän. joka on laskussa⁵⁰. Tästä huolimatta Itämeren energiamarkkinoiden yhteenliitäntäsuunnitelmassa⁵¹ mainitaan uuden alueellisen LNG-terminaalin rakentaminen Itämeren itärannikolle, joko Suomeen tai Viroon (ks. laatikko 9), ja se on myös määritetty yhteistä etua koskevaksi hankkeeksi (ks. laatikko 12).

Investointien suunnittelussa tarvittavissa suunnittelutyökaluissa on puutteita

85

Koska kokonaisvaltaista arviointia ei ole tehty, komissio on tukeutunut infrastruktuurin suunnittelussa esimerkiksi seuraaviin yksityiskohtaisempiin työkaluihin:

οluettelot yhteistä etua koskevista hankkeista (ks. kohdassa 103 esitetty analyysi)

οkymmenvuotiset verkon kehittämissuunnitelmat.

86

Ne antavat kyllä yleiskäsityksen sekä sähkö- että kaasualan kansallisten siirtoverkonhaltijoiden suunnittelemista investoinneista, mutta kymmenvuotiset verkon kehittämissuunnitelmat eivät anna täysin kattavaa kuvaa EU:n politiikan toteuttamiseen ja markkinoiden kehittämistarpeisiin liittyvistä investoinneista. Tämä johtuu siitä, että

οkymmenvuotiset verkon kehittämissuunnitelmat eivät perustu yleiseen unionin tason arviointiin, jossa otettaisiin kattavasti huomioon unionin toimintapoliittiset tavoitteet

οkymmenvuotisissa verkon kehittämissuunnitelmissa ei huomioida riittävästi yksityisten toimijoiden suunnittelemia infrastruktuuri-investointeja ja tulevaa energiantuotantoa

οkansalliset sääntelyviranomaiset eivät osallistu tiiviisti kymmenvuotisia verkon kehittämissuunnitelmia koskevien ehdotusten arviointiin

οkymmenvuotiset verkon kehittämissuunnitelmat eivät aina ole johdonmukaisia energiainfrastruktuuria koskevien kansallisten investointisuunnitelmien kanssa. ACER havaitsi Sähkö-ENTSOn kymmenvuotisessa verkon kehittämissuunnitelmassa 2012 yhtteensä 51 sellaista hanketta, joita ei ollut sisällytetty kansallisiin kehittämissuunnitelmiin⁵².

87

Komissio myöntää, etteivät jäsenvaltioiden sille antamat ilmoitukset olemassa olevasta ja suunnitellusta sähkönsiirtokapasiteetista ole aina johdonmukaisia kymmenvuotisiin verkon kehittämissuunnitelmiin nähden. Komissio ei kuitenkaan voi tehdä niistä lopullisia johtopäätöksiä ja arvioida riittävästi tulevia ongelmia, jotka liittyvät energiainfrastruktuuriin ja sen mahdollisuuksiin vastata kysyntään⁵³. Kymmenvuotisten verkon kehittämissuunnitelmien täytäntöönpanoa valvoo ACER, joka on myös tuonut esiin useita niihin liittyviä käytännön ongelmia⁵⁴.

Rajatylittävän infrastruktuurin kehittäminen edellyttää vierekkäin sijaitsevien jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä.

88

Toimiva alueellinen yhteistyö ja yhteinen näkemys kehittämistarpeesta ovat ennakkoedellytyksiä sille, että rajatylittävät infrastruktuurihankkeet ovat ylipäätään mahdollisia. Rajatylittäviin hankealoitteisiin voi kuitenkin todellisuudessa liittyä useita haasteita, kuten se, ettei hanke ole tarpeellinen jommankumman tai kummankaan osapuolen mielestä, tarvittavien rakennuslupien saaminen on hankalaa ja energiainfrastruktuuriin liittyvien hankkeiden tasapuolinen rahoittaminen ja usein korkeiden kustannusten jakaminen osapuolten kesken on vaikeaa. EU:sta löytyy kuitenkin esimerkkejä myös vaikuttavasta yhteistyöstä, mikä on raivannut tietä yhteisen infrastruktuurin rakentamiselle ja markkinoiden kehittämiselle.

Energia-alalla on syntymässä alueellista yhteistyötä

89

Energia-alalla kahden tai useamman jäsenvaltion välinen alueellinen yhteistyö perustuu joko poliittisiin tai teknisiin aloitteisiin.

90

Poliittisista aloitteista voidaan mainita hyvänä esimerkkinä Itämeren energiamarkkinoiden yhteenliitäntäsuunnitelma (BEMIP). Katso laatikko 9. Toinen alueellinen aloite on Kaakkois- ja Keski-Euroopan energiafoorumi. Infrastruktuurin kehittämiseksi on myös annettu yhteisiä poliittisia sitoumuksia, kuten Madridin julistus⁵⁵, alueelliset yhteistyöaloitteet, kuten CORESO⁵⁶, ja energian toimitusvarmuutta edistävät ryhmittymät, kuten Baltian maiden ja Suomen välinen kaasualan koordinointiryhmä. Tällaisia ryhmiä perustetaan yleensä komission aloitteesta, ja niiden asema vahvistetaan jäsenvaltioiden välisissä korkean tason poliittisissa sopimuksissa. Niiden toiminta kattaa joskus myös yksittäiset hankesopimukset. Näin oli esimerkiksi hiljattain avattua Espanjan ja Ranskan välistä sähköverkkoa koskevassa hankkeessa (ks. laatikko 10 ja kohta 93).

91

Tekniset yhteistyöaloitteet ovat suurimmaksi osaksi CEERin⁵⁷ ja ACERin tekemiä. Esimerkkinä voidaan mainita verkkosääntöjen kehittämistä käsittelevät työryhmät (ks. myös liite III). Ryhmien tuella voidaan kehittää myös uusia alueellisen yhteistyön muotoja, kuten toimitusvarmuuden koordinointia koskevia alueellisia aloitteita⁵⁸.

Laatikko 9

Mikä on Itämeren energiamarkkinoiden yhteenliitäntäsuunnitelma (BEMIP)?

Liettuan, Puolan, Latvian, Tanskan, Viron, Ruotsin, Suomen ja Saksan päämiehet sekä Euroopan komission puheenjohtaja hyväksyivät Itämeren energiamarkkinoiden yhteenliitäntäsuunnitelman (BEMIP) 17. kesäkuuta 2009.

BEMIPin tavoitteena on saattaa Viro, Latvia ja Liettua mukaan Euroopan energiamarkkinoille, jotta ne eivät enää olisi energiasaarekkeita ja jotta ne voisivat vapauttaa energiamarkkinansa yhteiseen sähköpörssiin liittymistä silmällä pitäen. Suunnitelma sisältää myös lukuisia infrastruktuurihankkeita, joista voidaan mainita esimerkiksi Pohjanmeren tuulipuistot Tanskassa ja kaasuverkon kehittäminen Virossa. BEMIP-suunnitelmaan niin ikään kuulunut Viron ja Suomen välinen EstLink2-sähköyhteys rakennettiin EU:n tuella, ja sillä on jo ollut vaikutuksia Viron sähkömarkkinoilla (ks. laatikko 13).

BEMIPin toteuttaminen jatkuu edelleen. Liettuassa esimerkiksi säännellään edelleen kaasun ja sähkön vähittäishintoja eikä kaikkia alueelle suunniteltuja infrastruktuurihankkeita ole saatu vielä toteutettua. Yksi niistä on Itämeren alueellinen LNG-terminaali, joka on tarkoitus rakentaa joko Suomeen tai Viroon.

92

Komissio edistää jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä infrastruktuurin alalla ja pyrkii hyödyntämään hyvinä pitämiään BEMIPin käytäntöjä muille alueille esimerkiksi Keski- ja Kaakkois-Euroopassa ja Iberian niemimaalla. Iberian niemimaasta voidaan todeta, että Ranskan, Portugalin ja Espanjan korkein poliittinen johto ilmoitti hiljattain päättäneensä yhteistyön aloittamisesta energia-alalla.

93

Vuosina 2007–2013 komissio nimesi myös neljä koordinaattoria, joiden tehtävänä oli edistää jäsenvaltioiden välisiä sopimuksia rajatylittävän infrastruktuurin yksittäisten osien rakentamiseksi⁵⁹. Ranskan ja Espanjan välistä energia-alan yhteenliitäntää edistävän koordinaattorin työhön kuului vuorovaikutus kansallisten ja paikallisten päätöksentekijöiden ja sidosryhmien kanssa sekä teknisiä ratkaisuja koskevien tarpeiden määrittäminen. Tämän ansiosta käynnistettiin sähköyhteenliitäntää koskeva hanke, ja yhteenliitäntä rakennettiin myöhemmin EU:n rahoitustuella⁶⁰ (ks. laatikko 10).

Kustannusten jakaminen maiden välillä on hankalaa

94

Rajatylittävissä energiahankkeissa uutta infrastruktuuria rakennetaan vähintään kahteen jäsenvaltioon. Kyseisiin hankkeisiin liittyvien kustannusten jakaminen on monimutkaista, koska hankkeeseen osallistuvat jäsenvaltiot pyrkivät varmistamaan, että hankkeen kustannukset voidaan kattaa sen odotetuilla tulevilla hyödyillä. Ongelmia on etenkin hankkeissa, joihin osallistuu enemmän kuin kaksi jäsenvaltiota ja/tai joissa ei ole aivan selvää, millaisia tulevat hyödyt ovat ja mihin jäsenvaltioon ne kohdistuvat.

Laatikko 10

Espanjan ja Ranskan välistä sähköyhteenliitäntää koskeva hanke

Ranskan ja Espanjan välistä sähköyhteenliitäntää koskevan hankkeen tavoitteena oli rakentaa kyseisten maiden välille suurjännitetasavirran siirtokaapeli, jonka kapasiteetti olisi 2 000 megawattia. Kokonaispituudeltaan 64,5 kilometrin mittaisesta kaapelista 33,5 kilometriä on Ranskan ja 31 kilometriä Espanjan puolella, ja se kulkee Pyreneiden halki 8,5 kilometrin pituisen tunnelin kautta.

Kyseisen yhteenliitännän tarve todettiin vuonna 1978 ja tekniset tutkimukset suoritettiin vuosina 1998–2006. EU-tason koordinaattori onnistui edistämään hanketta vuosina 2007 ja 2008 siten, että hankesuunnittelun aloittamisesta päätettiin kesäkuussa 2008 Ranskan ja Espanjan hallitusten allekirjoittamalla sopimuksella. Hankkeen kustannukset jaettiin tasan Ranskan ja Espanjan kesken, ja sitä rahoitettiin myös unionin varoista. Rakennustyöt aloitettiin syyskuussa 2011 ja teknisesti toimitus saatiin päätökseen joulukuussa 2014. Yhteenliitäntä oli tarkoitus saada käyttöön kesäkuussa 2015, mutta näin ei ollut ainakaan 30. kesäkuuta 2015 mennessä.

Hankkeen kustannukset olivat yhteensä 721 miljoonaa euroa, josta 225 miljoonaa euroa rahoitettiin Euroopan energia-alan elvytysohjelmasta. Kaapelin vieminen maanalaisena Pyreneiden halki nosti kustannukset kymmenkertaisiksi maanpäällisen kaapelin arvioituihin kustannuksiin verrattuna. Maanalaista kaapelia pidettiin tarpeellisena erilaisten ympäristönäkökohtien takia, ja se oli poikkeusratkaisu poikkeuksellisiin ongelmiin kyseisellä alueella. Yhteyden ansiosta Espanjan yhteenliitäntäaste on kaksinkertaistunut 3 prosentista 6 prosenttiin ja Ranskan yhteenliitäntäaste noussut 10 prosentista 11 prosenttiin.

© RTE, Philippe Grollier

Kuva 2 – Suurjännitetasavirtakaapelin osaa asennetaan Pyreneiden alla kulkevassa tunnelissa

95

Kustannusten jakaminen eri jäsenvaltioiden kesken on olennainen asia Verkkojen Eurooppa -välineen määrärahoja jaettaessa. Euroopan laajuisista energiaverkoista annetussa asetuksessa säädetään, että kustannusten jakamisesta jäsenvaltioiden kesken päättävät asianomaisten jäsenvaltioiden kansalliset sääntelyviranomaiset. Jos jäsenvaltioissa olevat hankkeiden edistäjät haluavat anoa rahoitusta Verkkojen Eurooppa -välineestä mutta kansalliset sääntelyviranomaiset eivät pääse asiasta sopimukseen kuuden kuukauden kuluessa, ne voivat siirtää asian ACERin käsiteltäväksi, joka ratkaisee asian (ks. esimerkki laatikossa 11). Menettelyyn liittyy seuraavanlaisia haittoja:

(a)kansallisten sääntelyviranomaisten väliseen sopimukseen pyrkiminen ja lopullisen päätöksen tekeminen ACERissa on hidasta ja voi vielä jopa vuoden

(b)jotkin osapuolet suhtautuvat kriittisesti sovellettuun menetelmään.

Lupien saaminen voi olla hankalaa ja aiheuttaa viivästyksiä

96

Rajatylittäviä hankkeita vastustetaan usein paikallisesti, koska niiden uskotaan aiheuttavan haittaa paikalliselle toiminnalle ja tuottavan paikallisesti vain vähän tai ei ollenkaan hyötyä. Näin ollen paikallisten suunnittelulupien saaminen on usein pitkä ja monimutkainen prosessi. Siirtoverkonhaltijat ja sääntelyviranomaiset nimesivätkin tämän tarkastuksen yhteydessä merkittäväksi syyksi infrastruktuurihankkeiden toteuttamisessa tapahtuviin viivästyksiin. Komission mukaan vuoteen 2020 mennessä jää toteuttamatta noin puolet taloudellisesti kannattavista sähköverkkohankkeista tällaisten viivästysten takia⁶¹.

Laatikko 11

Kustannusten jakaminen rajatylittävää yhteenliitäntää koskevassa LitPol-hankkeessa

Litpol-hankkeessa rakennetaan sähköyhteenliitäntää Puolan ja Liettuan välille, jotta voitaisiin lievittää kolmen Baltian maan eristyneisyyttä EU:n energiamarkkinoista. Liettuan kansallinen sääntelyviranomainen vaati, että Ruotsin pitäisi maksaa Liettuan alueella tehtävistä rakennustöistä 47 miljoonaa euroa, koska sen mukaan hankkeesta saatavat hyödyt kohdistuisivat Ruotsiin. Ruotsin kansallinen sääntelyviranomainen ja siirtoverkonhaltija eivät kumpikaan suostuneet Liettuan kansallisen sääntelyviranomaisen esittämiin rahoitusvaatimuksiin. Ne perustelivat syynsä ACERille, jota pyydettiin päättämään asiasta. ACER oli samaa mieltä Ruotsin kanssa ja totesi Verkkojen Eurooppa -välineestä myönnettävää rahoitusta silmällä pitäen, että Liettua oli ainut hankkeesta hyötyvä jäsenvaltio eikä Ruotsin siten tarvinnut osallistua hankkeen rahoittamiseen. Päätöksen ansiosta Liettuan siirtoverkonhaltija saattoi hakea rahoitusta Verkkojen Eurooppa -välineestä (ks. taulukko 6). Päätöksentekoprosessiin kului melkein vuosi.

97

Vuonna 2013 hyväksytyssä Euroopan laajuisia energiaverkkoja koskevassa asetuksessa pyrittiin ratkaisemaan kyseiset ongelmat

(a)asettamalla lupamenettelyjen kokonaiskeston enimmäisajaksi 3,5 vuotta

(b)edellyttämällä, että jäsenvaltiot järkeistävät ympäristölupamenettelyjään

(c)säätämällä, että jäsenvaltioiden on perustettava marraskuuhun 2013 mennessä yksi viranomainen keskitetyksi palvelupisteeksi, joka kokoaa yhteen tai koordinoi lupamenettelyjä. Kesäkuussa 2015 tilanne oli se, että kaikissa jäsenvaltioissa oli keskitetyt palvelupisteet ja yhtä lukuun ottamatta kaikki jäsenvaltiot olivat julkaisseet käsikirjan lupamenettelystä⁶². Keskitetyt palvelupisteet ovat kuitenkin edelleen uusi asia, joten on liian aikaista arvioida niiden vaikuttavuutta.

98

Ranskan ja Espanjan välisen yhteenliitännän parissa työskennellyt EU:n koordinaattori (ks. laatikko 10) totesi, että paikallisyhteisöjen vastustusta infrastruktuurihankkeita kohtaan voidaan torjua parhaiten suoralla ja paikallisesti toteutetulla viestinnällä, jossa tuodaan esiin uusien yhteenliitäntöjen edut erityisesti kuluttajien näkökulmasta. Parantamalla kuluttajien tietoisuutta energiamarkkinoiden toiminnasta voitaisiin myös yleisesti ottaen edistää älykästä kulutusta sekä helpottaa yhtyeenliitäntähankkeiden hyväksymistä kuluttajien keskuudessa.

Energiainfrastruktuureihin kohdennettu EU:n rahoitustuki on vaikuttanut vain vähän energian sisämarkkinoiden kehittämiseen ja energian toimitusvarmuuden parantamiseen

99

EU myönsi eri välineistä yhteensä 3,7 miljardia euroa energiainfrastruktuuriin kohdistuviin investointeihin kaudella 2007–2013. Kaudella 2014–2020 tähän on varattu vielä 7,35 miljardia euroa⁶³. Vaikka kyse on merkittävästä summasta, se kattaa vain noin viisi prosenttia infrastruktuuria koskevasta investointitarpeesta kymmenvuotisissa sähkö- ja kaasuverkon kehittämissuunnitelmissa esitettyjen arvioiden perusteella. Käytettävissä olevat unionin varat on siksi kohdennettava strategisesti kaikkein tärkeimpiin hankkeisiin strategisten tarvearviointien perusteella (ks. kohta 83).

EU:lla on käytössään useita rahoitusvälineitä, joiden kautta voidaan tukea energiainfrastruktuuria koskevia hankkeita, mutta energian sisämarkkinoiden kehittämistä ei ole asetettu päätavoitteeksi missään niistä

Hankkeita ei ole asetettu riittävän hyvin tärkeysjärjestykseen, mikä on vähentänyt energiainfrastruktuuriin kohdistetun unionin rahoituksen vaikuttavuutta

100

Koska energiainfrastruktuurin rahoittamiseen tarkoitetut EU:n määrärahat ovat rajalliset, on tärkeää voida asettaa hankkeita tärkeysjärjestykseen. Koko EU:n kattavia tarvearviointeja ei ole olemassa, mutta komissio on hyödyntänyt EU:n talousarviosta tehtävien investointien priorisoimisessa ja tukikelpoisten hankkeiden yksilöimisessä erilaisia yksittäisten hankkeiden luetteloita:

οEuroopan laajuisia energiaverkkoja koskevassa asetuksessa annettu luettelo yhteistä etua koskevista hankkeista

οvuonna 2014 laaditussa energiavarmuusstrategiassa annettu luettelo kriittisistä yhteistä etua koskevista hankkeista

οluettelo hankkeista, joille voidaan myöntää tukea Euroopan energia-alan elvytysohjelmasta (EEPR)

οluettelo hankkeista, joille voidaan myöntää tukea Euroopan strategisten investointien rahastosta.

101

Euroopan laajuisista energiaverkoista annetussa asetuksessa määritettyjen yhteistä etua koskevien hankkeiden luettelo laadittiin kahdessa vaiheessa:

(a)Alkuperäinen luettelo yhteistä etua koskevista hankkeista on peräisin vuodelta 2006. Se sisälsi 550 Euroopan yhteistä etua koskevaa hanketta, joita jäsenvaltioissa oli tuolloin suunnitteilla, mutta ei antanut selkeää ohjetta, mille niistä olisi ensisijaisesti myönnettävä unionin rahoitusta (ks. laatikko 12).

Laatikko 12

Miten energiainfrastruktuurihanke voidaan määrittää yhteistä etua koskevaksi hankkeeksi?

Yhteistä etua koskevien hankkeiden käsite otettiin käyttöön Euroopan laajuisia verkkoja koskevassa ohjelmassa. Yhteistä etua koskevissa hankkeissa lupamenettelyiden pitäisi olla muita hankkeita nopeampia ja tehokkaampia ja sääntelyn suotuisampaa.

Voimassa olevassa Euroopan laajuisia energiaverkkoja koskevassa asetuksessa määritetään yhteistä etua koskevat hankkeet kutakin ensisijaista käytävää kohti. Yhteistä etua koskevien hankkeiden luettelo laaditaan Kaasu- ja Sähkö-ENTSOjen kymmenvuotisten verkon kehittämissuunnitelmien perusteella. Jotta hanke voitaisiin sisällyttää luetteloon, sen on tuotettava merkittävää hyötyä vähintään kahdelle jäsenvaltiolle, edistettävä markkinoiden yhdentymistä ja kilpailua, parannettava energian toimitusvarmuutta sekä vähennettävä hiilidioksidipäästöjä.

(b)Vuonna 2013 hyväksytyssä Euroopan laajuisia energiaverkkoja koskevassa asetuksessa⁶⁴ luotiin perusta energiainfrastruktuuriin tarkoitettujen investointien asettamiseksi tärkeysjärjestykseen määrittämällä 12 ensisijaista energiakäytävää⁶⁵. Asetus sisälsi myös säännöksiä, jotka ohjasivat yhteistä etua koskevien hankkeiden yksilöintiä ja toteuttamista. Kyseisen asetuksen mukainen luettelo yhteistä etua koskevista hankkeista käsitti 248 hanketta, joista 132 liittyi sähkö- ja 107 kaasuinfrastruktuuriin⁶⁶. Asetuksen mukainen luettelo käsittää vähemmän hankkeita kuin vuonna 2006 laadittu luettelo yhteistä etua koskevista hankkeista. Euroopan laajuisia energiaverkkoja koskevan asetuksen 4 artiklan 4 kohdan mukaan komissiolla ei kuitenkaan ole valtuuksia laittaa hankkeita tärkeysjärjestykseen jokaisen ensisijaisen käytävän osalta.

(c)Yhteistä etua koskevien hankkeiden luetteloa päivitetään kahden vuoden välein, seuraavan kerran marraskuussa 2015.

102

Vuonna 2014 hyväksytyn Euroopan energiavarmuusstrategian⁶⁷ yhteydessä laadittiin lisäksi luettelo, jonka sisältämät 33 hanketta nimettiin kriittisiksi yhteistä etua koskeviksi hankkeiksi. Hankkeista 27 koski kaasualaa ja vain kuusi sähköalaa, ja niiden kokonaiskustannuksiksi arvioitiin 17 miljardia euroa. Komission mielestä kyseiset hankkeet olisivat olennaisen tärkeitä energian toimitusvarmuuden parantamisessa ja energiamarkkinoiden yhteenliittämisen edistämisessä lyhyellä ja keskipitkällä aikavälillä.

103

Mikään edellä mainituista luetteloista ei perustu selkeään ja analyyttiseen tausta-arvioon siitä, mitkä hankkeet pitäisi asettaa etusijalle, jotta EU voisi saavuttaa energiapoliittiset tavoitteensa (ks. kohta 82). Tällaisten luetteloiden käyttäminen perustana EU:n rahoituksesta päätettäessä sisältää useita riskejä. Jos komissio aikoo jatkaa niiden käyttöä ensisijaisten investointikohteiden määrittämisessä, sen pitäisi pitää mielessä seuraavat riskit:

(a)luettelossa voi olla niin monta hanketta, että koko ajatukselta laatia luettelo ensisijaisista hankkeista menee perusta, koska se ei enää painota muutamia sellaisia hankkeita, joissa käsitellään EU:n kaikkein kiireellisimpiä tarpeita. Alun perin Euroopan laajuisten energiaverkkojen alalle määritettiin 550 yhteistä etua koskevaa hanketta, ja vaikka luetteloa järkeistettiin vuonna 2006, siinä oli edelleen 248 hanketta.

(b)Koska luettelot perustuvat jäsenvaltioiden tekemiin ehdotuksiin, ne eivät välttämättä sisällä hankkeita, joissa vastataan osoitetusti koko unionia koskeviin tarpeisiin, vaan luettelossa saatetaan vain kerätä yhteen hankkeet, joita hankkeiden edistäjät jäsenvaltioissa haluaisivat rahoitettavan kansallisten syiden takia.

(c)Osa luetteloiden sisältämistä hankkeista on mahdollisesti jo käynnistetty tai kokonaan toteutettu muista kansallisista tai yksityisistä rahoituslähteistä saaduilla varoilla⁶⁸.

Euroopan energia-alan elvytysohjelmaa, Verkkojen Eurooppa -välinettä ja Euroopan rakenne- ja investointirahastoja ja ei luotu ensisijaisesti energian sisämarkkinoiden vahvistamista varten

104

Euroopan energia-alan elvytysohjelman alkuperäinen tavoite oli rahoittaa sellaisia toteutusvalmiita energiainfrastruktuurihankkeita, jotka voisivat edistää talouskasvua lyhyellä aikavälillä. Näin ollen energian sisämarkkinoiden kehittäminen ja energian toimitusvarmuuden parantaminen eivät olleet sen ensisijaisia tavoitteita. Kaikille jäsenvaltioille myönnettiin jonkin verran tukea energiainfrastruktuurihankkeita varten. Ohjelman alkuperäistä tavoitetta edistää talouskasvua lyhyellä aikavälillä ei ole suurelta osin onnistuttu toteuttamaan, koska

(a)osa tukea saaneista hankkeista ei ollut riittävän pitkälle suunniteltuja. Loppuun saatettujen hankkeiden arvo on 422 miljoonaa euroa, eli 18,6 prosenttia Euroopan energia-alan elvytysohjelmasta myönnettyjen tukien kokonaissummasta. Esimerkkeinä voidaan mainita Nabucco-kaasuputki, ITGI-Poseidon-kaasuyhdysputki, GALSI-putki ja kaasun vastakkaisvirtaushanke Romaniassa.

(b)Joidenkin hankkeiden toteuttaminen on viivästynyt merkittävästi, mistä johtuen Euroopan energia-alan elvytysohjelmasta myönnettävistä tuista oli 28. helmikuuta 2015 mennessä pantu maksuun vain 1,1 miljardia euroa. Se on 48 prosenttia alkuperäisistä määrärahoista.

105

Verkkojen Eurooppa -välineen tavoitteena on tukea energia-alalla yhteistä etua koskevien hankkeiden toteuttamista. Verkkojen Eurooppavälineestä voidaan myöntää tukea vain yhteistä etua koskeville hankkeille, jotka eivät ole voimassa olevan säädöskehyksen mukaisesti taloudellisesti kannattavia ja joihin liittyy maiden rajat ylittävää kustannusten jakamista. Siitä myönnetään ehdotuspyyntömenettelyn perusteella avustuksia ja muunlaista rahoitusta itse rakennustöitä ja tarvittavia teknisiä tutkimuksia varten.

106

Verkkojen Eurooppa -välineen rakenteeseen liittyvät seikat rajoittavat mahdollisuuksia tukea siitä energian sisämarkkinoiden kehittämistä:

(a)Komissio voi nimittäin myöntää rahoitusta vain hankkeille, joille sitä haetaan ehdotuspyyntömenettelyssä. Näin ollen komission mahdollisuudet kohdentaa rahoitus tiettyihin yhteistä etua koskeviin hankkeisiin ovat rajalliset.

(b)Toteutusvalmius on tärkeä avustusten myöntämisperuste, minkä seurauksena pidemmälle suunnitellut toimet saavat todennäköisemmin rahoitusta. Ne eivät kuitenkaan välttämättä edistä eniten energian sisämarkkinoiden kehittämistä.

(c)Koska energian sisämarkkinoiden toteutusastetta jäsenvaltioissa ei käytetä perusteena hankkeita valittaessa, komissio ei voi juurikaan käyttää Verkkojen Eurooppa -välinettä kannustaakseen jäsenvaltioita energian sisämarkkinoita edistäviin uudistuksiin.

107

Vuosina 2007–2013 Euroopan rakenne- ja investointirahastoista osoitettiin noin 1,3 miljardia euroa sähkö- ja kaasuinfrastruktuurin rahoittamiseen. Vuosina 2014–2020 summa noussee noin kahteen miljardiin euroon. Vuosina 2007–2013 rahastoista myönnettiin rahoitusta 11 jäsenvaltiolle. Suurin tuensaaja oli Puola, jonka osuus oli 63 prosenttia kaikista Euroopan rakenne- ja investointirahastoista energiainfrastruktuuriin kohdennetuista varoista.

108

Suurin osa määrärahoista käytettiin alueellisten yhteenliitäntöjen toteuttamiseen ja olemassa olevan energiainfrastruktuurin päivittämiseen jäsenvaltiossa. Osa määrärahoista käytettiin myös rajatylittävien yhteenliitäntöjen, LNG-terminaalien ja maanalaisten kaasuvarastojen rakentamiseen. Vuosina 2014–2020 kuusi jäsenvaltiota – Bulgaria, Tšekin tasavalta, Kreikka, Liettua, Puola ja Romania – aikovat käyttää Euroopan rakenne- ja investointirahastoista saamansa määrärahat energiainfrastruktuuria koskeviin investointeihin.

109

Jäsenvaltiot päättävät itse, mihin hankkeisiin ne käyttävät Euroopan rakenne- ja investointirahastoista saamansa rahoituksen. Komission on hyväksyttävä vain suuret hankkeet⁶⁹. Neuvotellessaan jäsenvaltioiden kanssa kumppanuussopimuksista ja toimenpideohjelmista rahoituskaudelle 2014–2020 komissiolla oli tilaisuus ottaa yhdeksi perusteeksi suoriutuminen energian sisämarkkinoiden kehittämisessä. Se ei kuitenkaan tehnyt niin. Energiainfrastruktuuri ei ole Euroopan rakenne- ja investointirahastojen ensisijainen investointikohde. EAKR:n, koheesiorahaston ja ESR:n kokonaismäärärahoista vain noin 0,5 prosenttia kohdennettiin energia-alalle kaudella 2007–2013. Samoin on kaudella 2014–2020.

Monessa tapauksessa EU:n yhteisrahoittamien energiainfrastruktuurien vaikutus energian sisämarkkinoihin on vielä toteutumatta

110

Tarkastuksen yhteydessä arvioitiin 15 energiainfrastruktuurihanketta, joita EU oli yhteisrahoittanut. Niistä kymmenen koski kaasualaa ja viisi sähköalaa (ks. taulukko 6). Analyysin kohteena oli kyseisten hankkeiden mahdollinen vaikutus energian sisämarkkinoiden toimintaan.

111

Kesäkuussa 2015 edellä mainituista hankkeista

(a)yksi oli edistänyt merkittävästi energian sisämarkkinoiden muodostumista: Suomen ja Viron välinen EstLink2-sähköyhteenliitäntä, jota koskevat työt on saatettu päätökseen ja joka on otettu täysimääräisesti käyttöön (ks. laatikko 13).

(b)Toinen merkittävä hanke, joka on saatu päätökseen ja järjestelmä on hiljattain otettu käyttöön, on Ranskan ja Espanjan välinen sähköyhteenliitäntä (ks. myös laatikko 10).

Laatikko 13

EstLink2-hanke muutti alueen sähkömarkkinoita

EstLink2-hankkeeseen myönnettiin Euroopan energia-alan elvytysohjelmasta 100 miljoonaa euroa. Hankkeen tavoitteena oli rakentaa Suomen ja Viron välille toinen sähköyhteenliitäntä, jonka siirtokapasiteetti olisi 650 megawattia. Hanke on ollut toistaiseksi menestys, koska tietyistä teknisistä ja muista haasteista huolimatta työt on saatu päätökseen ja yhteenliitäntä on otettu käyttöön. Hanke vaikuttaa myönteisesti sähkömarkkinoihin etenkin Virossa, missä sähkön hinnat ovat nyt aiempaa vakaammat ja lähempänä Suomen hintoja.

© Elering

Taulukko 6

Tarkastuksen yhteydessä arvioitujen hankkeiden luettelo

Hanke
Tilanne
(kesäkuussa 2015)
Jäsenvaltiot
Hankkeen kustannukset
(miljoonaa euroa)
EU:n yhteisrahoitusosuus
(miljoonaa euroa)
EU:n rahoitusväline

Kaasu
Bulgarian ja Kreikan välinen yhdysputki
Arvioitu toteutus 2018
Bulgaria, Kreikka
220
45
EEPR

Bulgarian ja Romanian välinen yhdysputki
Arvioitu toteutus 2015
Bulgaria, Romania
24
9
EEPR

Nabucco-putki
Päättynyt
Itävalta, Bulgaria, Unkari, Saksa, Romania
7 900 (suunniteltu)
200 (myönnetty)
EEPR

Latvian ja Liettuan välinen yhdysputki
Päättynyt 2013
Liettua, Latvia
33
13
EEPR

Jurbarkas–Klaipeda-putki
Päättynyt 2013
Liettua
46
21
ERI-rahastot

Klaipedan ja Kiemenain välisen kapasiteetin lisääminen
Käynnissä
Liettua
64
28
Verkkojen Eurooppa -väline

Swinuojscie LNG-terminaali
Arvioitu toteutus 2015
Puola
657
55
EEPR

199
ERI-rahastot

Gustorzyn–Odolanow-putki
Päättynyt 2014
Puola
102
49
ERI-rahastot

GIPL-yhdysputki
Käynnissä
Puola, Liettua
558
306
Verkkojen Eurooppa -väline

Ranskan ja Espanjan välinen yhdysputki
Päättynyt 2012
Ranska, Espanja
617
45
EEPR

Välisumma
2 321
970

Sähkö
Ranskan ja Espanjan välinen
yhdysputki
Otettu käyttöön kesäkuussa 2015
Ranska, Espanja
721
225
EEPR

Portugali–Espanja-yhteyden vahvistaminen
Päättynyt 2011
Portugali, Espanja
136
46
EEPR

EstLink2-yhdysputki
Otettu käyttöön vuonna 2014
Viro, Suomi
320
100
EEPR

Nordbalt-yhdysputki
Arvioitu toteutus 2015
Ruotsi, Liettua
366
175
EEPR

LitPol- yhdysputki
Arvioitu toteutus 2015
Puola
528
207
ERI-rahastot

2
TEN-E

Liettua
132
2
TEN-E

58
Verkkojen Euroopaväline(haettu)

Välisumma
1 543
815

Yhteensä
3 864
1 785

112

Muilla hankkeilla ei ole vielä ollut samanlaista vaikutusta energian sisämarkkinoilla, koska

(a)nyt yksi kymmenestä kaasualan hankkeesta avaa uusia markkinanäkymiä; Puolan ja Liettuan välinen markkinavetoinen hanke GPIL mahdollistaa kaasukaupan näiden maiden välillä, joilla ei vielä ole yhteenliitäntää; yhdeksässä muussa hankkeessa painopisteenä oli lähinnä nykyisen kapasiteetin lisääminen tai välittömät toimenpiteet energian toimitusvarmuuden parantamiseksi

(b)mainituista 15 hankkeesta viisi on saatu päätökseen. Mitä nopeammin hankkeet saadaan valmiiksi ja niiden kohteet käyttöön, sitä enemmän niillä on vaikutusta sisämarkkinoilla. Toisaalta toteuttaminen voi viedä suunniteltua kauemmin sellaisissa hankkeissa, jotka eivät olleet rahoituspäätösten tekoajankohtana täysin valmiita toteutettavaksi. On kuitenkin huomattava, että suuret infrastruktuurihankkeet ovat teknisesti monimutkaisia ja suunniteltujen töiden tekeminen kestää usein odotettua kauemmin esimerkiksi odottamattomien tekijöiden takia (ks. esimerkki laatikossa 14).

Laatikko 14

NordBalt-hanke

NordBalt-hanke koskee sähköyhteenliitännän rakentamista Ruotsin ja Liettuan välille. Hankkeella voi olla merkittävä vaikutus sähkömarkkinoiden toimintaan jäsenvaltioissa, jotka tekevät yhteistyötä Itämeren energiamarkkinoiden yhteenliitäntäsuunnitelman puitteissa, koska se voisi vauhdittaa kaupankäyntiä Pohjoismaiden ja Baltian maiden yhteisessä energiapörssissä. Itämeren läpi kulkevan kaapelin asentaminen on kuitenkin osoittautunut monimutkaiseksi prosessiksi, mistä johtuen hankkeen suunniteltu valmistumisajankohta on vasta kesäkuussa 2016, kuusi ja puoli vuotta sen jälkeen, kun hanke hyväksyttiin Euroopan energia-alan elvytysohjelmasta rahoitettavien hankkeiden luetteloon.

© Litgrid

Kuva 3 – NordBaltin maa-asema Liettuan Klaipedassa

(c)Se, minkä verran yhteenliitännät voivat edistää energian virtausta vierekkäisten markkina-alueiden välillä, riippuu jäsenvaltioiden energiansiirtojärjestelmien kapasiteetista (ks. kohta 73). Tähän liittyviä ongelmia havaittiin kahdessa tarkastuksen yhteydessä arvioidussa hankkeessa (ks. laatikko 15).

(d)Kaasuyhteenliitäntöjä koskevista hankkeista kahden hankkeen tehokkuus jää todennäköisesti pieneksi, koska ne koskevat uuden siirtokapasiteetin rakentamista olemassa olevan kapasiteetin rinnalle. Katso esimerkit laatikko 16.

Laatikko 15

Esimerkkejä yhteenliitännöistä, joita kansalliset verkot eivät tue

Litpol-hankkeessa rakennetaan sähköyhteenliitäntää Puolan ja Liettuan välille, jotta voitaisiin lievittää kolmen Baltian maan eristyneisyyttä EU:n energiamarkkinoista. Mahdollisuudet käyttää sitä Puolassa tuotetun sähkön tuomiseksi Liettuaan ovat kuitenkin rajalliset, koska Puolan tuotantokapasiteetti Liettuan rajalla on riittämätön eikä alueella ole riittäviä yhteenliitäntöjä sellaisiin Puolan alueisiin, joilla sähköntuotantokapasiteetti on suurempi. Jotta energiaa voitaisiin siirtää kahteen suuntaan, pitäisi vahvistaa Puolan verkkoa. Sitä ei kuitenkaan ole suunniteltu tehtäväksi ennen vuotta 2020.

Bulgarian ja Romanian välisen yhteenliitännän ansiosta päivittäinen maakaasun toimituskapasiteetti Romaniasta Bulgariaan on 1,3 mcm/d. Nykyisellään Romanian kaasuverkon paine on kuitenkin niin matala, ettei näin suuren kaasumäärän siirtäminen Bulgariaan onnistuisi. Unkariin tuleviin ja sieltä lähteviin kaasuvirtauksiin liittyisi nykytilanteessa samanlaisia ongelmia. Romanian kaasunsiirtoverkko tarvitsee lisäinvestointeja, jotta Romanian sisäinen siirtojärjestelmä voitaisiin liittää maan kautta kulkevaan siirtoputkistoon. Romanian pitäisi lisäksi kumota kaasun viennin kieltävä kansallinen laki.

Laatikko 16

Uusien kaasuputkien rakentaminen olemassa olevien putkien rinnalle

Romanian, Bulgarian ja Kreikan välisiä kaasuyhteenliitäntöjä koskevissa hankkeissa on tarkoitus rakentaa uusia kaasuputkia nykyisten putkien lisäksi. Tämä johtuu siitä, että Romanian ja Bulgarian kautta Kreikkaan kulkevan kaasunsiirtoverkon kapasiteetti on varattu pitkäaikaisella sopimuksella erään kolmannen maan kaasuntoimittajan käyttöön.

24Sähkön osalta ks. Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2009/72/EY, annettu 13 päivänä heinäkuuta 2009, sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 2003/54/EY kumoamisesta ja sen 49 artiklan 1 kohta (EUVL L 211, 14.8.2009, s. 55). Kaasun osalta ks. Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2009/73/EY, annettu 13 päivänä heinäkuuta 2009, maakaasun sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 2003/55/EY kumoamisesta ja sen 54 artiklan 1 kohta (EUVL L 211, 14.8.2009, s. 94).

25Asetus (EY) N:o 714/2009 verkkoon pääsyä koskevista edellytyksistä rajat ylittävässä sähkön kaupassa ja asetuksen (EY) N:o 1228/2003 kumoamisesta. Asetus (EY) N:o 715/2009 maakaasunsiirtoverkkoihin pääsyä koskevista edellytyksistä ja asetuksen (EY) N:o 1775/2005 kumoamisesta. Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 713/2009, annettu 13 päivänä heinäkuuta 2009, energia-alan sääntelyviranomaisten yhteistyöviraston perustamisesta.

26Eurooppa-neuvoston 4. helmikuuta 2011 antamat päätelmät.

27Liikenne-, televiestintä- ja energianeuvoston 9. joulukuuta 2014 Brysselissä pidetyssä istunnossa hyväksytyt neuvoston päätelmät.

28Komission arvio perustuu jäsenvaltioiden toimittamiin virallisiin asiakirjoihin, toimeksisaajien raportteihin, kansallisten yhteyspisteiden antamiin tietoihin, tiedotusvälineiden kautta tehtävään markkinaseurantaan sekä kolmansille osapuolille esitettyihin erityispyyntöihin.

29Puolan energia-alan sääntelyviraston vuotta 2014 koskevassa kansallisessa raportissa esitettyjen lukujen perusteella noin 95 prosenttia Puolan kaasutukkumarkkinoista on vakiintuneen kaasuyhtiön hallinnassa.

30Komissio oli antanut kaikkiaan 109 lausuntoa 1. kesäkuuta 2015 mennessä. Tällä hetkellä sertifiointia odottaa vielä seitsemän kaasunsiirtoverkon haltijaa ja kolme sähkönsiirtoverkon haltijaa: kaasualalla tämä koskee Viroa, Latviaa, Suomea, Italiaa, Unkaria ja Belgiaa (uudelleensertifiointi) sekä Yhdistynyttä kuningaskuntaa (uudelleensertifiointi) ja sähköalalla Ruotsin ja Saksan välisestä Itämeren alaisesta kaapelista vastaavaa siirtoverkonhaltijaa sekä siirtoverkonhaltijoita Unkarissa ja Italiassa (uudelleensertifiointi).

31Komission 25. helmikuuta 2015 antama tiedonanto COM(2015) 80 final ”Joustavaa energiaunionia ja tulevaisuuteen suuntautuvaa ilmastonmuutospolitiikkaa koskeva puitestrategia”.

32Suuntaviivat valtiontuesta ympäristönsuojelulle ja energia-alalle vuosina 2014–2020 (2014/C 200/01).

33Hintojen sääntelyä koskevat kriteerit, joiden täyttymistä EU:n lainsäädännön noudattaminen edellyttää, on äskettäin vahvistettu EU:n tuomioistuimen 10. syyskuuta 2015 antamassa tuomiossa, joka koski Puolaa vastaan nostettua rikkomistapausta; tapauksessa oli kyse muille kuin kotitalouksille tarjottavien kaasun hintojen sääntelystä (C-36/14).

34Komission tiedonanto ”Energian hinnat ja kustannukset Euroopassa”, SWD(2014) 19 final ja SWD(2014) 20 final.

35Lisätietoa ELBAS-järjestelmästä on saatavilla verkkosivustolla http://www.nordpoolspot.com/TAS/Intraday-market-Elbas/.

36Espanja, Puola, Portugali, Ranska, Romania, Tšekki ja Unkari.

37Asetusta (EU) No 1227/2011 täydennettiin täytäntöönpanosäädöksillä joulukuun puolivälissä vuonna 2014-.

38Korkeimman ja matalimman sähkön tukkuhinnan välinen ero oli samankaltainen myös vuonna 2013 ja vuoden 2015 ensimmäisellä neljänneksellä.

39Poikkeuksina ovat Irlanti, Kreikka ja Puola.

40Kyseinen 10 prosentin tavoite asetettiin Barcelonassa vuonna 2002 pidetyssä Eurooppa-neuvoston kokouksessa. Sen mukaan kaikkien jäsenvaltioiden on kehitettävä yhteenliitäntäkapasiteettiaan siten, että se on vähintään 10 prosenttia olemassa olevasta sähköntuotantokapasiteetista vuoteen 2020 mennessä. Tämä tarkoittaa, että kaikissa jäsenvaltioissa olisi tuolloin oltava asennettuina sähkökaapelit, joiden kautta voidaan siirtää vähintään 10 prosenttia kunkin jäsenvaltion voimaloissa tuotetusta sähköstä rajojen yli naapurimaihin.

41Kahden keskuksen- välinen kaasukauppa rajojen yli on tällä hetkellä mahdollista Belgian, Saksan, Ranskan, Italian, Alankomaiden, Itävallan ja Yhdistyneen kuningaskunnan välillä.

42Joissakin jäsenvaltioissa on käytössä sekamuotoiset järjestelmät. Puola sääntelee esimerkiksi kaasun tukku- ja vähittäishintoja, mutta osa tuontikaasusta ja käyttämättä jäävästä kapasiteetista myydään pörssissä. Vuoden 2014 viimeisellä neljänneksellä kaasun pörssihinta oli 26,2 euroa megawattitunnilta ja säännelty hinta oli 36 euroa megawattitunnilta. Vuonna 2013 vain kolme prosenttia kaikesta kaasukaupasta tehtiin pörssissä.

43ACERin toimittamien tietojen perusteella kaupan keskuksissa määräytyvä keskihinta oli 24,8 euroa megawattitunnilta vuonna 2014 niissä seitsemässä jäsenvaltiossa, joissa toimi kaupan keskus. B2B-kaupassa sopimuksiin perustuva keskimääräinen tuontihinta sen sijaan oli samana vuonna 27,0 euroa (ks. liite II). Hintahaitari korkeimman ja alhaisimman hinnan välillä oli B2B-kaupassa 22,1–32,0 euroa megawattitunnilta ja kaasukaupan keskuksissa 23,4–27,8 euroa megawattitunnilta. B2B-kaupan keskihintaa määritettäessä on huomioitu Liettuan takautuvasti saama 21 prosentin alennus, kuten osoitetaan laatikossa 6.

44Yhteenliitäntäaste lasketaan vertaamalla olemassa olevaa sähköntuotantokapasiteettia sähköyhteenliitäntöjen kokonaiskapasiteettiin yksittäisessä jäsenvaltiossa. On erilaisia tulkintoja siitä, pitäisikö sähköntuotannon määrä laskea olemassa olevan kapasiteetin vai tosiasiassa käytetyn kapasiteetin perusteella.

45Puheenjohtajavaltion päätelmät 15.–16. maaliskuuta 2002 pidetystä Barcelonan Eurooppa-neuvostosta, SN 100/1/02 REV 1.

46N-1-kriteerit otettiin käyttöön lokakuussa 2010 asetuksella (EU) No 994/2010 toimista kaasunsaannin turvaamiseksi. N-1-sääntö perustuu sähköalan vastaavaan sääntöön. Sen mukaan niiden jäsenvaltioiden, jotka ovat riippuvaisia yhdestä ainoasta tuontiputkesta, maanalaisesta varastointijärjestelmästä tai jostain muusta olennaisen infrastruktuurin osasta, on varmistettava, että kysyntään voidaan vastata erityisen kylminäkin päivinä, vaikka tuonnin kannalta tärkeimpään infrastruktuuriin tulisi häiriö.

47Komission 16. lokakuuta 2014 antama valmisteluasiakirja SWD(2014) 325 final: “Report on the implementation of Regulation (EU) 994/2010 and its contribution to solidarity and preparedness for gas disruptions in the EU”. Kyseiset kuusi jäsenvaltiota olivat Ruotsi, Liettua, Bulgaria, Kreikka, Slovenia ja Luxemburg. Näistä kolmen (Luxemburg, Slovenia ja Ruotsi) kohdalla sovelletaan poikkeuslupaa asetuksen 6 artiklan 10 kohdan mukaan.

48Muut paitsi Viro ja Ruotsi.

49Bulgarian tilastokeskuksen mukaan kaasunkulutus laski 3 218 miljardista kuutiometristä 2 840 miljardiin kuutiometriin vuosina 2011–2014.

50Eurostatin toimittamien tilastojen mukaan maakaasun kokonaiskysyntä Virossa, Latviassa ja Liettuassa laski 5,6 miljardista kuutiometristä 4,6 miljardiin kuutiometriin vuosina 2010–2014.

51Suomen ja Viron pääministerit allekirjoittivat marraskuussa 2014 sopimuksen, jonka mukaan Suomeen rakennettaisiin suuri alueellinen LNG-terminaali ja Viroon pienempi LNG-terminaali paikallista käyttöä varten. Jos hanke ei etene Suomessa annetussa aikataulussa, alueellinen terminaali on yhä mahdollista rakentaa Viroon.

52ACERin lausunto nro 8/2014.

53Komission yksiköiden valmisteluasiakirja ”Investment Projects in Energy Infrastructure accompanying the document Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions: Progress towards completing the Internal Energy Market” (SWD(2014) 313 final, 13. lokakuuta 2014, s. 4).

54Lausunnossaan nro 16/2014 ACER toi esiin kymmenvuotisia verkon kehittämissuunnitelmia koskevia ongelmia, joita olivat erityisesti tiedonsaannin rajoitukset, verkon siirtokapasiteettia koskevien tietojen esitystapa, kustannus-hyötyanalyysin käyttäminen kaikissa siirtoverkkoa koskevissa investoinneissa sekä epäselvyydet joitakin investointeja koskevissa kuvauksissa.

55Euroopan komission puheenjohtaja Jean-Claude Juncker, Ranskan presidentti François Hollande, Espanjan pääministeri Mariano Rajoy ja Portugalin pääministeri Pedro Passos Coelho allekirjoittivat 4. maaliskuuta 2015 yhteisen julkilausuman, jossa sovittiin keinoista parantaa yhteyksiä Iberian niemimaan ja EU:n muiden markkina-alueiden välillä.

56CORESO (Coordination of Electricity System Operators) on alueen ensimmäinen sähköalan tekninen koordinointikeskus, joka yhdistää Ranskan, Belgian, Saksan, Italian ja Yhdistyneen kuningaskunnan siirtoverkonhaltijat.

57CEER – Euroopan energia-alan sääntelyviranomaisten neuvosto: Brysselissä toimiva valtioista riippumaton järjestö, jonka tehtävänä on ajaa kansallisten sääntelyviranomaisten etuja energian sisämarkkinoiden kehittämisessä.

58Jäsenvaltioiden organisaatioiden osallistuminen alueellisiin yhteistyöaloitteisiin vaihtelee suuresti. Ruotsin kansallinen sääntelyviranomainen esimerkiksi osallistui kaikkiin ACERin työryhmiin ja nopeutetun täytäntöönpanon aloitteisiin. Ruotsin siirtoverkonhaltija on myös mukana lukuisissa alueellisissa yhteistyöaloitteissa ja osallistuu verkkosääntöjen nopeutettua täytäntöönpanoa toteuttaviin ryhmiin. Sen sijaan Bulgarian kaksi siirtoverkonhaltijaa eivät kumpikaan olleet tarkastuksen toimitusajankohtana mukana missään alueellista yhteistyötä tai nopeutettua täytäntöönpanoa koskevassa ryhmässä.

59Muut hankkeet, joihin nimettiin koordinaattori, olivat Puolan ja Liettuan välinen yhteys, Nabucco-hanke sekä Tanskan, Saksan ja Puolan tuottaman merituulivoiman yhteenliittäminen.

60EU:n koordinaattori Mario Montin raportti ”Projet d’Interet Europeen EL 3, Interconnexion électrique France - Espagne, Bryssel, syyskuu 2008.

61KOM(2010) 677.

62Perustuu tietoihin, joita jäsenvaltiot ovat toimittaneet Euroopan komissiolle.

63Edellä esitetty summa ei sisällä tukia, joita mahdollisesti osoitetaan myöhemmin energiainfrastruktuuriin Euroopan strategisten investointien rahastosta, joka kattaa 16 miljardin euron takuiden myöntämisen unionin talousarviosta.

64Asetus (EU) N:o 347/2013.

65Energiainfrastruktuurien painopisteet vuodelle 2020 ja sen jälkeen, 2011, s. 14. Sähköala: Pohjanmerellä sijaitseva verkko, pohjois-eteläsuuntaiset yhteenliitännät Länsi-Euroopassa, pohjois-eteläsuuntaiset yhteenliitännät Keski- ja Kaakkois-Euroopassa, Itämeren alueen energiayhteyksiä käsittelevä suunnitelma, älykkäiden verkkojen kehittäminen ja sähkönsiirron valtaväylät pitkällä aikavälillä. Kaasuala: pohjois-eteläsuuntaisten kaasuverkkojen yhteenliitännät Länsi-Euroopassa, pohjois-eteläsuuntaisten kaasuverkkojen yhteenliitännät Keski- ja Kaakkois-Euroopassa, eteläinen kaasukäytävä ja Itämeren alueen energiayhteyksiä käsittelevä suunnitelma.

66Muut yhdeksän olivat seitsemän öljyyn liittyvää hanketta ja kaksi älykkäitä verkkoja koskevaa hanketta.

67COM(2014) 330 final, s. 10.

68Espanjassa saatiin lokakuussa 2014 valmiiksi Bescanón ja Santa Llogaian välinen 400 kV:n voimajohto, mikä edisti Ranskan ja Espanjan välisen sähköyhteenliitännän toteuttamista. Kyseinen hanke on edelleen sekä yhteistä etua koskevien hankkeiden luettelossa että Euroopan strategisten investointien rahastosta tuettavien hankkeiden luettelossa.

69Energiainfrastruktuuri-investoinneissa, jotka kuuluvat kestävän liikenteen edistämistä ja pullonkaulojen poistamista tärkeimmistä liikenneverkkoinfrastruktuureista koskevaan temaattiseen tavoitteeseen, tukikelpoisilta kokonaiskuluiltaan yli 75 miljoonan euron hankkeet ja muissa Euroopan rakenne- ja investointirahastojen infrastruktuuri-investoinneissa, joita ei juurikaan käsitellä tässä kertomuksessa, alaraja on 50 miljoonaa euroa.

Päätelmät ja suositukset

113

EU:n tavoitetta saavuttaa energian sisämarkkinat vuoteen 2014 mennessä ei saavutettu. EU:n energiainfrastruktuuri ei ole yleisesti ottaen vielä valmis markkinoiden täysimääräiseen yhdentymiseen, minkä takia se ei vielä varmista vaikuttavasti energian toimitusvarmuutta. Energiainfrastruktuureihin kohdennettu EU:n rahoitustuki on vaikuttanut vain vähän energian sisämarkkinoiden kehittämiseen ja energian toimitusvarmuuden parantamiseen (ks. kohta 27).

Tavoitetta toteuttaa energian sisämarkkinat vuoteen 2014 mennessä ei saavutettu.

114

Energian sisämarkkinat ovat olleet vuodesta 2007 lähtien keskeinen asia EU:n energiapolitiikan kehittämisessä. Vuonna 2009 hyväksytyssä kolmannessa energiapaketissa vaadittiin kaasu- ja sähködirektiivien muuttamista osaksi kansallista lainsäädäntöä 3. maaliskuuta 2011 mennessä. Tavoitetta ei kuitenkaan saavutettu tuona vuonna. Vuonna 2011 neuvosto vahvisti olevansa sitoutunut energian sisämarkkinoiden toteuttamiseen toteamalla, että sisämarkkinat olisi toteutettava vuoteen 2014 mennessä. Tavoitetta ei kuitenkaan useiden ongelmien takia saavutettu myöhempäänkään määräaikaan mennessä (ks. kohta 29).

115

Kolmannen energiapaketin täysimääräisestä täytäntöönpanosta ollaan vielä kaukana. Komission seuranta paketin säännösten täytäntöönpanon varmistamiseksi jäsenvaltioissa on yhä kesken, vaikka vuodeksi 2014 asetettu määräaika on jo umpeutunut (ks. kohdat 30–33).

Suositus 1
Vaatimustenmukaisuustarkastusten vieminen loppuun

Koska energian sisämarkkinoita ei ole vielä saatu toteutettua täysimääräisesti, komission pitäisi suorittaa arvioinnit ja tarvittaessa käynnistää jäsenvaltioita vastaan rikkomismenettelyjä ennen vuoden 2016 loppua.

116

Kansallisilla sääntelyviranomaisilla on joissakin jäsenvaltioissa edelleen ongelmia, jotka liittyvät niiden riippumattomuuteen ja vapauteen käyttää ammatillista harkintaa. Kaikilla kansallisilla sääntelyviranomaisilla ei ole käytössään riittäviä resursseja niille kuuluvien tehtävien hoitamiseksi. Tämä koskee esimerkiksi unionin tason yhteistyötä Energia-alan sääntelyviranomaisten yhteistyöviraston (ACER) kautta. ACERilla ei ole valtuuksia velvoittaa kaikkien jäsenvaltioiden kansallisia sääntelyviranomaisia antamaan sille olennaista tietoa energiamarkkinoista (kohdat 35 ja 36).

Suositus 2
Kansalliset sääntelyviranomaiset ja ACER

(a)Jäsenvaltioiden pitäisi varmistaa, että kansalliset sääntelyviranomaiset ovat riippumattomia eikä niiden tehtävänkuvaa rajoiteta. Kansallisille sääntelyviranomaisille pitäisi taata toimintaa varten riittävät resurssit, jotta ne voisivat esimerkiksi osallistua täysimääräisesti EU:n tasolla tehtävään yhteistyöhön.

(b)Komission pitäisi varmistaa, että ACERilla on riittävät valtuudet saada jäsenvaltioiden keskeisiltä elimiltä tehtäviensä hoitamisessa tarvitsemansa tiedot.

117

Jäsenvaltioiden välillä on suuria eroja energiamarkkinoiden järjestämisessä, mikä hidastaa energian sisämarkkinoiden kehittämistä. EU:n alueella on 28 kansallista säädöskehystä, jotka muodostavat käytännössä paikallisten, kansallisten ja alueellisten markkina-alueiden ”tilkkutäkin” energian sisämarkkinoiden sijasta. Toimintojen eriyttämisellä ja muilla toimenpiteillä pyrittiin luomaan sääntelyolosuhteet energian sisämarkkinoita varten. Tästä huolimatta markkinoiden vapautuminen on jäänyt monessa tapauksessa toteutumatta eikä niiden kilpailukyky ole parantanut. Energian sisämarkkinoiden kehittäminen EU:ssa siten, että edellä mainitut markkina-alueet saadaan käytännöllisillä ratkaisuilla toimimaan yhteen, on yhä suuri haaste. Tämä johtuu siitä, että EU:n alueella on käytössä useita erilaisia kaupankäyntimekanismeja ja energiamarkkinoihin puututaan erilaisin toimenpitein (ks. kohdat 39 ja 43–46).

Suositus 3
Avoin kaupankäynti

Komission pitäisi edistää laaja-alaisesti avoimien kauppamekanismien kehittämistä sekä kaasun että sähkön alalla. Sen pitäisi esimerkiksi helpottaa ja tukea energiapörssien perustamista jäsenvaltioihin, joissa sellaista ei vielä ole tai joissa vallitseva kaupankäyntimekanismi on B2B-kauppa.

118

Verkkosäännöt ovat teknisiä sääntöjä, joiden avulla pyritään luomaan perusta erilaisten sähkön- ja kaasunsiirtojärjestelmien tekniselle yhteentoimivuudelle EU:ssa. Verkkosäännöt sisältävät yleiset tekniset standardit, joilla pitäisi voida varmistaa energian vapaa virtaus rajojen yli. Kaasualan verkkosääntöjen hyväksymisessä on viime aikoina edistytty, mutta sähköalan verkkosäännöistä ei ole hyväksytty lopullisesti komiteamenettelyssä vielä ainuttakaan. Jotkin verkkosäännöt otetaan käyttöön jäsenvaltioissa ennen niiden varsinaista hyväksymistä nopeutettua täytäntöönpanoa koskevien alueellisten aloitteiden kautta (kohdat 47–51).

Suositus 4
Verkkosääntöjen hyväksyminen ja täytäntöönpano

Komission pitäisi käynnistää komiteamenettely, jotta sähköalaa koskevat verkkosäännöt saataisiin hyväksyttyä vuoden 2015 loppuun mennessä. Komission pitäisi myös kannustaa ACERia ja Sähkö- ja Kaasu-ENTSOja tukemaan verkkosääntöjen nopeutettua täytäntöönpanoa jäsenvaltioissa alueellisten yhteistyöaloitteiden kautta.

119

Vaikka edistystä on tapahtunut, energian sisämarkkinoiden hyötyjä ei ole vielä saavutettu täysimääräisesti hintojen osalta ja jäsenvaltioiden väliset hintaerot ovat edelleen paikoin merkittäviä.

120

Sähkön tukkuhinnat eivät ole lähentyneet EU:ssa, ja hintaerot ovat merkittäviä jopa joidenkin vierekkäin sijaitsevien jäsenvaltioiden välillä. Rajatylittävän sähkökaupan vauhdittamiseksi EU asetti tavoitteeksi, että jokaisen jäsenvaltion rajatylittävien sähköyhteenliitäntöjen osuus olisi vähintään 10 prosenttia kyseisen maan asennetusta tuotantokapasiteetista. Tavoitteella ei kuitenkaan ole juuri merkitystä, koska se painottaa infrastruktuurin kehittämistä sen sijaan, että se perustuisi kysyntää koskevaan dynamiikkaan hintojen lähentämiseksi (kohdat 59–64).

121

Vaikka nykyinen kaasualan tavoitemalli, joka perustuu kaupankäyntiin keskusten kautta, pantaisiin täytäntöön, sen vaikuttaisi vain vähän keskimääräisiin tukkuhintoihin kaasumarkkinoilla. Suurten kaasuputkien rakentaminen eri puolille EU:ta kilpailukykyisten kaasukaupan keskusten perustamiseksi kaikkialle Eurooppaan edellyttäisi huomattavia investointeja. Joissakin tapauksissa se ei kuitenkaan ehkä olisi taloudellisesti järkevää. Kaasumarkkinoilla voidaan lisätä kilpailua myös muilla keinoilla, kuten perustamalla strategisiin paikkoihin LNG-terminaaleja, jotka voivat palvella yhtä tai useampaa kansallista markkina-aluetta (kohdat 65–71).

Suositus 5
Markkinoiden ja infrastruktuurin kehittämistä koskevien mallien luominen sähkö- ja kaasualalle

Komission pitäisi

a)tarkastella mahdollisuutta asettaa sähköverkkojen yhteenliittämistä varten tavoitteet, jotka perustuvat kansallisen tuotantokapasiteetin sijasta markkinoilla vallitseviin tarpeisiin

b)arvioida uudelleen kaasualan tavoitemallin kustannukset ja hyödyt sekä tutkia kysynnän epävarmuuden huomioon ottaen, onko suurille kaasuputkien rakennushankkeille olemassa vaihtoehtoja, kuten LNG-terminaalien sijoittaminen strategisesti tärkeisiin paikkoihin, jotta ne voivat hyödyntää energian sisämarkkinoiden kanssa yhteensopivia ratkaisuja ja palvella siten yhden tai useamman jäsenvaltion kansallisia markkinoita. Asiaa pitäisi tarkastella kokonaisvaltaisen ja koko unionin kattavan tarvearvioinnin perusteella (ks. suositus 7).

EU:n energiainfrastruktuuri ei ole vielä valmis markkinoiden täysimääräiseen yhdentymiseen, minkä takia se ei vielä edistä vaikuttavasti energian toimitusvarmuutta.

122

Unionin jäsenvaltioiden sisäinen ja välinen energiainfrastruktuuri ei vielä sovellu energian sisämarkkinoille. Käytännössä jäsenvaltion infrastruktuurikapasiteetin riittämättömyys voi estää mahdollisen tuonnin ja viennin ja rajoittaa kyseisen jäsenvaltion mahdollisuuksia toimia kauttakulkumaana. Myös jäsenvaltioiden välisessä siirtoinfrastruktuurissa on aukkoja sekä kaasun että sähkön alalla (kohdat 73–81).

Suositus 6
Olemassa olevan infrastruktuurin mahdollisimman tehokas käyttö

Komission pitäisi

a)määrittää, minkä rajatylittävän energiainfrastruktuurin potentiaalia ei vielä hyödynnetä täysimääräisesti energian sisämarkkinoiden edistämisessä joko siksi, että sitä sitovat pitkäaikaiset kahdenväliset sopimukset, jotka eivät salli kolmannen osapuolen pääsyä verkkoon, tai siksi, että sen teknistä kapasiteettia, kuten vastakkaisvirtausta, ei käytetä

b)tehdä yhteistyötä jäsenvaltioissa toimivien sidosryhmien kanssa, jotta tällaisen infrastruktuurin käyttöä voitaisiin lisätä jatkuvasti energian sisämarkkinoiden edistämiseksi

c)tutkia, voitaisiinko alueellisten siirtoverkonhaltijajärjestelmien avulla edistää rajatylittäviä energiatoimituksia ja tehostaa niiden hallinnointia siten, että olemassa oleva infrastruktuuri saataisiin hyödynnettyä mahdollisimman hyvin.

123

EU:n infrastruktuuritarpeista on tehtävä kokonaisvaltainen arviointi, jonka perusteella tehtäisiin energian sisämarkkinoiden kehittämistä ja energian toimitusvarmuutta koskevat päätökset (kohta 82). Energia-alalle on investoitava eri puolilla EU:ta huomattavia summia, joten kokonaisvaltainen arviointi on ratkaisevan tärkeä työkalu sekä EU:n talousarviosta että muualta saatavien varojen kohdentamisessa (kohdat 82, 84 ja 99). Tällä hetkellä komissio käyttää suunnittelussa lähinnä yhteistä etua koskevien hankkeiden luetteloa ja kymmenvuotisia verkon kehittämissuunnitelmia, joihin liittyy merkittäviä rajoituksia (kohdat 85–87). Komissiolla ei ole myöskään käytössä pitkälle kehitettyä markkinoiden kehittämismallia, josta olisi apua tarvearvioinnin tekemisessä (kohta 83).

Suositus 7:
EU:n laajuisia infrastruktuuritarpeita koskevan kokonaisvaltaisen tarvearvioinnin laatiminen

Komission pitäisi

a)laatia EU:lle kokonaisvaltainen energiainfrastruktuuria koskeva tarvearviointi, jonka pohjalta energian sisämarkkinoita kehitettäisiin ja joka toimisi viitekohtana muille strategisille asiakirjoille, kuten kymmenvuotisille verkon kehittämissuunnitelmille

b)varmistaa tarvearvioinnin toteuttamista varten riittävät valmiudet joko komission sisällä tai ACERissa, jotta energiamarkkinoita voitaisiin mallintaa esimerkiksi kysyntää koskevien arvioiden avulla

c)tehdä yhteistyötä Sähkö-ENTSOn ja Kaasu-ENTSOn kanssa, jotta tarvearviointi huomioitaisiin EU:n tasolla energian sisämarkkinoihin liittyvän infrastruktuurin suunnittelussa ja kymmenvuotisissa verkkojen kehityssuunnitelmissa.

124

Rajatylittävän energiainfrastruktuurin kehittäminen edellyttää vierekkäin sijaitsevien jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä. Hankkeiden rahoittaminen, kustannusten jakaminen ja rakennuslupien saaminen voi olla tällöin hankalaa. Eri puolilla EU:ta on saatu hyviä kokemuksia ja energia-alan alueellinen yhteistyö on käynnistymässä sekä poliittisten että teknisten aloitteiden kautta. Jotkut komission koordinointitoimet ovat tuottaneet myönteisiä tuloksia (kohdat 88–93).

Energiainfrastruktuureihin kohdennettu EU:n rahoitustuki on vaikuttanut vain vähän energian sisämarkkinoiden kehittämiseen ja energian toimitusvarmuuden parantamiseen

125

Hankkeita ei ole asetettu riittävän hyvin tärkeysjärjestykseen, mikä on vähentänyt energiainfrastruktuuriin kohdistetun unionin rahoituksen vaikuttavuutta. Komissio on hyödyntänyt EU:n talousarviosta tehtävien investointien priorisoinnissa ja tukikelpoisten hankkeiden yksilöinnissä erilaisia yksittäisten hankkeiden luetteloita. Komissio ei ole kuitenkaan laatinut kyseisiä luetteloita EU:n infrastruktuurin kehittämistarpeita koskevan kokonaisvaltaisen tarvearvioinnin perusteella. Tämän takia niistä ei välttämättä ole juurikaan hyötyä ensisijaisten investointikohteiden määrittämisessä ja EU:n varojen kohdentamisessa (kohdat 100–103).

Suositus 8
Yhteistä etua koskevien hankkeiden luettelon käytön parantaminen

Komission pitäisi parantaa suunnittelumenettelyjään ja erityisesti yhteistä etua koskevien hankkeiden priorisointia ja rahoittamista kokonaisvaltaisen ja unionin laajuisen energiainfrastruktuuria koskevan tarvearvioinnin perusteella (suositus 7).

126

Tärkeimmät rahoitusvälineet, joista EU rahoittaa energiainfrastruktuureja, ovat Euroopan energia-alan elvytysohjelma, Verkkojen Eurooppa -väline ja Euroopan rakenne- ja investointirahastot. Niiden ensisijaisena tavoitteena ei kuitenkaan ole energian sisämarkkinoiden vahvistaminen, mikä näkyy niiden toteutustavassa. Rahoituksen myöntämistä ei ole Verkkojen Eurooppa -välineessä sidottu energiamarkkinoita koskeviin uudistuksiin eivätkä energiamarkkinoiden kehittämistä koskevat ehdot sisälly Euroopan rakenne- ja investointirahastoja koskeviin kumppanuussopimuksiin kaudella 2014–2020 (kohdat 104–109).

Suositus 9
Energian sisämarkkinoiden asianmukainen ja keskeytymätön toiminta edellytyksenä EU:n energiainfrastruktuurihankkeiden rahoittamiselle

Komission pitäisi esittää lainsäädäntöehdotuksia siitä, kuinka se tekee rahoitettavien energiainfrastruktuurihankkeiden valintaa koskevat päätökset, tavoitteena varmistaa energian sisämarkkinoiden asianmukainen ja keskeytymätön toiminta jäsenvaltioissa.

127

Joillakin EU:n rahoittamilla energiainfrastruktuurihankkeilla on ollut myönteinen vaikutus energian sisämarkkinoihin ja energian toimitusvarmuuteen. Monien muiden hankkeiden vaikutus on kuitenkin toistaiseksi ollut vähäinen. Tämä johtuu seuraavista syistä: hankkeissa ei ole aina painotettu sisämarkkinoiden kehittämistä koskevia tarpeita, vain harvat hankkeet on saatu vietyä loppuun ja otettua käyttöön, joissakin hankkeissa käyttöönoton ovat estäneet naapurijäsenvaltioiden kapasiteettiongelmat ja joidenkin hankkeiden tehokkuus on ollut huono, koska niissä on kehitetty täydentävää infrastruktuuria olemassa olevan rinnalle (kohdat 110–112).

Tilintarkastustuomioistuimen II jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Henri Grethenin johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 12. lokakuuta 2015 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
presidentti

Liitteet

Liite I

(a) Sähkön keskimääräinen vähittäismyyntihinta veroineen kotitalouksille vuoden 2015 ensimmäisellä neljänneksellä: eurosenttiä/KWh

Huom: kuluttajahintojen taso on erillinen asia, jota tarkasteltaessa pitäisi huomioida käytettävissä olevat nettotulot kussakin jäsenvaltiossa. Kuten kohdassa 23 todetaan, tässä tarkastuksessa ei käsitelty energiaköyhyyttä.

Lähde: Euroopan komissio.

(b) Sähkön keskihinta ilman arvonlisäveroa ja palautukseen oikeuttamattomia veroja teollisuudelle vuoden 2015 ensimmäisellä neljänneksellä: eurosenttiä/KWh

Lähde: Euroopan komissio.

Liite II

Arvioidut kaasun hankintahinnat, jotka toimittajat ovat maksaneet EU:n jäsenvaltioissa - vuoden 2014 keskihinta (euro per MWh)

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin ACERilta saatujen tietojen perusteella. Kypros ja Malta on jätetty pois, koska niissä ei tällä hetkellä ole kaasumarkkinoita.

Liite III

Jäsenvaltioiden osallistuminen ACERin työryhmiin tammikuun 2013 ja toukokuun 2015 välisenä aikana

| Sääntelyneuvosto | Sähköalan työryhmä | Kaasualan työryhmä | Täytäntöönpanoa, valvontaa ja vertailuarvoja käsittelevä työryhmä | Markkinoiden eheyttä ja avoimuutta käsittelevä työryhmä
Kokousten määrä | 22 | 24 | 25 | 24 | 20
Itävalta | 22 | 24 | 25 | 19 | 20
Saksa | 22 | 23 | 25 | 17 | 19
Yhdistynyt kuningaskunta | 22 | 24 | 24 | 15 | 20
Ranska | 20 | 23 | 24 | 17 | 20
Belgia | 22 | 21 | 25 | 24 | 11
Espanja | 22 | 19 | 25 | 19 | 17
Ruotsi | 22 | 23 | 21 | 17 | 19
Portugali | 22 | 24 | 25 | 5 | 16
Italia | 22 | 20 | 21 | 11 | 16
Alankomaat | 22 | 24 | 22 | 6 | 16
Puola | 21 | 22 | 25 | 2 | 16
Unkari | 22 | 18 | 22 | 0 | 19
Tanska | 22 | 21 | 16 | 6 | 11
Suomi | 22 | 21 | 15 | 0 | 16
Tšekin tasavalta | 22 | 13 | 9 | 4 | 19
Irlanti | 22 | 14 | 14 | 0 | 12
Luxemburg | 19 | 8 | 9 | 0 | 14
Slovenia | 18 | 0 | 8 | 0 | 7
Kroatia | 15 | 3 | 5 | 1 | 4
Kreikka | 20 | 1 | 5 | 0 | 2
Liettua | 18 | 1 | 3 | 0 | 2
Latvia | 16 | 0 | 6 | 0 | 1
Malta | 22 | 0 | 0 | 0 | 0
Romania | 18 | 1 | 2 | 0 | 1
Viro | 18 | 0 | 0 | 0 | 0
Kypros | 14 | 0 | 0 | 0 | 0
Bulgaria | 2 | 0 | 0 | 0 | 0
Slovakia | 1 | 0 | 0 | 0 | 0

Komission vastaus

Tiivistelmä

IV

Komissio korostaa hyvin toimivien sähkö- ja kaasumarkkinoiden merkitystä toimitusvarmuuden kannalta.

V

Tiedonannossa ”Edistyminen energian sisämarkkinoiden toteuttamisessa” (COM(2014) 634 final) todettiin Euroopan edistyneen hyvin energian sisämarkkinoiden toteuttamisessa. Rajatylittävä kauppa kasvaa, uusiutuvia energialähteitä yhdennetään menestyksekkäästi järjestelmään ja älykkäiden verkkojen käyttöönotto ja hajautetun tuotannon helpottaminen on aloitettu. On kuitenkin myös selvää, ettei työ ole vielä valmis; markkinoiden sujuvalle toiminnalle on vielä esteitä. Energiaunionihankkeen avulla on tarkoitus poistaa näitä esteitä. Komissio on ryhtynyt konkreettisiin toimiin, erityisesti markkinoiden rakennetta koskevassa aloitteessaan, poistaakseen jäljellä olevat esteet energian sisämarkkinoilta.

Energiainfrastruktuurin osalta on tärkeää panna merkille seuraavat seikat:

–Energiainfrastruktuurin rahoituksen odotetaan tulevan markkinoilta eli riippumattomien sääntelyviranomaisten hyväksymistä käyttötariffeista. Näin ollen EU:n talousarviosta myönnettävän taloudellisen tuen pitäisi olla poikkeus, ei sääntö.

–Kun taloudellista tukea on myönnetty, toimitusvarmuus on parantunut huomattavasti tietyillä alueilla (ks. esimerkiksi Euroopan energia-alan elvytysohjelmaa koskevat esimerkit tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksen 103 kohdassa tai useat tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksen 109–111 kohdassa mainitut, tarkastetut hankkeet, joille on myönnetty yhteisrahoitusta Verkkojen Eurooppa -välineestä tai Euroopan rakenne- ja investointirahastoista (ERI-rahastot)).

Suositus 1

Komissio hyväksyy suosituksen.

Komission yksiköt ovat asettaneet kolmannen energiapaketin sääntöjen vahvistamisen ensisijaiseksi tavoitteeksi vuonna 2015. Kolmannen energiapaketin täytäntöönpanoa koskevat tarkastukset on saatu päätökseen kaikissa 28 jäsenvaltiossa, ja kaikkia sellaisia seikkoja, jotka eivät ole sisämarkkinalainsäädännön mukaisia, käsitellään kyseisten jäsenvaltioiden viranomaisten kanssa.

Suositus 2 a)

Tämä suositus on osoitettu jäsenvaltioille. Komissio on kuitenkin samaa mieltä suosituksesta ja aikoo valvoa tarkasti kansallisten sääntelyviranomaisten riippumattomuutta samalla kun se arvioi energia-alan kolmannen sisämarkkinapaketin sääntöjen noudattamista.

Suositus 2 b)

Komissio hyväksyy suosituksen ja tutkii mahdollisuuksia vahvistaa energia-alan sääntelyviranomaisten yhteistyöviraston (ACER) nykyisiä valtuuksia muun muassa suhteessa jäsenvaltioihin mukauttaakseen viraston toimintaa vastaamaan paremmin yhdennetympiä sisämarkkinoita.

Suositus 3

Komissio hyväksyy suosituksen.

Puuttuakseen heikosti kehittyneen pörssikaupan ongelmaan komissio on hyväksynyt kaasu- ja sähköalalla asetuksia, jotka tekevät energiapörssien perustamisesta pakollista (esim. kapasiteetinjakomekanismia ja tasehallintaa koskevat asetukset kaasualalla sekä kapasiteetinjakoa ja ylikuormituksen hallintaa sähköalalla koskeva asetus, jossa vahvistetaan säännöt EU:n laajuiselle markkinoiden yhdentämiselle). Lisäksi on käynnissä energian tukkumarkkinoiden eheydestä ja tarkasteltavuudesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1227/2011 (REMIT-asetus) täytäntöönpano.

Suositus 4

Komissio hyväksyy suosituksen.

Ilmastotoimista ja energia-asioista vastaava komission jäsen on asettanut verkkosääntöjen hyväksymisen ensisijaiseksi tavoitteeksi. Komissio on työskennellyt intensiivisesti yhdessä sääntelyviranomaisten, siirtoverkonhaltijoiden ja muiden sidosryhmien kanssa muotoillakseen ehdotetut verkkosäännöt uudelleen tavalla, joka takaa niiden neutraaliuden ja tehokkaan täytäntöönpanon. Ehdotettuja sähköverkkosääntöjä on 10 kappaletta, ja komitean odotetaan äänestävän 8 säännöstä vuoden 2015 loppuun mennessä.

Komissio edistää aktiivisesti verkkosääntöjen nopeaa täytäntöönpanoa alueellisen yhteistyön aloitteiden puitteissa.

Suositus 5 a)

Komissio hyväksyy suosituksen.

Tämänhetkinen 10 prosentin tavoite vuodelle 2020 perustuu tuotantokapasiteettiin, mutta myös kustannusnäkökohdat ja keskinäisen kaupan mahdollisuudet on tarkoitus ottaa huomioon, ja ne ovat merkittäviä muotoiltaessa vuoden 2030 yhteenliitäntätavoitetta alueellisella tai jäsenvaltioiden tasolla. Näin saadaan lisää joustoa, mikä on tarpeen sähkömarkkinoiden yhteenliittämistä vuonna 2030 koskevan 15 prosentin vähimmäistavoitteen mukauttamiseksi markkinoiden tarpeisiin.

Suositus 5 b)

Komissio hyväksyy suosituksen.

Vuoden 2015 kymmenvuotinen kaasuverkon kehittämissuunnitelma tarjoaa jo hyvän arvion infrastruktuuritarpeista monenlaisissa skenaarioissa, jotka koskevat tulevaa kysyntää, hintoja, infrastruktuurin kehitystä ja muita näkökohtia. Analyysi osoittaa selvästi, ettei kaikkia suunniteltuja hankkeita tarvita. Meneillään oleva yhteistä etua koskevien hankkeiden määrittely perustuu tähän arvioon. Jotta saadaan aikaan parannettu tarvearviointi EU:n kaasumarkkinoita varten, on lisäksi aloitettu LNG:n ja kaasun varastointia koskevaan EU:n strategiaan liittyvät valmistelutyöt, ja komissio aikoo julkaista LNG- ja varastointistrategiansa tammikuussa 2016.

VII

Komissio katsoo, että Euroopan laajuista infrastruktuuria on parannettava, jotta se voi edistää täysimääräisesti energian sisämarkkinoiden kehittymistä. Komissio on tietoinen siitä, että EU:n tason infrastruktuuritarpeet on arvioitava kattavasti, mutta se haluaa myös painottaa sitä, että infrastruktuurisuunnittelua tehdään jo laajalti EU:n tasolla ja että tämä suunnittelu vaikuttaa komission politiikkaan. Vaikka menettelyjä ja työkaluja ehkä onkin optimoitava, käytettävissä on jo luotettava arvio siitä, mitä keskeisen eurooppalaisen energiainfrastruktuurin alalla tarvitaan. Ks. komission vastaus tilintarkastustuomioistuimen suositukseen 7 sekä erityiskertomuksen 82 kohtaan.

Suositus 6 a)

Komissio hyväksyy suosituksen. Se on jo aloittanut vastaavien toimien täytäntöönpanon. Ne koskevat erityisesti keskisen Itä-Euroopan ja Kaakkois-Euroopan kaasuyhteenliitäntöjen korkean tason ryhmää. Ryhmän on tarkoitus koordinoida toimia, joilla edistetään rajatylittävää ja Euroopan laajuista infrastruktuuria, joka monipuolistaa kaasutoimituksia alueelle. Lisäksi ryhmän tavoitteena on ottaa käyttöön yhdenmukaiset säännöt.

Suositus 6 b)

Komissio hyväksyy suosituksen. Se toimii jo tässä tarkoituksessa alueellisten aloitteiden puitteissa: yksi alueellisten aloitteiden tärkeimmistä tavoitteista on keskittyä rajatylittävän infrastruktuurin pullonkauloihin (fyysisiin tai sääntelystä johtuviin).

Suositus 6 c)

Komissio hyväksyy suosituksen.

Siirtoverkonhaltijoiden yhteistyöstä on jo tehty pakollista monissa täytäntöönpanosäännöissä (”verkkosäännöt”), jotka koskevat verkkojen toimintaa ja energiakauppaa.

Energiamarkkinoiden rakennetta koskevan aloitteen yhteydessä komissio tutkii mahdollisuuksia lisätä yhteistyötä ja jakaa vastuuta siirtoverkonhaltijoiden välillä. Tämä perustuisi toimitusvarmuuden koordinointia koskeviin alueellisiin aloitteisiin erityisesti tiiviisti toisiinsa yhteydessä olevilla alueilla. Kyseessä olisi ensimmäinen askel kohti siirtoverkonhaltijoiden yhdentymistä alueellisella tasolla.

Suositus 7 a)

Komissio hyväksyy suosituksen.

Se on jo toteuttanut vastaavia toimia. Komissio on työskennellyt jatkuvasti kehittääkseen kymmenvuotisia verkkojen kehityssuunnitelmia ja (vuodesta 2013 alkaen) niihin liittyvää kustannus-hyötyanalyysia. Lisäksi Euroopan laajuisia energiaverkkoja koskevan asetuksen 11 artiklan 8 kohdassa säädetään, että siirtoverkonhaltijoiden eurooppalaisten verkostojen (ENTSO) on kehitettävä sähkö- ja kaasualan (yhteenliitetty) verkkomalli ja toimitettava se komissiolle ja ACERille 31. joulukuuta 2016 mennessä. Komissio aikoo varmistaa, että tämä tapahtuu määräajassa.

Suositus 7 b)

Komissio hyväksyy suosituksen osittain.

Analyyttisten ja mallinnusvalmiuksien luominen komission tai ACERin sisällä saattaisi merkitä huomattavia resurssitarpeita. Varteenotettava vaihtoehto voisi olla näiden valmiuksien ulkoistaminen ENTSOille ACERin ja komission valvonnassa.

Suositus 7 c)

Komissio hyväksyy suosituksen.

ENTSOt laativat suunnittelua ja tarvearviointia sekä kymmenvuotisia verkkojen kehityssuunnitelmia tukevan energiajärjestelmän laajuisen kustannus-hyötyanalyysin tiiviissä yhteistyössä komission ja ACERin kanssa.

Suositus 8

Komissio hyväksyy suosituksen osittain.

Priorisoinnin osalta komissio muistuttaa, että suunnittelumenettelyjen parantaminen on osa säännöllistä yhteistyömekanismia, johon osallistuvat kaikki sidosryhmät.

Esimerkiksi yhteistä etua koskevia hankkeita valittaessa tarkoitus on tunnistaa ne hankkeet, jotka edistävät eniten EU:n energiapoliittisten tavoitteiden (kohtuuhintaisuus, toimitusvarmuus, kestävyys) saavuttamista.

Luotettavampi tarveanalyysi, joka koskee sekä sähkö- että kaasumarkkinoita, laaditaan vuoden 2016 loppuun mennessä. Ks. komission vastaus suositukseen 7 a.

Rahoituksesta todettakoon, että valittaessa taloudellisesti tuettavia toimia otetaan huomioon myös toteutusvalmius ja muut arviointiperusteet niiden hankkeiden kohdalla, joiden on määritetty tarvitsevan julkista tukea. Komissio tekee tiivistä yhteistyötä EIP:n ja muiden sidosryhmien kanssa lisätäkseen teknistä tukea strategisen edun kannalta merkittävien hankkeiden suunnittelun parantamiseksi. Näin ollen muita toimia ei ole suunnitteilla.

Suositus 9

Komissio ei hyväksy suositusta.

Komissio uskoo vahvasti, että sekä infrastruktuuria että markkinasääntelyä on edistettävä tasavertaisesti, jotta voidaan taata todelliset energian sisämarkkinat. Tiukan ehdollisuuden täytäntöönpano olisi kuitenkin oikeudellisesti liian monimutkaista ja saattaisi haitata tarvittavan infrastruktuurin kehittämistä.

Johdanto

03

Vastuu EU:n lainsäädännön soveltamisesta ja täytäntöönpanon valvomisesta on ennen kaikkea jäsenvaltioilla, ja on äärimmäisen tärkeää, että ne ovat halukkaita panemaan lainsäädännön täytäntöön täysimääräisesti ja asianmukaisesti. Kansalliset hallintoelimet ovat tällä hetkellä edelleen vastuussa sisämarkkinoihin vaikuttavan energialainsäädännön ja energiapolitiikkojen kehittämisestä. Myös energiahuolto- ja energiansiirtoyritysten omistajina ne ovat edelleen keskeisiä toimijoita EU:n energiamarkkinoilla.

05

Komissio katsoo, että todella avoimet, kilpailukykyiset ja hyvin yhteenliitetyt energiamarkkinat ovat paras tapa taata energian toimitusvarmuus ja antavat Euroopalle mahdollisuuden toteuttaa välttämätön siirtymä vähähiiliseen energia-alaan mahdollisimman kustannustehokkaasti ja turvallisesti.

Tästä syystä komissio on neuvoston ja parlamentin tuella kehittänyt energiaunionia koskevan strategian. Keskeistä strategiassa on sitoumus poistaa tärkeimmät esteet, jotka haittaavat Euroopan energiamarkkinoiden yhdentymistä.

Osana strategiaa komissio pyrkii tehokkaammin varmistamaan olemassa olevan energialainsäädännön ja siihen liittyvän lainsäädännön täysimääräisen täytäntöönpanon. Komissio on myös käynnistänyt EU:n nykyisen energialainsäädännön kokonaisvaltaisen uudelleentarkastelun, erityisesti sähköalan osalta (markkinoiden rakennetta koskeva aloite), mukauttaakseen tarvittaessa nykyisiä kolmannen energiapaketin sääntöjä markkinoiden yhdentymisen edistämiseksi. Lisäksi se on käynnistänyt kokonaisvaltaisen tarkistusprosessin, joka koskee toimitusvarmuuteen liittyvää lainsäädäntöä.

13

Ks. komission vastaus 5 kohtaan.

Komissio katsoo, että koska jäsenvaltiot ovat EU:n lainsäädännön nojalla velvollisia ottamaan huomioon kansallisten päätöstensä vaikutukset naapurimaihin, energian sisämarkkinoiden organisointi edellyttää tiivistä yhteistyötä EU:n ja jäsenvaltioiden / kansallisten hallintoelinten välillä.

Komission yhteinen vastaus 14–18 kohtaan

Energiainfrastruktuurin osalta Euroopan sähkön- ja kaasunsiirtojärjestelmien yhteenliitettävyys paranee, mutta merkittäviä investointeja infrastruktuuriin tarvitaan edelleen. Vuoden 2015 loppuun mennessä saadaan päätökseen 13 hanketta unionin yhteistä etua koskevien kaasu- ja sähköhankkeiden ensimmäisestä luettelosta. Hieman yli 100 yhteistä etua koskevaa hanketta on lupamenettelyvaiheessa, ja niiden voidaan odottaa siirtyvän piakkoin rakennusvaiheeseen. Vaikka suurin osa energiainfrastruktuuriin tehtävistä investoinneista tulee yksityiseltä sektorilta, käytettävissä on joukko EU:n erityisvälineitä, jotka voivat auttaa selviämään taloudellisista lisähaasteista. Sen jälkeen, kun Verkkojen Eurooppa -väline otettiin käyttöön vuonna 2014, on keskeisille energiainfrastruktuurihankkeille eri puolilla Eurooppaa myönnetty 796 miljoonaa euroa avustuksina. Täydentävää tukea voi saada myös ERI-rahastoista. Lisäksi Euroopan strategisten investointien rahastosta (ESIR) voidaan myöntää lisätukea strategisesti merkittäville energiahankkeille.

Jotta voitaisiin puuttua tehokkaammin erityisiin infrastruktuuriongelmiin tietyillä Euroopan alueilla, on alueellista yhteistyötä kyseisten jäsenvaltioiden välillä tehostettu. Sen pohjalta on perustettu korkean tason ryhmät kaasu- ja sähköverkkojen yhteenliitettävyyden edistämiseksi Iberian niemimaalla sekä keskisessä Itä-Euroopassa ja Kaakkois-Euroopassa (CESEC) ja uudistettu Itämeren alueen korkean tason ryhmää (joka vastaa Itämeren energiamarkkinoiden yhteenliitäntäsunnnitelmasta, BEMIP). Ryhmien odotetaan ehdottavan konkreettisia ratkaisuja infrastruktuuriongelmiin ja varmistavan olennaisten hankkeiden täytäntöönpanon.

Huomautukset

29 – Ensimmäinen luetelmakohta

Jäsenvaltiot ovat keskeisessä asemassa sisämarkkinoiden luomisessa. Ks. myös komission vastaus 3 kohtaan. Niiden toiminta määrittää, poistetaanko rajatylittävän energiakaupan esteet todella ja koordinoidaanko järjestelmien toimintaa naapurimaiden kanssa. Komissio voi onnistua tehtävässään eli luoda energian sisämarkkinat vain, jos jäsenvaltiot työskentelevät aktiivisesti poistaakseen rajatylittävän kaupan esteet.

32 – Kolmas luetelmakohta

Kuluttajansuojaan liittyvät kysymykset kolmannessa energiapaketissa ovat tärkeä lisänäkökohta, jonka komissio varmentaa täytäntöönpano- ja vaatimustenmukaisuustarkastuksissaan.

35

Komissio katsoo, että jatkossa on entistä tärkeämpää kyetä ratkaisemaan rajatylittävään kaupankäyntiin liittyvät jäsenvaltioiden väliset kiistakysymykset. Mitä enemmän markkinat yhdentyvät, sitä enemmän tarvitaan riippumatonta viranomaista, joka toimii välittäjänä jäsenvaltioiden välisissä sääntelykysymyksiin liittyvissä kiistoissa ja lopulta ratkaisee ne.

Komissio kannustaa edelleen kaikkia jäsenvaltioita osallistumaan työryhmien kokouksiin. Työryhmien työn avoimuuden varmistamiseksi kokousten tulokset asetetaan kaikkien jäsenvaltioiden saataville.

40

Komission 15. heinäkuuta 2015 käynnistämän markkinoiden rakennetta koskevan aloitteen (COM(2015) 340) tarkoitus on nimenomaan vahvistaa siirtoverkonhaltijoiden yhteistyön oikeudellista kehystä.

44

Komissio katsoo myös, että nykytilanteessa käytössä olevat mekanismit ovat epäyhtenäisiä. Tilanteen parantamiseksi komissio on hyväksynyt lainsäädäntöä kaasua ja sähköä koskevien kaupankäyntimekanismien yhdenmukaistamiseksi. Tämän lainsäädännön täytäntöönpano on meneillään ja tehostaa merkittävästi nykyistä sääntelykehystä energiakaupan osalta. Täytäntöönpano käsittää erityisesti kapasiteetinjakoa ja ylikuormituksen hallintaa koskevien suuntaviivojen hyväksymisen sähköalalla sekä kapasiteetinjakoa/ylikuormituksen hallintaa ja tasehallintaa koskevien verkkosääntöjen/ohjeiden hyväksymisen kaasualalla.

46

Komissio katsoo energiamarkkinoille toteutettujen koordinoimattomien valtiollisten toimenpiteiden muodostavan yhden suurimmista esteistä markkinoiden yhdentymiselle. Siksi se pitää kysymystä erittäin tärkeänä energian sisämarkkinoiden toiminnan ja toimitusvarmuuden kannalta. Komissio on käsitellyt tärkeimpiä kysymyksiä ja ehdottamiaan toimenpiteitä tiedonannossaan ”Sähkön sisämarkkinoiden toteuttaminen ja julkisten toimien täysimittainen hyödyntäminen” (C(2013) 7243 final), ja se painottaa erityisesti tarpeettomien toimenpiteiden poistamista meneillään olevassa markkinoiden rakennetta koskevassa aloitteessaan (ks. tiedonanto energiamarkkinoiden uutta rakennetta koskevan julkisen kuulemisen käynnistämisestä, COM(2015) 340).

50 a)

Komissio panee merkille, että kansalliset siirtoverkonhaltijat, sääntelyviranomaiset ja jäsenvaltiot ovat usein olleet haluttomia mukauttamaan olemassa olevia kansallisia tai alueellisia sääntöjä sellaisen kompromissiratkaisun aikaansaamiseksi, joka loisi yhdentyneemmät/suuremmat alueelliset tai EU:n laajuiset markkinat. Komissio edistää energian sisämarkkinoiden yhdentämistä entisestään myös sellaisten markkinoiden osalta, jotka toimivat jo asianmukaisesti, jotta Euroopan yhdentymisen potentiaaliset edut, kuten kilpailun lisääntyminen, likviditeetin paraneminen ja suurempi toimitusvarmuus, voivat toteutua täysimääräisesti.

50 b)

Teknisiä sääntöjä koskevan EU:n lainsäädännön mukauttaminen edellyttää muutosten tekemistä vakiintuneisiin kansallisiin järjestelmiin ja siten järjestelmien toimintaan tai energiakauppaan liittyviä usein monimutkaisia teknisiä kysymyksiä koskevien kompromissien löytämistä 28 jäsenvaltion välillä. Kompromisseilla olisi myös merkittäviä kerrannaisvaikutuksia. Tämä rajoittaa valmiutta suunnitella tarkasti, miten kauan tarvittavien kompromissien saavuttaminen kestää.

Komissio on ryhtynyt toimiin mahdollistaakseen selkeän ja avoimen suunnittelun tiedottamalla säännöllisesti odotettavissa olevia hyväksymisiä koskevasta prosessista.

50 c)

Komissio tarkastelee mahdollisuuksia parantaa verkkosääntöjen hyväksymisprosessia markkinoiden rakennetta koskevan aloitteensa puitteissa.

50 d)

Verkkosäännöt ja suuntaviivat ovat komission asiakirjoja, joiden tarkoitus on poistaa kaupan esteitä markkinoiden ja verkkojen toimintaa koskevien sääntöjen yhteensovittamisen avulla.

On komission tehtävä varmistaa, että Sähkö-ENTSOn ja ACERin ehdottamat tekstiluonnokset ovat EU:n lainsäädännön mukaisia ja neutraaleja kaikkien sidosryhmien suhteen ja että ne eivät ainoastaan säilytä nykytilannetta vaan todella edistävät energian sisämarkkinoiden kehittymistä (ks. komission vastaus 50 kohdan a alakohtaan).

Komission oli työstettävä ehdotettuja sähkösääntöjä koskevia tekstejä intensiivisesti, ennen kuin ne voitiin hyväksyä EU:n lainsäädännöksi. Siksi hyväksymisprosessi kesti odotettua kauemmin, myös hyväksyttyjen sääntöjen suuren taloudellisen merkityksen ja mahdollisten kerrannaisvaikutusten takia. Aika, joka käytettiin sääntöjen uudelleen muotoilemiseen sekä neuvotteluihin jäsenvaltioiden ja sidosryhmien kanssa kunnianhimoisen lainsäädännön tarpeesta, oli kuitenkin hyvä sijoitus, sillä lopulta hyväksytyt säännöt todella edistävät yhdenmukaistamista.

51

Komissio panee merkille, että etenkin sähköalalla siirtoverkonhaltijat ja kansalliset sääntelyviranomaiset ovat olleet erittäin aktiivisia verkkosääntöjen nopeaan täytäntöönpanoon liittyvissä hankkeissa (ks. esimerkiksi vapaaehtoinen markkinoiden yhdentämisprosessi, tasehallintaan liittyvät aloitteet tai alueellisiin toimitusvarmuuden koordinointikeskuksiin liittyvä työ).

53

Komissio työskentelee aktiivisesti Bulgarian kanssa nopeuttaakseen energiapörssin perustamisprosessia, jotta Bulgaria voi osallistua täysimääräisesti EU:n laajuiseen energiakauppaan (markkinoiden yhdentäminen) myös energiayhteisön maiden (jotka muodostavat yhdessä kahdeksannen alueen) kanssa.

54

Komissio panee merkille, että REMIT-täytäntöönpanoasetuksella (EU) N:o 1348/2014 luotu REMIT-seurantakehys ei ole vielä tullut voimaan B2B-kaupan (vakioimattomiin sopimuksiin liittyvät liiketoimet) osalta. Tähän mennessä asetus kattaa ainoastaan vakioituihin sopimuksiin liittyvät liiketoimet (eli kauppapaikoissa toteutettavat liiketoimet). Vakioimattomiin sopimuksiin liittyvät liiketoimet (eli kahdenväliset liiketoimet kauppapaikkojen ulkopuolella) kattavat säännökset tulevat voimaan maaliskuussa 2016.

59

Hintojen lähentyminen on odotettua hitaampaa, mikä johtuu lähinnä hyvin erilaisista valtiollisista toimenpiteistä, jotka suosivat hyvin erilaisia sähkötoimitusten muotoja. Sisämarkkina-aloitteet, kuten markkinoiden yhdentäminen, ovat kuitenkin ehdottomasti lähentäneet hintoja (ks. viimeaikaiset kokemukset tehovirtausperusteisesta markkinoiden yhdentämisestä), ja niillä on potentiaalia vaikuttaa näin tulevaisuudessakin – etenkin jos jäsenvaltiot päättävät yhdenmukaistaa entisestään valtiollisia toimenpiteitään.

61

Kapasiteetinjakoa koskeva asetus, joka sitoo oikeudellisesti kaikkia jäsenvaltioita elokuusta 2015 lähtien, on yhdenmukaistanut kaupankäyntimekanismeja. Komissio on samaa mieltä siitä, että täysimääräistä hintojen yhdenmukaistamista hankaloittavat vielä muut tekijät (kuten yhteenliitettävyyden puuttuminen ja koordinoimattomat valtiolliset toimenpiteet eri jäsenvaltioissa).

64

Komissio on samaa mieltä siitä, että energian alihinnoitteluun johtava hintojen sääntely on lopetettava. Se on ottanut kysymyksen esiin jäsenvaltioiden kanssa käymissään keskusteluissa sekä rikkomismenettelyissä. Euroopan unionin tuomioistuin on hiljattain tukenut säänneltyjen hintojen vastaisia komission täytäntöönpanotoimia (asia C-36/14).

70

Komissiolla on osasto, joka seuraa markkinoita ja laatii energiaennusteita. Komissio on tietoinen siitä, että sen valmius tehdä monimutkaisia analyyseja on rajallinen resurssien vähyyden takia. Se suhtautuisi myönteisesti valmiuksiensa vahvistamiseen.

Komissio joutuu joka tapauksessa mahdollisesti turvautumaan ulkoiseen asiantuntemukseen.

75

Tärkein väline, jonka avulla jäsenvaltioita autetaan saavuttamaan 10 prosentin tavoite, on merkittävien yhteistä etua koskevien hankkeiden tunnistaminen ja niiden täytäntöönpanon tukeminen. Esimerkiksi huomattava osa Lounais-Euroopan alueellisen aloitteen toimintasuunnitelmasta on omistettu Iberian niemimaan ja mantereen sähkömarkkinoiden välisen yhteenliitäntäasteen parantamiselle.

82

Komissio on tietoinen siitä, että EU:n tason infrastruktuuritarpeet on arvioitava kattavasti, mutta se haluaa myös painottaa sitä, että infrastruktuurisuunnittelua tehdään jo laajalti EU:n tasolla ja että tämä suunnittelu vaikuttaa komission politiikkaan.

ENTSOn laatimat kymmenvuotiset verkkojen kehityssuunnitelmat perustuvat infrastruktuuritarpeiden perusteelliseen arviointiin, jossa otetaan huomioon myös kysyntä. Suunnitelmien päivitystiheys (kahden vuoden välein) takaa, että niissä otetaan huomioon sekä kysynnän että tuotannon muutokset. Näiden suunnitelmien pohjalta ja käyttäen Euroopan laajuisia energiaverkkoja koskevan asetuksen mukaista energiajärjestelmien laajuiseen kustannus-hyötyanalyysiin perustuvaa menetelmää valitaan hankkeet unionin yhteistä etua koskevien hankkeiden luetteloon. Yhteistä etua koskevat hankkeet valitaan avoimella ja luotettavalla menettelyllä.

83

Komissio katsoo, että sen henkilöstömäärän asettamat rajoitukset (ja samankaltaiset ACERia koskevat rajoitukset) huomioon ottaen infrastruktuurimallinnus ja skenaariovalikoiman kehittäminen voitaisiin antaa ENTSOjen tehtäväksi komission ja ACERin tarkassa valvonnassa.

Merkille pantavaa on, että kymmenvuotisten sähköverkon kehittämissuunnitelmien vuoden 2014 versio sisältää jo neljä skenaariota. Menetelmiä ja skenaarioiden luomista voidaan kehittää edelleen ja päivittää, ja sekä komissio että ACER tekevät aiheen tiimoilta tiivistä yhteistyötä ENTSOjen kanssa.

84

Rahoitus ei perustu ainoastaan ennalta määritettyyn tarvearviointiin (ylhäältä alaspäin), vaan sitä on ehdottomasti arvioitava tietyt vaatimukset huomioon ottaen. Tiettyjä hankkeita arvioitaessa yksi keskeisistä perusteista on toteutusvalmius yhdessä niiden hyötyjen kanssa, joita hanke tuo sijaintialueelleen. Tämä koskee sekä rahoitusvälineitä että tukia.

86 – Neljäs luetelmakohta

Kymmenvuotisten verkon kehittämissuunnitelmien ei ole tarkoitus vastata täysimääräisesti kansallisia suunnitelmia, sillä niiden odotetaan olevan enemmän kuin pelkkä luettelo kaikista kansallisista suunnitelmista. Niissä keskitytään Euroopan laajuisen infrastruktuurin kehittämiseen, ja tärkeimmät tavoitteet ovat markkinoiden yhdentäminen, toimitusvarmuus ja kestävyys.

87

Suunnittelun on perustuttava täydellisiin, luotettaviin ja laajoihin tietoihin. Näiden tietojen saaminen erityisesti hankkeiden vetäjiltä mutta myös jäsenvaltioilta on tosiaankin yksi keskeisistä haasteista kymmenvuotisten verkon kehittämissuunnitelmien seuraavalla kierroksella.

90

Komissio on määrittänyt alueellisten markkinoiden yhdentämisen keskeiseksi välineeksi energian sisämarkkinoiden edistämisessä. Se jatkaa alueellisten aloitteiden aktiivista tukemista ja kehittämistä sisämarkkinoiden kaikilla aloilla (esim. infrastruktuuri, energiakauppa, järjestelmien toiminta, tuotannon riittävyys ja uusiutuvien energialähteiden tukijärjestelmät) unohtamatta kuitenkaan lopullista tavoitetta eli EU:n laajuisia yhdentyneitä markkinoita.

100

Sähkö-ENTSOn ja kaasu-ENTSOn vastuulla oleva kymmenvuotisten verkon kehittämissuunnitelmien kehittämisprosessi antaa sekä kaasu- että sähköalalla hyvän yleiskuvan siitä, missä verkkoinvestointeja tarvitaan unionin tasolla.

Suunnitelmia hyödynnetään yhteistä etua koskevien hankkeiden luettelon kaltaisissa menettelyissä. On kuitenkin tärkeää muistaa, etteivät ensisijaiset tai strategisesti merkittävät hankkeet välttämättä edellytä EU:n tason rahoitusta edetäkseen. Muut ei-taloudelliset esteet (esimerkiksi lupamenettelyt) ovat usein merkittävämpiä. Yhteistä etua koskevista hankkeista laadittavan luettelon tarkoituksena on tarjota mahdollisuus puuttua näihin esteisiin. Jos hankkeella on erityisiä rahoitukseen liittyviä esteitä, harkitaan tukea EU:n talousarviosta (esimerkiksi Verkkojen Eurooppa -välineestä). Tämän vuoksi luetteloita ei yleensä laadita siten, että ainoana tarkoituksena olisi EU:n talousarviosta tehtävien investointien priorisoiminen.

103

Yhteistä etua koskevien hankkeiden luettelo perustuu perusteelliseen arvioon, jota parannetaan kehittämällä kustannus-hyötyanalyysin eri näkökohtia (esimerkiksi toimitusvarmuuden arvottaminen). Verkkojen Eurooppa -välinettä koskevan voimassa olevan lainsäädännön mukaan luetteloon kuuluminen on yksi edellytys taloudellisen tuen saamiselle. Päätös tuen antamisesta tehdään kuitenkin voimassa olevan oikeudellisen kehyksen mukaisesti sen jälkeen, kun hakemusta on tutkittu sellaisten myöntämisperusteiden kannalta, joissa on otettu huomioon poliittiset tavoitteet sekä tekniset ja rahoitusnäkökohdat.

104

Komissio myöntää, että viivytykset hankkeen täytäntöönpanossa ovat estäneet Euroopan energia-alan elvytysohjelmaa tuomasta nopeasti taloudellista kasvua.

Ohjelman pitkän aikavälin hyödyt ovat kuitenkin merkittävät erityisesti toimitusvarmuuden kannalta:

Kaikki Keski- ja Itä-Euroopan vastakkaisvirtaus- ja yhteenliitäntähankkeet on saatu päätökseen yhtä hanketta lukuun ottamatta. Näin on voitu merkittävästi parantaa EU:n kaasuverkon toimitushäiriöiden sietokykyä vuoden 2009 alussa koetun kaltaisissa tilanteissa.

”Nordbalt 02” -hankkeen avulla saatiin päätökseen välttämätön päivitys Liettuan siirtoverkossa, mikä helpotti sähkön virtausta yhteenliitännän kautta. ”Estlink 2” -hanke yhdisti Viron verkon / Baltian verkon Pohjoismaiden sähkömarkkinoihin Suomeen kulkevalla merenalaisella kaapelilla.

Uusi merenalainen kaapeliyhteys Italian ja Maltan välillä päätti Maltan verkon eristyneisyyden muusta Euroopasta.

109

Kauden 2014–2020 toimenpideohjelmien osalta ainoastaan kuusi jäsenvaltiota on valinnut EAKR:n investointiprioriteetin, joka liittyy muun muassa toimitusvarmuuden parantamiseen kehittämällä energian älykkäiden varastointi- ja siirtojärjestelmiä. Tähän investointiprioriteettiin liittyvässä lainsäädännössä säädetään erityisestä ennakkoehdosta, jonka avulla taataan yhdenmukaisuus energian sisämarkkinoita koskevan lainsäädännön olennaisten osien ja yhteistä etua koskevien hankkeiden kehyksen kanssa. Tulosindikaattorit määritetään asiaankuuluvissa toimenpideohjelmissa (ei kumppanuussopimuksissa) kunkin sovitun erityistavoitteen osalta, ja niihin kuuluu tulosindikaattoreita, jotka liittyvät energian sisämarkkinoiden näkökohtiin.

Vähähiiliseen talouteen siirtymisen tukeminen, mukaan luettuna investoinnit energiatehokkuuteen, uusiutuviin energialähteisiin ja älykkäisiin jakeluverkkoihin, on yksi ERI-rahastojen prioriteeteista kaudella 2014–2020. Tämä koskee erityisesti EAKR:ään osoitettavia pakollisia vähimmäismäärärahoja. Investoinnit muuhun energiainfrastruktuuriin, kuten pullonkaulojen poistamiseen keskeisistä verkkoinfrastruktuureista, ovat tärkeitä tietyille jäsenvaltioille. Tällaiset investoinnit muodostavat keskimäärin noin 0,5 prosenttia EAKR:n, koheesiorahaston ja ESR:n kokonaismäärärahoista sekä kaudella 2007–2013 että kaudella 2014–2020, mutta joissakin jäsenvaltioissa osuus on suurempi (noin 2 prosenttia) kansallisten tarpeiden ja prioriteettien mukaan.

112 b)

Kaikkien EU:n talousarviosta yhteisrahoitettujen hankkeiden täytäntöönpanoa seurataan tarkasti, ja hankkeiden vetäjien pyynnöt avustuspäätösten muuttamisesta tutkitaan huolellisesti ja evätään, mikäli esitetyt perustelut ovat riittämättömiä.

Päätelmät ja suositukset

113

On tärkeää mainita seuraavat seikat:

-Energiainfrastruktuurin rahoituksen odotetaan tulevan käyttötariffeista ja markkinoilta; näin ollen EU:n talousarviosta myönnettävän taloudellisen tuen pitäisi olla poikkeus, ei sääntö.

-Kun taloudellista tukea on myönnetty, toimitusvarmuus on parantunut huomattavasti tietyillä alueilla (ks. esimerkiksi Euroopan energia-alan elvytysohjelmaa koskevat esimerkit tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksen 103 kohdassa tai useat tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksen 109–111 kohdassa mainitut, tarkastetut hankkeet, joille on myönnetty yhteisrahoitusta Verkkojen Eurooppa -välineestä tai ERI-rahastoista).

Suositus 1

Komissio hyväksyy suosituksen.

Komission yksiköt ovat asettaneet kolmannen energiapaketin sääntöjen vahvistamisen ensisijaiseksi tavoitteeksi vuonna 2015. Kolmannen energiapaketin täytäntöönpanoa koskevat tarkastukset on saatu päätökseen kaikissa 28 jäsenvaltiossa, ja kaikkia sellaisia seikkoja, jotka eivät ole sisämarkkinalainsäädännön mukaisia, käsitellään kyseisten jäsenvaltioiden viranomaisten kanssa.

Suositus 2 a)

Tämä suositus on osoitettu jäsenvaltioille. Komissio on kuitenkin samaa mieltä suosituksesta ja aikoo valvoa tarkasti kansallisten sääntelyviranomaisten riippumattomuutta samalla kun se arvioi energia-alan kolmannen sisämarkkinapaketin sääntöjen noudattamista.

Suositus 2 b)

Komissio hyväksyy suosituksen ja tutkii mahdollisuuksia vahvistaa ACERin nykyisiä valtuuksia muun muassa suhteessa jäsenvaltioihin mukauttaakseen viraston toimintaa vastaamaan paremmin yhdennetympiä sisämarkkinoita.

Suositus 3

Komissio hyväksyy suosituksen.

Puuttuakseen heikosti kehittyneen pörssikaupan ongelmaan komissio on hyväksynyt kaasu- ja sähköalalla asetuksia, jotka tekevät energiapörssien perustamisesta pakollista (esim. kapasiteetinjakomekanismia ja tasehallintaa koskevat asetukset kaasualalla sekä kapasiteetinjakoa ja ylikuormituksen hallintaa sähköalalla koskeva asetus, jossa vahvistetaan säännöt EU:n laajuiselle markkinoiden yhdentämiselle). Lisäksi on käynnissä energian tukkumarkkinoiden eheydestä ja tarkasteltavuudesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1227/2011 (REMIT-asetus) täytäntöönpano.

Suositus 4

Komissio hyväksyy suosituksen.

Ilmastotoimista ja energia-asioista vastaava komission jäsen on asettanut verkkosääntöjen hyväksymisen ensisijaiseksi tavoitteeksi. Komissio on työskennellyt intensiivisesti yhdessä sääntelyviranomaisten, siirtoverkonhaltijoiden ja muiden sidosryhmien kanssa muotoillakseen ehdotetut verkkosäännöt uudelleen tavalla, joka takaa niiden neutraaliuden ja tehokkaan täytäntöönpanon. Ehdotettuja sähköverkkosääntöjä on 10 kappaletta, ja komitean odotetaan äänestävän 8 säännöstä vuoden 2015 loppuun mennessä.

Komissio edistää aktiivisesti verkkosääntöjen nopeaa täytäntöönpanoa alueellisen yhteistyön aloitteiden puitteissa.

120

Hintojen lähentyminen on odotettua hitaampaa, mikä johtuu lähinnä hyvin erilaisista valtiollisista toimenpiteistä, jotka suosivat hyvin erilaisia sähkötoimitusten muotoja. Sisämarkkina-aloitteet, kuten markkinoiden yhdentäminen, ovat kuitenkin ehdottomasti lähentäneet hintoja (ks. viimeaikaiset kokemukset tehovirtausperusteisesta markkinoiden yhdentämisestä), ja niillä on potentiaalia vaikuttaa näin tulevaisuudessakin – etenkin jos jäsenvaltiot päättävät yhdenmukaistaa entisestään valtiollisia toimenpiteitään.

Suositus 5 a)

Komissio hyväksyy suosituksen.

Tämänhetkinen 10 prosentin tavoite vuodelle 2020 perustuu tuotantokapasiteettiin, mutta myös kustannusnäkökohdat ja keskinäisen kaupan mahdollisuudet on tarkoitus ottaa huomioon, ja ne ovat merkittäviä muotoiltaessa vuoden 2030 yhteenliitäntätavoitetta alueellisella tai jäsenvaltioiden tasolla. Näin saadaan lisää joustoa, mikä on tarpeen sähkömarkkinoiden yhteenliittämistä vuonna 2030 koskevan 15 prosentin vähimmäistavoitteen mukauttamiseksi markkinoiden tarpeisiin.

Suositus 5 b)

Komissio hyväksyy suosituksen.

Vuoden 2015 kymmenvuotinen kaasuverkon kehittämissuunnitelma tarjoaa jo hyvän arvion infrastruktuuritarpeista monenlaisissa skenaarioissa, jotka koskevat tulevaa kysyntää, hintoja, infrastruktuurin kehitystä ja muita näkökohtia. Analyysi osoittaa selvästi, ettei kaikkia suunniteltuja hankkeita tarvita. Meneillään oleva yhteistä etua koskevien hankkeiden määrittely perustuu tähän arvioon. Jotta saadaan aikaan parannettu tarvearviointi EU:n kaasumarkkinoita varten, on lisäksi aloitettu LNG:n ja kaasun varastointia koskevaan EU:n strategiaan liittyvät valmistelutyöt, ja komissio aikoo julkaista LNG- ja varastointistrategiansa tammikuussa 2016.

Suositus 6 a)

Komissio hyväksyy suosituksen.

Se on jo aloittanut vastaavien toimien täytäntöönpanon. Ne koskevat erityisesti keskisen Itä-Euroopan ja Kaakkois-Euroopan kaasuyhteenliitäntöjen korkean tason ryhmää. Ryhmän on tarkoitus koordinoida toimia, joilla edistetään rajatylittävää ja Euroopan laajuista infrastruktuuria, joka monipuolistaa kaasutoimituksia alueelle. Lisäksi ryhmän tavoitteena on ottaa käyttöön yhdenmukaiset säännöt.

Suositus 6 b)

Komissio hyväksyy suosituksen.

Se toimii jo tässä tarkoituksessa alueellisten aloitteiden puitteissa: yksi alueellisten aloitteiden tärkeimmistä tavoitteista on keskittyä rajatylittävän infrastruktuurin pullonkauloihin (fyysisiin tai sääntelystä johtuviin).

Suositus 6 c)

Komissio hyväksyy suosituksen.

Siirtoverkonhaltijoiden yhteistyöstä on jo tehty pakollista monissa täytäntöönpanosäännöissä (”verkkosäännöt”), jotka koskevat verkkojen toimintaa ja energiakauppaa.

Energiamarkkinoiden rakennetta koskevan aloitteen yhteydessä komissio tutkii mahdollisuuksia lisätä yhteistyötä ja jakaa vastuuta siirtoverkonhaltijoiden välillä. Tämä perustuisi toimitusvarmuuden koordinointia koskeviin alueellisiin aloitteisiin erityisesti tiiviisti toisiinsa yhteydessä olevilla alueilla. Kyseessä olisi ensimmäinen askel kohti siirtoverkonhaltijoiden yhdentymistä alueellisella tasolla.

Suositus 7 a)

Komissio hyväksyy suosituksen.

Se on jo toteuttanut vastaavia toimia. Komissio on työskennellyt jatkuvasti kehittääkseen kymmenvuotisia verkkojen kehityssuunnitelmia ja (vuodesta 2013 alkaen) niihin liittyvää kustannus-hyötyanalyysia. Lisäksi Euroopan laajuisia energiaverkkoja koskevan asetuksen 11 artiklan 8 kohdassa säädetään, että ENTSOjen on kehitettävä sähkö- ja kaasualan (yhteenliitetty) verkkomalli ja toimitettava se komissiolle ja ACERille 31. joulukuuta 2016 mennessä. Komissio aikoo varmistaa, että tämä tapahtuu määräajassa.

Suositus 7 b)

Komissio hyväksyy suosituksen osittain.

Analyyttisten ja mallinnusvalmiuksien luominen komission tai ACERin sisällä saattaisi merkitä huomattavia resurssitarpeita. Varteenotettava vaihtoehto voisi olla näiden valmiuksien ulkoistaminen ENTSOille ACERin ja komission valvonnassa.

Suositus 7 c)

Komissio hyväksyy suosituksen.

ENTSOt laativat suunnittelua ja tarvearviointia sekä kymmenvuotisia verkkojen kehityssuunnitelmia tukevan energiajärjestelmän laajuisen kustannus-hyötyanalyysin tiiviissä yhteistyössä komission ja ACERin kanssa.

125

Sähkö-ENTSOn ja kaasu-ENTSOn vastuulla oleva kymmenvuotisten verkon kehittämissuunnitelmien kehittämisprosessi antaa sekä kaasu- että sähköalalla hyvän yleiskuvan siitä, missä verkkoinvestointeja tarvitaan unionin tasolla.

Suunnitelmia hyödynnetään yhteistä etua koskevien hankkeiden luettelon kaltaisissa menettelyissä. On kuitenkin tärkeää muistaa, etteivät ensisijaiset tai strategisesti merkittävät hankkeet välttämättä edellytä EU:n tason rahoitusta edetäkseen. Muut ei-taloudelliset esteet (esimerkiksi lupamenettelyt) ovat usein merkittävämpiä. Yhteistä etua koskevista hankkeista laadittavan luettelon tarkoituksena on tarjota mahdollisuus puuttua näihin esteisiin. Jos hankkeella on erityisiä rahoitukseen liittyviä esteitä, harkitaan tukea EU:n talousarviosta (esimerkiksi Verkkojen Eurooppa -välineestä). Tämän vuoksi luetteloita ei yleensä laadita siten, että ainoana tarkoituksena olisi EU:n talousarviosta tehtävien investointien priorisoiminen.

Suositus 8

Komissio hyväksyy suosituksen osittain.

Priorisoinnin osalta komissio muistuttaa, että suunnittelumenettelyjen parantaminen on osa säännöllistä yhteistyömekanismia, johon osallistuvat kaikki sidosryhmät.

Esimerkiksi yhteistä etua koskevia hankkeita valittaessa tarkoitus on tunnistaa ne hankkeet, jotka edistävät eniten EU:n energiapoliittisten tavoitteiden (kohtuuhintaisuus, toimitusvarmuus, kestävyys) saavuttamista.

Luotettavampi tarveanalyysi, joka koskee sekä sähkö- että kaasumarkkinoita, laaditaan vuoden 2016 loppuun mennessä. Ks. komission vastaus suositukseen 7 a.

Rahoituksesta todettakoon, että valittaessa taloudellisesti tuettavia toimia otetaan huomioon myös toteutusvalmius ja muut arviointiperusteet niiden hankkeiden kohdalla, joiden on määritetty tarvitsevan julkista tukea. Komissio tekee tiivistä yhteistyötä EIP:n ja muiden sidosryhmien kanssa lisätäkseen teknistä tukea strategisen edun kannalta merkittävien hankkeiden suunnittelun parantamiseksi. Näin ollen muita toimia ei ole suunnitteilla.

126

ERI-rahastojen osalta voidaan todeta, että kestävän liikenteen edistämistä ja pullonkaulojen poistamista tärkeimmistä liikenneverkkoinfrastruktuureista koskeva EAKR:n temaattinen tavoite on tarkoitettu parantamaan energiatoimitusten varmuutta sekä unionin että naapurimaiden osalta. Toimitusvarmuus on yksi sisämarkkinoiden tavoitteista. ERI-rahastojen ennakkoehdot, jotka otettiin käyttöön kauden 2014–2020 sääntelykehyksessä ERI-rahastoista tehtävien investointien vaikuttavuuden ja tehokkuuden varmistamiseksi, edistävät osaltaan sisämarkkinauudistusten toteutumista ja parantavat ERI-rahastoista rahoitettujen hankkeiden täytäntöönpanoa.

Verkkojen Eurooppa -välineellä on selkeästi energian sisämarkkinoita edistävät tavoitteet, kuten asetuksen 4 artiklassa todetaan. Tätä painotetaan 17 artiklan 6 kohdassa yhtenä ensisijaisista tavoitteista, joihin pyritään kahdessa ensimmäisessä työohjelmassa.

Verkkojen Eurooppa -välineen rahoitusta ei kuitenkaan ole mahdollista yhdistää energian sisämarkkinoita edistävien uudistusten olemassaoloon/puuttumiseen, kuten komission vastauksessa suositukseen 9 selitetään.

Suositus 9

Komissio ei hyväksy suositusta.

Komissio uskoo vahvasti, että sekä infrastruktuuria että markkinasääntelyä on edistettävä tasavertaisesti, jotta voidaan taata todelliset energian sisämarkkinat. Tiukan ehdollisuuden täytäntöönpano olisi kuitenkin oikeudellisesti liian monimutkaista ja saattaisi haitata tarvittavan infrastruktuurin kehittämistä.

QJ-AB-15-018-FI-E    ISSN 1977-5792

Tarkastuksessa pyrittiin selvittämään, onko energian sisämarkkinoita koskevilla toimintapoliittisilla toimenpiteillä ja energiainfrastruktuuriin kohdistetulla unionin rahoituksella onnistuttu edistämään vaikuttavasti energian toimitusvarmuutta. EU:n tavoitetta toteuttaa energian sisämarkkinat vuoteen 2014 mennessä ei saavutettu. EU:n energiainfrastruktuuri ei ole yleisesti ottaen vielä valmis markkinoiden täysimääräiseen yhdentymiseen, minkä takia sillä ei toistaiseksi ole voitu varmistaa vaikuttavasti energian toimitusvarmuutta. Energiainfrastruktuureihin kohdennettu rahoitustuki EU:n talousarviosta on vaikuttanut vain vähän energian sisämarkkinoiden kehittämiseen ja energian toimitusvarmuuden parantamiseen.