EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luksemburg

LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1

E-mail: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2015

Print | ISBN 978-92-872-3308-0 | ISSN 1831-0923 | doi:10.2865/981161 | QJ-AB-15-018-PL-C
PDF | ISBN 978-92-872-3315-8 | ISSN 1977-5768 | doi:10.2865/296421 | QJ-AB-15-018-PL-N
EPUB | ISBN 978-92-872-3321-9 | ISSN 1977-5768 | doi:10.2865/223401 | QJ-AB-15-018-PL-E

© Unia Europejska, 2015

Powielanie materiałów dozwolone pod warunkiem podania źródła.

W celu wykorzystania lub powielenia zdjęć 1, 2 i 3 oraz zdjęcia w ramce 13 należy wystąpić o zgodę bezpośrednio do właściciela praw autorskich.

JAK OTRZYMAĆ PUBLIKACJE UE

Publikacje bezpłatne:

•jeden egzemplarz:
w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)

•kilka egzemplarzy (lub mapy, plakaty):
w przedstawicielstwach Unii Europejskiej (http://ec.europa.eu/represent_pl.htm)
w delegaturach Unii Europejskiej w krajach poza UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_pl.htm)
kontaktując się z Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_pl.htm)
lub dzwoniąc pod numer 00 800 6 7 8 9 10 11 (numer bezpłatny w całej UE) (*)

(*)Informacje są udzielane nieodpłatnie, większość połączeń również jest bezpłatna (niektórzy operatorzy, hotele lub telefony publiczne mogą naliczać opłaty).

Publikacje płatne:

•w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)

PL
2015

nr 16

Sprawozdanie specjalne

Zwiększenie
bezpieczeństwa dostaw
energii poprzez rozwój
wewnętrznego rynku
energii – konieczność
podjęcia dalszych działań

(przedstawione na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE)

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli wykonania zadań i kontroli zgodności wybranych obszarów działalności UE lub kwestii związanych z zarządzaniem. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę kontroli II, której przewodniczy członek Trybunału Henri Grethen i która zajmuje się takimi obszarami wydatków, jak polityki strukturalne, transport i energia. Kontrolą kierował Phil Wynn Owen, członek Trybunału, a w działania kontrolne zaangażowani byli Gareth Roberts, szef gabinetu, i Katharina Bryan, attaché; Pietro Puricella, kierownik działu; Erki Must, koordynator zadania, a także kontrolerzy: Jolita Korzunienė, Pekka Ulander, Svetoslav Hristov, Aleksandra Klis-Lemieszonek i Andrew Judge.

Od lewej: P. Puricella, A. Judge, G. Roberts, J. Korzunienė, P. Ulander, K. Bryan, E. Must, A. Klis-Lemieszonek, P. Wynn Owen, S. Hristov.

Spis treści

Glosariusz

Streszczenie

Wstęp

Bezpieczeństwo dostaw energii i jego powiązanie z wewnętrznym rynkiem energii

Ramy prawne wewnętrznego rynku energii

Potrzeby inwestycyjne i narzędzia finansowe UE w dziedzinie infrastruktury energetycznej

Zakres kontroli i podejście kontrolne

Uwagi

Cel polegający na utworzeniu wewnętrznego rynku energii do 2014 r. nie został osiągnięty

Nadal istnieją problemy związane z wdrażaniem ram prawnych UE dotyczących wewnętrznego rynku energii

Istotne różnice w sposobie organizacji rynków energii przez państwa członkowskie mogą wstrzymywać dalszy rozwój wewnętrznego rynku energii

Poczyniono wprawdzie postępy w łączeniu rynków w Europie, jednak nie osiągnięto jeszcze w pełni efektów cenowych związanych z wewnętrznym rynkiem energii

Infrastruktura energetyczna w Europie zasadniczo nie jest jeszcze przygotowana do obsługi w pełni zintegrowanych rynków, w związku z czym nie zapewnia obecnie faktycznego bezpieczeństwa dostaw energii

Infrastruktura istniejąca w wielu państwach członkowskich i pomiędzy nimi nie jest jeszcze odpowiednia dla wewnętrznego rynku energii

Nie jest dostępna ogólna ocena potrzeb na poziomie UE, która stanowiłaby podstawę do hierarchizacji inwestycji w infrastrukturę energetyczną w UE

Rozwój infrastruktury transgranicznej wymaga współpracy między sąsiadującymi państwami członkowskimi

Wsparcie finansowe z budżetu UE w dziedzinie infrastruktury energetycznej stanowiło jedynie niewielki wkład w wewnętrzny rynek energii i bezpieczeństwo dostaw energii

UE posiada wprawdzie kilka instrumentów finansowania na rzecz projektów dotyczących infrastruktury energetycznej, ale w przypadku żadnego z nich wewnętrzny rynek energii nie stanowi celu podstawowego

Wiele elementów infrastruktury energetycznej współfinansowanych przez UE wciąż nie wywarło wpływu na wewnętrzny rynek energii

Wnioski i zalecenia

Załącznik I
–
a) Średnie ceny detaliczne energii elektrycznej wraz z podatkami dla konsumentów będących gospodarstwami domowymi: 1. kwartał 2015 r. (w centach za 1 kWh)
b) Średnie ceny energii elektrycznej bez VAT i podatków niepodlegających zwrotowi dla konsumentów przemysłowych: 1. kwartał 2015 r. (w centach za 1 kWh)

Załącznik II
–
Poddane ocenie ceny pozyskiwania gazu uiszczane przez dostawców gazu w państwach członkowskich UE – średnia roczna w 2014 r. (w euro za MWh)

Załącznik III
–
Uczestnictwo państw członkowskich w grupach roboczych ACER, od stycznia 2013 r. do maja 2015 r.

Odpowiedzi Komisji

Glosariusz

Agencja ds. Współpracy Organów Regulacji Energetyki (ACER): agencja UE z siedzibą w Lublanie w Słowenii, utworzona w marcu 2011 r. w ramach trzeciego pakietu energetycznego w celu doprowadzenia do utworzenia wewnętrznego rynku energii, zarówno w odniesieniu do energii elektrycznej, jak i gazu ziemnego. ACER jest niezależną strukturą europejską wspierającą współpracę między europejskimi organami regulacji energetyki.

Bezpieczeństwo dostaw energii: nieprzerwana dostępność źródeł energii po rozsądnej cenie, zgodnie z definicją Międzynarodowej Agencji Energetycznej.

Dziesięcioletnie plany rozwoju sieci: plany dla energii elektrycznej i gazu, które są niewiążącymi dokumentami publikowanymi co dwa lata przez ENTSO energii elektrycznej i ENTSO gazu. Celem tych planów jest zwiększanie dostępu do informacji oraz przejrzystości w odniesieniu do inwestycji w systemy przesyłowe energii elektrycznej i gazu.

Energetyczne połączenie międzysystemowe: struktura, która umożliwia przepływ energii elektrycznej lub gazu między sieciami krajowymi. Struktury te może posiadać i obsługiwać jeden operator systemu przesyłowego lub kilku takich operatorów.

Europejski Fundusz na rzecz Inwestycji Strategicznych (EFIS): celem EFIS jest przekazanie, w latach 2015–2017, co najmniej 315 mld euro na długoterminowe inwestycje prywatne i publiczne w całej UE. EFIS zostanie utworzony w ramach Europejskiego Banku Inwestycyjnego (EBI) jako fundusz powierniczy na czas nieokreślony w celu finansowania części projektów obarczonych większym ryzykiem. Gwarancja w wysokości do 16 mld euro zabezpieczona budżetem UE będzie równoważyć dodatkowe ryzyko podejmowane przez EBI. Państwa członkowskie mogą wnosić wkład do EFIS. EFIS może finansować projekty będące przedmiotem wspólnego zainteresowania lub inne projekty dotyczące połączeń międzysystemowych. Jeden z priorytetów funduszu stanowi infrastruktura energetyczna.

Europejski program energetyczny na rzecz naprawy gospodarczej (EPENG): EPENG wprowadzono pod koniec 2008 r. w odpowiedzi na kryzys gospodarczy i finansowy. Program ten zapewnia finansowanie projektów mających na celu zagwarantowanie większej niezawodności dostaw energii i ograniczenie emisji gazów cieplarnianych.

Europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne: wspólne ramy, na podstawie których obsługiwane są Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR), Europejski Fundusz Społeczny (EFS), Fundusz Spójności, Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz Europejski Fundusz Morski i Rybacki (EFMR).

Europejskie sieci operatorów systemów przesyłowych energii elektrycznej i gazu (ENTSO energii elektrycznej / ENTSO gazu): sieci te reprezentują wszystkich operatorów systemów przesyłowych energii elektrycznej/gazu w UE i innych operatorów podłączonych do ich sieci, w odniesieniu do wszystkich regionów oraz wszystkich kwestii technicznych i rynkowych.

Instrument „Łącząc Europę”: instrument zapewniający od 2014 r. pomoc finansową na rzecz trzech sektorów – energii, transportu i technologii informacyjno-komunikacyjnych (ICT). W tych trzech obszarach instrument „Łącząc Europę” określa priorytety inwestycyjne, które należy zrealizować w nadchodzącej dekadzie, takie jak korytarze gazowe i elektryczne, wykorzystanie energii ze źródeł odnawialnych, połączone korytarze transportowe i bardziej ekologiczne środki transportu, szybsze połączenia szerokopasmowe i sieci cyfrowe.

Kodeksy sieci i wytyczne: są to zbiory zasad, które odnoszą się do jednej lub kilku części sektora energetycznego. Mają być one narzędziem służącym do utworzenia wewnętrznego rynku energii, stanowiąc uzupełnienie istniejących zasad krajowych w celu rozwiązania w systematyczny sposób problemów związanych z kwestiami transgranicznymi.

Krajowe organy regulacyjne: są to organizacje publiczne państw członkowskich, które kontrolują, czy na rynku obowiązują uczciwe zasady dostępu, a w niektórych państwach członkowskich ustalają ceny hurtowe i detaliczne dla konsumentów. Opracowują one analizy wykorzystywane do określania taryf naliczanych przez operatorów systemów przesyłowych.

Miliard metrów sześciennych: jednostka pomiaru objętości gazu w produkcji i w handlu.

Operator systemu przesyłowego: podmiot, któremu powierzono zadanie przesyłu energii w formie gazu ziemnego lub energii elektrycznej na poziomie krajowym lub regionalnym z wykorzystaniem stałej infrastruktury.

Plan działań w zakresie połączeń międzysystemowych na rynku energii państw bałtyckich (BEMIP): inicjatywa regionalna utworzona w 2009 r. na rzecz integracji Estonii, Łotwy i Litwy z europejskimi rynkami energii, mająca na celu zniesienie ich statusu wysp energetycznych oraz liberalizację ich rynków energii.

Procedura komitetowa: system komitetowy nadzorujący akty delegowane wdrażane przez Komisję Europejską. Komitety złożone są z przedstawicieli państw członkowskich i posiadają uprawnienia do regulowania pewnych delegowanych aspektów prawa wtórnego przyjętego przez Radę, a także, jeśli ma zastosowanie procedura współdecyzji, przez Parlament Europejski. Komisja przewodniczy tym posiedzeniom i zapewnia obsługę sekretariatu.

Projekty będące przedmiotem wspólnego zainteresowania: w październiku 2013 r. Komisja przyjęła listę 248 kluczowych projektów dotyczących infrastruktury energetycznej. W ramach projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania powinny być stosowane szybsze i bardziej skuteczne procedury udzielania pozwoleń oraz ulepszone ramy regulacyjne. Projekty te mogą być także wspierane w ramach instrumentu „Łącząc Europę”.

Rozdzielenie: proces oddzielania działań związanych z przesyłem prowadzonych przez zintegrowane pionowo przedsiębiorstwo energetyczne od innych działań, takich jak wytwarzanie i dystrybucja.

Skroplony gaz ziemny (LNG): LNG to gaz ziemny przekształcony w formę ciekłą na potrzeby przechowywania lub transportu.

Transeuropejska sieć energetyczna (TEN-E): celem programu TEN-E jest rozwój wewnętrznego rynku energii poprzez połączenia międzysystemowe, interoperacyjność oraz rozwój transeuropejskich sieci przesyłu energii elektrycznej i gazu, a także zapewnienie bezpieczeństwa i dywersyfikacji dostaw oraz promowanie zrównoważonego rozwoju.

Trzeci pakiet energetyczny: pakiet legislacyjny dotyczący rynków energii w UE. Ustanawia on podstawowe zasady funkcjonowania wewnętrznego rynku energii, w tym handlu transgranicznego i struktury instytucjonalnej.

Wewnętrzny rynek energii: wewnętrzny rynek energii jest strukturą prawną i infrastrukturalną, która powinna umożliwiać swobodny przepływ gazu i energii elektrycznej na całym obszarze UE oraz ponadgraniczny handel nimi.

Wymiana handlowa między przedsiębiorstwami (B2B): transakcja handlowa między dwoma przedsiębiorstwami, np. między producentem a hurtownikiem lub między hurtownikiem a sprzedawcą detalicznym.

Wyspa energetyczna: region niewystarczająco połączony z sieciami przesyłowymi energii. W rezultacie jest on często zależny od jednego zewnętrznego źródła lub dostawcy energii.

Streszczenie

I

Unia Europejska (UE) przez ostatnie 20 lat opracowywała kompleksowe podejście do polityki energetycznej i polityki przeciwdziałania zmianie klimatu. Polityka ta ciągle ewoluuje w kontekście rosnących wyzwań związanych ze zmianą klimatu oraz zmieniającą się sytuacją międzynarodową, obejmującą działania polityczne na granicach UE i porozumienia handlowe z partnerami zewnętrznymi.

II

W ostatniej dekadzie największym problemem w Europie stało się bezpieczeństwo dostaw energii. Obawy rządów i opinii publicznej dotyczyły przede wszystkim zagrożeń związanych z zależnością od źródeł zewnętrznych, niepewną sytuacją polityczną w państwach będących dostawcami zewnętrznymi i państwach tranzytu oraz z potencjalnymi zakłóceniami w dostawach energii. Rośnie także przeświadczenie, że transformacje w ramach systemu energetycznego UE, związane ze zmianami struktury popytu oraz wykorzystywaniem na szerszą skalę odnawialnych źródeł energii, prowadzą do pojawienia się nowych wyzwań związanych z ciągłymi dostawami energii do użytkowników końcowych po przystępnych cenach.

III

UE przyjęła szereg przepisów w celu wsparcia rozwoju wewnętrznego rynku energii. Wewnętrzny rynek energii jest strukturą prawną i infrastrukturalną, która powinna umożliwiać swobodny przepływ gazu i energii elektrycznej na całym obszarze UE oraz ponadgraniczny handel nimi. Celem określonym w najnowszym pakiecie legislacyjnym – zwanym trzecim pakietem energetycznym – było ustanowienie wewnętrznego rynku energii do 2014 r. Z budżetu UE na infrastrukturę energetyczną przekazano 3,7 mld euro w latach 2007–2013, a oczekuje się, że w latach 2014–2020 zostaną dodatkowo przekazane środki w wysokości ok. 7,4 mld euro.

IV

Celem kontroli było określenie, czy wdrożenie działań z zakresu polityki dotyczącej wewnętrznego rynku energii oraz wydatki UE na infrastrukturę energetyczną przyczyniły się do skutecznego zapewnienia korzyści w zakresie bezpieczeństwa dostaw energii.

V

Cel polegający na utworzeniu wewnętrznego rynku energii do 2014 r. nie został osiągnięty. Infrastruktura energetyczna w Europie zasadniczo nie jest jeszcze przygotowana do obsługi w pełni zintegrowanych rynków, w związku z czym nie zapewnia obecnie faktycznego bezpieczeństwa dostaw energii. Wsparcie finansowe z budżetu UE w dziedzinie infrastruktury energetycznej stanowiło jedynie niewielki wkład w wewnętrzny rynek energii i bezpieczeństwo dostaw energii.

VI

Nadal istnieją problemy związane z wdrażaniem ram prawnych UE dotyczących wewnętrznego rynku energii. Istotne różnice w sposobie organizacji rynków energii przez państwa członkowskie mogą wstrzymywać dalszy rozwój wewnętrznego rynku energii. Poczyniono wprawdzie postępy w łączeniu rynków w Europie, jednak nie osiągnięto jeszcze w pełni efektów cenowych związanych z wewnętrznym rynkiem energii. Trybunał zaleca, co następuje:

Zalecenie 1: W sytuacji, w której wewnętrzny rynek energii nie został jeszcze w pełni ustanowiony, Komisja powinna ukończyć oceny i wszcząć konieczne postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego do końca 2016 r.

Zalecenie 2:

a)Państwa członkowskie powinny dopilnować, by ich krajowe organy regulacyjne były niezależne, a ich funkcje nie była ograniczana. Krajowe organy regulacyjne powinny dysponować wystarczającymi zasobami do wykonywania własnych działań, w tym zasobami umożliwiającymi im pełne uczestnictwo we współpracy na poziomie UE;

b)Komisja powinna zadbać o to, by Agencja ds. Współpracy Organów Regulacji Energetyki (ACER) posiadała odpowiednie uprawnienia do uzyskania od głównych instytucji w państwach członkowskich informacji niezbędnych do realizacji powierzonych jej zadań.

Zalecenie 3: Komisja powinna promować powszechny rozwój przejrzystych mechanizmów handlu zarówno w odniesieniu do gazu, jak i energii elektrycznej. Powinno to obejmować ułatwianie i wspieranie tworzenia giełd energii w państwach członkowskich, w których obecnie giełdy takie nie istnieją lub w których dominują mechanizmy handlu B2B.

Zalecenie 4: Komisja powinna przyspieszyć procedurę komitetową w celu zapewnienia, by kodeksy sieci energii elektrycznej zostały zatwierdzone do końca 2015 r. Powinno to także zachęcić ACER i sieci ENTSO do wspierania wcześniejszego wprowadzenia w życie kodeksów sieci przez państwa członkowskie w ramach regionalnych inicjatyw współpracy.

Zalecenie 5: Komisja powinna:

a)rozważyć ustanowienie celów dotyczących elektroenergetycznych połączeń międzysystemowych w oparciu o potrzeby rynkowe, a nie stałą krajową zdolność produkcyjną;

b)dokonać ponownej oceny potencjalnych kosztów i korzyści modelu docelowego dla gazu oraz rozważyć, w kontekście niepewnego popytu, czy istnieją alternatywne rozwiązania względem budowy gazociągów na dużą skalę, jak np. instalacja strategicznie rozmieszczonych terminali LNG w celu obsługi jednego lub kilku rynków krajowych za pomocą rozwiązań kompatybilnych z wewnętrznym rynkiem energii. Działania te powinny być oparte na kompleksowej ocenie potrzeb na poziomie UE.

VII

Infrastruktura istniejąca w wielu państwach członkowskich i pomiędzy nimi nie jest jeszcze odpowiednia dla wewnętrznego rynku energii. Nie jest dostępna ogólna ocena potrzeb na poziomie UE, która stanowiłaby podstawę do hierarchizacji inwestycji w infrastrukturę energetyczną w UE. Rozwój infrastruktury transgranicznej wymaga współpracy między sąsiadującymi państwami członkowskimi. Trybunał zaleca, co następuje:

Zalecenie 6: Komisja powinna:

a)wskazać te części transgranicznej infrastruktury energetycznej, które nie są w pełni wykorzystywane do wspierania wewnętrznego rynku energii z powodu dotyczących jej zobowiązań wynikających z dwustronnych umów długoterminowych – wykluczających dostęp stron trzecich – lub z powodu niewykorzystywania jej zdolności technicznych, takich jak odwrócenie przepływu gazu;

b)współpracować z zainteresowanymi stronami w państwach członkowskich w celu poprawy zakresu, w jakim taka infrastruktura jest rzeczywiście użytkowana w sposób ciągły na potrzeby wewnętrznego rynku energii;

c)przeanalizować korzyści płynące z ustanowienia regionalnych operatorów systemów przesyłowych w celu promowania transgranicznych przepływów energii i skutecznego zarządzania nimi, z wykorzystaniem w maksymalnym stopniu istniejącej infrastruktury.

Zalecenie 7: Komisja powinna:

a)opracować kompleksową ocenę potrzeb dotyczących infrastruktury energetycznej na poziomie UE jako podstawę dla rozwoju wewnętrznego rynku energii; ocena ta powinna stanowić także punkt odniesienia w przypadku innych dokumentów strategicznych, takich jak dziesięcioletnie plany rozwoju sieci;

b)w celu wsparcia oceny potrzeb zapewnić zdolność do modelowania rynków energii, w tym opracowywania szeregu prognoz dotyczących popytu, w ramach działań realizowanych wewnętrznie lub przez ACER;

c)współpracować z ENTSO energii elektrycznej i ENTSO gazu, tak aby ocena potrzeb stanowiła wkład w planowanie infrastruktury związanej z wewnętrznym rynkiem energii w UE, w tym w dziesięcioletnie plany rozwoju sieci.

VIII

UE posiada wprawdzie kilka instrumentów finansowania na rzecz projektów dotyczących infrastruktury energetycznej, ale w przypadku żadnego z nich wewnętrzny rynek energii nie stanowi celu podstawowego. Infrastruktura energetyczna współfinansowana przez UE ma ograniczony wpływ na wewnętrzny rynek energii. Trybunał zaleca, co następuje:

Zalecenie 8: Komisja powinna udoskonalić swoje procedury planowania, a zwłaszcza przyznawanie pierwszeństwa projektom będącym przedmiotem wspólnego zainteresowania w świetle kompleksowej oceny potrzeb w zakresie infrastruktury energetycznej na poziomie UE i przyznawanie finansowania na ich rzecz.

Zalecenie 9: Komisja powinna sporządzić wnioski legislacyjne dotyczące tego, w jaki sposób podporządkować swoje decyzje co do wyboru projektów dotyczących infrastruktury energetycznej zgłoszonych do uzyskania finansowania prawidłowemu i ciągłemu funkcjonowaniu rynku energii w państwach członkowskich.

Wstęp

01

Unia Europejska przez ostatnie 20 lat opracowywała kompleksowe podejście do polityki energetycznej i polityki przeciwdziałania zmianie klimatu¹. Polityka ta ciągle ewoluuje w kontekście rosnących wyzwań związanych ze zmianą klimatu oraz zmieniającą się sytuacją międzynarodową, obejmującą działania polityczne na granicach UE i porozumienia handlowe z partnerami zewnętrznymi.

02

Upoważnienie do opracowywania polityki UE w obszarze energii jest wyrażone w art. 4 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), zgodnie z którym energia podlega kompetencji dzielonej między UE a państwa członkowskie. Art. 194 stanowi, że polityka energetyczna UE ma na celu:

a)zapewnienie funkcjonowania rynku energii;

b)zapewnienie bezpieczeństwa dostaw energii w Unii;

c)wspieranie efektywności energetycznej i oszczędności energii, jak również rozwoju nowych i odnawialnych form energii; oraz

d)wspieranie wzajemnych połączeń między sieciami energetycznymi.

03

Państwa członkowskie podejmują decyzje dotyczące krajowych koszyków energetycznych, podatków i opłat dodatkowych mających zastosowanie do gazu i energii elektrycznej oraz nadzorują funkcjonowanie rynków energii elektrycznej i gazu ziemnego na ich terytorium.

04

W ostatniej dekadzie największym problemem w Europie stało się bezpieczeństwo dostaw energii. Obawy rządów i opinii publicznej dotyczyły przede wszystkim zagrożeń związanych z zależnością od źródeł zewnętrznych, niepewną sytuacją polityczną w państwach będących dostawcami zewnętrznymi i państwach tranzytu oraz z potencjalnymi zakłóceniami w dostawach energii. Rośnie także przeświadczenie, że transformacje systemu energetycznego UE związane ze zmianami struktury popytu oraz wykorzystywaniem na szerszą skalę odnawialnych źródeł energii prowadzą do pojawienia się nowych wyzwań w zakresie ciągłych dostaw energii do użytkowników końcowych po przystępnych cenach.

Bezpieczeństwo dostaw energii i jego powiązanie z wewnętrznym rynkiem energii

05

Komisja Europejska stale wspiera rozwój wewnętrznych rynków energii elektrycznej i gazu ziemnego jako podstawy dla zapewnienia bezpieczeństwa dostaw energii w Unii. Wewnętrzny rynek energii jest strukturą prawną i infrastrukturalną, która powinna umożliwiać swobodny przepływ gazu i energii elektrycznej na całym obszarze UE oraz ponadgraniczny handel nimi. W najnowszym komunikacie Komisji w sprawie europejskiej strategii bezpieczeństwa energetycznego opublikowanym w dniu 28 maja 2014 r.² Komisja stwierdziła, że: „Kluczem do poprawy bezpieczeństwa energetycznego jest, po pierwsze – bardziej zbiorowe podejście oparte na dobrze funkcjonującym rynku wewnętrznym i lepszej współpracy na poziomie regionalnym i europejskim, szczególnie w przypadku koordynacji rozwoju sieci i otwarcia rynków […]”.

06

Rozwój otwartych, konkurencyjnych i w pełni funkcjonujących wewnętrznych rynków dla dostaw energii elektrycznej i gazu ziemnego może przyczynić się do osiągnięcia korzyści w zakresie bezpieczeństwa dostaw dla Unii jako całości. Otwiera to możliwości w zakresie większej dywersyfikacji dostaw, łagodzenia ryzyka związanego z dostawami lokalnymi, płynnego i elastycznego handlu w państwach członkowskich i między nimi oraz zapewniania dostaw energii w sposób racjonalny pod względem kosztów. Bezpieczeństwo dostaw stanowi dobro publiczne, które ma swoją cenę, a jego osiągnięcie w sposób jak najbardziej racjonalny pod względem kosztów jest podstawowym celem polityki energetycznej UE.

07

W grudniu 2014 r. Rada Unii Europejskiej ponownie wyraziła swoje poparcie dla utworzenia wewnętrznego rynku energii, podkreślając, że „należy podjąć wszelkie wysiłki w celu jak najszybszego osiągnięcia celu, jakim jest w pełni funkcjonujący i połączony wewnętrzny rynek energii”³.

08

Aby zadbać o rozwój wewnętrznego rynku energii, konieczne jest zarówno ustanowienie zasad funkcjonowania rynków gazu i energii elektrycznej, jak i zapewnienie odpowiedniej infrastruktury do tego celu.

Ramy prawne wewnętrznego rynku energii

09

Zasady funkcjonowania wewnętrznego rynku energii mogą mieć różne formy. Pierwszym etapem jest opracowanie ram legislacyjnych ustanawiających zasady rozwoju wewnętrznych rynków energii elektrycznej i gazu ziemnego, a także warunków prawnych dla handlu energią. Te ramy legislacyjne zostały opracowane w formie trzech „pakietów” prawa wtórnego UE (zob. rys. 1).

10

Trzeci pakiet energetyczny został uzupełniony w 2011 r. rozporządzeniem w sprawie integralności i przejrzystości hurtowego⁴ rynku energii (REMIT)⁵. Rozporządzenie to skupia się na kwestiach integralności rynku i nadużyć na rynku oraz przewiduje monitorowanie hurtowych rynków energii w celu wykrywania manipulacji na rynku i zapobiegania im. Ma być ono w pełni wdrożone do kwietnia 2016 r.

Rys. 1

Opracowanie trzech pakietów energetycznych

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

11

Istnieją ponadto dwa środki ustawodawcze UE, które bezpośrednio dotyczą bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej i gazu. Środki te opierają się na utrzymywaniu właściwego i ciągłego funkcjonowania wewnętrznego rynku energii, nawet w wyjątkowych warunkach:

a)dyrektywa w sprawie dostaw energii elektrycznej⁶, przyjęta w 2005 r., która zobowiązuje państwa członkowskie do zagwarantowania odpowiedniego poziomu mocy wytwórczych, odpowiedniej równowagi między podażą a popytem oraz właściwego poziomu połączeń międzysystemowych pomiędzy państwami członkowskimi; oraz

b)rozporządzenie w sprawie dostaw gazu ziemnego, przyjęte w 2010 r.⁷, które określa standardy w dziedzinie dostaw i infrastruktury oraz definiuje obowiązki przedsiębiorstw gazowych, państw członkowskich i Komisji w zakresie działań zapobiegawczych oraz reakcji na zakłócenia w dostawach.

12

Te ramy legislacyjne ustanawiają podstawowe zasady dla wewnętrznego rynku energii, ale same w sobie nie zapewniają praktycznego wzoru dla rynków energii. W tym celu Komisja przystąpiła do opracowania modeli docelowych dla energii elektrycznej i gazu na potrzeby osiągnięcia celu konwergencji cen⁸. Modele te były następnie rozwijane przy zaangażowaniu sieci ENTSO i ACER oraz przedstawicieli sektora energetycznego, a obecnie trwają prace związane z uwzględnieniem ich w wytycznych i kodeksach sieci, które określają techniczne zasady funkcjonowania tych rynków:

a)model docelowy dla energii elektrycznej przewiduje łączenie rynków krajowych w jeden rynek paneuropejski⁹. Łączenie rynków, oprócz ułatwienia konwergencji cen, powinno zapewnić optymalne wykorzystanie przesyłów transgranicznych.

b)model docelowy dla gazu wspiera konwergencję cen poprzez handel oparty na hubach gazowych¹⁰. Przewiduje on rozwój stref wejścia-wyjścia oraz wirtualnych punktów handlu gazem ciekłym.

Role i obowiązki głównych podmiotów w obszarze polityki energetycznej UE

13

W proces rozwoju, wdrażania i regulowania wewnętrznego rynku energii zaangażowane są różne podmioty publiczne i prywatne, którym przypisane są określone role i obowiązki.

a)W Komisji Europejskiej Dyrekcja Generalna ds. Energii (DG ds. Energii) jest odpowiedzialna za opracowanie i wdrożenie europejskiej polityki energetycznej zgodnie z art. 194 TFUE. Obejmuje to zapewnienie funkcjonowania rynku energii oraz bezpieczeństwa dostaw energii w Unii, a także promowanie połączeń międzysystemowych między sieciami energetycznymi. W odniesieniu do wewnętrznego rynku energii Komisja:

(i)przedstawia projekty dokumentów programowych i działań ustawodawczych, jeśli są wymagane;

(ii)monitoruje transpozycję pakietów energetycznych do prawa krajowego;

(iii)przyjmuje kodeksy sieci we współpracy z państwami członkowskimi w ramach procedury komitetowej.

b)Rynki energii powinny być monitorowane przez krajowe organy regulacyjne, które są w pełni niezależne od rządów państw członkowskich. Wymóg ustanowienia krajowych organów regulacyjnych został ujęty w drugim pakiecie energetycznym. Trzeci pakiet energetyczny dodatkowo wzmocnił rolę tych organów.

c)Agencja ds. Współpracy Organów Regulacji Energetyki (ACER), utworzona w ramach trzeciego pakietu energetycznego, powinna wspierać i ułatwiać współpracę między krajowymi organami regulacyjnymi. ACER opracowuje wytyczne, na podstawie których tworzone są kodeksy sieci, oraz wyraża opinie na temat różnych kwestii dotyczących rynku energii. ACER nie posiada żadnej władzy wykonawczej, więc jej decyzje nie są bezpośrednio wiążące dla uczestników rynku.

d)Operatorzy systemów przesyłowych to podmioty odpowiedzialne za przesył energii w formie gazu ziemnego lub energii elektrycznej na poziomie krajowym lub regionalnym z wykorzystaniem stałej infrastruktury. Oczekuje się od nich wzajemnej współpracy w ramach europejskich sieci operatorów systemów przesyłowych energii elektrycznej i gazu (ENTSO energii elektrycznej / ENTSO gazu). Sieci ENTSO są odpowiedzialne za opracowywanie kodeksów sieci na podstawie wytycznych ACER oraz za przygotowanie dziesięcioletnich planów rozwoju sieci.

Potrzeby inwestycyjne i narzędzia finansowe UE w dziedzinie infrastruktury energetycznej

14

Inwestycje w infrastrukturę energetyczną są wymagane w celu osiągnięcia korzyści w zakresie bezpieczeństwa dostaw w ramach wewnętrznego rynku energii. W UE infrastruktura energetyczna jest finansowana przede wszystkim przez operatorów systemów przesyłowych poprzez opłaty taryfowe dla konsumentów, zgodnie z zasadą „użytkownik płaci”. Własne zasoby operatorów systemów przesyłowych wykorzystywane do finansowania inwestycji w infrastrukturę mogą stanowić od zaledwie 20% kosztów projektu do równowartości całkowitych kosztów wymaganej inwestycji. Zgodnie z danymi Komisji z 2011 r. operatorzy systemów przesyłowych inwestowali 9,1 mld euro rocznie w infrastrukturę energetyczną w latach 2005–2009. Kwota ta obejmowała 5,8 mld euro rocznie na infrastrukturę elektroenergetyczną oraz 3,3 mld euro rocznie na infrastrukturę gazową.

15

Europejski Bank Inwestycyjny (EBI) jest największym ponadnarodowym podmiotem udzielającym pożyczek i gwarancji na potrzeby projektów dotyczących infrastruktury energetycznej w UE. W latach 2007–2012 EBI udzielił pożyczek w wysokości 29,4 mld euro na inwestycje w obszarze modernizacji i rozwoju europejskich sieci energii elektrycznej i gazu¹¹.

16

Infrastruktura energetyczna stanowi jeden z priorytetów nowo utworzonego Europejskiego Funduszu na rzecz Inwestycji Strategicznych (EFIS)¹². Fundusz obejmuje kapitał pochodzący z budżetu UE oraz EBI w celu uruchomienia inwestycji publicznych i prywatnych o wartości co najmniej 315 mld euro w całej Europie¹³.

17

W porównaniu z inwestycjami własnymi operatorów systemów przesyłowych oraz funduszami udostępnianymi za pośrednictwem EBI i EFIS budżet UE zapewnia stosunkowo niewielkie finansowanie inwestycji w infrastrukturę energetyczną. Z budżetu UE na infrastrukturę energetyczną przekazano ok. 3,7 mld euro w latach 2007–2013 i przewiduje się, że w latach 2014–2020 zostaną dodatkowo przekazane środki w wysokości ok. 7,4 mld euro, jak pokazano w tabeli 1.

Tabela 1

Środki finansowe przydzielone na infrastrukturę energetyczną w okresie 2007–2020 (w mln euro)

| Sektor | TEN-E | EPENG | Instrument „Łącząc Europę”, energia | Europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne | Razem
2007–2013 | Energia elektryczna | 81 | 905 |  | 498 | 1 484
Gaz | 64 | 1 363 |  | 814 | 2 241
OGÓŁEM | 145 | 2 268 |  | 1 312 | 3 725
2014–2020 | Energia elektryczna i gaz | 5 350 | 2 000¹ | 7 350
OGÓŁEM 2007–2020 | 145 | 2 268 | 5 350 | 3 312 | 11 075

1 Dane szacunkowe przedstawione zespołowi kontrolnemu przez DG ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie baz danych DG ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej oraz sprawozdania z realizacji EPENG.

18

Środki były przydzielane z różnych funduszy zarządzanych przez Komisję, różniących się pod względem ich relatywnej wielkości, rodzajów finansowanych z nich projektów oraz typu zapewnianego finansowania (zob. tabela 1):

a)Transeuropejska sieć energetyczna (TEN-E)¹⁴, ustanowiona w 1996 r., była instrumentem podlegającym zarządzaniu przez Komisję, służącym do finansowania infrastruktury dla energii elektrycznej i gazu ziemnego. Rozporządzenia w sprawie TEN-E z 2013 r.¹⁵ ustanawiały kryteria mające na celu określenie projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania;

b)Europejski program energetyczny na rzecz naprawy gospodarczej (EPENG) został ustanowiony w 2009 r. w celu stymulowania gospodarki UE poprzez inwestycje w infrastrukturę¹⁶. Z EPENG była finansowana uzgodniona lista projektów bezpośrednio zarządzanych przez Komisję. Realizacja finansowanych projektów jest nadal w toku, lecz w ramach tego programu nie będą już wspierane żadne nowe projekty;

c)Instrument „Łącząc Europę”¹⁷ został ustanowiony w celu zapewnienia inwestycji w sektorach transportu, energii i telekomunikacji w okresie programowania 2014–2020¹⁸. Ma on przyciągać inwestycje prywatne za pomocą szeregu narzędzi, w tym dotacji, specjalnych pożyczek, gwarancji oraz instrumentów dłużnych i kapitałowych. Współfinansowanie za pomocą dotacji opiera się na otwartych zaproszeniach do składania wniosków i podlega zarządzaniu przez Agencję Wykonawczą ds. Innowacyjności i Sieci;

d)finansowanie infrastruktury energetycznej odbywa się także poprzez europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne¹⁹. Taki rodzaj finansowania jest oparty na krajowych programach operacyjnych, które są zatwierdzane przez Komisję.

19

Komisja oszacowała w 2010 r., że europejski sektor energetyczny będzie wymagał inwestycji w wysokości 1 bln euro do 2020 r. Z tej kwoty ok. 210 mld euro byłoby wymagane na sieci energii elektrycznej i gazu o znaczeniu europejskim²⁰. Niedawno Międzynarodowa Agencja Energetyczna (MAE) oszacowała, że całkowita wielkość wymaganych inwestycji w sieci energii elektrycznej i gazu w UE wzrośnie do 931 mld euro w latach 2014–2035²¹.

1Prace te obejmują m.in. komunikaty Komisji w sprawie polityki energetycznej UE opublikowane w 1995 r. i 2007 r., pakiety klimatycznoenergetyczne do 2020 r. i do 2030 r. oraz niedawny komunikat Komisji w sprawie unii energetycznej.

2COM(2014) 330 final z dnia 28 maja 2014 r. „Europejska strategia bezpieczeństwa energetycznego”.

3Rada Unii Europejskiej, konkluzje z posiedzenia Rady ds. Transportu, Telekomunikacji i Energii z dnia 9 grudnia 2014 r.

4Sprzedaż hurtowa ma miejsce między importerami lub producentami energii a podmiotami, które sprzedają produkty energetyczne odbiorcom końcowym.

5Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1227/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie integralności i przejrzystości hurtowego rynku energii (Dz.U. L 326 z 8.12.2011, s. 1).

6Dyrektywa 2005/89/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 stycznia 2006 r. dotycząca działań na rzecz zagwarantowania bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej i inwestycji infrastrukturalnych (Dz.U. L 33 z 4.2.2006, s. 22).

7Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 994/2010 z dnia 20 października 2010 r. w sprawie środków zapewniających bezpieczeństwo dostaw gazu ziemnego i uchylenia dyrektywy Rady 2004/67/WE (Dz.U. L 295 z 12.11.2010, s. 1).

8Aby uzyskać więcej informacji na temat opracowywania modeli docelowych, zob.: https://ec.europa.eu/energy/en/consultations/consultation-generation-adequacy-capacity-mechanisms-and-internal-market-electricity

9Łączenie rynków opisuje powiązanie odrębnych rynków ofertowych dnia następnego dla energii elektrycznej za pomocą dostępnych zdolności w zakresie przesyłu transgranicznego. Do celów przeprowadzenia łączenia rynków energii elektrycznej w Unii Europejskiej opracowano specjalny algorytm o nazwie EUPHEMIA.

10Hub gazowy jest fizycznym lub wirtualnym punktem handlu, w którym dostawy gazu są wyceniane na podstawie popytu w regionie. Ceny w hubach są oparte na zmieniającym się stosunku popytu do podaży gazu.

11Europejski Bank Inwestycyjny, „Kryteria udzielania pożyczek w obszarze energii”, 23 lipca 2013 r.

12Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/1017 z dnia 25 czerwca 2015 r. w sprawie Europejskiego Funduszu na rzecz Inwestycji Strategicznych, Europejskiego Centrum Doradztwa Inwestycyjnego i Europejskiego Portalu Projektów Inwestycyjnych oraz zmieniające rozporządzenia (UE) nr 1291/2013 i (UE) nr 1316/2013.

13Opinia nr 4/2015 dotycząca wniosku w sprawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Europejskiego Funduszu na rzecz Inwestycji Strategicznych oraz zmieniającego rozporządzenie (UE) nr 1291/2013 i (UE) 1316/2013 (Dz. U. 121 z 15.4.2015, s. 1).

14Program TEN-E został ustanowiony następującymi aktami prawnymi: decyzja nr 1364/2006/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 września 2006 r. ustanawiająca wytyczne dla transeuropejskich sieci energetycznych oraz uchylająca decyzję 96/391/WE i decyzję nr 1229/2003/WE (Dz.U. L 262 z 22.9.2006, s. 1).

15Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 347/2013 z dnia 17 kwietnia 2013 r. w sprawie wytycznych dotyczących transeuropejskiej infrastruktury energetycznej, uchylające decyzję nr 1364/2006/WE oraz zmieniające rozporządzenia (WE) nr 713/2009, (WE) nr 714/2009 i (WE) nr 715/2009 (Dz.U. L 115 z 25.4.2013, s. 39) ma na celu ułatwienie terminowego rozwoju i interoperacyjności transeuropejskich sieci energetycznych (TEN-E).

16Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 663/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. ustanawiające program wspomagania naprawy gospodarczej poprzez przyznanie pomocy finansowej Wspólnoty na projekty w dziedzinie energetyki (Dz.U. L 200 z 31.7.2009, s. 31).

17Zgodnie z rozporządzeniem (UE) 2015/1017 w sprawie Europejskiego Funduszu na rzecz Inwestycji Strategicznych pula środków finansowych przeznaczonych na sektor energii finansowany za pośrednictwem instrumentu „Łącząc Europę” na okres programowania 2014 2020 została zmniejszona o 500 mln euro (z 5 850 mln do 5 350 mln euro) częściowo w celu sfinansowania wkładu z budżetu ogólnego UE na rzecz EFIS.

18Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1316/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r. ustanawiające instrument „Łącząc Europę”, zmieniające rozporządzenie (UE) nr 913/2010 oraz uchylające rozporządzenia (WE) nr 680/2007 i (WE) nr 67/2010 (Dz.U. L 348 z 20.12.2013, s. 129).

19Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U. L 347 z 20.12.2013, s. 320).

20COM(2010) 677 final z dnia 17 listopada 2010 r. „Priorytety w odniesieniu do infrastruktury energetycznej na 2020 r. i w dalszej perspektywie – plan działania na rzecz zintegrowanej europejskiej sieci energetycznej”.

21Międzynarodowa Agencja Energetyczna, „Prognoza dla inwestycji na świecie 2014”. Paryż: OECD/MAE, s. 167.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

20

Poprzez niniejszą kontrolę Trybunał dążył do określenia, czy wdrożenie działań z zakresu polityki dotyczącej wewnętrznego rynku energii oraz wydatki UE na infrastrukturę energetyczną przyczyniły się do skutecznego zapewnienia korzyści w zakresie bezpieczeństwa dostaw energii.

21

W szczególności skontrolowano, czy:

οKomisja i państwa członkowskie zagwarantowały wdrożenie polityki dotyczącej wewnętrznego rynku energii, a tym samym zwiększenie bezpieczeństwa dostaw energii;

οinfrastruktura energetyczna w Europie jest odpowiednia dla w pełni zintegrowanych rynków, a tym samym zapewnia faktyczne bezpieczeństwo dostaw energii;

οwsparcie finansowe UE na rzecz infrastruktury energetycznej przyczyniło się w skuteczny sposób do rozwoju wewnętrznego rynku energii.

22

Prace kontrolne w terenie były prowadzone od połowy 2014 r. do połowy 2015 r.

23

Kontrola dotyczyła przede wszystkim transportu gazu za pomocą gazociągów; przechowywania gazu, w tym w terminalach LNG; oraz przesyłu energii elektrycznej. Kontrola nie dotyczyła produkcji energii²² ani efektywności energetycznej²³. Zakres kontroli nie objął także systemów dystrybucji energii do konsumentów końcowych, ubóstwa energetycznego, opodatkowania energii i dotacji oraz celów polityki energetycznej i polityki przeciwdziałania zmianie klimatu na 2020 r. i 2030 r.

24

Kontrola dotyczyła działań w zakresie polityki i finansowania od 2007 r. Przyjęto podejście regionalne i dokonano analizy przypadków w sześciu państwach członkowskich – Bułgarii, Estonii, na Litwie, w Polsce, Hiszpanii i Szwecji. Przeanalizowano rynki lokalne oraz zakres połączeń międzysystemowych między tymi państwami członkowskimi a ich sąsiadami.

25

W ramach tych analiz przypadków oceniono sposób określenia potrzeby inwestycyjnych, wdrażanie zasad dotyczących wewnętrznego rynku energii, aspekty współpracy transgranicznej oraz uzasadnienie wniosków dotyczących projektów. Wybór ten zapewnił szeroki pod względem geograficznym ogląd przypadków z całej UE. Analizy przypadków objęły 15 konkretnych projektów współfinansowanych przez UE. Praca kontrolna w ramach każdego przypadku obejmowała wywiady z urzędnikami państw członkowskich i UE.

26

Wskazano także, w miarę możliwości, dobre praktyki, które mogłyby zostać wykorzystane przez zainteresowane strony w innych państwach członkowskich.

22W odniesieniu do produkcji zob. sprawozdanie specjalne nr 6/2014 „Wsparcie z funduszy polityki spójności na rzecz wytwarzania energii ze źródeł odnawialnych – czy osiągnięto dobre rezultaty?” (http://eca.europa.eu).

23W odniesieniu do zużycia zob. sprawozdanie specjalne nr 21/2012 „Opłacalność inwestycji w efektywność energetyczną realizowanych w ramach polityki spójności” (http://eca.europa.eu).

Uwagi

Cel polegający na utworzeniu wewnętrznego rynku energii do 2014 r. nie został osiągnięty

27

27. Od 2007 r. wewnętrzny rynek energii stanowił centralny punkt polityki energetycznej opracowywanej na poziomie UE. Przyjęcie pakietu energetycznego w 2009 r. wymagało transpozycji dyrektyw dotyczących energii elektrycznej i gazu do 3 marca 2011 r.²⁴ Cel ten nie został jednak osiągnięty w tym roku. Ponadto w 2009 r. przyjęte zostały trzy rozporządzenia Komisji stanowiące część trzeciego pakietu energetycznego²⁵.

28

W 2011 r. Rada potwierdziła swoje zaangażowanie w obszarze wewnętrznego rynku energii, stwierdzając, że „do 2014 r. należy urzeczywistnić rynek wewnętrzny energii, tak aby umożliwić swobodny przepływ gazu i energii elektrycznej”²⁶. Gdy do grudnia 2014 r. nadal nie osiągnięto tego celu, Rada ponownie potwierdziła „pilną potrzebę skutecznego i spójnego wdrażania oraz zastosowania przepisów ustanowionych w trzecim pakiecie energetycznym przez wszystkie państwa członkowskie […]”²⁷.

29

Następujące czynniki są istotne dla osiągnięcia tego celu:

οwdrożenie ram prawnych UE dotyczących wewnętrznego rynku energii;

οharmonizacja zróżnicowanych rynków lokalnych i krajowych;

οosiągnięcie konwergencji cen;

οudostępnienie odpowiedniej infrastruktury energetycznej (zob. od pkt 72).

Nadal istnieją problemy związane z wdrażaniem ram prawnych UE dotyczących wewnętrznego rynku energii

30

Trzeci pakiet energetyczny obejmuje zarówno rozporządzenia, które mają bezpośrednie zastosowanie, jak i dyrektywy, które muszą być włączone do ram legislacyjnych każdego państwa członkowskiego. Komisja monitoruje postępy w tym zakresie poprzez:

a)kontrole transpozycji, których celem jest sprawdzenie, czy państwa członkowskie zaktualizowały swoje prawo krajowe w celu włączenia do niego przepisów zawartych w dyrektywach²⁸. Jeśli Komisja ustali, że państwo członkowskie tego nie dokonało, może wszcząć postępowanie w sprawie naruszenia zobowiązań państwa członkowskiego, które może prowadzić do wniesienia sprawy do Trybunału Sprawiedliwości; oraz

b)kontrole zgodności, za pomocą których dokonuje się oceny, czy zmiany wprowadzone w praktyce są spójne z przepisami dyrektyw. Aby ułatwić przeprowadzenie tej oceny, Komisja wysyła wnioski o informacje i wyjaśnienia do państw członkowskich – ta wymiana informacji przeprowadzana jest za pomocą narzędzia znanego jako „EU pilot”. Jeśli Komisja stwierdzi, że zmiany wprowadzone w praktyce w państwie członkowskim nie odzwierciedlają prawidłowo przepisów dyrektyw, może wszcząć formalne postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na mocy art. 258 TFUE.

31

W tabeli 2 przedstawiono dane szczegółowe dotyczące statusu tych kontroli, w tym postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w odniesieniu do przepisów trzeciego pakietu energetycznego na dzień 30 czerwca 2015 r. Jak wynika z analizy, aby uznać trzeci pakiet energetyczny za w pełni wdrożony w państwach członkowskich, wymaganych jest jeszcze wiele działań. Do dnia 30 czerwca 2015 r.:

a)w przypadku braku transpozycji przepisów trzeciego pakietu energetycznego Komisja uznała za konieczne wszczęcie postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wobec 19 z 28 państw członkowskich. Wszystkie te postępowania zostały zamknięte do dnia 30 czerwca 2015 r.;

b)w przypadku braku zgodności z przepisami trzeciego pakietu energetycznego w 2013 r. Komisja rozpoczęła proces wnioskowania o informacje od państw członkowskich, a w niektórych przypadkach wszczęła postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego:

(i)w przypadku 10 państw członkowskich Komisja ukończyła ocenę i wszczęła postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na mocy art. 258 TFUE; dziewięć z nich nadal się toczy;

(ii)w przypadku 4 państw członkowskich Komisja wnioskowała o informacje za pomocą narzędzia EU pilot, ale nie ukończyła jeszcze oceny;

(iii)w przypadku 14 państw członkowskich Komisja nie wysłała jeszcze wniosku o informacje.

32

Przepisy trzeciego pakietu energetycznego istotne dla niniejszej kontroli, w odniesieniu do których w trakcie kontroli Komisji wykryto problemy, obejmują:

οfunkcjonowanie krajowych organów regulacyjnych (zob. pkt 34–36);

οfunkcjonowanie operatorów systemów przesyłowych (zob. pkt 37–42);

οkwestie związane z różnymi formami regulacji cen (zob. pkt 64).

33

Podczas kontroli potwierdzono występowanie problemów w tych obszarach, co zostało opisane w poniższych punktach.

Tabela 2

Prowadzone przez Komisję kontrole transpozycji i zgodności w ramach trzeciego pakietu energetycznego według stanu na dzień 30 czerwca 2015 r.

| Kontrole transpozycji | Kontrole zgodności
| Kontrola transpozycji przez Komisję została ukończona | Postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego zostało wszczęte i zakończone | Komisja wszczęła postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego | Postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego zostało zakończone
Belgia | √ | √ | √ | Nie zostało zakończone
Bułgaria | √ | √ | Nie wszczęto postępowania |
Republika Czeska | √ | Nie dotyczy | Nie wszczęto postępowania |
Dania | √ | √ | Nie wszczęto postępowania |
Niemcy | √ | Nie dotyczy | √ | Nie zostało zakończone
Estonia | √ | √ | Nie wszczęto postępowania |
Irlandia | √ | √ | Nie wszczęto postępowania |
Grecja | √ | Nie dotyczy | Nie wszczęto postępowania |
Hiszpania | √ | √ | √ | Nie zostało zakończone
Francja | √ | √ | √ | Nie zostało zakończone
Chorwacja | √ | Nie dotyczy | √ | Nie zostało zakończone
Włochy | √ | Nie dotyczy | √ | Nie zostało zakończone
Cypr | √ | √ | Nie wszczęto postępowania |
Łotwa | √ | Nie dotyczy | Nie wszczęto postępowania |
Litwa | √ | √ | Nie wszczęto postępowania |
Luksemburg | √ | √ | √ | Nie zostało zakończone
Węgry | √ | Nie dotyczy | √ | Nie zostało zakończone
Malta | √ | Nie dotyczy | Nie wszczęto postępowania |
Niderlandy | √ | √ | Nie wszczęto postępowania |
Austria | √ | √ | √ | Nie zostało zakończone
Polska | √ | √ | Nie wszczęto postępowania |
Portugalia | √ | Nie dotyczy | Nie wszczęto postępowania |
Rumunia | √ | √ | √ | Nie zostało zakończone
Słowenia | √ | √ | Nie wszczęto postępowania |
Słowacja | √ | √ | Nie wszczęto postępowania |
Finlandia | √ | √ | Nie wszczęto postępowania |
Szwecja | √ | √ | Nie wszczęto postępowania |
Zjednoczone Królestwo | √ | √ | Nie wszczęto postępowania |

Uwaga:
„Nie dotyczy” oznacza, że nie wszczęto postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego i Komisja nie będzie wszczynać takiego postępowania w przyszłości na podstawie kontroli transpozycji, które zostały już ukończone w odniesieniu do wszystkich państw członkowskich.
„Nie wszczęto postępowania” oznacza, że postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego nie zostało wszczęte względem danego państwa członkowskiego. Komisja analizuje sytuację i może wszcząć postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w przyszłości.
„Nie zostało zakończone” oznacza, że postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego jest obecnie w toku i nie zostało jeszcze zakończone.
Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie informacji przekazanych przez Komisję.

Organy regulacji energetyki napotykają trudności w realizacji swoich zadań zarówno na poziomie krajowym, jak i UE

34

Dowody zebrane w ramach tej kontroli wykazały istnienie następujących problemów w obszarze działalności krajowych organów regulacyjnych:

a)niezależność krajowych organów regulacyjnych ma zasadnicze znaczenie dla zagwarantowania prawidłowej realizacji ich działań. Dyrektorzy krajowych organów regulacyjnych powinni być wybierani w sposób przejrzysty i mieć zapewnioną swobodę działania. Zasady te nie zawsze są stosowane, zob. przykłady w ramce 1;

b)Przedstawiciele kilku krajowych organów regulacyjnych podkreślili problem ryzyka związanego z ograniczaniem ich roli. Niektóre rządy utrzymały pewne swoje uprawnienia regulacyjne lub narzuciły krajowym organom regulacyjnym metody ustalania taryf, które mogą faworyzować pewnych uczestników rynku. Zob. przykłady w ramce 2.

c)Obowiązki krajowych organów regulacyjnych są wprawdzie takie same we wszystkich państwach członkowskich, poziomy zasobów, którymi dysponują te organy, różnią się w istotny sposób. Liczba osób zajmujących się kwestiami dotyczącymi energii w skontrolowanych przez Trybunał krajowych organach regulacyjnych waha się od 21 do ponad 200. Niektóre krajowe organy regulacyjne twierdzą, że posiadają wystarczające zasoby do tego, by zajmować się wszystkimi aspektami rynku energii. Jednak ze względu na ograniczenia w zakresie zasobów niektóre krajowe organy regulacyjne są wyposażone lepiej od innych na potrzeby uczestnictwa we współpracy międzynarodowej, która ma zasadnicze znaczenie dla wewnętrznego rynku energii (zob. pkt 35). Zob. przykłady w ramce 3.

Ramka 1

Kwestie mające wpływ na niezależność krajowych organów regulacyjnych

Bułgaria – w okresie 2009–2015 przewodniczący Komisji ds. Regulacji Energetyki i Gospodarki Wodnej (EWRC) zmieniał się kilkakrotnie w wyniku decyzji rządu, w tym cztery razy tylko w 2013 r. Od niezależnych organów regulacyjnych wymaga się ustalania taryf za energię w odniesieniu do rzeczywistego poziomu kosztów. EWRC ustanawiała jednak regulowane ceny energii elektrycznej, co doprowadziło do sytuacji, w której dominujące przedsiębiorstwo energetyczne było zobowiązane do zakupu energii elektrycznej po wyższych cenach i jej sprzedaży po niższych cenach jako operator publiczny, co skutkowało łącznym deficytem w wysokości ok. 800 mln euro między 2010 r. a końcem 2014 r.

Litwa – od 2013 r. litewski parlament ma prawo głosować za zmianą dyrektora krajowego organu regulacyjnego, jeśli organ ten nie zatwierdzi rocznego sprawozdania z działalności organu regulacji energetyki.

Ramka 2

Ograniczenia roli krajowych organów regulacyjnych

Hiszpania – Ministerstwo Przemysłu, Energetyki i Turystyki ustanawia taryfy za gaz i energię elektryczną lub opłaty systemowe, którymi operatorzy systemów przesyłowych obciążają użytkowników infrastruktury zarówno gazu, jak i za energii elektrycznej. Krajowy organ regulacyjny proponuje metodykę mającą zastosowanie do elementów stanowiących jedynie 1/3 ostatecznej taryfy sieciowej, natomiast elementy kosztowe stanowiące pozostałe 2/3 są ustanawiane wyłącznie przez hiszpański rząd. Powstaje w związku z tym pytanie, czy krajowy organ regulacyjny posiada wystarczające uprawnienia do wykonywania tej części swoich funkcji regulacyjnych.

Litwa – trzeci pakiet energetyczny stanowi, że krajowe organy regulacyjne powinny być odpowiedzialne za ustalanie taryf przesyłowych lub dystrybucyjnych na podstawie przejrzystych kryteriów. Na Litwie to jednak rząd określa metodę ustalania taryf przesyłowych dla gazu i energii elektrycznej, a ceny detaliczne są regulowane. W rezultacie, zgodnie ze wstępnymi obliczeniami krajowego organu regulacyjnego, dwa należące do rządu dominujące przedsiębiorstwa energetyczne do 2024 r. będą mogły pobrać w ramach taryf o 167 mln euro więcej niż w przypadku, gdyby taryfy były ustalane przez krajowy organ regulacyjny.

Ramka 3

Adekwatność zasobów krajowych organów regulacyjnych

Szwecja – Szwedzka Inspekcja Energetyki potwierdziła, że dzięki swoim 100 specjalistom branżowym jest w pełni przygotowana do uczestnictwa w pracach ACER, w tym do zapewniania oddelegowanych ekspertów krajowych. Potwierdziła także, że poczyniła wszelkie przygotowania do wdrożenia rozporządzenia REMIT, w tym w zakresie pełnego wyposażenia wymaganego zespołu.

Estonia – tylko 21 z 61 pracowników Krajowego Organu Ochrony Konkurencji zajmuje się sektorem energetycznym. W ramach przeprowadzonej analizy estońskiego rynku energii Komisja wyraziła zaniepokojenie, czy krajowy organ regulacyjny posiada wystarczające środki do odpowiedniej regulacji estońskich rynków energii oraz do uczestnictwa we współpracy na poziomie UE (zob. załącznik III).

35

Nie istnieje jeden organ regulacji energetyki na poziomie UE, ale od krajowych organów regulacyjnych oczekuje się współpracy w ramach ACER (zob. pkt 13). Jako że rynki energii UE są coraz bardziej zintegrowane, rozwiązywanie transgranicznych problemów regulacyjnych staje się coraz bardziej istotne. Obecnie ACER realizuje działania poprzez system grup roboczych zajmujących się tymi zagadnieniami, w tym grup zajmujących się kwestiami energii elektrycznej, gazu, integralności i monitorowania rynku. Podczas gdy to podejście jest ukierunkowane na ułatwienie bezpośredniego zaangażowania państw członkowskich, w praktyce nie wszystkie państwa członkowskie uczestniczą w działaniach w takim samym zakresie, w związku z czym bardziej aktywne państwa członkowskie mają większy wpływ na prace prowadzone przez te grupy. Niektóre krajowe organy regulacyjne stwierdziły, że zasoby w formie dostępności specjalistów, którzy są w stanie działać w środowisku międzynarodowym, a także budżetów przeznaczonych na podróże, są ograniczone (zob. pkt 34). Załącznik III zawiera szczegółowe dane dotyczące uczestnictwa przedstawicieli państw członkowskich w grupach roboczych ACER.

36

Jednym z obowiązków ACER jest przeanalizowanie trendów na rynku energii i zapewnienie doradztwa w zakresie polityki na rzecz krajowych organów regulacyjnych i instytucji UE. ACER nie ma jednak uprawnień do skłonienia krajowych organów regulacyjnych lub rządów państw członkowskich do przekazania Agencji odpowiednich danych dotyczących rynku energii. Niedostępność danych ogranicza zdolność ACER do przeprowadzenia analiz rynku i zapewnienia doradztwa w zakresie polityki na rzecz instytucji UE i krajowych organów regulacyjnych państw członkowskich.

Rozdzielenie działalności operatorów systemów przesyłowych formalnie zostało przeprowadzone, ale nie zawsze prowadziło do wyodrębnienia zliberalizowanych i konkurencyjnych rynków

37

Energia elektryczna i gaz są rzadko zużywane w miejscu ich produkcji lub dostarczenia do kraju. Aby umożliwić dostarczenie ogromnych ilości energii do konsumentów, zbudowane zostały systemy przesyłowe. Organizacje, które zarządzają tymi systemami przesyłowymi w państwach członkowskich UE, są nazywane operatorami systemów przesyłowych.

38

Proces oddzielania działań związanych z przesyłem od innych działań, takich jak wytwarzanie i dystrybucja, w ramach zintegrowanych pionowo przedsiębiorstw energetycznych zwany jest rozdzieleniem. Proces ten został zapoczątkowany przez pierwszy i drugi pakiet energetyczny. Komisja potwierdziła, że wszystkie państwa członkowskie formalnie transponowały przepisy trzeciego pakietu energetycznego, w tym przepisy dotyczące rozdzielenia (zob. pkt 31). Rys. 2 opisuje rolę i funkcję operatorów systemów przesyłowych w handlu energią przed rozdzieleniem i po jego dokonaniu.

39

Mimo że celem rozdzielenia i innych środków było zapewnienie warunków prawnych dla wewnętrznego rynku energii, często nie prowadziły one do powstania zliberalizowanego i konkurencyjnego rynku. Jest to spowodowane tym, że wiele rządów i dominujących przedsiębiorstw energetycznych nadal ogranicza dostęp do sieci stronom trzecim poprzez przepisy i ograniczenia techniczne. Nowi usługodawcy na rynkach gazu i energii elektrycznej potrzebują na przykład dostępu do systemów przesyłowych i magazynowych. Bez takiego dostępu wejście nowych graczy na krajowe rynki energii elektrycznej lub gazu jest trudne. Na przykład w Polsce dominujące przedsiębiorstwo gazowe utworzyło w 2010 r. spółkę celową, która nie jest uważana przez krajowy organ regulacyjny za operatora systemu przesyłowego, a posiada 100% podziemnych magazynów gazu w Polsce. Taka sytuacja wiąże się z zagrożeniem, że ta spółka zależna może ograniczać dostęp do rynku nowym dostawcom gazu w Polsce²⁹.

Rys. 2

Handel energią i przesył energii przed rozdzieleniem i po jego dokonaniu

Źródło: Prezentacja Jamesa Matthysa-Donnadieu w dniu 26 sierpnia 2014 r., Szkoła Letnia „Ekonomia rynków energii elektrycznej”, Uniwersytet w Gandawie.

40

Jako że sieci państw członkowskich są coraz bardziej ze sobą połączone poprzez infrastrukturę, istnieje wyraźna potrzeba ściślejszej współpracy między sąsiednimi operatorami systemów przesyłowych, w tym przyjęcia skoordynowanego podejścia do rozwoju infrastruktury, w szczególności mającej wpływ na bezpieczeństwo dostaw. Przykład dobrej współpracy stanowi przypadek szwedzkiego operatora elektroenergetycznego systemu przesyłowego, który może zarządzać sieciami w Norwegii i Danii, gdyż państwa te wyraziły na to zgodę, a ich sieci są wzajemnie ze sobą połączone pod względem technicznym. Taki poziom współpracy nie jest jednak często spotykany.

41

Wszyscy operatorzy systemów przesyłowych muszą być certyfikowani przez własne krajowe organy regulacyjne. Komisja odgrywa w tym procesie pewną rolę i przedstawia opinię na temat projektów decyzji przygotowanych przez krajowe organy regulacyjne. Podczas przygotowywania opinii Komisja sprawdza, czy operator systemu przesyłowego posiada wystarczające aktywa i może podejmować niezależne decyzje dotyczące inwestowania. Nadal istnieją operatorzy systemów przesyłowych, w stosunku do których Komisja nie zaleciła procesu certyfikacji³⁰.

42

Nie istnieje jeden wspólny operator systemu przesyłowego działający na poziomie UE. Operatorzy systemów przesyłowych współpracują ze sobą w ramach ENTSO energii elektrycznej i ENTSO gazu. Poziom uczestnictwa krajowych operatorów systemów przesyłowych w pracach sieci ENTSO jest różny, co stanowi zagrożenie, że opracowywane rozwiązania techniczne będą bardziej odpowiadać podmiotom bardziej zaangażowanym w te prace.

Istotne różnice w sposobie organizacji rynków energii przez państwa członkowskie mogą wstrzymywać dalszy rozwój wewnętrznego rynku energii

43

Komisja dokonała oceny postępów w tworzeniu wewnętrznego rynku energii i stwierdziła, że istnieje 28 różnych krajowych ram regulacyjnych dla rynków energii³¹. UE posiada więc zróżnicowane rynki lokalne, krajowe i regionalne, a nie jeden wewnętrzny rynek energii. Wyzwaniem dla dalszego rozwoju wewnętrznego rynku energii jest znalezienie środków, które umożliwiałyby wspólne działanie tych rynków. Jest to istotne wyzwanie, gdyż:

οw UE nadal stosowanych jest kilka różnych mechanizmów handlu;

οna rynki energii mają wpływ różne interwencje;

οopracowanie i wdrożenie kodeksów sieci nadal stanowi wyzwanie;

οpoziom integralności i przejrzystości rynku jest zróżnicowany na różnych rynkach.

W UE nadal istnieje kilka różnych mechanizmów handlu

44

Trzeci pakiet energetyczny nie przewiduje określonego mechanizmu handlu, który należałoby wdrożyć w całej UE. W praktyce handel gazem i energią elektryczną jest realizowany na wiele sposobów (zob. pkt 60). Płynność, przejrzystość i otwarcie na uczestnictwo stanowią cechy rynków, które skutecznie wspomagają rynek wewnętrzny. Podczas kontroli zaobserwowano co najmniej cztery różne mechanizmy handlu, które wykazywały te cechy w różnym stopniu, jak przedstawiono w tabeli 3.

Na rynki energii mają wpływ różne interwencje rządowe, zmierzające do osiągnięcia celów innych obszarów polityki krajowej lub UE

45

Polityka energetyczna jest ściśle powiązana z wieloma innymi obszarami polityki, zarówno na poziomie krajowym, jak i UE, np. z polityką gospodarczą w ujęciu ogólnym, polityką przeciwdziałania zmianie klimatu, polityką w zakresie przemysłu, innowacyjności lub rynku pracy. Środki przyjmowane w celu wdrożenia takiej polityki mogą nieść za sobą skutki dla funkcjonowania rynków energii, np. poprzez wywieranie wpływu na wybór określonych źródeł energii lub wspieranie jednego źródła w specjalny sposób. Takie działania mogą być wprawdzie całkowicie uzasadnione na poziomie pojedynczego państwa członkowskiego – np. wspieranie lokalnych źródeł energii, które przyczynia się do krajowego bezpieczeństwa energetycznego w danym państwie członkowskim – mogą jednak także powodować zakłócenia w odniesieniu do rynków i cen na całym wewnętrznym rynku energii.

Tabela 3

Zidentyfikowane mechanizmy handlu energią

Płynność
Przejrzystość
Otwarcie na uczestnictwo
Przypadki objęte analizą w ramach kontroli

Giełdy regionalne
Rynki te są wspierane przez mechanizmy długoterminowego zabezpieczenia finansowego, obejmują kilka państw, a ich celem jest utworzenie obszaru o swobodnym przepływie energii. Charakteryzują się zwykle wysokim poziomem płynności i działają na podstawie dobrowolnej decyzji uczestników rynku.
√
√
√
Wspólna giełda na potrzeby handlu energią elektryczną w krajach nordyckich i bałtyckich.

Bezpośrednia wymiana handlowa między przedsiębiorstwami (B2B)
Obejmuje ona handel między producentem energii a klientem. Umowy tego typu, zwykle długoterminowe, nie są przejrzyste, gdyż warunki, na których oparte są transakcje handlowe, nie są ujawniane innym uczestnikom rynku. Utrudnia to ustalenie ceny referencyjnej gazu i energii elektrycznej na danym rynku.
X
X
√
W momencie przeprowadzania kontroli 100% handlu gazem i energią elektryczną w Bułgarii realizowano w ten sposób.

Do 2014 r. w Hiszpanii nie istniał zintegrowany, zorganizowany rynek gazu. W 2013 r. 66% gazu sprzedawano w terminalach LNG na podstawie umów dwustronnych. Krajowy organ regulacyjny miał trudności z uzyskaniem obiektywnych danych na temat cen gazu.

Giełdy ograniczone
Są one ustanawiane z inicjatywy rządów państw członkowskich lub na mocy wydawanych przez nie rozporządzeń. Obowiązek prowadzenia transakcji handlowych na tego rodzaju giełdzie może wskazywać, że oferty cenowe nie są w pełni oparte na dynamice podaży i popytu.
√
√
X
W 2013 r. 50% energii elektrycznej w Polsce sprzedano za pośrednictwem giełdy, natomiast pozostałą część w ramach wymiany handlowej B2B. Towarowa Giełda Energii w Polsce została utworzona przez grupę przedsiębiorstw handlowych, ale później była wspierana przez organy krajowe, które wymagały, by producenci energii elektrycznej sprzedawali co najmniej 70% wyprodukowanej energii za pośrednictwem giełdy.

Rynki nadwyżek
Istnieją one przede wszystkim w sektorze gazu. Takie giełdy działają w sytuacji, gdy rynek jest w dużej mierze regulowany lub zdominowany przez jednego dużego dostawcę. Skutkuje to transakcjami handlowymi, które, choć są przeprowadzane w przejrzysty sposób, nie odzwierciedlają dynamiki cen na rynku jako całości.
√
X
X
Polska giełda gazu oferuje możliwość zakupu gazu po cenie o ponad 20% niższej od regulowanej ceny hurtowej.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

46

Komisja zdaje sobie sprawę, jaki wpływ mogą mieć takie interwencje na funkcjonowanie rynków energii. Zdolność Komisji do ich ograniczania, nawet w przypadkach, gdy byłoby to pożądane, jest jednak niewielka. Komisja przedstawiła swoje stanowisko w wytycznych w sprawie pomocy państwa w zakresie energii³² oraz w notach wyjaśniających do pakietów energetycznych. Najważniejsze kwestie zgłaszane przez Komisję, mające znaczenie w kontekście niniejszej kontroli:

οregulowanie cen hurtowych nie powinno być dozwolone³³; oraz

οregulowane ceny detaliczne powinny być ustalane na poziomie umożliwiającym składanie ofert konkurencyjnych. Koszt energii elektrycznej stanowiący składnik cen regulowanych nie powinien być niższy niż średnia cena hurtowa na danym rynku³⁴.

Przyjęcie kodeksów sieci i wytycznych: wyjątkowo powolny proces w odniesieniu do energii elektrycznej

47

Kodeksy sieci to przepisy techniczne, które mają stanowić podstawę dla interoperacyjności technicznej w ramach systemów przesyłowych energii elektrycznej i gazu w UE. Kodeksy wyznaczają wspólne normy techniczne, które powinny zapewniać swobodny transgraniczny przepływ energii. Stanowią one uszczegółowienie ram legislacyjnych rynków energii w celu zagwarantowania powszechnego wdrożenia pakietów. Kodeksy sieci, jeśli zostałyby w pełni wdrożone, umożliwiłyby ograniczenie liczby mechanizmów handlu i zapewniłyby niezbędne warunki gwarantujące integrację kompatybilnych rynków. W procesie tym szczególnie istotną rolę odgrywa ACER; opracowuje wytyczne, a także ocenia kodeksy przygotowane przez sieci ENTSO przed przedłożeniem ich Komisji. Komisja jest wówczas odpowiedzialna za przyjęcie ostatecznego tekstu kodeksów oraz koordynowanie procedury komitetowej, w ramach której kodeksy są formalnie przyjmowane.

48

Obecnie handel energią odbywa się w niektórych państwach członkowskich i pomiędzy nimi nawet w przypadku braku ostatecznego uzgodnienia i zatwierdzenia kodeksów sieci. Mimo to zakończenie tego procesu stanowiłoby ważny krok w kierunku rozwoju odpowiednio funkcjonującego wewnętrznego rynku energii.

49

Jak pokazano w tabeli 4, uzgadnianie kodeksów okazało się długim i trudnym procesem. Na dzień 30 czerwca 2015 r.:

οw odniesieniu do gazu poczyniono pewne postępy, ponieważ zatwierdzono cztery z pięciu kodeksów, a ostatni z nich był przedmiotem negocjacji; oraz

οw sektorze energii elektrycznej natomiast żaden z jedenastu kodeksów nie został zatwierdzony. Nawet po przedłożeniu przez ACER dokumentacji Komisji mają miejsce znaczne opóźnienia w zatwierdzaniu kodeksów sieci w ramach procedury komitetowej. Z dziewięciu kodeksów przedłożonych Komisji tylko pięć zostało już objętych procedurą komitetową.

Tabela 4

Proces opracowywania kodeksów sieci

|  | Wytyczne ustanowione przez ACER | Koniec procesu opracowywania kodeksu przez ENTSO gazu i ENTSO energii elektrycznej | Końcowe zalecenia ACER | Rozpoczęcie procedury komitetowej | Publikacja kodeksu w Dzienniku Urzędowym UE
Gaz | Mechanizmy alokacji zdolności przesyłowych | 3. kwartał 2011 r. | 3. kwartał 2012 r. | 4. kwartał 2012 r. | 1. kwartał 2013 r. | 4. kwartał 2013 r.
Procedury zarządzania ograniczeniami | nie dotyczy | nie dotyczy | nie dotyczy | 1. kwartał 2012 r. | 3. kwartał 2012 r.
Bilansowanie i systemy przesyłowe gazu | 4. kwartał 2011 r. | 1. kwartał 2013 r. | 1. kwartał 2013 r. | 3. kwartał 2013 r. | 1. kwartał 2014 r.
Zasady dotyczące interoperacyjności i wymiany danych | 3. kwartał 2012 r. | 4. kwartał 2013 r. | 1. kwartał 2014 r. | 3. kwartał 2014 r. | 2. kwartał 2015 r.
Zharmonizowane struktury taryf przesyłowych | 4. kwartał 2013 r. |  |  |  |
Energia elektryczna | Alokacja zdolności przesyłowych i zarządzanie ograniczeniami | 2. kwartał 2011 r. | 3. kwartał 2012 r. | 1. kwartał 2013 r. | 3. kwartał 2014 r. |
Długoterminowa alokacja zdolności przesyłowych | 3. kwartał 2013 r. | 2. kwartał 2014 r. | 2. kwartał 2015 r. |
Przyłączenie wytwórców do sieci | 2. kwartał 2011 r. | 2. kwartał 2012 r. | 1. kwartał 2013 r. | 1. kwartał 2015 r. |
Przyłączenie odbiorców do sieci | 4. kwartał 2012 r. | 1. kwartał 2013 r. | 2. kwartał 2015 r. |
Połączenia wysokonapięciowego prądu stałego | 2. kwartał 2014 r. | 3. kwartał 2014 r. | 2. kwartał 2015 r. |
Bezpieczeństwo pracy systemu | 4. kwartał 2011 r. | 1. kwartał 2013 r. | 4. kwartał 2013 r. |  |
Planowanie pracy sieci | 1. kwartał 2013 r. | 4. kwartał 2013 r. |  |
Regulacja częstotliwości i mocy oraz rezerw regulacyjnych | 2. kwartał 2013 r. | 3. kwartał 2013 r. |  |
Szkolenia służb dyspozytorskich |  |  |  |
Wymogi i procedury operacyjne w sytuacjach awaryjnych | 1. kwartał 2015 r. | 2. kwartał 2015 r. |  |
Bilansowanie | 3. kwartał 2012 r. | 4. kwartał 2013 r. |  |  |

Uwaga: Procedury zarządzania ograniczeniami w odniesieniu do gazu nie podlegały takiemu samemu procesowi jak inne kodeksy sieci. Procedury te zostały już ustanowione w ramach trzeciego pakietu energetycznego w rozporządzeniu (WE) nr 715/2009, a następnie zaktualizowane w 2012 r. poprzez procedurę komitetową.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie informacji przekazanych przez ACER.

50

Kontrola przeprowadzona przez Trybunał wykazała cztery przyczyny spowolnienia tego procesu:

a)brak odczuwalnej potrzeby na rynkach, które już funkcjonują prawidłowo. Strony zainteresowane na takich rynkach niechętnie przyjmują nowe zestawy zasad technicznych, a korzyści dla lepiej zintegrowanych rynków europejskich nie są traktowane priorytetowo. Na przykład mechanizm rynku dnia bieżącego ELBAS³⁵ wykorzystywany na wspólnej giełdzie energii elektrycznej krajów nordyckich i bałtyckich nie jest zgodny pod względem technicznym z platformami obrotu dnia bieżącego w Europie Środkowej. Nordyckie i bałtyckie państwa członkowskie niechętnie odniosły się do przyjęcia wspólnego europejskiego rozwiązania, które różniłoby się od ELBAS. Wynikająca z tego debata na temat wyboru systemu, który miałby być stosowany w całej Europie, opóźnia łączenie rynków;

b)w trzecim pakiecie energetycznym brak jest jasnych ram czasowych lub określonych terminów na przygotowanie, zatwierdzenie lub wdrożenie kodeksów sieci;

c)stosowany jest skomplikowany proces opracowywania kodeksów przez sieci ENTSO i ACER. Decyzje w sprawie opracowywania kodeksów sieci są podejmowane większością głosów operatorów systemów przesyłowych w ramach sieci ENTSO oraz krajowych organów regulacyjnych w ramach ACER. Prowadzi do powstania problemów, ponieważ sieci ENTSO, mimo że są organami europejskimi, których rolą jest rozwój wewnętrznego rynku energii, reprezentują także interesy swoich poszczególnych członków. W związku z tym może zaistnieć konflikt interesów wśród uczestników, co mogłoby skutkować przyjmowaniem rozwiązań o najmniejszym wspólnym mianowniku, które nie ułatwiałyby łączenia rynków w optymalny sposób;

d)w szczególności w odniesieniu do energii elektrycznej Komisja nie zainicjowała i nie prowadziła procedury komitetowej w sposób terminowy.

51

Wcześniejsze wprowadzanie w życie kodeksów sieci odbywa się w ograniczonym zakresie. Na potrzeby wcześniejszego wprowadzenia w życie dwóch kodeksów sieci operatorzy systemów przesyłowych i krajowe organy regulacyjne z kilku państw członkowskich wszczęły inicjatywy regionalne; siedem państw członkowskich podjęło w 2012 r. współpracę w zakresie wcześniejszego wprowadzenia w życie kodeksu dotyczącego mechanizmów alokacji zdolności przesyłowych w odniesieniu do gazu³⁶.

Poziom integralności i przejrzystości poszczególnych mechanizmów handlu jest zróżnicowany

52

Zasady wewnętrznego rynku energii wymagają handlu energią na rynkach opartych na przejrzystych zasadach. Jak już wspomniano, mechanizmy handlu charakteryzują się różnym stopniem przejrzystości (zob. pkt 44). W tym kontekście w 2011 r. zostało przyjęte rozporządzenie UE³⁷ w sprawie integralności i przejrzystości hurtowego rynku energii (zob. ramka 4).

Ramka 4

REMIT i ACER

Rozporządzenie REMIT, wdrażane przez ACER, wprowadza system monitorowania hurtowych rynków energii w Europie i stanowi istotny nowy obowiązek ACER poza zadaniami przydzielonymi Agencji w ramach trzeciego pakietu energetycznego. ACER zgłosiła zapotrzebowanie na nową infrastrukturę informatyczną, narzędzia do monitorowania i wiedzę specjalistyczną.

οEtap wdrażania rozpoczął się przyjęciem rozporządzenia i zakończył wejściem w życie przepisów dotyczących gromadzenia danych. ACER zdefiniowała metodykę, procedury i narzędzia informatyczne w zakresie monitorowania hurtowego rynku energii, w tym dotyczące udostępniania danych krajowym organom regulacyjnym oraz innym organom na poziomie krajowym i UE.

οNa etapie operacyjnym ACER gromadzi i analizuje dane w ramach podejścia czteroetapowego: nadzór, wstępne badanie nietypowych zdarzeń, badanie przypadków i wdrażanie. ACER gromadzi dane bezpośrednio od uczestników rynku i osób trzecich.

53

ACER i organy regulacyjne z czterech na sześć państw członkowskich objętych wizytami kontrolnymi stwierdziły, że nie są w pełni przygotowane do wdrożenia rozporządzenia REMIT. Jeden krajowy organ regulacyjny z Bułgarii stwierdził, że rozporządzenie REMIT nie ma tam zastosowania, gdyż w kraju nie funkcjonują obecnie giełdy energii.

54

Sprawnie funkcjonujące giełdy wykorzystują wewnętrzne mechanizmy przejrzystości, które mają za zadanie zapobiegać manipulacjom na rynku. Usługi te mogłyby zapewnić dane wejściowe dla ACER i organów regulacyjnych w ramach rozporządzenia REMIT. Mniej przejrzyste mechanizmy, takie jak wymiana handlowa B2B i rynki nadwyżek, nie podlegają jeszcze funkcjonującym mechanizmom nadzoru. W związku z tym nawet po całkowitym wejściu w życie rozporządzenia REMIT może nadal istnieć ryzyko manipulacji na rynku i nieregularnej wymiany informacji.

Poczyniono wprawdzie postępy w łączeniu rynków w Europie, jednak nie osiągnięto jeszcze w pełni efektów cenowych związanych z wewnętrznym rynkiem energii

55

W trzecim pakiecie energetycznym rynki energii elektrycznej i gazu traktowane są w podobny sposób. Modele opracowane dla obu rynków są także podobne, gdyż przewidują dostęp do energii z kilku źródeł oraz zapewnienie konkurencji cenowej w każdym obszarze rynku (zob. pkt 12).

56

Do porównywania poziomów cen energii w państwach członkowskich powinny być raczej wykorzystywane ceny hurtowe, a nie ceny detaliczne, gdyż ceny detaliczne obejmują podatki, inne opłaty dodatkowe i zniżki, które są różne w poszczególnych państwach członkowskich. Średnie ceny uiszczane przez gospodarstwa domowe i klientów przemysłowych znacznie różnią się od cen hurtowych, zob. załącznik I.

57

Jednym ze wskaźników sprawnie funkcjonującego wewnętrznego rynku energii byłyby stosunkowo niewielkie różnice w hurtowych cenach energii w sąsiadujących państwach i w poszczególnych regionach. Znaczne różnice w cenach hurtowych wskazywałyby, że potencjalne korzyści gospodarcze wynikające z otwartych rynków i połączeń międzysystemowych nie zostały osiągnięte.

58

Hurtowe i detaliczne ceny energii są regulowane w niektórych państwach członkowskich, co może wpływać na poziom różnic w cenach w państwach członkowskich (zob. pkt 45 i 46).

59

Ceny hurtowe energii elektrycznej w państwach członkowskich nie były poddane konwergencji. Jak przedstawiono na rys. 3, ceny hurtowe energii elektrycznej znacznie różnią się w całej UE. Najwyższa cena hurtowa jest o ponad 85% wyższa od ceny najniższej³⁸. Istotne różnice można zauważyć między niektórymi sąsiadującymi państwami członkowskimi, na przykład między Estonią a Łotwą oraz między Republiką Czeską a Polską.

Rys. 3

Porównanie średnich hurtowych cen energii elektrycznej przy obciążeniu podstawowym w 2014 r. w państwach członkowskich, w których działają giełdy

Uwaga: Informacje na temat cen nie są dostępne dla Bułgarii, Chorwacji, Cypru, Luksemburga i Malty.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie informacji Komisji Europejskiej.

60

Z ekonomicznego, rynkowego punktu widzenia, aby zapewnić konwergencję cen w praktyce, konieczne jest spełnienie trzech warunków:

a)państwa członkowskie muszą zaangażować się w zapewnienie rozwoju zliberalizowanych i konkurencyjnych rynków (zob. pkt 39);

b)mechanizmy handlu stosowane w państwach członkowskich muszą być kompatybilne pod względem transgranicznym. Jeśli jedno państwo członkowskie wykorzystuje model B2B, a inne jest uczestnikiem giełdy regionalnej, nie jest możliwe skuteczne łączenie rynków (zob. pkt 44);

c)należy udostępnić wystarczającą przepustowość transgranicznych sieci przesyłowych, ale także sieci wewnątrz państw członkowskich.

61

Większość państw członkowskich, wykorzystujących jako mechanizm handlu pewną formę giełdy, jest zaangażowanych w łączenie rynków dnia następnego³⁹. Nie doprowadziło to jednak do pełnej konwergencji hurtowych cen energii elektrycznej, gdyż państwa te niekoniecznie stosują takie same mechanizmy handlu, a połączenia międzysystemowe między państwami członkowskimi i w ich obrębie są ograniczone. Jak widać na rys. 3, nadal występują różnice w cenach obowiązujących w tych państwach członkowskich.

62

Połączenia międzysystemowe ułatwiają łączenie krajowych rynków energii, co teoretycznie powinno mieć wpływ na ceny energii poprzez umożliwienie działania mechanizmów rynku transgranicznego. UE ustanowiła cel, zgodnie z którym przepustowość elektroenergetycznych transgranicznych połączeń międzysystemowych powinna stanowić co najmniej 10% elektroenergetycznych zdolności produkcyjnych zainstalowanych w danym państwie członkowskim⁴⁰ (zob. także pkt 75). Osiągnięcie poziomu 10% dla połączeń międzysystemowych niekoniecznie prowadziło jednak do konwergencji cen.

63

Poziom połączeń międzysystemowych konieczny do rzeczywistego osiągnięcia konwergencji cen jest różny w zależności od potrzeb rynkowych i specjalnych okoliczności w państwach członkowskich i otaczających regionach. Przepustowość połączeń międzysystemowych konieczna do zapewnienia konwergencji cen może być o wiele większa niż 10%, ale w pewnych sytuacjach, zwłaszcza między dużymi rynkami, konieczna przepustowość mogłaby być mniejsza. Na przykład zgodnie z tabelą 5 poziom połączeń międzysystemowych w Portugalii wynosi poniżej 10%, ale jak wynika z rys. 3 nie istnieją duże różnice cen w porównaniu z sąsiednią Hiszpanią. Dalsze przykłady powiązań między konwergencją cen a poziomem docelowym w zakresie połączeń międzysystemowych są podane w ramce 5.

Ramka 5

Konwergencja cen energii elektrycznej i poziom docelowy 10% elektroenergetycznych połączeń międzysystemowych

Estonia i Łotwa dysponują obecnie przepustowością połączeń międzysystemowych na poziomie stanowiącym ok. 60% estońskich zdolności produkcyjnych oraz 33% zdolności łotewskich. Z związku z tym poziom połączeń międzysystemowych jest o wiele wyższy niż 10%, lecz różnice cen pozostają znaczne.

Polska dysponuje wystarczającą przepustowością połączeń międzysystemowych z państwami sąsiadującymi. Wyłączając połączenia międzysystemowe z państwami niebędącymi członkami UE, tj. z Białorusią i Ukrainą, przepustowość połączeń międzysystemowych wynosi 15% dostępnych mocy wytwórczych. Istniejące linie transgraniczne o całkowitej mocy 5 GW nie są jednak w dużej mierze dostępne dla potrzeb handlu komercyjnego ze względu na ograniczenia nałożone przez polskiego operatora systemu przesyłowego mające na celu rozwiązanie problemu nieplanowanych przepływów energii z Niemiec.

Te nieplanowane przepływy związane są z dużymi zdolnościami produkcyjnymi elektrowni wiatrowych w północnej części Niemiec i ograniczonymi zdolnościami przesyłowymi na terenie Niemiec. Ponieważ energia elektryczna nie może być przesyłana na terytorium Niemiec, może wpływać do sieci państw sąsiadujących, tworząc tzw. przepływy kołowe. Aby rozwiązać problem tych potencjalnych przepływów, polski operator systemu przesyłowego znacznie ogranicza przepustowość połączeń międzysystemowych z Niemcami na potrzeby handlu energią elektryczną.

Jedynym w pełni działającym połączeniem systemowym, które ma wpływ na cenę energii elektrycznej w Polsce, jest połączenie SwePol ze Szwecją (600 MW), które odpowiada ok. 1,6% całkowitych dostępnych krajowych zdolności produkcyjnych w zakresie energii elektrycznej w Polsce (zob. ramka 7).

64

Niektóre państwa członkowskie, mimo że są zaangażowanie we wdrażanie reform związanych z wewnętrznym rynkiem energii, nadal nie pozwalają, by ceny energii były kształtowane w oparciu o dynamikę podaży i popytu. W jednym z państw członkowskich objętym kontrolą stosowano regulację hurtowych cen energii, a w czterech państwach członkowskich z próby kontrolnej stosowano różne formy regulacji cen detalicznych.

Pełne wdrożenie modelu docelowego dla gazu może mieć jedynie ograniczony wpływ na średnie ceny hurtowe gazu

65

Model docelowy dla gazu przewiduje oparcie handlu gazem na hubach gazowych (zob. pkt 12). Do tej pory tylko siedem państw członkowskich wdrożyło system cen oparty na hubach⁴¹. W innych państwach członkowskich handel gazem jest prowadzony z wykorzystaniem modeli handlu B2B obejmujących umowy o wyłączne korzystanie z rurociągów, w których dostawcy gazu zobowiązują się do dostarczenia określonych ilości gazu po stałej cenie. Ta stała cena stanowi wówczas podstawę dla ceny hurtowej obowiązującej w danym państwie.

66

W państwie członkowskim mogą funkcjonować jednocześnie mechanizmy handlu gazem oparte na hubach i transakcjach B2B. Na przykład we Włoszech działa hub gazowy, a jego dostawcy gazu są objęci czterema odrębnymi umowami B2B. Z drugiej strony Estonia i Łotwa posiadają pojedyncze źródło gazu objęte umowami B2B, na podstawie których ustalane są ceny⁴².

67

Huby opierają się na założeniu, że istnieje więcej niż jedno źródło dostaw gazu, realizowanych przez międzysystemowe połączenia gazociągowe lub z innych źródeł, np. LNG. Rozwój konkurencyjnego handlu opartego na hubach w całej UE wymagałby znacznych inwestycji w infrastrukturę w celu ułatwienia dostaw gazu z alternatywnych źródeł. Jeśli koszty tych znacznych inwestycji miałyby być odzyskane w ramach stopniowych podwyżek taryf sieciowych, ekonomiczne uzasadnienie rozwoju handlu opartego na hubach w całej UE byłoby ograniczone, w szczególności biorąc pod uwagę fakt, że średnie ceny w handlu opartym na hubach są tylko o 10% niższe od średnich cen w transakcjach B2B⁴³.

68

Ponadto konkurencyjny handel oparty na hubach wymaga zapewnienia wystarczających dostaw gazu z różnych źródeł. Zapewnienie dostaw gazu od kilku dostawców z tego samego krajowego źródła mogłoby wprawdzie skutkować konkurencyjnymi marżami, niekoniecznie zagwarantowałoby to jednak korzyści w zakresie bezpieczeństwa dostaw, ponieważ zakłócenia dotyczące tego jednego krajowego źródła mogłyby mieć wpływ na wszystkie prowadzące z niego drogi dostaw.

69

Wszystkie te czynniki należy rozważyć w kontekście znacznej niepewności w odniesieniu do przyszłego popytu na gaz w UE. W latach 2010–2013, jak pokazano na rys. 4, zagregowany popyt na gaz w UE spadł o 14% i nawet własne prognozy Komisji nie przewidują wzrostu popytu na gaz. Potencjalni inwestorzy są w związku z tym ostrożni w podejmowaniu zobowiązań dotyczących przyszłych inwestycji.

70

Komisja nie posiada wewnętrznych zdolności do opracowywania prognoz dotyczących popytu na gaz w UE, wykorzystuje za to prognozy przygotowane przez zewnętrznego wykonawcę (zob. pkt 83). Na rys. 4 pokazano także, że Komisja w omawianym okresie ciągle przeszacowywała popyt na gaz i musi przywrócić wiarygodność wykorzystywanych prognoz.

Rys. 4

Zużycie gazu w UE-27 w latach 2000–2013 w odniesieniu do prognoz Komisji do 2030 r.

Uwaga: Wszystkie prognozy dotyczą zużycia w UE-27 w przedziałach pięcioletnich (2005, 2010, 2015 itd.). Ostatnie dane udostępnione przez Eurostat w odniesieniu do rzeczywistego zużycia gazu dotyczą 2013 r.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, w oparciu o prognozy Eurostatu i Komisji Europejskiej publikowane co dwa lata w latach 2003–2013.

71

Istnieją alternatywne sposoby zapewniania konkurencyjności na rynkach gazu, które skutkowałyby większym bezpieczeństwem dostaw energii w sytuacji braku w pełni funkcjonalnego i konkurencyjnego systemu ustalania cen w oparciu o huby. Można to osiągnąć przez zapewnienie alternatywnego źródła, które miałoby wpływ na cenę oferowaną przez drugiego dostawcę gazu. Terminal LNG na Litwie stanowi przykład osiągnięcia takiego efektu cenowego przy jednoczesnym zapewnieniu dostępności alternatywnego źródła w przypadku zakłóceń wpływających na działanie gazociągów w regionie Morza Bałtyckiego. Zob. ramka 6.

Ramka 6

„Independence”: terminal LNG w Kłajpedzie na Litwie

Pływający terminal LNG „Independence” został zainstalowany w porcie w Kłajpedzie w listopadzie 2014 r. Jest to norweski statek terminal wydzierżawiony przez Litwę na okres 10 lat, z prawem późniejszego wykupu przez Litwę. Terminal, który może dostarczać 3,8 mld m³ gazu rocznie, zdecydowanie zwiększył bezpieczeństwo litewskich dostaw gazu oraz konkurencję między dostawcami gazu w całym regionie.

Według litewskiego krajowego organu regulacyjnego po zakończeniu głównych prac związanych z terminalem LNG w 2014 r. drugi dostawca gazu na Litwę zaoferował obniżkę ceny importowej gazu o 21%, do poziomu ok. 28,6 euro za MW/h, jeszcze zanim terminal LNG został w pełni uruchomiony.

© Hoëgh LNG

Zdjęcie 1 – Przybycie pływającego terminalu LNG „Independence” do portu w Kłajpedzie

Infrastruktura energetyczna w Europie zasadniczo nie jest jeszcze przygotowana do obsługi w pełni zintegrowanych rynków, w związku z czym nie zapewnia obecnie faktycznego bezpieczeństwa dostaw energii

72

Odpowiednia infrastruktura jest tak samo niezbędna do zapewnienia funkcjonowania wewnętrznego rynku energii, jak struktury rynku i skuteczna regulacja. W tej części sprawozdania:

a)dokonano oceny, czy infrastruktura energetyczna w UE jest obecnie projektowana w sposób uwzględniający rozwój wewnętrznego rynku energii;

b)dokonano oceny, czy infrastruktura jest rozbudowywana w oparciu o kompleksową analizę potrzeb;

c)przeanalizowano współpracę wymaganą do realizacji projektów infrastrukturalnych.

Infrastruktura istniejąca w wielu państwach członkowskich i pomiędzy nimi nie jest jeszcze odpowiednia dla wewnętrznego rynku energii

Infrastruktura energetyczna w jednym państwie członkowskim może wpływać na rynki energii w innych państwach członkowskich

73

Cechy infrastruktury energetycznej w państwie członkowskim mogą w praktyce ograniczać przepływ energii elektrycznej i gazu między sąsiadującymi i pozostałymi państwami członkowskimi. Podczas kontroli zaobserwowano następujące sytuacje:

Ramka 7

Przykłady niewystarczających zdolności do absorpcji w krajowej infrastrukturze przesyłowej

Połączenie międzysystemowe SwePol między Polską a Szwecją o mocy zainstalowanej 600 MW, przekazane do eksploatacji w 2000 r., nie jest w pełni wykorzystywane, mimo że istnieją istotne różnice w hurtowych cenach energii elektrycznej na rynkach tych dwóch państw członkowskich. Według polskiego operatora systemu przesyłowego infrastruktura przesyłowa energii elektrycznej w północnej części Polski nie ma wystarczającej przepustowości, by przyjąć taką ilość energii elektrycznej płynącej do Polski i rozprowadzić ją w sieci krajowej. W 2014 r. przepustowość oferowana na rynku mieściła się w przedziale między 273 MW a 424 MW, co jest wielkością znacznie niższą od maksymalnej przepustowości połączenia międzysystemowego.

Estonia posiada gazowe połączenia międzysystemowe z państwami trzecimi i z Łotwą, a odpowiednie ciśnienie w systemie zapewniają przepompownie na Łotwie. Między Estonią a Finlandią planowany jest nowy gazociąg podwodny. W celu zapewnienia przepływu gazu przez ten gazociąg konieczne byłoby zwiększenie ciśnienia gazu w estońskim systemie poprzez zbudowanie przepompowni w Estonii lub poprzez modernizację przepompowni na Łotwie.

a)niewystarczające zdolności do absorpcji. Taki problem może zaistnieć, jeśli infrastruktura na obszarze państwa członkowskiego ma przepustowość niewystarczającą do umożliwienia importu i eksportu między rynkami krajowymi państw sąsiadujących. Ma to miejsce w przypadku, gdy krajowe sieci przesyłowe są przeciążone lub gdy sieci elektroenergetyczne nie dysponują wystarczającymi częstotliwościami, a systemy gazowe nie dysponują wolną przepustowością i/lub nie zapewniono w nich odpowiedniego ciśnienia. Zob. przykłady w ramce 7;

b)przepustowość niewystarczająca do umożliwienia tranzytu energii. Niektóre państwa członkowskie stały się lub mają stać się tzw. energetycznymi korytarzami tranzytowymi. Są one zlokalizowane między państwami członkowskimi bogatymi w energię, które mogłyby eksportować gaz lub energię elektryczną po konkurencyjnych cenach, a państwami członkowskimi, które czerpałyby korzyści z takiego przepływu. Tranzyty energii przez państwa członkowskie wymagają przepustowości, która nie jest wykorzystywana w pełni na potrzeby popytu krajowego. Niektóre państwa tranzytu nie dysponują taką przepustowością, co może prowadzić do ograniczeń, zob. przykłady w ramce 8. Problemem może być także rezerwowanie gazociągów na potrzeby tranzytu na podstawie umów długoterminowych i brak ich dostępności do użytku krajowego (zob. pkt 111).

Ramka 8

Wyzwania związane z tranzytem energii

Szwecja jest państwem tranzytu dla norweskiej energii elektrycznej przesyłanej do Finlandii, Danii, Niemiec i Polski. Państwo to zainwestowało w połączenia międzysystemowe ułatwiające ten przepływ. Ograniczenia wewnętrzne w Szwecji nie pozwalają jednak na stabilny eksport do Danii. W związku z tym w 2011 r., po złożeniu przez Danię wniosku do Komisji Europejskiej, Szwecja zreorganizowała swój rynek energii elektrycznej, dzieląc go na cztery strefy handlu. Pomogło to wskazać obszary, na których występowały ograniczenia, co skutkowało wzmocnieniem sieci.

Francja musiałaby być państwem tranzytu w odniesieniu do przepływu gazu między Półwyspem Iberyjskim a resztą Europy. Obecnie jednak nie byłoby to możliwe ze względu na warunki panujące na rynku, ograniczenia sieci w południowych regionach Francji oraz problemy związane z przepływem gazu między północną a południową częścią Francji.

Także w sektorze energii elektrycznej, oprócz ograniczonej dostępności połączeń fizycznych między Hiszpanią a Francją, kolejną ważną przeszkodą w integracji Hiszpanii i Portugalii z wewnętrznym rynkiem energii jest potrzeba wzmocnienia wewnętrznych elektroenergetycznych sieci przesyłowych zarówno w Hiszpanii, jak i we Francji, ponieważ w przeciwnym wypadku nie będzie możliwy przesył energii elektrycznej między Półwyspem Iberyjskim a Europą Środkową.

Luki w infrastrukturze transgranicznej między państwami członkowskimi

74

Problemy dotyczące przepustowości transgranicznych połączeń międzysystemowych stają się coraz bardziej oczywiste wraz ze wzrostem zapotrzebowania na handel energią między państwami członkowskimi. Nie jest dostępna żadna pojedyncza kompleksowa analiza stanu luk w infrastrukturze transgranicznej w UE (zob. pkt 82). Mimo że nie istnieje taka strategiczna ocena potrzeb, cele w odniesieniu do elektroenergetycznych i gazowych połączeń międzysystemowych zostały ustanowione na poziomie UE.

75

Poziom docelowy 10% w zakresie elektroenergetycznych połączeń międzysystemowych⁴⁴ został ustanowiony przez Radę Europejską w 2002 r.⁴⁵. Nadal istnieją jednak państwa członkowskie, które posiadają niewiele elektroenergetycznych połączeń międzysystemowych z państwami sąsiadującymi lub nie posiadają ich w ogóle; do czerwca 2015 r. 12 państw członkowskich nie osiągnęło poziomu docelowego 10% w zakresie połączeń międzysystemowych; zob. tabela 5. Jak wskazano w pkt 62, osiągnięcie poziomu docelowego 10% w zakresie połączeń międzysystemowych niekoniecznie oznacza osiągnięcie konwergencji cen na rynkach energii elektrycznej sąsiadujących państw członkowskich.

Tabela 5

Poziom w zakresie elektroenergetycznych połączeń międzysystemowych w 2014 r.

Powyżej poziomu 10% w zakresie elektroenergetycznych połączeń międzysystemowych |  | Poniżej poziomu 10% w zakresie elektroenergetycznych połączeń międzysystemowych
Państwo członkowskie | % |  | Państwo członkowskie | %
Luksemburg | 245 |  | Irlandia | 9
Chorwacja | 69 |  | Włochy | 7
Słowenia | 65 |  | Portugalia | 7
Słowacja | 61 |  | Rumunia | 7
Dania | 44 |  | Zjednoczone Królestwo | 6
Finlandia | 30 |  | Estonia | 4
Węgry | 29 |  | Łotwa | 4
Austria | 29 |  | Litwa | 4
Szwecja | 26 |  | Hiszpania | 3
Niderlandy | 17 |  | Polska | 2
Belgia | 17 |  | Cypr | 0
Republika Czeska | 17 |  | Malta | 0
Bułgaria | 11 |  |  |
Grecja | 11 |  |  |
Niemcy | 10 |  |  |
Francja | 10 |  |  |

Uwaga: Trzy państwa bałtyckie traktowane są jako region, chociaż indywidualnie osiągnęły one cel 10%.

Źródło: Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie osiągnięcia docelowego poziomu 10% w zakresie elektroenergetycznych połączeń międzysystemowych.

76

Niektóre państwa członkowskie, takie jak Cypr, są rzeczywistymi wyspami energetycznymi w zakresie energii elektrycznej, na których budowanie połączeń międzysystemowych jest bardzo skomplikowane. Poziom w zakresie połączeń międzysystemowych w niektórych państwach członkowskich jest niski, gdyż państwa te ograniczają rozwój lub wykorzystanie połączeń międzysystemowych, zob. ramka 5.

77

Zasada N-1 dla gazu⁴⁶, wprowadzona w 2010 r. na mocy rozporządzenia w sprawie bezpieczeństwa dostaw gazu ziemnego, ma na celu zagwarantowanie dostępności alternatywnych dostawców gazu na każdym rynku. Przewidywane było dostosowanie się do tej zasady do grudnia 2014 r. Ocena zapewnienia zgodności z tą zasadą przez państwo członkowskie była oparta na obliczeniach, w których porównano znaczenie największego punktu wejścia dla gazu ze znaczeniem wszystkich pozostałych punktów wejścia w danym państwie członkowskim łącznie. Możliwe jest spełnienie zasady N-1 na poziomie regionalnym, jeśli dane państwo członkowskie przyjmie wspólną ocenę ryzyka oraz plan działań zapobiegawczych i plan na wypadek sytuacji nadzwyczajnej. Zdaniem Komisji, na podstawie danych przekazanych przez państwa członkowskie, do grudnia 2014 r. sześć z 26 państw członkowskich UE posiadających punkty wejścia nie spełniło zasady N-1⁴⁷.

78

Aby spełnić zasadę N-1, w niektórych istniejących gazociągach należy zapewnić możliwość odwrócenia przepływu. Z sześciu państw członkowskich objętych kontrolą cztery⁴⁸ wyposażyły jedno lub kilka gazowych połączeń międzysystemowych w funkcję odwrócenia przepływu, dzięki której gaz może płynąć w obu kierunkach. Ta funkcja odwrócenia przepływu nie miała jednak prawie żadnego wpływu na funkcjonowanie rynków gazu, ponieważ jest ona przeznaczona do wykorzystania przede wszystkim podczas zakłóceń dostaw.

79

Podobnie jak w przypadku poziomu docelowego 10% dla energii elektrycznej, zasada N-1 ma ograniczone znaczenie dla analizy potrzeb w zakresie infrastruktury gazowej, ponieważ w przypadkach, gdy alternatywne punkty wejścia dostarczają gaz z tego samego krajowego źródła co największy punkt wejścia, sytuacja taka niekoniecznie prowadzi do zwiększenia konkurencyjności i ma niewielki wpływ na bezpieczeństwo dostaw energii. Na przykład Finlandia i Łotwa, mimo że dysponują więcej niż jednym punktem wejścia, w rzeczywistości nadal polegają na jednym dostawcy gazu, ponieważ gaz dostarczany do wszystkich punktów wejścia pochodzi z tego samego źródła krajowego.

80

Jako że budowa infrastruktury gazowej często wiąże się ze znacznymi inwestycjami, nie zawsze istnieje wystarczające ekonomiczne uzasadnienie budowy gazociągów w ramach połączeń międzysystemowych obejmujących kilku dostawców (zob. także pkt 67 i 69). W tym kontekście niektóre państwa członkowskie rozważają porównywalne korzyści płynące z zastosowania alternatywnych podejść do rozwoju ich rynków gazu, np. instalacji terminali LNG. Planowane są lub wręcz już finalizowane projekty dotyczące terminali LNG biegnących m.in. przez Litwę (zob. ramka 6), Polskę, Estonię, Finlandię, Szwecję i Chorwację.

81

Niektóre państwa członkowskie nadal mimo wszystko rozważają ambitne plany rozbudowy swoich systemów gazowych, w tym budowy nowej infrastruktury gazowej w celu utworzenia hubów gazowych. Na przykład, mimo malejącego krajowego zużycia gazu⁴⁹, Bułgaria i Polska przygotowują się do utworzenia własnych hubów gazowych.

Nie jest dostępna ogólna ocena potrzeb na poziomie UE, która stanowiłaby podstawę dla hierarchizacji inwestycji w infrastrukturę energetyczną w UE

Brak kompleksowej oceny potrzeb w zakresie infrastruktury na poziomie UE

82

Konieczna jest kompleksowa ocena potrzeb w zakresie infrastruktury na poziomie UE w celu zapewnienia informacji niezbędnych do podjęcia decyzji dotyczących rozwoju wewnętrznego rynku energii oraz bezpieczeństwa dostaw energii, a także innych zobowiązań UE dotyczących jej polityki, w przypadku których sektor energetyczny odgrywa ważną rolę, zwłaszcza zobowiązań dotyczących działań w dziedzinie klimatu. Ponadto, biorąc pod uwagę znaczne potrzeby w zakresie inwestycji w infrastrukturę energetyczną w całej UE, ocena taka stanowiłaby niezbędne narzędzie wspomagające podejmowanie decyzji dotyczących przydziału ograniczonych środków UE i innych dostępnych środków finansowych. Komisja nie opracowała takiego wszechstronnego planu, który włączyłby wkład polityczny na poziomie UE w długoterminowy plan rozwoju infrastruktury przesyłowej.

83

Niezbędnym wkładem w taką kompleksową ocenę byłby zaawansowany model rozwoju rynku, za pomocą którego można by opisywać prognozy dotyczące potrzeb infrastrukturalnych w ramach różnych scenariuszy politycznych i rynkowych, w tym pełnej gamy scenariuszy dotyczących popytu (zob. pkt 70). Obecnie Komisja nie posiada własnego narzędzia do modelowania ani nie posiada dostępu do takiego narzędzia w ACER. Dotychczas Komisja korzystała z usług modelowania rynku energii świadczonych przez zewnętrznego wykonawcę, natomiast ACER opierała się na modelowaniu zapewnianym przez ENTSO energii elektrycznej i ENTSO gazu.

84

Brak takiej oceny potrzeb, która stanowiłaby podstawę dla przydziału środków finansowych UE, mógłby doprowadzić do finansowania projektów w całej UE niekoniecznie odpowiadających przewidywanemu popytowi na energię lub o ograniczonej zdolności do zapewnienia korzyści w zakresie bezpieczeństwa dostaw energii. Na przykład, mimo że przepustowość terminalu LNG w Kłajpedzie (zob. ramka 6) jest wystarczająca do zaspokojenia malejącego popytu na gaz w trzech państwach bałtyckich⁵⁰, planem BEMIP⁵¹ (zob. ramka 9) objęto dodatkowy regionalny terminal LNG na wschodnim wybrzeżu Morza Bałtyckiego, który ma być zbudowany w Finlandii lub Estonii, i znajduje się na liście projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania (zob. ramka 12).

Narzędzia do planowania wykorzystywane na potrzeby planowania inwestycji mają pewne ograniczenia

85

W sytuacji braku kompleksowej oceny Komisja opierała się na szeregu bardziej specjalistycznych narzędzi do planowania infrastruktury, w tym:

οlistach projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania (zob. analiza w pkt 103);

οdziesięcioletnich planach rozwoju sieci.

86

Chociaż zapewniają one przegląd inwestycji planowanych przez krajowych operatorów systemów przesyłowych energii elektrycznej i gazu, dziesięcioletnie plany rozwoju sieci nie prezentują pełnego obrazu inwestycji pod względem polityki na poziomie UE i potrzeb w zakresie rozwoju rynku, gdyż:

οnie są one oparte na ogólnej ocenie UE uwzględniającej różne cele polityki UE;

οnie uwzględniają one przyszłych inwestycji w infrastrukturę planowanych przez podmioty prywatne, a także produkcji energii w przyszłości;

οkrajowe organy regulacyjne nie odgrywają ważnej roli w ocenie wniosków w ramach dziesięcioletnich planów rozwoju sieci;

οnie zawsze są one spójne z krajowymi planami inwestycji w infrastrukturę energetyczną. ACER wykryła 51 krajowych projektów w dziesięcioletnim planie rozwoju sieci ENTSO energii elektrycznej na 2012 r., które nie były ujęte w krajowych planach rozwoju⁵².

87

Komisja przyznaje, że powiadomienia przekazywane Komisji przez państwa członkowskie dotyczące istniejących i planowanych zdolności w zakresie przesyłu energii elektrycznej często nie są zgodne z dziesięcioletnimi planami rozwoju sieci. W związku z tym Komisja nie może wyciągać ostatecznych wniosków i dokonywać odpowiednich ocen przyszłych luk w infrastrukturze energetycznej związanych z jej zdolnością do zaspokojenia popytu⁵³. ACER, która monitoruje ich wdrażanie, wyraziła także zaniepokojenie wieloma zagadnieniami praktycznymi dotyczącymi dziesięcioletnich planów rozwoju sieci⁵⁴.

Rozwój infrastruktury transgranicznej wymaga współpracy między sąsiadującymi państwami członkowskimi

88

Sprawnie funkcjonująca współpraca regionalna oraz wspólne spojrzenie na potrzeby w zakresie rozwoju stanowią niezbędne warunki wstępne dla realizacji każdego projektu infrastruktury transgranicznej. W praktyce jednak inicjatywy dotyczące projektów transgranicznych mogą wiązać się z rożnymi wyzwaniami, w tym z brakiem odczuwalnej potrzeby realizacji projektów po jednej stronie lub obu stronach, trudnościami w uzyskiwaniu wszystkich pozwoleń związanych z planowaniem, a także sprawiedliwym finansowaniem projektów dotyczących infrastruktury energetycznej i podziału często wysokich kosztów pomiędzy stronami. Niemniej jednak istnieje kilka przykładów skutecznej współpracy w UE, która stanowi podstawę dla rozwoju wspólnej infrastruktury oraz rozwoju rynku.

Współpraca regionalna w sektorze energetycznym rozwija się

89

W dziedzinie energii współpraca regionalna obejmująca dwa lub więcej państw członkowskich jest rezultatem inicjatyw politycznych lub technicznych.

90

Wśród inicjatyw politycznych godnym uwagi aktualnym przykładem jest plan działań w zakresie połączeń międzysystemowych na rynku energii państw bałtyckich (BEMIP); zob. ramka 9. Inna inicjatywa regionalna przyjmuje formę forum energetycznego Europy Południowo-Wschodniej i Środkowej. Należy także wymienić wspólne deklaracje polityczne dotyczące rozwoju infrastruktury, takie jak deklaracja madrycka⁵⁵, inicjatywy współpracy regionalnej, takie jak CORESO⁵⁶ oraz grupy ds. bezpieczeństwa dostaw energii, takie jak bałtycka i fińska grupa koordynacyjna ds. gazu. Ugrupowania te, których ustanowienia często odbywa się z udziałem Komisji, są niejednokrotnie zawiązywane formalnie poprzez zawarcie umowy na wysokim szczeblu politycznym między państwami członkowskimi. Czasami obejmują one swym zakresem umowy dotyczące poszczególnych projektów, czego przykładem jest otwarte niedawno połączenie elektroenergetyczne między Hiszpanią a Francją (zob. ramka 10 i pkt 93).

91

Inicjatywy współpracy technicznej to przede wszystkim inicjatywy powołane w ramach CEER⁵⁷ i ACER, takie jak grupy pracujące nad opracowaniem kodeksów sieci (zob. także załącznik III). Ugrupowania te mogą także prowadzić do utworzenia nowych form współpracy regionalnej, takich jak regionalne inicjatywy koordynacyjne ds. bezpieczeństwa⁵⁸.

Ramka 9

Czym jest plan działań w zakresie połączeń międzysystemowych na rynku energii państw bałtyckich (BEMIP)?

Plan działań w zakresie połączeń międzysystemowych na rynku energii państw bałtyckich (BEMIP) został zatwierdzony w dniu 17 czerwca 2009 r. przez szefów następujących państw: Litwy, Polski, Łotwy, Danii, Estonii, Szwecji, Finlandii i Niemiec oraz przez przewodniczącego Komisji.

Celem planu BEMIP jest zintegrowanie Estonii, Łotwy i Litwy z europejskimi rynkami energii w celu zniesienia ich statusu wysp energetycznych oraz liberalizacji ich rynków energii, aby przygotować je do uczestnictwa we wspólnej giełdzie energii elektrycznej. Plan obejmuje także szereg projektów infrastrukturalnych, od farm wiatrowych na duńskich wodach Morza Północnego po rozwój sieci gazowej w Estonii. Elektroenergetyczne połączenie międzysystemowe EstLink2 Estonii z Finlandią, które było przewidziane w BEMIP, zostało zbudowane przy wsparciu finansowym UE i już wywarło wpływ na rynek energii elektrycznej w Estonii (zob. ramka 13).

Proces wdrażania BEMIP ciągle trwa. Na przykład ceny detaliczne gazu i energii elektrycznej na Litwie są nadal regulowane, a niektóre projekty infrastrukturalne nie zostały jeszcze zrealizowane, np. projekt regionalnego bałtyckiego terminalu LNG, który ma być zbudowany w Finlandii lub Estonii.

92

Komisja wspiera współpracę między państwami członkowskimi w zakresie infrastruktury i dąży do rozpowszechnienia dobrych praktyk w ramach BEMIP w innych regionach, takich jak Europa Środkowa i Południowo-Wschodnia oraz Półwysep Iberyjski. Jeżeli chodzi o ten drugi przypadek, niedawno zadeklarowano i uzgodniono na najwyższym szczeblu politycznym współpracę dotyczącą sektora energetycznego między Francją, Portugalią a Hiszpanią.

93

W latach 2007–2013 Komisja wyznaczyła także czterech koordynatorów w celu ułatwienia zawierania porozumień dotyczących budowy konkretnych elementów infrastruktury transgranicznej między państwami członkowskimi⁵⁹. Prace koordynatora zmierzające do wzmocnienia połączeń międzysystemowych między Francją a Hiszpanią obejmowały kontakty z politykami i zainteresowanymi stronami na poziomie krajowym i lokalnym oraz określenie zapotrzebowania na rozwiązania techniczne. Przyczyniło się to do opracowania projektu elektroenergetycznego połączenia międzysystemowego, które zostało następnie zbudowane przy wsparciu ze środków UE⁶⁰ (zob. ramka 10).

Transgraniczna alokacja kosztów jest skomplikowana

94

Transgraniczne projekty dotyczące energii obejmują budowę infrastruktury w co najmniej dwóch państwach członkowskich. Alokacja kosztów budowy w ramach takich projektów jest skomplikowanym procesem, podczas którego każde zaangażowane państwo członkowskie chce upewnić się, że ponoszone przez nie koszty są proporcjonalne do oczekiwanych przyszłych korzyści. Trudności pojawiają się zwłaszcza w przypadku projektów, w które zaangażowane są więcej niż dwa państwa członkowskie lub w przypadku których nie jest oczywiste, w jaki sposób i kto odniesie z nich korzyści w przyszłości.

Ramka 10

Projekt elektroenergetycznego połączenia międzysystemowego Hiszpania – Francja

Projekt elektroenergetycznego połączenia międzysystemowego Hiszpania – Francja obejmował budowę połączenia wysokonapięciowego prądu stałego 2000 MW między tymi dwoma państwami. Połączenie międzysystemowe o długości 64,5 km obejmuje odcinek 33,5 km we Francji i 31 km w Hiszpanii oraz przecina Pireneje tunelem o długości 8,5 km.

Potrzebę utworzenia takiego połączenia międzysystemowego zidentyfikowano w 1978 r., a badania techniczne przeprowadzono w latach 1998–2006. Decyzja dotycząca tego projektu, którą ułatwiły działania koordynatora w 2007 i 2008 r., została podjęta w czerwcu 2008 r., kiedy to rządy Francji i Hiszpanii podpisały umowę. Koszty projektu zostały podzielone równo między Francję i Hiszpanię, a UE także dokonała wkładu w finansowanie. Budowę rozpoczęto we wrześniu 2011 r., a dostawy techniczne ukończono w grudniu 2014 r. Połączenie międzysystemowe miało być przekazane do eksploatacji w czerwcu 2015 r., ale do dnia 30 czerwca 2015 r. jeszcze to nie nastąpiło.

Całkowite koszty projektu wyniosły 721 mln euro, z czego 225 mln euro pochodziło z EPENG. Poprowadzenie połączenia międzysystemowego pod ziemią przez Pireneje zwiększyło koszty dziesięciokrotnie w porównaniu z szacowanym kosztem linii naziemnej. Uznano to za konieczne przede wszystkim ze względu na specyficzne uwarunkowania środowiskowe i określono jako wyjątkowe rozwiązanie wyjątkowych problemów obserwowanych w miejscu budowy. Budowa połączenia doprowadziła do podwojenia poziomu w zakresie elektroenergetycznych połączeń międzysystemowych w Hiszpanii (z 3% do 6%) oraz zwiększenia poziomu tego rodzaju połączeń we Francji z 10% do 11%.

© RTE, Philippe Grollier

Zdjęcie 2 – Odcinek międzysystemowego połączenia wysokonapięciowego prądu stałego instalowany w tunelu pod Pirenejami

95

Transgraniczna alokacja kosztów ma znaczenie w kontekście przydziału środków UE w ramach instrumentu „Łącząc Europę”. Zgodnie z rozporządzeniem w sprawie TEN-E decyzje dotyczące transgranicznej alokacji kosztów muszą być podejmowane przez krajowe organy regulacyjne danych państw członkowskich. Jeśli promotorzy projektów z państw członkowskich chcą wnioskować o finansowanie w ramach instrumentu „Łącząc Europę”, ale ich krajowe organy regulacyjne nie mogą dojść do porozumienia w ciągu sześciu miesięcy, mogą one zwrócić się do ACER o wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę (zob. przykład w ramce 11). Proces ten ma kilka wad:

a)osiąganie porozumienia przez krajowe organy regulacyjne, a następnie uzyskanie decyzji ACER jest czasochłonne i może zająć nawet rok;

b)niektóre podmioty są krytycznie nastawione do stosowanej metodyki.

Uzyskiwanie pozwoleń może wiązać się z problemami i prowadzić do opóźnień

96

Projekty transgraniczne często spotykają się ze sprzeciwem lokalnym, gdyż można uznać, że zakłócają one działalność na poziomie lokalnym i przynoszą niewielkie korzyści lokalne lub nie przynoszą ich wcale. W tym kontekście uzyskiwanie lokalnych pozwoleń związanych z planowaniem stanowi często długi i skomplikowany proces, co zostało podkreślone podczas kontroli przez operatorów systemów przesyłowych i organy regulacyjne jako ważny powód opóźnień w realizacji projektów infrastrukturalnych. Komisja stwierdza, że wynikające z tego opóźnienia uniemożliwią realizację 50% znaczących z ekonomicznego punktu widzenia inwestycji w energię elektryczną do 2020 r.⁶¹.

Ramka 11

Alokacja kosztów w ramach transgranicznego projektu połączeń międzysystemowych LitPol

Projekt LitPol obejmuje budowę elektroenergetycznego połączenia międzysystemowego między Polską a Litwą w celu zmniejszenia stopnia odizolowania trzech państw bałtyckich od rynku energii Unii Europejskiej. Według litewskiego krajowego organu regulacyjnego Szwecja powinna zapewnić wkład w wysokości 47 mln euro w prace prowadzone na terytorium Litwy, gdyż zdaniem tego organu Szwecja odniesie korzyści z projektu. Ani szwedzki krajowy organ regulacyjny, ani operator systemu przesyłowego nie zgadzają się z wnioskiem litewskiego krajowego organu regulacyjnego o zapewnienie wkładu finansowego, w związku z czym podmioty te przedstawiły swoje argumenty ACER, gdy agencja ta została poproszona o rozstrzygnięcie tej kwestii. ACER przyznała rację Szwecji, uznając, na potrzeby finansowania w ramach instrumentu „Łącząc Europę”, że Litwa będzie jedynym państwem beneficjentem projektu i że Szwecja nie powinna zapewniać wkładu w projekt. Decyzja ta następnie umożliwiła litewskiemu operatorowi systemu złożenie wniosku o finansowanie w ramach instrumentu „Łącząc Europę” (zob. tabela 6). Proces decyzyjny trwał prawie rok.

97

Rozporządzenie z 2013 r. w sprawie TEN-E dążyło do rozwiązania tych problemów poprzez:

a)ustanowienie ogólnego limitu czasowego wynoszącego 3,5 roku dla procesów wydawania pozwoleń;

b)wymaganie od państw członkowskich usprawnienia ich procedur wydawania pozwoleń środowiskowych;

c)wymaganie od państw członkowskich przekazania wszystkich uprawnień w zakresie wydawania pozwoleń i koordynacji jednemu organowi („punkt kompleksowej obsługi”) do listopada 2013 r. Do czerwca 2015 r. wszystkie państwa członkowskie ustanowiły punkty kompleksowej obsługi i wszystkie oprócz jednego opublikowały podręczniki dotyczące wydawania pozwoleń⁶². Punkty kompleksowej obsługi nadal jednak stanowią nowe inicjatywy i upłynęło zbyt mało czasu, by dokonać oceny ich skuteczności.

98

Europejski koordynator, który pracował nad połączeniem międzysystemowym Francja–Hiszpania (zob. ramka 10), zauważył, że najlepszym sposobem odpowiedzi na sprzeciwy lokalnych społeczności wobec projektów infrastrukturalnych jest bezpośrednie przekazanie informacji na poziomie lokalnym na temat korzyści płynących z dodatkowych połączeń międzysystemowych, zwłaszcza dla konsumentów. W ujęciu ogólnym pogłębienie wiedzy konsumentów na temat funkcjonowania rynków energii mogłoby także prowadzić do inteligentnych zachowań konsumpcyjnych i większej akceptacji takich projektów połączeń międzysystemowych.

Wsparcie finansowe z budżetu UE w dziedzinie infrastruktury energetycznej stanowiło jedynie niewielki wkład w wewnętrzny rynek energii i bezpieczeństwo dostaw energii

99

UE przeznaczyła 3,7 mld euro na inwestycje w infrastrukturę energetyczną w ramach siedmiu instrumentów w okresie programowania 2007–2013, a w okresie 2014–2020 przewiduje się przekazanie kolejnych środków w wysokości 7,35 mld euro⁶³. Mimo że jest to znaczna kwota, pokrywa ona jedynie ok. 5% szacowanych potrzeb w zakresie inwestycji infrastrukturalnych określonych w dziesięcioletnich planach rozwoju sieci dla energii elektrycznej i gazu. W związku z tym dostępne środki UE należy wykorzystywać w sposób strategiczny i przeznaczać na najważniejsze projekty w oparciu o strategiczną ocenę potrzeb (zob. pkt 83).

UE posiada wprawdzie kilka instrumentów finansowania na rzecz projektów dotyczących infrastruktury energetycznej, ale w przypadku żadnego z nich wewnętrzny rynek energii nie stanowi celu podstawowego

Nieodpowiednia hierarchizacja projektów ograniczyła skuteczność finansowania projektów infrastrukturalnych przez UE

100

Jako że zasoby UE przeznaczone na finansowanie infrastruktury energetycznej są ograniczone, ważne jest dysponowanie pewnymi środkami do hierarchizacji projektów. Ocena potrzeb na poziomie UE wprawdzie nie istnieje, Komisja wykorzystała jednak kilka list szczególnych projektów do nadania stopnia ważności inwestycjom z budżetu UE oraz w celu wskazania projektów kwalifikujących się do finansowania:

οlistę projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania w ramach rozporządzeń w sprawie TEN-E;

οlistę projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania o znaczeniu krytycznym, zaprezentowanych w ramach strategii bezpieczeństwa energetycznego z 2014 r.;

οlistę projektów kwalifikujących się do wsparcia w ramach Europejskiego programu energetycznego na rzecz naprawy gospodarczej (EPENG);

οlistę projektów kwalifikujących się do wsparcia w ramach Europejskiego Funduszu na rzecz Inwestycji Strategicznych.

101

Lista projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania w ramach rozporządzeń w sprawie TEN-E została opracowana na dwóch etapach:

a)pierwotna lista projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania została opracowana w 2006 r. Obejmowała 550 projektów stanowiących przedmiot europejskiego zainteresowania we wszystkich państwach członkowskich jednocześnie, ale nie zawierała jasnych wytycznych dotyczących hierarchizacji projektów ubiegających się o finansowanie z UE (zob. ramka 12);

Ramka 12

Jak projekt dotyczący infrastruktury energetycznej może uzyskać status projektu będącego przedmiotem wspólnego zainteresowania?

Koncepcja projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania istnieje od momentu rozpoczęcia realizacji programu sieci transeuropejskich. W ramach projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania powinny być stosowane szybsze i bardziej skuteczne procedury udzielania pozwoleń oraz ulepszone ramy regulacyjne.

W ramach obowiązującego obecnie rozporządzenia w sprawie TEN-E projekty będące przedmiotem wspólnego zainteresowania są identyfikowane na podstawie „priorytetowych korytarzy”. Proces wyboru projektów do umieszczenia na liście projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania opiera się na dziesięcioletnich planach rozwoju sieci ENTSO energii elektrycznej i ENTSO gazu. Aby projekt mógł być umieszczony na liście, musi wiązać się z istotnymi korzyściami dla co najmniej dwóch państw członkowskich, stanowić wkład w integrację rynkową i konkurencję, zwiększać bezpieczeństwo dostaw oraz ograniczać emisje CO₂.

b)rozporządzenie z 2013 r. w sprawie TEN-E⁶⁴ ustanowiło ramy dla hierarchizacji inwestycji w infrastrukturę energetyczną poprzez określenie dwunastu priorytetowych korytarzy⁶⁵. Rozporządzenie zawierało także wytyczne dotyczące określania i wdrażania projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania. Lista projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania w ramach tego rozporządzenia obejmowała 248 projektów, z których 132 dotyczyły infrastruktury elektroenergetycznej, a 107 infrastruktury gazowej⁶⁶. Lista projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania w ramach tego rozporządzenia obejmuje mniej projektów niż lista z 2006 r. Jednakże, zgodnie z art. 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie TEN-E, Komisja nie jest uprawniona do sporządzania rankingu projektów w ramach każdego korytarza priorytetowego;

c)lista projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania jest aktualizowana co dwa lata; następną aktualizację planuje się na listopad 2015 r.

102

W 2014 r. opracowano kolejną listę 33 projektów w ramach europejskiej strategii bezpieczeństwa energetycznego⁶⁷, zwanych „projektami będącymi przedmiotem wspólnego zainteresowania o znaczeniu krytycznym”. Obejmowały one 27 projektów dotyczących gazu i tylko 6 dotyczących energii elektrycznej, o szacowanym koszcie ok. 17 mld euro. Komisja uznała te projekty za niezbędne do zagwarantowania poprawy bezpieczeństwa dostaw oraz lepszego łączenia rynków energii w perspektywie krótkoterminowej i średnioterminowej.

103

Wszystkie te listy opracowano bez dostępu do jasnej, analitycznej oceny uzasadniającej, którym projektom należy nadać ważność w celu umożliwienia UE osiągnięcia celów polityki energetycznej (zob. pkt 82). Stosowanie tych list jako podstawy do podejmowania decyzji dotyczących finansowania UE wiąże się z różnorodnym ryzykiem i jeśli Komisja nadal zamierza wykorzystywać takie listy do określania priorytetów inwestycyjnych, powinna zdawać sobie sprawę z następujących rodzajów ryzyka:

a)lista może obejmować tak wiele projektów, że może skutkować to podważeniem jej roli jako listy projektów priorytetowych, gdyż nie dotyczy ona małej liczby projektów odnoszących się do najpilniejszych potrzeb UE. Początkowa lista projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania w ramach rozporządzenia w sprawie TEN-E obejmowała 550 projektów, a po jej analizie w 2006 r. nadal zawiera 248 projektów;

b)ponieważ listy są tworzone na podstawie wniosków składanych przez państwa członkowskie, a nie są listami projektów odnoszących się wyraźnie do potrzeb na poziomie UE, mogą one w praktyce być jedynie zbiorem projektów, na rzecz których promotorzy projektów z państw członkowskich chcieliby otrzymać finansowanie z powodów krajowych;

c)niektóre projekty ujęte na takich listach mogą być już w trakcie realizacji lub być już ukończone z wykorzystaniem finansowania z innych źródeł krajowych lub prywatnych⁶⁸.

Głównym celem EPENG, instrumentu „Łącząc Europę” i europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych nie jest wzmacnianie wewnętrznego rynku energii

104

Podstawowym celem programu energetycznego w ramach EPENG było finansowanie w pełni przygotowanych projektów dotyczących infrastruktury energetycznej, które mogłyby prowadzić do wzrostu gospodarczego w krótkim czasie. W związku z tym rozwój wewnętrznego rynku energii i zapewnienie korzyści w zakresie bezpieczeństwa dostaw energii nie były podstawowymi celami programu. Wszystkie państwa członkowskie otrzymały pewne środki na projekty dotyczące infrastruktury energetycznej. Nie osiągnięto większości celów podstawowych programu, mających doprowadzić do wzrostu gospodarczego w krótkim czasie, ponieważ:

a)część projektów, którym przyznano finansowanie, nie były odpowiednio przygotowane. Przerwano realizację projektów o wartości 422 mln euro, co stanowiło 18,6% wszystkich dotacji w ramach EPENG. Przykłady obejmują gazociąg Nabucco, gazowe połączenie międzysystemowe ITGI-Poseidon, gazociągi GALSI oraz rumuńskie projekty dotyczące odwrócenia przepływu gazu;

b)realizacja projektów była istotnie opóźniona, w związku z czym na dzień 28 lutego 2015 r. wypłacono jedynie 1,1 mld euro w ramach EPENG. Stanowi to 48% pierwotnie przydzielonych środków.

105

Celem instrumentu „Łącząc Europę” w dziedzinie energii jest zapewnienie wsparcia na potrzeby realizacji projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania. Tylko projekty będące przedmiotem wspólnego zainteresowania nierentowne w świetle istniejących ram prawnych, powiązane z transgraniczną alokacją kosztów, kwalifikują się do finansowania w ramach instrumentu „Łącząc Europę”. W ramach tego instrumentu przyznawane są dotacje i inne środki finansowe na potrzeby robót i wymaganych studiów technicznych w ramach naborów wniosków.

106

Cechy instrumentu „Łącząc Europę” ograniczają jego możliwości w zakresie wsparcia rozwoju wewnętrznego rynku energii:

a)Komisja może finansować jedynie te projekty, które są przedkładane w ramach naborów wniosków. Oznacza to, że Komisja ma ograniczoną możliwość realizacji określonych projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania;

b)jako że odpowiednie przygotowanie projektów stanowi ważne kryterium przyznania dofinansowania, bardziej prawdopodobne jest przyznanie finansowania na rzecz działań lepiej przygotowanych. Takie projekty niekoniecznie mają największy wpływ na rozwój wewnętrznego rynku energii;

c)ponieważ stopień wdrożenia wewnętrznego rynku energii w państwach członkowskich nie jest jednym z kryteriów stosowanych przy wyborze projektów, Komisja ma ograniczoną możliwość korzystania z instrumentu „Łącząc Europę” w celu zachęcania do realizacji reform związanych z wewnętrznym rynkiem energii.

107

W latach 2007–2013 ok. 1,3 mld euro przydzielono z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych w celu finansowania infrastruktury elektroenergetycznej i gazowej. W latach 2014–2020 kwota ta powinna osiągnąć poziom ok. 2 mld euro. W latach 2007–2013 finansowanie otrzymało jedenaście państw członkowskich; największym beneficjentem była Polska, które otrzymała 63% dostępnego finansowania z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych przeznaczonego na infrastrukturę energetyczną.

108

Większość z tych środków przeznaczono na połączenia międzysystemowe na poziomie regionalnym oraz na modernizację istniejącej infrastruktury energetycznej na terytorium państw członkowskich. Niektóre środki wykorzystano do budowy transgranicznych połączeń międzysystemowych, terminali LNG oraz podziemnych magazynów gazu. W latach 2014–2020 sześć państw członkowskich – Bułgaria, Republika Czeska, Grecja, Litwa, Polska i Rumunia – planuje wykorzystać środki z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych na inwestycje w infrastrukturę energetyczną.

109

Wybór projektów w ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych leży w gestii państw członkowskich. Komisja jedynie zatwierdza duże projekty⁶⁹. Podczas negocjowania umów partnerstwa i programów operacyjnych państw członkowskich na okres finansowania 2014–2020 Komisja miała możliwość podjęcia starań w celu wykorzystania wskaźników efektywności związanych z rozwojem wewnętrznego rynku energii, jednak z niej nie skorzystała. Inwestycje w infrastrukturę energetyczną nie stanowią priorytetu europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych. Stanowią one ok. 0,5% wszystkich środków przydzielanych w ramach EFRR, Funduszu Spójności i EFS zarówno w latach 2007–2013, jak i w latach 2014–2020.

Wiele elementów infrastruktury energetycznej współfinansowanych przez UE wciąż nie wywarło wpływu na wewnętrzny rynek energii

110

W ramach kontroli dokonano przeglądu 15 projektów dotyczących infrastruktury energetycznej korzystających ze współfinansowania UE, w tym 10 w dziedzinie gazu oraz 5 w dziedzinie energii elektrycznej (zob. tabela 6). Przeanalizowano potencjalny wpływ projektów na funkcjonowanie wewnętrznego rynku energii.

111

Z tych projektów, do lipca 2015 r.:

a)jeden projekt wywarł istotny wpływ na wewnętrzny rynek energii – połączenie międzysystemowe EstLink 2 między Finlandią a Estonią, które zostało ukończone i jest w pełni funkcjonalne (zob. ramka 13);

b)kolejny istotny projekt – elektroenergetyczne połączenie międzysystemowe Hiszpania – Francja – także został ukończony i przekazany niedawno do eksploatacji (zob. także ramka 10).

Ramka 13

Projekt EstLink 2 zmienił rynek energii elektrycznej w regionie

Projekt EstLink 2 otrzymał 100 mln euro z EPENG. Celem projektu było zbudowanie drugiego połączenia międzysystemowego między Finlandią a Estonią o przepustowości 650 MW. Projekt ten okazał się udany, gdyż mimo problemów technicznych i innych został zrealizowany oraz przekazany do eksploatacji. Ma on pozytywny wpływ na rynek energii elektrycznej, zwłaszcza w Estonii, gdzie ceny energii elektrycznej są obecnie mniej zmienne i zbliżone do cen w Finlandii.

© Elering

Tabela 6

Lista projektów będących przedmiotem przeglądu w ramach kontroli

Projekt
Status
(na czerwiec 2015 r.)
Państwa członkowskie
Koszty projektu
(w mln euro)
Współfinansowanie UE
(w mln euro)
Instrument finansowania UE

Gaz
Połączenie międzysystemowe Bułgaria – Grecja
Oczekiwane zakończenie w 2018 r.
Bułgaria, Grecja
220
45
EPENG

Połączenie międzysystemowe Bułgaria – Rumunia
Oczekiwane zakończenie w 2015 r.
Bułgaria, Rumunia
24
9
EPENG

Gazociąg Nabucco
Przerwany
Austria, Bułgaria, Węgry, Niemcy, Rumunia
7 900
(planowane)
200
(przydzielone)
EPENG

Połączenie międzysystemowe Łotwa – Litwa
Zakończony w 2013 r.
Litwa, Łotwa
33
13
EPENG

Gazociąg Jurbork – Kłajpeda
Zakończony w 2013 r.
Litwa
46
21
Europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne

Zwiększenie przepustowości gazociągu Kłajpeda – Kiemenai
W toku
Litwa
64
28
Instrument „Łącząc Europę”

Świnoujście
Terminal LNG
Oczekiwane zakończenie w 2015 r.
Polska
657
55
EPENG

199
Europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne

Gazociąg Gustorzyn – Odolanów
Zakończony w 2014 r.
Polska
102
49
Europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne

Połączenie
międzysystemowe GIPL
W toku
Polska, Litwa
558
306
Instrument „Łącząc Europę”

Połączenie międzysystemowe Francja – Hiszpania
Zakończony w 2012 r.
Francja, Hiszpania
617
45
EPENG

Razem
2 321
970

Energia elektryczna
Połączenie międzysystemowe
międzysystemowe GIPL
Przekazanie do eksploatacji w czerwcu 2015 r.
Francja, Hiszpania
721
225
EPENG

Wzmocnienie połączenia Portugalia – Hiszpania
Zakończony w 2011 r.
Portugalia, Hiszpania
136
46
EPENG

Połączenie międzysystemowe EstLink 2
Przekazanie do eksploatacji w 2014 r.
Estonia, Finlandia
320
100
EPENG

Połączenie międzysystemowe Nordbalt
Oczekiwane zakończenie w 2015 r.
Szwecja, Litwa
366
175
EPENG

Połączenie
międzysystemowe LitPol
Oczekiwane zakończenie w 2015 r.
Polska
528
207
Europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne

2
TEN-E

Litwa
132
2
TEN-E

58
Instrument „Łącząc Europę” (wniosek)

Razem
1 543
815

Ogółem
3 864
1 785

112

Pozostałe projekty nie wywarły jeszcze takiego wpływu na wewnętrzny rynek energii, ponieważ:

a)jeden z 10 projektów w dziedzinie gazu otwiera nowe perspektywy rynkowe; jest to projekt GIPL realizowany przez Polskę i Litwę, który umożliwi handel gazem między tymi państwami, nieposiadającymi obecnie połączeń międzysystemowych. Pozostałe dziewięć projektów dotyczy przede wszystkim zwiększenia istniejących zdolności lub bezpośredniego rozwiązywania problemów związanych z bezpieczeństwem dostaw energii;

b)ukończono pięć z 15 projektów. Im szybciej projekty są finalizowane i przekazywane do eksploatacji, tym większy mają wpływ na rynek wewnętrzny. W przypadku projektów, które nie są w pełni przygotowane w chwili podejmowania decyzji o finansowaniu wymagane jest jednak więcej czasu na realizację niż przewidywano w planach. Wynika z tego, że projekty infrastrukturalne na dużą skalę są skomplikowane pod względem technicznym, a planowane roboty często wymagają więcej czasu niż było to oczekiwane, po części ze względu na nieprzewidziane okoliczności (zob. przykład w ramce 14).

Ramka 14

Projekt NordBalt

Projekt NordBalt obejmuje budowę elektroenergetycznego połączenia międzysystemowego między Szwecją a Litwą. Może mieć on istotny wpływ na funkcjonowanie rynku energii elektrycznej w państwach członkowskich współpracujących w ramach planu BEMIP, ponieważ może zwiększyć obroty na wspólnej giełdzie energii elektrycznej krajów nordyckich i bałtyckich. Poprowadzenie przewodów przez Morze Bałtyckie okazało się jednak skomplikowanym procesem, w związku z czym ukończenie projektu planuje się dopiero na czerwiec 2016 r., sześć i pół roku po umieszczeniu go na liście projektów finansowanych z EPENG.

© Litgrid

Zdjęcie 3 – Stacja naziemna NordBalt w Kłajpedzie, Litwa

c)zdolność połączeń międzysystemowych do ułatwienia przesyłu energii między sąsiadującymi rynkami zależy od przepustowości systemów przesyłowych energii w samych państwach członkowskich (zob. pkt 73). Problem ten zaobserwowano w przypadku dwóch projektów poddanych przeglądowi w ramach kontroli (zob. ramka 15);

d)skuteczność dwóch projektów dotyczących gazowych połączeń międzysystemowych będzie prawdopodobnie ograniczona, gdyż obejmują one budowę nowych systemów przesyłowych obok istniejących systemów, zob. przykłady w ramce 16.

Ramka 15

Przykłady połączeń międzysystemowych nieobsługiwanych przez sieci krajowe

Projekt LitPol obejmuje budowę elektroenergetycznego połączenia międzysystemowego między Polską a Litwą w celu ograniczenia odizolowania trzech państw bałtyckich od rynku energii Unii Europejskiej. Jednak jego potencjalne wykorzystanie do importu energii elektrycznej z Polski na Litwę jest ograniczone ze względu na brak mocy wytwórczych w Polsce w pobliżu granicy z Litwą oraz niewystarczające połączenia z innymi regionami Polski, w których dostępne są większe moce wytwórcze. Dwukierunkowy przepływ energii będzie możliwy tylko w przypadku wzmocnienia polskiej sieci, co jednak nie jest przewidziane przed 2020 r.

Gazowe połączenie międzysystemowe Bułgaria – Rumunia umożliwi przepływ gazu na poziomie 1,3 mln m³ na dzień z Rumunii do Bułgarii. Jednak w obecnych okolicznościach niskie ciśnienie w rumuńskim systemie gazowym uniemożliwiłoby transgraniczne przepływy do Bułgarii w takich ilościach. Ewentualne przepływy gazu na Węgry i z Węgier także wiązałyby się obecnie z takimi ograniczeniami. Aby połączyć wewnętrzny system przesyłowy z gazociągiem tranzytowym przecinającym Rumunię, wymagane są dodatkowe inwestycje w rumuńską sieć przesyłową gazu. Rumunia musiałaby także uchylić prawo krajowe zakazujące takiego eksportu gazu.

Ramka 16

Nowe gazociągi budowane obok istniejących gazociągów

Projekty gazowych połączeń międzysystemowych między Rumunią, Bułgarią a Grecją obejmują budowę nowych gazociągów obok już istniejących. Jest to spowodowane zarezerwowaniem istniejącej sieci tranzytowej gazu prowadzącej przez Rumunię i Bułgarię do Grecji przez dostawcę z państwa trzeciego na podstawie umowy długoterminowej.

24W odniesieniu do energii elektrycznej zob. art. 49 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/72/WE z dnia 13 lipca 2009 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylającej dyrektywę 2003/54/WE (Dz.U. L 211 z 14.8.2009, s. 55). W odniesieniu do gazu zob. art. 54 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/73/WE z dnia 13 lipca 2009 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu ziemnego i uchylającej dyrektywę 2003/55/WE (Dz.U. L 211 z 14.8.2009, s. 94).

25Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 714/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. w sprawie warunków dostępu do sieci w odniesieniu do transgranicznej wymiany energii elektrycznej i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1228/2003. Rozporządzenie (WE) nr 715/2009 w sprawie warunków dostępu do sieci przesyłowych gazu ziemnego i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1775/2005. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 713/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. ustanawiające Agencję ds. Współpracy Organów Regulacji Energetyki.

26Konkluzje przyjęte przez Radę Europejską w dniu 4 lutego 2011 r.

27Konkluzje Rady, posiedzenie Rady ds. Transportu, Telekomunikacji i Energii, 9 grudnia 2014 r.

28Ocena Komisji opiera się na dokumentach urzędowych przekazanych przez państwa członkowskie, sprawozdaniach wykonawców, krajowych badaniach wtórnych oraz monitorowaniu rynku za pośrednictwem środków masowego przekazu i specjalnych wnioskach skierowanych do osób trzecich.

29Według danych opublikowanych w sprawozdaniu krajowym Urzędu Regulacji Energetyki w Polsce z 2014 r. dominujący dostawca gazu obsługuje obecnie 95% hurtowego rynku gazu w Polsce.

30Na dzień 1 czerwca 2015 r. Komisja wydała 109 opinii. Na certyfikację nadal oczekuje siedmiu operatorów gazowych systemów przesyłowych oraz trzech operatorów elektroenergetycznych systemów przesyłowych: operatorzy gazowych systemów przesyłowych w Estonii, na Łotwie, w Finlandii, we Włoszech, na Węgrzech, w Belgii (ponowna certyfikacja) i Zjednoczonym Królestwie (ponowna certyfikacja); operatorzy elektroenergetycznych systemów przesyłowych na Węgrzech, dla Baltic Cable między Szwecją a Niemcami, we Włoszech (ponowna certyfikacja).

31COM(2015) 80 final z dnia 25 lutego 2015 r. „Strategia ramowa na rzecz stabilnej unii energetycznej opartej na przyszłościowej polityce w dziedzinie klimatu”.

32Wytyczne w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska i cele związane z energią w latach 2014–2020; (2014/C 200/01).

33Kryteria dotyczące regulacji cen, jakie należy spełnić, aby zachować zgodność z prawodawstwem UE, potwierdził niedawno Trybunał Sprawiedliwości w wyroku wydanym w dniu 10 września 2015 r. w postępowaniu w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciw Rzeczypospolitej Polskiej dotyczącej regulowanych cen gazu dla odbiorców innych niż gospodarstwa domowe (C-36/14).

34Komunikat Komisji dotyczący cen i kosztów energii w Europie, SWD(2014) 19 final oraz SWD(2014) 20 final.

35Więcej informacji na temat ELBAS można znaleźć pod adresem: http://www.nordpoolspot.com/TAS/Intraday-market-Elbas/.

36Republika Czeska, Hiszpania, Francja, Węgry, Polska, Portugalia i Rumunia.

37Rozporządzenie (UE) nr 1227/2011 uzupełnione aktami wykonawczymi do rozporządzenia REMIT w połowie grudnia 2014 r.

38W 2013 r. i pierwszym kwartale 2015 r. zaobserwowano podobne różnice między najwyższymi i najniższymi hurtowymi cenami energii elektrycznej.

39Wyjątek stanowią Grecja, Irlandia i Polska.

40Docelowy poziom 10% w zakresie połączeń międzysystemowych został ustanowiony przez Radę Europejską w Barcelonie w 2002 r. Wymaga on od wszystkich państw członkowskich zapewnienia, aby przepustowość ich połączeń międzysystemowych była równa co najmniej 10% zainstalowanych elektroenergetycznych zdolności produkcyjnych do 2020 r. Oznacza to, że każde państwo członkowskie powinno posiadać przewody elektryczne, które umożliwiłyby przesył co najmniej 10% energii elektrycznej wyprodukowanej w ich elektrowniach za granicę do państw sąsiadujących.

41Transgraniczny handel gazem oparty na hubach jest obecnie możliwy między Belgią, Niemcami, Francją, Włochami, Niderlandami, Austrią i Zjednoczonym Królestwem.

42Niektóre państwa wdrożyły pewne systemy hybrydowe. Na przykład w Polsce obowiązują regulowane hurtowe i detaliczne ceny gazu, ale część importowanego gazu oraz pewne niewykorzystane moce są sprzedawane następnie na giełdzie. W 4. kwartale 2014 r. cena gazu na giełdzie wynosiła 26,2 euro za MW/h, podczas gdy cena regulowana wynosiła 36 euro za MW/h. W 2013 r. tylko 3% całego handlu gazem zrealizowano za pośrednictwem giełdy.

43Na podstawie informacji przekazanych przez ACER średnia cena w hubach gazowych w 2014 r. w siedmiu państwach członkowskich, w których istniały huby, wynosiła 24,8 euro za MW/h, podczas gdy średnia cena importowa w ramach umów B2B w 2014 r. wynosiła 27,0 euro (zob. załącznik II). Najniższe i najwyższe ceny wynosiły odpowiednio 22,1 euro i 32,0 euro za MW/h w przypadku umów B2B oraz 23,4 euro i 27,8 euro za MW/h w przypadku hubów. Podczas obliczania średniej ceny dla transakcji B2B uwzględniono zniżkę z mocą wsteczną w wysokości 21%, którą otrzymała Litwa zgodnie z opisem w ramce 6.

44Poziom połączeń międzysystemowych oblicza się poprzez porównanie zainstalowanych elektroenergetycznych zdolności produkcyjnych z całkowitą przepustowością elektroenergetycznych połączeń międzysystemowych państwa członkowskiego. Istnieją różne teorie na temat tego, czy produkcję energii elektrycznej należy obliczać na podstawie mocy zainstalowanej czy rzeczywiście wykorzystywanych zdolności.

45Konkluzje prezydencji: Barcelona, Rada Europejska, 15 i 16 marca 2002 r. SN 100/1/02 REV 1.

46Kryterium N-1 wprowadzono na mocy rozporządzenia (UE) nr 994/2010 w sprawie bezpieczeństwa dostaw gazu ziemnego w październiku 2010 r. Zasada ta – w oparciu o przykład sektora energii elektrycznej – zobowiązuje państwa członkowskie polegające na jednym gazociągu importowym, podziemnej instalacji magazynowej lub podstawowej infrastrukturze innego rodzaju do zapewnienia, by zapotrzebowanie w warunkach ekstremalnie niskich temperatur mogło zostać zaspokojone nawet w przypadku awarii głównej infrastruktury importowej.

47SWD(2014) 325 final z dnia 16 października 2014 r. „Dokument roboczy służb Komisji. Sprawozdanie w sprawie wdrażania rozporządzenia (UE) 994/2010 oraz jego wkładu w zasadę solidarności i przygotowanie na zakłócenia dostaw gazu w UE”. Te sześć państw członkowskich to: Szwecja, Litwa, Bułgaria, Grecja, Słowenia i Luksemburg. Trzy z nich: Luksemburg, Słowenia i Szwecja uzyskały możliwość zastosowania odstępstwa zgodnie z art. 6 ust. 10 rozporządzenia.

48Z wyjątkiem Estonii i Szwecji.

49Według bułgarskiego Urzędu Statystycznego zużycie gazu spadło z poziomu 3 218 miliardów metrów sześciennych w 2011 r. do 2 840 miliardów metrów sześciennych w 2014 r.

50Według statystyk Eurostatu całkowity popyt na gaz ziemny w Estonii, na Łotwie i Litwie spadł z poziomu 5,6 miliarda metrów sześciennych w 2010 r. do 4,6 miliarda metrów sześciennych w 2014 r.

51Porozumienie osiągnięte w listopadzie 2014 r. przez premierów Finlandii i Estonii przewiduje budowę większego, regionalnego terminalu LNG w Finlandii oraz mniejszego terminalu do wykorzystania lokalnego w Estonii. Jeśli fiński projekt nie będzie realizowany zgodnie z harmonogramem, Estonia będzie miała możliwość wybudowania terminalu regionalnego.

52Opinia ACER 8/2014.

53Dokument roboczy służb Komisji „Projekty inwestycyjne dotyczące infrastruktury energetycznej”, dołączony do komunikatu Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów: „Postępy w urzeczywistnieniu wewnętrznego rynku energii” [SWD(2014) 313 final z dnia 13.10.2014 r., s. 4].

54W swojej opinii nr 16/2014 ACER wyraziła zaniepokojenie dotyczące dziesięcioletnich planów rozwoju sieci, zwłaszcza w odniesieniu do ograniczonej dostępności danych, prezentacji zdolności przesyłowych sieci, korzystania z analiz kosztów i korzyści w przypadku wszystkich inwestycji w systemy przesyłowe oraz niewystarczająco jasnych opisów niektórych inwestycji.

55Wspólna deklaracja, którą podpisali w dniu 4 marca 2015 r. przewodniczący Komisji Jean-Claude Juncker, prezydent Francji François Hollande, premier Hiszpanii Mariano Rajoy i premier Portugalii Pedro Passos Coelho w celu uzgodnienia sposobów wzmacniania połączeń między Półwyspem Iberyjskim a pozostałą częścią rynku energii UE.

56CORESO (koordynacja operatorów systemów energii elektrycznej), pierwsze regionalne techniczne centrum koordynacyjne ds. energii elektrycznej, integrujące kilku operatorów systemów przesyłowych z Francji, Belgii, Niemiec, Włoch i Zjednoczonego Królestwa.

57CEER – Rada Europejskich Regulatorów Energetyki: organizacja pozarządowa z siedzibą w Brukseli, która ma na celu reprezentowanie interesów krajowych organów regulacyjnych w procesie rozwoju wewnętrznego rynku energii.

58Poziom uczestnictwa organizacji państw członkowskich w inicjatywach współpracy regionalnej jest bardzo zróżnicowany. Na przykład szwedzki krajowy organ regulacyjny uczestniczył w pracach wszystkich grup roboczych oraz inicjatywach związanych z wcześniejszym wprowadzaniem w życie. Ponadto szwedzki operator systemu przesyłowego elektroenergetycznego jest zaangażowany w różne inicjatywy współpracy regionalnej i uczestniczy w pracach grup na potrzeby wcześniejszego wprowadzania w życie kodeksów sieci. Natomiast w momencie przeprowadzania kontroli dwóch operatorów systemów przesyłowych w Bułgarii nie brało udziału w żadnej inicjatywie współpracy regionalnej ani w pracach grup na potrzeby wcześniejszego wprowadzania w życie przepisów.

59Inne projekty, w odniesieniu do których powołano koordynatorów, to: „Połączenie Polska – Litwa”, „Nabucco” i „Połączenie na potrzeby morskiej energii wiatrowej w Danii, Niemczech i Polsce”.

60Rapport du Coordonnateur Européen, Mario Monti, Projet d’Intérêt Européen EI 3, „Interconnexion électrique France – Espagne”, Bruksela, wrzesień 2008 r.

61COM(2010) 677 w sprawie 2020 r.

62Na podstawie informacji przekazanych Komisji Europejskiej przez państwa członkowskie.

63Kwota ta nie obejmuje potencjalnego przyszłego wsparcia na potrzeby infrastruktury energetycznej udzielanego z Europejskiego Funduszu na rzecz Inwestycji Strategicznych, który przewiduje 16 mld euro gwarancji z budżetu UE.

64Rozporządzenie (UE) nr 347/2013.

65Priorytety w odniesieniu do infrastruktury energetycznej na 2020 r. i w dalszej perspektywie, 2011 r., s. 14. Energia elektryczna: sieć przesyłowa morskiej energii wiatrowej na północnych morzach, połączenia międzysystemowe w Europie Środkowo-Wschodniej i Południowo-Wschodniej w kierunku północ–południe, plan działań w zakresie połączeń międzysystemowych na rynku energii państw bałtyckich, wdrożenie inteligentnych sieci, długoterminowe autostrady elektroenergetyczne. Gaz: gazowe połączenia międzysystemowe północ–południe w Europie Zachodniej, gazowe połączenia międzysystemowe północ–południe w Europie Środkowo-Wschodniej i Południowo-Wschodniej, gazowy korytarz południowy, plan działań w zakresie połączeń międzysystemowych na rynku energii państw bałtyckich.

66Pozostałe dziewięć projektów obejmowało siedem projektów dotyczących ropy naftowej oraz dwa projekty w dziedzinie inteligentnych sieci.

67COM(2014) 330 final, s. 10.

68W październiku 2014 r. ukończono budowę linii elektroenergetycznej 400 kV między Bescanó a Santa Llogaia w Hiszpanii, co stanowi krok w kierunku nowego elektroenergetycznego połączenia międzysystemowego między Francją a Hiszpanią. Projekt ten nadal znajduje się na liście projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania oraz EFIS.

69Jeśli chodzi o inwestycje w infrastrukturę energetyczną odpowiadające zakresowi celu tematycznego dotyczącego promowania zrównoważonego transportu i usuwania niedoborów przepustowości w działaniu najważniejszej infrastruktury sieciowej, są to projekty, których całkowity koszt kwalifikowalny przekracza 75 mln euro. W przypadku innych inwestycji w infrastrukturę energetyczną finansowanych z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, w większości nieodpowiadających zakresowi tego sprawozdania, próg ten wynosi 50 mln euro.

Wnioski i zalecenia

113

Cel polegający na utworzeniu wewnętrznego rynku energii do 2014 r. nie został osiągnięty. Infrastruktura energetyczna w Europie zasadniczo nie jest jeszcze przygotowana do obsługi w pełni zintegrowanych rynków, w związku z czym nie zapewnia obecnie faktycznego bezpieczeństwa dostaw energii. Wsparcie finansowe z budżetu UE w dziedzinie infrastruktury energetycznej stanowiło jedynie niewielki wkład w wewnętrzny rynek energii i bezpieczeństwo dostaw energii (zob. pkt 27).

Cel polegający na utworzeniu wewnętrznego rynku energii do 2014 r. nie został osiągnięty

114

114. Od 2007 r. wewnętrzny rynek energii stanowił centralny punkt rozwoju polityki energetycznej UE. Przyjęcie trzeciego pakietu energetycznego w 2009 r. wymagało transpozycji dyrektyw dotyczących energii elektrycznej i gazu do 3 marca 2011 r. Cel ten nie został jednak osiągnięty w tym roku. W 2011 r. Rada potwierdziła swoje zaangażowanie w obszarze wewnętrznego rynku energii, stwierdzając, że należy go utworzyć do 2014 r. Jednak nawet ten późniejszy cel nie został osiągnięty ze względu na wiele problemów (zob. pkt 29).

115

Aby uznać trzeci pakiet energetyczny za w pełni wdrożony w państwach członkowskich wymagane jest jeszcze wiele działań. Komisja nadal monitoruje wdrożenie jego przepisów przez państwa członkowskie po upłynięciu terminu ustalonego na 2014 r. (zob. także pkt 30–33).

Zalecenie 1
Ukończenie kontroli zgodności przepisów

W sytuacji, w której wewnętrzny rynek energii nie został jeszcze utworzony, Komisja powinna ukończyć swoje oceny i wszcząć konieczne postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego do końca 2016 r.

116

Krajowe organy regulacyjne w całej UE nadal stają przed wyzwaniami związanymi z ich niezależnością i swobodą w zakresie wydawania fachowych opinii. Nie wszystkie krajowe organy regulacyjne posiadają zasoby odpowiadające zadaniom, które muszą realizować, łącznie z uczestnictwem w działaniach na poziomie UE, prowadzonych na przykład przez Agencję ds. Współpracy Organów Regulacji Energetyki (ACER). ACER nie ma uprawnień do zobowiązania krajowych organów regulacyjnych wszystkich państw członkowskich do przekazania agencji odpowiednich danych dotyczących rynku energii (pkt 35–36).

Zalecenie 2
Krajowe organy regulacyjne i ACER

a)Państwa członkowskie powinny zapewnić, by ich krajowe organy regulacyjne były niezależne, a ich rola nie była ograniczana. Krajowe organy regulacyjne powinny dysponować wystarczającymi zasobami do wykonywania własnych działań, w tym zasobami umożliwiającymi im pełne uczestnictwo we współpracy na poziomie UE;

b)Komisja powinna zadbać o to, by agencja ACER posiadała odpowiednie uprawnienia do uzyskania od głównych instytucji państw członkowskich informacji niezbędnych do realizacji powierzonych jej zadań.

117

Ważne różnice w sposobie organizacji rynków energii przez państwa członkowskie wstrzymują dalszy rozwój wewnętrznego rynku energii. W rzeczywistości istnieje 28 krajowych ram prawnych, które w praktyce tworzą zróżnicowane rynki lokalne, krajowe i regionalne, a nie wewnętrzny rynek energii. Mimo że celem rozdzielenia i innych środków było zapewnienie warunków prawnych dla wewnętrznego rynku energii, często nie prowadziły one do powstania zliberalizowanego i konkurencyjnego rynku. Dalszy rozwój wewnętrznego rynku energii UE na drodze znajdowania praktycznych metod wspólnego funkcjonowania tych rynków pozostaje istotnym wyzwaniem. Spowodowane jest to wykorzystywaniem kilku różnych mechanizmów handlu w UE oraz podejmowaniem różnych interwencji mających wpływ na rynki energii (pkt 39 i 43–46).

Zalecenie 3
Przejrzyste mechanizmy handlu

Komisja powinna promować powszechny rozwój przejrzystych mechanizmów handlu zarówno w odniesieniu do gazu, jak i energii elektrycznej. Powinno to obejmować ułatwianie i wspieranie tworzenia giełd energii w państwach członkowskich, w których obecnie giełdy takie nie istnieją lub w których dominują mechanizmy handlu B2B.

118

Kodeksy sieci to przepisy techniczne, które mają stanowić podstawę dla interoperacyjności technicznej w ramach systemów przesyłowych energii elektrycznej i gazu w UE. Kodeksy wyznaczają wspólne normy techniczne, które powinny zapewniać swobodny transgraniczny przepływ energii. Poczyniono wprawdzie niedawno postępy w zatwierdzaniu kodeksów sieci dla gazu, żaden z kodeksów sieci energii elektrycznej nie został jednak jeszcze ostatecznie zatwierdzony w ramach procedury komitetowej. Niektóre kodeksy sieci są przyjmowane przez państwa członkowskie przed ich ostatecznym zatwierdzeniem w ramach regionalnych inicjatyw na rzecz wcześniejszego wprowadzenia w życie (pkt 47–51).

Zalecenie 4
Zatwierdzanie i wprowadzanie w życie kodeksów sieci

Komisja powinna przyspieszyć procedurę komitetową w celu zapewnienia, by kodeksy sieci energii elektrycznej zostały zatwierdzone do końca 2015 r. Powinno to także zachęcić ACER i sieci ENTSO do wspierania wcześniejszego wprowadzenia w życie kodeksów sieci przez państwa członkowskie w ramach regionalnych inicjatyw współpracy.

119

Mimo że poczyniono postępy, końcowe wyniki związane z wewnętrznym rynkiem energii nie zostały jeszcze osiągnięte i nadal występują znaczne różnice w cenach energii w różnych państwach członkowskich.

120

Ceny hurtowe energii elektrycznej w UE nie były poddane konwergencji, w związku z czym istnieją istotne różnice nawet między niektórymi sąsiadującymi państwami członkowskimi. W celu pobudzenia transgranicznego handlu energią elektryczną UE ustanowiła cel, zgodnie z którym przepustowość elektroenergetycznych transgranicznych połączeń międzysystemowych państwa członkowskiego powinna stanowić co najmniej 10% jego zainstalowanych zdolności produkcyjnych. Cel ten nie jest jednak wystarczająco istotny, gdyż dotyczy głównie rozwoju infrastruktury, nie jest zaś oparty na dynamice popytu w dążeniu do osiągnięcia konwergencji cen (pkt 59–64).

121

Nawet jeśli miałby zostać wdrożony aktualny model docelowy dla gazu oparty na hubach, może mieć on ograniczony wpływ na średnie ceny hurtowe gazu. Budowa gazociągów o istotnym znaczeniu na terytorium UE w celu ułatwienia rozwoju konkurencyjnego handlu opartego na hubach w całej Europie wymagałaby dużych inwestycji. Ekonomiczne uzasadnienie takich inwestycji w niektórych przypadkach jednak nie istnieje. Dostępne są alternatywne sposoby zwiększenia konkurencyjności rynków gazu, jak np. instalacja strategicznie rozmieszczonych terminali LNG w celu obsługi jednego lub kilku rynków krajowych (pkt 65–71).

Zalecenie 5
Model rozwoju rynku i infrastruktury dla energii elektrycznej i gazu

Komisja powinna:

a)rozważyć ustanowienie celów dotyczących elektroenergetycznych połączeń międzysystemowych na podstawie potrzeb rynkowe, a nie stałej krajowej zdolności produkcyjnej;

b)dokonać ponownej oceny potencjalnych kosztów i korzyści modelu docelowego dla gazu oraz rozważyć, w kontekście niepewnego popytu, czy istnieją rozwiązania alternatywne względem budowy gazociągów na dużą skalę, np. instalacja strategicznie rozmieszczonych terminali LNG w celu obsługi jednego lub kilku rynków krajowych za pomocą rozwiązań kompatybilnych z wewnętrznym rynkiem energii. Działania te powinny być oparte na kompleksowej ocenie potrzeb na poziomie UE (zob. zalecenie 7).

Infrastruktura energetyczna w Europie nie jest jeszcze przygotowana do obsługi w pełni zintegrowanych rynków, w związku z czym nie zapewnia obecnie faktycznego bezpieczeństwa dostaw energii

122

Infrastruktura energetyczna w państwach członkowskich i pomiędzy nimi nie jest jeszcze odpowiednia dla wewnętrznego rynku energii. W praktyce niewystarczająca przepustowość infrastruktury w państwie członkowskim może wstrzymywać potencjalny import i eksport oraz stopień, w jakim państwo członkowskie może pełnić funkcję państwa tranzytu. Nadal występują także luki w transgranicznej infrastrukturze przesyłowej dla gazu i energii elektrycznej między państwami członkowskimi (pkt 73–81).

Zalecenie 6
Optymalne wykorzystanie istniejącej infrastruktury

Komisja powinna:

a)wskazać te części transgranicznej infrastruktury energetycznej, które nie są w pełni wykorzystywane do wspierania wewnętrznego rynku energii z powodu jej związania dwustronnymi umowami długoterminowymi – wykluczającymi dostęp stron trzecich – lub z powodu niewykorzystywania jej zdolności technicznych, takich jak odwrócenie przepływu gazu;

b)współpracować z zainteresowanymi stronami w państwach członkowskich w celu poprawy zakresu, w jakim taka infrastruktura jest rzeczywiście użytkowana w sposób ciągły na potrzeby wewnętrznego rynku energii;

c)przeanalizować korzyści płynące z ustanowienia regionalnych operatorów systemów przesyłowych w celu promowania transgranicznych przepływów energii i efektywnego zarządzania nimi, tak aby wykorzystać w maksymalnym stopniu istniejącą infrastrukturę.

123

Kompleksowa ocena potrzeb w zakresie infrastruktury na poziomie UE jest niezbędna do podejmowania decyzji dotyczących rozwoju wewnętrznego rynku energii oraz bezpieczeństwa dostaw energii (pkt 82). Jako że w całej UE wymagane są znaczne inwestycje energetyczne, taka kompleksowa analiza stanowi niezbędne narzędzie służące do przydziału środków UE i innych środków finansowych w sektorze (pkt 82, 84 i 99). Narzędzia do planowania obecnie wykorzystywane przez Komisję, tj. przede wszystkim listy projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania oraz dziesięcioletnie plany rozwoju sieci mają istotne ograniczenia (pkt 85–87). Komisja nie ma także zaawansowanego modelu rozwoju rynku w celu wsparcia wymaganych analiz potrzeb (pkt 83).

Zalecenie 7
Opracowanie kompleksowej oceny potrzeb w zakresie infrastruktury na poziomie UE

Komisja powinna:

a)opracować kompleksową ocenę potrzeb dotyczących infrastruktury energetycznej na poziomie UE w celu wsparcia rozwoju wewnętrznego rynku energii; ocena ta powinna stanowić także punkt odniesienia dla innych dokumentów, takich jak dziesięcioletnie plany rozwoju sieci;

b)w celu wsparcia procesu oceny potrzeb zapewnić zdolność do modelowania rynków energii, w tym opracowywania szeregu prognoz dotyczących popytu, w ramach działań realizowanych wewnętrznie lub przez Agencję ds. Współpracy Organów Regulacji Energetyki (ACER);

c)współpracować z ENTSO energii elektrycznej i ENTSO gazu, tak aby ocena potrzeb stanowiła wkład w planowanie dotyczące infrastruktury związanej z wewnętrznym rynkiem energii w UE, w tym w dziesięcioletnie plany rozwoju sieci.

124

Rozwój transgranicznej infrastruktury energetycznej wymaga współpracy między sąsiadującymi państwami członkowskimi. W tym kontekście finansowanie projektów, alokacja kosztów i uzyskiwanie pozwoleń związanych z planowaniem mogą stanowić wyzwanie. W UE można wskazać przykłady pozytywnych doświadczeń mające w postaci inicjatyw politycznych i technicznych w zakresie regionalnej współpracy w sektorze energetycznym. Niektóre z działań Komisji w zakresie koordynacji przyniosły korzystne rezultaty (zob. pkt 88–93).

Wsparcie finansowe z Unii Europejskiej w dziedzinie infrastruktury energetycznej stanowiło jedynie niewielki wkład w rozwój wewnętrznego rynku energii i bezpieczeństwo dostaw energii

125

Nieodpowiednia hierarchizacja projektów ograniczyło skuteczność finansowania projektów infrastrukturalnych przez UE. Komisja wykorzystała kilka list szczególnych projektów do nadania stopni ważności inwestycjom z budżetu UE oraz w celu wyłonienia projektów kwalifikujących się do finansowania. Komisja nie zdefiniowała jednak tych list na podstawie kompleksowej oceny potrzeb w zakresie rozwoju infrastruktury na poziomie UE. Wiąże się to z zagrożeniami osłabiającymi użyteczność takich list jako narzędzi służących do hierarchizacji inwestycji i przydziału funduszy UE (pkt 100–103).

Zalecenie 8
Lepsze wykorzystanie list projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania

Komisja powinna udoskonalić swoje procedury planowania, a zwłaszcza przyznawanie pierwszeństwa projektom będących przedmiotem wspólnego zainteresowania w świetle kompleksowej oceny potrzeb w zakresie infrastruktury energetycznej na poziomie UE i przyznawanie finansowania na ich rzecz (zob. zalecenie 7).

126

Podstawowym celem głównych instrumentów finansowania UE na potrzeby projektów dotyczących infrastruktury energetycznej, tj. EPENG, instrumentu „Łącząc Europę” oraz europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, nie jest wzmocnienie wewnętrznego rynku energii. Jest to widoczne w metodach ich wdrażania. Finansowanie w ramach instrumentu „Łącząc Europę” nie jest powiązane z reformami rynku energii, a warunki dotyczące rozwoju rynku energii nie zostały ujęte w umowach partnerstwa w ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych na lata 2014–2020 (pkt 104–109).

Zalecenie 9
Właściwe i ciągłe funkcjonowanie wewnętrznego rynku energii jako warunek finansowania przez UE projektów dotyczących infrastruktury energetycznej

Komisja powinna sporządzić wnioski legislacyjne dotyczące tego, w jaki sposób podporządkować swoje decyzje co do wyboru projektów dotyczących infrastruktury energetycznej zgłoszonych do uzyskania finansowania prawidłowemu i ciągłemu funkcjonowaniu rynku energii w państwach członkowskich.

127

Istnieją przykłady projektów infrastruktury energetycznej finansowanych przez UE, które miały pozytywny wpływ na rozwój wewnętrznego rynku energii oraz bezpieczeństwo dostaw energii. Wpływ wielu innych projektów jest jednak na razie ograniczony. Jest to spowodowane następującymi czynnikami: niektóre projekty nie dotyczą głównie potrzeb związanych z rozwojem rynku wewnętrznego; niewiele projektów zostało ukończonych i przekazanych do eksploatacji; w przypadku niektórych projektów problemy związane z przepustowością w sąsiadujących państwach członkowskich wstrzymują ich wykorzystanie; skuteczność niektórych projektów jest ograniczona, gdyż ich celem jest rozwój infrastruktury dodatkowej do już istniejącej (pkt 110–112).

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę II, której przewodniczył Henri GRETHEN, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 21 października 2015 r.

W imieniu Trybunału Obrachunkowego

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Prezes

Załączniki

Załącznik I

a) Średnie ceny detaliczne energii elektrycznej wraz z podatkami dla konsumentów będących gospodarstwami domowymi: 1. kwartał 2015 r. (w centach za 1 kWh)

Uwaga: Dostępność cenowa dla konsumentów stanowi odrębną kwestię, którą należy rozważać w kontekście poziomu dochodu do dyspozycji netto w każdym państwie członkowskim. Jak wskazano w pkt 23, niniejsza kontrola nie obejmowała kwestii ubóstwa energetycznego.

Źródło: Komisja Europejska.

b) Średnie ceny energii elektrycznej bez VAT i podatków niepodlegających zwrotowi dla konsumentów przemysłowych: 1. kwartał 2015 r. (w centach za 1 kWh)

Źródło: Komisja Europejska.

Załącznik II

Poddane ocenie ceny pozyskiwania gazu uiszczane przez dostawców w państwach członkowskich UE – średnia roczna w 2014 r. (w euro za MWh)

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie informacji przekazanych przez ACER. Cypr i Malta nie posiadają obecnie rynków gazu, w związku z czym nie zostały one ujęte na mapie.

Załącznik III

Uczestnictwo państw członkowskich w grupach roboczych ACER, od stycznia 2013 r. do maja 2015 r.

| Rada organów regulacyjnych | Grupa robocza ds. energii elektrycznej | Grupa robocza ds. gazu | Grupa robocza ds. wdrażania, monitorowania i analiz porównawczych | Grupa robocza ds. integralności i przejrzystości rynku
Liczba zorganizowanych spotkań | 22 | 24 | 25 | 24 | 20
Austria | 22 | 24 | 25 | 19 | 20
Niemcy | 22 | 23 | 25 | 17 | 19
Zjednoczone Królestwo | 22 | 24 | 24 | 15 | 20
Francja | 20 | 23 | 24 | 17 | 20
Belgia | 22 | 21 | 25 | 24 | 11
Hiszpania | 22 | 19 | 25 | 19 | 17
Szwecja | 22 | 23 | 21 | 17 | 19
Portugalia | 22 | 24 | 25 | 5 | 16
Włochy | 22 | 20 | 21 | 11 | 16
Niderlandy | 22 | 24 | 22 | 6 | 16
Polska | 21 | 22 | 25 | 2 | 16
Węgry | 22 | 18 | 22 | 0 | 19
Dania | 22 | 21 | 16 | 6 | 11
Finlandia | 22 | 21 | 15 | 0 | 16
Republika Czeska | 22 | 13 | 9 | 4 | 19
Irlandia | 22 | 14 | 14 | 0 | 12
Luksemburg | 19 | 8 | 9 | 0 | 14
Słowenia | 18 | 0 | 8 | 0 | 7
Chorwacja | 15 | 3 | 5 | 1 | 4
Grecja | 20 | 1 | 5 | 0 | 2
Litwa | 18 | 1 | 3 | 0 | 2
Łotwa | 16 | 0 | 6 | 0 | 1
Malta | 22 | 0 | 0 | 0 | 0
Rumunia | 18 | 1 | 2 | 0 | 1
Estonia | 18 | 0 | 0 | 0 | 0
Cypr | 14 | 0 | 0 | 0 | 0
Bułgaria | 2 | 0 | 0 | 0 | 0
Słowacja | 1 | 0 | 0 | 0 | 0

Odpowiedzi Komisji

Streszczenie

IV

Komisja podkreśla znaczenie dobrze funkcjonującego rynku energii elektrycznej i gazu dla bezpieczeństwa dostaw.

V

W komunikacie „Postępy na drodze do ukończenia tworzenia wewnętrznego rynku energii” (COM(2014) 634 final) uznaje się, że Europa poczyniła znaczne postępy na drodze do ukończenia tworzenia wewnętrznego rynku energii. Ponadto odnotowano wzrost w handlu transgranicznym, odnawialne źródła energii są skutecznie włączane do systemu, a także rozpoczęto prace nad wdrażaniem inteligentnych sieci i ułatwieniem rozproszonego wytwarzania energii. Było jednak też jasne, że prace nie zostały jeszcze zakończone, a przeszkody uniemożliwiają prawidłowe funkcjonowanie rynku. Z myślą o wyeliminowaniu tych przeszkód opracowano projekt unii energetycznej. Komisja podjęła konkretne kroki w celu usunięcia pozostałych barier na wewnętrznym rynku energii, w szczególności w ramach swojej inicjatywy dotyczącej struktury rynku.

W odniesieniu do infrastruktury energetycznej należy zauważyć, że:

–oczekuje się, iż infrastruktura energetyczna będzie finansowana przez rynek – tj. przez opłaty taryfowe dla użytkowników zatwierdzone przez niezależne organy regulacyjne; w związku z tym wsparcie finansowe z budżetu UE nie powinno stanowić reguły, tylko wyjątek;

–w przypadkach, w których udzielono wsparcia finansowego, znacznie poprawiło się bezpieczeństwo dostaw w niektórych regionach (zob. przykłady dotyczące EPENG zgodnie z uwagą Trybunału w pkt 103 lub kilka skontrolowanych projektów współfinansowanych w ramach instrumentu „Łącząc Europę” lub europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych wspomnianych w uwadze Trybunału do pkt 109–111).

Zalecenie 1

Komisja przyjmuje to zalecenie.

Służby Komisji zadeklarowały, że egzekwowanie postanowień trzeciego pakietu będzie w 2015 r. kwestią priorytetową. We wszystkich 28 państwach członkowskich zakończono sprawdzanie zgodności w zakresie wdrożenia trzeciego pakietu, a wszystkie ewentualne kwestie, które są niezgodne z przepisami dotyczącymi rynku wewnętrznego, poruszono z organami państw członkowskich.

Zalecenie 2 a)

Zalecenie to jest skierowane do państw członkowskich. Komisja zgadza się jednak z zaleceniem i podczas oceny zgodności postanowień trzeciego pakietu dotyczącego wewnętrznego rynku energii podda szczególnej kontroli kwestię niezależności krajowych organów regulacyjnych.

Zalecenie 2 b)

Komisja przyjmuje to zalecenie i szuka możliwości wzmocnienia obecnych uprawnień Agencji ds. Współpracy Organów Regulacji Energetyki (ACER), w tym wobec państw członkowskich, w celu dostosowania jej do realiów bardziej zintegrowanego rynku wewnętrznego.

Zalecenie 3

Komisja przyjmuje to zalecenie.

Aby rozwiązać problem słabo rozwiniętego handlu za pośrednictwem giełd, Komisja przyjęła rozporządzenia w dziedzinie gazu i energii elektrycznej, na mocy których korzystanie z giełdy energii jest obowiązkowe (np. rozporządzenie ustanawiające kodeks sieci dotyczący mechanizmów alokacji zdolności w systemach przesyłowych gazu i rozporządzenie ustanawiające kodeks sieci dotyczący bilansowania gazu w sieciach przesyłowych, rozporządzenie w sprawie alokacji zdolności przesyłowych i zarządzania ograniczeniami przesyłowymi, ustanawiające przepisy dotyczące łączenia rynków w całej UE w dziedzinie energii elektrycznej). Ponadto trwa wdrażanie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1227/2011 w sprawie integralności i przejrzystości hurtowego rynku energii (REMIT).

Zalecenie 4

Komisja przyjmuje to zalecenie.

Komisarz do spraw polityki klimatycznej i energetycznej zadeklarował, że przyjęcie kodeksów sieci jest priorytetem. Komisja intensywnie współpracowała z organami regulacyjnymi, operatorem systemu przesyłowego i innymi zainteresowanymi stronami w celu przeformułowania proponowanych kodeksów sieci w sposób, który zagwarantuje ich neutralność i zapewni skuteczne wdrożenie. Oczekuje się, że do końca 2015 r. w Komitecie odbędzie się głosowanie nad ośmioma z dziesięciu zaproponowanych kodeksów sieci energii elektrycznej.

Komisja aktywnie promuje wcześniejsze wprowadzanie w życie kodeksów sieci w ramach regionalnych inicjatyw współpracy.

Zalecenie 5 a)

Komisja przyjmuje to zalecenie.

Zważywszy, że obecny docelowy poziom 10% na 2020 r. opiera się na zdolności produkcyjnej, w modelowaniu poziomu docelowego w zakresie połączeń międzysystemowych na 2030 r. na szczeblu regionalnym lub krajowym zostaną uwzględnione i odegrają istotną rolę aspekty kosztowe i ewentualna wymiana handlowa. Zapewni to elastyczność niezbędną do dostosowania minimalnego poziomu docelowego 15% w zakresie elektroenergetycznych połączeń międzysystemowych w 2030 r. do potrzeb rynkowych.

Zalecenie 5 b)

Komisja przyjmuje to zalecenie.

Dziesięcioletni plan rozwoju sieci gazowej na 2015 r. obejmuje solidną ocenę potrzeb w zakresie infrastruktury w ramach różnych scenariuszy dotyczących przyszłego zapotrzebowania, cen, rozwoju infrastruktury i innych aspektów. Z analizy wyraźnie wynika, że nie wszystkie z zaplanowanych projektów będą potrzebne. Na tej ocenie opiera się trwający proces dotyczący projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania. Ponadto, aby uzyskać dokładniejszą ocenę potrzeb unijnego rynku gazu, rozpoczęto prace przygotowawcze nad strategią UE w zakresie magazynowania LNG i gazu, a Komisja opublikuje w styczniu 2016 r. swoją strategię dotyczącą LNG i magazynowania.

VII

Komisja jest zdania, że należy usprawnić infrastrukturę transeuropejską, aby zmaksymalizować jej oddziaływanie na wewnętrzny rynek energii. Komisja przyznaje, że konieczna jest kompleksowa ocena potrzeb w zakresie infrastruktury na szczeblu UE, ale pragnie także podkreślić, że infrastruktura jest już w dużym zakresie planowana na szczeblu UE oraz wpisuje się ona w politykę Komisji. Mimo że konieczna może być optymalizacja procedur i narzędzi, dostępna jest już rzetelna ocena potrzeb w zakresie kluczowej europejskiej infrastruktury energetycznej. Zob. odpowiedź Komisji na zalecenie 7 i pkt 82.

Zalecenie 6 a)

Komisja przyjmuje to zalecenie. Komisja podjęła już działania w tym kierunku. Dotyczy to przede wszystkim Grupy Wysokiego Szczebla ds. Tworzenia Gazowych Połączeń Międzysystemowych w Europie Środkowej i Południowo-Wschodniej. Zadaniem grupy jest koordynowanie działań sprzyjających infrastrukturze transgranicznej i transeuropejskej, która pozwala dywersyfikować przepływ gazu do regionu, oraz w celu wdrożenia zharmonizowanych przepisów.

Zalecenie 6 b)

Komisja przyjmuje to zalecenie. Komisja podjęła już działania w tym kierunku w ramach inicjatyw regionalnych: jednym z głównych celów inicjatyw regionalnych jest skupienie się na wąskich gardłach (fizycznych lub regulacyjnych) infrastruktury transgranicznej.

Zalecenie 6 c)

Komisja przyjmuje to zalecenie.

Zgodnie z wieloma przepisami wykonawczymi dotyczącymi eksploatacji sieci i handlu energią („kodeksy sieci”) współpraca z operatorem systemu przesyłowego stała się już obowiązkowa.

W kontekście inicjatywy dotyczącej struktury rynku energii elektrycznej pierwszym krokiem w kierunku większej integracji operatorów systemu przesyłowego na szczeblu regionalnym jest zbadanie możliwości w zakresie zacieśnionej współpracy i podziału obowiązków między operatorami systemu przesyłowego, na podstawie koncepcji regionalnych inicjatyw koordynacyjnych ds. bezpieczeństwa, w szczególności w ściśle powiązanych regionach.

Zalecenie 7 a)

Komisja przyjmuje to zalecenie.

Komisja podjęła już działania w tym kierunku. Prowadzone były ciągłe prace nad przygotowaniem dziesięcioletnich planów rozwoju sieci i (od 2013 r.) towarzyszącej im analizy kosztów i korzyści. Ponadto w art. 11 ust. 8 rozporządzenia w sprawie TEN-E przewiduje się, że europejska sieć operatorów systemów przesyłowych (ENTSO) opracuje (wzajemnie powiązany) model sieci energii elektrycznej i gazu, a następnie przedstawi go Komisji i ACER do dnia 31 grudnia 2016 r. Komisja zapewni realizację tego zadania w terminie.

Zalecenie 7 b)

Komisja częściowo przyjmuje to zalecenie.

Wewnętrzne tworzenie zdolności analitycznych i zdolności w zakresie modelowania może mieć znaczące konsekwencje pod względem zasobów zarówno dla Komisji, jak i ACER. Za alternatywne rozwiązanie można uznać zlecenie tej zdolności ENTSO pod nadzorem i kontrolą ACER i Komisji.

Zalecenie 7 c)

Komisja przyjmuje to zalecenie.

ENTSO, w ścisłej współpracy z Komisją i ACER, opracowała analizę kosztów i korzyści w odniesieniu do całego systemu energetycznego, która stanowi podstawę planowania i oceny potrzeb, a także dziesięcioletnie plany rozwoju sieci.

Zalecenie 8

Komisja częściowo przyjmuje to zalecenie.

Jeżeli chodzi o ustalanie priorytetów, Komisja przypomina, że poprawa procedur planowania stanowi część mechanizmu regularnej współpracy ze wszystkimi zainteresowanymi stronami.

Na przykład wybór projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania ma na celu wskazanie tych projektów, które w największym stopniu przyczyniają się do realizacji celów polityki energetycznej UE (dostępność cenowa, bezpieczeństwo dostaw, stabilność).

Do końca 2016 r. przeprowadzona zostanie solidniejsza analiza potrzeb, obejmująca zarówno rynek energii elektrycznej, jak i rynek gazu. Zobacz odpowiedź Komisji na zalecenie 7 lit. a).

Jeżeli chodzi o finansowanie i dobór działań, które zostaną objęte wsparciem finansowym, w przypadku projektów, co do których stwierdzono potrzebę zapewnienia wsparcia publicznego, uwzględnia się również stopień przygotowania i inne kryteria oceny. Komisja ściśle współpracuje z EBI i innymi zainteresowanymi stronami w celu zwiększenia pomocy technicznej na rzecz poprawy serii projektów o strategicznym znaczeniu. Nie przewiduje się zatem dalszych działań.

Zalecenie 9

Komisja nie przyjmuje tego zalecenia.

Komisja jest głęboko przekonana, że dla zapewnienia efektywnego wewnętrznego rynku energii niezbędne są jednakowe postępy w zakresie regulacji infrastruktury i rynku. Sztywne warunki byłyby jednak zbyt trudne do wdrożenia w sposób prawnie wiążący i mogłyby poważnie zaszkodzić rozwojowi niezbędnej infrastruktury.

Wprowadzenie

03

Pierwotna odpowiedzialność za stosowanie i egzekwowanie prawa Unii spoczywa na państwach członkowskich, a ich gotowość do pełnego i prawidłowego wdrożenia prawodawstwa ma zasadnicze znaczenie. Rządy krajowe są obecnie odpowiedzialne za opracowywanie prawodawstwa i polityki w zakresie energii, które wpływają na rynek wewnętrzny. Ponadto jako właściciele przedsiębiorstw zajmujących się dostawą i przesyłem energii pozostają kluczowymi podmiotami na unijnych rynkach energii.

05

Komisja uważa, że najlepszym sposobem na zapewnienie bezpieczeństwa dostaw energii jest prawdziwie otwarty, konkurencyjny i dobrze połączony rynek energii, który w najbardziej opłacalny i bezpieczny sposób umożliwi Europie niezbędne przejście na niskoemisyjny sektor energetyczny.

Przy poparciu ze strony Rady i Parlamentu Komisja opracowała zatem strategię na rzecz unii energetycznej, a kluczowym elementem tej strategii jest zobowiązanie do usunięcia głównych przeszkód na drodze do bardziej zintegrowanych rynków energii w Europie.

W ramach tej strategii Komisja zintensyfikuje swoje działania służące pełnemu wdrożeniu istniejącego i powiązanego prawodawstwa w zakresie energii. Komisja rozpoczęła również kompleksowy przegląd istniejącego unijnego prawodawstwa w dziedzinie energii, w szczególności w dziedzinie energii elektrycznej („inicjatywa dotycząca struktury rynku”), aby w razie potrzeby dostosować istniejące przepisy trzeciego pakietu w celu promowania integracji rynkowej. Ponadto Komisja rozpoczęła kompleksowy proces zmiany swojego prawodawstwa związanego z bezpieczeństwem dostaw.

13

Zob. odpowiedź Komisji do pkt 5.

Komisja uważa, że skoro państwa członkowskie są zobowiązane do uwzględnienia wpływu swoich decyzji krajowych na państwa sąsiadujące na mocy prawa Unii, organizacja wewnętrznego rynku energii wymaga ścisłej współpracy między UE a państwami członkowskimi/rządami krajowymi.

Wspólna odpowiedź Komisji do pkt 14–18

Jeżeli chodzi o infrastrukturę energetyczną, rośnie liczba połączeń międzysystemowych między europejskimi systemami przesyłu energii elektrycznej i gazu, jednak nadal konieczne są znaczne inwestycje infrastrukturalne. Do końca 2015 r. zakończonych zostanie 13 projektów z pierwszej unijnej listy projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania w dziedzinie gazu i energii elektrycznej. Nieco ponad 100 projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania znajduje się na etapie przyznawania zezwoleń i można oczekiwać, że wkrótce rozpocznie się ich realizacja. Większość inwestycji w infrastrukturę energetyczną prowadzona jest wprawdzie przez sektor prywatny, jednak dostępny jest zestaw specjalnych narzędzi UE umożliwiający przezwyciężenie dalszych problemów finansowych. Od momentu uruchomienia instrumentu „Łącząc Europę” w 2014 r. przeznaczono kwotę 796 mln euro w formie dotacji na wnioski dotyczące kluczowych projektów w dziedzinie infrastruktury energetycznej realizowane w całej Europie. Dostępne jest również dodatkowe wsparcie w ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych. Natomiast w ramach Europejskiego Funduszu na rzecz Inwestycji Strategicznych zapewnione zostanie dalsze wsparcie na rzecz projektów energetycznych o strategicznym znaczeniu.

Aby skuteczniej rozwiązywać problemy związane z infrastrukturą w niektórych regionach Europy, wzmocniono współpracę regionalną między państwami członkowskimi, których te problemy dotyczą. Doprowadziło to do utworzenia Grupy Wysokiego Szczebla ds. Tworzenia Gazowych i Energetycznych Połączeń Międzysystemowych na Półwyspie Iberyjskim i Grupy Wysokiego Szczebla ds. Tworzenia Gazowych Połączeń Międzysystemowych w Europie Środkowej i Południowo Wschodniej (CESEC) oraz do reformy Grupy Wysokiego Szczebla ds. Regionu Morza Bałtyckiego (BEMIP). Oczekuje się, że grupy zaproponują konkretne rozwiązania problemów infrastrukturalnych i zapewnią realizację stosownych projektów.

Uwagi

29 – Tiret pierwsze

Państwa członkowskie odgrywają kluczową rolę w tworzeniu rynku wewnętrznego. Zobacz również odpowiedź Komisji dotyczącą pkt 3. Ich działania warunkują faktyczne wyeliminowanie barier w transgranicznym handlu energią i koordynowanie eksploatacji systemu z sąsiadami. Jedynie wspólnie z państwami członkowskimi, które aktywnie pracują nad usunięciem barier w handlu transgranicznym, Komisja może skutecznie utworzyć wewnętrzny rynek energii.

32 – Tiret trzecie

Dodatkowym istotnym aspektem, który Komisja zweryfikuje w ramach swoich kontroli transpozycji i zgodności, są poruszone w trzecim pakiecie kwestie związane z ochroną konsumentów.

35

Komisja uważa, że coraz większego znaczenia nabiera rozwiązanie spornych kwestii transgranicznych między państwami członkowskimi. Im bardziej zintegrowane staną się rynki, tym większa będzie potrzeba utworzenia niezależnego organu odpowiedzialnego za pośredniczenie i ostateczne rozwiązywanie konfliktów dotyczących kwestii regulacyjnych między państwami członkowskimi.

Komisja w dalszym ciągu zachęca wszystkie państwa członkowskie do udziału w posiedzeniach grup roboczych. Aby zapewnić przejrzystość w odniesieniu do ich pracy, wyniki posiedzeń udostępnia się wszystkim państwom członkowskim.

40

Inicjatywa Komisji dotycząca struktury rynku podjęta w dniu 15 lipca 2015 r. (COM(2015) 340) ma na celu w szczególności wzmocnienie ram prawnych współpracy między operatorami systemu przesyłowego.

44

Komisja podziela opinię, że istniejące obecnie mechanizmy są niejednorodne. Aby zaradzić tej sytuacji, Komisja przyjęła przepisy mające na celu harmonizację mechanizmów handlu w odniesieniu do gazu i energii elektrycznej. Przepisy te są obecnie wdrażane (w szczególności w drodze przyjęcia wytycznych dotyczących alokacji zdolności przesyłowych i zarządzania ograniczeniami przesyłowymi w dziedzinie energii elektrycznej oraz mechanizmów alokacji zdolności / zasad zarządzania ograniczeniami i kodeksów sieci dotyczących bilansowania / wytycznych dotyczących gazu); znacząco przyczynią się do ograniczenia niedoskonałości obecnych ram prawnych dotyczących handlu energią.

46

Komisja uważa problem nieskoordynowanych interwencji państwa na rynkach energii za jedną z głównych przeszkód na drodze do zintegrowanego rynku i przypisuje mu ogromne znaczenie dla funkcjonowania wewnętrznego rynku energii i bezpieczeństwa dostaw. W swoim komunikacie „Realizacja wewnętrznego rynku energii elektrycznej przy jak najlepszym wykorzystaniu interwencji publicznej” (COM(2013) 7243 final) Komisja przedstawiła główne zagadnienia i proponowane środki; Komisja kładzie szczególny nacisk na wyeliminowanie niepotrzebnych interwencji w swojej bieżącej inicjatywie dotyczącej struktury rynku (zob. komunikat „Zainicjowanie procesu publicznych konsultacji na temat nowej struktury rynku energii”, (COM(2015) 340).

50 a)

Komisja zauważa, że krajowi operatorzy systemu przesyłowego, krajowe organy regulacyjne i państwa członkowskie często niechętnie wyrażają zgodę na dostosowanie istniejących przepisów krajowych lub regionalnych, które sprzyja osiągnięciu kompromisowego rozwiązania pozwalającego na stworzenie bardziej zintegrowanego/większego rynku regionalnego lub europejskiego. Komisja wspiera dalszą integrację wewnętrznego rynku energii nawet w przypadku sprawnie funkcjonujących rynków, aby integracja europejska przyniosła jak najwięcej korzyści, takich jak większa konkurencja, płynność i zwiększone bezpieczeństwo dostaw.

50 b)

Przyjęcie przepisów UE dotyczących zasad technicznych wiąże się z koniecznością wprowadzenia zmian do utworzonych systemów krajowych, a tym samym osiągnięcia przez 28 państw członkowskich kompromisu w nierzadko złożonych kwestiach technicznych, które dotyczą funkcjonowania systemu lub handlu energią i mają znaczący wpływ na dystrybucję. Ogranicza to możliwość dokładnego określenia czasu potrzebnego do wypracowania niezbędnych kompromisów.

Komisja podjęła kroki w celu zapewnienia jasnego i przejrzystego planowania dzięki regularnym publikacjom dotyczącym oczekiwanego procesu przyjmowania.

50 c)

Komisja analizuje ewentualne usprawnienia procesu przyjmowania kodeksów sieci w ramach swojej inicjatywy dotyczącej struktur rynku.

50 d)

Kodeksy sieci i wytyczne to dokumenty opracowane przez Komisję, które mają na celu usunięcie barier w handlu w wyniku dostosowania zasad rynkowych i zasad eksploatacji sieci.

Zadaniem Komisji jest zapewnienie, aby projekty tekstów zaproponowanych przez ENTSO-E i ACER były zgodne z prawem Unii, neutralne w stosunku do wszystkich zainteresowanych stron, oraz aby nie tylko potwierdzały status quo lecz zawierały opis rzeczywistych postępów w tworzeniu wewnętrznego rynku energii (zob. odpowiedź Komisji do pkt 50 lit. a)).

Jeżeli chodzi o proponowane kodeksy dotyczące energii elektrycznej, przed ich włączeniem do prawa Unii Komisja musiała poddać zaproponowane teksty intensywnym pracom. Proces przyjęcia trwał zatem dłużej niż pierwotnie oczekiwano, także ze względu na duże znaczenie gospodarcze i ewentualne efekty dystrybucyjne wynikające z przyjętych przepisów. Czas poświęcony na zmianę kodeksów i negocjowanie z państwami członkowskimi i zainteresowanymi stronami potrzeby wprowadzenia ambitnych przepisów został dobrze wykorzystany, ponieważ ostatecznie przyjęte kodeksy zagwarantują prawdziwy postęp pod względem harmonizacji.

51

Komisja zauważa, że operatorzy systemu przesyłowego i krajowe organy regulacyjne aktywnie uczestniczyli we wcześniejszym wprowadzeniu projektów kodeksów sieci w szczególności w dziedzinie energii elektrycznej (zob. np. dobrowolny proces łączenia rynków, inicjatywy dotyczące bilansowania lub prace nad regionalnymi ośrodkami inicjatyw koordynacyjnych).

53

Komisja aktywnie współpracuje z Bułgarią na potrzeby przyspieszenia procesu ustanawiania giełdy energii w celu zapewnienia jej pełnego uczestnictwa w handlu energią z państwami całej UE („łączenie rynków”), w tym z państwami należącymi do Wspólnoty Energetycznej (razem tworzących „8. region”).

54

Komisja zauważa, że ramy monitorowania REMIT utworzone na mocy rozporządzenia wykonawczego (UE) nr 1348/2014 w sprawie REMIT nie weszły jeszcze w życie, jeżeli chodzi o „wymianę handlową między przedsiębiorstwami” (tzw. „transakcje niestandardowe”). Rozporządzenie obecnie obejmuje jedynie tzw. „transakcje standardowe” (tj. transakcje w miejscach handlowych). Przepisy dotyczące transakcji „niestandardowych” (tj. transakcji dwustronnych poza miejscami handlowymi) wejdą w życie w marcu 2016 r.

59

Konwergencja cen nie spełnia oczekiwań głównie ze względu na znacznie różniące się interwencje państwa, które sprzyjają bardzo różnym formom dostaw energii elektrycznej. W wyniku inicjatyw rynku wewnętrznego, takich jak łączenie rynków, doszło jednak do wyrównania cen (zob. niedawne doświadczenia związane z łączeniem rynków opartych na przepływie); istnieje możliwość dalszego wyrównywania – w szczególności, gdy państwa członkowskie zdecydują się na większe dostosowanie swoich interwencji państwowych.

61

Rozporządzenie w sprawie alokacji zdolności przesyłowych i zarządzania ograniczeniami przesyłowymi, które stało się prawnie wiążące we wszystkich państwach członkowskich w sierpniu 2015 r., umożliwiło utworzenie zharmonizowanych mechanizmów handlowych. Komisja zgadza się, że pełną konwergencję cenową nadal utrudniają inne czynniki (takie jak brakujące połączenia międzysystemowe, nieskoordynowane interwencje państwa w różnych państwach członkowskich itd.).

64

Komisja zgadza się, że należy wycofać regulację cen prowadzącą do obniżenia cen energii poniżej kosztów, i dlatego podjęła tę kwestię w dyskusjach z państwami członkowskimi oraz w postępowaniach w sprawie uchybienia zobowiązaniom. Trybunał Sprawiedliwości poparł ostatnio działania Komisji w zakresie egzekwowania przepisów podjęte przeciwko regulowanym cenom (C-36/14).

70

Komisja posiada departament zajmujący się monitorowaniem rynku i prognozami energetycznymi. Komisja przyznaje, że jej zdolności w zakresie przeprowadzania złożonej analizy są zawężone ze względu na ograniczenia w zakresie zasobów. Z zadowoleniem przyjęłaby zwiększenie swoich zdolności.

Niemniej jednak Komisja może być zmuszona do skorzystania pomocy zewnętrznych ekspertów.

75

Głównym instrumentem umożliwiającym państwom członkowskim osiągnięcie docelowego poziomu 10% jest zidentyfikowanie i wspieranie realizacji odpowiednich projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania. Na przykład znaczna część planu działania dotyczącego inicjatywy regionalnej w Europie Południowo-Zachodniej jest poświęcona zwiększeniu liczby połączeń międzysystemowych między Półwyspem Iberyjskim a kontynentalnym rynkiem energii elektrycznej.

82

Komisja przyznaje, że kompleksowa ocena potrzeb w zakresie infrastruktury na szczeblu UE jest konieczna, ale pragnie także podkreślić zakres, w jakim do tej pory odbywało się planowanie infrastruktury na szczeblu UE oraz sposób, w jaki wpisuje się ono w politykę Komisji.

Dziesięcioletnie plany rozwoju sieci przygotowane przez europejską sieć operatorów systemów przesyłowych (ENTSO) opierają się na dokładnej ocenie potrzeb infrastrukturalnych, które są także czynnikami popytu. Częstotliwość z jaką są one aktualizowane, czyli co dwa lata, zapewnia odzwierciedlenie w planach zmian zarówno w kwestii popytu, jak i modeli wytwarzania energii. Na podstawie tych planów i z wykorzystaniem metody stosowanej w analizie kosztów i korzyści dotyczącej całego systemu energetycznego zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie TEN-E wybiera się następnie projekty z unijnej listy projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania. Proces wyboru projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania przeprowadza się w sposób przejrzysty i rzetelny.

83

Uwzględniając swoje ograniczenia dotyczące możliwości zatrudnienia (i podobne ograniczenia w ACER), Komisja uważa, że modelowaniem infrastruktury oraz opracowywaniem szeregu scenariuszy może zająć się ENTSO pod ścisłym nadzorem Komisji i ACER.

Należy zauważyć, że wersja dziesięcioletniego planu rozwoju sieci dotyczącego energii elektrycznej z 2014 r. obejmuje już cztery scenariusze. Metodę i tworzenie scenariuszy można uszczegóławiać i aktualizować; Komisja oraz ACER ściśle współpracują z ENTSO w tym zakresie.

84

Finansowanie opiera się nie tylko na wstępnie określonej ocenie potrzeb (podejście odgórne); musi być ono przeanalizowane i ocenione pod kątem konkretnych wymogów. Podczas oceny określonych projektów jednym z kluczowych kryteriów jest stopień przygotowania projektu i korzyści, jakie projekt przyniesie regionowi, w którym jest realizowany. Dotyczy to zarówno instrumentów finansowych, jak i dotacji.

86 – Tiret czwarte

Dziesięcioletnie plany rozwoju sieci nie mają odpowiadać w pełni planom krajowym, ponieważ w założeniu powinny stanowić coś więcej niż wykaz wszystkich planów krajowych. Dziesięcioletnie plany rozwoju sieci dotyczą rozwoju infrastruktury transeuropejskiej, który ma służyć głównie integracji rynku, bezpieczeństwu dostaw i stabilności.

87

Planowanie musi opierać się na zestawie kompletnych, wiarygodnych i rzetelnych danych. Uzyskanie takich danych, zwłaszcza od promotorów projektu, ale także od państw członkowskich, jest w istocie jednym z największych wyzwań w kolejnym cyklu opracowywania dziesięcioletnich planów rozwoju sieci.

90

Komisja uznała integrację rynków regionalnych za kluczowy instrument umożliwiający osiągnięcie postępów na wewnętrznym rynku energii. Komisja nadal będzie aktywnie wspierać i rozwijać inicjatywy regionalne we wszystkich obszarach rynku wewnętrznego (np. w obszarze infrastruktury, handlu energią, funkcjonowania systemu, wystarczalności mocy wytwórczych i systemu wsparcia dla odnawialnych źródeł energii), nie tracąc przy tym z oczu celu, jakim jest osiągnięcie zintegrowanego rynku obejmującego całą Europę.

100

Proces opracowywania dziesięcioletnich planów rozwoju sieci przez odpowiednie ENTSO daje dobrą orientację, jeżeli chodzi o miejsca, w których konieczne są inwestycje w sieci na szczeblu europejskim – zarówno w odniesieniu do gazu, jak i energii elektrycznej.

Plany są wykorzystywane w procedurach takich jak tworzenie listy projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania. Należy jednak przypomnieć, że realizacja projektów o znaczeniu priorytetowym lub strategicznym niekoniecznie musi wymagać finansowania na szczeblu UE. Często istotniejszą rolę odgrywają bariery inne niż finansowe (np. udzielenie pozwolenia). Proces dotyczący projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania ma na celu likwidację takich barier. Jeżeli istnieją konkretne bariery związane z finansami, wówczas rozważa się wsparcie z budżetu UE (np. w ramach instrumentu „Łącząc Europę”). Dlatego właśnie listy nie są zasadniczo sporządzane wyłącznie na potrzeby ustalenia kolejności finansowania inwestycji z budżetu UE.

103

Lista projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania opiera się na dokładnej ocenie, która jest udoskonalana poprzez uszczegóławianie różnych aspektów analizy kosztów i korzyści (np. jak ocenić bezpieczeństwo dostaw). Zgodnie z obowiązującymi przepisami dotyczącymi instrumentu „Łącząc Europę” umieszczenie na liście stanowi jeden z warunków niezbędnych do uzyskania wsparcia finansowego. Zgodnie z obecnymi ramami prawnymi decyzję w sprawie udzielenia wsparcia podejmuje się jednak po rozpatrzeniu wniosku na podstawie zestawu kryteriów udzielenia zamówienia, które uwzględniają cele polityki oraz aspekty techniczne i finansowe.

104

Komisja przyznaje, że opóźnienia w realizacji projektu uniemożliwiły szybkie przyczynienie się programu EPENG do wzrostu gospodarczego.

Długoterminowe korzyści wynikające z tego programu są jednak znaczące, w szczególności w odniesieniu do bezpieczeństwa dostaw.

Zakończone zostały wszystkie projekty dotyczące odwrócenia przepływu i połączeń międzysystemowych w Europie Środkowej i Wschodniej, z wyjątkiem jednego, przez co znacząco poprawiła się odporność unijnej sieci gazowej na zakłócenia w dostawach, podobne do tych, które wystąpiły na początku 2009 r.

Projekt „Nordbalt 02” przyczynił się do zakończenia niezbędnej aktualizacji litewskiej sieci przesyłowej mającej na celu ułatwienie przepływu energii elektrycznej przez połączenie wzajemne. „Estlink 2” łączy sieć estońską / sieć bałtycką z nordyckim rynkiem energii za pomocą kabla podmorskiego prowadzącego do Finlandii.

Dzięki nowemu połączeniu podmorskiemu między Włochami a Maltą zakończyła się izolacja sieci maltańskiej od reszty Europy.

109

W odniesieniu do programów operacyjnych na lata 2014–2020 jedynie sześć państw członkowskich wybrało priorytet inwestycyjny EFRR związany m.in. z poprawą bezpieczeństwa dostaw poprzez rozwój inteligentnych systemów składowania i przesyłu energii. W prawodawstwie związanym z tym priorytetem inwestycyjnym przewiduje się konkretne uwarunkowanie ex ante, zapewniające zgodność z odpowiednimi częściami prawodawstwa dotyczącego wewnętrznego rynku energii i ramami projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania. W odpowiednich programach operacyjnych (a nie w umowach o partnerstwie) określono wskaźniki rezultatów w odniesieniu do uzgodnionych konkretnych celów, obejmujące wskaźniki rezultatów związane z aspektami wewnętrznego rynku energii.

Wspieranie przejścia na gospodarkę niskoemisyjną, w tym inwestycje w efektywność energetyczną, energię ze źródeł odnawialnych i inteligentne sieci dystrybucji, stanowi priorytet europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych w okresie 2014–2020, w szczególności z uwzględnieniem obowiązkowych minimalnych środków w ramach EFRR. Inwestycje w inne rodzaje infrastruktury energetycznej, takie jak usuwanie wąskich gardeł w kluczowych infrastrukturach sieciowych, są istotne dla konkretnych państw członkowskich. Takie inwestycje w istocie stanowią średnio ok. 0,5% wszystkich środków przydzielanych w ramach EFRR, Funduszu Spójności i EFS zarówno w okresie 2007–2013, jak i 2014–2020, ale w niektórych państwach członkowskich udział ten jest wyższy (około 2%), co odzwierciedla krajowe potrzeby i priorytety.

112 b)

Realizacja wszystkich projektów współfinansowanych z budżetu UE jest ściśle monitorowana, a wszelkie wnioski promotorów projektów dotyczące zmiany decyzji o udzieleniu dotacji są staranie analizowane i odrzucane w przypadku, gdy przedstawione argumenty są niewystarczające.

Wnioski i zalecenia

113

Należy zauważyć, że:

–oczekuje się, że infrastruktura energetyczna będzie finansowana przez opłaty taryfowe użytkowników i rynek; w związku z tym wsparcie finansowe z budżetu UE nie powinno stanowić reguły, tylko wyjątek;

–w przypadkach, w których udzielono wsparcia finansowego, znacznie poprawiło się bezpieczeństwo dostaw w niektórych regionach (zob. przykłady dotyczące EPENG w uwadze Trybunału w pkt 103 lub kilka skontrolowanych projektów współfinansowanych w ramach instrumentu „Łącząc Europę” lub europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych wspomnianych w uwagach Trybunału do pkt 109–111).

Zalecenie 1

Komisja przyjmuje to zalecenie.

Służby Komisji zadeklarowały, że egzekwowanie postanowień trzeciego pakietu będzie w 2015 r. kwestią priorytetową. We wszystkich 28 państwach członkowskich zakończono sprawdzanie zgodności w zakresie wdrożenia trzeciego pakietu, a wszystkie ewentualne kwestie, które są niezgodne z przepisami dotyczącymi rynku wewnętrznego poruszono z organami państw członkowskich.

Zalecenie 2 a)

Zalecenie to jest skierowane do państw członkowskich. Komisja zgadza się jednak z zaleceniem i podczas oceny zgodności postanowień trzeciego pakietu dotyczącego wewnętrznego rynku energii podda szczególnej kontroli niezależność krajowych organów regulacyjnych.

Zalecenie 2 b)

Komisja przyjmuje to zalecenie i szuka możliwości wzmocnienia obecnych uprawnień ACER, w tym wobec państw członkowskich, w celu dostosowania ich do realiów bardziej zintegrowanego rynku wewnętrznego.

Zalecenie 3

Komisja przyjmuje to zalecenie.

Aby rozwiązać problem słabo rozwiniętego handlu za pośrednictwem giełdy Komisja przyjęła rozporządzenia w sprawie gazu i energii elektrycznej, na mocy których korzystanie z giełdy energii jest obowiązkowe (np. rozporządzenie ustanawiające kodeks sieci dotyczący mechanizmów alokacji zdolności w systemach przesyłowych gazu i rozporządzenie ustanawiające kodeks sieci dotyczący bilansowania gazu w sieciach przesyłowych, rozporządzenie w sprawie alokacji zdolności przesyłowych i zarządzania ograniczeniami przesyłowymi ustanawiające przepisy dotyczące łączenia rynków w całej UE w dziedzinie energii elektrycznej). Ponadto trwa wdrażanie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1227/2011 w sprawie integralności i przejrzystości hurtowego rynku energii (REMIT).

Zalecenie 4

Komisja przyjmuje to zalecenie.

Komisarz do spraw polityki klimatycznej i energetycznej zadeklarował, że przyjęcie kodeksów sieci jest priorytetem. Komisja intensywnie współpracowała z organami regulacyjnymi, operatorem systemu przesyłowego i innymi zainteresowanymi stronami w celu przeformułowania proponowanych kodeksów sieci w sposób, który zagwarantuje ich neutralność i zapewni skuteczne wdrożenie. Oczekuje się, że do końca 2015 r. w Komitecie odbędzie się głosowanie nad ośmioma z dziesięciu zaproponowanych kodeksów sieci energii elektrycznej.

Komisja aktywnie promuje wcześniejsze wprowadzanie w życie kodeksów sieci w ramach regionalnych inicjatyw współpracy.

120

Konwergencja cen nie spełnia oczekiwań głównie ze względu na znacznie różniące się interwencje państwa, które sprzyjają bardzo różnym formom dostaw energii elektrycznej. W wyniku inicjatyw rynku wewnętrznego, takich jak łączenie rynków, doszło jednak do wyrównania cen (zob. niedawne doświadczenia związane z łączeniem rynków opartych na przepływie) i istnieje możliwość dalszego wyrównywania – w szczególności, gdy państwa członkowskie zdecydują się na większe dostosowanie swoich interwencji państwowych.

Zalecenie 5 a)

Komisja przyjmuje to zalecenie.

Zważywszy, że obecny docelowy poziom 10% na 2020 r. opiera się na zdolności produkcyjnej, w modelowaniu poziomu docelowego w zakresie połączeń międzysystemowych na 2030 r. na szczeblu regionalnym lub krajowym zostaną uwzględnione i odegrają istotną rolę aspekty kosztowe i ewentualna wymiana handlowa. Zapewni to elastyczność niezbędną do dostosowania minimalnego poziomu docelowego 15% w zakresie elektroenergetycznych połączeń międzysystemowych w 2030 r. do potrzeb rynkowych.

Zalecenie 5 b)

Komisja przyjmuje to zalecenie.

Dziesięcioletni plan rozwoju sieci gazowej na 2015 r. obejmuje już solidną ocenę potrzeb w zakresie infrastruktury w ramach różnych scenariuszy dotyczących przyszłego zapotrzebowania, cen, rozwoju infrastruktury i innych aspektów. Z analizy wyraźnie wynika, że nie wszystkie z zaplanowanych projektów będą potrzebne. Na tej ocenie opiera się trwający proces dotyczący projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania. Ponadto aby uzyskać dokładniejszą ocenę potrzeb w odniesieniu do unijnego rynku gazu, rozpoczęto prace przygotowawcze nad strategią UE w zakresie magazynowania LNG i gazu, a Komisja opublikuje w styczniu 2016 r. swoją strategię dotyczącą LNG i magazynowania.

Zalecenie 6 a)

Komisja przyjmuje to zalecenie.

Komisja podjęła już działania w tym kierunku. Dotyczy to przede wszystkim Grupy Wysokiego Szczebla ds. Tworzenia Gazowych Połączeń Międzysystemowych w Europie Środkowej i Południowo-Wschodniej. Zadaniem grupy jest koordynowanie działań sprzyjających infrastrukturze transgranicznej i transeuropejskej, która pozwala dywersyfikować przepływ gazu do regionu, oraz w celu wdrożenia zharmonizowanych przepisów.

Zalecenie 6 b)

Komisja przyjmuje to zalecenie.

Komisja podjęła już działania w tym kierunku w ramach inicjatyw regionalnych: jednym z głównych celów inicjatyw regionalnych jest skupienie się na wąskich gardłach (fizycznych lub regulacyjnych) infrastruktury transgranicznej.

Zalecenie 6 c)

Komisja przyjmuje to zalecenie.

Zgodnie z wieloma przepisami wykonawczymi dotyczącymi eksploatacji sieci i handlu energią („kodeksy sieci”) współpraca z operatorem systemu przesyłowego stała się już obowiązkowa.

W kontekście inicjatywy dotyczącej struktury rynku energii elektrycznej pierwszym krokiem w kierunku większej integracji operatorów systemu przesyłowego na szczeblu regionalnym jest zbadanie możliwości w zakresie zacieśnionej współpracy i podziału obowiązków między operatorami systemu przesyłowego, na podstawie koncepcji regionalnych inicjatyw koordynacyjnych ds. bezpieczeństwa, w szczególności w ściśle powiązanych regionach.

Zalecenie 7 a)

Komisja przyjmuje to zalecenie.

Komisja podjęła już działania w tym kierunku. Prowadzone były ciągłe prace nad przygotowaniem dziesięcioletnich planów rozwoju sieci i (od 2013 r.) towarzyszącej im analizy kosztów i korzyści. Ponadto w art. 11 ust. 8 rozporządzenia w sprawie TEN-E przewiduje się, że europejska sieć operatorów systemów przesyłowych (ENTSO) opracuje (wzajemnie powiązany) model sieci energii elektrycznej i gazu, a następnie przedstawi go Komisji i ACER do dnia 31 grudnia 2016 r. Komisja zapewni realizację tego zadania w terminie.

Zalecenie 7 b)

Komisja częściowo przyjmuje to zalecenie.

Wewnętrzne tworzenie zdolności analitycznych i zdolności w zakresie modelowania może mieć znaczące konsekwencje pod względem zasobów zarówno dla Komisji, jak i ACER. Za możliwą alternatywę można uznać zlecenie tej zdolności ENTSO pod nadzorem i kontrolą ACER i Komisji.

Zalecenie 7 c)

Komisja przyjmuje to zalecenie.

ENTSO, w ścisłej współpracy z Komisją i ACER, opracowała analizę kosztów i korzyści w odniesieniu do całego systemu energetycznego, która stanowi podstawę planowania i oceny potrzeb, a także dziesięcioletnie plany rozwoju sieci.

125

Proces opracowywania dziesięcioletnich planów rozwoju sieci przez odpowiednie ENTSO daje dobrą orientację, jeżeli chodzi o miejsca, w których konieczne są inwestycje w sieci na szczeblu europejskim – zarówno w odniesieniu do gazu, jak i energii elektrycznej.

Plany są wykorzystywane w procedurach takich jak tworzenie listy projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania. Należy jednak przypomnieć, że realizacja projektów o znaczeniu priorytetowym lub strategicznym niekoniecznie musi wymagać finansowania na szczeblu UE. Często istotniejszą rolę odgrywają bariery inne niż finansowe (np. udzielenie pozwolenia). Proces dotyczący projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania ma na celu likwidację takich barier. Jeżeli istnieją konkretne bariery związane z finansami, wówczas rozważa się wsparcie z budżetu UE (np. w ramach instrumentu „Łącząc Europę”). Dlatego właśnie listy nie są zasadniczo sporządzane wyłącznie na potrzeby ustalenia kolejności finansowania inwestycji z budżetu UE.

Zalecenie 8

Komisja częściowo przyjmuje to zalecenie.

Jeżeli chodzi o ustalanie priorytetów, Komisja przypomina, że poprawa procedur planowania stanowi część mechanizmu regularnej współpracy ze wszystkimi zainteresowanymi stronami.

Na przykład wybór projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania ma na celu wskazanie tych projektów, które w największym stopniu przyczyniają się do realizacji celów polityki energetycznej UE (dostępność cenowa, bezpieczeństwo dostaw, stabilność).

Do końca 2016 r. przeprowadzona zostanie bardziej solidna analiza potrzeb, obejmująca zarówno rynek energii elektrycznej, jak i rynek gazu, zostanie przeprowadzona do końca 2016 r. Zobacz odpowiedź Komisji na zalecenie 7 lit. a).

Jeżeli chodzi o finansowanie i dobór działań, które zostaną objęte wsparciem finansowym, w przypadku projektów, co do których stwierdzono potrzebę zapewnienia wsparcia publicznego, uwzględnia się również stopień przygotowania i inne kryteria oceny. Komisja ściśle współpracuje z EBI i innymi zainteresowanymi stronami w celu zwiększenia pomocy technicznej na rzecz poprawy serii projektów o strategicznym znaczeniu. Nie przewiduje się zatem dalszych działań.

126

Jeżeli chodzi o europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne, zadaniem EFRR w ramach celu tematycznego dotyczącego promowania zrównoważonego transportu i usuwania wąskich gardeł w kluczowych infrastrukturach sieciowych jest poprawa bezpieczeństwa dostaw energii zarówno w danym państwie, jak w państwach sąsiednich. Bezpieczeństwo dostaw jest jednym z celów rynku wewnętrznego. Zgodnie z ramami prawnymi na lata 2014–2020 do europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych wprowadzono uwarunkowania ex ante w celu zapewnienia skuteczności i efektywności inwestycji w ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych. Uwarunkowania te przyczyniają się do realizacji reform na rynku wewnętrznym i lepszego wykonania projektów finansowanych w ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych.

Instrument „Łącząc Europę” kieruje się wyraźnymi celami w odniesieniu do wewnętrznego rynku energii, wymienionymi w art. 4 rozporządzenia. W art. 17 ust. 6 mowa o nich jako o założeniach priorytetowych w kontekście pierwszych dwóch programów prac wspomnianych w tym artykule.

Powiązanie finansowania w ramach instrumentu „Łącząc Europę” z brakiem/obecnością reform wewnętrznego rynku energii nie jest jednak celowe, co wyjaśniono w odpowiedzi Komisji na zalecenie 9.

Zalecenie 9

Komisja nie przyjmuje tego zalecenia.

Komisja jest głęboko przekonana, że dla zapewnienia efektywnego wewnętrznego rynku energii niezbędne są jednakowe postępy w zakresie regulacji infrastruktury i rynku. Sztywne warunki byłyby jednak zbyt trudne do wdrożenia w sposób prawnie wiążący i mogłyby poważnie zaszkodzić rozwojowi niezbędnej infrastruktury.

QJ-AB-15-018-PL-E    ISSN 1977-5768

Celem kontroli było określenie, czy wdrożenie działań z zakresu polityki dotyczącej wewnętrznego rynku energii oraz wydatki UE na infrastrukturę energetyczną przyczyniły się do zapewnienia korzyści w zakresie bezpieczeństwa dostaw energii. Cel unijny polegający na utworzeniu wewnętrznego rynku energii do 2014 r. nie został osiągnięty. Infrastruktura energetyczna w Europie zasadniczo nie jest jeszcze przygotowana do obsługi w pełni zintegrowanych rynków, w związku z czym nie zapewnia obecnie faktycznego bezpieczeństwa dostaw energii. Wsparcie finansowe z budżetu UE w dziedzinie infrastruktury energetycznej jedynie w ograniczonym stopniu przyczyniło się do rozwoju wewnętrznego rynku energii i bezpieczeństwa dostaw energii.